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Guia para o Mapeamento e

Caracterizao de Assentamentos
Precrios

Braslia - DF
2010

Marcio Fortes de Almeida

ecretrio Executivo
odrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo

ecretria Nacional de Habitao


Ministro de Estado das Cidades
ns Magalhes

Ficha Tcnica

Marcio Fortes de Almeida

iretora do Departamento de
Secretrio Executivo
esenvolvimento
Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo
nstitucional e Cooperao Tcnica
nia Santa
Rosa Nacional de Habitao
Secretria

Crditos da Publicao
Coordenao Geral
Jnia Santa Rosa

Reviso
Editorial
Crditos
da Publicao

Rodrigo Morais Lima Delgado

Ins Magalhes
Coordenao
Geralde Contedo
Coordenao
iretora do Departamento de Urbanizao de Jnia Santa
RosaAncona
Ana Lucia
Diretora
do Departamento de
ssentamentos
Precrios
Desenvolvimento
Institucional e
Mirna Quinder
Belmino Chaves
Reviso
Editorial
Projeto
Grfico
Cooperao Tcnica
Sidney
Vieira
Carvalho
Julia
Lins
Bittencourt,
Rodrigo Morais Lima
Jnia Santa Rosa
iretora-substituta do Departamento de
Delgado
Capa, Diagramao e Reviso
roduoDiretora do Departamento de
Ortogrfica
abitacional
Urbanizao de Assentamentos Precrios
Texto Ultra Digital
Marta Garske
Mirna Quinder Belmino Chaves
Ana Lcia Ancona

Crditos Fotos

Diretora-substituta
Departamento de
quipe do
Departamento dedo
Desenvolvimento
Arquivo
Ministrio das Cidades, Cludio
Projeto
grfico
Produo
Habitacional
nstitucional e Cooperao Tcnica
Stenner/IBGE,
Programa Guarapiranga/
Sidney
Vieira
Carvalho
Marta Garske
line Figueiredo de Albuquerque, Jlia
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Equipe do
Departamento
de
Capa, Diagramao e Reviso Ortogrfica
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e
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Morais Lima
Delgado eCamila
Sidney ApoioProjeto BRA/00/019 - PNUD HBB
Rodrigues
Silva,
Jlia
Lins
Bittencourt,
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Neyla Machado, Renata da Rocha Gonalves,Marina Amorim Cavalcanti de Oliveira
Roberta Fernandes Moreira, Rodrigo Fvero, Roberta Pereira da Silva
Rodrigo Morais Lima Delgado, Vadson Lemos.
Projeto BRA/00/019 - PNUD HBB

icha Catalogrfica
Ficha Catalogrfica

Guia paraGuia
regulamentao
e implementao
de ZonasdeEspeciais
para o Mapeamento
e Caracterizao
Assentamentos Precrios
de Interesse
SocialMinistrio
ZEIS emdas
Vazios
Urbanos
Braslia:
Cidades
Braslia: Ministrio
das Cidades
Primeira impresso:
Maio de 2010
Primeira 82
impresso:
Dezembro de 2009
p.
55 p.

ISBN: 978-85-7958-015-4
978-85-7958-003-1

1.Habitao Brasil. Poltica habitacional Brasil.


1.Habitao Brasil. Poltica habitacional Brasil. 3.Poltica
Precrios
Brasil.
I. Ttulo. II. Ancona, Ana Lcia.
Urbana 3.Assentamentos
Brasil. I. Ttulo. II.
Ancona, Ana
Lucia.
CDU: 333.32 (81)

CDU: 333.32 (81)

Apresentao

O desafio da construo de uma base de dados confiveis e comparveis
nacionalmente, contendo as dimenses e caractersticas do universo dos assentamentos
precrios no Brasil um dos objetivos para a execuo de forma equnime e eficaz das
aes da Poltica Nacional de Habitao dirigidas regularizao urbanstica e fundiria,
e a incluso socioespacial.


Para o aperfeioamento dos dados disponveis sobre os assentamentos precrios
no Brasil, faz-se necessrio aprofundar o conhecimento das desigualdades urbanas e
buscar critrios que permitam a priorizao das aes de urbanizao, em funo de
informaes precisas das condies ambientais, das situaes de risco e dos graus de
precariedade, da violncia urbana e dos nveis de segregao social dos assentamentos.


Nesse sentido, a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades vem
trabalhando para disponibilizar aos agentes pblicos locais ferramentas que possibilitem
uma leitura aprofundada da realidade de seus assentamentos precrios e dessa forma
preencher a lacuna da falta de dados sobre a quantidade e caractersticas dos assentamentos
precrios existentes no Brasil.


As condies para a ampliao do conhecimento sobre as dimenses e
caractersticas dos assentamentos precrios so atualmente as mais favorveis, em funo
da sua centralidade no contexto das polticas sociais, habitacionais e de desenvolvimento
urbano do governo federal, conforme pode-se perceber com o valor de investimento
destinado para as aes de urbanizao previstos no Programa de Acelerao do
Crescimento - PAC, que so da ordem de R$ 23,2 bilhes, e com o valor previsto no
PAC 2 da ordem de R$ 33,5 bilhes.


Nesse contexto, a Secretaria Nacional de Habitao lana o Guia para
o Mapeamento e Caracterizao de Assentamentos Precrios, possibilitando aos
municpios, principais agentes no processo de aperfeioamento dessas informaes e
maiores conhecedores da realidade de suas comunidades, a produo de dados sobre os
assentamentos precrios existentes em seus territrios, assim como a construo de uma
base de dados a ser sistematizada nacionalmente.

Bom trabalho!
Ins Magalhes
Secretria Nacional de Habitao

Sumrio
Apresentao...................................................................................................3
Introduo.......................................................................................................7
CAPTULO 1
Contextualizao...............................................................................................9
1.1 O que so assentamentos precrios................................................................9
1.2 Origem, expanso e aes do poder pblico relacionadas aos assentamentos
precrios ........................................................................................................10
CAPTULO 2
Delimitao do universo a ser pesquisado..........................................................17
2.1 Esclarecimentos iniciais...............................................................................17
2.2 Tipologias para identificao dos assentamentos precrios.............................18
2.3 Pesquisas e estudos nacionais sobre os assentamentos precrios ....................24
CAPTULO 3
Mapeamento e caracterizao dos assentamentos precrios.................................35
3.1 Primeiro passo: coleta das informaes cartogrficas disponveis....................36
3.2 Segundo passo: escolha da base cartogrfica.................................................37
3.3 Terceiro passo: procedimentos do mapeamento preliminar...........................39
3.4 Quarto passo: caracterizao (preliminar) dos assentamentos.........................42
3.5 Quinto passso: vistorias em campo..............................................................54
3.6 Sexto passo: consolidao do mapeamento e da caracterizao dos
assentamentos precrios ................................................................................56
CAPTULO 4
Classificao dos assentamentos precrios segundo categorias de interveno...........61
4.1 Categorias de Interveno...........................................................................61
4.2 Procedimentos de classificao....................................................................67
4.3 Estimativa de custo das intervenes...........................................................69
CAPTULO 5
Critrios para a priorizao das intervenes......................................................71
5.1 Referncias de critrios de priorizao..........................................................72
5.2 Consolidao dos critrios...........................................................................74
Consideraes Finais..................................................................................... 77
Agradecimentos............................................................................................79
Bibliografia...............................................................................................81

Introduo

A partir de 2003, a integrao urbana dos assentamentos precrios passou a
efetivar-se como um dos eixos prioritrios das polticas pblicas habitacionais e urbanas,
consolidando, no mbito nacional, orientao que j vinha sendo adotada por governos
municipais e estaduais, ao longo da dcada de 90. Concorreram para tanto a criao do
Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades (2003); a aprovao da nova Poltica
Nacional de Habitao - PNH (2004); a institucionalizao do Sistema e do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS/FNHIS (2005); e, em especial,
o lanamento do PAC Urbanizao de Favelas (2007), que j destinou para esse eixo
de intervenes o montante indito de R$ 23,2 bilhes a serem aplicados no perodo
2007/2010, articulando recursos do Oramento Geral da Unio, FNHIS e FAT/FGTS,
bem como contrapartidas dos estados e municpios.

O objetivo da poltica de integrao urbana de assentamentos precrios
a incluso socioespacial da importante parcela da populao brasileira que vive, nas
nossas cidades, em situaes de risco, insalubridade e insegurana relacionadas com a
precariedade das suas condies de moradia. Para realizar esse objetivo, as intervenes
compreendem medidas para a regularizao fundiria dos assentamentos, atendimento
social s comunidades, melhorias habitacionais e adequao urbanstica, incluindo a
implantao de infraestrutura, equipamentos e servios urbanos.


O grande desafio da poltica de integrao dos assentamentos precrios o
atendimento de um universo estimado em cerca de 30% dos domiclios urbanos do pas,
cujas demandas vm se acumulando h dcadas, em decorrncia da histrica inadequao
e insuficincia das polticas habitacionais voltadas para a populao mais pobre. Para
enfrentar tal desafio, destaca-se a necessidade de garantir, a mdio e longo prazos: fluxo
permanente de recursos subsidiados, no patamar estabelecido pelo PAC; participao e
articulao dos agentes envolvidos, de acordo com o modelo institucional definido pelo
Conselho das Cidades, PNH e SNHIS/FNHIS; e planejamento das aes, com base no
Plano Nacional de Habitao (PlanHab) e nos Planos Locais de Habitao de Interesse
Social (PLHIS).


O planejamento constitui uma dimenso estratgica da poltica, tendo em vista a
otimizao dos investimentos, eficincia e sustentabilidade das intervenes. Ele envolve
articulao entre as iniciativas dos trs nveis de governo, exigindo capacitao dos
agentes e alinhamento de conceitos, para o dimensionamento das demandas, definio
de prioridades, metas e instrumentos de avaliao. Identificados pela inadequao
das condies de moradia e por constiturem, em grande medida, empreendimentos
autnomos da populao de baixa renda, os assentamentos precrios esto presentes em
mais da metade dos municpios brasileiros, apresentando caractersticas e necessidades

muito diversificadas, como reflexo do processo de formao da nossa ampla rede de


cidades. Conhecer tais caractersticas de forma a dimensionar as necessidades e a demanda
de recursos para atend-las, em escala nacional, sem perder o foco nas peculiaridades
regionais e locais constitui uma condio bsica para o planejamento das intervenes.

Nesse contexto, coloca-se a publicao deste Guia para o Mapeamento e
Caracterizao dos Assentamentos Precrios, que a Secretaria Nacional de Habitao
elaborou, com vistas a estimular e apoiar a participao dos municpios numa proposta
de trabalho que tem como objetivo a complementao e detalhamento das informaes
nacionais que j existem sobre os assentamentos precrios no Brasil.


Destacamos que a participao dos municpios condio fundamental para o
aperfeioamento de tais informaes, considerando que, alm de responsveis diretos
por grande parte das intervenes em assentamentos precrios, os municpios - por
meio de seus agentes - so os entes federativos que mais conhecem a realidade dessas
comunidades.


Para atender aos seus objetivos, o Guia est estruturado em cinco captulos, que
tratam, respectivamente:

I - da contextualizao da questo, apresentando um panorama das condies
histricas que determinaram a origem e o crescimento dos assentamentos precrios no
nosso pas;

II - da delimitao do objeto a ser pesquisado, incluindo informaes sobre o
conjunto de estudos que j foram produzidos e sistematizados no mbito nacional e
constituem o ponto de partida para o trabalho de mapeamento e caracterizao dos
assentamentos precrios, a ser detalhado na escala dos municpios;

III - do passo a passo ou sequncia de procedimentos propostos para orientar
o trabalho de mapeamento, mensurao e caracterizao dos assentamentos, pelos
municpios, contemplando a seleo de critrios e variveis que permitam comparaes,
totalizaes e avaliaes de resultados da poltica, em escala nacional;

IV - da metodologia para a classificao dos assentamentos segundo categorias
de interveno, visando ao dimensionamento, para o conjunto do pas, dos recursos
demandados pela poltica de integrao urbana dos assentamentos precrios, tendo como
horizonte a garantia da moradia, bem como sua regularidade fundiria e um patamar
bsico de infraestrutura, acessibilidade e incluso socioespacial;

V - dos critrios para a priorizao das intervenes, balizando a distribuio dos
recursos federais de forma cada vez mais justa, transparente e eficaz.

Captulo 1
Contextualizao

Captulo 1
Contextualizao

CAPTULO 1

1.1 O que so assentamentos precrios


Contextualizao

1.1 O que so assentamentos precrios



A
expresso
assentamentos
precrios foi adotada pela nova Poltica
Nacional de Habitao (PNH) de forma a
englobar, numa categoria de abrangncia
nacional, o conjunto de assentamentos
urbanos inadequados ocupados por
moradores de baixa renda, incluindo as
tipologias
tradicionalmente
utilizadas
pelas polticas pblicas de habitao, tais
como cortios, loteamentos irregulares
de periferia, favelas e assemelhados, bem
como os conjuntos habitacionais que se
acham degradados.


Os assentamentos precrios so,
portanto, pores do territrio urbano
com dimenses e tipologias variadas, que
tm em comum:
- o
fato
de
serem
reas
predominantemente residenciais,
habitadas por famlias de baixa
renda;
- a precariedade das condies
de moradia, caracterizada por
inmeras carncias e inadequaes,
tais como: irregularidade fundiria;
ausncia de infraestrutura de
saneamento ambiental; localizao
em reas mal servidas por sistema de
transporte e equipamentos sociais;
terrenos alagadios e sujeitos a
riscos geotcnicos; adensamento

Ministrio das Cidades

excessivo,
insalubridade
e
deficincias construtivas da unidade
habitacional;
a origem histrica, relacionada s
diversas estratgias utilizadas pela
populao de baixa renda para
viabilizar, de modo autnomo,
soluo para suas necessidades
habitacionais, diante da insuficincia
e inadequao das iniciativas
estatais dirigidas questo, bem
como da incompatibilidade entre
o nvel de renda da maioria
dos trabalhadores e o preo das
unidades residenciais produzidas
pelo mercado imobilirio formal.


A falta de dados confiveis
e comparveis nacionalmente sobre
as dimenses e caractersticas desse
universo, amplo e diversificado, dificulta o
planejamento, a coordenao e a execuo
da poltica nacional de integrao
urbana de assentamentos precrios, cuja
implementao exige a participao dos
trs nveis de governo e da sociedade civil.

No sentido de superar essa lacuna,
o Ministrio das Cidades conta com

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

importante apoio do IBGE e promove


diretamente a elaborao de estudos
e clculos, divulgados por meio de
publicaes como o Dficit Habitacional
no Brasil 1 e Assentamentos Precrios no Brasil
Urbano 2. A elaborao do presente Guia
para o Mapeamento e Caracterizao dos
Assentamentos Precrios se insere no contexto
dessas iniciativas.

do primeiro movimento migratrio de


trabalhadores rurais para as cidades, onde
se concentravam as oportunidades de
trabalho assalariado.

At 1930, na primeira etapa desse
processo, predominava a ideia de que,
numa economia de mercado, a proviso
habitacional deveria resolver-se no mbito
da iniciativa privada e o cortio surgiu como
a principal resposta da sociedade brasileira
s demandas habitacionais do proletariado3.
O cortio tradicional basicamente
uma moradia alugada estruturada como
habitao coletiva, constituda
por
cmodos resultantes da subdiviso de
edificaes antigas e deterioradas, com
instalaes sanitrias de uso comum. O
superadensamento e insabubridade dos
cortios - entendidos como ameaas de
epidemias que conflitavam com os objetivos
das intervenes de embelezamento e
remodelao urbana desenvolvidas no
perodo - levaram s primeiras aes de
remoo macia de moradias populares das
reas urbanas centrais.


Antes de abordarmos os contedos
dos estudos desenvolvidos em escala
nacional e as orientaes especficas sobre
como os municpios devem proceder para
detalhar e aprofundar tais estudos, na
escala local, vale dedicarmos algum espao
para uma viso panormica de como
surgiram e se expandiram os assentamentos
precrios, a ponto de se tornarem a forma
predominante de habitao popular no
Brasil.

1.2 - Origem, expanso e aes


do poder pblico relacionadas
aos assentamentos precrios


As primeiras favelas surgiram, assim,
associadas destruio de grande nmero
de cortios, por volta de 1900, em cidades
como Rio de Janeiro e Recife. De acordo
com Abreu4, as favelas do Rio de Janeiro
tm sua origem relacionada questo do
alojamento de soldados, enfrentada pelo
governo durante os primeiros anos da
Repblica. Em 1893, foi autorizada, no
morro de Santo Antnio, a construo de
alguns galpes de madeira para alojamento
e, em 1897, soldados retornados da


O
dficit
e
precariedade
habitacional que caracterizam as condies
de vida de grande parte da populao
urbana do Brasil tem suas razes no processo
de formao da sociedade brasileira.
Em especial, o problema comeou a se
constituir na segunda metade do sculo
XIX, com a definio de garantias legais
para a propriedade privada da terra (1850),
abolio da escravido (1888) e incio
1 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de
Habitao/Fundao Joo Pinheiro. Dficit Habitacional no Brasil. Braslia, 2009.

