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Repertrios de Interao Estado-Sociedade em um

Estado Heterogneo: A Experincia na Era Lula*


1

Rebecca Abers
2
Lizandra Serafim
3
Luciana Tatagiba
1

Professora-adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB).


Braslia, Distrito Federal, Brasil. E-mail: abers@unb.br.
2
Professora de Tecnologia em Gesto Pblica de Polticas Pblicas na Universidade Federal
da Paraba (UFPB). Joo Pessoa, Paraba, Brasil. E-mail: lizaserafim@gmail.com.
3
Professora de Cincia Poltica na Universidade de Campinas (Unicamp). Campinas, So
Paulo, Brasil. E-mail: lucianatatagiba@uol.com.br.

INTRODUO
uando Luiz Incio Lula da Silva assumiu a Presidncia, em 2003,
diversos apoiadores esperavam que seu governo implementasse
uma ampla reforma democrtica do Estado, reproduzindo, em mbito
nacional, as inovaes implementadas pelo Partido dos Trabalhadores
(PT) em gestes municipais, como o Oramento Participativo (OP),
que dotaram o partido de projeo internacional na dcada de 19902.
Parecendo dar continuidade a este legado, a gesto Lula criou novos
conselhos nacionais de polticas pblicas e fortaleceu aqueles criados
anteriormente. Alm disso, foram realizadas mais de 70 conferncias
nacionais em suas duas gestes3.

No entanto, seria equivocado atribuir tais avanos a um compromisso


geral da Presidncia com a participao. Eles resultaram menos da imposio de uma nova abordagem participativa de governo por parte da

* Este estudo foi desenvolvido no contexto do projeto "Inter-University Consortium on


the Americas in Comparative and Transnational Perspective. Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civic Participation, and Democratic Innovation", coordenado por Sonia Alvarez, do Center for Latin American, Caribbean, and Latino Studies
(CLACLS), University of Massachusetts, Amherst (UMass), com financiamento da Fundao Ford. Agradecemos tambm o apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 57, no 2, 2014, pp. 325 a 357.

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Secretaria-Geral da Presidncia ou outros rgos de coordenao do


governo do que das dinmicas polticas no interior de cada setor de poltica pblica. A presena de militantes no interior de vrios ministrios permitiu experimentaes com resultados variveis a depender
da forma como grupos da sociedade civil e atores do Estado estabeleceram relaes historicamente em cada setor. Estudo inovador de Maria
Celina DArajo, que examinou o perfil social e poltico dos cargos de
alto escalo do governo federal na gesto de Lula, demonstra que, pela
primeira vez na histria brasileira, antigos lderes sindicais participaram intensamente de altos cargos do governo, um fato que pode no
ser surpreendente considerando que o PT e, especialmente, o prprio
presidente, eram provenientes e tinham fortes ligaes com o setor
(2009:117). Os ministros tambm mantinham relaes prximas aos
movimentos sociais, de maneira geral: 43% na primeira gesto e 45%
na segunda participaram deles de alguma forma, em comparao com
cerca de um quarto dos ministros nas gestes presidenciais anteriores
(ibidem:120). Para DArajo, estes nmeros sugerem que o governo
Lula representou uma gama de interesses mais diversos do que j visto
no passado.
Nosso argumento neste artigo de que, neste contexto de maior proximidade, movimentos sociais e atores estatais experimentaram criativamente com padres histricos de interao Estado-sociedade e
reinterpretaram rotinas de comunicao e negociao de formas inovadoras. Ativistas que assumiram cargos na burocracia federal frequentemente transformaram agncias governamentais em espaos de
militncia nos quais continuaram a defender bandeiras desenvolvidas
previamente no mbito da sociedade civil4. No governo, tais ativistas
buscaram construir e fortalecer espaos participativos formalizados,
que at ento se restringiam a mbitos municipais. Mas eles tambm
experimentaram outros canais de comunicao, negociao e colaborao entre Estado e sociedade civil, tais como novas formas de negociao baseadas em protestos e outros encontros, menos pblicos e
mais personalizados, entre Estado e representantes de movimentos sociais. Em algumas reas de polticas pblicas, espaos participativos
formalizados como conselhos e conferncias tiveram papel central, enquanto em outros setores predominaram formas de interao menos
formais. No governo Lula, o mote da participao da sociedade
abriu espao para a combinao mais criativa de diferentes prticas e
rotinas, ampliando as chances de acesso e influncia dos movimentos
sobre o Estado, obviamente com variaes setoriais importantes. Visto

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sob a tica das relaes Estado/movimento, o governo ampliou as possibilidades de combinaes novas e criativas em relao aos padres
estruturais de interao, o que no significa que essas combinaes resultem necessariamente em ampliao do acesso aos direitos de cidadania, atendimento das agendas do movimento no curto prazo ou fortalecimento das redes movimentalistas no longo prazo.
Nesse texto buscamos evidenciar e compreender essa combinao de
prticas e rotinas de interao do Estado com os movimentos sociais
em diferentes setores de polticas pblicas. Nosso argumento central
que essa variao pode ser explicada por dois fatores: padres histricos de relao Estado/movimentos em cada setor, que expressa a heterogeneidade do Estado brasileiro, e a abertura no contexto do governo
Lula a um experimentalismo indito resultante da presena de aliados
dos movimentos em postos-chave no interior do Estado.
Para lidar com a ideia de que as interaes Estado-sociedade derivam
tanto da tradio histrica quanto de um grau de experimentalismo,
utilizamos e adaptamos significativamente o conceito de repertoire of
contention, de Charles Tilly. O autor empregou o conceito para analisar
as escolhas feitas pelos movimentos no no que se refere ao contedo da
ao coletiva, mas sua forma. Tilly argumenta que quando ativistas
decidem como organizar uma ao coletiva, eles a escolhem a partir de
um portflio finito de tcnicas e prticas j experimentadas e que possuem legitimidade social e poltica. Exemplos clssicos so as marchas, peties e barricadas. Apesar da escolha de como organizar ser
profundamente influenciada por experincias passadas e normas
sociais, atores constantemente modificam seu repertrio de ao coletiva, experimentando e combinando diferentes prticas em novas formas de organizar, mobilizar apoio e expressar demandas (Tilly, 1992;
Tarrow, 2009; Clemens, 2010). Neste texto, adaptamos o conceito de repertrio, originalmente concebido para o estudo dos movimentos
sociais sob a chave das dinmicas contenciosas, para relaes que envolvem tambm dinmicas colaborativas entre atores no Estado e na
sociedade.
Nossa anlise baseia-se em um estudo exploratrio conduzido em
2010 em trs setores de polticas caracterizados por trajetrias totalmente diferentes de relaes Estado-sociedade: desenvolvimento
agrrio, atravs do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA);
poltica urbana, atravs do Ministrio das Cidades; e segurana pblica, atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp).

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Estes setores so caracterizados por tradies bastante distintas de interao Estado-sociedade, porm passaram por mudanas institucionais durante o governo Lula que levaram a um resultado semelhante: o aumento da importncia da participao formal no processo de
elaborao de polticas pblicas, atravs de conselhos e conferncias.
Utilizamos em grande medida anlise de literatura secundria sobre
cada setor de poltica, alm de uma breve pesquisa de campo conduzida em novembro de 2010, na qual entrevistamos em profundidade seis
funcionrios pblicos de alto escalo envolvidos nos processos de formulao destas polticas. Enfatizamos o ponto de vista de atores estatais como uma forma de inverter a tendncia de boa parte da literatura
em analisar dinmicas participativas a partir da perspectiva de atores
da sociedade civil5. Um dos benefcios desta abordagem contribuir
para abrir a caixa preta do Estado, apresentando seus atores como
militantes e no apenas como engrenagens das burocracias, colaborando para o debate em torno da heterogeneidade do Estado brasileiro6.
A literatura sobre participao produzida nas dcadas recentes tem
examinado sistematicamente as variaes entre as experincias participativas em relao a seu nvel de democracia interna alm de seu impacto na tomada de decises pblicas. As explicaes para tais variaes referem-se ao desenho institucional, ao grau de organizao da
sociedade civil e aos compromissos polticos e ideolgicos dos atores
envolvidos. Este artigo parte desse debate e prope a introduo de
um fator explicativo novo. As dinmicas internas e o impacto poltico
da participao institucionalizada dependem tambm dos repertrios
de interao sociedade e Estado que se formaram historicamente em
cada rea de poltica pblica e que so a base para experimentao criativa em governos que possibilitam a aproximao ainda maior entre
estes atores, especialmente na medida em que atores com experincias
em movimentos sociais assumem cargos governamentais7.

