XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Sto. Domingo, Rep.

Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007

Formar dirigentes, capacitar gestores, desenvolver gerentes: do que estamos

falando? A experincia da ENAP-Brasil no perodo 2003-2007
Paulo Sergio de Carvalho *
Introduo
Os programas de formao e capacitao de dirigentes pblicos representam uma vertente importante
da profissionalizao dos servidores pblicos responsveis pelos nveis de direo governamental. So
complexas e diferenciadas as realidades vividas nesse mbito por cada um dos pases de Iberoamrica:
em que pese a existncia de consensos e referenciais comuns, h muito a ser construdo, por meio da
ampliao do intercmbio de experincias e aprofundamento de debates sobre as vrias concepes
subjacentes a cada projeto.
A construo de consensos em torno da temtica da formao de dirigentes exige a explicitao dos
contextos em que cada projeto est sendo experimentado, cobra a comparao e alinhamento de
conceitos e modelos orientadores do desenho de propostas, e pede uma rigorosa anlise e avaliao de
resultados obtidos, com o levantamento de hipteses sobre possibilidades de aproveitamento em outros
contextos.
A Carta Iberoamericana da Funo Pblica (2003) importante marco de referncia para nossos
governos e para nossas instituies formadoras: elemento de partida para a definio de detalhamento
de modelos e projetos de formao e capacitao de servidores pblicos, com grande destaque para o
papel protagonista exigido dos dirigentes pblicos para a efetiva profissionalizao da funo pblica.
Este texto busca em sua primeira parte analisar as contribuies ofertadas pela Carta Iberoamericana
da Funo Pblica na construo de uma linguagem comum entre nossos governos e organizaes
formadoras e depois se dedica a apresentar alguns elementos contextualizadores da atuao da Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP Brasil) no que diz respeito formao e capacitao de
dirigentes pblicos.
A anlise da literatura existente na biblioteca virtual do CLAD mostra que o tema j vem sendo objeto
de preocupao e de contribuies significativas por parte de muitos dirigentes e pesquisadores do
campo da gesto pblica. No entanto, o carter ainda esparso de muitas das elaboraes aponta para as
exigncias de aprofundamento de pesquisas e de sistematizao dos conhecimentos e reflexes
produzidos.
A Carta Iberoamericana da Funo Pblica e o papel dos dirigentes
A Carta Iberoamericana da Funo Pblica, respaldada em novembro de 2003 pelos 21 Chefes de
Estado que compem a Iberoamrica, um precioso marco orientador para a estruturao e/ou
atualizao dos sistemas de funo pblica profissional em nossos pases. Respeitando as diferenciadas
trajetrias histricas e tradies culturais de cada nao, estabelece linhas ou diretrizes e avana na
construo de uma linguagem comum, incentivando o compartilhamento de esforos e de experincias
para a melhoria dos sistemas nacionais de funo pblica.
A Carta conceitua funo pblica como el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se
articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional
*

Diretor de Formao Profissional Enap Brasil

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determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales,
polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar
un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y
eficaz, al servicio del inters general (p. 5)
Como um dos critrios que inspiram os enunciados da Carta est El protagonismo de los directivos
pblicos y la interiorizacin de su papel como principales responsables de la gestin de las personas a
su cargo (p. 9). Assim, muitas das formulaes ao longo do texto estaro diretamente preocupadas
com o envolvimento, a participao e responsabilizao dos dirigentes pblicos nos diversos processos
necessrios profissionalizao da funo pblica.
O captulo quinto, dedicado especificamente funo dirigente, comea por apresentar uma definio
para o que seria a funcin directiva profesional: Aquel segmento de cargos de direccin
inmediatamente subordinado al nivel poltico de los gobiernos, cuya funcin es dirigir, bajo la
orientacin estratgica y el control de aqul, las estructuras y procesos mediante los cuales se
implementan las polticas pblicas y se producen y proveen los servicios pblicos. Se trata de una
funcin diferenciada tanto de la poltica como de las profesiones pblicas que integran la funcin
pblica ordinaria. La adecuada definicin y consolidacin de una direccin pblica profesional son
bsicas para un correcto diseo institucional de los sistemas pblicos contemporneos. (p. 26)
Para que essa gerncia pblica profissional seja devidamente institucionalizada, a Carta relaciona a
necessidade de arranjos institucionais que tornem possvel: uma esfera de delegao; sistemas eficazes
de controle e prestao de contas que permitam a responsabilizao dos dirigentes; um elenco de
prmios e sanes vinculados responsabilidade assumida; e um conjunto de valores comuns de
referncia. (p.26)
O texto defende, para que seja efetivada a profissionalizao da funo dirigente, a construo de
regulaes especficas que definam o universo de cargos que se consideram de direo pblica
profissional. Tais regulaes devem incorporar: exigncias de qualificao profissional; regras de
acesso ao cargo que utilizem critrios de capacidade e mrito aliados ao nvel de confiana requerido
em cada caso; regras de avaliao e prestao de contas, com base em controle de resultados; regras de
permanncia; e, incentivos que estimulem a boa gesto (p. 27).
O professor Francisco Longo, que foi o responsvel pelo anteprojeto da Carta Iberoamericana da
Funo Pblica, pontua que a apario dos dirigentes evidencia a ruptura do tradicional dualismo
interiorizado durante um longo tempo proposto pelo modelo weberiano, segundo o qual a funo
pblica tem sido dividida entre dois grandes protagonistas: uma classe poltica, investida de
autoridade atravs de mecanismos de democracia representativa, e um servio pblico profissional,
regido pelo sistema de mrito (2007, p. 165). Ele ressalta que tal interiorizao ocorreu no apenas
no funcionamento das administraes, mas tambm na prpria conscincia social (p. 166).
Para Longo, as bases da crise do modelo weberiano (polticos/funcionrios) surgiram h muitas
dcadas, com o prprio desenvolvimento do Estado de bem-estar, medida que os governos foram
assumindo cada vez mais a prestao de servios, evidenciando uma dimenso empresarial em parte
significativa de sua atuao.
Pontuando que no h management sem managers, o autor ressalta que as diferenciadas reformas nos
sistemas poltico-administrativos de boa parte dos pases, exigem dirigentes, que os sistemas
tradicionais de servio pblico em geral no tm capacidade de produzir na proporo necessria. Isso
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levou os reformadores a elegerem a profissionalizao dos dirigentes como uma prioridade e a se

