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LA EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO ACERCA DE LA POBREZA:

LA BSQUEDA DE LAS INTERACCIONES

Ravi Kanbur es Profesor T. H. Lee de World Affairs en la Comell University y Director del Informe sobre el
desarrollo mundial en el Banco Mundial. Lyn Squire es Director de la Red de Desarrollo Mundial en el Banco
Mundial en Washington, D.C.
Noem Giszpenc brind excelente asistencia de investigacin. Los autores desean agradecer a los participantes
del simposio acerca del "Futuro de la economa del desarrollo en perspectiva" que se llev a cabo en Dubrovnik
del 13 all4 de mayo de 1999 por sus muchos comentarios y sugerencias tiles.

LA EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO ACERCA DE LA POBREZA:

LA BSQUEDA DE LAS INTERACCIONES

Este trabajo considera la evolucin del pensamiento acerca de la pobreza desde el estudio
clsico de Rowntree acerca de la pobreza en Inglaterra a comienzos del ltimo siglo. TIustra la
ampliacin progresiva de la definicin y la medicin de la pobreza, desde el dominio sobre los
bienes adquiridos en el mercado (ingreso) a otras dimensiones de los niveles de vida tales como
longevidad, alfabetismo y el estado de salud en general, y ms recientemente a inquietudes
acerca del riesgo y de la vulnerabilidad, y a la impotencia y la falta de voz. El trabajo sostiene
que si bien existe una correlacin entre estas dimensiones diferentes, esta ampliacin cambia de
manera importante nuestro pensamiento acerca de las estrategias para reducir la pobreza. Una
definicin ms extensa ampliara la serie de polticas que son pertinentes para la reduccin de la
pobreza. Pero la ampliacin tambin pone el nfasis en que las estrategias de reduccin de la
pobreza tienen que reconocer las interacciones entre las polticas-la
repercusin de las
combinaciones diseadas en forma apropiada ser mayor que la suma de las partes individuales.

LA EVOLUCIN DEL PENSAMIENTO ACERCA DE LA POBREZA:

LA BSQUEDA DE LAS INTERACCIONES
Ravi Kanbur y Lyn Squire
Septiembre de 1999

El punto central de la economa del desarrollo se encuentra en erradcar, o por lo menos

reducir, la pobreza. Si bien el desarrollo est dirigido a beneficiar a todos los miembros de la
sociedad, los pobres exigen nuestra atencin de manera especial. Cualquier definicin razonable
de la pobreza implica que cantidades importantes de gente viven en circunstancias intolerables
en donde la inanicin es una amenaza permanente, la enfermedad es la compaera constante y la
opresin es un hecho cotidiano. En palabras de Alfred Marshall "el estudio de las causas de la
pobreza es el estudio de las causas de la degradacin de una gran parte de la humanidad".l La
mejora de las condiciones de vida de los pobres debe estar en primer lugar en nuestra agenda.
Qu tiene que decir la economa del desarrollo acerca de la reduccin de la pobreza? Y
cmo ha evolucionado el pensamiento en el ltimo cuarto del siglo? Este trabajo explora estos
temas considerando la evidencia y el anlisis existente en la literatura en general y en la que hay
en los Informes sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial acerca de la pobreza.2 Estos
informes extraen evidencia de todo el mundo, resumen el pensamiento contemporneo acerca del
tema y, por consiguiente, son instrumentos tiles para evaluar el avance en nuestra comprensin
del problema y nuestra capacidad de resolverlo.
La amplitud del tema exige que seamos algo selectivos. Nos concentraremos en dos
temas. El primero es cmo debe medirse y definirse la pobreza y el segundo es qu polticas y
estrategias reducen la pobreza definida de tal manera. Las preguntas, por supuesto, estn
vinculadas-la
definicin de pobreza es el motor para la seleccin de polticas. Para organizar el
debate, aprovechamos del hecho que la definicin de la pobreza se ha ampliado en el transcurso
de los ltimos veinticinco aos y que al ampliarse, tambin lo hizo la serie pertinente de
polticas. Comenzando con la concentracin sobre el dominio de los bienes adquiridos en el
mercado (ingreso), la definicin de pobreza se ha ampliado para comprender otras dimensiones
de las condiciones de vida tales como longevidad, alfabetismo y condicin de salud. Y, en la
medida en que aprendemos ms acerca de y de los pobres, el concepto se ha refmado una vez
ms para reflejar la inquietud con la vulnerabilidad y el riesgo, y con la impotencia y la falta de
voz. Nuestro anlisis de la evolucin del pensamiento acerca de la pobreza nos lleva a dos
conclusiones generales.
Primero, ampliar la definicin de pobreza no cambia de una manera importante a quienes
se cuenta como pobres-por
lo menos no en lo que respecta a las medidas totales. Si bien esta es
una simplificacin, y podemos hallar evidencia que indica lo contrario en la literatura, refleja el
hecho que los muchos aspectos de la pobreza-ingreso,
salud, derechos polticos y dems-a
I
2

Marshall, A. "PrincipIes ofEconomics", pgina 3, octava edicin, 1925.

Informes sobre el desarrollo mundial, 1980 y 1990. En el 2000 aparecer un nuevo informe sobre la pobreza.

menudo estn correlacionados en forma estrecha. Si bien las medidas totales pueden no verse
afectadas en trminos generales, las definiciones ms amplias permiten una mejor
caracterizacin de la pobreza y las penurias terribles que afligen a los pobres y, por consiguiente,
aumentan nuestra comprensin de la pobreza y de los pobres. Esta comprensin ms profunda a
menudo ser crtica para el diseo y la implementacin de programas y proyectos especficos que
sirvan para que los pobres salgan de la pobreza.
En segundo lugar, y en relacin con lo anterior, al ampliar la definicin de pobreza
cambia en forma sustancial nuestro pensamiento acerca de las estrategias para reducir la pobreza.
En parte, esto es obvio: al ser la definicin ms amplia, extiende naturalmente la serie de
polticas que son pertinentes para la reduccin de la pobreza. Al reconocerse ms aspectos de la
pobreza, entonces ms polticas se hacen pertinentes para la lucha contra la pobreza-al
ir ms
all del ingreso para incluir salud, por ejemplo, se introduce una nueva serie de instrumentos de
poltica. Pero hay otra consecuencia ms sutil y ms importante. Los aspectos diversos de la
pobreza interactan de maneras importantes, de forma tal que las polticas hacen ms que
sumarse simplemente-por
ejemplo, mejorar la salud aumenta el potencial de obtener ingresos,
aumentar la educacin conduce a mejores resultados de salud, brindar redes de seguridad permite
a los pobres sacar ventajas de las oportunidades de grandes ganancias que conllevan grandes
riesgos y cosas similares. Las estrategias de reduccin de la pobreza tienen que reconocer las
interacciones entre las polticas-la
repercusin de combinaciones diseadas en forma apropiada
ser mayor que la suma de las partes individuales. La interaccin entre las diversas dimensiones
de la pobreza es un tema que se mantiene constante en todo este anlisis.
Estos dos temas--<1efinicin y estrategia-se
exploran en mayor detalle en las secciones
siguientes a medida que trazamos la evolucin histrica de la pobreza a travs de sus diversas
manifestaciones. La segunda seccin observa la definicin de la pobreza tal como surgi de los
esfuerzos que realizara Rowntree, que fuera uno de los primeros en tratar este tema a inicios del
siglo. La concentracin del autor sobre el ingreso (o el gasto) condujo naturalmente a una
estrategia basada en el crecimiento del ingreso nacional. Pero el crecimiento del ingreso nacional
solamente les seria til a los pobres si estos comparten ese crecimiento. La interaccin clave
entonces era el vnculo entre el crecimiento en el ingreso nacional y los cambios en la
desigualdad, y el temor de que el avance en un frente (crecimiento) llevara a reveses en el otro
(desigualdad) lo que conllevara implicancias inciertas para los pobres.
La tercera seccin explora la incorporacin en la dcada del 80 de otras dimensiones de
la pobreza-la
longevidad, el alfabetismo, la condicin de salud. Esto trajo nuevas polticas al
escenario pero tambin revel nuevas interacciones. Una de ellas se encontraba dentro de esta
nueva serie de polticas-los
nios ms sanos registran un mejor rendimiento escolar; las madres
ms educadas tienen familias ms sanas y dems por el estilo. Y la otra se encontraba entre el
progreso en el desarrollo humano y los aumentos en el ingreso nacional. Desde una perspectiva,
se puede ver una mejor salud y una mejor educacin como una inversin en capital humano que,
como la inversin en el capital material, debe arrojar una ganancia en la forma de mejores
ingresos. Desde otra perspectiva, una mejor salud y mejor educacin pueden verse como mejoras
en la calidad de vida en s mismas. Ciertamente, de acuerdo con esta visin, el crecimiento en el
ingreso nacional solamente tiene valor en la medida que conduce a vidas ms largas, mejor salud

y mayor alfabetismo. De cualquier manera, hay una interaccin entre estas dos series de
resultados.
En la cuarta seccin, incorporamos las conclusiones del anlisis de la tabla de conexiones
de datos y de una serie de tcnicas participativas que recientemente han hecho su ingreso al
escenario y que procuran obtener puntos de vista acerca de la pobreza de los pobres mismos.
Esto ha conducido a la inquietud actual acerca del riesgo y la vulnerabilidad, la impotencia y la
carencia de voz. Aqu tambin surgen dos interacciones importantes. El reducir la exposicin al
riesgo ofrece un beneficio inmediato para los que por lo dems son vulnerables pero tambin
brinda una plataforma para salir de la pobreza a largo plazo--la menor exposicin al riesgo
libera a los pobres de entrar en estrategias de produccin e inversin ms riesgosas, pero ms
redituables, que incluyen invertir en la educacin de sus hijos. De manera similar, dar voz a los
pobres reduce su sentido de aislamiento lo que constituye un beneficio inmediato. Pero una vez
que su voz tiene un mayor peso en la seleccin y el diseo de programas para asistirlos, entonces
tambin estn ms comprometidos con su implementacin. En oposicin directa al aislamiento
que los pobres sufren a menudo, la implementacin provechosa de proyectos de obtencin de
ingreso, de programas de salud y de redes de seguridad exige que se los incluya y se los haga
participar en forma activa en una serie amplia de circunstancias.
En la seccin quinta, llegamos a la conclusin volviendo a afirmar la propuesta central de
este anlisis. Al haberse ampliado la definicin de pobreza y haberse incluido nuevas
dimensiones, el grado de interaccin entre los elementos tambin ha aumentado debido a que
cada elemento contribuye al bienestar entendido en forma general pero tambin a la consecucin
de otros elementos. Teniendo esta perspectiva de fondo, la seccin quinta ofrece algunos puntos
de vista sobre los temas pendientes ms importantes que precisan mayor investigacin.

De acuerdo a la costumbre corriente, la pobreza es "El estado del que carece una cantidad
normal o aceptable desde el punto de vista social de dinero o de bienes materiales".3 Esta
definicin contiene dos ideas importantes. En primer lugar, la definicin de pobreza ser
diferente en momentos diferentes y en sociedades diferentes-lo
que es "aceptable desde el
punto de vista social" en, digamos, la India, puede ser diferente de lo que es en los Estados
Unidos. Y en segundo lugar, la concentracin se encuentra en la capacidad de adquirir bienes y
servicios (dinero) o en su propiedad (posesiones materiales). Como veremos, muchos intentos de
medir la pobreza incorporan estas dos ideas.
Benjamn Seebohm Rowntree, uno de los primeros autores en medir la pobreza, lleg a
una cantidad "aceptable desde el punto de vista social" de dinero al estimar el presupuesto
necesario "para obtener las necesidades mnimas para el mantenimiento meramente de la
eficiencia material'''' apropiada a las circunstancias especficas de la ciudad de York a inicios del
3
4

Merriam-Webster's Collegiate Dictionary (1995).