3 - Villaa, Flvio. Habitao. Global Editora, So


Paulo, 1986.

2 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de


Habitao/Centro de Estudos da Metrpole. Assentamentos Precrios no Brasil Urbano. Braslia, 2007.

Ministrio das Cidades

4 - Abreu, Maurcio. Evoluo Urbana do Rio de Janeiro.


Instituto Pereira Passos, Rio de Janeiro, 2006.

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Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 1
Contextualizao

campanha militar de Canudos comearam


a ocupar o morro da Providncia, onde j
havia um ncleo de barracos, construdos
por famlias despejadas de um cortio. Por
algum tipo de analogia entre o morro da
Providncia e a paisagem de Canudos, este
assentamento comeou a ser chamado de
Morro da Favela, fazendo referncia a
uma espcie de arbusto da caatinga, muito
abundante no serto de Canudos.


Na dcada de 40, diante do
crescimento das reivindicaes pelo
aumento da oferta de moradias, o governo
resolveu interferir no mercado de aluguis,
por meio do tabelamento de preos e
controle dos despejos. O efeito imediato
dessas medidas foi o desaparecimento dos
empreendimentos privados destinados ao
aluguel residencial e o agravamento da
crise habitacional, ao mesmo tempo em
que se afirmava o modelo da casa prpria5.
No que diz respeito s famlias de baixa
renda, esse modelo traduziu-se numa
nova forma de precariedade habitacional:
os loteamentos irregulares de periferia,
associados autoconstruo da casa
prpria.


A partir de 1920, o termo favela
se generalizou, especialmente no Sudeste,
passando a designar uma forma de habitao
popular na qual a precariedade da casa
se apresenta associada precariedade da
posse da terra, decorrente da ocupao,
no consentida, de
terrenos pblicos
ou privados e de reas inadequadas
urbanizao, como morros e mangues.
No Nordeste e demais regies do pas, tais
assentamentos precrios so conhecidos
por outras denominaes, tais como
mocambos, ocupaes, invases, palafitas
etc.


Os lotes baratos multiplicaramse pelas periferias urbanas sem incorporar
qualquer infraestrutura, justamente para
serem o mais barato possvel - enquanto
as prefeituras editavam leis urbansticas
que no eram aplicadas nos assentamentos
populares, e os governos estaduais e
federal fechavam os olhos para a questo6.
Por trs da aparente benevolncia do
poder pblico, vigorava uma espcie de
acordo, no explicitado, entre o Estado
e o capital industrial, por meio do qual
se promoviam condies excepcionais
para a industrializao, retirando a parcela
relacionada ao preo da moradia do custo
de reproduo da mo de obra7.


Consideradas
como
soluo
provisria e ilegal, as favelas foram
ignoradas pelas polticas urbanas da
Primeira Repblica, mas, a partir de 1930,
essa postura comeou a ser questionada
por diversos setores da sociedade, que
cobravam do governo uma poltica de
construo de casas operrias higinicas,
levando aprovao de leis que proibiam
a construo de novas moradias em
favelas, bem como a intervenes pontuais
de erradicao de favelas e mocambos,
associadas ou no construo de vilas
operrias e a programas de assistncia
social.

5 - Entre 1940 e 2000, os domiclios alugados passaram de 64% para 16,7% do total de domiclios
urbanos permanentes (Ribeiro e Lago, 1994; IBGE,
Censo Demogrfico de 2000).
6 - Villaa, 1986.
7 - Bonduki, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. Estao Liberdade, So Paulo, 1998.

Ministrio das Cidades

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11

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios


Paralelamente, e tambm como
consequncia das condies em que se
dava a urbanizao do pas, as favelas,
mocambos, palafitas e assemelhados se
multiplicavam no Rio de Janeiro, Recife,
Salvador, So Paulo, Porto Alegre, Belo
Horizonte e demais cidades integradas ao
processo de industrializao. A atuao
do poder pblico, em relao questo,
se mantinha errtica, oscilando entre a
permissividade e a continuidade de alguns
programas de erradicao e/ou assistncia
social.

(1957), 141 favelas e 8,4 mil barracos


com 50 mil moradores.8

Em 1964, no incio da ditadura
militar, com a criao do Banco Nacional
da Habitao (BNH) e Sistema Financeiro
da Habitao (SFH), surgiu a primeira
iniciativa do governo brasileiro destinada
a enfrentar a questo habitacional por
meio de uma poltica nacional, totalmente
estruturada, com objetivos, desenho
institucional, instrumentos e recursos
especficos. Naquele momento, a criao
do sistema BNH/SFH visava a dois
objetivos: por um lado, oferecer resposta
a reivindicaes organizadas e conquistar
o apoio popular; por outro lado, criar
uma poltica permanente de financiamento
capaz de estruturar o setor da construo
civil habitacional em moldes capitalistas9.

O segundo objetivo acabou
por prevalecer, em funo dos vultosos
recursos que foram disponibilizados para o
BNH/SFH, a partir da criao do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS),
em 1967. Apesar das muitas inovaes,
dos recursos mobilizados para o setor e de
uma significativa produo habitacional10,
o novo sistema apresentou, em relao
moradia popular, problemas semelhantes


Apenas na dcada de 50, quando a
Igreja Catlica comeou a atuar de forma
mais organizada junto s favelas do Rio de
Janeiro, surgiram as primeiras propostas
de implantao de redes de infraestrutura
e de construo de novas moradias nesses
ncleos, com a participao da populao
local. Pioneiras no sentido de superar
o binrio tolerncia/erradicao, tais
propostas apontavam para a alternativa
de urbanizao das favelas, que foi
institucionalizada pela primeira vez no
Brasil em 1956, com a criao do Servio
Especial de Recuperao das Favelas e
Habitaes Anti-Higinicas (SERFHA)
pelo governo do Distrito Federal, sem
produzir resultados concretos.

8 - FINEP-GAP, 1985:66.


No por acaso, os primeiros
censos de favelas datam da mesma dcada,
revelando as seguintes totalizaes: no Rio
de Janeiro (1950), 58 favelas com 169,3
mil moradores; em Porto Alegre (1951),
56 favelas com 54,1 mil moradores; em
Belo Horizonte (1955), 9,3 mil barracos
com 36,4 mil moradores; em So Paulo

Ministrio das Cidades

9 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de


Habitao/Consrcio Via Pblica-LABHAB-Logos
Engenharia. Plano Nacional de Habitao, Produto 2,
Vol. II. Verso Preliminar, dezembro de 2007.
10 - Entre 1964 e 1986, quando foi extinto, o BNH
foi responsvel pela produo de 4,8 milhes de unidades residenciais, das quais 1,2 milho corresponderam produo das COHABs (Arretche, 1990).
Segundo estimativas apresentadas pela autora, a
produo do BNH representou 25,8% do total de
moradias construdas no perodo, considerando-se
tambm os barracos e as moradias autoconstrudas.

12

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 1
Contextualizao

aos do mercado imobilirio privado:


os financiamentos no alcanavam os
grupos de menor renda, que continuavam
promovendo o crescimento das favelas e
dos loteamentos precrios, nas periferias.

Alm de insuficientes e inadequados
em relao demanda que se propunham
atender, os programas populares financiados
pelo BNH por meio das COHABs - que
foram criadas para atuar como agentes
promotores para o segmento de baixa
renda - se caracterizaram pela produo
de enormes conjuntos nas periferias das
grandes cidades, localizados em reas rurais
e no dotadas de infraestrutura urbana, na
tentativa de viabilizar solues de mais
baixo custo, dentro de um modelo que no
previa o aporte de subsdios oramentrios
e se baseava num sistema bancrio de
financiamento. Nesse sentido, a produo
de habitaes de interesse social, com
recursos e instrumentos viabilizados pela
poltica estatal, acabou reproduzindo e
ampliando a estratgia de localizao dos
loteamentos clandestinos e irregulares
de periferia, gerando novas situaes de
precariedade habitacional e urbana.

anteriormente, de anistia da irregularidade


urbanstica e de gradual urbanizao das
reas loteadas, em resposta s demandas dos
moradores, foi substituda pela necessidade
de atendimento (para a regularizao) das
mesmas condies estabelecidas para a
aprovao de loteamentos urbanos (doao
de reas verdes ao poder pblico, reserva
de faixa no edificvel de 15 metros junto
aos crregos, elaborao e execuo
dos projetos completos de infraestrutura
urbana de drenagem, abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio, iluminao,
sistema virio etc.)

Considerando que, na maioria dos
casos, o traado urbano dos loteamentos
irregulares populares no atendia s
exigncias da nova lei, seus efeitos foram
de prolongar a situao de precariedade
urbanstica existente e ainda de contribuir
para o crescimento das favelas, pois, com a
criminalizao dos loteadores clandestinos,
reduziu-se a oferta de loteamentos
irregulares populares.

Na dcada de 80, ocorreu o processo
de redemocratizao, num contexto de
grande mobilizao popular. Em torno de
1984, teve incio uma articulao nacional
das lutas por moradia e direito cidade,
que convergiu para a organizao do
Movimento Nacional de Reforma Urbana,
mobilizado em funo do processo
constituinte. Esse movimento reuniu
milhares de assinaturas para a apresentao
de um projeto de Emenda Popular


O ano de 1979 constituiu um
marco importante para a histria dos
loteamentos irregulares (ou clandestinos)
de periferia, em funo da aprovao da
Lei Federal n 6.766/79 que disciplina o
parcelamento do solo urbano. Alm de
criminalizar as atividades dos loteadores
clandestinos, a nova lei estabeleceu
parmetros urbansticos para a aprovao
dos novos parcelamentos do solo urbano
e agravou de modo significativo as
exigncias para regularizao desses
empreendimentos.

A
prtica
que
vigorava

Ministrio das Cidades

Constituio, contemplando o direito de


todos os cidados moradia, aos servios
e equipamentos urbanos, ao patrimnio
12
13

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

cultural e ambiental e gesto democrtica


da cidade, bem como instrumentos jurdicos
destinados a garantir esses direitos, por
meio da exigncia do cumprimento da
funo social da propriedade urbana, da
regularizao fundiria, da urbanizao
das favelas e assentamentos precrios, e
da participao direta da populao na
elaborao e implementao da poltica
urbana.

de loteamentos irregulares de periferia,


com aproveitamento e valorizao dos
investimentos j realizados pelos moradores,
na autoconstruo das moradias.

Parceiros internacionais, como o
Banco Mundial, BID, Unio Europeia e
Cities Alliance, influenciaram a formatao
desses programas, com diretrizes para:
recuperao de custos; reduo da remoo
de famlias; participao da populao;
adoo de instrumentos de monitoramento
e avaliao; critrios de sustentabilidade
ambiental; e exigncia de regularizao
fundiria dos assentamentos.


Ao mesmo tempo, os problemas
de moradia tornavam-se mais dramticos,
agravados pela crise econmica e
empobrecimento da populao que
marcaram as dcadas de 80 e 90. Com
a extino do BNH (1986) e drstica
limitao da oferta de recursos federais
para programas habitacionais e urbanos,
os governos municipais e estaduais
comearam a buscar solues alternativas,
utilizando recursos oramentrios prprios
e assumindo contratos de financiamento
junto a organismos internacionais. Os
programas de melhorias da infraestrutura
de favelas - do tipo PRO-GUA e PROLUZ, que tinham se
disseminado a
partir da criao do PROMORAR11 pelo
BNH - evoluram para intervenes mais
complexas de urbanizao de favelas e


A luta pela regularizao fundiria
de favelas e demais assentamentos precrios,
que integrava a pauta do Movimento de
Reforma Urbana, teve continuidade aps a
aprovao do Captulo de Poltica Urbana da
Constituio Federal de 1988, pois a maior
parte dos instrumentos aprovados exigia
regulamentao para serem aplicados. Em
2001, a aprovao do Estatuto da Cidade
(Lei n 10.257/01) e da Medida Provisria
n 2.220/01 definiu importantes avanos
de ordem legal para a institucionalizao
de uma poltica nacional de urbanizao e
regularizao fundiria dos assentamentos
precrios.

11 - O Programa de Erradicao dos Aglomerados


de Sub-habitaes - PROMORAR foi criado pelo
BNH em 1979 e, apesar do nome, destinava-se a
financiar projetos que mantinham a populao nas
reas pblicas ocupadas por favelas, mediante obras
de infraestrutura urbana e construo de novas habitaes. Apesar de no ter resultados quantitativos
expressivos, o programa serviu de modelo para a estruturao de programas semelhantes pelos governos
estaduais e municipais.

Ministrio das Cidades


A partir de 2003, com a criao
do Ministrio das Cidades do Conselho
das Cidades e aprovao do Sistema e
Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (Lei n 11.124/05), foi concludo o

14

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 1
Contextualizao

arcabouo legal e institucional necessrio


para a implementao da nova Poltica
Nacional de Habitao, aprovada em 2004.
O Plano Nacional de Habitao, finalizado
em 2008, detalhou as metas, instrumentos,
articulao entre agentes, fontes de
recursos, tipologias de atendimento,
grupos de demanda, linhas programticas,
formas de financiamento e de subsdio,
mecanismos de monitoramento, entre
outros aspectos da poltica, a partir de um
diagnstico participativo e abrangente.

crescimento dos assentamentos precrios


como soluo hegemnica de moradia
popular, o desenho da Poltica Nacional de
Habitao passou a incluir a necessidade de
subsdios pblicos para viabilizar a moradia
urbana da populao de baixa renda,
bem como a prioridade para a integrao
urbana dos assentamentos precrios,
mediante o desenvolvimento de programas
articulados entre os trs nveis de governo
e participao da sociedade civil. Conhecer
o universo dos assentamentos precrios,
para planejar e executar essa poltica,
tornou-se uma necessidade inadivel.


Aps mais de um sculo de
urbanizao acelerada marcada pelo

Ministrio das Cidades

14
15

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado

Captulo 2

CAPTULO
Delimitao2do universo a ser

Delimitao pesquisado
do universo a ser pesquisado
2.1 Esclarecimentos Iniciais

2.1 Esclarecimentos Iniciais




Este captulo vai tratar da
delimitao do universo a ser pesquisado no
trabalho de Mapeamento e Caracterizao
dos Assentamentos Precrios, ou seja,
vai detalhar este conceito, para que os
tcnicos das prefeituras e demais agentes
envolvidos possam identificar as reas a
serem mapeadas e caracterizadas.

III


A participao dos municpios

condio
fundamental
para
o
aperfeioamento das informaes sobre
os assentamentos precrios existentes no
Brasil, considerando-se que, por meio de
seus agentes, eles so os entes federativos
que mais conhecem a realidade local e esto
em contato mais direto com a populao.
Sobre a forma de participao das
Prefeituras na nossa proposta de trabalho,
cabem trs esclarecimentos importantes:
I
o rgo, ou
setor da
administrao
municipal,
responsvel pelo planejamento
da poltica habitacional o
mais indicado para coordenar o
Mapeamento e Caracterizao
dos Assentamentos Precrios;
II
o nvel de detalhamento do
trabalho que estamos propondo
no exige pesquisa domiciliar
censitria,
nem
estudos
especializados, podendo ser
Ministrio das Cidades

desenvolvido pelas equipes


locais, com o apoio dos estados
no que for necessrio;
a observncia dos critrios
metodolgicos
contidos
neste Guia em especial
quanto

escolha
das
variveis para a caracterizao
dos assentamentos e sua
classificao
segundo
categorias
de
interveno
essencial para que os
resultados do trabalho sejam
nacionalmente
comparveis
e possam contribuir para o
aperfeioamento dos cadastros
nacionais sobre o tema,
identificao
da
demanda
e mobilizao dos recursos
necessrios para a poltica
de integrao urbana de
assentamentos precrios.


A
integrao
urbana
de
assentamentos precrios um eixo
programtico da Poltica Nacional de
Habitao (PNH), que estabelece o
compromisso universal com a superao
da precariedade e inadequao dos
assentamentos habitacionais das famlias de
baixa renda, mediante programas que - de
acordo com cada caso - envolvem obras
17

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

de urbanizao e melhorias habitacionais,


medidas de regularizao fundiria e aes
que contribuam para o desenvolvimento
social das comunidades. As principais
interfaces do trabalho de mapeamento/
caracterizao dos assentamentos com
a PNH se do no mbito dos seguintes
instrumentos:
-

Na prtica, nossa atividade de


mapeamento e caracterizao dos
assentamentos precrios integra a
fase de diagnstico das necessidades
habitacionais, prevista no escopo
dos Planos Locais de Habitao
de Interesse Social (PLHIS),
cuja elaborao encontra-se em
andamento junto aos municpios
que aderiram ao Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social13.
Considerando, porm, que essa
tarefa pode demandar recursos
mais amplos do que os previstos
pelos PLHIS e um esforo maior
em relao ao alinhamento de
critrios, a Secretaria Nacional de
Habitao resolveu preparar este
Guia especfico sobre o tema.

Sistema
de
Informao,
Monitoramento e Avaliao da
Habitao (SIMAHAB), previsto
com o objetivo de subsidiar o
processo decisrio, bem como
avaliar e monitorar o resultado
dos programas e investimentos,
a partir de dados atualizados e
sries regulares de indicadores que
reflitam a realidade habitacional do
pas, com flexibilidade suficiente
para expressar as diferenas
regionais e locais. A PNH destaca a
necessidade de implantao de um
mdulo especfico de informaes
sobre os assentamentos precrios,
no mbito do SIMAHAB e do
Sistema Nacional de Informaes
das Cidades (SNIC)12.