dedicarem a polticas especficas de gesto dos recursos humanos na faixa superior dos sistemas do
servio pblico ou servio civil (p. 168).
Parece estar subjacente anlise desenvolvida por Longo, a idia de que as transformaes decorrentes
das mudanas do papel do Estado fizeram emergir um novo sujeito na arena da gesto pblica, que
ganha a identidade de dirigentes pblicos profissionais.
Esta idia est expressa na Carta Iberoamericana da Funo Pblica, conforme j apresentado
anteriormente, quando afirma que a funo dirigente profissional (tambm chamada de gerncia
pblica profissional) una funcin diferenciada tanto de la poltica como de las profesiones pblicas
que integran la funcin pblica ordinria.
Ao discorrer sobre as novas tendncias para a consolidao da funo pblica profissional, Julio Csar
Fernndez Toro, Secretrio Geral do CLAD, retoma a anlise sobre o modelo burocrtico de Estado (a
matriz weberiana j apontada por Longo), baseado em duas racionalidades presentes entre os
funcionrios pblicos. Haveria, por um lado, a racionalidade poltica, caracterstica dos altos
funcionrios dirigentes do Estado, e, por outro lado, a racionalidade tcnica, que dirigiria o
comportamento dos funcionrios operacionais (Fernndez del Toro, 2006, p. 4). Esta separao entre a
poltica e a tcnica constituiu o alicerce dos sistemas de funo pblica profissional, sendo responsvel
pelo surgimento de carreiras administrativas baseadas no mrito, mas tambm por inmeras distores
construdas ao longo do tempo.
Fernndez Toro aponta ento que uma terceira racionalidade sempre esteve presente, mas antes era
desconhecida e agora se torna evidente: a racionalidade tecnopoltica, intermediria entre a
racionalidade propriamente poltica e a exclusivamente tcnica. E aduz: Esta tercera racionalidad est
presente en el comportamiento de los que ahora se denomina el sector directivo del Estado (p. 11).
Para acompanharmos com maior clareza a diferenciao entre os trs setores que representam cada uma
das racionalidades apontadas, vejamos a explicaitao do autor:
El sector poltico es aquel que est directamente vinculado a las funciones de representacin segn el
partido gobernante y ha de ser rotado segn los resultados electorales. El sector directivo es el
segmento intermedio entre polticos y tcnicos, que aunque es de importncia clave em la articulacin
de la visin poltica y el programa de gobierno con las capacidades institucionales de la planificacin,
administracin e implementacin, suele evidenciar problemas de gerencia em nuestra regin. Para ese
sector habra que crear uma normativa especial de carrera. El sector tcnico, vinculado directamente a
funciones de implementacin, ha de entrar em un marco normativo de profesionalizacin a travs de la
carrera administrativa que permita estabilizar las condiciones de acceso, permanencia, proteccin,
capacitacin y salida (Fernndez Toro, 2006, p. 11).
O reconhecimento da existncia desse terceiro setor o tecnopoltico entre os funcionrios pblicos,
pela Carta Iberoamericana da Funo Pblica, leva-a a defender a creacin de uma carrera
administrativa gerencial o directiva diferenciada de la carrera administrativa de los tcnicos (idem, p.
11).
Conforme j apontado anteriormente, o captulo 5 da Carta dedica-se a definir a funo dirigente
profissional e a elaborar linhas para regulao especfica para ela. No entanto, trata apenas
tangencialmente do problema da formao ou capacitao de dirigentes pblicos.
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Ainda que a Carta no desenvolva um tpico especfico sobre uma poltica de capacitao de
dirigentes, traz vrias indicaes para essa construo necessria. Ela destaca desde o incio a condio
de protagonismo dos dirigentes nos processos de profissionalizao da funo pblica e, em razo
disso, destaca, por exemplo, seu papel importante nos processos de planejamento de recursos humanos
(Carta, 2003, p.12). Afirma sua implicao ativa na avaliao de rendimento das pessoas, motivo pelo
qual os dirigentes precisam dominar destrezas tcnicas e habilidades sociais exigidas para isso (p.18).
Por fim, ao estabelecer orientaes para a organizao de ncleos ou departamentos centrais
responsveis por Recursos Humanos, acentua que sem prejuzo da importncia desses departamentos
dever caber aos dirigentes de linha frente das unidades de trabalho um papel predominante na
gesto das pessoas sob sua responsabilidade. Tal definio implicar, entre outros aspectos, Fortalecer
las competencias de los directivos en materia de gestin de las personas, asumiendo lneas de
capacitacin permanente en los conocimientos y habilidades necesarias, y articular el conjunto de
mecanismos de la funcin pblica en forma tal que promuevan y estimulen la mayor implicacin y
responsabilizacin de los directivos en este campo. (p. 25)
Ademais, ao afirmar que regulamentaes especficas so condies de garantia da profissionalizao
dos dirigentes pblicos, a Carta prope que haja a definio de um universo de cargos considerados de
direo pblica profissional, diferenciados tanto das funes polticas, como dos postos reservados ao
pessoal do servio civil ordinrio. Tambm salienta a necessidade de normas para a proviso desses
cargos dirigentes, considerando que sejam assumidos tanto por pessoas provenientes da funo pblica,
como por dirigentes incorporados de outros mbitos.
Conforme pontua Longo (2003), a institucionalizao do cargo de dirigente pblico exige intervenes
em diversas reas, sendo complexa a deciso de por onde comear: fazer a reforma do marco legal?
Desenvolver uma ofensiva cultural? Realizar previamente reformas estruturais? A essas perguntas, no
h uma resposta genrica. Para o que nos interessa aqui, cabe ressaltar que o desenvolvimento de
dirigentes, crescentemente assumido como prioridade em nosso ambiente prximo, tem desempenhado
importante papel dinamizador (Longo, 2003, p. 25), ou seja, o investimento em capacitao tem sido,
em muitos casos, um comeo de mudanas importantes nas estruturas e maneiras de fazer das
organizaes pblicas, o que no um mau comeo (idem, p. 26).
Da podemos depreender a necessidade de construo de linhas gerais ou diretrizes para a formao e
capacitao de dirigentes pblicos. As instituies, governamentais ou no governamentais, dedicadas
capacitao de servidores pblicos, em graus diferenciados, j atuam nesse campo. No entanto, a
construo de consensos sobre os campos de competncias dirigentes a desenvolver e sobre as
melhores estratgias educativas a implementar um importante campo que apenas comea a ser
explorado.
A este propsito cabe lembrar a contribuio de Valadares e Figueiredo que, aps analisarem o
contexto recente de transformaes na administrao pblica e refletirem sobre os novos desafios para
a formao e tendo como referncia as recentes experincias de capacitao de dirigentes em
Portugal perguntam se no o caso de pensarmos um quadro comum de formao para dirigentes
iberoamericanos. Elencam ento uma primeira proposta com vista construo coletiva de um quadro
comum de competncias de direo, a ser consolidado e utilizado pela comunidade de dirigentes e
formadores iberoamericanos. Tais definies poderiam vir a constituir uma carta iberoamericana de
competncias comuns para dirigentes pblicos a ser aprovada em reunies futuras (Tavares e
Figueiredo, 2005, p. 8).