PARTICIPAO E REPERTRIOS DE INTERAO


A bibliografia brasileira sobre participao avanou muito nas ltimas
dcadas, tanto no que se refere ao refinamento terico-metodolgico
quanto combinao de tcnicas de pesquisa, resultando numa produo que, na diversidade de enfoques e de pressupostos normativos, expressa a complexidade dos processos recentes de construo da democracia entre ns.

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No caso brasileiro, a participao emerge como demanda da sociedade


civil ainda no bojo da luta pela afirmao das liberdades democrticas,
o que lhe confere traos caractersticos quando comparada aos processos em voga no cenrio latino-americano. Nas dcadas seguintes, a ascenso de governos de esquerda no plano municipal permitiria a experimentao em torno de modelos participativos, principalmente a partir do que ficou conhecido como o modo petista de governar. Nas
tentativas de articulao entre sociedade civil e sociedade poltica, forjaram-se os modelos institucionais do OP e dos conselhos de polticas
pblicas, que ampliaram o imaginrio poltico e abriram caminho para
que o Brasil se tornasse referncia nos debates internacionais sobre
participao. Essas experincias foram escrutinadas ao longo das ltimas dcadas, com base em um conjunto de teses, livros e artigos resultando em avanos altamente relevantes nos debates sobre a democracia no interior da cincia poltica brasileira.
No incio essa produo esteve muito mais focada em produzir bons
estudos de caso que nos permitissem conhecer as dinmicas, processos
e resultados dessas inovaes democrticas. Com o conhecimento produzido por esses estudos seminais, nos quais se destacam os trabalhos
pioneiros sobre o OP (Abers, 2000; Baierle, 2000; Baiocchi, 2005), desenvolveram-se estudos comparativos que, ao explicitar a variao
nos resultados, chamavam a ateno para a importncia de certas variveis explicativas. Estudos mostraram que desenhos institucionais
semelhantes resultavam em processos polticos distintos em relao a
critrios como transferncia real de poder decisrio e abertura participao de pessoas de baixa renda e escolaridade (Tatagiba, 2002; Fuks,
Perissinotto e Souza, 2004). Outros examinaram porque algumas cidades instituram fortes programas participativos, enquanto em outras,
desenhos institucionais aparentemente semelhantes envolveram
pouca transferncia de poder aos cidados (Avritzer, 2003; Borba e
Lchmann, 2007; Wampler, 2007; Wampler e Avritzer 2004). Com base
nesse conjunto de evidncias, pesquisas posteriores investigaram o
impacto de trs variveis na implementao de polticas participativas: desenho institucional, tradio associativa local e vontade poltica
dos governantes. Estudos mais recentes tm investido no aprofundamento de outras dimenses de anlise, tais como a relao entre desenho institucional e o empoderamento dos cidados (Silva, 2001;
Lubambo et al., 2005), a efetividade deliberativa (Almeida e Cunha,
2009; Avritzer, 2007; Cunha, 2007), o problema da relao entre participao e representao (Abers e Keck, 2008; Avritzer, 2007; Gurza

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Lavalle, Houtzager e Castello, 2006; Isunza Vera e Gurza Lavalle, 2010;


Lchman, 2007), a questo da escala (Silva, 2001; Faria, 2005) e seus impactos distributivos (Avritzer, 2010). Evelina Dagnino e colegas
(Dagnino, 2002; Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006) ainda exploraram o
efeito do projeto poltico compartilhado entre governantes e atores da
sociedade civil na construo de novos processos participativos, chamando ateno para a convivncia e tenses entre projetos distintos
em torno de propostas semelhantes.
Todos esses estudos mais recentes partem de um insight comum: novas
instituies podem parecer similares no que se refere s suas estruturas legais e institucionais, mas seus processos deliberativos podem
variar tremendamente, assim como a extenso na qual eles promovem
incluso poltica ou incidem na formulao das polticas pblicas.
Para alm desses fatores, argumentamos que olhar para a forma como
essas novas arenas se encaixam na tradio da relao Estado-sociedade pode nos ajudar a explicar a variao. Para esse propsito, introduzimos a noo de repertrios de interao Estado-sociedade.
Charles Tilly (1992:7 apud Tarrow, 2009:51) define repertrio como um
conjunto limitado de rotinas que so aprendidas, compartilhadas e
executadas atravs de um processo relativamente deliberado de escolha. A ao coletiva, segundo Tilly, influenciada no apenas pela natureza de problemas, conflitos ou demandas existentes, ou pelos recursos disponveis para um grupo de atores, mas tambm pelo know-how
organizacional que atores aprendem tanto de suas lutas anteriores
quanto de suas culturas. Essa experincia prtica e o aprendizado cultural influenciam a forma que a ao coletiva assumir. Como mostra
Tilly, repertrios so criaes culturais que nascem de lutas contnuas e
das respostas dadas pelos atores poderosos a essas lutas (1995:26).
Essas prticas so reproduzidas por duas razes: porque os atores
aprendem como conduzi-las a partir de experincias prvias e porque
eles as percebem como formas moralmente legtimas de organizao,
mesmo quando envolvem transgresses ilegais. Fazer um abaixo-assinado, ocupar um prdio, marchar at a capital so aes que ocorrem
apenas porque possuem certo grau de legitimidade social na vida poltica contempornea, apesar de serem vistas como formas extrainstitucionais de se fazer poltica.
Se um aspecto central de um repertrio que o mesmo aprendido do
passado, por outro lado, Tilly e Tarrow enfatizam que atores sociais
constantemente criam e transformam os repertrios que os guiam.

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Aqueles envolvidos em ao coletiva no podem inventar uma forma


qualquer de organizao: eles trabalham com os formatos organizacionais com os quais esto familiarizados e que so social e politicamente
aceitos. Mas repertrios tambm podem ser construdos criativamente. Em uma de suas ltimas publicaes, Tilly (2008) enfatizou a ideia
de que movimentos realizam performances: ao mesmo tempo que reproduzem velhos repertrios, eles tambm improvisam e os reinterpretam.
Embora a noo de repertrio de ao coletiva seja muito til por nos
permitir compreender a ao dos movimentos sociais, combinando a
dimenso da estrutura com a agncia, ela apresenta limites para a compreenso de uma realidade como a brasileira. A literatura internacional sobre ao coletiva tem historicamente focado nas relaes entre
Estado e movimentos sociais sob a perspectiva do conflito e, por esta
razo, a categoria de protesto um componente central do repertrio
de movimentos sociais como Tilly e Tarrow descrevem8. Mas, como notam Abers e von Blow (2011), o caso brasileiro desafia esta concepo
pela contnua atuao dos movimentos no interior do Estado e a partir
da forte interao com agentes pblicos, sobretudo em cenrios nos
quais se identifica compartilhamento de projetos polticos (Dagnino,
2002). As autoras lembram que, no caso brasileiro, a prpria criao de
movimentos importantes resulta de alianas entre indivduos dentro e
fora do Estado, o que coloca em xeque a viso do Estado como contraponto do movimento. Isto faz com que seja necessrio no apenas teorizar sobre como os movimentos sociais constroem vnculos de colaborao com o Estado, mas tambm como s vezes movimentos sociais
buscam alcanar seus objetivos trabalhando a partir de dentro do aparato estatal (Abers e von Blow, 2011:78).
Os movimentos sociais brasileiros no apenas negociam frequentemente com o Estado (o que nos permitiria trabalhar com o conceito original de repertrio de Tilly) mas tambm investiram pesadamente em
aes por dentro das instituies do Estado, tanto atravs de novas arenas participativas como assumindo estrategicamente posies na
burocracia, transformando o prprio Estado em espao de militncia
poltica. Para incorporar este aspecto da poltica brasileira, sugerimos
complementar a noo original de repertoire of contention, de Tilly, atravs do conceito de repertrio de interao entre Estado e sociedade
civil. Esta ampliao permite incorporar a diversidade de estratgias
usadas pelos movimentos sociais brasileiros e examinar como estas