2.2 Tipologias para Identificao


dos Assentamentos Precrios

Nosso ponto de partida o conceito
de assentamentos precrios adotado pela
PNH, que j apresentamos no Captulo
1. A partir desse conceito abrangente,
o primeiro conjunto de critrios para a
identificao dos assentamentos precrios
provm da caracterizao dos trs tipos
bsicos - loteamentos (clandestinos ou
irregulares), favelas e cortios, utilizados
historicamente pelas polticas pblicas
habitacionais e urbanas.

Planos de Habitao - Nacional,


Estaduais e Municipais ou locais
so
instrumentos da PNH
que visam articulao entre o
diagnstico da questo habitacional
e prioridades, metas, recursos,
aes e avaliao da poltica.

13 - O Sistema Nacional de Habitao SNHIS,


criado pela Lei n11.124/05, no obriga que os
entes federados faam adeso ao mesmo. Contudo,
ao aderirem ao SNHIS, os entes federados ficam
obrigados a criar seus conselhos e fundos de habitao de interesse social, assim como a elaborarem
seus planos habitacionais de interesse social.

12 - O SNIC um programa do Ministrio das Cidades que tem como objetivos: o conhecimento das
cidades brasileiras e a integrao das informaes
existentes; o apoio ao planejamento e monitoramento das aes do Ministrio, bem como fornecer subsdios para as aes dos municpios.

Ministrio das Cidades

18

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado


A PNH faz referncia a essas
tipologias, assinalando que elas devem
ser acrescidas da tipologia conjuntos
habitacionais deteriorados e que elas no
so adequadas para abranger o fenmeno
ao nvel nacional, dentre outros motivos,
porque:
- as nomenclaturas e respectivas
caracterizaes variam muito em
funo de peculiaridades regionais e
locais14, dificultando as totalizaes
de dados nacionais;
- a diviso em tipologias nos leva a
consider-las como se estivessem
isoladas no espao, o que raramente
verdadeiro e pode atrapalhar o
dimensionamento da precariedade
pelo fato de que, frequentemente,
existem sobreposies de tipologias
num mesmo territrio, induzindo
duplas contagens e exigindo
pesquisas detalhadas para que o
problema seja evitado.


Apesar dessas limitaes, as
tipologias tradicionais so muito utilizadas
pelos municpios15 e foram bastante
estudadas pela literatura acadmica e
institucional, permitindo uma sistematizao
das suas caractersticas segundo variveis
que consideramos relevantes para a
identificao dos assentamentos precrios.

Ao preparar a sistematizao que
apresentaremos no Quadro 1, introduzimos
atualizaes nas caracterizaes mais
frequentes na literatura, considerando
que as tipologias surgiram em conjunturas
especficas (como vimos no Captulo
1) e que suas caracterizaes originais
correspondem a uma espcie de retrato
de cada tipo de assentamento num dado
momento histrico, devendo ser ajustada
em funo da sua evoluo.

Ao introduzir tais atualizaes,
percebemos que as tipologias ficaram cada
vez mais semelhantes entre si - como
veremos nos comentrios do Quadro 1 -,
confirmando o acerto da PNH, ao criar
a categoria abrangente de assentamentos
precrios.

14 - O que se observa no pas uma enorme variedade de termos e expresses, regionais e locais - tais
como: favelas, barracos, mocambos, quilombolas,
palafitas, baixadas, alagados, invases, ocupaes,
loteamentos irregulares, loteamentos perifricos,
vilas, assentamentos populares, comunidades etc,
- sendo utilizados para designar fenmenos semelhantes.

Ministrio das Cidades

15 - Especialmente na regio Sudeste do pas.

18
19

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Quadro 1 - Caracterizao das principais tipologias de


assentamentos precrios, segundo variveis relevantes

Ministrio das Cidades

20

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado


A situao do terreno apresenta
dois aspectos: por um lado, constitui
um
componente
da
irregularidade
fundiria - neste caso relacionada com o
parcelamento irregular do solo e ausncia
de registro no Cartrio de Imveis -,
que relevante mas no evidente, pois
exige pesquisa de documentao para ser
aferida. Por outro lado, diz respeito a um
aspecto da morfologia ou configurao do
assentamento, que pode ser verificada em
fotos areas e/ou vistorias, constituindo um
dos principais indicadores do universo de
assentamentos a ser mapeado. Este aspecto
ser mais detalhado no item traado urbano
e infraestrutura.


Analisaremos o Quadro 1 a
partir de cada varivel, visando avaliar
sua funcionalidade (associada ou no s
tipologias), para a tarefa de identificar e
mapear os assentamentos precrios.

A condio de acesso moradia
nos indica a situao de segurana do
morador em relao posse e ao uso do
imvel. Todas as tipologias se caracterizam
por irregularidade fundiria e, portanto,
pela precariedade na condio de acesso
moradia, sendo este um atributo
fundamental para identificao do nosso
universo de pesquisa. Contudo, no se
trata de uma varivel muito funcional
para o mapeamento e delimitao dos
assentamentos precrios, pelo fato de
no ser evidente16. A condio de acesso
tampouco um fator que permite
distinguir as tipologias entre si. Nesse
sentido, observamos que a invaso, ou
ocupao ilegal de reas pblicas ou
privadas, originalmente utilizada para a
identificao das favelas tambm ocorre:
nos loteamentos irregulares (de modo
indireto, mediante ao de grilagem
promovida pelo loteador clandestino);
em edifcios vagos e abandonados, dando
origem a domiclios com caractersticas
de cortios; e em conjuntos habitacionais
produzidos pelo poder pblico, que muitas
vezes so invadidos antes de ficarem
prontos e/ou de receberem os moradores
aos quais se destinavam originalmente.


A localizao uma varivel
pouco adequada para balizar a identificao
do universo e ser mapeado. Considerando
o conjunto das cidades brasileiras, existem
assentamentos precrios em todo tipo
de localizao. A tendncia do mercado
imobilirio, de induzir a expulso
da populao de baixa renda para as
localizaes mais perifricas, como efeito
do aumento constante do preo da terra
muito evidente na Regio Metropolitana
de So Paulo17-, uma realidade que atinge
as diversas localidades em tempos e graus
diferentes, bem como de forma combinada
com outros fatores, como a configurao
geogrfica de cada cidade e o poder de
resistncia dos moradores. Na cidade do
Rio de Janeiro, por exemplo, apesar de
uma dinmica imobiliria semelhante de
So Paulo, o stio geogrfico, pontuado por
morros e reas de preservao ambiental,
contribuiu para manter as favelas em
localizaes centrais. O mesmo ocorre

16 - Como veremos logo a seguir, ao tratar das pesquisas nacionais existentes sobre os assentamentos
precrios, a irregularidade muito subdimensionada
em pesquisas como o Censo Demogrfico, que tm
as declaraes do prprio morador como principal
fonte de informao.

Ministrio das Cidades

17 - Ver Assentamentos Precrios no Brasil Urbano (MCidades/SNH/CEM/CEBRAP, 1998); p. 217 ou 218.

20
21

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

em relao orla marinha ou fluvial -, em


capitais do Norte e Nordeste, como Belm
e Recife ou em funo da organizao
dos moradores e conjunturas polticas
especiais, em Porto Alegre e novamente
Recife. Nas cidades de menor porte, o
espao urbano menos segregado e a
insero urbana da precariedade obedece a
singularidades locais.

e loteamentos -, teramos que descontar os


cortios inseridos em favelas e loteamentos,
o que envolve uma pesquisa muito
detalhada, o que ultrapassa os objetivos do
nosso trabalho.

O traado urbano e infraestrutura
dos assentamentos so as variveis mais
importantes para a sua identificao e
mapeamento. Vrios indcios da carncia e
precariedade das infraestruturas so visveis
em fotos areas e/ou por meio de vistorias
em campo: as ligaes clandestinas de
gua e luz, por meio de gatos (como so
chamadas em algumas regies), ou ainda
os pedidos dessas ligaes, encaminhados
s prefeituras; os problemas relacionados
com o sistema virio mal projetado, tais
como a eroso e falta de drenagem das
vias; o lanamento de esgotos nas ruas e
crregos; a disposio inadequada de lixo
(nas ruas, crregos e terrenos baldios),
bem como outros problemas decorrentes
das ms condies de trafegabilidade das
ruas etc.


A localizao de assentamentos
precrios em reas de proteo ambiental
e inadequadas urbanizao (margens
de rios, praias, mangues, morros, aterros
sanitrios, faixas de gasodutos e linhas de
alta tenso etc.) recorrente e dever ser
observada - por constituir problema para a
sua regularizao fundiria e consolidao
-, mas no chega a constituir um padro
distintivo para o mapeamento, pois no
abrange todo o universo da nossa pesquisa.

Sobre a relao entre a localizao
e as tipologias tradicionais, vale destacar a
questo dos cortios, que surgiram de fato
nas reas centrais das grandes cidades, no
final do sculo XIX, e a permanecem, em
alguns casos. Todavia, se considerarmos
o cortio como unidade habitacional
de um cmodo e uso coletivo das
instalaes sanitrias18, eles encontramse altamente disseminados dentro dos
loteamentos irregulares de periferia e das
favelas (nas suas diversas localizaes).
Nesse sentido, se formos mapear por
tipologias - considerando cortios, favelas


As caractersticas do traado
urbano se acham imbricadas com os
problemas da infraestrutura e localizao
dos assentamentos. A localizao em
stios inadequados (sujeitos a enchentes
ou com alta declividade, por exemplo)
dificulta a implantao e manuteno do
sistema virio e demais infraestruturas. As
ruas subdimensionadas e os lotes menores
fazem com que os assentamentos precrios
apresentem maior densidade, em relao
ao conjunto da cidade, ainda que esse
diferencial de densidade no seja uma regra
verificvel em todas as localidades. H
falta de reas para praas e equipamentos
pblicos, como escolas e postos de sade,
seja porque a reserva de tais reas no foi

18 - O Censo Demogrfico (IBGE) registra domiclios do tipo cmodo: composto por um ou mais
aposentos localizado em uma casa de cmodos,
cortio, cabea-de-porco, etc. De acordo com os
dados do Censo 2000, a maior parte dos domiclios
do tipo cmodo do Municpio de So Paulo, por
exemplo, encontra-se em bairros perifricos.

Ministrio das Cidades

22

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado

observada no processo (sempre irregular)


de implantao do assentamento, ou
porque elas foram invadidas por favelas.

A condio da unidade habitacional definida pelos materiais de construo,


estrutura, acabamentos, dimenses e
instalaes eltricas e hidrulicas -
sempre precria, mas suas evidncias
no constituem um indicador geral para
o mapeamento. No caso das favelas, o
padro construtivo das moradias pode
variar muito, sendo que as unidades
localizadas nas ruas que permitem trfego
regular de veculos chegam a confundirse com a cidade legal, enquanto nas reas
mais internas e de acordo com a piora das
condies fsico-ambientais (declividades,
margens de crregos etc), o padro
construtivo se degrada. Loteamentos
e favelas, especialmente na regio
Sudeste, se diferenciam do entorno por
apresentarem cobertura de laje ou telha
de eternit (identificveis em fotos areas),
mas essa caracterstica no constante
nas demais regies do pas. Os barracos
- construdos com materiais inadequados,
tais como madeirite, papelo, folhas de
zinco, sucata etc. continuam presentes e
visveis nos assentamentos precrios, mas
abrangem apenas uma parcela do universo
da pesquisa.


No que se refere distino entre
as tipologias, temos algumas observaes
relacionadas com as infraestruturas
e traado urbano. As favelas se
distinguem (frequentemente) dos demais
assentamentos em funo de apresentarem
um traado urbano especfico, constitudo
por lotes muito pequenos, de dimenses
irregulares e densamente construdos,
conectados por vielas estreitas, escadarias,
passarelas, etc, que no possibilitam o
trfego de veculos motorizados. Todavia,
em muitos casos, as favelas tm origem
em processos de ocupao planejados por
movimentos organizados e resultam com
caractersticas de traado urbano idnticas
aos loteamentos irregulares de moradores
de baixa renda (com exceo da forma
de acesso terra, j comentada). Outro
fator que contribui para a dificuldade
de distino entre favelas e loteamentos
irregulares a invaso de reas, reservadas
a equipamentos pblicos, pois, sendo os
loteamentos irregulares, no h registros
exatos dessas reas e os limites entre as
duas tipologias ficam bastante imprecisos.
O mesmo se aplica com menor frequncia
- aos limites entre favelas e reas de
conjuntos habitacionais, quando no houve
aprovao formal do empreendimento e
h problemas de recuperao dos limites
exatos da gleba original, parcelada pelo
poder pblico. Por outro lado, os cortios
localizados em reas centrais - que ainda
correspondem s manifestaes originais
dessa tipologia no apresentam nenhum
dos problemas mencionados, relacionados
com a infraestrutura e traado urbano.

Ministrio das Cidades


Resumindo esta anlise, que tem
como objetivo contribuir para a delimitao
do universo a ser pesquisado, destacamos:

a) Todas as variveis mencionadas no


Quadro 1 so importantes para a
caracterizao dos assentamentos
precrios, mas nenhuma delas
definitiva para sua identificao. A
varivel infraestrutura urbana, que
revelou-se a mais funcional para
esse objetivo, tambm apresenta

22
23

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

problemas nas localidades onde


a carncia de infraestrutura
generalizada, levando necessidade
de deciso sobre uma linha de
corte (do que ser considerado
precrio), pelo poder pblico
municipal.

de reabilitao de reas centrais.


Nesse sentido, e por se acharem
frequentemente
pulverizados
no territrio, sem constiturem
assentamentos
contnuos,
tais
cortios podero deixar de ser
includos no nosso mapeamento, a
critrio dos municpios20.

b) Os problemas de sobreposio e
a dificuldade para a identificao
dos limites entre as reas ocupadas
por cada
tipologia analisada
no recomendam a sua adoo especialmente numa pesquisa que
visa produzir dados comparveis
nacionalmente -, reforando a
opo da PNH pela categoria
assentamentos
precrios,
abrangente de todas as situaes de
irregularidade fundiria, carncia
de
infraestrutura,
localizao
inadequada e domiclios precrios,
que caracterizam a grande maioria
dos assentamentos da populao de
baixa renda.


O segundo conjunto de referncias
para a identificao dos assentamentos
precrios, especialmente no caso dos
municpios que no dispem de algum tipo
de registro elaborado localmente sobre
esse universo, so as pesquisas e estudos
desenvolvidos em escala nacional, que
abordaremos a seguir.

2.3 Pesquisas e Estudos


Nacionais
sobre
os
Assentamentos Precrios
A) Setores subnormais do IBGE

O nico levantamento censitrio,
de abrangncia nacional, existente sobre
os assentamentos precrios do Censo
Demogrfico do IBGE, que, desde 1980,
mantm registros dos setores especiais de
aglomerados subnormais, assim definidos:
setor especial de aglomerado subnormal o conjunto
constitudo por um mnimo de 51 domiclios,
ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente,
terreno de propriedade alheia (pblica ou particular),
dispostos, em geral, de forma desordenada e densa,
e carentes, em sua maioria, de servios pblicos
essenciais 21.

c) Os cortios localizados em reas


centrais - que ainda correspondem

definio
tradicional
do
mencionada
fenmeno19,
no Captulo 1 - apresentam
caractersticas significativamente
distintas dos demais assentamentos
e contam com uma linha
programtica especfica da PNH,
designada como Intervenes
em Cortios e desenvolvida
em articulao com programas

20 - No caso de os municpios possurem delimitaes prvias de pores das reas centrais com significativa concentrao de cortios, essas delimitaes
devero ser includas no nosso mapeamento.

19 - Moradia alugada estruturada como habitao


coletiva, constituda por cmodos resultantes da
subdiviso de edificaes antigas e deterioradas,
com instalaes sanitrias de uso comum.

Ministrio das Cidades

21 - IBGE, Censo Demogrfico 2000, Agregado por

24

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado


Essa
definio
praticamente
coincide com o conceito de favela utilizado
pelas prefeituras de So Paulo e do Rio
de Janeiro, sendo estes os municpios que
concentram o maior nmero de moradores
de favelas, em valores absolutos. No
perodo 2001/2004, a prefeitura de
So Paulo trabalhava com o clculo de
1.160.597 moradores de favelas22, com
base em seus prprios cadastros, enquanto
o Censo 2000 tinha registrado 896.005
moradores de aglomerados sub-normais.

Na cidade do Rio de Janeiro, a
prefeitura utiliza diretamente o nmero de
moradores dos aglomerados subnormais
(1.092.959 habitantes, segundo o Censo
2000) no dimensionamento da populao
moradora de favelas.23

significativa24 ;
b) a no incluso da maioria dos
loteamentos irregulares de periferia
e de conjuntos habitacionais
deteriorados no conceito de
aglomerado subnormal utilizado
pelo IBGE;
c) a falta de informaes fornecidas
ao IBGE, pelos municpios, sobre
seus assentamentos precrios.