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A ENAP e a formao de dirigentes pblicos

Os diversificados contextos poltico-governamentais nos quais foi criada e se desenvolveu a Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP Brasil) determinaram um conjunto de experincias
bastante rico, pleno de contradies e tenses internas, no qual gradualmente a formao de dirigentes
foi sendo implementada com diferenciadas concepes. Sem negar-se a atender demandas de
capacitao tcnicas provenientes dos diversos rgos pblicos federais, mas especialmente aquelas
diretamente associadas ao refinamento de competncias de planejamento e gesto de polticas pblicas,
a ENAP vem afirmando sua vocao de escola de preparao de dirigentes pblicos, buscando priorizar
suas elaboraes e suas ofertas formativas para os servidores pblicos ocupantes de cargos de direo.
Para se entender o padro de experincia acumulado pela ENAP preciso recuperar algumas breves
pontuaes histricas, que esclarecem sobre a situao atual.
Notas de um percurso: entre treinamento de servidores e formao de dirigentes
Em 1980, o governo militar do General Figueiredo, buscando dar uma dimenso profissional rea de
recursos humanos do governo federal, criou a Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico
(FUNCEP), cujo estatuto estabelecia que as aes de desenvolvimento de pessoal se limitavam
capacitao de tcnicos de nvel mdio e inferior. Alm de estimular atividades socioculturais e
recreativas, cabia Funcep implementar treinamentos bsicos de funcionrios.
Em 1982, em ateno a um pedido do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP), o
diplomata Srgio Paulo Rouanet produziu relatrio com um estudo comparado entre vrias escolas de
formao de quadros servidores no Brasil e na Europa, no qual inspirado principalmente na
experincia francesa recomendou a criao de carreira, ou cargos de natureza especial, para o
exerccio de atividades de direo, superviso e assessoramento nos escales superiores da burocracia
(Ferrarezi & Zimbro, 2006, p. 64) e a concomitante e necessria implantao de uma escola superior
de administrao pblica.
Em 1986, o primeiro governo do perodo de redemocratizao, a chamada Nova Repblica do
presidente Jos Sarney, props uma reforma administrativa para dar mais eficincia e eficcia
mquina pblica. Tendo como diretriz a revitalizao do Estado, com a valorizao da funo pblica e
a renovao dos quadros burocrticos, resgatou o Relatrio Rouanet, e criou a ENAP. Em 1989 criou a
carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), cujos critrios de
ingresso incluram, como segunda etapa eliminatria, curso de formao inicial a ser ministrado pela
ENAP. 1
Aqui preciso destacar um detalhe de importncia significativa para compreenso do desenvolvimento
futuro da Escola: por meio do Decreto 93.277/1986, o governo cria a ENAP (Escola Nacional de
Administrao Pblica) e o CEDAM (Centro de Desenvolvimento da Administrao Pblica), como
integrantes da estrutura da j existente FUNCEP. 2
Em 1990, durante o governo Fernando Collor cujas aes resultaram em um desmantelamento da
mquina pblica, a Lei 8.140 alterou o nome da FUNCEP, que passou a se denominar Escola Nacional
de Administrao Pblica. Proibidos os concursos pblicos, a carreira de EPPGG recm-criada teve sua
implementao interrompida.
1