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tm sido usadas, combinadas e transformadas. Este estudo identificou


ao menos quatro rotinas comuns de interao Estado-sociedade no
Brasil, descritas a seguir.
Protestos e ao direta. Historicamente, movimentos sociais expressam
demandas e, ao faz-lo, pressionam os atores estatais a negociar atravs da demonstrao de sua capacidade de mobilizao. A forma de
protesto exemplar a marcha, mas existem outros mtodos que tambm buscam publicizar conflitos, reforar identidades e compromissos, e demonstrar o poder dos nmeros. A experincia do governo Lula
sugere a necessidade de irmos um pouco alm: quando governos so
vistos como aliados, protestos no necessariamente desaparecem, mas
seu significado transformado. Identificamos ento dois tipos de rotinas de protesto e ao direta: protesto para abrir ou restabelecer negociao, no caso de governos que so menos permeveis s demandas
dos movimentos; ou protestos como parte do ciclo de negociao,
mais comuns em situaes nas quais atores de governo e movimento
so aliados em torno de projetos polticos comuns, tal como veremos
no caso do MDA.
Participao institucionalizada. Esta forma de interao caracterizada
pelo uso de canais de dilogo oficialmente sancionados que so guiados por regras previamente definidas, aceitas pelos envolvidos (e em
alguns casos estabelecidas pela lei). Arenas participativas formais so
caracterizadas por reunies pblicas e documentadas, que tm o propsito explcito de influenciar decises especficas sobre determinadas
polticas. A participao geralmente indireta, envolvendo diferentes
formas de representao (por exemplo, representantes da sociedade civil so escolhidos em assembleias compostas por grupos da sociedade
civil ativos no setor de poltica). Se na primeira rotina de interao atores de movimentos sociais definem a forma, o ritmo e a agenda tanto de
protesto como de negociao, essa segunda rotina caracterizada pela
governana compartilhada, e por um papel central por parte dos atores
estatais em criar e conduzir o processo. No Brasil, trs modelos de participao institucionalizada tornaram-se predominantes: o oramento
participativo, os conselhos de polticas pblicas e as conferncias.
Poltica de proximidade. Esta forma de interao Estado-sociedade funciona atravs de contatos pessoais entre atores de Estado e sociedade
civil. Atores especficos obtm distino atravs de sua posio em um
campo relacional, que lhes confere um nvel de prestgio tal que lhes

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possibilita prescindir das mediaes institucionais e/ou estruturas rituais que facultam acessos. A poltica da proximidade caracterstica
de relaes clientelistas, mas a mesma no deve ser reduzida a tais padres, pois enquanto relaes clientelistas pressupem uma troca personalista de favores, contatos diretos tambm podem ser instrumentos
para a feitura de demandas pblicas e para a promoo do reconhecimento de direitos coletivos (Teixeira e Tatagiba, 2005). Os militantes
frequentemente avanam suas bandeiras e objetivos atravs da negociao direta com os tomadores de deciso, tanto no Legislativo quanto
no Executivo. Isso facilitado quando ligaes diretas entre os movimentos e o Executivo ampliam-se, como tendncia em governos de
esquerda, em que os militantes assumem posies no Estado (ver abaixo). O recurso mobilizado pelos ativistas, neste caso, sua posio
como interlocutor reconhecido. No entanto, as razes pelas quais eles
so capazes de falar diretamente com autoridades pblicas podem
variar substancialmente, envolvendo laos pessoais at o status da organizao qual pertencem.
A poltica de proximidade frequentemente tratada como lobby e ocorre no apenas no Poder Executivo, mas tambm no Legislativo. Estudos sobre a relao entre movimentos sociais e o Legislativo so raros
no Brasil, apesar de que em vrios setores de polticas e em diferentes
momentos histricos, movimentos sociais atuaram junto a partidos
polticos para que leis ou artigos importantes fossem aprovados. Esta
ausncia na literatura possivelmente resulta do fato de que tais prticas tendem a ser percebidas como um tipo menos nobre de poltica.
Mesmo assim, avanos importantes na poltica brasileira resultaram
de contatos diretos, tais como leis que reformaram polticas sociais e
criaram sistemas de participao cidad (por exemplo os Sistemas
nicos de Sade e de Assistncia Social, o Estatuto dos Direitos da
Criana e do Adolescente, o Estatuto da Cidade, dentre outros).
Ocupao de cargos na burocracia. Para alguns movimentos sociais brasileiros, ocupar posies no governo uma estratgia comum para o
avano de seus objetivos. Para o movimento ambientalista, por exemplo, a prtica remete ao regime militar, quando as primeiras agncias
ambientais foram lideradas por militantes que lutaram por sua criao
(Hochstetler e Keck, 2007; Alonso, Costa e Maciel, 2008). Quando governos so percebidos como aliados dos movimentos, esta rotina torna-se mais comum. Ocupar posies no governo gera efeitos de retroalimentao sobre outras rotinas de interao. Por exemplo, movimen-

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tos sociais tm mais oportunidades de envolver-se na poltica de proximidade quando seus colegas ocupam cargos no governo. Quando amigos, aliados e companheiros de militncia tornam-se funcionrios do
Estado, conexes personalizadas entre atores estatais e no estatais so
facilitadas. As negociaes so muito mais provveis de ocorrer em reunies informais, no apenas nos ministrios, mas tambm durante o
jantar, ou outros espaos externos s instituies estatais. Talvez na
maior parte dos casos, burocratas militantes iniciaram suas carreiras
de militncia fora do Estado. No entanto, importante notar que alguns movimentos sociais foram formados por pessoas que trabalhavam no Estado desde o incio. O movimento reformista do setor de sade, por exemplo, foi fundado em parte por profissionais de cargos tcnicos e especialistas que trabalhavam no governo (Dowbor, 2012).
Nas prximas sees, apresentaremos os trs casos, enfatizando como
diferentes combinaes destas prticas e rotinas formam o repertrio
de interao Estado-sociedade nos setores de poltica por ns investigados.

ESTUDOS DE CASO
Poltica Urbana e o Ministrio das Cidades
Fundado em 1985 com o objetivo de promover acesso terra urbana e
habitao nas crescentes e desiguais cidades brasileiras, o Movimento
Nacional de Reforma Urbana (MNRU) inclua movimentos de favelas
e sem-teto, arquitetos progressistas, planejadores, advogados, ONGs e
muitos outros grupos (Almeida, 2002; Lago, 2010). Inicialmente focando a poltica local, essa coalizo diversificada de atores foi responsvel
por conquistas importantes no plano nacional entre as dcadas de 1980
e 2000, tais como a criao de conselhos municipais de habitao, a
aprovao da legislao de planejamento urbano em mbito federal (o
Estatuto da Cidade), e a criao, em 2003, do Ministrio das Cidades. O
repertrio de interao Estado-sociedade nesta rea da poltica foi
construdo em um perodo de 30 anos e incluiu todas as quatro rotinas
discutidas anteriormente.
Durante os anos iniciais do governo Lula, militantes envolvidos na poltica urbana nacional privilegiaram o fortalecimento da participao
institucionalizada, com a criao do Conselho das Cidades e da Conferncia das Cidades. Mas os mesmos tambm se envolveram diretamente no desenho da poltica como funcionrios do governo e consul-