Rowntree, 1910, pgina 86.

siglo. Sobre la base del contenido nutritivo de diversos alimentos y sus precios locales, Rowntree
lleg a la conclusin de que quince peniques suministraran el presupuesto mnimo de alimento
para una familia de seis personas durante una semana. Al agregar una asignacin para vivienda,
combustible, y otros elementos domsticos, lleg a una lnea de pobreza de veintisis peniques
para una familia de seis personas, lo que implicaba una tasa de pobreza de casi el 10 por ciento
en York. Si bien este mismo enfoque se ha utilizado en otros pases, la lnea de pobreza
resultante es sensible a las circunstancias locales.
Por consiguiente, las lneas de pobreza en la India y en los Estados Unidos se basan ms
o menos en este enfoque, sin embargo cuando ambas se expresan en dlares PPP de 1985, sta es
de diez a veinte veces mayor que aqulla, segn la cantidad de miembros de familia que tenga el
hogar. Esta diferencia refleja la tendencia de las lneas de pobreza a cambiar con el tiempo al
aumentar los ingresos promedio y la evolucin que registren los puntos de vista acerca de las
"necesidades mnimas". Un estudio de las lneas de pobreza y los presupuestos para la
"subsistencia mnima" que se utiliz en los Estados Unidos en el perodo 1905 a 1960 concluy
que estos aumentaron un 0,75 por ciento en trminos reales por cada uno por ciento de aumento
en el ingreso disponible real per cpita de la poblacin en general. 5 Por consiguiente, en
comparacin con el umbral de pobreza absoluta establecido por Mollie Orshansky para 1963, los
presupuestos de subsistencia mnima antes de la Primera Guerra Mundial fueron, en dlares
constantes, del 43 al 54 por ciento de ese monto; en 1923, el "nivel de subsistencia mnima" era
del 53 al 68 por ciento de ese monto. Un presupuesto de "emergencia" durante el ao de
depresin de 1935 fue el 65 por ciento, y una lnea de ingresos bajos en 1957 se elev al 88 por
ciento del umbral de Orshansky.
Que las concepciones en boga del monto necesario para "arreglrselas" aumentan con los
incrementos en los ingresos generales, se capta ntidamente en una cita que data de 1938: "Un
presupuesto estndar que se realizara en la dcada de 1890, por ejemplo, no calculara los
artefactos elctricos, los automviles, la espinaca, las radios, y muchas otras cosas que
encuentran su lugar en el modelo de comodidad de 1938. El presupuesto de 1950, sin duda hara
del actual una cosa tan anticuada como la falda amplia".6 Al progresar la tecnologa y aumentar
el nivel de vida en general, tres efectos registran una repercusin sobre la pobreza: nuevos
artculos de consumo, que se perciban inicialmente como lujos, pueden ser vistos como algo
conveniente y luego como necesidades; los cambios en la forma en que se organiza la sociedad
puede hacer ms costoso para los pobres el cumplir con un objetivo determinado--digamos,
cuando la posesin generalizada del automvil lleva a un deterioro en el transporte pblico; y
finalmente, la mejora general de las condiciones sociales puede hacer las cosas ms costosas para
los pobres, tal como cuando las exigencias del cdigo edilicio hicieron que todas las casas
tuvieran caeras internas se agregaron al costo de la vivienda.
Una vez que se ha establecido una lnea de pobreza, puede aplicarse a la informacin
sobre ingresos o a la de gastos. Muchos analistas favorecen hacerlo en la de gastos. En muchos
casos, el gasto es mucho ms fcil de medir y tambin cuenta con una ventaja conceptual. Si los
ingresos varan con el tiempo en formas bastante predecibles (tal como es probable que ocurra en
una economa rural, digamos), los hogares pueden en alguna medida suavizar sus niveles de vida
5
6

Rowntree, 1910, pgina 86.

Citado en Fisher, 1996.

de la variabilidad del ingreso. Anand y Harris (1994) encaran la eleccin de un indicador de

bienestar utilizando informacin de Sri Lanka. Ellos conjeturan, y concluyen, que el ingreso es
un indicador estentreo del ingreso "permanente", mientras que el gasto total domstico per
cpita es menos estentreo y por 10 tanto es preferible.7
Dentro de este enfoque amplio, se han hecho muchos intentos de mejorar los estimados
de las lneas de pobreza y superar una variedad de dificultades conceptuales y empricas.8 El
valor de este empeo depende del uso que se haga de las lneas de pobreza y por consiguiente del
nivel de precisin requerido. Analizamos y juzgamos algunos de estos empeos desde la
perspectiva de dos usos posibles de las lneas de pobreza-como
medios de medir la pobreza en
todo el mundo y de monitorear los cambios con el transcurso del tiempo, y como medio de
disear medidas especficas orientadas hacia los pobres.
Una linea de pobreza utilizada comnmente para monitorear el avance en la reduccin de
la pobreza en todo el mundo es la medida del dlar diario que apareciera en el Informe sobre el
desarrollo mundial de 1990. Sobre la base de las lneas de pobreza que se utilizan realmente en
varios pases de bajos ingresos,9 esta lnea de pobreza se expresa en dlares PPP de 1985 y se
refiere al gasto domstico por persona. Esta medida registra varias deficiencias bien conocidasno da margen para diferenciales en el costo de vida de los diferentes pases (Ravallion y van de
Walle, 1991), no distingue entre la pobreza transitoria y la crnica (Banco Mundial, 1990),
solamente valora los bienes y los servicios que se prestan por medio del mercado (van de Walle
y Nead, 1994), no considera la asignacin intradomstica de gasto (Haddad y Kanbur, 1990),
trata slo en una forma esquemtica las diferencias entre la cantidad de integrantes y la
composicin de un hogar (Lanjouw y Ravallion, 1995), y as sucesivamente. Hay tcnicas para
manejar la mayora de estas inquietudes pero solamente con un costo y con informacin
apropiada. Por consiguiente, la pregunta pertinente es: cundo resulta razonable ignorar estas
complicaciones y cundo las mismas son cruciales?
Los elementos amplios de la respuesta son claros. En lo que concierne al monitoreo
general, el tema importante es la medida en que la importancia cuantitativa de estas deficiencias
cambia con el tiempo o difiere entre los diversos pases. Si bien es importante mantener estos
factores en cuenta, su importancia tiene que juzgarse contra nuestra capacidad de medir la
pobreza con alguna precisin, incluso en la mejor de las circunstancias. Los errores de medicin
que surgen de las diferentes tcnicas, muestras, oportunidad de la encuesta, y dems hacen
dudoso que los empeos de lidiar con algunas de las deficiencias arriba indicadas mejoren
notablemente nuestra capacidad de monitorear el avance en reducir la pobreza en trminos
generales. O, para plantear el mismo argumento en una forma diferente, los mtodos actuales,
crudos como son, bien pueden ser adecuados. La medicin de la solidez de los resultados por
medio del uso cuidadoso de los anlisis de sensibilidad puede brindar cierta tranquilidad. Esto es
tanto ms importante cuanto la privacin de alguien que vive apenas por encima de la lnea de

7 Ellos continan sosteniendo que el gasto en alimentos del hogar es un indicador an mejor de ingreso permanente.
s Para encuestas tiles, ver Callan y Nolan, 1991 y Lipton y Ravallion, 1995.
9 En precios PPP de 1985, el IDM de 1990 utiliz un margen de ingreso de $275 a $370 por persona por ao, para
permitir comparaciones entre los pases. El margen cubra las lineas de pobreza estimadas para una cantidad de
pases-Bangladesh, la Repblica rabe de Egipto, India, Indonesia, Kenia, Marruecos y TanzaDa.

pobreza es casi tan seria como la de la persona que vive a~enas por debajo de ella. Por esta
razn, tiene sentido utilizar ms de una lnea de pobreza. 1
Es alentador que el uso de ms de una lnea generalmente brinda el mismo cuadro general
en lo relativo a la distribucin mundial de la pobreza y cmo cambia con el tiempo. El Cuadro 1
ilustra este punto para dos lneas de pobreza-una
que identifica a los pobres y la otra a los
pobres extremos tal como se los define en el Informe sobre el desarrollo mundial de 1990.
Cualquiera que sea la lnea de pobreza que se utilice, la incidencia de la pobreza es ms alta en el
Asia Meridional y en el frica al sur del Sahara y ms baja en el Medio Oriente y en frica del
Norte y en Asia Oriental. En forma similar, cualquiera sea la lnea de pobreza que se utilice,
entre 1985 y 1990 la incidencia de pobreza disminuy en Asia Meridional, pero aument en
Amrica Latina y en el frica al sur del Sahara. La informacin de la encuesta que sustenta a
estas cifras cubre al 80 por ciento de la poblacin en los pases en desarrollo. Extrapolndola a la
poblacin total, la ms alta de las dos lneas de pobreza, la lnea de pobreza ampliamente
utilizada de un dlar al da para una persona a precios de 1985 de los Estados Unidos, indica que,
cerca de 1.300 millones de personas, o sea una de cada tres, estaban viviendo en la pobreza en el
mundo en vas de desarrollo en 1990.

Lnea de pobreza (1985/dlares PPP/por

persona/por mes)
Ao
1985
Regin (% de la
poblacin)
Asia Meridional
36,76
Africa al sur del Sahara
31,65
Amrica Latina
13,23
Asia Orienta!
4,89
Medio Oriente y Africa
1,33
del Norte
18,25
Total

I $30,42

I $21,00
1990

1985

1990

33,31
33,44
17,21
4,86
0,54

60,84
51,40
23,07
15,72
4,49

58,60
52,89
27,77
14,71
2,52

17,79

33,88

33,52

La importancia de las medidas precisas de pobreza aumenta cuando vamos al diseo de

acciones especficas que reduzcan la pobreza, porque el tratamiento igualitario de los iguales es
uno de los principios fundamentales de la poltica pblica. Por ejemplo, tomemos el tema de los
diferenciales urbano-rurales en el costo de vida. La gente que migra de las zonas rurales a las
urbanas en un pas en desarrollo se encuentra con que tiene que enfrentar una serie
completamente nueva de precios, especialmente en lo relativo a vivienda y alimentos bsicos.
Por ejemplo, de acuerdo con Ravallion y van de Walle (1991), las rentas promedio de vivienda
en 1981 eran seis veces ms altas en Java urbana que en la Java rural. Incorporar tales diferencias
enormes en lneas de pobreza ubicadas en ciertos lugares puede por supuesto cambiar la
concentracin de las medidas orientadas hacia la pobreza de las zonas rurales a las zonas
urbanas. Pero la calidad de las existencias de vivienda a menudo es mejor, en promedio, en las
zonas urbanas y, una vez que se deja un margen para esto, Ravallion y van de Walle concluyen
que el diferencial apropiado es mucho ms pequeo--alrededor
del 10 por ciento entre la Java

10 Las condiciones de dominio son una solucin ms formal al problema de la incertidumbre acerca de la lnea de
pobreza (Atkinson, 1987).