Esse perodo rico de definies e de contradies, que aqui esto apresentadas apenas de modo esquemtico. Para um
conhecimento mais aprofundado, ver, por exemplo, Rouanet (2005), Ferrarezi & Zimbro (2006) e ENAP (2006).
2
ENAP coube a competncia de formar quadros superiores da administrao pblica federal, e ao CEDAM realizar
treinamentos de servidores civis federais. Isto aprofundou a separao entre formao e capacitao/treinamento, deixando
marcas na cultura interna. A respeito ver Cadernos ENAP Edio Especial (2006, p. 15).
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Durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-1998), a ENAP passa a
cumprir o papel de formular e difundir as propostas da nova administrao pblica, sob a direo do
ento criado Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), que tambm reativou
concursos para as carreiras de EPPGG e de Analista de Planejamento e Oramento (APO), porm
enfatizando um perfil mais gerencial, com um grau de dificuldade no nvel de ps-graduao, e visando
formar quadros que disseminassem a cultura da Nova Gesto Pblica nos vrios ministrios.
No segundo mandato do presidente FHC (1999-2002), a reforma de Estado perde espao e a idia-fora
passa a ser a implantao do Plano Plurianual (PPA) institudo pela Constituio de 1988. O Mare
extinto, a ENAP passa para o mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e cumpre o
papel de formar tcnicos e dirigentes responsveis pela implementao e monitoramento do PPA.
Em 2003, o governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva parte do diagnstico de que o noinvestimento regular nos quadros da administrao pblica reduziu a capacidade de governo (Kerr do
Amaral, 2004, p. 3), havendo uma realidade heterognea, com reas de excelncia e outras
praticamente desmanteladas: entre outras vrias medidas, retoma-se a regularidade de concursos
pblicos e se afirma a importncia da poltica de capacitao, traduzida posteriormente no Decreto
5707/2006, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP).
A Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal
A Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (PNDP) especificada pelo Dec. N. 5707/206
representa um avano inovador em relao situao pr-existente e o resultado de debates que
envolveram diversos atores governamentais ao longo do perodo 2003-2005, com destacada
contribuio da ENAP. A Poltica se afirma sobre algumas caractersticas importantes: enfatiza uma
poltica de desenvolvimento permanente do servidor pblico que valoriza diversas formas de
aprendizagem (no reduzida a cursos formais); coloca foco na melhoria da eficincia e da eficcia do
servio pblico; prope a gesto por competncias, enfatizando a adequao das competncias
requeridas aos objetivos institucionais; d importncia capacitao gerencial e qualificao para
ocupao de cargos de direo e assessoramento superior; reconhece o papel das Escolas de Governo.
Para seu perodo inicial, prioriza o fortalecimento do sistema de gesto de pessoas.
A implementao efetiva da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal contribuir para o
atendimento s diretrizes da Carta Iberoamericana da Funo Pblica. Nessa poltica, esto previstas
para a ENAP as seguintes responsabilidades:

promover, elaborar e executar aes de capacitao que contribuam com os planos de

capacitao dos rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e
fundacional no que tange habilitao dos servidores no exerccio de cargos de direo e
assessoramento superiores;
coordenar e supervisionar os programas de capacitao gerencial de pessoal civil executados
pelas demais escolas de governo da administrao pblica federal direta, autrquica e
fundacional;
participar do Comit Gestor da Poltica Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, juntamente
com a Secretaria de Gesto e a Secretaria de Recursos Humanos, do Ministrio do
Planejamento, cujas atribuies envolvem a orientao e avaliao da implantao dos planos
de capacitao dos rgos pblicos federais, assim como disseminar amplamente a Poltica de
Desenvolvimento de Pessoal entre os dirigentes pblicos e o conjunto dos servidores, alm de
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zelar pela observncia das disposies estabelecidas pelo Decreto 5707.

