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OS EQUIPAMENTOS URBANOS E COMUNITRIOS NO

ESTUDO PRVIO DE IMPACTO DE VIZINHANA


THE URBAN AND COMMUNITY EQUIPMENT IN THE PRELIMINARY STUDY OF THE
NEIGHBORHOOD IMPACT

Evelyn Fernandes da Cruz


Advogada; Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Par- UFPA; Especialista em
Administrao Pblica e Gerncia de Cidades pelo Centro Universitrio Internacional UNINTER.
evelyn.f.cruz@gmail.com

RESUMO
Este trabalho uma breve anlise sobre a importncia dos equipamentos urbanos e comunitrios
(definidos na Lei de no 6.766/79), e a sua conformidade quanto aos fundamentos do Estudo Prvio de
Impacto de Vizinhana EIV, primordial instrumento de natureza jurdica constitucional para o
desenvolvimento da poltica urbana. Expresso no Estatuto da Cidade (Lei de n o 10.257/2001), o EIV
representa a sntese da necessria pro atividade em gesto urbanoambiental, caracterizada pelos
princpios da precauo/preveno e do planejamento, de modo que se cumpra a funo social da
propriedade (pblica e particular) para um fim maior: a efetivao das funes sociais da cidade.
Considerando que os equipamentos urbanos e comunitrios servem realizao e interligao dessas
funes, sendo necessrios qualidade de vida da populao e ao equilbrio do meio ambiente urbano,
imprescindvel que o poder pblico promova o acesso da populao a esses recursos, inibindo a sua
concentrao em reas privilegiadas. E, quando da implantao ou ampliao de determinado
empreendimento ou atividade, que aja eficientemente, seja a evitar o comprometi mento da capacidade
funcional desses equipamentos, seja a propiciar a sua devida criao e monitoramento pelo bem da
coletividade.
Palavraschave: Estudo de Impacto de Vizinhana. Equipamentos Urbanos e Comunitrios. Funo Social da
Propriedade. Funes Sociais da Cidade. Meio Ambiente Urbano.

ABSTRACT
This work is a brief analysis on the importance of urban and community equipment (as defined in the Law
of the number 6766 / 79), and its conformity with regard to the foundations of the preliminary stu dy of the
neighborhood impact - SNI, crucial instrument of legal constitutional nature for the development of urban
policy. Expressed in the City Statute (Law number 10.257 / 2001), SNI represents the synthesis of the
required proactivity in urban-environmental management, characterized by the principles of
precaution/prevention and planning in order to fulfill the social function of property (public or private) for
a greater purpose: the realization of the social functions of the city. Whereas the ur ban and community
equipment serve the achievement and the interconnection of these functions as well as being necessary for
the populations quality of life and the balance of the urban environment, it is essential that the public
authorities promote the population's access to these resources, inhibiting its concentration in privileged
areas. Moreover, the public authorities have to act effectively when a particular project or activity is
established or expanded so that the impairment of functional capacity of the equipment is avoided or its
creation and monitoring is well conducted to serve the common good.
Key words: The neighborhood impact study . Urban and community equipment. The property social function.
The city social functions. Urban environment.

Caderno Gesto Pblica | ano.2 n.1 | jan-jun 2013

Evelyn Fernandes Da Cruz

INTRODUO

A incluso e a consolidao no cenrio jurdicoadministrativo brasileiro do


essencial e bsico dever de planejar a cidade foi um processo lento, com espao de uma
dcada entre os principais eventos legislativos. A saber: a Lei Federal de no 6.766, de 1979,
sobre o Parcelamento do Solo Urbano; a Constituio Federal de 1988, que impe,
juridicamente, ao Poder Pblico Municipal a obrigao de planejar o desenvolvimento da
poltica urbana, com o fim de garantir a qualidade de vida dos habitantes de cada cidade
ou municpio; e, apesar da urgncia da regulamentao da matria, isto somente ocorreu
em 2001, com a publicao da Lei Federal de n o 10.257, o Estatuto da Cidade, marco do
novo Direito Urbanstico Brasileiro.
No obstante a crescente importncia do Urbanismo e do Direito Urbanstico,
verificase, numa viso geral do Brasil, a persistente hesitao, a falta de preparo e, at
mesmo, de conhecimento tcnicojurdico pelos representantes e/ou administradores
pblicos municipais para a concretizao e consolidao das normas e princpios
constitucionais urbansticos por meio de e para uma gesto urbana profissional,
responsvel, sob a conscincia do dinamismo como essncia da construo e
reconstruo do espao e das relaes urbansticas.
So contnuas as ocupaes e urbanizaes desordenadas, sem critrios, sem
planejamento, em diversos municpios brasileiros, com raras excees, originando novos
problemas, novas demandas, num crculo vicioso de produo de estados de
desequilbrio acima do esperado. A revelao das carncias obriga o Poder Pblico
(Federal, Estadual ou Municipal, conforme a competncia) a agir de modo a eliminar ou
minimizar o desequilbrio urbano gerado, o que se perfaz por meio da oferta em
quantidade e qualidade ideais de servios e/ou de equipamentos pblicos, atendendo,
assim, s necessidades bsicas dos cidados.
A descentralizao e/ou desconcentrao de servios e/ou equipamentos pblicos
uma questo primordial. demanda no satisfeita acompanham-se problemas como os
sucessivos deslocamentos para outras reas (bairros, cidades vizinhas etc.),
sobrecarregando a infraestrutura destinada a uma determinada quantidade de pessoas.
Por outro lado, a falta de controle e de fiscalizao sobre diversos empreendimen tos e
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atividades tambm podem agravar ou desencadear a no qualidade de vida da