rural y la urbana. 11Por consiguiente, ajustar por diferencias en el costo de vida puede ser
importante para garantizar el tratamiento igualitario de los residentes urbanos y los rurales, pero
el ajuste normalmente ser mucho menor que el que sugiere la simple comparacin de precios.
De manera similar, el no dar un margen para el acceso diferencial a los bienes y servicios
que no se adquieren en el mercado puede conducir a evaluaciones engaosas de la pobreza. Por
consiguiente, dos hogares igualmente pobres de acuerdo con la definicin del dlar diario
podran tener niveles diferentes de bienestar si tienen grados diferentes de acceso a bienes y
servicios sumamente subsidiados, o si tienen diferentes grados de acceso a los bienes pblicos.
Por ejemplo, el subsidio que reciba el decil ms pobre de la poblacin urbana por medio de su
uso de hospitales y centros de salud primaria en Indonesia en 1987 era el doble del que reciba el
decil ms pobre de la poblacin rural (van de Walle, 1994). En forma similar, si la gente pobre
est agotando recursos comunes, los estimados convencionales no tendrn en cuenta los
aumentos en el empobrecimiento. Por ejemplo, Jodha (1995) indica la prdida de recursos de
propiedad comn en las regiones secas de la India. Entre 1950 e inicios de la dcada del 80, las
reas comunes decayeron del 31 al 55 por ciento en las aldeas estudiadas. Se puede ver una
manifestacin de opciones ms limitadas para las generaciones sucesivas en la recoleccin
prematura de rboles para compensar por la falta de existencia de material de planta, un proceso
que no se refleja en las cuentas nacionales.
Supongamos que hemos manejado diferenciales de costo de vida y problemas similares
tales como diferencias en la cantidad de integrantes y la composicin del hogar,12 y que hemos
identificado dos hogares igualmente pobres durante el perodo de la encuesta. Pero si un hogar
est experimentando una cada temporal en la pobreza mientras que el otro es pobre
crnicamente, las respuestas apropiadas de poltica hacia los dos hogares probablemente deben
ser muy diferentes. En forma especfica, el alivio de la pobreza crnica exige aumentos en el
capital material y humano, o en la rentabilidad de su mano de obra, mientras que los mecanismos
de seguro y de estabilizacin del ingreso son ms apropiados para la pobreza transitoria.
Habiendo dicho esto, los instrumentos y los objetivos no pueden separarse tan fcilmente. La
existencia de una red eficaz de seguridad o de acceso al crdito para suavizar las fluctuaciones
suaves del ingreso tambin tienen implicancias potencialmente importantes para la capacidad de
los crnicamente pobres de salir de la pobreza, como veremos.
La tabla de conexiones de datos que existe sugiere que el movimiento hacia y fuera de la
pobreza es grande. Por ejemplo, la informacin de la encuesta del International Crops Research
Institute forthe Semi-Arid Tropics OCRISAT) de seis aldeas indias de 1975 a 1983 demostr
que el 50 por ciento de la poblacin era pobre en un ao tpico pero solamente el 19 por ciento
eran pobres todos los aos (Banco Mundial, 1990). Por consiguiente, un ncleo substancial de
pobres con caractersticas de cronicidad coexiste con el movimiento considerable hacia la y fuera
de la pobreza. Jalan y Ravallion (1998) presentan una cantidad de conclusiones acerca de la
China rural utilizando informacin de conjunto durante seis aos, de 1985 a 1990. Concluyen

Raval1ion y van de Wal1e (1991).

La eleccin de una "escala de equivalencia" que fija una proporcin para las necesidades de los nios contra las de
los adultos puede cambiar los puntos de vista comunes acerca de la pobreza. Por ejemplo, si las economas de
volumen no son suficientemente slidas entonces la relacin negativa entre la cantidad de integrantes del hogar yel
gasto por persona puede revertirse (Lanjouw y Raval1ion, 1995).
11

12

que la pobreza transitoria, definida como la pobreza que puede atribuirse a la variabilidad
intertemporal en el consumo, representa el 37 por ciento de la pobreza total para aquellos
hogares que se encontraban por debajo de la lnea de pobreza en promedio. Sin embargo, la
medida de la pobreza transitoria cae a un monto insignificante para los hogares cuyo consumo
medio es ms del 50 por ciento por encima de la lnea de pobreza. Los autores tambin
concluyeron que alrededor de la mitad de la pobreza media se puede atribuir a la variabilidad del
consumo en las provincias ms pobres, mientras que en una provincia en una posicin
relativamente buena con un consumo promedio elevado era mucho ms alta, el 84 por ciento de
la pobreza media.
La distincin entre pobreza transitoria y crnica ha surgido como un tema de importancia
en el contexto de la crisis en el Asia OrientaL La concentracin tradicional de la pobreza en
Indonesia, el pas que la sufre en mayor grado, se encuentra en las zonas rurales. La pobreza
rural ha estado disminuyendo en Indonesia, pero en 1997 se encontraba todava al 12,4 por
ciento, en comparacin con el 9,2 por ciento en el sector urbano, con el resultado que el 70 por
ciento de los pobres en Indonesia se encontraban en las zonas rurales en 1997 (Poppele Y otros,
1999). Pero la repercusin inmediata de la crisis ha cado en el sector financiero y el sector
empresario y puede, por consiguiente, esperarse que genere ms pobreza en las zonas urbanas.
Est comenzando a aparecer ahora evidencia en respaldo de este punto de vista. Una encuesta de
2.000 hogares sugiere que los ingresos en las zonas urbanas han cado en una tercera parte,
mientras que en las zonas rurales la cada ha sido de menos del 15 por ciento (Poppele y otros,
1999). Si se hubiesen asignado mecanismos de respaldo del ingreso-tales
como programas de
obras pblicas-de
acuerdo con la distribucin de la pobreza antes de la crisis muchos de los
pobres nuevos en las zonas urbanas no se hubiesen sido afectados.
Imaginemos que hemos trazado lneas de pobreza que verdaderamente tratan igual a los
hogares que son iguales. Implica esto necesariamente que las personas iguales reciben igual
trato? La respuesta depende en cmo asignan los hogares el ingreso o los alimentos a cada
miembro del hogar. Para comprobar la importancia cuantitativa de desplazarse de mediciones
basadas en el hogar a las basadas en la persona, Haddad y Kanbur (1990) utilizan informacin
sobre ingesta de caloras de personas sobre la base de la memoria de las ltimas 24 horas de la
madre en una muestra de hogares rurales al sur de las Filipinas. Ellos hallaron que ignorar la
desigualdad dentro del hogar no llega a declarar la desigualdad total-por ejemplo, el ndice Gini
aumenta en alrededor del 35 por ciento cuando la base se desplaza de los hogares a las personas.
Por el otro lado, los lugares que ocupan entre los grupos que producen diferentes cosechas o que
tienen diferentes condiciones de propiedad no se vieron afectados por el cambio en la base.
La forma en que los hogares asignan el ingreso entre los miembros puede tener una
repercusin significativa en la formacin y la implementacin de la poltica. En el modelo
unitario,13 que supone una funcin de utilidad nica que rige el hogar como un todo, los
responsables de la adopcin de polticas pueden solamente desplazar la asignacin hogarea
variando los precios relativos. Otros modelos se salen de la nocin de reunin de ingresos y la
funcin comn de utilidad y suponen en lugar de ello que los miembros del hogar entran en un
proceso de negociacin o sino actan en forma independiente (Manser y Brown, 1980, McElroy
y Horney, 1981, Alderman Y otros, 1995, Haddad y otros, 1997). En estos modelos, la

repercusin que las transferencias pblicas tienen sobre el bienestar pueden estar afectadas por la
identidad del receptor. En apoyo de esto, Thomas (1990) muestra que la repercusin del ingreso
que no proviene de la mano de obra que devengan las mujeres en los hogares brasileos sobre la
ingesta de caloras y de protenas per cpita, la fertilidad, la supervivencia infantil y el peso para
la talla en los nios menores de ocho aos de edad es diferente de lo que hubiera ocurrido si el
ingreso lo devengaran los hombres. Por ejemplo, el ingreso no salarial que devenga la madre
eleva la probabilidad de supervivencia del nio 20 veces ms que un aumento similar en el
ingreso no obtenido del padre.
En forma similar, si la informacin no se rene, entonces s interesa a quien se dirigen las
iniciativas de poltica. Los supuestos errneos de poltica pueden resultar en la no-adopcin de,
digamos, nueva tecnologa o la adopcin de proyectos que hacen que un grupo quede en peor
posicin. Por ejemplo, en la Repblica Dominicana una iniciativa de reforestacin supuso que
los hombres y las mujeres utilizaban madera para los mismos propsitos y en consecuencia
solamente consultaron a los hombres. A las mujeres solamente se las consult al promediar el
proyecto, y result que sus necesidades de lea no fueron cubiertas por el proyecto--y ya era
demasiado tarde para que se encararan dichas necesidades. 14
No obstante las mltiples dificultades para medir la pobreza siguiendo las pautas
convencionales, la tarea ha visto un avance considerable en los ltimos 25 aos gracias a la
disponibilidad cada vez mayor de las encuestas domiciliarias. Entre el primer informe de avance
del Banco Mundial sobre la pobreza en 1993 y el segundo en 1996, la cantidad de pases de bajos
ingresos y de ingresos medios con informacin domstica sobre ingresos o gastos se duplic en
exceso de 31 a 71 (Banco Mundial, 1996). Esta disponibilidad de encuestas domiciliarias ha
mejorado de una forma u otra nuestro conocimiento de la pobreza en forma substancial y
clarific los vnculos entre el crecimiento en el ingreso nacional y los cambios en la desigualdad,
el tema que vamos a analizar a continuacin.

Aquellos que vean a la pobreza como la falta de ingresos o de mercaderas naturalmente

giraron su atencin a la ampliacin del ingreso per cpita--erecimiento
econmico--eomo
una
estrategia potencial para reducir la pobreza. La nica pregunta era si la ampliacin del ingreso se
acumulaba tanto para los pobres como para el resto de la sociedad, o si los haba dejado atrs. En
1955, Simon Kuznets llam la atencin a la consideracin del crecimiento econmico y la
desigualdad del ingreso, describindolo como "vital para gran parte del anlisis y del
pensamiento econmico".15 Kuznets examin la cuestin con alrededor del 5 por ciento de la
informacin emprica y 95 por ciento de especulacin, segn su propio relato, sugiriendo
explicaciones para-y argumentos tericos contra-su escasa informacin.16 Lo que se conoce
actualmente como la curva de Kuznets o la Hiptesis de la U Invertida proviene de un ejercicio
numrico hipottico. La idea es que primariamente las economas agrcolas arrancan con una

Fortmann y Rocheleau (1989) en Haddad, Hoddinott y Alderman (1997).

Kuznets (1955).
16 La mayora de sus cifras provienen de los Estados Unidos, del Reino Unido y de Alemania,
con algunas
referencias a la India, Prusia, Ceiln y Puerto Rico (obras citadas).
14