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tores. A presena de militantes dos movimentos dentro do Estado tambm facilitou que os de fora pudessem influenciar o desenho das polticas urbanas.
Os movimentos de moradia tm se envolvido em protestos e ocupaes desde os anos 1970, incialmente com um foco na publicizao de
demandas e na afirmao de sua autonomia em relao ao Estado
(Banck, 1986; Gay, 1990). A partir de 1987, no entanto, o MNRU buscou
transformar as instituies polticas nacionais, inicialmente atravs da
Constituio ento em formulao. O movimento buscou apoio para
uma proposta visando incluir os princpios da reforma urbana na
Constituio e foi capaz de convencer a Assembleia Constituinte a
aprovar garantias (ao menos em princpio) da funo social da propriedade, de maior autonomia municipal e de gestes democrticas.
Estas mudanas abriram espao para a participao da sociedade civil
nas gestes municipais por meio de plebiscitos, referendos, audincias
pblicas, conselhos, conferncias e a participao na definio de planos municipais. Aps a aprovao da nova Constituio, o MNRU passa a se chamar Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU), expressando a ideia de que a organizao se tornou uma rede articuladora de
movimentos e atores plurais.
A consolidao destes instrumentos no plano municipal tornou-se um
dos principais objetivos do FNRU nos anos 1990. Apesar de a ocupao
de posies e a poltica de proximidade serem rotinas importantes de
interao dos movimentos urbanos com os governos locais ao longo
dos anos 1990 e 2000, uma de suas bandeiras centrais era a criao de
novas arenas de participao institucionalizada. Na dcada de 1990, o
FNRU atuou junto a governos locais, especialmente os progressistas, e
seus membros correntemente ocuparam cargos nos mesmos buscando
promover a criao de OPs, conferncias e conselhos. Uma vez criados,
os atores do Frum especialmente aqueles provenientes de movimentos populares tornaram-se membros das novas instituies participativas que contriburam para criar. A atuao na mobilizao de
outras organizaes da sociedade civil e a presso aos governos locais
para a implementao das decises tomadas nestes espaos contribuiu
para a construo de conhecimentos e capacidades dentre as organizaes do FNRU. Ao longo do tempo, o Frum ganhou legitimidade
como um ator fundamental nas negociaes envolvendo a poltica urbana, e tornou-se amplamente reconhecido pela qualidade tcnica de
suas propostas para a poltica.

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Os atores do campo da reforma urbana tambm ganharam experincia


em negociaes e presso sobre o Congresso Nacional. Tais esforos
iniciaram-se com a Assembleia Constituinte e continuaram nos anos
1990, quando os movimentos urbanos buscavam a aprovao da legislao complementar, regulando o captulo da poltica urbana da Constituio atravs de leis como o Estatuto da Cidade e o Fundo Nacional
de Habitao Popular. Este ltimo foi finalmente aprovado em 2005
como o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
Assim, ao mesmo tempo que os movimentos urbanos se tornaram especialistas em participao institucionalizada, prticas de lobby permaneceram como parte importante de seu repertrio de interao com
o Estado.
Apesar da nfase na mudana institucional, as organizaes do FNRU
tambm utilizaram as rotinas de protestos, tais como ocupaes e manifestaes. Em geral, essas aes visaram pressionar municpios, estados e o governo federal a negociar, especialmente quando outros
canais para encaminhar demandas estavam fechados, como foi o caso
durante boa parte dos anos 1990, enquanto o Estatuto da Cidade se encontrava estagnado no Congresso. A aprovao dessa lei, em 2001,
trouxe um novo flego para os esforos do FNRU em transformar as
instituies do Estado, a partir de ento mirando a burocracia federal.
Em 2002, um grupo de militantes da reforma urbana participou da elaborao da proposta de poltica urbana da plataforma de campanha
presidencial de Lula, defendendo a criao de um rgo que integraria
as polticas de desenvolvimento urbano, habitao, saneamento,
transporte e mobilidade urbana. Tais polticas, ao menos o que existia
delas em mbito nacional, eram historicamente fragmentadas entre diferentes ministrios. Ao assumir o poder em 2003, Lula imediatamente
criou o Ministrio das Cidades, atendendo a essa demanda. O FNRU
celebrou a deciso como uma grande conquista, que se tornou possvel
em parte porque os formuladores de polticas do novo governo compartilhavam de seus ideais. Alm disso, Lula nomeou Olvio Dutra
ex-prefeito de Porto Alegre que criou o OP na cidade como ministro.
Para os militantes do FNRU, esta nomeao foi um sinal do compromisso de Lula com o projeto de reforma urbana e, por conseguinte, de
participao.
Diversas lideranas e intelectuais do FNRU foram indicados para cargos de alto escalo no Ministrio, e logo foi realizada a Conferncia das

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Cidades e criado o Conselho das Cidades. O compartilhamento de projetos polticos foi claramente importante para o estabelecimento destas
novas instituies e para o fato de que o ministro deu prioridade sua
construo. Todavia, de acordo com entrevistados, as interaes Estado-sociedade no se limitavam a tais arenas: militantes do movimento
atuaram como consultores em projetos especficos e reunies informais ocorriam regularmente com representantes de movimentos de
moradia, ONGs, organizaes de profissionais do setor, acadmicos. A
poltica de proximidade acompanhou a expanso da participao institucionalizada, ambas impulsionadas por uma crescente presena de
militantes de movimentos na burocracia.
Durante o mandato de Olvio Dutra no Ministrio, o Conselho e a Conferncia tornaram-se arenas centrais na definio da poltica urbana. O
ministro e lideranas do FNRU mantinham um acordo informal de que
as decises tomadas no Conselho, seguindo as diretrizes aprovadas na
Conferncia Nacional das Cidades, seriam adotadas pelo ministrio. A
situao modificou-se aps 2005, quando Mrcio Fortes, do Partido
Progressista (PP) substituiu Dutra, no contexto do chamado mensalo.
Fortes provinha de uma tradio poltica bastante distinta, descrita
por entrevistados como baseada em relaes personalistas, bilaterais e
mesmo clientelistas. Com a sada de Dutra, boa parte do corpo tcnico
proveniente do FNRU foi substituda por tcnicos de perfil mais tecnocrtico e alheios construo da plataforma pela reforma urbana.
Esta reconfigurao diminuiu a importncia da participao institucionalizada na tomada de decises, apesar de os espaos terem permanecido ativos.
Entrevistados afirmam que, na segunda gesto, o Conselho das Cidades enfraqueceu-se. Funcionrios do Ministrio muitos dos quais
no compartilhavam o compromisso com a colaborao nas decises
pblicas participavam menos das reunies. O ministro mantinha outras formas de relao com a sociedade civil e, de acordo com um dos
entrevistados, os atores da sociedade civil mudaram seu comportamento como resposta. Quando o padro do dilogo muda, mas os interlocutores da sociedade civil permanecem os mesmos, eles mudam
seu padro de interao, disse o entrevistado. A poltica de proximidade agora tornou-se a rotina central de interao. Os representantes
dos movimentos passaram a jogar o jogo do ministro, adaptando-se
nova forma de interao. Isso sugere que as mudanas na equipe de
alto escalo dentro do Estado com seus projetos polticos e prticas

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especficas pode fazer uma enorme diferena em termos do tipo de


interao prevalecente.
Apesar do declnio da centralidade da participao institucionalizada
e do aumento em uma forma particular da poltica de proximidade, o
repertrio de interao Estado-sociedade sobreviveu gesto Fortes,
ao menos em parte. Os atores continuaram a relacionar-se atravs das
rotinas historicamente construdas. Os conselhos e as conferncias
mantiveram suas reunies, juntamente com juntamente com os contatos entre sociedade civil e funcionrios do Estado. Essa continuidade
sugere que, apesar das enormes mudanas na situao poltica passveis de ocorrer em qualquer governo um conjunto relativamente estvel de opes, constitudo a partir de vrias dcadas de ativismo,
permanece disponvel, mesmo que seu contedo e capacidade de influenciar decises polticas tenha flutuado ao longo do tempo.
Poltica de Desenvolvimento Agrrio
Enquanto os movimentos sociais urbanos apresentam uma longa histria de relaes com os governos para criar arenas participativas institucionalizadas antes da chegada de Lula ao poder, em 2003, a histria
dos movimentos sociais rurais foi dominada por rotinas de protesto de
ao direta. Esta histria diferente de interao do Estado com a sociedade influenciou a forma como arenas participativas foram recebidas
pelo setor de desenvolvimento agrrio na gesto Lula. Durante seu
primeiro mandato, os movimentos sociais rurais estavam envolvidos
fortemente na definio das polticas de promoo agricultura familiar. Isso envolvia a promoo e o fortalecimento de conselhos de polticas pblicas, mas as negociaes entre os movimentos e o Estado geralmente ocorriam atravs de adaptao inovadora de rotinas de protesto. Boa parte da literatura sobre movimentos sociais rurais no Brasil
analisou o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) e as
ocupaes de terras voltadas a pressionar o governo a expropriar fazendas improdutivas para a reforma agrria.
O MST foi criado em 1984, mas a forma de ao de protesto pela qual o
mesmo famoso o acampamento tem uma histria anterior. Como
demonstram Sigaud, Rosa e Macedo (2008), a transio de ocupaes
de terras individualizadas para a forma de acampamento deu-se na
dcada de 1960. Desde o incio, os atores do Estado reconheceram que
os acampamentos tinham certa legitimidade. De fato, os primeiros
acampamentos aconteceram com o apoio explcito de atores estatais,

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em um caso exemplar sendo mobilizado por um prefeito municipal9.