populao, por mau uso ou uso excessivo de equipamentos pblicos, pela degradao
ambiental, entre outras interferncias.
Nesse contexto, o artigo discute os fundamentos normativos e tericos,
importncia e abrangncia da anlise dos equipamentos urbanos e comunitrios por
ocasio da avaliao do impacto na vizinhana de um empreendimento ou atividade a
serem implantados ou ampliados. Dialogase com ideias no apenas do mbito jurdico,
mas de diversos ramos, de modo inter e multidisciplinar, como deve ser em se tratando
de gesto pblica.
O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) ser o foco, pelo seu cart er de
instrumento de precauo/preveno e planejamento urbanoambiental, requisitos
bsicos para a construo de cidades sustentveis. Conceitua-se o Meio Ambiente
Urbano, relacionandoo

necessidade e obrigatoriedade de se planejar o

desenvolvimento da poltica urbana, nos termos da Constituio Federal e do Estatut o da


Cidade. Fazse tambm uma breve anlise de alguns princpios do EIV, com destaque
para a funo social da propriedade. Em seguida, concentra-se na significao dos
equipamentos urbanos e comunitrios, essenciais para o cumprimento das funes
sociais da cidade, e sua obrigatria incluso no EIV.

Planejamento e Meio Ambiente Urbano

Conforme DI SARNO (2007), Meio Ambiente para o Direito Brasileiro tem uma
conceituao mais ampla e complexa que a de natureza, significando, alm dos seres
vivos, todos os requisitos necessrios sobrevivncia, incluindo o espao em que vivem.
Doutrinariamente, o estudo do Direito Ambiental se faz sob quatro aspectos: o
ambiente natural, caracterizado por todas as formas de vida, pelo meio em que vivem e
pelos elementos necessrios para o seu equilbrio ecolgico; o ambiente artificial,
correspondendo s intervenes humanas, especialmente no meio natural, de modo a
alterarlhe a aparncia e/ou a essncia, para suprir o que se compreenda como
necessidades do ser humano; o ambiente cultural, referente tanto ao natural quanto ao
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artificial, desde que haja tratamento diferenciado perante a norma jurdica, em razo da
importncia alcanada junto comunidade local, regional, nacional ou internacional,
inclusive ( o patrimnio histrico e cultural); e o ambiente do trabalho, desdobramento
do artificial, devendo ser saudvel e equilibrado pelo bemestar do trabalhador. Todos
esses aspectos esto inseridos no Meio Ambiente Urbano, objeto de estudo do Direito
Urbanstico (DI SARNO, 2004, pp. 89-94) 1.
Satisfazer s necessidades do ser urbano acarreta modificaes ambientais
significativas, emergindo, assim, o dever do planejamento urbano-ambiental (DI SARNO,
2004, p. 95). Eis a ntida relao do Direito Urbanstico com o Direito Ambiental: este lhe
fornece, em diversos aspectos, a qualificao para a conformidade da dinmica dos
objetivos urbansticos s questes atuais, i.e., emergncia do desenvolvimento
sustentvel, cujos pilares so os desenvolvimentos econmico e social (justo para todos)
e a proteo da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico 2.
O Desenvolvimento Sustentvel o processo construtivo; seus objetivos ou
resultados esperados so definidos como Sustentabilidade, em suas dimenses
econmica, ambiental/ecolgica, espacial, social e cultural. Trata-se de conceitos
consolidados por ocasio da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, conhecida como ECO 92, realizada no Rio de Janeiro, originando, entre
outros documentos, a AGENDA 21, com proposies e perspectivas para este sculo.
Toshio Mukai refora esta ideia do Direito do Urbanismo como disciplina que visa,
tambm, proteo do meio ambiente, conforme o conceito de Louis Jacquignon: arte
de arranjar as cidades sob aspectos demogrficos, econmicos, estticos e culturais, tendo
em vista o bem do ser humano e a proteo do meio ambiente. 3 (MUKAI, 2010, p. 67)
A Poltica de Desenvolvimento Urbano deve ser concretizada mediante as
diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, Artigo 2o, com destaque para a primeira: o
direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao
saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao
1

Cf. DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de Direito Urbanstico. Barueri, So Paulo: Manole,
2004, pp.89-94. Inter alia.
2
Cf. BRASIL. Lei de no 6.938, de 31 de agosto de 1981, Poltica Nacional do Meio Ambiente. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938com pilada.htm> Art.3 o, I.
3
JACQUIGNON, Louis. Le Droit de lUrbanisme, 5.ed.-Paris,Eyrolles, 1973, p.2; apud MUKAI, Toshio. DIREITO
URBANO E AMBIENTAL. 4 ed. rev. e ampl.- Belo Horizonte: Frum, 2010, p.67.
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trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Devese trabalhar a questo


urbana sob a perspectiva das funes socioambientais da cidade e da propriedade, seja
pblica ou privada, num processo conjunto de gesto democrtica e cooperao, em que
todos so responsveis.
De acordo com Marins

O Estatuto da Cidade incorpora o que a doutrina de Hely Lopes Meirelles 4


pregava h muito, de que "no se realiza urbanismo particular". Sobrepondo o
interesse pblico ao privado, "o urbanismo tem uma misso social a cumprir na
ordenao dos espaos habitveis", para assegurar populao as melhores
condies de vida. Portanto, no se concebe, hoje, que a sorte das cidades fique
a reboque da convenincia (ou negligncia) do administrador pblico, nem que
o planejamento urbano seja definido entre quatro paredes, por tcnicos,
polticos e investidores do mercado imobilirio.5 (MARINS, 2004)