15

distribucin inicialmente equitativa con un promedio bajo, pero que al desarrollarse, partes de la
poblacin emigran a otros sectores con mayor inequidad pero con promedios mayores.
Inicialmente, esto hace que la desigualdad empeore. Pero, al seguir avanzando los pases, una
parte mayor del sector rural abandona la agricultura y la desigualdad disminuye con el tiempo.
Este cuadro se bas en gran medida en la teora de la economa dual de Lewis (1954). En su
ejemplo numrico, Kuznets observ que la parte de la porcin menor de la poblacin cay en
todos los casos (pero no se hall dicho patrn en su informacin).
Kuznets bas su especulacin en la informacin longitudinal del desarrollo de los pases
industrial izados, pero muchas estimaciones subsiguientes utilizaron informacin comparativa
entre pases para explorar la hiptesis.!? Estos estudios hallaron un patrn de aumentos
importantes en la desigualdad al subir los niveles de ingreso, con efectos ambiguos para la
reduccin de la pobreza, que iban desde el empobrecimiento absoluto a las ganancias con un
ritmo menor al promedio. Los estudios posteriores criticaron los ejercicios comparados entre
pases por ignorar efectos especficos y diferencias en las mediciones de pas, y tambin
observaron informacin de serie cronolgica de pas recin disponible.!8 La U de Kuznets se
esfum de la vista, dejando la conclusin de que la desigualdad y el ingreso no estn
relacionados en forma sistemtica de acuerdo con alguna ley inmutable del desarrollo.!9 Por
consiguiente, un estudio de 49 pases llega a la conclusin que no existe una relacin estadistica
entre la desigualdad y el ingreso en cuarenta casos (ms del 80 por ciento de la muestra). Cuatro
de los nueve restantes exhibieron una relacin en forma de U ms que la U invertida de la
hiptesis de Kuznets. De manera que la curva de Kuznets apareci solamente en 5 de los 49
pases.2o No parece tampoco que haya una relacin simple entre desigualdad y crecimiento. Chen
y Ravallion (1997) hallaron que la desigualdad no estaba correlacionada con el crecimiento en el
consumo medio en 43 perodos, en donde cada perodo constituye un ciclo en el cual se dispone
de dos encuestas domiciliarias en un pas.
En lugar de la curva de Kuznets, la literatura reciente apunta a una regularidad emprica
diferente. Al ponerse a disposicin ms informacin de serie cronolgica, parece que la
desigualdad agregada tal como la mide, digamos, el ndice Gini no cambia normalmente en
forma abrupta de un ao al otro. De hecho, un examen de la tabla de conexiones de datos en 49
pases hall que el 91,8 por ciento de la variacin en la desigualdad se deba a la variacin
comparativa entre los pases mientras que solamente el 0,85 por ciento se atribua a la variacin
con el tiempo.2! El mismo estudio tambin mostr que pocos pases exhiban tendencias
significativas desde el punto de vista estadstico con el tiempo. Treinta y dos de los 49 pases no
revelaron ninguna tendencia, mientras que 10 exhibieron una tendencia creciente a la
desigualdad y 7 una decreciente (Li, Squire, Zou, 1998). Esto no quiere decir que la desigualdad
no cambia. Obviamente, s lo hace y en algunos casos-China,
Europa Oriental, el Reino
Unido--en forma bastante rpida. No obstante, resulta sorprendente que la desigualdad es
persistente para muchos pases durante extensos perodos de tiempo. Y donde la desigualdad ha

Ahluvalia y otros (1979), Puakert (1973), Chenery y Syrquin (1975) y Ahluwalia (1976).
Anand y Kanbur (1998), Bruno y otros (1998), Deininger y Squire (1998).
19 En su examen de la distribucin del ingreso yel desarrollo, Kanbur (1998) describe esta conclusin como el
"consenso emergente".
20 Deininger y Squire, 1998, pgina 279.
21 Li, Squire y Zou, 1998, pgina 4.
17

18

cambiado en forma rpida, ha aumentado. No contamos con evidencia slida de reducciones

rpidas en la desigualdad. En los siete pases en donde la desigualdad disminuy en la muestra
de Li, Squire y Zou, la tasa promedio de disminucin fue de 0,3 puntos Gini al ao. Ello implica
que tomara alrededor de 60 aos para un pas con los niveles de inequidad de Amrica Latina
para llegar al promedio de todos los pases en desarrollo.
Habiendo dicho eso, incluso los cambios pequeos en la desigualdad total pueden tener
una repercusin importante sobre la pobreza. Es dificil establecer una frmula simple
relacionando los cambios en las medidas totales de desigualdad tales como el ndice Gini con los
cambios en la pobreza. Por consiguiente, el ndice Gini puede aumentar o disminuir y dejar sin
cambios la pobreza si cambia la distribucin por encima de la lnea de pobreza. Y la pobreza
puede aumentar o disminuir sin ningn cambio en el ndice de Gini si hay cambios de
compensacin apropiados en la distribucin entre los que no son pobres. Para explorar la
repercusin de la desigualdad sobre los pobres, necesitamos especificar con mayor precisin el
cambio en la distribucin.
Una especificacin que ha recibido alguna atencin22 supone que la curva de Lorenz
vara en una proporcin constante de la diferencia entre la proporcin actual del ingreso total que
se acumula a cada grupo de ingreso y partes iguales. Esto conduce a elasticidades manejables
desde el punto de vista analtico de la brecha de pobreza con respecto al ndice de Gini. 3
Utilizando la lnea de pobreza de un dlar al da, la elasticidad puede llegar a ser del 8,2 (Brasil),
del 12,6 (Chile) e incluso de12l,1 (Tailandia). En los pases con menores ingresos y por ende
con mayor pobreza, sin embargo, las elasticidades son mucho menores: 0,82 (India), 0,76
(Uganda) y 0,40 (Zambia). Sin embargo, la experiencia de dos pases revela la importancia de las
cadas sostenidas en la desigualdad con el transcurso del tiempo. Desde inicios de la dcada del
60 a inicios de la dcada del 90, Tai1andia vio subir su ndice Gini en un 0,31 puntos Gini por
ao; Noruega vio caer el suyo en una cantidad simi1ar-o,34 puntos Gini por ao. En Tailandia,
los ingresos del quinti1 ms pobre crecieron a la mitad de la tasa del ingreso per cpita medio; en
Noruega, crecieron casi e180 por ciento ms rpido que la media.24
An ms, si bien no hay evidencia de ningn vnculo sistemtico entre la desigualdad y el
nivel de ingreso, ni entre la desigualdad y la tasa de crecimiento (ver la evidencia citada arriba),
puede haber una relacin inversa de la desigualdad inicial en el ingreso o los activos con el
crecimiento. C1arke (1996) realiza uno de los estudios economtricos ms cuidadosos en la
literatura y halla un efecto negativo slido y estadsticamente significativo de desigualdad inicial
en el ingreso sobre el crecimiento futuro. Concluye que una reduccin en desigualdad de una
desviacin estndar por encima de la media a una desviacin estndar por debajo de ella
aumentara la tasa de crecimiento a largo plazo en 1,3 puntos porcentuales por ao. En contraste,
la investigacin subsiguiente utilizando informacin de mayor calidad ha hallado un impacto
positivo de la desigualdad inicial sobre el crecimiento (Li y Zou, 1998 y Forbes, 1998).

Ver Kakwani, 1980 y Lipton y Ravallion, 1995.

La brecha de pobreza se define como la cantidad de transferencia (perfectamente enfocada) que se requiere para
atraer a todo el mundo a la lnea de pobreza expresada en trminos de la proporcin de la lnea de pobreza
multiplicada por toda la poblacin.
24 Clculo de los autores utilizando la base de datos de Deininger-Squire.
22

23

Si bien la evidencia acerca de la desigualdad en el ingreso inicial puede por consiguiente

ser desigual, varios autores han hallado una relacin slida entre el crecimiento y la distribucin
inicial de diversos tipos de activos. Por ejemplo, Birdsall y Londoo (1997) concluyeron que la
distribucin inicial del capital humano afecta el crecimiento futuro, mientras que Deininger y
Squire (1998) hallaron que la distribucin desigual inicial de la tierra reduce el crecimiento
futuro. Una cosa con la que hay que tener cuidado en estas regresiones de crecimiento agregadas
es la posibilidad de un sesgo de agregacin. Ravallion (1998) hall que ese sesgo es bastante
grande, y un micro modelo congruente de crecimiento de consumo al nivel de hogar agricola
indic un efecto mucho ms peligroso de desigualdad de activos en el crecimiento del consumo.
Estas conclusiones indican la posibilidad de identificar polticas redistributivas que aumenten el
crecimiento y que por consiguiente puedan arrojar un beneficio doble para los pobres.

Es probable que la bsqueda de un vnculo mecnico entre la desigualdad y el ingreso no

resulte fructfera. Existen demasiadas experiencias diferentes y ese enfoque tampoco conduce a
discernimiento de poltica (Kanbur, 1998). Tanto el crecimiento como la desigualdad son
resultados de polticas econmicas as como de capacidad institucional, y estn sujetos a
tendencias y choques externos. An ms, existe ahora una literatura emprica substancial en la
serie de factores que influyen sobre el crecimiento (Barro y Sala-I-Martin, 1995, Easter1y, y
otros, 1993) y una de menor peso sobre los factores que influyen la desigualdad (Bourguignon y
Morrison, 1990, Li, Squire, Zou, 1998). Es extrao, sin embargo, que los analistas han buscado
normalmente los vnculos mecnicos cuando investigan el crecimiento y la desigualdad a la vez,
en gran medida ignorando el papel de la poltica. Y cuando han investigado el papel de la
poltica, normalmente han observado por separado al crecimiento y a la desigualdad. Sin
embargo, la pieza clave de informacin desde el punto de vista de los responsables de la
adopcin de polticas es cmo las polticas influyen tanto el crecimiento como la desigualdad.
Las polticas para ayudar a los pobres deben examinar cmo aumentar el crecimiento y
mejorar la igualdad al mismo tiempo, o por 10 menos cmo atenuar el crecimiento que genera
desigualdad con medidas a favor de los pobres. Lundberg y Squire (1999) demuestran la
importancia de examinar el impacto de la poltica tanto sobre el crecimiento como sobre la
desigualdad y estiman ecuaciones separadas de crecimiento y de desigualdad basadas en la
literatura existente. Estas regresiones revelan una variable comn-la educacin--que es
significativa en ambas ecuaciones. La educacin comprende una compensacin-reduce
el
crecimiento pero mejora la desigualdad. Esta es la confirmacin inmediata de que el tratamiento
separado del crecimiento y de la desigualdad puede ser bastante engaoso desde una perspectiva
de poltica.
La valoracin de modelos estn dar separados indica que tres variables-apertura,
libertades civiles y distribucin de la tierra-son significativas exclusivamente tanto para el
crecimiento o para la igualdad. Esto sugiere que el responsable de la adopcin de polticas tiene
un espacio amplio para escoger un conjunto de polticas que beneficia tanto al crecimiento como
a la igualdad. Pero las tres variables son mutuamente exclusivas desde el punto de vista
hipottico. Lundberg y Squire volvieron a correr las regresiones estndar pero ahora incluyen
todas las variables en ambas ecuaciones. En el modelo conjunto, la distribucin de la tierra y las

libertades civiles se confirman como variables mutuamente excluyentes pero la apertura ahora
significa una compensacin-aumenta
el crecimiento pero empeora la igualdad. Lundberg y
Squire concluyen que, por lo menos para estos modelos simples, el anlisis independiente del
crecimiento y de la desigualdad produce resultados potencialmente engaosos, o por lo menos
incompletos, para el responsable de la adopcin de polticas. Estos resultados sugieren tambin,
sin embargo, que, incluso cuando el crecimiento y la desigualdad se analizan conjuntamente,
todava es probable que hayan variables mutuamente excluyentes que implican un grado de
flexibilidad para el responsable de la adopcin de polticas.
Lundberg y Squire tambin examinan la determinacin conjunta del crecimiento y de la
desigualdad en especificaciones ms realistas. La apertura, la profundidad financiera y la
redistribucin de la tierra surgen como polticas que promueven el crecimiento en la totalidad de
las distintas especificaciones. Tambin concluyen que con la excepcin importante de la apertura
al intercambio, estas polticas benefician la igualdad, aunque estos resultados no se mantienen
para todas las especificaciones y su impacto cuantitativo es pequeo. Ciertamente, un resultado
general que emerge de este anlisis es que el crecimiento es mucho ms sensible que la igualdad
a las intervenciones de poltica. Por ejemplo, la elasticidad del crecimiento con respecto al ndice
de apertura es-0,33; con respecto a la desigualdad es 0,01. En ningn caso la variable tiene una
influencia relativamente ms grande sobre la desigualdad que el crecimiento. Esto es congruente
con la experiencia histrica: las tasas de crecimiento son mucho ms voltiles que la
desigualdad.25
Estos resultados ilustran la importancia de tratar al crecimiento y a la desigualdad en
conjunto. Un desempeo firme del crecimiento incluso con una reduccin relativamente modesta
en la desigualdad tiene una repercusin enorme sobre los ingresos de los pobres. La evidencia
histrica respalda este punto de vista. La informacin desde inicios de la dcada del 60 hasta
inicios de la dcada del 90 muestra que tanto Indonesia como Taiwn experimentaron
crecimiento rpido y al menos sin deterioro en la desigualdad--en ambos pases la desigualdad
cay pero la tendencia no era significativa desde el punto de vista estadstico. Durante este
perodo, el quintil ms pobre en Indonesia vio aumentar su ingreso a una tasa del 4,8 por ciento
anual; en Taiwn al quintil ms pobre le fue mejor an, a una tasa anual del 5,8 por ciento,z6
La comprensin de las polticas y las estrategias de desarrollo de estos pases debe
brindar orientacin valiosa a otros pases. El Informe sobre el desarrollo mundial de 1990 indic:
un entorno macroeconmico estable (para alentar la inversin prvada), trminos de intercambio
sectorial relativamente sin distorsiones (para evitar el sesgo contra la agricultura), mercados de
factores relativamente sin distorsiones (para evitar la produccin intensiva en trminos del
capital), y suministro pblico de infraestructura especialmente para las reas rurales (para evitar
el sesgo urbano). Otra caracterstica que subyace en el xito de estos pases fue su nfasis en el
desarrollo humano. Invirtieron mucho en la educacin y en la salud de sus pueblos como un
factor de contribucin al crecimiento pero tambin como beneficio en s mismo. Observaremos
esta dimensin adicional de la pobreza en forma ms exhaustiva en la siguiente seccin.