Nesse sentido, o Censo de 2000
mapeou 7.871 setores subnormais e, nestes
setores, registrou a presena de 6.494.316
moradores em 1.650.548 domiclios,
correspondendo a 4,4% do total de
domiclios urbanos do pas, enquanto
estimativas apontam para a porcentagem
de 30% dos domiclios urbanos em
assentamentos precrios.


No conjunto do pas, contudo,
o Censo Demogrfico subdimensiona o
fenmeno dos assentamentos precrios,
em funo de diversos fatores:
a) a excluso dos aglomerados com
menos de 51 domiclios, que


A partir da prioridade dada pelo
governo federal sobre o tema e aproveitando
o processo de preparao do Censo 2010,
o IBGE est desenvolvendo estudos
para atualizao, ampliao e melhor
caracterizao dos setores subnormais,
por meio do projeto Estudo para atualizao
contnua da Base Territorial: Implicaes do Uso do
Conceito de Aglomerado Subnormal nas Operaes
Censitrias do IBGE.

Setores Censitrios dos Resultados do Universo,


Documentao do Arquivo. Rio de Janeiro, 2003;
p.9.
22 - So Paulo, Prefeitura. Plano Municipal de Habitao. Dirio Oficial do Municpio, 13/05/2004.


Nesse projeto, o IBGE est
realizando pesquisas de campo, em
18.569 setores censitrios (que incluem
os subnormais do Censo 2000), visando
sua anlise e caracterizao, mediante
preenchimento da ficha Levantamento

23 - Segundo Srgio Besserman Vianna, Presidente


do Instituo Pereira Passos (IPP): No Rio, h uma
boa correlao entre os limites das favelas cadastradas no IPP e os limites dos setores de aglomerados
subnormais do IBGE, o que fruto da qualidade do
registro na Prefeitura do Rio, de um longo processo
de cooperao entre o IPP e o IBGE na delimitao
desses setores e do fato de que o conceito de aglomerado subnormal corresponde, em sua descrio,
tipologia das favelas cariocas. (Favelas Cariocas. Atas
de Reunio do Conselho Estratgico de Informaes da Cidade, Rio de Janeiro, 25/06/2008)

Ministrio das Cidades

24 - Em So Paulo, por exemplo, de acordo com o


censo de favelas realizado em 1987 pela prefeitura,
60,8% do nmero total de favelas correspondendo a
21,9% do total da sua populao, tinha 50 domiclios ou menos.

24
25

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

de Informaes Territoriais (LIT) pelas 530


agncias regionais permanentes que o
IBGE mantm no pas. Os resultados desse
trabalho, que sero incorporados base de
dados do IBGE sobre setores subnormais,
iro balizar:
I
a ampliao do nmero de
setores classificados como
especiais
de
aglomerados
subnormais;
II
o aperfeioamento da Folha de
Coleta, do Censo.

2. Caractersticas
especiais
de
localizao: topografia; localizao
sobre rios, crregos e orla martima,
margens de rios e crregos, praias,
mangues, aterro sanitrio, faixas de
domnios de rodovias, ferrovias,
dutos e linhas de transmisso de
energia, entre outras situaes
inadequadas para assentamentos
habitacionais;
3. Padres urbansticos: existncia
de arruamento definido; lotes de
formato regular ou no; tipologia
das vias de circulao internas
aos assentamentos (rua, beco,
passarela, vila, escadaria etc.);
condies de circulao por
veculos motorizados e pedestres;
4. Densidade
de
ocupao:
verticalizao e recuos entre
edificaes;
5. Recomendao do pesquisador
para incluso, ou no, do setor
pesquisado, na categoria de
aglomerado subnormal.


A Folha de Coleta um instrumental
preenchido pelo recenseador, que contm
informaes sobre as caractersticas
urbansticas de cada logradouro includo
em cada setor censitrio. A Folha de Coleta
utilizada no Censo 2000 registra a existncia
de: identificao do logradouro (placa
oficial com o nome da rua, por exemplo);
iluminao pblica; e pavimentao.
Entre as variveis que j esto previstas
para a ampliao dessa caracterizao no
Censo 2010, destacamos (com vistas ao
mapeamento dos assentamentos precrios)
os registros de: esgoto a cu aberto ou
vala; e lixo ou acmulo de lixo.


A escolha dos 18.569 setores onde
est sendo aplicada a pesquisa LIT baseouse na leitura e interpretao de imagens
do satlite japons ALOS (Advanced Land
Observing Satellite)25, adquiridas pelo
IBGE, bem como do satlite Quickbird26,
adquiridas pelo Ministrio das Cidades
(recobrimento
de
500
municpios)
e disponibilizada ao IBGE mediante


A ficha Levantamento de Informaes
Territoriais (LIT) contempla um conjunto
mais amplo de variveis essenciais para a
caracterizao dos assentamentos precrios,
incluindo:
1. Identificao: nome da rea e do
conjunto do aglomerado; tipo de
aglomerao (favela, mocambo
etc.) segundo os moradores; se
houve obras pblicas na rea
depois de 2000; se o local apresenta
restries de acesso por motivo de
segurana;

Ministrio das Cidades

25 - O satlite ALOS oferece resoluo espacial de


10 metros para banda multiespectral (imagem colorida) e de 2,5 metros para a banda pancromtica
(imagem em branco e preto).
26 - O satlite Quickbird apresenta resoluo espacial de 2,4 metros para a banda multiespectral e de
0,60 metros para a banda pancromtica.

26

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado

B)
Estudo
Assentamentos
Precrios no Brasil Urbano

convnio, alm de consultas s Prefeituras.


Outra importante referncia para a escolha
desses setores foi o estudo Assentamentos
Precrios no Brasil Urbano (SNH/MCidades
e CEM/CEBRAP, 2008), sobre o qual
falaremos a seguir.


O
insumo
mais
completo
j disponvel aos municpios para a
realizao do trabalho de Mapeamento
e Caracterizao dos Assentamentos
Precrios o estudo Assentamentos Precrios
no Brasil Urbano, elaborado pelo Centro de
Estudos da Metrpole (CEM/CEBRAP),
por encomenda da SNH e publicado em
2008 pelo MCidades/SNH.


Antes porm, completando as
referncias s informaes produzidas pelo
IBGE sobre os assentamentos precrios,
vale citar a realizao da Contagem de
Populao de 2007, que atualizou para
2.000.972 o nmero total de domiclios
em aglomerados subnormais, o que
representa um crescimento de 2,78% ao
ano, entre 2000 e 2007, aferido sobre uma
base territorial praticamente idntica (os
setores subnormais de 2000). A Contagem
de 2007 envolveu uma pesquisa censitria
abrangendo 5.435 municpios (sendo
5.414 com menos de 170 mil habitantes
e 21 municpios com populao superior
a essa linha de corte), correspondendo a
cerca de 60% da populao do pas. Os
restantes 40% vivem em 129 cidades com
mais de 170 mil habitantes, para as quais
foi estimado o crescimento demogrfico
ocorrido no perodo. O interesse especial
que a Contagem de 2007 oferece para
o nosso trabalho a disponibilizao
pelo IBGE, via internet, dos croquis
dos setores censitrios de todos os
municpios pesquisados, incluindo tambm
os municpios com menos de 25 mil
habitantes, que no estavam disponveis
entre os produtos do Censo 2000.

Ministrio das Cidades


O estudo foi encomendado para
suprir o reconhecido subdimensionamento
das pesquisas nacionais sobre a precariedade
habitacional e abrangeu uma estimativa
da populao moradora de assentamentos
precrios de 561 municpios, bem como
cartografias para 371 municpios.

A metodologia do estudo teve
como ponto de partida as informaes do
Censo 2000 relativas aos setores subnormais
e buscou identificar, dentre os setores
classificados como comuns, pelo IBGE,
outros que se assemelham aos subnormais,
em funo de variveis socioeconmicas,
demogrficas e urbansticas. Em outras
palavras, o estudo se baseia na ideia,
bastante vlida, de que as caractersticas
fsico-ambientais e socioeconmicas dos
setores subnormais compem um perfil
singular que pode ser comparado com o
de outros setores censitrios (comuns ou
no especiais). As variveis utilizadas pelo
CEM/CEBRAP para a composio do
perfil de moradores e domiclios dos
assentamentos precrios, encontram-se no
Quadro 2, abaixo.

26
27

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Quadro 2 Variveis utilizadas no estudo Assentamentos


Precrios no Brasil Urbano

Fonte: Assentamentos Precrios no Brasil Urbano. Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional
de Habitao/ CEM/CEBRAP. Braslia, 2008.

O critrio adotado para a escolha
dos 561 municpios abrangidos pelo estudo
foi a presena significativa de setores
subnormais. Assim, foram includos os
municpios pertencentes a todas as regies
metropolitanas, independentemente do
tamanho, assim como os municpios
isolados, com populao superior a 150
mil habitantes. Com base nesse critrio,
o estudo conseguiu abranger 98% do
universo de domiclios em setores
subnormais registrados pelo Censo 2000.

que no tinham sido classificados como


subnormais pelo Censo, totalizando uma
estimativa de 3.165.086 domiclios em
assentamentos precrios, que corresponde
a 8,5% do total de domiclios urbanos do
Brasil, em 2000. 27 Considerando-se apenas
os 561 municpios abrangidos pelo estudo,
a proporo sobe para 13% do total dos
domiclios urbanos desses municpios.28


Mediante aplicao de mtodo
estatstico (anlise discriminante), o estudo,
chegou identificao de outros setores

28 - Dentre os 561 municpios pesquisados, 405


no contavam com setores subnormais. Em 137
municpios tampouco foram identificados setores
precrios.

Ministrio das Cidades

27 - Tambm foram includos no estudo os setores


classificados pelo IBGE na situao de aglomerado
rural de extenso urbana.

28

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado


As cartografias dos 371 municpios
selecionados, acessvel aos municpios
via internet, no site do Ministrio das
Cidades29, constitui um importante ponto
de partida para o nosso Mapeamento.
As cartografias incluem todos os setores
censitrios urbanos e rurais consolidados
num mapeamento nico, bem como a
identificao dos setores subnormais e dos
setores designados como precrios. O
conjunto formado pelos setores subnormais
+ setores precrios integra os setores
de assentamentos precrios, de acordo
com o estudo, e encontram-se disponveis
no formato ESRI shape. O ESRI um
programa gratuito de geoprocessamento,
que permite associar dados cartogrficos a
outras informaes, territoriais, estatsticas,
socioeconmicas e demogrficas que, no
nosso caso, constituem a caracterizao dos
assentamentos precrios. O Ministrio das
Cidades oferece um curso aos municpios
interessados em treinar tcnicos no uso
dessa ferramenta.

pudesse responder identificao de cada


tipologia de forma definitiva, e percebemos
a inviabilidade de tal procedimento.

Por outro lado, o conhecimento
desse universo variado ainda apresenta
muitas lacunas a serem preenchidas pelos
governos locais, por meio de vistorias
de campo, bem como busca e anlise de
informaes fundirias e administrativas.
Mais uma vez, destacamos a importncia de
conduzir esse trabalho descentralizado de
forma balizada por critrios e parmetros
nacionais, que permitam a comparao de
resultados.

C) Clculo do Dficit Habitacional


no Brasil

O estudo que vamos abordar agora
no fornece delimitaes cartogrficas do
nosso objeto de pesquisa, mas constitui
referncia importante para a caracterizao
dos assentamentos precrios e para a
quantificao do fenmeno.


Outro avano do trabalho do
CEM/CEBRAP foi a construo de
uma metodologia capaz de agregar um
conjunto de variveis para compor o
perfil dos assentamentos precrios,
visando sua identificao e delimitao, a
partir do amplo universo de informaes
do Censo sobre os setores no especiais.
Essa metodologia perfeitamente coerente
com a concluso qual chegamos no
subcaptulo 2.2 deste Guia, quando
abordamos as tipologias de assentamentos
buscando isolar alguma varivel que


O clculo do dficit habitacional
do pas elaborado pela Fundao Joo
Pinheiro (FJP), em 1995, inaugurou uma
nova abordagem metodolgica para a
questo, introduzindo os conceitos de
necessidades habitacionais e de inadequao
da moradia. A partir dessas definies,
as necessidades habitacionais passaram a
incluir o dficit quantitativo, relacionado
com a produo de novas moradias, e o
dficit qualitativo, relacionado com a
demanda por recuperao das moradias
precrias existentes. No por acaso, essa
metodologia surgiu num perodo em que o
tema dos assentamentos precrios ganhava
importncia na agenda das polticas pblicas,

29 - No endereo http://www.cidades.gov.br/
secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoes/ est disponvel a publicao
Assentamentos Precrios no Brasil Urbano.

Ministrio das Cidades

28
29

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

com apoio das agncias internacionais de


desenvolvimento e implementao, pelos
trs nveis de governo, de programas de
urbanizao de favelas.30


A publicao Dficit Habitacional
no Brasil32, de 2006, representou avanos
para o conhecimento dos assentamentos
precrios, ao apresentar o clculo do
dficit habitacional e inadequao dos
domiclios urbanos para os 308 municpios
inseridos em regies metropolitanas e mais
673 municpios selecionados (com mais de
20 mil habitantes), bem como tabulao
especial para os setores censitrios de
aglomerados subnormais, desses mesmos
municpios. Essas informaes, por
municpio, encontram-se disponveis no
site do MCidades/SNH.


O clculo das necessidades
habitacionais foi elaborado, originalmente,
com base nas informaes da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) do IBGE - que tem
representatividade estatstica apenas para
os estados e nove regies metropolitanas
e aplicada em 1995 e 2001, em parceria
com o governo federal.

A partir de 2003, o Ministrio
das Cidades assumiu a contratao da
FJP para garantir a continuidade desse
trabalho e criou condies - mediante a
disponibilizao, pelo IBGE, dos dados
da amostra e dos microdados do Censo
Demogrfico de 2000 - para que o clculo
pudesse tambm contemplar as demais
regies metropolitanas, a RIDE do Distrito
Federal e os municpios com mais de 20
mil habitantes, de forma desagregada,
tornando-se critrio para a distribuio
dos recursos federais aplicados no setor
habitacional31.


As variveis utilizadas pela FJP
para a quantificao da inadequao dos
domiclios so:
- inadequao fundiria;
- adensamento excessivo33;
- domiclio sem banheiro;
- carncia de infraestrutura34.

Para ter uma ideia de como tais
variveis se comportam na caracterizao
dos assentamentos precrios, a partir dos
dados do Censo 2000, preparamos o
Quadro 3, a seguir.

30 - Dentre os grandes programas de urbanizao


de favelas da dcada de 90, destacamos: o Favela
Bairro, do Rio de Janeiro, com financiamento do
BID; o Programa Guarapiranga, de recuperao dos
mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo,
com financiamento do Banco Mundial; o Programa
Novos Alagados, de Salvador, em parceria com a
Fundao AVSI; e ainda o programa Habitar-Brasil/
BID (HBB), do governo federal, com financiamento
do BID.

32 - Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de


Habitao/PNUD Projeto Habitar Brasil-BID/ Fundao Joo Pinheiro.
33 - Domiclios com mais de trs moradores por
dormitrio.
34 - Casas e apartamentos urbanos que no possuem
um ou mais dos servios de infraestrutura: iluminao
eltrica, rede geral de abastecimento de gua, rede
geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica, e coleta de lixo.

31 - Os municpios com populao inferior a 20 mil


habitantes foram agrupados segundo as 558 microrregies geogrficas definidas pelo IBGE, tanto para
o clculo do dficit quantitativo quanto da inadequao dos domiclios.

Ministrio das Cidades

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Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado

Fonte: IBGE (Censo 2000) e


Dficit Habitacional no Brasil (MCidades/SNH/PNUD/Fundao Joo Pinheiro)
domiclios urbanos;
II a condio de inadequao
fundiria, que, como se sabe,
constitui importante fator de
identificao dos assentamentos
precrios,
apresenta
valores
expressivos apenas em dois estados
(Rio Grande do Sul e So Paulo),
sendo que apenas no Rio Grande do
Sul corresponde a mais da metade
dos domiclios em aglomerados
subnormais do estado. De acordo
com a sistematizao dos dados
do Censo 2000, feita pela FJP, h
inadequao fundiria em 26,7%

Da leitura do Quadro 3, destacamos:


I em muitos casos, especialmente
para a varivel infraestrutura
urbana, a situao das reas urbanas
no classificadas como subnormais
pior (assinalada em cinza escuro)
ou muito semelhante (cinza claro)
dos assentamentos subnormais. De
acordo com a sistematizao dos
dados do Censo 2000, feita pela
FJP, h carncia de infraestrutura
em 41,75, % dos domiclios em
aglomerados subnormais do pas
e em 32,09% do total dos demais

Ministrio das Cidades

30
31

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

dos domiclios em aglomerados


subnormais do pas;
III o adensamento excessivo e os
domiclios sem banheiro so
indicadores que no mencionamos
no Quadro 1 (caracterizao
das tipologias de assentamentos
precrios), e que no considerarmos
eficientes para a operacionalizao
do
nosso
mapeamento,
considerando que a aferio de
ambos exige pesquisa censitria.

so fornecidas mediante preenchimento de


questionrios, de acordo com orientaes e
conceitos fornecidos pelo IBGE, visando
compatibilizao e sistematizao de dados
nacionais.