Seguindo a mesma linha, o estudo de Wolford sobre uma ocupao do
MST de um escritrio regional do Incra (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria) identificou uma relao quase simbitica entre o movimento e o rgo governamental. Wolford aponta que o Incra
indiscutivelmente a agncia mais mal financiada e com maior
dficit de pessoal no governo brasileiro (2010a:96, traduo livre).
Essa fragilidade fez com que os funcionrios do Incra dependessem
das capacidades tcnicas e organizacionais dos atores sociais do campo para efetivarem seu trabalho.
Outro importante movimento rural a Contag (Confederao de Trabalhadores na Agricultura), um sindicato criado sob um regime corporativista liderado pelo Estado. A Contag foi criada em 1963, e apesar de
permanecer sob interveno governamental por muitos anos, foi capaz de continuar funcionando legalmente durante o regime militar,
tornando possvel aos militantes o uso de sua estrutura sindical formal
para promover a organizao dos trabalhadores rurais, apesar do contexto mais amplo de represso violenta dos movimentos sociais. Sua
estrutura organizacional piramidal, com sindicatos locais organizados nos Estados, membros da Confederao Nacional. O resultado
desta estrutura organizada de baixo para cima que os membros no
necessariamente seguem ordens da confederao (ibidem).
Em 1995, a Contag realizou o primeiro Grito da Terra, uma enorme
marcha nacional em Braslia, na qual demonstrou sua capacidade mobilizatria e apresentou suas principais demandas ao governo federal.
Desde ento, a organizao repetiu o Grito da Terra anualmente. As federaes estaduais tambm realizaram Gritos para fazer suas demandas aos governos estaduais. Essa rotina de protestos reivindicativos foi
tambm utilizada por outros movimentos rurais. Em 1997, o MST organizou uma marcha em Braslia que recebeu grande ateno da mdia. A
primeira Marcha das Margaridas termo utilizado para referir-se a
mulheres trabalhadoras rurais ocorreu em 2000. Em 2005, outra organizao rural foi criada a Fetraf (Federao Nacional de Trabalhadores e Trabalhadoras da Agricultura Familiar), que tambm organiza
marchas anuais.
Criado durante a gesto de Fernando Henrique Cardoso, o MDA tem
sido influenciado por protestos, mas tambm buscou construir rotinas
mais institucionalizadas de interao: os conselhos de polticas. De
acordo com Wolford (2010b), o governo Cardoso criou uma poltica de

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reforma agrria em resposta ateno internacional aps massacres de


Corumbiara, em 1995, e Eldorado dos Carajs, em 1996, nos quais a polcia matou trabalhadores sem-terra que ocupavam terras. A principal
poltica de reforma agrria de Cardoso foi o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), um programa orientado para o mercado cuja prioridade foi criar condies econmicas para
a produo agrcola de baixa escala, e no de distribuio da terra (ver
Branford, 2009). O Pronaf financiou infraestrutura e servios em municpios que criaram Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural.
Os movimentos rurais associaram o modelo de conselhos abordagem
mercadolgica da poltica agrria de Cardoso, vendo-os com desconfiana. Militantes e acadmicos simpticos aos movimentos geralmente sugerem que, apesar de serem uma boa ideia em princpio, sua implementao teve srios problemas na prtica pois tenderam a ser criados com a nica inteno de permitir que governos municipais acessem recursos federais. Vrios autores notam que os pobres rurais tendem a ser sub-representados nestes conselhos burocrticos e legalistas
e que, de qualquer forma, tiveram baixo impacto na prtica das polticas agrcolas locais (Abramovay, 2001; Mattei, 2006; Schneider, Silva e
Marques, 2009). Em alguns lugares, movimentos sociais rurais recusaram-se explicitamente a participar dos conselhos, temerosos de que, ao
faz-lo, teriam diminuda sua capacidade de criticar o governo (Silva,
Rocha e Alves, 2011).
O governo Lula investiu em fortalecer e politizar o modelo de conselhos nas polticas setoriais rurais. O governo reestruturou o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (Condraf),
criado durante o governo Cardoso. O conselho cresceu em tamanho e
passou a incluir uma variedade maior de grupos da sociedade civil,
tais como aqueles de mulheres trabalhadoras rurais e ambientalistas.
O novo governo tambm criou o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) como parte do Programa Fome Zero,
poltica marcante de seu primeiro ano no poder. O Consea foi institudo diretamente ligado Presidncia da Repblica, e tambm imbudo da definio de polticas que afetam a agricultura familiar. Apesar
destas mudanas, muitas organizaes de movimentos sociais continuaram evitando confiar apenas nos conselhos para canalizarem suas
demandas para o governo.
De acordo com um entrevistado,

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Os mesmos movimentos esto representados no Condraf e no concordam em transferir para esse espao toda a negociao. uma qualidade
isso porque a mobilizao que eles fazem no s pra resultar em polticas, pra ganhar fora social. Se eles canalizam pro Condraf, a institucionalizao poderia ser um mecanismo de conteno.

Ao mesmo tempo, aps 2003, surgiram novos padres de negociao


direta entre o Ministrio e os movimentos. Em governos anteriores, os
movimentos rurais marchavam regularmente para Braslia, apresentavam suas demandas ao governo e aguardavam uma resposta. A partir
de 2003, o governo e os movimentos passaram a interagir muito mais
intensamente atravs do que se tornou um ritual anual (Sobrinho,
2011). Entre abril e julho, os movimentos rurais iniciam negociaes
atravs de uma srie de marchas e outras aes de protesto, fase das
jornadas de luta. As jornadas ocorrem nos meses imediatamente anteriores ao anncio, pelo governo, das polticas agrcolas para o ano
subsequente, o que ocorre em julho, conforme o calendrio agrcola.
Ao chegarem a Braslia, os movimentos em marcha apresentam uma
lista detalhada de demandas para o prximo ano e ento so designados representantes do governo e do movimento para uma equipe de
negociao. Os negociadores acordam uma agenda de reunies e um
conjunto de questes a serem discutidas.
O processo (repetido com cada organizao) termina com um pronunciamento do presidente, anunciando o Plano Safra daquele ano, que incorpora os resultados combinados de todas aquelas negociaes. Em
suma, as interaes dos movimentos com o governo foram moldadas
por conhecidos repertrios tradicionais de contestao/conteno que
se parecem em grande medida com os protestos que os movimentos
tradicionalmente realizaram para expressar demandas ao governo federal. A diferena que em uma gesto amigvel, tais rotinas se desenvolvem de duas formas. Em primeiro lugar, na gesto Lula, um processo mais interativo de negociao ocorreu, com a participao direta
do Ministrio, bem como da Secretaria-Geral da Repblica, que coordenou as negociaes quando outros ministrios precisariam estar envolvidos. Em segundo lugar, tal processo de negociao tornou-se rotinizado, ocorrendo todo ano, sempre no mesmo perodo. Apesar de a
rotina ter permanecido completamente informal, ela tornou-se uma
instituio no-institucionalizada10.