A ENAP j coordena, desde 2003, a Rede Nacional de Escolas de Governo. Trata-se de uma
articulao voluntria entre vrios organismos formadores das trs esferas de governo, dos poderes
executivo, legislativo e judicirio, que busca o compartilhamento de conhecimentos e de experincias
sobre boas prticas das Escolas de Governo, incentivando trabalhos em parceria. 3
A partir das orientaes do Decreto n. 5707, cabe adicionalmente ENAP contribuir para consolidar e
coordenar um Sistema de Escolas Federais de Governo, em que as escolas de governo do Poder
Executivo Federal atuem de modo atender eficientemente as diretrizes preconizadas pela poltica
nacional de desenvolvimento de pessoal.
No mbito iberoamericano, a ENAP faz parte do Conselho Acadmico Assessor da Escola Iberoamericana de Administrao e Polticas Pblicas (EIAPP), criada em 2006 sob a liderana do CLAD, e
est engajada na sua consolidao. O objetivo da EIAPP o de fomentar o desenvolvimento e oferta de
cursos que atendam s demandas especficas das escolas de governo dos pases participantes, e de dar
mais eficincia e racionalizao s iniciativas de cooperao em mbito ibero-americano. A EIAPP no
ter sede fsica, sendo representada pelas escolas e institutos de formao de cada um dos pases
participantes; no caso do Brasil, a ENAP a sede da EIAPP.
Na reunio especial do Conselho Acadmico Assessor da EIAPP realizada em Havana em abril de
2007, ficou definido que o ncleo da programao acadmica da EIAPP em sua oferta inicial ser
composto de quatro blocos temticos: planejamento estratgico, negociao e tomada de decises;
desenvolvimento de competncias diretivas; gesto por resultados; e, governo eletrnico. Ficou
atribuda ENAP a oferta de um primeiro curso presencial, de uma semana de durao, sobre o tema
Planejamento Estratgico. O desenho da proposta do curso j foi apresentado direo do CLAD e a
implementao est aguardando definies sobre o financiamento.
A atuao da ENAP no perodo 2003-2007
No perodo 2003-2006, que constituiu o primeiro mandado do Presidente Lula, tendo sido orientada a
fortalecer a capacitao dos quadros de direo mais elevados e menos os de nvel mdio (Kerr do
Amaral, 2006, p. 83), a ENAP estabeleceu como sua misso institucional desenvolver competncias
de servidores para aumentar a capacidade de governo na gesto das polticas pblicas. Tal formulao
passou a orientar as definies estratgicas da Escola, incorporando o conceito de desenvolvimento de
competncias, assim como a idia de que gesto das polticas pblicas inclui todo o ciclo da gesto, ou
seja, formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. Tratou-se de um aprofundamento do
que j tinha sido comeado no governo anterior, mas que esteve principalmente centrado no
fortalecimento da implementao de polticas. Tais orientaes refletiram-se na reviso, atualizao e
ampliao dos programas de desenvolvimento gerencial que a escola j ofertava; na experimentao de
propostas inovadoras de capacitao de dirigentes, principalmente por meio de prospeco viabilizada
pela cooperao internacional; na reviso dos cursos de formao inicial de carreiras; na criao do
programa de aperfeioamento para EPPGG em formato modular e na implementao de vrios cursos
em nvel de ps-graduao lato sensu, a partir de credenciamento obtido junto ao Ministrio da
Educao. Ademais, os investimentos sistemticos e mais vigorosos na modalidade de educao a
distncia ampliaram os resultados da Escola e colocaram novas perspectivas de atendimento aos
dirigentes pblicos, por possibilitarem outras formas de acesso a pblicos que tm menor
disponibilidade de liberao de tempo, durante a jornada de trabalho, para os investimentos em
3

Ver: http://www2.enap.gov.br/rede_escolas/
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autodesenvolvimento profissional.
Em 2007 iniciou-se o segundo mandato do Presidente Lula e a ENAP, em seu planejamento
estratgico, reafirmou sua misso institucional e defendeu o aprofundamento de sua proposta
formativa, que enfatiza o investimento na formao de dirigentes pblicos, sem, no entanto, dar menor
importncia sua tradio como agncia capacitadora na rea de desenvolvimento tcnico e gerencial.
No perodo 2003-2007, o elenco de cursos ofertados na ENAP est dividido entre uma rea de
Desenvolvimento Tcnico e Gerencial e uma rea de Formao de Carreiras e Especializaes. A
formao de dirigentes no est constituda como uma rea especfica: o entendimento corrente na
Escola de que cada uma das duas reas deve abordar os temas de capacitao em graus diferenciados
de aprofundamento e direcionamento, adequando-os ao perfil do pblico a ser alcanado. Vrias das
atividades podem atender tanto a servidores ocupantes dos cargos tcnicos, como aqueles que
desempenham funes de direo, sendo tambm propcio em alguns momentos programados
promover o intercmbio de experincias entre esses diferenciados estratos de profissionais do servio
pblico.
medida que vo se consolidando as definies estratgicas para a implantao da Poltica Nacional
de Desenvolvimento de Pessoal, especialmente a partir de 2005, a Escola est sendo instigada a
apresentar, em nvel mais detalhado, suas propostas relacionadas demanda de capacitao de
dirigentes.
Desenvolvimento gerencial
Em 2004, a Diretoria de Desenvolvimento Gerencial (DDG) que responsvel pela implementao
de uma gama muito diversificada de temas de capacitao e treinamento, principalmente por meio de
cursos de curta durao (boa parte deles com carga de 40 horas), combinando as modalidades
presencial e a distncia fez uma ampla reviso e atualizao da mais de meia centena de cursos que
herdou do perodo anterior; tambm criou vrios cursos novos. Nesse processo, os cursos foram
articulados em programas, visando criar uma viso coerente do gerenciamento, em todos os nveis, e
otimizar o desempenho dos servidores, por intermdio do ensino de mtodos e tcnicas voltados para a
melhoria dos processos de trabalho, sem descuidar-se da dimenso dos valores que permeiam o
compromisso tico no exerccio da funo pblica (ENAP, 2006b, p. 12). Em 2007, esto em
execuo atividades formativas articuladas em cinco programas: Capacitao em Gesto da Logstica
Pblica; Capacitao em Gesto de Pessoas; Capacitao em Gesto do PPA (Plano Plurianual);
Desenvolvimento de Gerentes Operacionais e Supervisores (DGOS); e Capacitao em Gesto
Oramentria, este ltimo criado recentemente. Tais programas so atualizados permanentemente e
contemplam cursos tcnicos voltados para gerentes e tcnicos operacionais, mas em geral, tambm
possibilitam ofertas focadas especificamente nos dirigentes de escales superiores, responsveis pelas
reas temticas abordadas pelo respectivo programa.
O desenvolvimento da capacidade de gesto por parte dos gestores pblicos encarado como desafio
para a rea: Gestores tm que ser talentos capazes de conduzir outros talentos de forma estratgica e
orientada por princpios ticos e constituem um pblico preferencial para os programas de
capacitao. Dentre estes, alguns projetos so mais direcionados para os dirigentes e gerentes, com
temas que tm privilegiado as competncias relacionadas ao planejamento estratgico, a liderana, a
negociao, a gesto de conflitos e o gerenciamento de equipes, buscando assim consolidar a ENAP
como referncia na capacitao de dirigentes pblicos, disseminando conceitos e tecnologia
inovadores por meio de produtos capazes de atender prontamente a problemas estratgicos de gesto
(Baroni & Oliveira, 2006, pp. 15-6)
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Formao de Carreiras e Ps-Graduaes