25
26

Ver Easterly y otros (1993) en lo relativo al crecimiento y Li, Squire y Zou (1998) en cuanto a la desigualdad.
Clculos de los autores utilizando la tabla de datos

Una encuesta reciente acerca de la pobreza llega a la conclusin de que: "El indicador
preferido en trminos generales de los niveles de vida los hogares es una medida integral en
forma adecuada del consumo corriente, dado por un agregado valuado-ponderado sobre todas las
mercaderas comercializadas consumidas por el hogar de todas las fuentes (compras, regalos y
produccin propia)".27 Esta declaracin cuidadosamente formulada resume bien la visin
convencional acerca de la medicin de la pobreza. En principio, esta defmicin capta el valor de
los bienes suministrados pblicamente que a menudo se proporcionan gratis o si no estn
sumamente subsidiados mientras haya un precio de mercado pertinente. En la prctica, sin
embargo, esto no siempre se puede hacer. Hay muchos bienes y servicios como estos, pero dos
que casi siempre se brindan de esta manera son servicios de salud y de educacin bsica. An
ms, la defmicin no capta los bienes pblicos-rociado
de pantanos para eliminar la malaria,
por ejemplo--muchos de los cuales influyen los resultados de salud. En virtud de que el nivel y
la calidad de los servicios de educacin bsica y de salud, incluyendo los bienes pblicos, vara
en forma importante de un pas a otro, la mayora de los analistas recomienda la inclusin de los
indicadores sociales para llegar a una evaluacin global de las condiciones de vida. Por ejemplo,
el Informe sobre el desarrollo mundial "complementa una medida de pobreza sobre la base del
consumo con otras, tales como nutricin, expectativa de vida, mortalidad de nios menores de 5
aos y tasas de matricula escolar".28
La palabra clave en la cita anterior es "complementa"-los
indicadores sociales brindan
informacin que no se capta en las mediciones convencionales de la pobreza. El dominio de las
mercaderas adquiridas en el mercado es importante, pero tambin 10 es el acceso a los bienes
pblicos. Un enfoque alternativo trata al ingreso (o a los gastos) como un insumo a otros
objetivos, que son ms fundamentales. Por ejemplo, la concentracin del Informe sobre el
desarrollo mundial de 1980 se encuentra en la "pobreza absoluta-una condicin de vida tan
caracterizada por la malnutricin, el analfabetismo y la enfermedad que est por debajo de
cualquier defmicin razonable de decencia humana".29 Esto representa una diferencia marcada
de las definiciones convencionales en tanto y en cuanto no menciona ingreso o gasto sino que se
centra en el bienestar como 10 revela el estado de nutricin, el logro educativo y la condicin de
salud. Efectivamente, el ingreso puede ser importante para la realizacin de estos resultados,
pero no hay una transformacin garantizada o universal del ingreso en estos resultados, y de
acuerdo con este punto de vista, son los resultados los que cuentan.
Esta visin ha recibido respaldo intelectual de la definicin de pobreza de Sen en
trminos de "capacidades,,30. Sen llama capacidad a las libertades importantes de que disfruta la
gente para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar, tales como funcionamiento
social, mejor educacin bsica y atencin de salud, y longevidad.3! Los argumentos a favor del
Lipton y Ravallion, 1995, pginas 2573-4.
Banco Mundial (1990), pgina 26.
29 Banco Mundial (1980), pgina 32.
30 Sen (1981) y (1984).
31 Sen (1999).
27

28

Una encuesta reciente acerca de la pobreza llega a la conclusin de que: "El indicador
preferido en trminos generales de los niveles de vida los hogares es una medida integral en
forma adecuada del consumo corriente, dado por un agregado valuado-ponderado sobre todas las
mercaderas comercializadas consumidas por el hogar de todas las fuentes (compras, regalos y
produccin propia)"?? Esta declaracin cuidadosamente formulada resume bien la visin
convencional acerca de la medicin de la pobreza. En principio, esta definicin capta el valor de
los bienes suministrados pblicamente que a menudo se proporcionan gratis o si no estn
sumamente subsidiados mientras haya un precio de mercado pertinente. En la prctica, sin
embargo, esto no siempre se puede hacer. Hay muchos bienes y servicios como estos, pero dos
que casi siempre se brindan de esta manera son servicios de salud y de educacin bsica. An
ms, la definicin no capta los bienes pblicos-rociado
de pantanos para eliminar la malaria,
por ejemplo--muchos de los cuales influyen los resultados de salud. En virtud de que el nivel y
la calidad de los servicios de educacin bsica y de salud, incluyendo los bienes pblicos, vara
en forma importante de un pas a otro, la mayora de los analistas recomienda la inclusin de los
indicadores sociales para llegar a una evaluacin global de las condiciones de vida. Por ejemplo,
el Informe sobre el desarrollo mundial "complementa una medida de pobreza sobre la base del
consumo con otras, tales como nutricin, expectativa de vida, mortalidad de nios menores de 5
aos y tasas de matrcula escolar".28
La palabra clave en la cita anterior es "complementa"-los
indicadores sociales brindan
informacin que no se capta en las mediciones convencionales de la pobreza. El dominio de las
mercaderas adquiridas en el mercado es importante, pero tambin lo es el acceso a los bienes
pblicos. Un enfoque alternativo trata al ingreso (o a los gastos) como un insumo a otros
objetivos, que son ms fundamentales. Por ejemplo, la concentracin del Informe sobre el
desarrollo mundial de 1980 se encuentra en la "pobreza absoluta-una condicin de vida tan
caracterizada por la malnutricin, el analfabetismo y la enfermedad que est por debajo de
cualquier defmicin razonable de decencia humana".29 Esto representa una diferencia marcada
de las definiciones convencionales en tanto y en cuanto no menciona ingreso o gasto sino que se
centra en el bienestar como lo revela el estado de nutricin, el logro educativo y la condicin de
salud. Efectivamente, el ingreso puede ser importante para la realizacin de estos resultados,
pero no hay una transformacin garantizada o universal del ingreso en estos resultados, y de
acuerdo con este punto de vista, son los resultados los que cuentan.
Esta visin ha recibido respaldo intelectual de la definicin de pobreza de Sen en
trminos de "capacidades,,30. Sen llama capacidad a las libertades importantes de que disfruta la
gente para llevar el tipo de vida que tiene razones para valorar, tales como funcionamiento
social, mejor educacin bsica y atencin de salud, y 10ngevidad.31 Los argumentos a favor del

Lipton y Ravallion, 1995, pginas 2573-4.

Banco Mundial (1990), pgina 26.
29 Banco Mundial (1980), pgina 32.
30 Sen (1981) y (1984).
31 Sen (1999).
27
28

enfoque de capacidad son que: la pobreza puede caracterizarse por privacin de la capacidad,
dado que estos son intrnsecamente importantes mientras que el ingreso bajo solamente es
importante desde el punto de vista instrumental; el ingreso bajo no es la nica influencia en la
privacin de la capacidad; y el impacto del ingreso sobre las capacidades vara entre las
diferentes comunidades, familias y personas. Es interesante destacar que hay una conexin entre
la mejora de capacidad con el mayor poder de ganancia y no solamente en el otro sentido. Esto
apunta a la importancia de una ciudadana bien preparada para sacar ventaja de las oportunidades
econmicas.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha asumido el papel principal en
definir la pobreza en trminos del desarrollo humano y ha creado varias medidas que
comprenden el ndice de desarrollo humano y, de particular importancia para este anlisis, el
ndice de pobreza humana (IPH). Este ndice se concentra en tres aspectos de la privacin
humana-longevidad,
alfabetismo y condiciones de vida. La longevidad se mide por el
porcentaje de gente que fallece antes de los 40 aos, el alfabetismo por el porcentaje de adultos
que estn alfabetizados, y las condiciones de vida por una combinacin del porcentaje de la
poblacin con acceso a los servicios de salud, el porcentaje de la poblacin con acceso a agua
potable y el porcentaje de nios malnutridos menores de cinco aos de edad. Si bien la
informacin sobre cada aspecto es valiosa, su consolidacin en un ndice nico plantea una serie
de temas serios. Aparte de la prdida de informacin pertinente en cuanto a poltica, la
consolidacin requiere la seleccin arbitraria de pesos, una caracterstica que est sujeta a crticas
considerables en la literatura.32
A diferencia de las medidas convencionales de pobreza consideradas anteriormente, el
IPH como mucho coloca en una lista jerrquica a los pases del mundo. Debido a que son medios
nacionales-tales
como el PIB per cpita-no nos dicen nada acerca de los pobres. Si bien se
presume que los gobiernos estn interesados en la expectativa de vida de todos sus ciudadanos,
de la misma manera en que se presume que estn interesados en los ingresos de todos los
integrantes de la poblacin, una concentracin especial en la pobreza requiere que observemos a
todos los que pueden esperar vivir la menor cantidad de aos. Los promedios nacionales no
permiten hacer una lista jerrquica de los hogares dentro de los pases. Y en su carcter de tales,
no pueden utilizarse para distinguir a los pobres de los que no lo son. Por supuesto, esto refleja la
ausencia de encuestas domiciliarias que permiten el clculo de las distribuciones pertinentes. Sin
embargo, para algunas medidas de desarrollo humano, comienza a estar disponible la
informacin a nivel del hogar. Dondequiera que se disponga de dicha informacin, los hogares
que son pobres de acuerdo con una medida basada en el gasto registran malos ndices en otros
indicadores de bienestar. Los cuadros 2 y 3 ilustran este tema.
El Cuadro 2 muestra que los hogares ms pobres por nivel de ingreso en cinco pases de
Amrica Latina logran menos aos de educacin que los hogares ms ricos. En los hogares ms
pobres, la cantidad de aos de educacin para los jvenes de 25 aos vara de la mitad a un
quinto de la que logran sus contrapartes en los hogares ms ricos. En cada pas, la cantidad de
aos de educacin aumenta en forma constante al subir en la escala del ingreso.

32 Ver, por ejemplo, McGillivray y White (1993) y Ravallion (1997) acerca del tema del ndice similar del desarrollo
humano.