No que se refere s polticas
habitacionais, a MUNIC de 2008 pesquisou
a presena de assentamentos precrios em
todos os municpios, segundo as tipologias
bsicas (favelas, cortios e loteamentos
irregulares), que foram assim conceituadas,
no questionrio fornecido pelo IBGE.
Como podemos perceber no Quadro 4,
na prxima pgina, os critrios fornecidos
coincidem bastante com os que utilizamos
no Quadro 1, para a anlise das tipologias.


Assim, as descobertas relacionadas
com o Quadro 3 apenas confirmam
o que j falamos nos itens anteriores
deste Captulo, sobre a dificuldade de
identificao dos assentamentos precrios,
em escala nacional, a partir dos dados
censitrios, bem como da importncia
de participao dos governos regionais e
locais nesse trabalho.

D) Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (MUNIC) do
IBGE

A Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (MUNIC), elaborada
pelo IBGE desde 1999, constitui um
levantamento sobre a estrutura e
funcionamento dos governos municipais,
compreendendo
informaes
sobre
recursos humanos, legislao, habitao,
transporte e meio ambiente, dentre outros
temas. A unidade de investigao da
MUNIC o municpio, e o informante
principal a prpria prefeitura, por meio
de seus diversos rgos. As informaes

Ministrio das Cidades

32

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 2
Delimitao do universo a ser pesquisado

Fonte: IBGE , Questionrio Pesquisa MUNIC 2008

identificao dos municpios que integram


esse universo foi disponibilizada pelo
IBGE, via internet, no bojo dos resultados
da pesquisa MUNIC. Entender melhor
que tipo de assentamento foi considerado
pelas prefeituras nas informaes que
prestaram MUNIC um dos objetivos
do mapeamento que propomos.

De acordo com a Pesquisa MUNIC de


2008, um total de 3.554 municpios do
Brasil (64% do total), declararam possuir
pelo menos um tipo de assentamento
precrio, considerando os trs tipos
pesquisados35. Esse universo amplia
muito os 224 municpios que possuam
assentamentos subnormais pelo Censo
2000 ou o total de 417 municpios que,
de acordo com o estudo do CEM/Cebrap,
apresentavam assentamentos precrios. A
35 - Em resposta ao questionrio da MUNIC/2008,
foram obtidas as seguintes informaes sobre a presena de assentamentos precrios: 1.837 municpios
declararam possuir favelas ou assemelhados; 1.399
municpios declararam possuir cortios; e 2.960 municpios declararam possuir loteamentos irregulares
e/ou clandestinos. (IBGE, MUNIC/2008).

Ministrio das Cidades

32
33

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Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Captulo 3

CAPTULO 3

Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios


Mapeamento e Caracterizao dos
Assentamentos Precrios

conceitos e referncias, apresentados no


Captulo 2, para as condies habitacionais e
urbanas encontradas localmente, mediante
coleta, interpretao e sistematizao de
dados, levantamentos e informaes.


Este captulo vai tratar do
mapeamento
e
caracterizao
dos
assentamentos
precrios,
fornecendo
orientaes prticas para que os municpios
possam
desenvolver
essas
tarefas,
eventualmente em parceria com os estados.


Lembramos que o objetivo da
proposta contribuir para o planejamento
das aes da poltica de integrao urbana
de assentamentos precrios, que envolve
os trs nveis de governo, com forte
protagonismo da instncia municipal. Nesse
marco, o mapeamento e caracterizao
dos assentamentos precrios so atividades
interrelacionadas, destinadas a identificar
e qualificar, em cada municpio, as
reas urbanas que exigem medidas de
urbanizao, recuperao e regularizao,
visando melhoria das condies de vida
e incluso socioespacial dos moradores.
Por opo metodolgica, recomendamos
que as atividades propostas neste
Captulo sejam desenvolvidas na seguinte
sequncia: mapeamento preliminar dos
assentamentos precrios; caracterizao
bsica; e consolidao do mapeamento e
caracterizao.


No Captulo 2, apresentamos um
conjunto de comentrios sobre o conceito
de assentamentos precrios e referncias
s principais fontes de informaes
nacionais sobre tais assentamentos.
Nos comentrios sobre as variveis que
costumam ser utilizadas na caracterizao
dos assentamentos precrios, buscamos
identificar as mais evidentes, que podem ser
aferidas diretamente, por meio de imagens
de satlite, vistorias expeditas ou acesso a
cadastros e bases de informaes urbanas
preexistentes, visando oferecer um ponto
de partida para os municpios que no tm
um levantamento prvio do universo a ser
pesquisado.

Agora, nosso foco ser a aplicao
desse instrumental realidade de cada
municpio. Para o desenvolvimento do
trabalho proposto, os municpios devero
constituir equipes tcnicas responsveis
pelas diversas funes de traduzir os

Ministrio das Cidades

35

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

3.1 - Primeiro Passo: coleta


das informaes cartogrficas
disponveis

de 371 municpios elaboradas pelo CEM/


CEBRAP j agregam as delimitaes de
setores censitrios e de setores precrios
identificados no estudo. Para os demais
municpios, h necessidade de recorrer ao
Censo 2000 (croquis dos setores censitrios
urbanos, incluindo os especiais de
aglomerados subnormais, disponibilizados
pelo IBGE para os municpios com mais
de 25 mil habitantes) e Contagem da
Populao de 2007 (IBGE), que permite
acesso aos croquis de setores censitrios
urbanos (incluindo os subnormais) de todos
os 5.435 municpios pesquisados (sendo
5.414 com menos de 170 mil habitantes
e 21 municpios com populao superior a
essa linha de corte).


O primeiro passo do mapeamento
preliminar a coleta das informaes
cartogrficas que os municpios j possuem
sobre os seus assentamentos precrios, bem
como de outras informaes disponveis
que possam balizar sua elaborao.
Entre as informaes nacionais que foram
apresentadas, as que apresentam cartografias
e, portanto, constituem a referncia inicial
para o mapeamento dos assentamentos so:
- Censo 2000 (IBGE) Informaes
desagregadas por setores censitrios,
considerando os setores especiais
de aglomerados subnormais;
- Contagem da Populao de 2007
(IBGE), tambm considerando os
setores especiais de aglomerados
subnormais;
- Cartografias
do
Estudo
Assentamentos
Precrios
no
Brasil Urbano (CEM/CEBRAP/
MCidades).


Alm das referncias cartogrficas
de abrangncia nacional, os municpios
devem utilizar outras fontes de informaes
bsicas, destacando-se:


A nova Base Operacional e
Geogrfica do Censo 2010, que se encontra
em processo de elaborao, dever
ampliar o universo dos setores especiais de
aglomerados subnormais considerados em
2000 e 2007, mas somente estar disponvel
quando forem divulgados os resultados do
prximo Censo. A depender de tratativas
entre o Ministrio das Cidades e o IBGE,
e/ou convnios com os municpios, talvez
essa Base possa ser disponibilizada antes,
vindo a fornecer subsdios mais atualizados
para o mapeamento dos assentamentos
precrios.

Observamos que as cartografias
Ministrio das Cidades

36

Cadastros e mapeamentos de
favelas, loteamentos irregulares
e cortios (ainda que parciais ou
desatualizados) utilizados pela
poltica habitacional e urbana do
municpio e disponveis junto
aos rgos responsveis por esses
setores, tanto no mbito das
prefeituras quanto dos estados.

Cadastros e informaes das


companhias habitacionais pblicas
(COHABs e outras) relativos a
empreendimentos irregulares e/ou
deteriorados.

Levantamentos topogrficos de
reas ocupadas por assentamentos
precrios que estejam em processo
de urbanizao e/ou regularizao
Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

fundiria, promovidos pelos estados


e prefeituras.

3.2 Segundo passo: escolha da


base cartogrfica

Cadastramentos de reas de risco,


elaborados por rgos da Defesa
Civil, Urbanismo e Meio Ambiente
das prefeituras e estados.

Cadastros das concessionrias e


rgos responsveis pelos servios
pblicos de gua, esgotos e luz.
Tais empresas mantm cartografias
atualizadas das reas abrangidas
pelos seus servios e podem
fornecer informaes sobre a
localizao dos
assentamentos
precrios, tanto a partir dos
controles que mantm sobre as
ligaes clandestinas, quanto em
funo do mapeamento de pedidos
de novas ligaes e de reas no
atendidas. As informaes se
apresentaro com diferentes graus
de consistncia e detalhamento,
mas
podem
constituir
uma
referncia bsica, especialmente
nos casos dos municpios que no
possuem nenhum mapeamento de
assentamentos precrios.


O segundo passo do mapeamento
a escolha da base cartogrfica que ser
utilizada, ou seja, do mapa das ruas e
demais logradouros pblicos do municpio
ou, no mnimo, da sua rea urbana, em
formato digital e georreferenciado.

Um problema a ser resolvido a
obteno de tal base cartogrfica para os
municpios que no dispem dela. Nesse
sentido, o municpio poder adquirir
junto ao IBGE um mapa da srie Cartas
Topogrficas, na escala 1:50.000. Caso o
mapa no esteja disponvel ou seja muito
desatualizado, a prefeitura poder solicitar
o fornecimento dos mapas elaborados na
fase de preparao do Censo 2010, o que
poder exigir tratativas especficas e/ou
estabelecimento de convnio. Lembramos
que a preparao do Censo 2010 envolveu,
da parte do IBGE, a elaborao de bases
cartogrficas digitais para as reas urbanas
dos 4.650 municpios com menos de 20 mil
habitantes.

Outra
possibilidade

a
escanerizao ou rasterizao de um
Guia de Ruas do municpio, visando
obteno de uma imagem (em formato
bitmap, tiff, jpeg ou semelhante) que possa
ser vetorizada36 e utilizada no computador,
em extenso dwg ou similar, permitindo
que se desenhe em cima dela, criando
um arquivo especfico dos permetros dos
assentamentos precrios. fundamental


Ainda no caso dos municpios que
no dispem de nenhum mapeamento de
assentamentos precrios, recomendamos,
equipe responsvel pelo trabalho a coleta
de dados junto aos servios sociais e de
sade pblica, buscando a localizao de
comunidades que apresentam os quadros
mais graves de vulnerabilidade social e
sade pblica, bem como de atendimento
por programas especficos, tais como o
Bolsa - Famlia / entre outros.

Ministrio das Cidades

36 - A vetorizao da imagem do Guia de Ruas,


consiste na sua transformao em arquivo digital
(em formato dwg ou similar), mediante procedimento manual (diretamente na tela do computador)
ou automtico.

36
37

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

que esses arquivos (tanto da base como


do mapeamento dos assentamentos) sejam
georreferenciados, o que consiste na
vinculao de alguns pontos (no mnimo
trs) dos permetros mapeados a um sistema
de coordenadas geogrficas37 que permita a
sua localizao no pas e no globo terrestre.


Alternativamente vetorizao
do Guia de Ruas, os tcnicos podero
trabalhar diretamente em cima da imagem
raster, criando arquivos vetorizados apenas
para os permetros dos assentamentos
precrios, sempre com o cuidado bsico de
georreferenciar os arquivos.


Caso no exista um Guia de
Ruas, a prefeitura dever partir de uma
imagem de satlite ou aerofotogramtrica
e, em seguida, proceder s mesmas
etapas de vetorizao do traado virio e
georeferenciamento que recomendamos
acima.


Dentre
as
aerofotogrametrias
e imagens de satlite disponveis aos
municpios, destacamos:
- Programa Google Earth38. O
programa permite acesso gratuito,
via internet, de imagens de satlite
do mundo todo, com diferentes
graus de atualizao e resoluo
da imagem. Nas grandes cidades,
a imagem oferecida geralmente


A escala mnima recomendada
para o nosso mapeamento de 1:5.000.
Lembramos que os desenhos em formato
digital podem ser reduzidos e ampliados com
grande facilidade, mas nossa recomendao
que o trabalho de mapeamento seja preciso
e detalhado o suficiente para permitir a
39 - O Ministrio das Cidades comunica as prefeituras sobre a disponibilidade da imagem e solicita que
seja indicado um servidor pblico municipal para ser
responsvel pela doao. Aps indicao do responsvel pela doao, o Ministrio das Cidades encaminha o termo de doao ao municpio para que seja
assinado e devolvido. Aps esse tramite, o termo de
doao das imagens publicado no Dirio Oficial da
Unio, e em seguida encaminhado para a prefeitura um DVD com as imagens, uma cpia do termo
de doao e do Dirio Oficial da Unio.

37 - O sistema de coordenadas utilizadas pelo IBGE


para mapeamentos planimtricos o sistema UTM
(Universal Transversal de Mercator). Para realizar
o georreferenciamento do nosso mapeamento,
necessrio conhecer as coordenadas dos pontos de
referncia escolhidos, por meio da sua localizao
em mapa do IBGE ou por meio de GPS.
38 - http://www.google.com.br/ e respectivas
atualizaes.

Ministrio das Cidades

de tima qualidade (resoluo e


atualizao), mas isso nem sempre
acontece nas pequenas localidades.
Imagens do satlite QuickBird,
adquiridas pelo Ministrio das
Cidades e doadas s prefeituras39. At
o presente, as imagens adquiridas
pelo MCidades abrangem 1.135
municpios. Depois de assinado o
Termo de Doao, o Ministrio
envia ao municpio a cpia da
imagem em DVD, juntamente com
o Contrato de Licena para sua
utilizao.
Levantamentos aerofotogramtricos
realizados por rgos estaduais
responsveis pela gesto ambiental
e/ou de reas metropolitanas.
Outros
levantamentos
aerofotogramtricos e imagens
de satlite realizados/adquiridos
em funo de projetos virios,
urbansticos, ambientais, etc., que
possam ser disponibilizados aos
rgos de habitao.

38

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

impresso (plotagem) do mapa (ou das


partes dele que contiverem assentamentos
precrios) na escala 1:5.000 ou maior.


Lembramos que todos os dados
que forem inseridos na base cartogrfica
digital georreferenciada tambm ficaro
georreferenciados. Nesse sentido, o
principal cuidado dos tcnicos ser
com a correta insero das informaes
rasterizadas, mediante escolha de trs
pontos de referncia para que possam ser
identificados com a maior exatido possvel.

3.3

Terceiro
passo:
procedimentos do mapeamento
preliminar

O terceiro passo a elaborao do
mapeamento preliminar (para os municpios
que ainda no possuem tal instrumento),
que envolve o desenvolvimento da
sequncia de procedimentos apresentados
a seguir.


As informaes provenientes de
vrias fontes devero ser lanadas em
layers - cada um correspondendo a uma
fonte - permitindo consulta em separado.
Quando todos os layers estiverem ligados,
os diversos permetros provveis dos
assentamentos precrios vo aparecer
como um emaranhado de linhas. Quanto
mais denso for o emaranhado, maior ser
a probabilidade de que aquela localizao
corresponda de fato a um assentamento
precrio. A confirmao de tal probabilidade
ser objeto dos prximos procedimentos.


O primeiro procedimento o
lanamento das informaes coletadas
relativas localizao dos assentamentos
precrios do municpio - na base cartogrfica
digital georreferenciada.

As informaes coletadas sero
de vrios tipos (mapas digitais, mapas em
papel, croquis e listagens, entre outros),
devendo ser uniformizadas e inseridas
na base cartogrfica digital. Quando se
tratar de mapas ou croquis em papel, o
processo de insero vai exigir uma etapa
de vetorizao40. Quando se tratar apenas
de listagens com o nome de bairros e
ruas (geralmente provenientes dos rgos
que trabalham com polticas sociais e de
sade), a localizao dever ser lanada
inicialmente como um ponto, indicativo de
algum permetro que exigir delimitao
posterior.


O segundo procedimento uma
pr-delimitao dos assentamentos, num
novo layer, criando-se permetros que
englobem as reas correspondentes a cada
emaranhado ou indicao de localizao.

O terceiro procedimento a
sobreposio do layer que contm a
pr-delimitao dos assentamentos
aerofotogrametria ou imagem de satlite
disponvel. Esse procedimento permitir um
primeiro ajuste dos permetros, bem como
a anotao de dvidas a serem solucionadas
em campo. Para o primeiro ajuste, dever
ser considerado o padro ou textura da
rea urbana abrangida, ou seja, a aparncia
que o seu traado urbano apresenta na foto
area ou imagem de satlite, geralmente
diferenciado do entorno.

40 - Recomendamos que o mapa em papel seja inserido no mapa digital como imagem raster e que os
permetros dos assentamentos precrios sejam ento
redesenhados no mapa digital.

Ministrio das Cidades

38
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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Ministrio das Cidades

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Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Na Figura 1 - as linhas em vermelho so limites de dez setores censitrios de aglomerados


subnormais que compreendem a quase totalidade da favela do Jaguar, em So Paulo.
A sobreposio desses permetros imagem area deixa evidente como a textura da
favela se diferencia do entorno, permitindo um primeiro ajuste do seu permetro, mediante
incluso das reas assinaladas em amarelo e excluso das reas assinaladas em verde.