Essas questes convergem para a necessidade de definio e clareza quanto aos


valores e princpios que regem cada cidade, de modo que o consumo deixe de ser o
valorfim absoluto. Volta-se, ento, para a qualidade de vida dos cidados, cujo conceito
extrapola o de mera sobrevivncia da espcie, significando a sua vivncia em plenitude.
A concretizao dessa ideal qualidade de vida depende da efetivao das funes
sociais da cidade, sob a dinmica da antecipao aos problemas (proatividade) e da
identificao das carncias e do eficiente e eficaz combate degradao do meio
ambiente urbano (reatividade), i.e, correo ou minimizao das distores (DI SARNO,
2004, pp. 95-105).
SILVA define este processo deliberado de correo das distores como
urbanificao 6.
Para uma gesto pblica eficiente, que trabalhe com metas, que realize, que no
seja

omissa, deve haver uma populao esclarecida, fiscalizadora, opinante,

reivindicadora. Segundo Di Sarno, no plano urbanstico, em que o Plano Diretor a


grande referncia de padres e metas, que se deve consagrar ou delinear os valores e as
caractersticas locais para o alcance da qualidade de vida urbana. Na medida em que haja
4

Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 9 ed., Malheiros, p. 370; apud MARINS, Vinicius. O
Estatuto da Cidade e a constitucionalizao do Direito Urbanstico. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 223,
16 fev. 2004. Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/4806>
5
MARINS, loc. cit.
6
Cf. SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000; p.2. Apud DI SARNO,
op.cit., p.61.
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participao popular nestas definies, a possibilidade de eficcia no planejamento urbano


ser muito maior (DI SARNO, 2004, p. 97). Por outro lado, o descumprimento do plano
significar atitude degradante qualidade de vida dos respectivos cidados (DI SARNO,
2004, p. 101).
Qualidade de vida degradada no meio ambiente urbano sinnimo de carncia, de
insuficincia ou falta da atuao do Poder Pblico em questes como: sade, saneamento
bsico, educao, trabalho, moradia digna, uso e ocupao do solo, lazer e segurana
pblica (DIAS, 2010, p. 59). Este quadro caracteriza a chamada segregao socioespacial,
subproduto da excluso econmica, consequncia do modelo capitalista (tema analisado
nos trabalhos dos gegrafos Milton Santos e David Harvey, e do socilogo Zygmunt
Bauman) 7.
A falta de gesto, de planejamento acarreta aos entes estatais Unio, Estados e
Municpios a responsabilidade de remediar as consequncias; comumente se
sobrecarrega a poltica local.
Di Sarno (2004, p. 61) compreende o Estatuto da Cidade como um verdadeiro
desafio ao gestor pblico, devendo este ser atuante em prol da minimizao das
distores existentes e para o equilbrio das relaes na cidade. A permanente gesto do
Plano Diretor requer em sua dinmica as devidas adaptaes e atualizaes, dentro de
um prazo mximo de 10 (dez) anos, conforme o Estatuto da Cidade (Art.40, 3o).
Os representantes pblicos, em especial, devem ter conscincia quanto ao
planejamento local ser mais elstico e detalhado, de modo a evitar lacunas ou dvidas na
gesto do meio ambiente urbano (MUKAI, 2010, p. 112), o que nem sempre possvel,
visto que no basta somente o Plano Diretor para a deteco das necessidades e
especificidades, e soluo dos problemas; preciso dispor de vrios outros instrumentos
e, principalmente, vencer uma das maiores dificuldades na histria do Poder Pblico
Brasileiro (em todas as esferas) que , exatamente, planejar e cumprir o plano
estabelecido. (DI SARNO, 2004, p. 61).

Cf. DIAS, Daniella Maria dos Santos. O direito moradia digna: dificuldades e paradoxos para
implementao dos direitos fundamentais sociais em tempo de globalizao. In: A Leitura/Caderno da
Escola Superior da Magistratura do Estado do Par, vol. 3, n. 5, pp.56-62, nov. 2010. Belm: ESM-PA.
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Princpios da Precauo e da Preveno no Estudo de Impacto de Vizinhana

Para o cumprimento das finalidades do Estatuto da Cidade, so utilizados, entre


outros instrumentos de Poltica Urbana, o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e o
Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) [artigo 4 o, VI]. Ambos so referentes aos
aspectos ambientais quanto localizao, instalao, operao e ampliao de uma
atividade ou empreendimento, obrigatrios para anlise da licena requerida. 8 Estando o
EIV no mesmo patamar do EIA, de entendimento prevalente entre os doutrinadores o
carter de instrumento de natureza jurdica constitucional do Estudo de Impacto de
Vizinhana, com o mesmo fundamento do Estudo de Impacto Ambiental, qual seja:

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem


de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
1 o - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de
impacto ambiental, a que se dar publicidade; [CF/1988].

Discute-se entre os doutrinadores a respeito de um excluir, ou no, o outro,


conforme as peculiaridades de cada caso. O EIA necessrio ao licenciamento de
atividades modificadoras do meio ambiente como projetos urbansticos acima de cem
hectares ou em reas de relevante interesse ambiental, conforme as secretarias e rgos
estaduais e municipais competentes 9. Em muitos casos, mesmo no mbito da cidade h a
competncia federal.