Cuadro 2: Promedio de aos de educacin para los jvenes de 25 aos por nivel de ingreso. Informacin
.
d e encuestas d'OtnlCir"lanas reCIentes en cmco
.
'd
provemente
paises
e Am"enca L'atma
Decil
Cbile
Brasil
Mxico
Per
Venezuela

1
6,24
1,98
2,14
3,87
4,66

2
6,88
2,49
2,95
4,17
4,94

3
7,09
2,97
3,78
4,95
5,27

4
7,40
3,41
4,15
5,69
5,72

5
7,69
3,66
4,78
6,60
6,23

6
8,16
4,40
5,66
7,05
6,68

7
8,47
4,49
6,06
7,66
7,20

8
9,80
5,98
7,24
8,28
7,78

9
10,88
7,43
8,89
9,04
8,58

10
12,83
10,53
12,13
10,80
10,81

El cuadro 3 revela una situacin casi idntica (pero opuesta) para la salud y la
enfermedad en los pases en desarrollo. Los muy pobres generalmente estn mucho ms
enfermos que el resto de la poblacin. En la muestra de pases asiticos y africanos que aparece
en el Cuadro 3, la proporcin de nios nacidos en los 5 ltimos aos que ya fallecieron es de 3 a
6 veces mayor en el decil ms pobre que en el ms rico. En dos de los pases- Tanzania y
Uganda-casi
la mitad de los nios que nacieron en el decil ms pobre en los ltimos cinco aos
ya ha fallecido. Tal como con la educacin, pero en el sentido inverso, el cuadro revela una cada
constante en esta medida de la mortalidad infantil al aumentar la riqueza.
Decil
Banl!ladesb
Indonesia
Madal!ascar
Pakistn
Tanzania
Ul!anda

1
0,19
0,25
0,25
0,18
0,49
0,48

2
0,13
0,14
0,14
0,10
0,18
0,19

3
0,10
0,08
0,13
0,10
0,13
0,16

4
0,09
0,06
0,10
0,09
0,14
0,14

5
0,08
0,06
0,1
0,09
0,11
0,13

6
0,10
0,05
0,10
0,07
0,10
0,09

7
0,07
0,05
0,10
0,08
0,08
0,12

8
0,09
0,05
0,09
0,07
0,07
0,09

9
0,09
0,04
0,08
0,07
0,07
0,09

10
0,06
0,04
0,08
0,06
0,09
0,07

De esta evidencia, no debe sacarse la conclusin que la identificacin de los pobres de

acuerdo con las diferentes dimensiones de la pobreza conducir exactamente a los mismos
resultados. Un estudio que utiliz informacin recogida en 1985 en la Costa de Marfil demostr
correlaciones relativamente modestas entre medidas diferentes de pobreza. Del 30 por ciento de
la poblacin identificada como pobre por una medida basada en el consumo per cpita ajustado
por composicin de familia, se identificaron as menos de la mitad en donde el criterio era la
educacin promedio de los adultos (Glewwe y van der Gaag, 1990). Una conclusin similar
surge del estudio de seis pases en vas de desarrollo--"las personas con menores ingresos en
promedio tambin cuentan con menor bienestar en otras dimensiones ... Sin embargo, tambin es
notable que las correlaciones son bastante modestas-el
ingreso explica normalmente muy poco
de la variacin en los indicadores de bienestar mtricos no monetarios" (Appleton y Song, 1999,
pgina 25). Sin embargo, este estudio no da margen para la composicin de la familia para llegar
a su medida del consumo per cpita. Por consiguiente, si bien existe claramente una
superposicin-los
que carecen de ingresos son tambin los que estn menos educados y sufren
ms enfermedades-la
correspondencia es menos que completa y puede, en algunos casos, ser
muy pequea.
Vimos anteriormente que los pobres, a fin de cuentas, ganan con el crecimiento de base
amplia (ciertamente tienen poco que ganar de la contraccin o del estancamiento). Desde esta
perspectiva, entonces una estrategia de reduccin de la pobreza que no d un papel central al
crecimiento que mejore la equidad tiene pocas probabilidades de tener xito. Cmo debe

cambiar la estrategia si la definicin de pobreza se ampla para incorporar el desarrollo humano

medido por, digamos, la expectativa de vida o el alfabetismo? Esta extensin capta dimensiones
importantes de la pobreza que se pierden con las medidas convencionales de ingresos o de gastos
especialmente como se usan en el trabajo aplicado. Sirve para recordamos que hay instrumentos
adicionales de poltica que necesitan tomarse en cuenta. An ms, hay interacciones importantes
en juego--tanto entre los diversos elementos del desarrollo humano y entre aquellos elementos y
el crecimiento.

Una sociedad enfrentada a la tarea de brindarles servicios sociales a los pobres bien
puede preguntarse por dnde empezar. Las vidas de los pobres estn rodeadas de una serie de
crculos viciosos, en donde los crculos virtuosos parecen girar completamente fuera de su
alcance. Estas interacciones han venido siendo reconocidas durante algn tiempo. El Informe
sobre el desarrollo mundial de 1980, por ejemplo, enfatiza que "los diferentes elementos del
desarrollo humano son determinantes claves entre s" (pgina 68) y habla de la "red continua de
interrelaciones" (pgina 69). Los esfuerzos de mejorar sobre la base del rendimiento pasado en la
prestacin de servicios sociales estn ms al tanto que nunca acerca de estas interacciones.
Por ejemplo, muchos estudios han demostrado que la educacin de las madres tiene un
efecto positivo firme en la salud de sus nios. Ahora sabemos que esto ocurre porque la
educacin le permite a la madre obtener y procesar informacin. Por consiguiente, un estudio
que utiliza informacin del noreste del Brasil en 1986 muestra que los padres que hicieron uso en
forma regular de los medios masivos de comunicacin tuvieron nios ms sanos en trminos de
sus mediciones de altura por edad. Una vez que se incluyeron las variables para el uso de los
medios masivos de comunicacin, los aos de educacin escolar de la madre ya no registr un
efecto independiente. Una interpretacin de este resultado es que la educacin es necesaria para
que las madres procesen la informacin, pero que el acceso al material pertinente a travs de los
medios masivos de comunicacin es necesario para que la educacin tenga un efecto sobre la
salud del nio (Thomas, Strauss y Henriques, 1991). Un estudio que utiliza informacin de
Marruecos de 1990-1991 suministra respaldo para esta interpretacin. Su conclusin fue que el
conocimiento bsico de salud de la madre registr un efecto directo sobre la salud del nio, y que
la educacin y el acceso a los medios masivos de comunicacin demostraron ser los vehculos
para adquirir ese conocimiento (Glewwe, 1997).
y hay muchos estudios que muestran que la mejor salud aumenta la asistencia a la

escuela y el rendimiento escolar. Sin embargo, a menudo estos estudios utilizan informacin
comparativa y se basan en la memoria. Para superar ste problema, un estudio reciente utiliza
informacin longitudinal para investigar la repercusin de la salud y la nutricin del nio en las
matriculaciones escolares en la zona rural de Pakistn. A diferencia de la mayor parte del resto
de los trabajos, esta informacin permite a los autores diluir la hiptesis que la salud y la
nutricin del nio est predeterminada antes que determinada por las elecciones que se hacen en
el hogar. Sus clculos de punto predilectos indican que la nutricin y la salud del nio son tres
veces ms importante para la matriculacin que 10 que sugeriran los enfoques convencionales
(Alderman y otros, 1997). Tambin concluyen que los efectos son mayores para las nias que
para los varones. Si bien este estudio demuestra que la salud y la nutricin mejores del nio

inducen a una mayor escolaridad, su argumento metodolgico aumenta nuestra confianza en los
resultados de los trabajos previos que tambin indican un efecto positivo sobre el rendimiento.

Adems de las interrelaciones entre los diversos aspectos del desarrollo humano, hay
vnculos importantes entre el desarrollo humano y la capacidad de ganar ingresos-el
ingreso es
un determinante y resultado importante del desarrollo humano. La forma especfica en la cual los
pobres participan en el crecimiento tiende a ser por medio del uso mayor o ms productivo de
"su activo ms abundante", la mano de obra. Pero parte de las caractersticas intrnsecas de la
pobreza-la
falta de educacin, la mala nutricin y salud deficiente-tambin
contribuye a los
efectos funcionales sobre su capacidad para trabajar. Algunos de los vnculos que o bien mejoran
o limitan las capacidades de los pobres pueden dar una idea de las interacciones sumamente
diversas entre el desarrollo humano y el crecimiento. Por ejemplo, una persona bien alimentada
puede trabajar ms, por consiguiente ganar ms y a la vez consumir ms y ahorrar ms,
garantizando la alimentacin futura y la capacidad de trabajo. En forma similar, una persona con
educacin primaria puede aceptar un trabajo con mejor salario, garantizando la capacidad de sus
nios de asistir a la escuela. ilustramos esto brevemente de la amplia literatura emprica acerca
de estas vinculaciones.
Tomando de una encuesta de 1.725 hogares en Conakry, Guinea en 1990, Glick y Sahn
(1997) examinaron la repercusin de la educacin sobre los salarios de la mano de obra por
sector de empleo. Dos resultados son dignos de notar. Primero, la educacin aumenta los salarios
de los hombres y de las mujeres en los tres sectores examinados-empleados
independientes,
empleados asalariados del sector privado y empleados asalariados pblicos. Por consiguiente,
incluso en una zona de bajos ingresos como lo es Conakry, los beneficios de la escolaridad
resultan claramente visibles. Y en segundo lugar, los autores destacan que se espera que el sector
informal (que se superpone con las empresas pequeas de los independientes) sea una fuente
importante de aumento del empleo en el frica. Incluso aqu, se demuestra que las ganancias
aumentan con el nivel de educacin. Por ejemplo, terminar la escuela primaria aumenta las
ganancias horarias de la empresa de las mujeres en un 30 por ciento.
Las medidas del estado de nutricin y de la condicin de salud tambin han demostrado
tener repercusiones positivas sobre los salarios y la productividad. An ms, estas repercusiones
son mayores para los pobres que para los que no lo son. Strauss y Thomas (1997) demuestran
que con el control de una serie de factores, los hombres ms altos en los Estados Unidos ganan
ms-una estatura mayor en un uno por ciento se asocia con un aumento del 1 por ciento en los
salarios. La misma relacin para los varones brasileos es mucho ms potente--e1 mismo 1 por
ciento de aumento en altura implica un 7 por ciento de aumento en salarios. En su estudio de la
literatura, Strauss y Thomas (1998) llegan a la conclusin que las mejoras en salud resultan
efectivamente en aumentos en la productividad y en los salarios y, lo que es ms importante para
los propsitos actuales, "es probable que los efectos sean mayores para los que son ms
vulnerables, los ms pobres y los que tienen poca educacin".