Na rea de Formao de Carreiras e Especializaes, sob coordenao da Diretoria de Formao
Profissional (DFP), o perodo de 2003-2004 tambm envolveu a atualizao de cursos e a criao de
novas modalidades. A implementao dos cursos de formao para Especialista em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental (EPPGG) e Analista de Planejamento e Oramento (APO), carreiras
intrinsecamente ligadas ao prprio nascimento e consolidao da ENAP, tarefa bastante complexa
porque os cursos constituem segunda etapa de processo seletivo bastante disputado em mbito
nacional, estando regida por uma legislao detalhada. Ambas as carreiras so do Ministrio do
Planejamento, mas os EPPGG atuam de modo distribudo nos vrios ministrios, enquanto os APO
atuam mais concentrados no prprio Ministrio do Planejamento (na SOF, Secretaria de Oramento
Federal e na SPI, Secretaria de Planejamento e Investimentos). Ainda que tenham atribuies
diferenciadas, parte da formao inicial comum s duas carreiras, pois se trata de formar profissionais
de alto nvel para o chamado ciclo da gesto pblica, tendo o objetivo geral de desenvolvimento de
competncias que permitam pensar, agir e interagir estrategicamente, visando busca de resoluo de
problemas e de melhores resultados em prol dos cidados (ENAP, 2006b, p. 88).
carreira de EPPGG, conforme define o Decreto 5176/2004, compete o exerccio de atividades de
gesto governamental nos aspectos tcnicos relativos formulao, implementao e avaliao de
polticas pblicas, bem assim de direo e assessoramento em escales superiores da administrao
pblica federal direta, autrquica e fundacional, em graus variados de complexidade, responsabilidade
e autonomia. Para efeito de promoo na carreira, o mesmo Decreto estabelece como um dos
condicionantes a participao em curso modular de aperfeioamento na ENAP, sendo exigido o
cumprimento de 120 horas de capacitao a cada trs anos.
O programa modular de aperfeioamento de EPPGG foi desenhado no ano de 2005, estando em
implementao a partir de 2006. Construdo pela ENAP num processo de interlocuo com a Secretaria
de Gesto do Ministrio do Planejamento (rgo gestor da carreira de EPPGG), o novo programa
inspira-se na gesto por competncias e propicia uma oferta formativa que considera a evoluo da
experincia dos profissionais ao longo da carreira, combinando temticas e abordagens que garantam
os aspectos cognitivos, instrumentais e interativos. Pela sua caracterstica modular, o programa oferta
um elenco de disciplinas de curta durao (30horas) que permite ao servidor fazer suas escolhas, para o
cumprimento das 120 horas requeridas para promoo, levando em conta seus interesses e necessidades
sentidas no trabalho, assim como o melhor momento para dedicar-se ao curso.
Alm do atendimento a essas carreiras do Ministrio do Planejamento, a DFP realiza vrios cursos de
ps-graduao lato sensu, em reas temticas do campo do planejamento, gesto e polticas pblicas.
De acordo com a regulamentao do Ministrio da Educao, tais cursos devem ter carga horria de
360 horas (ou mais) e exigida a apresentao de um trabalho de concluso de curso (monografia),
alm de outras exigncias.
Antes de 2003 a ENAP ofertou alguns cursos em nvel de ps-graduao, mas sempre em parceria com
Instituies de Ensino Superior, uma vez que no tinha o credenciamento para certificar cursos dessa
modalidade. Com processo iniciado em 2002, a partir de 2005 a ENAP recebeu autorizao do MEC
para ofertar cursos em sua rea de atuao, o que permitiu a ampliao da oferta de vrios cursos.
O Curso de Especializao em Gesto Pblica (420 horas 18 meses de durao) j teve 4 edies
realizadas, estando em fase de reformulao e atualizao, devendo ser retomado em 2008. Para esse
curso existe um processo seletivo pblico, do qual podem participar servidores provenientes de
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qualquer rea da Administrao Pblica Federal.