A necessidade de definir uma nova classe de impactos surgiu porque a legislao


ambiental brasileira que trata dos impactos ambientais limitou a obrigatoriedade
de realizao de Estudos de Impacto Ambiental a empreendimentos urbanos de
dimenses significativas (grandes conjuntos habitacionais e aeroportos, por
exemplo), ou tpicos de reas rurais ou suburbanas (rodovias, ferrovias,
barragens, explorao de bens minerais, entre outros). Os impactos decorrentes

Cf. CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente. RESOLUO CONAMA N o. 237, de 19 de dezembro
de 1997. Disponvel em:< http://www.mma.gov.br /pot/conam a/res/res97/res23797.html>, art.1 o, III.
9
Cf. CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo CONAMA de no1, de 23 de janeiro de 1986.
Disponvel em: <http://www.mma.gov.br /conama/res/res86/res0186.html> Art. 2o, XV.
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de ocupaes urbanas de menor expresso espacial, mas que representam


alteraes significativas nas condies do meio ambiente urbano (tais como
supermercados, shopping centers, grandes edifcios comerciais ou residenciais)
necessitavam de alternativas apropriadas de caracterizao e anlise.10

Sobre a no dispensabilidade do EIA por ocasio do EIV, i.e., concomitn cia dos
dois estudos (Estatuto da Cidade, Art. 38), SANTANNA entende servir quando da
necessidade de complementao do EIV com aspectos ambientais no identificados ou no
constantes da legislao municipal urbanstica, mas relevante para o caso especfi co, em
termos ambientais. 11
Para isso, importa a compreenso conceitual de impacto ambiental, definido como
qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente,
ocasionada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas
que, direta ou indiretamente, afetam a sade, a segurana e o bemestar da populao,
as atividades sociais e econmicas, a biota, as condies estticas e sanitrias do meio
ambiente, e a qualidade dos recursos ambientais 12.
Necessria, pois, a atuao conforme os princpios da preveno e da precauo,
fundamentos da criao do Estudo de Impacto Ambiental, o qual est na origem do
Estudo de Impacto de Vizinhana expresso no Estatuto da Cidade. (SANTANNA, 2007, p.
38).
O princpio da precauo est subentendido no artigo 225, 1 o, inciso IV (CF/1988).
O Decreto Legislativo de n o1, de 03 de fevereiro de 1994, em seu artigo 3, item 3, consagra
esse princpio norteador de diversos tratados ou convenes internacionais sobre meio
ambiente e direitos humanos, dos quais o Brasil signatrio. Corresponde obrigao de
agir ou decidir sempre a favor da qualidade de vida e do meio ambiente na possibilidade
de um dano irreversvel (risco potencial), para o qual no h certeza cientfica, no
devendo esta dvida validar atitudes imprudentes ou a negligncia quanto adoo de
medidas eficazes para evitar a degradao ambiental; ser prudente diante da incerteza.

10

LOLLO, Jos Augusto de; RHM, Srgio Antonio. ASPECTOS NEGLIGENCIADOS EM ESTUDOS DE
IMPACTO DE VIZINHANA. Estudos Geogrficos, Rio Claro, dez 2005, pp. 31-45. Disponvel em:
<http://www.periodicos.rc.biblioteca.unesp.br /index.php/estgeo/article/view/239/195>, pp.31-32.
11
SANTANNA, Mariana Senna. ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA: instrumento de garantia da
qualidade de vida dos cidados urbanos. Belo Horizonte: Frum, 2007, pp.159-160.
12
Cf. CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo CONAMA de no1, 23 de janeiro de 1986.
Disponvel em: <http://www.mma.gov.br /conama/res/res86 /res0186.html> Art. 1 o, I a V.
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A preveno, princpio consagrado pela doutrina, referese existncia de


informao e conhecimentos suficientes sobre possveis impactos (risco conhecido), de
modo que esse arcabouo sirva de orientao, de parmetro na implantao (ou
justificativa para a no aceitao) de um empreendimento ou atividade, e na antecipao
aos problemas. (SANTANNA, 2007, pp. 38-46).
So princpios identificveis no Estatuto da Cidade, com destaque para o Artigo 2 o,
inciso VI, sobre o dever de ordenar e controlar o uso do solo, evitandose a utilizao
inadequada dos imveis urbanos; a proximidade de usos incompatveis ou
inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados
para a infraestrutura urbana; a instalao de empreendimentos ou atividades que gerem
trfego sem a devida previso; a reteno especulativa de imvel urbano (com a sua
subutilizao ou no utilizao); a deteriorao de reas urbanizadas; a poluio e a
degradao ambiental; e a exposio da populao a riscos de desastres.

Funo Social da Propriedade

A funo social sempre esteve tcnica e historicamente associada ao direito de


propriedade, conforme anlises dos mais variados sistemas jurdicos pelo mundo; do
Brasil, inclusive13. Corresponde ao aspectodever, ao nus; ela tem suas razes no
prprio direito de propriedade. (MUKAI, 2010, p. 75).
A Encclica Rerum Novarum (maio, 1891 Igreja Catlica) foi o marco enquanto
primeira manifestao de grande repercusso no mundo poltico e intelectual sobre a
referida funo social, consagrando a expresso a propriedade obriga. (LERES, 2010, p.
66) 14.
A questo agrria (distribuio justa da terra ou imvel rural e produtividade) e a
poltica habitacional so apenas dois dos muitos aspectos da funo social da
propriedade. tema que comporta diversas anlises, seja quanto aos bens mveis ou

13

Cf. MUKAI. Op.cit., pp. 71-82.