Sin estos elementos fundamentales bsicos, los pobres no pueden sacar provecho de las
oportunidades para ganar ingresos que vienen junto con el crecimiento.33 Al mismo tiempo, la
sociedad sufre la prdida de sus contribuciones potenciales. Por consiguiente, el suministro de
servicios sociales bsicos, adems de ser importante en s y por s, constituye un elemento
importante en el crecimiento de la sociedad. Como se esperara, las comparaciones nacionales
indican ciertamente una correlacin amplia entre niveles de ingreso y expectativa de vida,
alfabetismo, mortalidad infantil y dems. Pero el crecimiento del ingreso por s mismo no se
traslada necesariamente a mejoras en la condicin de salud o en el logro educativo; ni la salud o
la educacin mejores conducen necesariamente a aumentos en el ingreso.
Por ejemplo, hay otros valores atpicos sorprendentes de la correlacin general entre el
ingreso y otras medidas de bienestar. El Informe sobre el desarrollo humano de 1994 mostr a
Sri Lanka, Nicaragua, Pakistn y Guinea todos con ingresos per cpita en el orden de los $400 a
$500, pero con expectativas de vida de 71,65,58 Y 44 aos respectivamente y con tasas de
mortalidad infantil de 24, 53, 99 y 135 por 1.000 nacidos vivos. Los valores atpicos ofrecen a
menudo perspectivas valiosas, pero en este caso por lo menos hay dos interpretaciones.
Primero, los recursos generados por el crecimiento pueden no utilizarse en una forma que
promueva mejoras en otros indicadores. El crecimiento brinda una oportunidad pero esa
oportunidad tiene que aprovecharse. Anand y Ravallion (1993) brindan apoyo a este punto de
vista. En una muestra de 22 pases, probaron que la relacin observada entre las mejoras en las
expectativas de vida y los aumentos en el ingreso medio desaparecen una vez se introducen las
medidas para la pobreza en relacin con el ingreso y el gasto pblico per cpita en salud. Esto
sugiere que el aumento en el ingreso medio se traslada a mejoras en expectativa de vida
solamente si el crecimiento reduce la pobreza (los aumentos en el ingreso de los pobres son
criticas para las mejoras importantes en expectativa de vida) y si se hacen las previsiones
adecuadas para la atencin de la salud pblica. Lo que resulta critico es la forma en que se usan
los frutos del crecimiento econmico. Sri Lanka ha utilizado su ingreso en forma efectiva en este
sentido, mientras que Guinea no lo ha hecho.
Pero tambin hay una segunda interpretacin. La estructura de los incentivos y las
inversiones suplementarias para garantizar que la sociedad y, especialmente los pobres, alcancen
el beneficio mximo, incluyendo mayores ingresos, de la inversin en educacin y en salud
puede no estar implantado (Squire, 1993). Existe evidencia en respaldo de este punto de vista
especialmente en lo que respecta a la educacin. Por consiguiente, las regresiones entre los
pases sugieren que la repercusin del crecimiento en el capital educativo sobre el crecimiento en
el PIE por trabajador es "escasa y negativa en forma congruente" (pritchett, 1996). Pritchett
encuentra la cuadratura del crculo entre el efecto aparentemente positivo de la educacin a nivel
individual y su efecto aparentemente insignificante al nivel agregado al distinguir entre las
actividades de procura de renta y las productivas (Murphy, Shleifer y Vishny, 1991). Si las
ganancias de ser educado se hallan por lo menos en parte en la procura de renta entonces las
personas que reciben educacin, gozarn de aumentos en ingreso pero el ingreso nacional no va a
aumentar necesariamente. De acuerdo con este punto de vista, pases como Sri Lanka han gozado

33 Por ejemplo, Ravallion y Datt (1999) muestran que el crecimiento econmico no agrcola en los Estados de la
India era menos efectivo en reducir la pobreza en Estados con educacin bsica mala.

de los beneficios inmediatos de mejor salud y ms educacin pero no han llegado a concretar los
aumentos en el ingreso que podran acompaarlos.
El argumento que el crecimiento no se traduce necesariamente en progreso social y el
argumento que las mejoras en la salud y la educacin no conducen necesariamente a ingresos
ms altos pueden, por supuesto, darse vuelta. Los pases que han utilizado los beneficios del
crecimiento para financiar atencin de salud bsica y educacin para todos, y donde los pases
han puesto en funcionamiento estructuras de incentivos e inversiones complementarias para
garantizar que la mejor salud y la mejor educacin llevan a ingresos ms altos, los pobres se han
beneficiado por partida doble-tienen
ms salud y estn mejor educados y han aumentado su
consumo. El Informe sobre el desarrollo mundial de 1990 realiz avances en esos dos frentes y
su estrategia doble, argumentando que se reforzaban mutuamente y que el uno sin el otro no era
suficiente.
La mayora de los pases del Oriente Asitico antes de la crisis reciente, ilustran 10 que se
puede lograr. La pobreza cay abruptamente en el Asia Oriental desde 1975, cuando
aproximadamente seis de cada diez asiticos orientales vivan en la pobreza absoluta, a 1995, en
el que solamente dos de cada diez estaban en tal situacin. Al mismo tiempo, y en parte
impulsando estos logros, los gobiernos invirtieron en capital humano por medio de gastos
pblicos en educacin y salud. Durante el mismo perodo de 20 aos, la expectativa de vida
aument en ms de 9 aos, los aos promedio de educacin aumentaron en un 60 por ciento, y la
mortalidad infantil cay de 73 por mil nacimientos a 35.34 Si bien estos logros pueden
deteriorarse en alguna medida durante la crisis actual, su repercusin duradera todava
representar una medida de avance que no se ve en ningn otro lado.
Varios estudios empricos recientes al nivel domstico utilizando la tabla de conexiones
de datos suministran ms respaldo a una interaccin slida entre desarrollo humano y
crecimiento en ingresos. Por ejemplo, se estudi un grupo de 891 hogares en el Per durante el
perodo de 1994 a 1997. El estudio hall que cunto ms alto era el grado de educacin de la
cabeza de familia en 1994, tanto ms grande el crecimiento en los gastos per cpita en el perodo
subsiguiente (Chong y Hentschel, 1999). En forma similar, la tabla de conexiones de datos de
2.678 hogares vietnamitas que cubre el perodo 1993 a 1998 lleg a la misma conc1usinmientras en promedio aquellos hogares cuya cabeza no tena educacin vieron disminuir el gasto
per cpita, en promedio todos los hogares cuya cabeza tena educacin primaria o ms vio
aumentar el gasto per cpita, siendo el aumento para aquellos con educacin secundaria de cic10
superior tres veces el de los que tenan educacin primaria (Zaman, 1999).
Al incorporar otras dimensiones de la pobreza-longevidad
y alfabetismo-en
nuestra
definicin ampla considerablemente la serie de instrumentos de poltica disponible para aliviar
la pobreza. Inc1uso si no aumentan sus ingresos, las polticas que mejoran la salud de las
personas y aumentan su capacidad de absorber e intercambiar informacin mejoran la calidad de
sus vidas. Pero, y esta es la leccin duradera del Asia Oriental antes de la crisis, en donde las
polticas y los programas para mejorar la salud y ampliar la educacin se combinan con las
medidas del gobierno diseadas para promover la inversin y el crecimiento de base amplia, los
beneficios para los pobres son mucho mayores. La investigacin adicional a nivel de pas para

resaltar el equilibrio apropiado entre polticas para los pases a niveles diferentes de desarrollo
arrojara lecciones valiosas. Transferir dichas lecciones a los pases del frica al sur del Sahara y
del Asia Meridional, que alberga al 70 por ciento de los pobres del mundo, todava sigue siendo
un desafio importante en la lucha para reducir la pobreza. Sin embargo, an si este desafio no
recibe respuesta, nuevos desafios estn saltando a primera plana. Los riesgos tanto para los
pobres como para los que no 10 son de las grandes fluctuaciones en los movimientos de capital
son abundantemente visibles ahora en el Asia Oriental. Y, tal como exploraremos en la seccin
siguiente, el riesgo se manifiesta en una multitud de formas por 10 menos en 10 que se refiere a
los pobres.

Las medidas convencionales de pobreza extraen mucho de la informacin estadstica

contenida en las encuestas domiciliarias combinadas con un corte ms o menos arbitrario que
separe a los pobres de los que no 10 son. Un enfoque emprico de alternativa para medir la
pobreza comprende preguntarle a la gente qu constituye la pobreza, segn ellos. Las
investigaciones iniciales que siguen estas lneas se disearon para extraer informacin acerca de
una lnea de pobreza basada en los gastos o basada en el ingreso. Por ejemplo, se les podra
preguntar a los encuestados: qu ingreso consideraran ellos que es el mnimo para cubrir las
necesidades?35 El trabajo ms reciente--evaluaciones
participativas de la pobreza-son
mucho
ms abiertos, interactivos y cualitativos y le permiten a la gente describir 10 que constituye
pobreza en cualquier dimensin que ellos escojan.
Las encuestas participativas se disean para saber cmo las personas de los diversos
grupos sociales evalan su propia pobreza y las estrategias existentes para reducir la pobreza;
cmo funcionan las diversas estrategias de supervivencia; qu estrategias gubernamentales de
reduccin de la pobreza prefiere la gente, y cules son las que estn preparados para respaldar.
Los hallazgos estn dirigidos a volver a enfocar, elaborar o validar las conclusiones extradas de
evaluaciones convencionales de la pobreza.36 Al mismo tiempo, las evaluaciones participativas
de la pobreza les dan atencin especial al proceso con el objetivo de hacer participar a una
variedad de interesados, generando participacin, aumentando al mximo el sentido de
responsabilidad a nivel local y creando compromiso con el cambio. Cada uno es diferente, 10 que
refleja el contexto del pas, el tiempo dis~onible y las necesidades de informacin de los
responsables de la adopcin de polticas. 7 Por ende, las preguntas especficas que encara cada
uno variarn enormemente.
El Banco Mundial comenz a requerir en forma sistemtica una evaluacin de la pobreza
de cada Eas como resultado de las conclusiones del Informe sobre el desarrollo mundial de 1990
(WDR). 8 Las evaluaciones de pobreza utilizan una variedad de fuentes para diagnosticar las
Ver por ejemplo Goedhart y otros, (1977) Y Hagenaars (1986).
Salmen (1995).
37 Narayan y Nyamwaya (1996).
38 Banco Mundial (1991).
35

36

causas estructurales de la pobreza. Las evaluaciones de la pobreza comenzaron a incluir

encuestas participativas propias en 1993 siguiendo la senda marcada por investigadores tales
como N. S. Jodha, Robert Chambers y Lawrence Salmen quienes haban estado averiguando con
los pobres acerca de sus propias evaluaciones de su condicin econmica. Las evaluaciones
participativas de la pobreza derivaron su metodologa de otros instrumentos analticos utilizados
por el Banco Mundial: las evaluaciones de beneficiarios, diseadas para obtener informacin del
cliente, y evaluaciones rurales participativas que involucran a los interesados en obtener una
comprensin rpida de un lugar en particular. Para julio de 1998, se haban llevado a cabo 43
encuestas participativas orientadas hacia la poltica en el Banco Mundial, habiendo por lo menos
diez ms en camino. De las 43 evaluaciones participativas efectuadas, 28 fueron en el frica, 6
en Amrica Latina, 5 en Europa Oriental y 4 en el Asia.
Aunque se expresan en muchas formas diferentes, dos aspectos de la pobreza que surgen
de los anlisis participativos y que no se capturan en las encuestas convencionales parecen de
especial importancia. Uno es la inquietud con el riesgo y la volatilidad de los ingresos, y se
expresa a menudo como una sensacin de vulnerabilidad. Al hablar acerca de su situacin, los
pobres describen las maneras en que las fluctuaciones, las estaciones y las crisis afectaron su
bienestar. De estas descripciones, llegamos a comprender la importancia particular de la pobreza
no solamente como un estado de contar con poco, sino tambin de ser vulnerable a perder lo
poco que uno tiene. Los pobres describen sus interacciones con los empleados y las instituciones
de gobierno, lo que revela otro aspecto importante de la vida en la pobreza: la carencia de poder
poltico. Esta falta de voz y de derechos polticos, que a menudo se describe como una sensacin
de impotencia, es la segunda dimensin de la pobreza revelada por las evaluaciones
participativas, y algunos la describen como la caracterstica ms fundamental de la pobreza.
La vulnerabilidad "tiene dos caras: la cara externa de la exposicin a los choques, a la
tensin y al riesgo; y la cara interna de la indefensin, lo que significa la carencia de medios para
hacer frente a la situacin sin sufrir prdidas considerables".39 Las fuentes externas de riesgo van
desde las lluvias irregulares y las epidemias al crimen y la violencia, as como la vulnerabilidad
estructural de los hogares y el conflicto civil. Durante la guerra civil en Tayikistn, la actividad
econmica en las zonas afectadas se detuvo completamente, y en las postrimeras, las mujeres sin
hombres adultos que las protegieran todava se sentan particularmente vulnerables. Por ende, los
pobres percibieron la paz y la seguridad como su prioridad mayor, incluso por encima del
alimento y de la vivienda. Con la paz, la gente en Tayikistn sinti que la situacin econmica y
poltica mejorara y que lo mismo pasara con la seguridad fisica (Banco Mundial, 1998a). Al
tener que enfrentarse con una buena cantidad de riesgo, los pobres procuraron minimizar su
vulnerabilidad al desastre diversificando su ingreso. Por ejemplo, en Kenia los pobres se integran
a actividades tales como la agricultura de subsistencia en pequea escala, vendedores y
pregoneros callejeros, mano de obra manual, fabricacin ilegal de cerveza, soldado y adoquinado
y operar pequeas empresas. Pero tal como veremos, estos mecanismos de hacerle frente a la
situacin no son adecuados.
Los pobres sufren el riesgo porque carecen de los medios para protegerse adecuadamente
contra este-esto es lo que los hace vulnerables. Si ocurre una contingencia, los pobres tienen
escasos activos para vender para encarar el problema, o el agotar dichos activos puede arrojarlos