Ademais, a DFP realiza cursos de especializao sob medida, atendendo a demandas de rgos
pblicos, j tendo atendido ao Ministrio da Sade, Ministrio da Justia, Ministrio da Educao e
Ministrio do Planejamento, alm da Universidade Federal do Amazonas. Outros cursos sob medida,
porm de menor durao, e classificados como cursos de aperfeioamento tambm tm sido ofertados,
merecendo destaque o tratamento do tema avaliao de polticas pblicas.
Em geral, os cursos produzidos pela DFP tanto na formao de carreiras, como nas especializaes e
aperfeioamentos tm ganho caractersticas cada vez mais pronunciadas de desenvolvimento de
dirigentes, embora isso ocorra de um modo hbrido com a formao tcnica e com foco nas funes de
assessoramento.
proporo que o Programa modular de Aperfeioamento de EPPGG vai acumulando experincia e os
participantes dos cursos passam a expressar com maior preciso e clareza suas demandas, vai se
tornando muito evidente que as competncias exigidas aos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental, em seu cotidiano de trabalho nas organizaes pblicas, correspondem largamente ao
que a literatura da rea define como competncias da alta direo pblica.
O difcil foco nos dirigentes
Conforme j apontaram os autores citados (Fernndez Toro, Longo), a funo dirigente somente
aparece com fora no ltimo perodo, tendo estado oculta em perodos anteriores, nos quais se entendia
que a funo pblica se dividia apenas entre polticos e tcnicos. Como bem apontado, tais anlises
se baseiam em modelo construdo por Weber, e interiorizado nas organizaes e na conscincia social.
Na prtica da administrao pblica, a realidade de apresenta de modos muito mais nuanados: ainda
que os esteretipos e a linguagem comum se baseiem nesse modelo, o que se encontra no interior das
organizaes so graus os mais diversificados de misturas entre esses papis ou funes especficas.
O quadro dos servidores pblicos federais do Brasil apresenta-se como uma realidade complexa,
multifacetada e carregada de contradies, na qual convivem diferenciadas histrias pessoais e
institucionais de mecanismos de ingresso, ascenso, permanncia e trnsito entre as diversas carreiras,
cargos ou funes. Este campo demanda investigaes em carter aprofundado e ser objeto de
pesquisas coordenadas pela ENAP, como uma das vertentes necessrias consolidao da Poltica
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal. No caso dos quadros dirigentes, o embaralhamento se
apresenta ainda mais acentuado, uma vez que o critrio da confiana, que o determinante neste
mbito, mesclado com vrios outros como representatividade (de partido poltico ou movimento
social, de votao recebida, de origem regional, etc.) e habilitao tcnica (reputao e reconhecimento
acadmico, titulao, tempo de experincia em determinado campo de trabalho, etc.)
Pacheco (2002) fez uma sntese de vrios estudos sobre a caracterizao dos dirigentes pblicos e,
inspirada em estudo emprico sobre os quadros de alta direo do Ministrio da Fazenda publicado pela
ENAP em 1998, defendeu a hiptese de que na administrao federal brasileira daqueles anos... a
maioria dos dirigentes pblicos tm as requeridas competncias tcnicas e que o maior dficit hoje
o de competncias especficas de direo (Pacheco, 2002, p.1).
Com a existncia de quadros de alta direo provenientes de carreiras estruturadas existentes na
administrao pblica brasileira seja em mbito federal, estadual ou municipal, seja do poder
executivo, legislativo ou judicirio assim como de reas externas administrao pblica (empresas
privadas e profisses liberais, por exemplo), nomeados somente pelo critrio de confiana, h uma
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certa dificuldade em precisar o perfil desses dirigentes.

Ademais, na linguagem cotidiana o termo dirigente pblico confunde-se em alguns momentos com
lideranas; em outros contextos, identifica-se com o termo gerente, s vezes adjetivados como
gerentes estratgicos. Enfim, a preciso conceitual buscada pela Carta Iberoamericana da Funo
Pblica (e antes apontada por diversos estudiosos sobre o assunto) ainda no encontra correspondncia
no quadro existente de fato no Brasil.
Assim, aproveitemos o enquadre utilizado por Pacheco (2002, p. 15), que considerou como dirigentes
aqueles que respondem diretamente aos Ministros de Estado e sociedade; ocupam os cargos DAS 5 e
6 e equivalentes 4, na estrutura da administrao pblica federal. Tm responsabilidade pelas polticas
pblicas e pelo desempenho das organizaes pblicas; fazem parte da equipe de governo e assim,
alm de responsveis pelos resultados da organizao que dirigem, so co-responsveis pela
implementao do programa de governo, e pelos resultados do governo como um todo.
Temos ento, os DAS-6 (aqueles servidores que atuam diretamente ligados aos Ministros de Estados) e
os DAS-5 (diretores nos departamentos dos diversos rgos), como aqueles que seriam o foco principal
de uma poltica de formao de dirigentes pblicos. No caso do Executivo Federal, no final de 2006,
esse contingente distribudo entre administrao direta, autarquias e fundaes correspondia a 1.194
funcionrios, o equivalente a 5,6% do total de 21.261 servidores ocupantes de cargos DAS no perodo.
No entanto, os servidores ocupantes dos demais cargos DAS (1 a 4) tambm esto submetidos a regras
similares de acesso e permanncia, alm de serem muitas vezes cobrados, em graus diferenciados, por
competncias de direo, no exerccio de coordenao de equipes de trabalho, em funes de
planejamento e avaliao, assim como em muitos processos de tomada de deciso sobre o
encaminhamento e projetos e aes dentro dos rgos pblicos.
O governo brasileiro vem criando critrios para o aumento da ocupao de cargos de direo e
assessoramento superiores (DAS) por servidores de carreira. Em 2005, por meio do Decreto N. 5497,
disps sobre o provimento de cargos em comisso do Grupo
Direo e Assessoramento Superiores - DAS, nveis 1 a 4, 5 por servidores de carreira, no mbito da
administrao pblica federal: 75% dos cargos de livre provimento para os cargos de DAS-1 a DAS-3
(que correspondiam a 17.000 servidores em dezembro de 2006) e 50% dos cargos de DAS-4 (que
correspondiam a 3 mil servidores em dezembro de 2006) devem ser ocupados por servidores de
carreira.
O governo reconhece a importncia dessa ampliao, mas tambm ciente do quadro de carncia ou
excassez de competncias especificamente de direo existente em largos contingentes dos servidores
de carreira. Em razo disso, o decreto orienta as reas de desenvolvimento de recursos humanos a
4