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A rotinizao de protestos e negociaes no necessariamente reduz


conflitos. A relao entre o governo e o MST deteriorou-se ao longo dos
primeiros anos do governo Lula, aps a organizao ter concludo que
o governo traiu sua promessa de campanha de realizar uma reforma
agrria ampla (Branford, 2009). Apesar de a Contag ser frequentemente considerada uma aliada do governo, a estrutura descentralizada da
organizao significou que enquanto a liderana nacional tendia a defender a posio do governo, os sindicatos estaduais e locais frequentemente apresentaram posies distintas e fizeram demandas que estiveram fora da agenda nacional da Contag11.
De fato, o valor que o MDA atribuiu a rotinas de protesto provavelmente resultou da relativa fraqueza do setor dentro do governo.
Wolford aponta que, apesar de o governo Lula ter maior afinidade
ideolgica com o projeto de reforma agrria, o contexto no foi propcio para o avano da reforma. Em 2004, a presso internacional existente em torno dos massacres dos anos 1990 havia se dissipado e o preo
da terra rural teve uma dramtica alta (2010b:214-215). Wolford demonstra que, aps um primeiro ano de investimento crescente no
MDA e no Incra, a situao financeira e de pessoal rapidamente retornou precariedade vivida nos governos anteriores. Funcionrios do
MDA viam os protestos bastante publicizados dos movimentos sociais
rurais como uma forma de ganhar apoio poltico para seu setor de poltica pblica e negociar dentro do governo: A capacidade de negociao interna no governo se utiliza da fora destas mobilizaes. Isso empodera o ministro na negociao interna. Essa afirmao, feita por um
funcionrio de alto escalo entrevistado, sugere que repertrios de interao so influenciados no apenas por relaes entre Estado e sociedade, mas tambm por relaes internas em um governo heterogneo.
Essa noo desafia a ideia de que tais prticas podem ser compreendidas simplesmente como um reflexo de confrontos entre Estado e
sociedade.
Segurana Pblica
Os esforos para construir uma poltica nacional de segurana pblica
so ainda incipientes no Brasil. A Constituio de 1988 tornou os governos estaduais responsveis pelo desenho e pela implementao da
poltica de segurana pblica, sem definir claramente as responsabilidades dos governos federal e municipal. Em 1995, dentro do Ministrio da Justia, o governo Cardoso criou uma secretaria responsvel por

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segurana pblica, posteriormente denominada Senasp, cuja misso


era trabalhar com os governos estaduais na implementao de uma poltica nacional (Carvalho e Silva, 2011). Quando o bastante publicizado
sequestro a um nibus no Rio de Janeiro mobilizou a ateno nacional
para o tema, em 2000, o governo rapidamente publicou o Plano Nacional de Segurana Pblica em que a Senasp estava trabalhando, e anunciou a criao de um Fundo Nacional de Segurana Pblica para financi-lo. Embora sejam considerados avanos importantes, esses primeiros passos em direo criao de uma poltica nacional ocorreram
com pouqussimo debate dentro do que foi percebido, na poca, como
uma comunidade de poltica fragmentada e pouco organizada.
Um debate tmido em torno do assunto comeou na sociedade civil no
incio dos anos 2000, largamente insuflado pelas denncias de violncia policial contra minorias e pobres (Pavez, Toledo e Gonalves, 2009).
Embora o nvel de organizao fosse mnimo em comparao aos dois
casos analisados anteriormente, o nmero de grupos civis envolvidos
nos debates polticos sobre a segurana pblica comeou a crescer.
Enquanto nos anos 1990 os principais protagonistas eram ONGs e institutos de pesquisa, no incio dos anos 2000, grupos religiosos (especialmente, um grupo manico e a Conferncia Nacional dos Bispos do
Brasil CNBB), grupos de defesa dos direitos humanos e organizaes
que representam os pobres urbanos comearam a organizar campanhas, protestos e outras atividades para chamar ateno ao problema
(ibidem). Em 2000, a CNBB organizou sua Campanha da Fraternidade
anual (um programa nacional com um forte impacto na comunidade
catlica) sobre o tema Solidariedade e Paz. O referendo nacional do
desarmamento que ocorreu em 2005 tambm mobilizou debates pblicos acerca dessa questo.
Em 2002, o Instituto da Cidadania, ligado ao PT, escreveu uma proposta para o Plano Nacional da Segurana Pblica que seria mais tarde includa na plataforma presidencial de Lula. Para escrever a proposta, o
Instituto realizou encontros com oficiais do Estado, pesquisadores,
profissionais e ativistas de vrias regies do pas (Soares, 2007). Apesar desse esforo, entretanto, nenhum avano significativo foi feito durante o primeiro mandato do governo Lula. O foco nesses primeiros
anos foi no combate corrupo atravs da Polcia Federal, mais que
na violncia urbana (ibidem). Isso comeou a mudar no meio do segundo mandato de Lula, quando o governo anunciou uma srie de polticas voltadas para o aumento do envolvimento e do apoio do governo

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federal nas polticas urbanas estaduais e municipais (Pavez, Toledo e


Gonalves, 2009).
Nenhuma dessas polticas, no entanto, abriu precedentes para a participao cidad, algo que s entrou na agenda depois de 2008. A proposta para criar um conselho de poltica e para realizar uma conferncia nacional para a poltica de segurana pblica no veio da sociedade
civil, mas de um grupo de oficiais do Estado na Senasp, os quais eram
pessoalmente comprometidos com abordagens participativas. Um
Conselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp) foi criado alguns
anos antes, em 1990, na esteira da Constituio de 1988, mas foi uma letra morta, sem nenhum impacto na definio da poltica (refletido no
fato de que nenhum estudo acadmico foi escrito sobre ele mesmo aps
20 anos de operao). Reativar o Conselho e realizar a Conferncia Nacional de Segurana Pblica no foram demandas nem do governo
nem da sociedade civil. Ao invs disso, esses movimentos resultaram
do trabalho de um pequeno nmero de atores do Estado comprometidos com uma agenda participativa. O apoio do ministro da Justia
Tarso Genro, mais um ex-prefeito de Porto Alegre cuja carreira esteve
intimamente associada ao programa municipal de Oramento Participativo tambm desempenharia um papel importante. No entanto, o
fato de apenas um pequeno nmero de organizaes da sociedade civil
estarem envolvidas com a questo, a falta de tradio no dilogo Estado-sociedade e um histrico de conflito entre organizaes civis e a polcia, bem como entre organizaes policiais de mais alto ou mais baixo
escalo, criou um terreno inspito para experimentaes com dinmicas participativas.
Enquanto nas duas reas de polticas estudadas formas institucionais
de participao foram criadas e tiveram que se adaptar a um contexto
em que densas redes (entre os movimentos sociais, e entre eles e o Estado) j existiam; nesta rea da poltica, a participao institucionalizada
tinha o objetivo de produzir relaes, ativar conexes e superar a desconfiana e a hostilidade. Na ausncia de um repertrio histrico de interao, atores do Estado buscaram gerar interao e, para tal, basearam-se nos modelos mais citados pela literatura acadmica.
Superar a resistncia participao requereu identificar atores-chave
na sociedade civil e no Estado e compromet-los com o processo. Os organizadores comearam criando um grupo de trabalho cuja misso era
preparar a Conferncia Nacional. Esse Comit de Organizao Nacional inclua oficiais de segurana pblica, organizaes da sociedade ci-

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vil e funcionrios federais, estaduais e municipais das trs esferas do


governo. A Comisso concebeu uma metodologia da conferncia
que inclua eventos por todo o pas entre julho de 2008 e agosto de 2009.
Ela tambm permitiu que conferncias livres ocorressem em qualquer lugar (como escolas, prises e igrejas) a partir da iniciativa de organizaes da sociedade civil (Pavez, Toledo e Gonalves, 2009)12. O
estudo de Pavez, Toledo e Gonalves usou anlises de redes sociais
para mostrar que um dos principais resultados da Conferncia foi o aumento nos contatos entre os atores nessa rea de poltica. A comparao da rede em T1 (antes da conferncia) e T2 (depois da conferncia)
revelou
maior densidade, ou intensificao dos vnculos, em relao ao momento anterior ao incio do processo preparatrio da primeira Conseg,
T1, que envolveu a implementao de estratgias de mobilizao das
entidades envolvidas com a temtica de segurana pblica no pas (...).
A comparao do total de entidades com o total de vnculos de um perodo a outro (T1 a T2) mostra uma diferena significativa em relao ao
aumento do nmero de vnculos: ao passo que o aumento do nmero
de entidades de T1 para T2 foi de 10%, o aumento do nmero de vnculos foi de 60%. A densidade mdia da rede, a proporo de vnculos efetivos em relao aos vnculos possveis aumentou em quase 70% e, com
isso, as entidades passaram a percorrer em mdia uma distncia menor
para alcanar outras entidades da rede. O resultado revela que o efeito
do processo de mobilizao produziu um forte adensamento das conexes entre entidades que j estavam presentes no perodo anterior ao
processo preparatrio (T1). Assim, aps o incio da mobilizao, a rede
teria se tornado mais coesa, com novos caminhos entre as entidades
(Pavez, Toledo e Gonalves, 2009:38).