Cf. LERES, Paraguass. Funo social da propriedade. In: A Leitura/Caderno da Escola Superior da
Magistratura do Estado do Par, vol. 3, n. 5, pp.64-80, nov. 2010. Belm: ESM-PA, p.66.
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14

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imveis, propriedade urbana ou rural, licitude, e, at mesmo, sobre as concesses


pblicas. (LERES, 2010, pp. 73-74).
Di Sarno (2004, p. 47) afirma que a funo social a ser cumprida condicionase
legislao que afete a propriedade, havendo, portanto, certas especificidades a serem
observadas. Podese concluir que a sua realizao se perfaz pelo equilbrio entre o
interesse pblico e o privado, em que este se submete quele, inevitavelmente, atingindo
de algum modo o contedo econmico da propriedade, visto que, a depender de como
se far o seu uso, este pode repercutir decisivamente (de forma negativa ou positiva) nas
relaes da cidade. Muitas vezes, proprietrios de grandes espaos urbanos dificultam a
ao do Estado na reorganizao urbana em prol do interesse social. (DI SARNO, 2004, p.
48).
Porm, no se trata de esvaziar o direito de propriedade ou de um confisco, mas
de uma adequao s exigncias da comunidade, conforme os dizeres de Hely Lopes
Meirelles: sem suprimirlhe a existncia ou negarlhe o mnimo constitucional de seu
exerccio. Dentro desses limites a ao municipal legal; ultrapassandoos padecer de
inconstitucionalidade. 15
A funo social da propriedade um princpio constitucional com fora normativa.
O Artigo 5o, em seu inciso XXII, garante o direito de propriedade para, em seguida, no
inciso XXIII, afirmar o dever de cumprir a sua funo social. A propriedade urbana cumpre
sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor (CF/1988, Art.182, 2o), que instrumento bsico para o
desenvolvimento local e expanso urbana (CF/1988, Art.182,1 o), de modo a assegurar a
qualidade de vida, a justia social e o desenvolvimento das atividades econmicas, com
respeito s diretrizes da Poltica Urbana (EC, Art.39).
Conforme o Artigo 41 do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor obrigatrio para
municpios com mais de vinte mil habitantes; para os integrantes de regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas; para aqueles onde o Poder Pblico municipal
pretenda utilizar o parcelamento ou edificao compulsrios, o IPTU progressivo e a
desapropriao nos termos do 4 o do art. 182 da Constituio Federal; para os
15

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir, 7ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p.114. Apud MUKAI,
op.cit., p.87.
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integrantes de reas de especial interesse turstico; e para os inseridos na rea de


influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de
mbito regional ou nacional.
Neste caso, os recursos tcnicos e financeiros para a elaborao do Plano Diretor
estaro inseridos entre as medidas de compensao adotadas. Todos os Municpios
obrigados a elaborar o Plano Diretor tambm devero elaborar seus respectivos Planos
de Mobilidade Urbana, conforme Lei de no 12.587/2012, Art.24, 1o, de acordo com
princpios como o do desenvolvimento sustentvel (nas dimenses socioeconmicas e
ambientais) e da equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e logradouros
(Art. 5o), em prol, dentre outros objetivos, da promoo do acesso aos servios bsicos e
equipamentos sociais (Art. 7 o).
Sobre o cumprimento da funo social da propriedade condicionada ao
atendimento do disposto no Plano Diretor, assim afirma AGUIAR
Entendemos que o princpio da funo social sempre prevalecer (...), ainda que
aquelas regras de ordenao urbana no estejam expressas, especificamente,
no plano diretor. Em tal caso, entendemos que fica criado para o Municpio o
dever de instituir regras (leis) que, expressando as peculiaridades locais, fixem
as diretrizes da ordenao urbana municipal, mesmo que tais regras no se
constituam, formalmente, em plano diretor. Em outras palavras, o dever de
instituir regramento desta natureza se impe, no obstante tenha um dado
Municpio sido excludo da abrangncia do preceito contido no art. 182, 1, da
CF. Para o poder pblico, tal dever decorre de um outro dever, tambm de
ndole constitucional: o de fazer cumprir os princpios consagrados pelo
ordenamento jurdico, em nome do interesse social. 16

Di Sarno complementa que, quanto realizao da funo social aqui discutida,


importa lembrar o papel do Poder Pblico,

no como o tutor das necessidades pblicas, mas como proprietrio de imvel


urbano. Sendo proprietrio ou, de qualquer forma, utilizando imveis e/ou o solo
urbano, o Poder Pblico, em qualquer de suas esferas, dever atender s
exigncias da lei para realizar plenamente a funo social de sua propriedade.
Por certo que, em muitos casos, estas propriedades tero finalidade diversa da
do particular, como o caso de uma praa pblica. Seria impossvel admitir-se a
no utilizao ou a subutilizao deste espao, forando o Poder Pblico
edificao compulsria, se no por outra razo, ao menos pelo fato de uma
praa estar cumprindo, na sua essncia, uma finalidade pblica, e esta se
sobrepe sempre s finalidades particulares (DI SARNO, 2004, pp.49-50).

16

AGUIAR, Joaquim Castro. Direito da Cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996. Apud MARINS, 2004.
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Como objetivos da Poltica de Desenvolvimento Urbano, no Artigo 182, caput, a


Constituio estabelece: ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bemestar de seus habitantes. A Lei 10.257/2001 amplia esse entendimento ao
incluir o pleno desenvolvimento da funo social da propriedade urbana entre os seus
objetivos (Artigo 2o, caput, Estatuto da Cidade), visto ser aspecto essencial ao
cumprimento das funes sociais da cidade, na lgica da parte que compe o todo.
A funo social da propriedade foi alada ao primeiro plano do Direito Pblico,
integrando efetivamente as preocupaes dos Direitos Urbanstico e Ambiental, para
alm das antigas limitaes administrativas e do Direito de Vizinhana do Cdigo Civil.