A sigla refere-se Direo e Assessoramento Superior, forma como so designados os cargos de direo e
assessoramento superiores da administrao, cujo provimento deva ser regido pelo critrio da confiana (Lei 5645/1970,
art. 3). Os DAS-6 correspondem aos seguintes cargos: Secretrios de rgos finalsticos, Dirigentes de autarquias e
fundaes e Subsecretrios de rgos da Presidncia da Repblica; e os DAS-5 correspondem a: Chefe de gabinete de
Ministro de Estado, Diretor de Departamento, Secretrio de controle interno e Subsecretrio de planejamento, oramento e
administrao.
5
O cargo DAS-4 corresponde a coordenadores-gerais, chefes de gabinete de autarquias e fundaes e chefes de assessorias
de gabinete de Ministros. O cargo DAS-3 atribudo a coordenadores, o DAS-2 designado para chefe de diviso e o DAS1 para chefe de seo e assistncia intermediria.
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colocarem como prioridade incluir em seus planos de capacitao aes voltadas habilitao de seus
servidores para o exerccio de cargos de direo e assessoramento superiores. Tal decreto tambm
explicita que caber ENAP promover, elaborar e executar aes de capacitao para a viabilizao
dos planos de capacitao. Tambm ENAP fica atribuda a responsabilidade de coordenao e
superviso dos programas de capacitao gerencial de pessoal civil executados pelas demais escolas de
governo da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional.
Em 2006, o Decreto N. 5707 que institui a Poltica e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal
da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, relaciona como uma das diretrizes
promover a capacitao gerencial do servidor e sua qualificao para o exerccio de atividades de
direo e assessoramento.
Assim, ao mesmo tempo que podemos utilizar o recorte proposto por Pacheco, considerando os
ocupantes dos cargos DAS-5 e DAS-6 como os dirigentes pblicos, precisamos tambm levar em conta
que esse quadro bastante mvel... tanto por ascenso por um servidor na escala dos cargos DAS,
como pelo fato de que mesmo os ocupantes de DAS 1 a 3 j exercem, em vrias situaes,
efetivamente algumas das funes de dirigente pblico.
Principalmente para o atendimento s orientaes dos Decretos Ns. 5497/2005 e 5707/2006 que
sinalizam para os processos de capacitao de servidores, a ENAP tem buscado construir consensos
sobre a caracterizao da funo dirigente e das correspondentes competncias necessrias ao seu
exerccio, com vista a produzir maior preciso no foco de seu trabalho. Conforme j apontado, a
formao de dirigentes tem sido realizada dentro dos programas de desenvolvimento gerencial e de
formao de carreiras ou cursos de ps-graduao, concomitante formao de tcnicos e assessores,
sem uma clara preciso no foco de interveno.
Concluso
A formao de dirigentes pblicos profissionais est colocada na agenda dos governos e instituies de
formao de servidores pblicos iberoamericanos como um desafio importante para a implantao
efetiva das diretrizes definidas pela Carta iberoamericana da Funo Pblica. No Brasil, a Escola
Nacional de Administrao Pblica est consciente de que preciso dar passos importantes para a
consolidao de um processo consistente, efetivamente sistemtico e duradouro de formao de
dirigentes, o que deve ser feito de modo coerente com as orientaes da Poltica Nacional de
Desenvolvimento de Pessoal estabelecidas por decreto presidencial em 2006.
O aprofundamento do debate e das parcerias com as escolas de governo iberoamericanas condio
fundamental para o sucesso do empreendimento. Desta forma, a ENAP est fortemente engajada na
construo da Escola Iberoamericana de Administrao e Polticas Pblicas (EIAPP) e do Instituto
Mercosul de Formao (IMEF).
Ser pelo intercmbio ativo, pelos debates fraternos e pela soma de esforos que nossos pases
conseguiro, cada um respeitando suas prprias necessidades e tradies, implementar de modo efetivo
a capacitao de dirigentes pblicos e avanar na incorporao do iderio aprovado em 2003 na Carta
Iberoamericana da Funo Pblica.
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cargos do Servio Civil da Unio e das autarquias federais, e d outras providncias:
http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1970/5645.htm - 29.07.2007
LEI N 8.140, DE 28 DE DEZEMBRO DE 1990 - Altera a denominao da Fundao Centro
de
Formao
do
Servidor
Pblico
FUNCEP
e
d
outras
providncias:
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http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/1989_1994/L8140.htm - 29.07.2007
DECRETO N 93.277, DE 19 DE SETEMBRO DE 1986 - Institui a Escola Nacional de
Administrao Pblica - ENAP e o Centro de Desenvolvimento da Administrao Pblica - CEDAM, e
d outras providncias:
http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=130599 - 29.07.2007
DECRETO N 5.176 DE 10 DE AGOSTO DE 2004 - Regulamenta a carreira de Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental - EPPGG e d outras providncias:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5176.htm - 29.07.2007
DECRETO N 5.497, DE 21 DE JULHO DE 2005 Dispe sobre o provimento de cargos em
comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS, nveis 1 a 4, por servidores de
carreira, no mbito da administrao pblica federal:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5497.htm - 29.07.2007
DECRETO N 5.707, DE 23 DE FEVEREIRO DE 2006 Institui a Poltica e as Diretrizes
para o Desenvolvimento de Pessoal da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, e
regulamenta dispositivos da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5707.htm - 29.07.2007
Resenha biogrfica
Paulo Sergio de Carvalho psiclogo, mestre em psicologia clnica pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo. Foi funcionrio do Banco do Brasil, dirigente sindical, professor universitrio.
Na gesto pblica, atuou no mbito municipal como secretrio de planejamento (Santo Andr-SP) e no
mbito federal como assessor no Ministrio da Sade. Trabalha com educao poltica desde a dcada
de 1980, sendo Diretor de Formao Profissional da ENAP a partir de 2005. Endereo eletrnico:
paulo.carvalho@enap.gov.br - Endereo postal: Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP:
SAIS rea 02 A 70610-900 Braslia DF Brasil. Telefone: +5561 3445-7065 Fax: +5561
3445-7167

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