O estudo mostrou ainda que o efeito da construo da rede foi maior


para os sindicatos de trabalhadores em segurana pblica, que estavam particularmente interessados em estabelecer novos contatos com
outras organizaes ao longo do processo da Conferncia. Grupos pastorais e organizaes de defesa dos direitos humanos tambm aumentaram o seu envolvimento com essa comunidade poltica emergente.
Aps o primeiro ciclo de encontros, os participantes da Assembleia
Nacional decidiram, em 2009, estender o mandato da Comisso para
mais um ano, a fim de que pudessem organizar eleies para a renovao do Conselho Nacional (Soares, 2007). Um ano depois, a comisso
organizadora cumpriu o estabelecido ao convocar uma assembleia ge-

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ral em que organizaes da sociedade civil e sindicatos de trabalhadores em segurana pblica escolheram quais de seus pares ocupariam
lugares no mandato 2010-2012 do Conselho. Havia 12 assentos para a
sociedade civil, nove para os trabalhadores e nove para oficiais do
Estado (nomeados pelo governo, e no pela assembleia). Organizaes
da sociedade civil mobilizaram-se ativamente para essa eleio e as organizaes eleitas tinham vises claramente diversas, seno mesmo
conflitantes, sobre os problemas da segurana pblica e as prioridades
polticas. A formao do Conselho fez com que, pela primeira vez, esses grupos tivessem que trabalhar juntos.

CONCLUSES
Neste artigo, argumentamos que dois fatores influenciaram mudanas
na relao Estado-sociedade durante o governo Lula: a migrao de
ativistas dos movimentos sociais e simpatizantes para dentro do governo e a transformao criativa dos repertrios de interao Estado-sociedade j existentes nessas novas circunstncias. Quando o
PT assumiu o governo federal, movimentos sociais ligados ao partido
enfrentaram inmeros dilemas e desafios enquanto interagiam com
um governo que parecia ser aliado, mais notadamente atravs de presses para conter suas crticas ou mesmo moderar as suas demandas
(Tatagiba, 2009). No entanto, os casos discutidos aqui tambm sugerem que os laos mais fortes entre atores dos movimentos sociais dentro e fora do Estado permitiram uma combinao criativa de tradies
histricas de interao Estado-sociedade em modos que promoveram
novas formas de negociao e dilogo.
Boa parte da literatura sobre as relaes Estado-sociedade em governos de esquerda no Brasil enfatiza instituies participativas formais
como o OP, conselhos e conferncias. Ns argumentamos, entretanto,
que essas instituies no devem ser examinadas de modo isolado em
relao a outras formas de interao dos movimentos com o governo.
Entender esse contexto mais amplo requer olhar para a histria distinta das relaes Estado-sociedade em cada rea de poltica pblica, uma
das formas pelas quais podemos apreender a heterogeneidade do Estado brasileiro.
A prpria criao do Ministrio das Cidades refletiu dcadas de lutas
do Movimento Nacional de Reforma Urbana para mudar instituies

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federais, estaduais e municipais. Componente-chave nessas lutas foi o


foco na criao de arenas formais para a participao da sociedade civil. Na poca em que Lula chegou ao poder, movimentos de moradia
trabalhavam com tais instituies h dcadas e, comparadas com as
duas outras polticas aqui estudadas, tinham uma f substancial nelas.
Mas esses movimentos tambm sabiam como se engajar em formas
mais personalistas de interao quando necessrio para os seus objetivos (Gay, 1990; Telles, 1987). Quando um novo ministro, habilidoso no
uso dessas prticas, chegava em cena, os movimentos sociais se adaptavam ao novo contexto, procurando combinar rotinas de interao baseadas na participao institucional em conselhos e conferncias com
um estilo mais personalizado de negociao.
Movimentos sociais rurais, por outro lado, percebiam fortemente as
instituies participativas criadas antes de Lula como uma imposio
de um governo neoliberal que carecia de comprometimento com os
seus interesses. Esses movimentos sentiram-se mais confortveis com
prticas de protesto, um sentimento que eles compartilharam com funcionrios do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, vrios dos quais
vindos dos prprios movimentos. Nesse contexto, as principais inovaes no repertrio de interao no ocorreram na rea da participao
institucional, mas, sobretudo, no modo como os protestos se davam.
Funcionrios do Estado e ativistas dos movimentos reinterpretaram
tradies reivindicatrias atravs de protestos pela criao de uma rotina ritualizada de negociao marcada por demonstraes de fora e
pela capacidade de atores no governamentais em definir a agenda
das negociaes. Isso era em grande medida possvel porque a poltica
de proximidade e de ocupao dos cargos pblicos por ativistas tornou
mais fcil para o povo, dentro e fora do Estado construir canais de comunicao e confiar nele mesmo. Essas conexes provavelmente permitiram que eles modificassem uma rotina que beneficiava os dois lados, uma vez que marchas para Braslia tornavam mais fcil no apenas para os movimentos imporem as suas demandas, mas tambm
para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio fazer lobby por apoio
dentro do governo.
Por fim, na ausncia de uma histria de mobilizao da sociedade civil
em mbito nacional nesse campo, mudanas na forma como o Estado e
a sociedade devem negociar a poltica federal de segurana pblica

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ocorreram quase inteiramente a partir da iniciativa de funcionrios do


governo. O modelo de participao com conselhos/conferncias amplamente descrito na literatura acadmica era a forma de interao
que esses funcionrios podiam imaginar mais facilmente. Sem surpresa, um dos membros-chave do grupo que props a criao de instituies participativas para a segurana pblica escrevera uma dissertao de mestrado sobre os conselhos participativos. O fato de o ministro da Justia poca ter sido um dos principais idealizadores do oramento participativo de Porto Alegre se mostrou tambm crucial na garantia do suporte para essa proposta participativa mais institucionalizada.
Entender a construo concreta de novas rotinas de conflito, negociao e participao requer examinar como as redes que obtiveram acesso ao Estado em momentos particulares trabalharam com prticas histricas de interao Estado-sociedade em cada rea da poltica. A diversidade dessas experincias reafirma nosso argumento inicial de
que o governo Lula no possua um projeto centralizado e uniforme
que apontava para a institucionalizao de polticas participativas. Ao
invs disso, iniciativas participativas, capacidades e experincias j
existiam em vrios setores da poltica, muito antes de Lula chegar ao
poder. O fato de novas rotinas parecerem ter proliferado durante seu
governo deve ser entendido como um resultado da maturidade e da
complexidade de movimentos sociais brasileiros especficos, combinado com oportunidades providas pela presena de ativistas e aliados
dos movimentos dentro de certos rgos13.
Uma direo bvia para pesquisas futuras investigar as diferenas
nos repertrios de interao Estado-sociedade nos governos Lula e
Dilma. H diversos sinais de que a administrao Dilma Rousseff se
distanciou dos movimentos sociais. Os protestos massivos no Brasil
em meados de 2013 parecem evidenciar isso. O governo Dilma
Rousseff ainda emprega importantes ativistas em rgos como a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), que continua a promover o fortalecimento de arenas participativas ao longo de sua administrao. Porm, as rotinas de negociao mais fluidas que descrevemos na poltica de agricultura familiar, por exemplo, se esfacelaram
durante o governo atual. Dilma Rousseff comumente lembrada como
uma tecnocrata menos comprometida com o tipo de negociao aberta

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que Lula, muito habilmente, sabia conduzir. Apesar disso, as arenas de


participao institucional, mais formais e limitadas, que o governo
dela ainda garante, dificilmente so capazes de ser flexveis o bastante
para absorver o que parece ser uma sociedade civil cada vez mais mobilizada e abrangente, ainda que difusamente organizada. A questo
que permanece se os ativistas dentro e fora do Estado sero capazes
de inventar novas rotinas de interao que possam se adaptar a esse
novo contexto.
(Recebido para publicao em novembro de 2013)
(Reapresentado em fevereiro de 2014)
(Aprovado para publicao em maro de 2014)