Equipamentos Urbanos e Comunitrios no Estudo de Impacto de Vizinhana


A Lei de n o 10.257/2001, Estatuto da Cidade, estabelece o princpio da justa
distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (Art. 2o, IX),
significando tratamento isonmico, seja quanto ao acesso aos equipamentos urbanos e
coletivos, e valorizao imobiliria, seja quanto s limitaes propriedade, de modo que
ela cumpra a sua funo social.
Contrariando essa diretriz, persiste o problema da especulao imobiliria em
muitas cidades brasileiras, caracterizado pela reteno de grandes reas (latifndios
urbanos), impedindo a realizao e a correta gesto do desenvolvimento urbano
ambiental, em detrimento dos direitos da maioria, com reflexos nos gastos pblicos e na
m qualidade de vida da populao, em especial, dos mais carentes economicamente,
que tendem a estabelecer moradia nas reas perifricas ou deficitrias quanto aos
servios pblicos em geral, havendo uma contnua e desregrada expanso urbana
horizontal.
Paralelamente, h um crescente processo de construo de luxuosos condomnios
fechados em reas afastadas do centro urbano, como forma de fuga do caos do trnsito ,
da violncia e da poluio atmosfrica.

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OS EQUIPAMENTOS URBANOS E COMUNITRIOS

Por influncia direta nas decises poltico-administrativas (lobby),17 ou pela


iniciativa dos gestores pblicos de levar os equipamentos e servios pblicos populao
excluda,

esses

vazios

urbanos

so

gratuitamente

beneficiados,

ocorrendo

supervalorizao imobiliria, em meio a tendncias como a verticalizao das edificaes,


sem retorno social e, muitas vezes, sobrecarregando a infraestrutura urbana existente.
No primeiro caso, do lobby, a concentrao dos equipamentos pblicos e comunitrios
tende a ser a consequncia mais crtica.
Se os grupos dominantes influenciam, direta e determinantemente, a
distribuio territorial dos investimentos pblicos e a prestao de servios em
razo de controlarem o mercado imobilirio, acabam por induzir a formao da
dinmica social, ao influenciarem determinantemente a construo do espao
(CASTELLS, 2002, v.1, p.534).18 Por consequncia, nenhum planejamento
estratgico para combater as excluses scio-espaciais pode ser concebido, sem
considerar que a construo dos espaos das cidades no se trata de questo
puramente tcnica. Trata-se, sobretudo do reflexo das prticas sociais, que
esto imbricadas com as prticas econmicas e polticas (DIAS, 2010, p.69).

Em benefcio desse status quo, prejudicial maioria da populao, pode haver a


resistncia regulamentao e ao devido uso do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana.
Em vez de um instrumento vital de planejamento aplicado ao caso concreto, pode ser
visto como obstculo ao progresso sendo, portanto, menosprezado.
A obrigatoriedade do EIV no est adstrita aos empreendimentos e atividades
particulares; dirigida, tambm, ao Poder Pblico. Preliminarmente, o motivo da sua
exigncia a adequao ao meio ambiente urbano, considerandose os aspectos
positivos e negativos de cada projeto, a demanda por equipamentos pblicos, o conjunto
de normas que incide em cada caso, a vocao econmica da cidade, o zoneamento
urbano e a coeso dinmica, em que os resultados buscados pelas aes e interferncias
urbansticas sejam pertinentes e tenham coerncia lgica quanto ao momento e ao
espao local, de forma que os princpios urbansticos sejam respeitados (DI SARNO, 2004,
pp. 47-55) e a vizinhana a ser, de algum modo, atingida seja corretamente identificada.

17

Lobby (lbi) [Ingl.] sm. 1. Grupo de presso que visa a influenciar decises governamentais em favor de
determinados interesses. 2. Atividade como a de tal grupo. FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Miniaurlio: o minidicionrio da lngua portuguesa; coord. de edio Marina Baird Ferreira; equipe de
lexicografia Margarida dos Anjos-7 ed.- Curitiba: Ed. Positivo; 2008; p.520
18
Cf. CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 2002. In:___. A era da
informao: economia, sociedade e cultura. Lisboa: Fundao Calouste Gulbekian, 2002-2003, vol.1. Apud
DIAS. Op. cit., p.69.
38

Evelyn Fernandes Da Cruz

O ideal que no haja degradao da sua qualidade de vida, seja durante ou aps
a execuo de uma construo, seja a partir do funcionamento de determinado
empreendimento etc.
A rea de influncia de um projeto, em cada fase de sua execuo, um grande
problema; requer clareza quanto s caractersticas da vizinhana, o tipo de atividade ou
empreendimento em questo, o nvel de tolerncia e sensibilidade aos impactos e o
cumprimento das funes sociais e ambientais da propriedade e da cidade.