Ministrio das Cidades

40
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Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios


Como j vimos, o traado urbano
um importante fator de identificao dos
assentamentos precrios, e sua aparncia
perceptvel em fotos areas, permitindo
a identificao de reas homogneas,
caracterizadas por ausncia ou irregularidade
do sistema virio e grande adensamento
das edificaes, entre outros traos que
distinguem nosso objeto de pesquisa.
Nos municpios que no dispuserem de
nenhuma imagem ou aerofotogrametria,
tal ajuste dever ser feito diretamente
em campo, mediante vistorias, que sero
abordadas nos prximos passos.

e respectivas anotaes, os tcnicos


tero concludo o primeiro conjunto de
informaes que devero ser levadas a
campo para checagem final. O segundo
conjunto a caracterizao bsica de
moradores e reas pr-delimitadas.

3.4 Quarto passo: caracterizao


(preliminar) dos assentamentos

O quarto passo a caracterizao
preliminar dos assentamentos, lembrando
que algumas variveis relativas sua
caracterizao j foram utilizadas no
mapeamento preliminar (falta de infraestrutura, reas de risco etc.).


O quarto procedimento a
atribuio de uma identidade a cada
permetro pr-delimitado. Tal identificao
pode ser feita mediante atribuio de um
nmero a cada permetro, quando se tratar
do primeiro mapeamento de assentamentos
precrios elaborado pelo municpio. O
nmero pode ser associado ao nome do
assentamento (quando este for conhecido
pelos tcnicos da prefeitura) e/ou pode ser
associado a uma tipologia, caso o municpio
adote essa abordagem.


A caracterizao preliminar diz
respeito ao preparo do segundo conjunto de
informaes que deve preceder as vistorias
de campo e a consolidao do mapeamento
e caracterizao dos assentamentos.

A escolha das variveis para a
caracterizao dos assentamentos, no
mbito das tarefas propostas neste Guia,
visa permitir:
- a confirmao da classificao da
rea como assentamento precrio;
- a totalizao das informaes
relativas s caractersticas dos
assentamentos, para o conjunto do
pas;
- o aperfeioamento das estimativas,
elaboradas em escala nacional, do
total de investimentos demandados
pela poltica de integrao urbana
de assentamentos precrios;
- a estimativa de recursos necessrios,
o planejamento e priorizao das
intervenes em assentamentos
precrios promovidas no contexto
local.


Recomendamos que a equipe
tcnica use o mapeamento preliminar
para anotar dvidas a serem solucionadas
em campo. Tais anotaes podem
incluir discrepncias relativas ao padro
ou textura dos permetros prdelimitados, quando, por exemplo, eles
no apresentarem qualquer diferena em
relao ao seu entorno41.

Com o mapeamento preliminar

41 - Lembrar que a textura de reas de cortios inseridas em zonas centrais e mistas no perceptvel
em fotos areas, como j observamos no Captulo 2.

Ministrio das Cidades

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Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios


Para tanto, recomendamos que os municpios adotem, no mnimo, o conjunto de
variveis relevantes apresentadas no Quadro 5, a seguir:

Ministrio das Cidades

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Lanamento de esgotos diretamente no crrego (So Paulo/SP)

Precariedade da infraestrutura bsica; esgoto corre pela viela de pedestres (Maruim/RN)

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Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Traado desordenado; acesso por escadarias e vielas estreitas (So Paulo/SP)

Traado virio regular (Estrutural/DF)

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Pinguelas para acesso s moradias (So Paulo/SP)

rea de enchente (So Paulo/SP)

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Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Palafitas (Laranjal do Jari/Amap)

Palafitas (So Luis / MA)

Ministrio das Cidades

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Edificaes com diversos pavimentos (Rio de Janeiro/RJ)

Alta densidade e materiais permanentes (Rio de Janeiro/RJ)

Ministrio das Cidades

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Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Ocupao em faixa marginal de crrego (Recife/PE)

Ocupao na faixa de ferrovia(Guaruj/SP)

Ministrio das Cidades

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Materiais precrios e improvisados (Recife/PE)

Ocupao em praia (Macei/AL)

Ministrio das Cidades

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Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

esses dados.

Considerando que os assentamentos
precrios no so reas urbanas totalmente
homogneas, pois suas caractersticas
variam dentro do mesmo assentamento,
tal variao (quando significativa) deve
aparecer na nossa caracterizao. Nesse
sentido, recomendamos que, quando for
o caso, sejam identificadas as parcelas
ou pores de cada assentamento que
apresentam caractersticas homogneas,
segundo cada uma das variveis e
indicadores selecionados. Consideramos
significativas para merecerem destaque as
variaes que atinjam 30% dos domiclios
de cada assentamento, aproximadamente.


Como
j
esclarecido,
os
setores censitrios classificados como
subnormais no abrangem a totalidade dos
assentamentos precrios do pas e, apesar
do esforo do IBGE para ampliao dessa
abrangncia, tal situao dever se manter
no Censo 2010.

Assim, considerando os dados do
IBGE (Censo 2000 Contagem 2007 ou
Censo 2010, quando disponvel), teremos
que nem todos os permetros identificados
no mapeamento preliminar iro coincidir
com setores censitrios, que constituem a
menor desagregao espacial para a qual os
dados censitrios so disponibilizados.


Nessa etapa de caracterizao
preliminar, os tcnicos devero buscar
informaes que complementem aquelas
j utilizadas no mapeamento, com vistas
ao mximo preenchimento ainda no
escritrio - do Quadro 5, de variveis
e indicadores, para cada permetro
identificado.


Para estimar o nmero de
domiclios e pessoas por assentamento, os
tcnicos podero utilizar uma estratgia
(bastante difundida) que consiste na
importao dos dados de densidade
populacional de um permetro conhecido
para outro que se pretende caracterizar.
Os procedimentos so os seguintes:
escolher um setor censitrio razoavelmente
homogneo, com caractersticas (na
imagem area) semelhantes s do permetro
do assentamento precrio cuja populao
queremos estimar, e aplicar a densidade
demogrfica (nmero de domiclios ou de
habitantes por hectare) do setor conhecido,
metragem do assentamento precrio (por
proporcionalidade ou regra de trs),
obtendo-se a estimativa de populao
desejada.


Para os indicadores de renda e
populao, a principal fonte o Censo
Demogrfico do IBGE42. Considerando que
os dados do Censo 2010 provavelmente
estaro disponveis ainda neste ano, os
municpios contam com tima oportunidade
para encaminhar os procedimentos
de mapeamento e caracterizao dos
assentamentos precrios, contando com
42 - As informaes sobre renda da populao somente so fornecidas pelo Censo Demogrfico realizado a cada dez anos. Para o nmero de domiclios
e de habitantes, a Contagem de 2007 uma fonte mais atualizada (para os municpios abrangidos),
caso ainda no estiverem disponveis os dados do
Censo de 2010.

Ministrio das Cidades

50
51

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Guia para o Mapeamento e

Na Figura 2 - as linhas em preto


so limites
de setoresPrecrios
cenCaracterizao
de Assentamentos
sitrios de aglomerados subnormais; a imagem de fundo
da favela Paraispolis, em So Paulo. No permetro A, em
vermelho, existe coincidncia entre o limite do setor e a rea
ocupada pelo assentamento. Nos casos dos permetros B
e C, temos uma poro da favela e usos do solo diversificados, no mesmo setor censitrio. Para estimar a populao
da poro da favela, em B e C, podemos usar a densidade populacional encontrada em A e aplicar regra de
proporcionalidade, conforme explicado no texto.

Ministrio das Cidades

52

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

Ministrio das Cidades

52
53

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios


Sobre os limites e possibilidades de
aplicao desse procedimento, observamos
que:
I ele pode ser bastante eficiente
em municpios que tenham
vrios
setores
censitrios
classificados como subnormais
pelo Censo, permitindo a
seleo de permetros que
sejam de fato comparveis;
II existem
softwares
que
executam esse procedimento,
dependendo da disponibilidade
de equipamento e capacidade
tcnica adequados;
III no caso das medidas e clculos
terem de ser feito manualmente
para cada permetro, trata-se
de procedimento um pouco
trabalhoso, mas passvel de
ser executado por qualquer
desenhista (cadista);
IV dependendo do grau de
consistncia do mapeamento
preliminar
elaborado
pelo municpio, pode ser
recomendvel que essa tcnica
somente seja aplicada depois das
visitas a campo e consolidao
final do mapeamento;
V a equipe pode melhorar a
eficincia do procedimento,
definindo reas de amostra
para checagem em campo,
previamente sua aplicao.

e ferrovirios; os cartrios de registro


de imveis; o Ministrio Pblico; e a
interpretao de fotos areas/imagens de
satlite.

A
caracterizao
preliminar,
executada ainda no escritrio, permitir
uma avaliao e sistematizao, pela
equipe tcnica, das variveis que devero
ser conferidas e/ou preenchidas em
campo. Nessa sistematizao, muitos
valores correspondentes aos indicadores
podero ser comparados com a situao
relativa ao conjunto do municpio e, de
acordo com avaliao da equipe tcnica,
alguns permetros do mapeamento prvio
j podero ser excludos da programao
de vistorias.

3.5 Quinto passo: vistorias em


campo

As vistorias tero como foco a
consolidao dos limites dos permetros
e da prpria incluso destes na categoria
de assentamentos precrios, bem como
a complementao da caracterizao,
especialmente para as variveis que dizem
respeito a aspectos fsicos (infraestrutura
urbana, padres urbansticos e construtivos,
ocupao de reas inadequadas
urbanizao etc.).

O nmero de assentamentos
precrios por municpio do pas varia de
1 a mais de 3.00043, exigindo abordagens


Outras fontes de informao
so: a legislao urbanstica e ambiental
aplicvel s reas; os diversos rgos da
administrao municipal, estadual e federal;
as empresas pblicas e concessionrias de
servios pblicos, incluindo os rodovirios

Ministrio das Cidades

43 - Em recente trabalho de atualizao dos cadastros de assentamentos precrios do Municpio de So


Paulo, elaborado em convnio com a Fundao SEADE e Cities Alliance, a equipe tcnica da prefeitura
registrou a existncia de 3.030 permetros de assentamentos precrios, junto aos quais a Fundao

54

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

diferentes para o planejamento das


vistorias, que podero abranger a totalidade
dos assentamentos, ou uma porcentagem
destes que seja representativa das diversas
texturas encontradas nas fotos areas,
bem como das condies aferidas na
caracterizao preliminar do universo
pesquisado.

ser complementadas com entrevistas


qualitativas com moradores e lideranas
locais.

Para os registros relativos
varivel 5 (infraestruturas de gua, esgoto,
iluminao, drenagem e coleta de lixo),
as informaes de campo devero ser
associadas com as fornecidas pelas empresas
pblicas e concessionrias dos servios.


Os tcnicos devero ir a campo
munidos de cpias do mapeamento
preliminar, cpias de imagens areas
(desejvel) e fichas da caracterizao de
cada permetro que ser vistoriado, bem
como das anotaes das dvidas levantadas.
As fichas de caracterizao devero ser
formatadas de modo a permitir a insero
de novos dados obtidos nas vistorias.


No caso da varivel 8 (reas de
risco), quando no houver cadastro prvio
elaborado por especialistas e tampouco
evidncias de ocorrncias (tais como
enchentes, deslizamentos de terra etc.),
cabem perguntas especficas aos moradores,
a partir de indcios observveis localmente,
tais como ocupaes em encostas ngremes
e nas margens de rios e crregos.


Sempre que possvel, a equipe
dever fazer contato com associaes de
moradores e/ou lideranas, que podero
ser convidados a participar das vistorias.


Para os registros relativos
varivel 11 (ocupaes junto faixa de
domnio de gasodutos, oleodutos, ferrovias
etc.), recomendamos que a largura das
faixas de domnio seja pesquisada junto aos
rgos responsveis, antes da vistoria em
campo. Na vistoria, dever ser registrada a
extenso da ocupao dessas faixas e reas
imprprias.


As vistorias no visam obteno
de dados cadastrais dos moradores
e tampouco ao preenchimento de
questionrios domiciliares.

Em campo, os tcnicos devero
- primordialmente - anotar nas plantas
e fichas de vistoria, a situao existente,
percebida por observao direta, em
relao s variveis de nmero 5 a 12
do Quadro 5. As informaes podero


As situaes que definem as APPs
- varivel 12 -, tais como a presena de
crregos, reas de alta declividade, praias,
dunas e mangues, devero ser previamente
conhecidas pela equipe de campo e devero
ter sua ocorrncia assinalada na vistoria.

SEADE aplicou uma pesquisa amostral que produziu


a estimativa de 892.277 domiclios e 3.448.234 moradores, em trs tipologias de assentamentos: favelas (com 377.236 domiclios e 1.539.271 moradores); ncleos urbanizados (com 30.802 domiclios e
125.401 moradores); e loteamentos irregulares (com
484.239 domiclios e 1.783.562 moradores). So
Paulo, Prefeitura, 2008.

Ministrio das Cidades


Para as estimativas do nmero de
domiclios e de moradores, bem como
renda domiciliar - variveis 1 e 4 -,
recomendamos a utilizao dos dados do

54
55

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Censo associados tcnica de importao


de densidades, descrita acima. Como
mencionado, esse procedimento poder
envolver um controle maior, mediante
a pr-identificao de pores urbanas
consideradas comparveis e confirmao
dessa possibilidade em campo, a partir da
observao do padro urbanstico e de
densidade de edificaes.

correspondentes aos assentamentos


identificados
no
mapeamento
prvio.

3.6 Sexto passo: consolidao do


mapeamento e da caracterizao
dos assentamentos precrios


As entrevistas podero colher
declaraes sobre a regularidade fundiria
e situao de domnio da terra - variveis
2 e 3 -, a serem confirmadas por
documentao.


O sexto e ltimo passo do trabalho
a consolidao do mapeamento e da
caracterizao dos assentamentos precrios.
Os municpios devero definir o formato
de arquivamento desse material, de acordo
com os recursos de informtica disponveis
e lembrando que se trata de arquivos
vivos, que exigiro aperfeioamento e
atualizao peridicos.


Para as variveis 12 e 13 (legislao
ambiental e zoneamento), as vistorias
contribuiro com o permetro exato dos
assentamentos. A legislao incidente
dever ser aferida em escritrio. Para as APPs
devero ser consideradas as disposies do
Cdigo Florestal (lei federal n 4.771/65)
e para as Unidades de Conservao, vale a
classificao estabelecida pela lei do SNUC
(lei federal n 9.985/00).


A
consolidao
do
quadro
municipal dos assentamentos precrios
visa elaborao de uma estimativa
bsica dos recursos necessrios para sua
recuperao e integrao urbana a ser
elaborada de acordo com a metodologia
que iremos apresentar no Captulo 4 -,
bem como ao planejamento dessas aes
ao nvel da poltica habitacional local,
incluindo referncias para a priorizao
das intervenes. Tais objetivos devem
balizar a sistematizao e organizao das
informaes e arquivos.

Finalmente:
- As entrevistas qualitativas devero
fornecer informaes sobre o nome
do assentamento e a tipologia (vila,
favela, ncleo, etc, de acordo com
o entendimento dos moradores);
- Alm da caracterizao especfica
de cada assentamento vistoriado,
a pesquisa de campo dever
ajudar os tcnicos a melhorar a
qualidade da interpretao das
fotos e imagens areas. Da a
importncia de se fazerem vistorias
em reas representativas de todos
os tipos de padres ou texturas

Ministrio das Cidades


O mapeamento dever conter a
delimitao final dos assentamentos, com
todos os ajustes, incluses e excluses de
permetros definidos a partir das vistorias
de campo e caracterizao.

A pesquisa de campo dever
informar uma reviso geral da interpretao
56

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 3
Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios

das imagens areas, nos casos em que as


vistorias abrangeram apenas uma amostra
do universo. A partir do quadro geral
dos assentamentos precrios no Brasil - j
conhecido -, entendemos que no haver
lacunas de informao nesse procedimento,
pois: (i) nos municpios menores, que
eventualmente
no
disponham
de
fotos e imagens areas, a ocorrncia de
assentamentos precrios muito menor e
permitir vistorias em todos os permetros
pr-delimitados; (ii) os municpios mdios
e grandes, com grande concentrao de
assentamentos precrios, certamente esto
cobertos por fotos e/ou imagens areas, a
partir das fontes j mencionadas.

2 Ocorrncias que podem apresentar


variaes significativas dentro de um
mesmo
assentamento,
estabelecendo
setores diferenciados em relao a cada
varivel/indicador.
- ausncia de infraestrutura de gua,
esgoto, iluminao, pavimentao,
etc.;
- padro urbanstico do virio
(regular ou desordenado);
- padro urbanstico dos lotes;
- densidade de edificaes;
- materiais de construo das
moradias.


Os
permetros
devero
corresponder a polgonos fechados,
delimitados e identificados em mapa
digital e georreferenciado da cidade, em
extenso dwg ou similar. Recomendamos
que tambm sejam lanadas, no produto
cartogrfico, informaes correspondentes
s variveis do Quadro 5, destacando-se
dois tipos de ocorrncias:
1 Ocorrncias que identificam o
assentamento e estabelecem diferenas em
relao a outros, tais como:
- APPs (faixas junto a cursos dgua,
encostas
ngremes,
mangues
etc.) e Unidades de Conservao
Ambiental
(parques,
APAs,
estaes ecolgicas, reservas etc.);
- oleodutos, gasodutos, linhas de

Ministrio das Cidades

alta tenso, ferrovias, rodovias e


respectivas faixas de proteo;
reas de risco (pode ser assinalada
por um ponto).