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NOTAS
1. A ordem de nomes das autoras segue lgica estritamente alfabtica, no representando qualquer diferena na participao na pesquisa e escrita deste artigo, as quais foram divididas igualmente.
2. Baierle (2000); Abers, (2000); Corts (1998); Navarro (2003); Avritzer (2003).
3. Durante todo o governo Lula (2003-2010), foram realizadas 74 conferncias e criados
18 novos conselhos (www.secretariageral.gov.br). A Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica (SGPR), responsvel pela coordenao das relaes entre governo e sociedade civil, estima que pelo menos 5 milhes de pessoas participaram de conferncias desde 2003 (comunicao pessoal). Para avaliaes sobre a participao no governo Lula, ver Silva (2009); Moroni (2005); Avritzer (2009); Pogrebinschi (2010);
Losekann (2009).
4. Quando nos referimos burocracia enquanto espao de militncia, aludimos ao
compromisso apaixonado de vrios dos ativistas que foram convidados para trabalhar nas secretarias e ministrios do governo durante o perodo. Atuando a partir de
um forte senso de urgncia, eles tentaram trazer avanos s lutas sociais construdas
e legitimadas nas dcadas anteriores no mbito das redes movimentalistas que compem a sociedade civil brasileira. Este tipo de militncia por dentro do Estado foi um
tema que surgiu em vrias de nossas entrevistas, mas necessitariam de pesquisas
mais detidas para serem analisadas detalhadamente.
5. As entrevistas seguiram roteiro estruturado e tiveram durao aproximada de 1h50
minutos. Agradecemos aos entrevistados o tempo que nos dedicaram e as valiosas
contribuies para a nossa pesquisa. No caso da Segurana Pblica, foram entrevistadas a Chefe de Gabinete da Senasp (na funo entre 2007 e 2010), e a Assessora do
Secretrio de Segurana Pblica, que tambm acumulava a funo de SecretriaAdjunta da Conferncia e do Conselho de Segurana (na funo entre 2007 e 2010).
No MDA, entrevistamos o Chefe de Gabinete (na funo desde 2005). No Ministrio
das Cidades, entrevistamos o Diretor de Planejamento Urbano e o Secretrio Nacional de Programas Urbanos (entre 2003 e 2008) e a Coordenadora da rea de Reabilitao de Centros Urbanos (na funo desde 2009). Tambm entrevistamos a Secretria
Nacional Adjunta de Articulao Nacional, da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica (na funo entre 2006 e 2008) pela importncia que a SGPR assumiu na articulao do dilogo com a sociedade civil durante todo o governo Lula.
6. Sobre esse ponto, remetemos ao texto de Abers e Tatagiba (2014) sobre ativismo institucional.
7. Em pesquisas futuras valeria a pena considerar o impacto da construo dos enquadramentos interpretativos entre atores do Estado e da sociedade civil e a concorrncia entre as reas dentro do governo sobre as dinmicas de inovao e variao nos
repertrios de interao, algo que no foi possvel avanar nessa pesquisa. Agradecemos ao parecerista annimo suas sugestes nesse ponto.
8. Importantes esforos para ampliar nosso conhecimento acerca das aes institucionais dos movimentos e suas interaes conflitivas/colaborativas com o sistema poltico incluem Goldstone (2003); Giugni e Passy (1998).
9. Ver tambm Rosa (2009) para uma discusso do acampamento como uma rotina, ou
forma organizacional histrica dos movimentos sociais do campo.

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10. No governo Dilma Rousseff, tal rotina no perdurou. Em 2012, por exemplo, houve
uma interrupo nas negociaes e o estilo pacfico de protesto que prevaleceu durante os anos de Lula foi interrompido quando o MST ocupou os escritrios do MDA
em Braslia, levando o governo a suspender as negociaes (Borba, 2012).
11. Agradecemos a Joo Elias de Oliveira Costa Sobrinho, que compartilhou esta interpretao, baseada em entrevistas realizadas com membros da Contag em 2011 e 2012.
12. De acordo com entrevistados, em torno de 1.500 conferncias livres foram realizadas
ao longo da preparao da Conferncia Nacional (Conseg).
13. Um desdobramento futuro dessa pesquisa seria avaliar os efeitos das diferentes prticas e rotinas de interao com o Estado sobre a configurao e formas de luta dos
movimentos sociais. Somos gratas ao parecerista annimo de DADOS Revista de
Cincias Sociais por suas sugestes nessa direo.

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RESUMO
Repertrios de Interao Estado-Sociedade em um Estado Heterogneo: A
Experincia na Era Lula
Este artigo analisa a combinao de rotinas de interao do Estado com os
movimentos sociais na construo de polticas pblicas durante o governo
Lula em trs setores de polticas: desenvolvimento agrrio, poltica urbana e
segurana pblica. O argumento central que, em um contexto caracterizado
por uma permeabilidade indita do Estado, movimentos sociais e atores
estatais experimentaram criativamente padres histricos de interao
Estado-sociedade. Sob o mote da participao da sociedade civil,
movimentos sociais e atores estatais recorreram a um repertrio de interao
diversificado, que incluiu a participao institucional, protestos, ocupao de
cargos na burocracia pblica e relaes personalizadas, com nfase variada a
depender dos padres pretritos de relao Estado-sociedade em cada setor.
Palavras-chave: repertrios de interao; movimentos sociais; participao;
governo Lula; polticas pblicas

ABSTRACT
Repertoires of State-Society Interaction in a Heterogeneous State: The Lula
Era Experience
This article examines the combination of interaction routines of the State with
social movements in the designing of public policy during the Lula
government in three sectors: rural development, urban policy and public
security. The central argument is that in a context characterized by
unprecedented permeability of the State, social movements and State actors
created a historical pattern of State-society interaction. Under the motto
participation of civil society, social movements and state actors resorted to a
repertoire of diversified interaction, which included institutional
participations, protests, occupying posts in the pubic bureaucracy and
personal relationships, with varying emphases depending on past patterns of
State-society interactions in each sector.
Keywords: repertoires of interaction; social movements; participation; Lula
government; public policy

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RSUM
Rpertoires dInteraction tat-Socit dans un tat Htrogne:
LExprience Pendant lre Lula
Dans cet article, on examine la conjugaison dusages dinteraction de ltat
avec les mouvements sociaux dans la construction de politiques publiques
pendant le gouvernement Lula, dans trois secteurs politiques: dveloppement
agraire, politique urbaine et sret publique. La proposition centrale est que,
dans un contexte forte permabilit de ltat, des mouvements sociaux et des
acteurs de ltat ont expriment de faon crative des modles historiques
dinteraction tat-socit. Sous lappellation de participation de la socit
civile, ces mouvements et acteurs ont fait appel un rpertoire dinteractions
diversifi, comprenant participations institutionnelles, manifestations de rue,
occupations de postes dans la bureaucratie publique et rapports
personnaliss, sous des formes varies par rapport aux modles prcdents de
la relation tat-socit dans chaque secteur.
Mots-cls: rpertoires dinteraction; mouvements sociaux; participation;
gouvernement Lula; politiques publiques

RESUMEN
Repertorios de Interaccin Estado-Sociedad en un Estado Heterogneo: La
Experiencia en la Era Lula
Este artculo analiza la combinacin de las rutinas de interaccin del Estado
con los movimientos sociales para construir polticas pblicas durante el gobierno Lula en tres sectores de polticas: desarrollo agrario, poltica urbana y
seguridad pblica. El argumento central es que, en un contexto caracterizado
por una permeabilidad indita del Estado, los movimientos sociales y los actores estatales experimentaron creativamente patrones histricos de interaccin
entre el Estado y la sociedad. Bajo la consigna de participacin de la sociedad
civil, movimientos sociales y actores estatales recurrieron a un repertorio de
interaccin diversificado, que incluy participacin institucional, protestas,
ocupacin de cargos en la burocracia pblica y relaciones personalizadas, con
un nfasis que vari segn los patrones previos de la relacin Estado-sociedad
en cada sector.
Palabras clave: repertorios de interaccin; movimientos sociales;
participacin; gobierno Lula; polticas pblicas

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