levantamento dos dados determina a qualidade da informao a ser tratada, e a segurana


na anlise define a confiabilidade dos resultados para fins de alternativas e medidas
mitigadoras e compensatrias. (LOLLO, 2005, p. 40). Deficincias nas tcnicas de anlise
(ou a prpria falta do EIV) podem inviabilizar os investimentos de interesse da populao,
em razo dos gastos pblicos com a correo dos efeitos negativos resultantes, antes de
tudo, da negligncia. (LOLLO, 2005, pp. 40-42).
A oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos
adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais (EC, Art.
2o, V) compe as diretrizes do desenvolvimento da Poltica Urbana. Estes aspectos devem
ser analisados num Estudo de Impacto de Vizinhana, alm de questes como:
adensamento populacional (relacionado, seno a todas, maioria das funes sociais da
cidade), o uso e ocupao do solo em carter de precauo e preveno, a valorizao
imobiliria, a ventilao e iluminao, a paisagem urbana e patrimnio natural e cultural,
entre outras a serem definidas em mbito municipal (EC, Art. 37 e incisos), obedecendo
se os princpios da publicidade dos documentos para consulta e da participao popu lar.
Os equipamentos urbanos e comunitrios servem de parmetro na verificao do
atendimento das Funes Sociais da Cidade. De acordo com Jorge Luiz Bernardi, essas
funes esto compreendidas em trs grupos: Funes Urbansticas (habitao, trabalho,
lazer e mobilidade); Funes de Cidadania (educao, sade, proteo e segurana); e
Funes de Gesto (prestao de servios, planejamento, preservao do patrimnio
cultural e natural, e sustentabilidade urbana) 19. Os servios e os equipamentos pblicos

19

Cf. BERNARDI, Jorge Luiz. Funes sociais da cidade: conceitos e instrumentos. Dissertao (mestrado);
orientador, Carlos Mello Garcias. Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, 2006. 136 f. p.59
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OS EQUIPAMENTOS URBANOS E COMUNITRIOS

(em especial) constituem instrumentos auxiliadores da efetivao das referidas funes .


(SANTANNA, 2007, pp. 172 e 179-181).
No EIV, a anlise desses equipamentos corresponde no apenas sua existncia
ou disponibilidade, mas, tambm, sua capacidade, em quantidade e qualidade, antes e
aps a concluso fsica do empreendimento e o incio ou expanso de determinada
atividade. Desse modo, aes ou interferncias urbansticas, em geral, no podem torn los insuficientes ou degrad-los em prejuzo da coletividade. Dada diversidade que
integra o conceito de equipamentos urbanos e comunitrios, Lollo e Rhm observam
uma constante negligncia e falta de completude sobre esse aspecto em diversos
estudos de impacto de vizinhana por eles analisados. (LOLLO, 2005, pp.39-41).
Conforme a Lei Federal de n o 6.766/1979, do Parcelamento do Solo Urbano, so
equipamentos pblicos urbanos a infraestrutura de: escoamento das guas pluviais,
iluminao pblica, esgotamento sanitrio, abastecimento de gua potvel, energia
eltrica, rede telefnica, gs canalizado e as vias de circulao (Art. 2 o, 5o e Art. 5o,
nico). So equipamentos comunitrios os equipamentos pblicos de educao, cultura,
sade, lazer e similares (Art.4 o, 2o). H ainda os espaos livres de uso comum (Art. 4 o, I).
A praa, por exemplo, tratada por doutrinadores e legisladores ora como equipamento
comunitrio, ora como espao livre, ou elemento diverso, sendo bem comum de uso
pblico, indisponvel, expresso do direito de ir e vir, do direito ao lazer, paisagem, ao
convvio social etc.
Pode-se afirmar que se trata de equipamento sui generis, sntese do Meio
Ambiente Urbano, num processo dialtico entre o natural e o artificial e cultural, entre os
aspectos comunitrios (pessoais, familiares e de vizinhana) e sociais (impessoais, regidos
pela organizao imposta pela lei e pelo Estado), numa anlise de cunho sociolgico.
Usa-se tambm a expresso equipamentos sociais pblicos como gnero a
abranger todos esses equipamentos. Com fundamento no artigo 22 da Lei 6.766, a
tcnica jurdica compreende que o descrito e registrado como equipamento urbano e
comunitrio, espaos livres, vias e praas, ou a rea destinada a esses fins, por ocasio de
um processo de loteamento, so, obrigatoriamente, pblicos, ainda que seja obrigao do
loteador a implantao da infraestrutura urbana de eletrificao, drenagem de guas
pluviais, de abastecimento de gua.
40

Evelyn Fernandes Da Cruz

Para a ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas, no h essa diferena.


Todos os bens pblicos ou privados, de utilidade pblica, destinados prestao de
servios necessrios ao funcionamento da cidade, implantados mediante autorizao do
poder pblico, em espaos pblicos e privados so equipamentos urbanos. Distribuemse pelas seguintes categorias: a) circulao e transporte; b) cultura e religio; c) esporte e
lazer; d) infraestrutura [sistema de comunicao, sistema de energia, sistema de
iluminao pblica, sistema de saneamento]; e) segurana pblica e proteo; f)
abastecimento; g) administrao pblica; h) assistncia social; i) educao; j) sade
(ABNT NBR 9284, de 1986). A lista mais completa da ABNT serve a uma melhor
compreenso destes importantes componentes de conexo e integrao do meio
ambiente urbano.
A se considerar a implantao ou ampliao de um empreendimento ou atividade
de modo que no se prejudique os interesses da populao mais carente (que
dificilmente utiliza os equipamentos privados) , ou a anlise da prpria atuao direta
do Poder Pblico na oferta desses servios, compreendese que se trata de especificar e
enfatizar, no EIV, os impactos sobre os equipamentos pblicos.
No aceitvel um projeto de habitao que sobrecarregue o abastecimento de
gua da vizinhana existente; ou o funcionamento de uma casa noturna que no possua
estacionamento adequado, ocasionando o fechamento temporrio e constante de
importantes vias pelos seus frequentadores. No admissvel, tambm, a instalao de um
hipermercado que comprometa a trafegabilidade em ruas estreitas. Empreendimentos
que ocasionem, entre outros problemas, poluio sonora e atmosfrica junto a escolas e
hospitais, rudos e rachaduras em prdios de valor histrico ou cultural, tombados,
repercutem negativamente no bem-estar da populao. de inegvel inconvenincia o
funcionamento de bares em torno de escolas (pblicas ou privadas), ou o adensamento
populacional irresponsvel em meio falta de creches e postos de sade.
O Poder Pblico no pode ser omisso e, principalmente, conivente com
empreendimentos que ocasionem privatizao ou apropriao ilegal de equipamentos
pblicos, mau uso ou uso excessivo, deteriorao, degradao ou aumento irresponsvel
da demanda por equipamentos urbanos e comunitrios, de modo a comprometer as
finanas municipais. So inmeras as possibilidades a serem estudadas e discutidas.
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OS EQUIPAMENTOS URBANOS E COMUNITRIOS