A escala de 1:5.000 recomendada
para o mapeamento preliminar dever
ser ampliada at, no mnimo, 1:2.000,
quando houver possibilidade de registro
cartogrfico das caractersticas indicadas
nos itens 1 e 2 acima. Cada caracterstica
dever ser lanada em um layer especfico.
No caso das caractersticas do item 2,
o mapeamento somente relevante
(e fortemente recomendvel) quando
houver variaes significativas dentro de
um mesmo permetro, pois, em caso de
situao homognea, estaremos apenas
repetindo o traado do polgono.

56
57

Secretaria Nacional de Habitao

Na Figura 3 - na poro do permetro


do assentamento precrio demarcada
pela linha vermelha, encontram-se: assinalado em azul, subpermetro que j
possui redes de gua e esgoto; assinalado em verde, subpermetro em APP
(margens de rios e crregos).


A caracterizao tambm dever
ser consolidada em fichas (uma para cada
assentamento) - formatadas em arquivos
de dados alfanumricos, do tipo editor
de texto, planilha de dados, ou similares
- contendo a identificao e a situao
do assentamento em relao aos diversos
indicadores correspondentes a cada varivel,
de acordo com a listagem do Quadro 5.
Tais situaes (ausncia de infraestrutura
de abastecimento de gua, por exemplo)
poder corresponder totalidade ou
apenas uma parte dos domiclios e rea
do assentamento, devendo constar das
fichas e dos mapas. Os municpios podero
acrescentar outras variveis de interesse
para a poltica habitacional local, tais como:
tempo de ocupao, endereo, entidades
atuantes e organizao da comunidade etc.

Os

programas

de

geoprocessamento (SIG) podero ser


utilizados em todas as atividades relativas
ao mapeamento e caracterizao dos
assentamentos

precrios,

apresentadas

neste Captulo. A vantagem dos SIGs

permitir a integrao automtica de

dados espaciais (cartogrficos) com dados


alfanumricos, facilitando e ampliando
as possibilidades de leitura e anlise do
territrio, entre outras funes. A insero
(ou aquisio) dos dados num SIG segue
os mesmos procedimentos j referidos,
ou seja, dever haver preparo dos dados

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

espaciais (cartogrficos) em arquivo dwg


ou similar e dos dados alfanumricos em
planilhas e tabelas. Depois de armazenados
os dados no SIG, este poder processar
automaticamente inmeras operaes
importantes para o nosso trabalho, tais
como a classificao e a sobreposio de
reas (polgonos) segundo caractersticas
pr-definidas (temas).

mais robustas e consistentes44.



O
Ministrio
das
Cidades
apoia a capacitao dos municpios em
geoprocessamento, por meio do Programa
PROEXT-MEC/CIDADES, desenvolvido
mediante parceria do MCidades com o
Ministrio da Educao. As capacitaes
so realizadas pelas Universidades Federais.
Em casos de municpios que no possuam
universidade prxima e que demandem
treinamento para atividades na rea de
geoprocessamento, o Ministrio das
Cidades analisa a possibilidade de enviar
equipe da sua Gerncia de Informao para
capacitao dos servidores municipais. O
Ministrio tambm fornece gratuitamente
aos municpios CDs com os softwares
TerraView, TerraSIG e GeoSNIC,
utilizados pelo SNIC.


A automatizao das funes facilita
o processamento de grandes quantidades de
informaes e pode, por exemplo, permitir
a criao de mapas temticos, comparando
a situao dos assentamentos precrios
com as demais reas dos municpios,
segundo diversas variveis, consideradas
isoladamente ou de forma combinada.

Os problemas de utilizao dos
SIGs se relacionam ao preo dos prprios
programas e de computadores com
capacidade para rod-los, bem como
necessidade de tcnicos com formao
especfica na sua aplicao. Nesse sentido,
sua utilizao recomendvel em
municpios maiores, que contam com mais
recursos e tambm com bases de dados

Ministrio das Cidades

44 - A linha de corte de 20 mil habitantes estabelecida pelo Estatuto da Cidade em relao obrigatoriedade de elaborao de Plano Diretor constitui um
primeiro parmetro para a seleo dos que seriam
municpios maiores, considerando a necessidade
de sistema de informaes para gesto integrada das
inmeras funes e interfaces da poltica urbana,
definidas pelo Estatuto. No caso especfico da poltica de assentamentos precrios, e considerando a
carncia de recursos vigente em grande nmero de
municpios, a linha de corte poderia ser estabelecida
em funo do nmero de ncleos e populao em
assentamentos precrios, considerando algo em torno de 25 ncleos e/ou 10.000 domiclios.

60

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 4
Classificao dos Assentamentos Precrios segundo Categorias de interveno

Captulo 4
Classificao dos assentamentos
precrios
CAPTULO
4 segundo
categorias de interveno

Classificao dos Assentamentos Precrios


segundo categorias de interveno

Associada
s
atividades
de
mapeamento
e
caracterizao
dos
assentamentos,
a
aplicao
dessa
metodologia
ser
uma
importante
ferramenta
de
planejamento
das
intervenes e estimativa - ao nvel dos
municpios, dos estados e do pas - dos
recursos demandados pela poltica nacional
de integrao urbana de assentamentos
precrios, tendo como perspectiva a sua
transformao em bairros integrados
s cidades, servidos de infraestrutura e
oferecendo condies de moradia digna a
toda a populao.


O objetivo deste Captulo
fornecer orientaes aos municpios para
que eles procedam classificao dos
assentamentos precrios que foram
mapeados e caracterizados por meio dos
procedimentos apresentados no Captulo 3
segundo uma metodologia que responda
s seguintes questes:
- identificao bsica do tipo de
interveno, e respectivos custos
necessrios para a recuperao e
regularizao dos assentamentos
precrios;
- possibilidade de aplicao e de
totalizao de resultados em todas
as escalas: municipal, estadual e
nacional;
- superao
das
dificuldades
conceituais relacionadas com a
classificao dos assentamentos
precrios
segundo
tipologias
tradicionais, cujas nomenclaturas e
caractersticas apresentam grande
variao no conjunto do pas.

4.1 Categorias de Interveno



A definio das categorias de
interveno em assentamentos precrios
se baseia na experincia dos programas de
urbanizao e regularizao j desenvolvidos
em todo o pas e, em especial, nos trabalhos
que abordaram a consolidao de custos
dessas intervenes. De acordo com tais
estudos, temos a estimativa de que o custo
mdio, por domiclio, de intervenes
que envolvem o reassentamento de mais
de 50% dos domiclios existentes em cada
ncleo , aproximadamente, o dobro do
custo mdio das intervenes que removem
at 50% dos domiclios45. sem considerar


Nesse sentido, considerando a
tipologia nica assentamentos precrios
e, ao mesmo tempo, cientes de que
as necessidades de interveno nesses
assentamentos apresentam variaes, que se
refletem em custos diferenciados, adotamos
o mtodo de classificao segundo
categorias de interveno, cuja forma
de aplicao ser detalhada neste Captulo.

Ministrio das Cidades

45 - Fonte: HBB e PlanHab (Captulo 5, p.118).

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61

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

o preo da terra para o reassentamento.


Essa constatao, que apenas reafirma uma
importante justificativa dos programas de
urbanizao de assentamentos precrios,
levou a uma primeira classificao dos
assentamentos - j bastante difundida em
todo o Brasil -, segundo duas categorias:
urbanizveis e no urbanizveis.

II

III


Ainda considerando a composio
dos custos das intervenes, a categoria
assentamentos urbanizveis foi desdobrada
em quatro novas categorias, totalizando
cinco categorias de interveno, cujas
caractersticas sero apresentadas a seguir.

IV

a) Reassentamento ou realocao
em rea externa ao permetro do
assentamento precrio

Corresponde aos assentamentos
no urbanizveis, ou seja, aos casos
em que o assentamento precrio est
em rea com restries absolutas para
uso habitacional. Destaca-se que o
reassentamento dever ocorrer para
local o mais prximo possvel da rea
ocupada originalmente, tendo em vista a
manuteno das relaes de vizinhana,
emprego e uso de equipamentos pblicos
j estabelecidos pelos moradores.

46 - A Resoluo CONAMA n 369/06 prev a


possibilidade de regularizao fundiria sustentvel de assentamentos precrios localizados em APP
(rea de Preservao Permanente), quando estiverem inseridos em ZEIS e nos casos dos seguintes
tipos de APP: nas margens de cursos de gua e entorno de lagos, lagoas e reservatrios artificiais; em
topo de morro e montanhas; em restingas.
47 - A MP n 2220 / de 2001 / atribui o direito
concesso de uso especial para fins de moradia
queles que comprovem a posse e o uso para sua
moradia ou de sua famlia, por cinco anos ininterruptos e at 30 de junho de 2001, sem oposio,
de imvel pblico com at 250 metros quadrados
situado em rea urbana. De acordo com o artigo
5 da MP, facultado ao poder pblico assegurar
esse direito aos moradores, em outro local, nos casos de terrenos que sejam: bens de uso comum do
povo; reas destinadas a projeto de urbanizao ou
construo de represas; reas de interesse da defesa
nacional ou de preservao ambiental; situados em
via de comunicao.


Constituem critrios para o
reassentamento (total ou parcial):
I
terreno inadequado para uso
habitacional, situado embaixo
de viadutos, pontes e redes de
alta tenso; sobre gasodutos
e oleodutos; em faixas de
proteo de ferrovias e rodovias;
sobre aterros sanitrios, lixes
ou outras reas contaminadas

Ministrio das Cidades

no passveis de recuperao;
localizao em rea de
Preservao Permanente no
passvel de promoo de
regularizao fundiria de
interesse social, nos termos da
Lei n 11.977/09; 46
em imvel pblico, a critrio
do Poder Pblico, nas hipteses
previstas no art. 5 da MP n
2.220/200147;
em terreno de propriedade
privada, quando no se
confirmar o direito de posse dos
moradores por meio de ao de
usucapio e tampouco houver
interesse na desapropriao,
por parte do Poder Pblico.

62

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 4
Classificao dos Assentamentos Precrios segundo Categorias de interveno

b) Remanejamento
ou
relocao
dentro do prprio permetro do
assentamento precrio
II

Corresponde interveno de
remoo temporria e reconstruo das
unidades habitacionais no mesmo terreno
do assentamento, incluindo a urbanizao
deste. O principal critrio para a classificao
nessa categoria : assentamento em terreno
adequado para uso habitacional e moradias
(predominantemente)
improvisadas
e
construdas com materiais inadequados, tais
como madeira velha, zinco, lata, papelo,
sucata etc.

III

IV


Todavia, a critrio dos municpios,
a realocao tambm pode ser adotada
como alternativa urbanizao complexa,
considerando a relao custo/benefcio da
interveno.


Lembramos que o tipo de
assentamento que mais corresponde s
intervenes da categoria urbanizao
complexa o que se considera favela
nas regies metropolitanas de So Paulo
e Rio de Janeiro, ou seja, aglomerados
carentes de infra-estrutura, desordenados e
densos.

c) Urbanizao complexa

Corresponde s intervenes de
urbanizao de custo mais elevado, em
assentamentos consolidados e densos.
A complexidade decorre do alto ndice
de remoes intersticiais (mdia de 20%
ou mais), necessrias para a execuo
de infraestrutura e necessidade
de
obras especiais, tais como canalizao de
crregos, conteno de encostas, entre
outros fatores.

d) Urbanizao simples

Corresponde s intervenes de
urbanizao de mais baixo custo, devido
ao baixo nmero de remoes e condies
mais favorveis para as obras.


Recomendamos a classificao,
nessa categoria, dos assentamentos que
se enquadrem em pelo menos trs dos
seguintes critrios:
I
alta densidade de ocupao:
edificaes com mais de um
pavimento, sem recuos laterais

Ministrio das Cidades

ou frontais; e/ou densidade


populacional acima de 400
hab/hectare;
traado virio desordenado,
com predominncia de vielas
de pedestres e/ou escadarias
como forma predominante de
acesso aos domiclios;
presena
significativa
de
moradias construdas com
materiais permanentes (tijolos,
blocos);
reas de risco ou APPs/UCs
que permitam urbanizao,
estabelecendo necessidade de
obras especiais (conteno
geotcnica, canalizao de
crregos etc.).


Sero classificados nessa categoria
os assentamentos que se enquadrem nos
seguintes critrios:
I
densidade de ocupao baixa
(at 200 hab/hectare) ou mdia
(entre 200 e 400 hab/hectare);
II
traado virio regular, com

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63

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

III

e) Regularizao fundiria

a maioria das moradias com


acesso por via que permite a
circulao de automveis e
utilitrios;
terreno
adequado

urbanizao, sem demandas


de obras especiais (conteno
geotcnica, canalizao de
crregos etc.).

Corresponde aos assentamentos que no


demandam obras de urbanizao, mas
apenas aes de regularizao fundiria.

Trata-se,
portanto,
dos
assentamentos irregulares da populao de
baixa renda que no apresentam carncias
de infraestrutura que os diferenciem das
demais reas do municpio (porque j foram
atendidos por obras de urbanizao ou por
outro motivo) e ainda: que tenham moradias
construdas com materiais permanentes
e adequados; e no apresentem reas de
risco.


Lembramos que grande parte
do universo de loteamentos irregulares
de periferia, especialmente nas regies
metropolitanas de So Paulo e Rio de
Janeiro, corresponde categoria de
interveno urbanizao simples.

Figura 4 - Reassentamento: rea de alta declividade ocorrncias de escorregamento das moradias e do morro (So Paulo/SP)

Ministrio das Cidades

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Captulo 4
Classificao dos Assentamentos Precrios segundo Categorias de interveno

Figura 5 - Relocao: assentamento pouco consolidado em faixa de APP (So Paulo/SP)

Figura 6 - Urbanizao simples: traado virio regular e densidade mdia (Estrutural/DF)

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Figura 7 - Urbanizao complexa: traado desordenado e alta densidade (Rio de Janeiro/RJ)

Figura 8 - Regularizao fundiria (Rio de Janeiro/RJ)

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Captulo 4
Classificao dos Assentamentos Precrios segundo Categorias de interveno

de


A classificao dos assentamentos
nas cinco categorias de interveno ser
feita a partir das informaes obtidas por
meio do mapeamento e caracterizao,
devendo considerar a possibilidade de
enquadramento de um mesmo assentamento
em mais de uma categoria, quando o
assentamento apresentar setores com
caractersticas nitidamente diferenciadas
entre si e dimenses significativas.
Lembramos que essa possibilidade j foi
prevista nos procedimentos de mapeamento
e caracterizao.

4.2

Procedimentos
Classificao


Para as atividades de classificao
dos assentamentos, a equipe responsvel
pelo mapeamento e caracterizao dever
contar com o apoio de outros rgos da
administrao municipal, com destaque para
as reas de meio ambiente e planejamento
(ou desenvolvimento) urbano, bem como
Conselho Municipal de Habitao.

Isso porque a classificao no pode ser


apenas o resultado da aplicao automtica
dos critrios apresentados no item anterior,
mas envolve decises a serem tomadas
em funo das caractersticas que os
assentamentos apresentam. Nesse sentido
destacamos as decises:

de
classificar
na
categoria
reassentamento (ou seja, no
urbanizvel, nem regularizvel)
ncleos localizados: em APPs;
em reas destinadas a outros
projetos urbansticos48; ou em reas
privadas nas quais os moradores
no consigam comprovar direito a
usucapio, exigindo desapropriao;
de optar pela realocao como
alternativa

urbanizao
complexa, considerando valores
de
investimentos
comparveis
e a possibilidade de melhoria
significativa do padro urbanstico
e habitacional para todos os
moradores ou para um setor do
assentamento;
de classificar situaes especficas,
tais como aldeias indgenas ou
quilombolas, em alguma das
categorias de interveno;
de
classificar
na
categoria
regularizao
fundiria
assentamentos cujo grau de
atendimento por infraestruturas
de gua, esgoto, pavimentao,
drenagem etc. seja equivalente ao
da maioria dos bairros do municpio,
ainda que apresentando carncias.

48 - Artigo 5 da MP 2.220/01.

Ministrio das Cidades

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Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

Na Figura 9: o permetro da favela do Real Parque (SP), assinalado em vermelho, aparece classificado em dois setores, segundo
categorias de interveno: em
laranja, setor correspondente
categoria de urbanizao complexa; em verde, setor correspondente categoria de regularizao fundiria.

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Captulo 4
Classificao dos Assentamentos Precrios segundo Categorias de interveno


A participao do Conselho
de Habitao e, eventualmente, de
representantes das prprias comunidades
fundamental, considerando que tais
decises devero contribuir para a tomada
de decises, ao nvel da poltica local,
para os assentamentos precrios, com
repercusses na vida dos moradores.


Ao final do processo de classificao,
dever ser produzido um quadro resumo
da situao dos assentamentos precrios
e respectivos setores internos, segundo as
cinco categorias de interveno, conforme
exemplo abaixo:

4.3 Estimativa de custo das


intervenes

exigem aes de regularizao


fundiria, ou seja, a composio
de custos das intervenes de
realocao, urbanizao complexa
e urbanizao simples tambm
devero incluir o custo de
regularizao, alm da categoria
especfica de regularizao, na
qual os custos incluem apenas
regularizao e trabalho social.

Considerando o objetivo de
padronizao
metodolgica,
visando
permitir a totalizao das estimativas no
mbito nacional, recomendamos que os
custos sejam calculados por domiclio e
para cada categoria de interveno.


Depois
de
consolidada
a
classificao, dever ser produzida uma
estimativa de custos das intervenes
previstas.

Para a composio de custos,
necessrio considerar:
- que todas as categorias de
interveno
exigem
trabalho
social, de forma que o valor destes
componente dever ser considerado
na composio dos custos.
- que as categorias que correspondem
a assentamentos urbanizveis

Ministrio das Cidades

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69

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios


O valor (em reais) mdio, por
domiclio, a ser atribudo para cada
categoria de
interveno poder ser
definido localmente, ou de acordo com
indicadores regionais, sendo importante
a elaborao de um quadro sntese,
correspondente estimativa de custos por
municpio.

um balizamento de tais valores - a partir


dos programas nacionais que destinam
recursos para a produo habitacional e
urbanizao integrada de assentamentos
precrios - montamos o Quadro 7, com
base nos resultados da classificao dos
assentamentos precrios, apresentada no
Quadro 6 (para o municpio hipottico
A), e incluindo valores de referncia
para cada categoria de interveno.

Tendo em vista contribuir para

Ministrio das Cidades

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Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 5
Critrios para a Priorizao das Intervenes

CAPTULO 5

Captulo
5
Critrios para
a Priorizao
das Intervenes
Critrios para a Priorizao das
Intervenes

O objetivo deste captulo fornecer
aos municpios critrios metodolgicos para
a priorizao das intervenes de integrao
urbana dos assentamentos precrios que
foram mapeados e caracterizados, de
acordo com as orientaes deste Guia.

benefcios - so os rgos de participao


da populao nas polticas pblicas.
Mais especificamente, para as questes
habitacionais e urbanas: os Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Urbano;
os Conselhos Municipais de Habitao;
as audincias e consultas pblicas para
aprovao de leis municipais; e os processos
de Oramento Participativo.


A
atividade
de
priorizao
das intervenes, a ser desenvolvida
sob
coordenao
das
prefeituras,
com participao social, pressupe o
atendimento das disposies da Lei n
11.124/05 relativas aos critrios para
aplicao dos recursos do Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS),
bem como das orientaes normativas
dos programas operados pela Secretaria
Nacional de Habitao com apoio da
Caixa Econmica Federal.


O debate baseado em informaes
objetivas sobre problemas e recursos, a
transparncia dos processos de deciso e a
representatividade dos atores fazem com
que os rgos de participao e gesto
democrtica sejam espaos privilegiados
para a tomada de deciso quanto a
prioridades na alocao de recursos,
segundo princpios de justia e eficcia.


A definio de critrios para a
priorizao das intervenes uma questo
estratgica para a poltica de integrao
urbana dos assentamentos precrios, pois,
em princpio, todos os moradores vivem em
condies inadequadas de habitabilidade e
todos tm direito moradia digna.


Para referenciar tais decises,
importante que as informaes sejam
qualificadas por meio de critrios tcnicos
imparciais e, ainda, que os critrios de
priorizao sejam validados junto aos
rgo responsveis pela implementao das
polticas pblicas (habitacional e urbana, no
nosso caso), bem como junto s instncias
de participao.


Os principais instrumentos da
poltica habitacional - para enfrentar a
questo da priorizao das aes e evitar o
clientelismo, ou atribuio discricionria de

Ministrio das Cidades


Especialmente nos municpios onde
o universo dos assentamentos precrios

70
71

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

muito amplo, esse balizamento tornase mais relevante e exige metodologias


especficas, que facilitem a comparao
entre dezenas de comunidades que
demandam atendimento e possuem
caractersticas semelhantes.

propostas aos programas que operam com


recursos federais, preparamos o Quadro
8 (pgina seguinte), que apresenta um rol
dos principais critrios de priorizao que
aparecem nas diversas fontes consideradas.

5.1 Referncias de critrios de


priorizao


Ao analisarmos o Quadro 8,
observamos a necessidade de um mtodo de
desempate para os casos de assentamentos
que se enquadrem nos mesmos critrios.49


Sabe-se que inmeros municpios
brasileiros vm implementando programas
de urbanizao de favelas, especialmente a
partir do final da dcada de 1980. Ao longo
desse perodo, as aes executadas foram
analisadas e permitiram a consolidao de
metodologias de interveno que, por sua
vez, contriburam para as sistematizaes
de
procedimentos
utilizados
pelo
Ministrio das Cidades e CAIXA na gesto
dos projetos municipais e estaduais que
utilizam recursos repassados pelo Governo
Federal.


Tal questo foi abordada pelas
prefeituras do Rio de Janeiro e de So
Paulo, respectivamente, na metodologia de
implementao do Programa Favela-Bairro
e no Projeto Habisp (So Paulo, Cidade,
2008).

No caso do Rio de Janeiro
(Favela Bairro), a metodologia de escolha
das intervenes prioritrias, conforme
resumida por Cardoso e Araujo (2007),
contempla os seguintes fatores:


Dentre tais metodologias e
sistematizaes,
muitas
contemplam
critrios para a priorizao das intervenes,
como nos municpios de Santo Andr,
So Paulo e Rio de Janeiro. Critrios de
priorizao tambm esto includos nos
manuais e regulamentos para apresentao
de propostas aos programas que operam
recursos federais, tais como: Habitar
Brasil BID HBB; PAC Urbanizao,
Regularizao
e
Integrao
de
Assentamentos Precrios com recursos do
FNHIS (2008); e PAC PR-MORADIA
com recursos do FGTS (2009).

I dficit da infraestrutura (%
de domiclios com servios
inadequados de gua potvel e
esgotamento sanitrio);
II carncia
socioeconmica
(mdia dos fatores: % de chefes
de famlia com rendimentos
de at um salrio mnimo; %
de domiclios cujos chefes so
49 - Para o Programa PR-MORADIA, os critrios
de desempate so: reas em situao de emergncia/
calamidade pblica ou que contemplem projetos inseridos no PAC (I.N. n 31/09, p.7). Para os casos
que no se enquadrem nessas situaes, a prioridade
ser dada em funo da maior contrapartida oferecida pelo proponente e ordem cronolgica do recebimento das propostas pela CAIXA.


A partir da literatura relativa aos
programas municipais, bem como dos
manuais que orientam a apresentao de

Ministrio das Cidades

72

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 5
Critrios para a Priorizao das Intervenes


* - A pobreza da populao um critrio de elegibilidade para todos os programas,
mas somente uma parte deles considera graus de pobreza como critrio de priorizao.

Fontes: (1) Manual do Programa Habitar Brasil BID/ Subprograma DI (Braslia,
2000); (2) Instruo Normativa n 31/09, que regulamenta o Programa PR-MORADIA
(MCidades, Braslia, 2009); (3) Plano Municipal de Habitao da Prefeitura de Santo
Andr (Santo Andr, 2006); (4) Programa Favela Bairro, apud Cardoso e Arajo, 2007;
(5) Programa de Urbanizao de Favelas da Prefeitura de So Paulo 2005/2008, site do
Projeto Habisp.

Ministrio das Cidades

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73

Secretaria Nacional de Habitao

Guia para o Mapeamento e


Caracterizao de Assentamentos Precrios

analfabetos; % de domiclios
chefiados por mulheres; e % de
crianas de 0 a 4 anos);
III graus
de
urbanizao
infraestrutura
complexidade
la);

de infraestrutura composto
por trs subndices, com pesos
diferenciados. So atribudos:
peso 3 para
porcentagem
de rede de abastecimento de
gua e porcentagem de rede
de
esgotamento
sanitrio;
peso 2 para porcentagem de
rede eltrica domiciliar, de
iluminao pblica, de vias
pavimentadas e drenagem
pluvial (total ou parcial); e peso
1, para coleta de lixo (total ou
parcial);

facilidade
de
(existncia de
prvia, custo e
para implant-

IV dimenso estratgica (existncia


de programas complementares
j planejados).

No caso de So Paulo, durante a
gesto 2005/2008 e com apoio da Aliana de
Cidades, a prefeitura desenvolveu o Projeto
Habisp de Informaes para Habitao
de
Interesse
Social,
contemplando
uma metodologia para priorizao das
intervenes em assentamentos precrios.
Para tanto, foi construdo um ndice
de Priorizao, mediante atribuio
de pesos s diversas variveis adotadas
como critrios. De acordo com o Projeto
Habisp50, as variveis e respectivos nveis
de relevncia (pesos) para a construo do
ndice de Priorizao so:

III 3
Nvel:
ndice
de
Vulnerabilidade Social (peso
1). O clculo deste ndice
inclui o ndice de sade e seis
graus de vulnerabilidade social
(nenhuma, muito baixa, baixa,
mdia, alta e muito alta).

5.2 - Consolidao dos critrios



Da anlise dos mtodos e critrios
apresentados acima e levando-se em
considerao um acervo mais amplo de
pesquisas, avaliaes, trabalhos analticos
e sistematizaes de procedimentos
relacionados
com
experincias
de
intervenes em assentamentos precrios,
pode-se chegar a um conjunto de
recomendaes sobre os critrios de seleo
a serem adotados para a priorizao de reas
que sero objeto das aes de urbanizao,
considerando os limites de recursos e as
metas definidas pelos municpios.

I 1 Nvel: ndice de Risco de


Solapamento e Escorregamento
(peso 3), que se obtm
mediante
classificao
da
probabilidade de ocorrncias
em quatro graus: baixo, mdio,
alto e muito alto.
II 2
Nvel:
ndice
de
Infraestrutura (peso 2). O ndice


De incio, observa-se que os
conjuntos de critrios, de modo mais ou
menos explcito, contemplam duas linhas
de abordagem:

50 - Ver site na internet (http://www.habisp.inf.br)


e Urbanizao de Favelas A experincia de So Paulo (So
Paulo, Cidade, 2008).

Ministrio das Cidades

74

Secretaria Nacional de Habitao

Captulo 5
Critrios para a Priorizao das Intervenes

vulnerabilidades
sociais
e
urbanstico-ambientais,
sinalizadas pelos indicadores
de reas de risco, falta de
infraestruturas
bsicas
e
condies extremas de pobreza
e vulnerabilidade social;

II

p o t e n c i a l i d a d e s /
oportunidades,
sinalizadas
pelos indicadores de articulao
com
outras
intervenes
programadas,
preexistncia
de infraestrutura urbana nos
assentamentos e demanda
organizada da populao51.

universo dos assentamentos precrios, de


modo a permitir a construo de ndices
de priorizao, conforme metodologias
referidas acima (Favela Bairro e Projeto
Habisp)52. Destaca-se que tal detalhamento
deve contemplar indicadores relativos s
trs dimenses das aes de urbanizao
integrada de assentamentos precrios
intervenes fsicas, regularizao fundiria
e trabalho social abrangendo:


Cabe reforar a pertinncia dessas
duas abordagens. Por um lado, trata-se de
atender s carncias mais emergenciais e
de oferecer resposta s situaes em que
a precariedade habitacional coloca em
risco o prprio direito vida. Por outro
lado, trata-se de aproveitar oportunidades
e sinergias positivas, potencializando
resultados e viabilizando benefcios para o
conjunto da cidade, contribuindo assim para
a alavancagem de recursos e consolidao
dos programas de urbanizao e
regularizao dos assentamentos precrios,
bem como dos instrumentos jurdicos que
os sustentam.

graus de probabilidade do risco


de ocorrncias desastrosas,
tais
como
desabamentos,
solapamentos, inundaes53;

II

dficit na infraestrutura de
saneamento bsico (% de
domiclios
com
servios
inadequados de gua potvel e
esgotamento sanitrio) e coleta
de lixo;

III

% da rea e dos domiclios


em reas de preservao
permanente ou que tenham
outro
tipo
de
restrio
ambiental ocupao;

52 - A metodologia do Projeto Habisp foi construda a partir de um importante investimento feito pela prefeitura, em parceria com a Aliana das
Cidades, visando ampliar, atualizar e sistematizar o
conhecimento dobre os assentamentos precrios na
cidade. Tal trabalho envolveu vistorias em 75% das
1.573 favelas cadastradas, bem como a contratao
da Fundao SEADE para produo dos ndices de
vulnerabilidade social, a partir dos dados do Censo
IBGE e dados amostrais coletados.


Ainda no sentido de orientar
a definio de critrios de priorizao,
pelos municpios, recomendamos o maior
detalhamento do diagnstico bsico do

53 - A Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades oferece aos municpios apoio tcnico
e financeiro para a elaborao de Plano Municipal
de Reduo de Riscos, que contempla a elaborao
desse estudo.

51 - As metodologias de anlise e planejamento estratgico fornecem ferramentas que podem auxiliar


a tomada de deciso, mediante aplicao de matrizes
de ameaas e oportunidades, bem como foras e fraquezas, relacionadas com o projeto.

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identificao de lideranas,
associaes, ONGs e OSCIPs
que desenvolvem trabalhos
sociais junto s comunidades,
bem
como
de
fatores
desorganizadores, como trfico
e violncia urbana;

do
imvel,
envolvendo
aes judiciais e Termos de
Ajustamento
de
Conduta
(TACs);
VII

identificao de equipamentos
pblicos no entorno dos
assentamentos e nvel de
insero das comunidades
nos seus servios, bem como
das reas que so beneficiadas
pelos programas sociais do
Governo Federal;


Concluindo, vale reafirmar que a
escolha dos indicadores e, se for o caso,
a atribuio de pesos para a produo
de ndices, depende das caractersticas
especficas de cada municpio e matria
da sua exclusiva competncia, devendo ser
construda e referendada com os rgos
de participao da populao na poltica
urbana e habitacional.

identificao
de
fatores
facilitadores da regularizao
fundiria, bem como de
eventuais
conflitos
pela
disputa da posse, propriedade
ou condies de ocupao

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identificao de outros projetos


de desenvolvimento urbano
que incidam sobre a rea do
assentamento ou seu entorno,
bem como suas interferncias
com o projeto de urbanizao
e regularizao fundiria.

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Consideraes Finais

Como afirmado ao longo deste texto, a integrao urbana de assentamentos
precrios tornou-se um eixo prioritrio da Poltica Nacional de Habitao nesta primeira
dcada do sculo XXI, especialmente devido ao expressivo montante de recursos
subsidiados que lhe foram destinados pelo PAC-Urbanizao de Favelas.

Os resultados dessa poltica se evidenciam por meio de mudanas concretas
na paisagem conhecida dos assentamentos e j foram percebidos pelos observatrios
internacionais que monitoram a questo habitacional, como revela o relatrio Estado
das Cidades do Mundo 2010/2011 elaborado pelo Programa UN-Habitat54, ao registrar
a estimativa de que o nmero de brasileiros que vivem em assentamentos precrios
reduziu-se de 31,5% para 26,4% da populao urbana, nos ltimos dez anos.

Nesse contexto, que inclui a preparao do segundo PAC-Urbanizao de
Favelas, a Secretaria Nacional de Habitao produziu este Guia para o Mapeamento e
Caracterizao dos Assentamentos Precrios, com o objetivo de estimular e apoiar a participao
dos municpios nas atividades de planejamento da poltica nacional de integrao
urbana dos assentamentos, tendo em vista a otimizao dos investimentos, eficincia
e sustentabilidade das intervenes. Em especial, trata-se de uma proposta de trabalho
dirigida ao aperfeioamento das informaes relativas aos assentamentos precrios no
Brasil.

Mediante o fornecimento de referncias conceituais, fontes de informaes e
diretrizes metodolgicas, buscamos orientar a elaborao de cartografias e caracterizaes
desse universo bastante diversificado constitudo pelos assentamentos precrios, segundo
variveis e bases que buscam ser, ao mesmo tempo: nacionalmente comparveis e
funcionais para a poltica habitacional local, no que diz respeito ao conhecimento das
necessidades e formatao dos atendimentos, dimensionamento das demandas, definio
das prioridades, estabelecimento de metas e avaliao de resultados.

Contando sinceramente com a adeso dos municpios a esta proposta, esperamos
que os seus resultados contribuam para aperfeioar, ainda mais, os graus de eficincia e
eficcia j alcanados pela poltica nacional de integrao urbana de assentamentos precrios,
na perspectiva de eliminar definitivamente as situaes de risco vida relacionadas com
as condies de moradia e, a mdio prazo, de concretizar o direito moradia digna para
o expressivo contingente de famlias que ainda convivem com a inadequao dos seus
domiclios e demanda intervenes integradas de incluso socioespacial.

54 - Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos.

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Agradecimentos

Nossos agradecimentos a todos que colaboraram para a realizao deste trabalho, em


especial Coordenao de Geografia (CGEO) e Coordenao de Estruturas Territoriais (CETE) da Diretoria de Geocincias - DGC do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica IBGE; e Prefeitura de So Paulo, pelas informaes relativas ao Programa Habisp.

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