Por outro lado, o gestor pblico deve considerar os meios legais e constitucionais
existentes gesto democrtica e participao popular, parcerias com entes privados, as
operaes urbanas consorciadas (cf. Art. 32 do Estatuto da Cidade) em prol da criao,
melhoria, ampliao e manuteno (conforme o caso) dos referidos equipamentos . O
artigo 46, caput, do Estatuto da Cidade prev a faculdade do proprietrio de imvel
atingido pela obrigao do artigo 5 o (Parcelamento, Edificao, ou Utilizao
Compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado) , em rea
carente de infraestrutura e servios urbanos, de estabelecer consrcio imobilirio
forma de viabilizar planos de urbanizao ou edificao, consistindo na transferncia do
respectivo imvel ao Poder Pblico municipal; aps a realizao das obras, o proprietrio
recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas
(art.46, 1 o). O valor venal do imvel ser o mesmo de antes da execuo das obras
(art.46, 2o). Os lotes restantes ficam sob a responsabilidade e domnio do Poder Pblico.
A anlise dos equipamentos urbanos e comunitrios no Estudo Prvio de Impacto
de Vizinhana importa na busca pela melhoria na qualidade de vida da coletividade,
associada concretizao de uma cidade planejada e sustentvel.

CONSIDERAES FINAIS

Uma eficiente gesto urbanoambiental concretizada medida que a cidade


compreendida, pelos seus habitantes e por aqueles que dela usufruem, como um sistema
complexo: o Meio Ambiente Urbano, que rene todos os aspectos ambientais: o natural,
o artificial, o cultural e o do trabalho, de modo que as suas relaes se desenvolvem de
forma equilibrada ou catica, conforme haja ou no o devido planejamento e a
participao popular em busca da melhor direo.
O Meio Ambiente Urbano se perfaz no somente a partir dos critrios de proteo
e preservao, mas tambm do processo contnuo de transformao, sobre o qual deve
incidir o controle social mtuo, para que distores sejam corrigidas, mediante o
processo dinmico de urbanificao, e problemas no sejam agravados. O planejamento,

42

Evelyn Fernandes Da Cruz

como princpio e dever urbanstico, imprescindvel ao desenvolvimento das cidades em


todos os seus setores e aspectos.
Eis, portanto, a misso do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, instrumento
de Poltica Pblica Urbana e Ambiental cuja finalidade converge para a necessria pro
atividade ante as interferncias nos espaos da cidade. Sob o fundamento da precauopreveno, o EIV serve de comando e controle quanto ao uso expressivo que se queira
fazer da propriedade, seja pblica ou particular, com o fim de evitar ou controlar a
degradao do meio e da qualidade de vida da coletividade. Em face disso, a funo
social, aspectodever do direito propriedade, foi enfatizada neste artigo. Tratase de
normaprincpio constitucional essencial realizao das funes socioambientais da
cidade.
Considerando que os servios e equipamentos urbanos e comunitrios servem
efetivao e interligao dessas funes, o uso da propriedade urbana deve ser
condicionado ao respeito a esses vitais equipamentos de promoo do bemestar de
cada cidado. Cabe ao Poder Pblico a eficiente gesto e o monitoramento dos
equipamentos pblicos, assim como, a no hesitao em exigir ou facilitar o cumprimento
da funo social de cada propriedade em prol da sustentabilidade do meio ambiente
urbano.
Apesar da importncia do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana, ainda forte a
resistncia de grupos de interesses contra a sua regulamentao e realizao em diversos
municpios brasileiros. de se considerar no mesmo patamar de gravidade o
desconhecimento ou a omisso de muitos representantes pblicos sobre as diretrizes do
Estatuto da Cidade e da Constituio Federal para a construo de cidades sustentveis.
urgente e necessria a compreenso das funes sociais e ambientais da cidade, e da
relao destas com a problemtica da crescente demanda por equipamentos pblicos.

REFERNCIAS
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OS EQUIPAMENTOS URBANOS E COMUNITRIOS

ABNT. ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS, Equipamento Urbano- NBR


9284. Rio de Janeiro: 1986.

BERNARDI, Jorge Luiz. Funes sociais da cidade: conceitos e instrumentos. Dissertao


(mestrado); orientador, Carlos Mello Garcias. Pontifcia Universidade Catlica do
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Urbana. Disponvel em:
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DIAS, Daniella Maria dos Santos. O direito moradia digna: dificuldades e paradoxos
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Evelyn Fernandes Da Cruz

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Caderno Gesto Pblica | ano.2 n.1 | jan-jun 2013


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