ms profundamente dentro de la pobreza. Y a menudo no pueden pedir prstamos para cubrir sus
necesidades. En Kenia, solamente el 4 por ciento de los pobres tienen acceso a los crditos por
medio de los bancos y otro 3 por ciento por medio de cooperativas, principalmente porque los
requisitos de tener propiedad los excluyen. Por consiguiente, los pobres en Djibouti, Zambia y
Tayikistn asocian la pobreza con la inseguridad, la incertidumbre y la vulnerabilidad.4o
La evaluacin de pobreza participativa de Zambia seala que las definiciones de pobreza
y vulnerabilidad al nivel local a menudo escogen las caractersticas que se refieren a las personas
que estn a o ms all de los mrgenes de la comunidad local, ya que la totalidad de la
comunidad de la aldea bien puede estar por debajo de una medida estndar de "lnea de pobreza"
nacional, pero la mayora se concebirn a s mismos como enfrentando la situacin como mejor
pueden. Con frecuencia la idea de un sustento seguro se percibe como ms importante que
aumentar los ingresos y por lo tanto las comprensiones locales de las personas acerca de su
sustento tienen ms que ver con vulnerabilidad que con pobreza (Banco Mundial 1994, pgina
34). Por ejemplo, el informe present pruebas de que cultivando una extensin amplia de
cultivos en cuanto a suministro de alimentos e ingreso de dinero en efectivo reduce la
vulnerabilidad de las poblaciones tanto a choques ambientales como a los basados en el mercado
y tambin reduce la dimensin estacional de la vulnerabilidad. De todos modos, las
caractersticas comunes asociadas con los pobres rurales son una combinacin de edad, el no
tener hijos e aislamiento social para las viudas y las divorciadas, ilustrando cmo la
vulnerabilidad significa carecer de los medios para hacerle frente a la vida.
En Camern, los pobres en todas las regiones se distinguen de los que no lo son mediante
cinco criterios principales: la presencia del hambre en sus hogares; menos comidas por da y
dietas inadecuadas desde el punto de vista de la nutricin; mayor porcentaje de sus escasos e
irregulares ingresos que se gastan en alimentos; fuentes de ingreso de dinero en efectivo escasas
o inexistentes; y una sensacin de impotencia y la incapacidad de hacer or su voz (Banco
Mundial, 1995). Este ltimo factor puede verse en trminos concretos por la incapacidad de la
mayora de los pobres en Camern de obtener una cdula de identidad, lo que los convierte en
inexistentes desde el punto de vista jurdico, les impide votar, trabajar, viajar y realizar
actividades econmicas tales como la de tener una cuenta bancaria u obtener un prstamo. Dijo
un hombre jubilado en Yaound, la capital del pas: "Cunto ms tiempo pasa, ms pobres nos
volvemos; encima de eso, ya no tenemos ms seguridad, nos insultan, nos hacen a un lado
dondequiera que vamos; y aqu somos pobres y hasta el gobierno nos ignora (Mfoulu y otros,
1994, pgina 39)". Una viuda dijo, "En todos lados la salud, los alimentos y la escuela son para
los poderosos que se llevaron todo el dinero ... (pgina 140)". Por consiguiente, si bien el ingreso
o las dimensiones relacionadas con el ingreso tienen un perfil prominente, el enfoque
participativo trae a la luz la inquietud de los pobres por el aislamiento y la impotencia.
Los grupos marginalizados desde el punto de vista econmico tienden a estar
marginalizados socialmente tambin, de manera que sufren de desventajas tanto con respecto a
los recursos como al poder.41 En Kenia, Camern, Gabn y Zambia, los pobres informaron que
Banco Mundial (1994, 1997 Y 1998a).
Salmen (1995). l contina diciendo que el escuchar en serio a los pobres revelara si salir de la pobreza es ms
un problema de falta o ausencia de representacin o falta de recursos materiales, un tema de vital importancia en la
reduccin de la pobreza.
40

41

se sentan impotentes e incapaces de hacer or sus voces. En Gabn y Zambia, el gobierno llev a
cabo proyectos sin consultar a las comunidades que estaban destinadas a ser beneficiarias de los
mismos, y en Kenia los pobres se quejaron que los funcionarios del distrito tendan a no ir a las
aldeas o solamente pasaban rpidamente por ellas sin hablar con los pobres acerca de sus
problemas. Las entrevistas con esos funcionarios revelaron que estos no eran conscientes de las
caractersticas bsicas de las vidas de los pobres; por ejemplo, no saban que los dispensarios
locales cobraban normalmente honorarios a los pobres (Narayan y Nyamwaya, 1996).
Donde existe interaccin entre los que detentan el poder y los pobres, esta puede ser muy
desigual. Una evaluacin participativa de la pobreza en Mxico en 1995 lleg a la conclusin
que la costumbre exiga una relacin de patrono a cliente entre los polticos y la gente, llamada
clientelismo, mediante la cual los dirigentes polticos suministran servicios o favores a cambio de
votos. Este intercambio es la nica forma en la que los pobres adquieren tierras, vivienda e
infraestructura urbana tales como agua y electricidad. El sistema de canales verticales firmes ha
llevado a muchos a percibir una falta de oportunidades para actuar en forma individual o
colectivamente en grupo en defensa de sus propios intereses y min su voluntad de tomar
iniciativa alguna.
La evidencia que se indica arriba da un sabor de la complejidad y de la diversidad en los
puntos de vista de la gente acerca de la pobreza. Sus puntos de vista acerca de las causas de la
pobreza y sus curas pueden influir los esfuerzos pblicos en formas que pueden ser pasadas por
alto por las encuestas convencionales. Sus sugerencias indican medidas con beneficios elevados
para la gente pobre con costos financieros relativamente bajos. Por ejemplo, el acceso a la
atencin de salud surge como una prioridad principal para los pobres en las comunidades rurales
y urbanas en Zambia. Sin embargo, los pobres se quejaban constantemente que el personal en los
hospitales y las clinicas eran rudos y arrogantes con ellos (Banco Mundial, 1994). En respuesta a
las conclusiones de la evaluacin participativa de la pobreza, el Fondo Social del Banco Mundial
respald algunas de las prioridades identificadas por las comunidades, y un proyecto de salud
ahora incluye condiciones de recuperacin de costos tal como se identificaran en la evaluacin:
las zonas azotadas por la sequa estn exentas de pagar honorarios por atencin de salud, y el
Ministerio de Salud ha aumentado los recursos asignados a las zonas rurales en un esfuerzo por
habilitar a y disminuir la frustracin de los trabajadores de salud (Robb, 1999). La misma
encuesta participativa revel un problema respecto de los honorarios, uniformes, libros y
materiales escolares, para los hogares rurales. Estos gastos ocurran normalmente en la estacin
precosecha cuando los ingresos eran bajos y el efectivo existente era necesario para las
existencias de emergencia de alimentos para cubrir el perodo hasta que llegara la cosecha. Esto
apuntaba a la necesidad de distribuir los gastos escolares durante el transcurso del ao o
desplazados a otro punto en el ao, poltica que est siendo considerada actualmente el
Ministerio de Educacin (Robb, 1999).
Por ende, las encuestas participativas pueden enriquecer nuestra comprensin de los
pobres y llevar a medidas pblicas que los pobres perciban que son de beneficio para ellos.
Dicho esto, estas extensiones-especialmente
la vulnerabilidad y la impotencia-probablemente
no cambien nuestro punto de vista de quin es pobre en un sentido importante. Esto es dificil de
establecer con algn grado de precisin. Tal como en el caso de los indicadores de desarrollo
humano, no tenemos medidas de vulnerabilidad o de impotencia a nivel de hogar y por lo tanto

no se puede distinguir a los pobres de los que no lo son en estas dimensiones. Lo que es ms, las
medidas de exposicin al riesgo pueden ser demasiado elevadas para las personas con ingresos
muy grandes. Resulta claro que esto no es lo que la gente piensa cuando se refieren a la
vulnerabilidad.
La evidencia emprica acerca de la superposicin de estas medidas de pobreza y la basada
en el consumo es escasa. El estudio que se cita en forma frecuente-Jodha
(1988)-ha
sido
cuestionado por Moore, Choudhary y Singh (1988). Jodha mantuvo que la mayora de los
hogares que haban experimentado un descenso en su ingreso de por lo menos un cinco por
ciento entre 1963-1966 y 1982-1984 en dos aldeas en Rajastn informaron que estaban mejor de
acuerdo con otros criterios diversos tales como recurrir menos a estrategias de "emergencia" para
obtener ingresos. Moore y otros, indican que el suministro de muchos servicios pblicos haba
mejorado en el transcurso de este perodo. Por ejemplo, el agua potable por caera haba sido
suministrada. Tambin cuestionaron la evidencia acerca de la cada en el ingreso privado. Moore
y otros consideran que "No hay una evidencia convincente de que los pobres le den un valor
demasiado alto a la independencia, al respeto o a la autonoma personal si eso tiene que
compararse contra los alimentos cuando tienen hambre" (Moore y otros, 1998, pgina 17).
Dado que la vulnerabilidad y la impotencia surgen en forma clara de las encuestas
participativas, una forma de probar si las medidas convencionales de la pobreza coinciden con
las medidas basadas en la vulnerabilidad o la impotencia es preguntar si las encuestas
convencionales y las participativas identifican a la misma gente como pobre. En Kenia, por
ejemplo, podemos comparar las conclusiones de la encuesta participativa de 1995 utilizando "la
tabla de clasificacin de riqueza" con las de una Encuesta nacional de monitoreo del bienestar de
1992 sobre la base de una lnea de pobreza establecida.42 En los lugares donde se llev a cabo
cuidadosamente el muestreo por grupos (y la sequa no afect seriamente el distrito en el nterin),
los estimados de pobreza de la encuesta participativa terminaron siendo virtualmente idnticos a
los estimados de la encuesta nacional. En el distrito de Bomet, los dos estimados fueron el 64 por
ciento (participativo) y el 65 por ciento (nacional); en Busia los nmeros respectivos fueron el 68
por ciento en ambos casos, y en Nyamira ambos fueron el 54 por ciento.
Al tener disponibles ms elementos de comparacin, la conclusin que sugiere el ejemplo
de Kenia se confirmar o de lo contrario se modificar. Del trabajo de campo en Lugazi, Uganda,
proviene una comparacin interesante. Los autores administraron un cuestionario a 384 hogares,
y realizaron una serie de reuniones comunitarias participativas en todo Lugazi con una asistencia
que oscilaba entre las 50 y las 225 personas. El propsito de ambas actividades fue el de
determinar la voluntad de pagar por mejores niveles de suministro de agua y servicios de
saneamiento. Los resultados fueron similares en trminos generales. Por ejemplo, la encuesta de
hogares indic que una tercera parte de los mismos se conectara a un sistema de distribucin de
agua por caera al precio especificado, mientras que las reuniones comunitarias sugirieron que
una cuarta parte podra hacerlo. Los autores sostienen que estas diferencias no son importantes
desde una perspectiva de poltica. Tambin ponen de relieve, sin embargo, que los dos enfoques
dieron como resultado muestras con caractersticas econmicas sumamente importantes-a
pesar
de las tcnicas de "mejores prcticas" en ambos casos se consultaron diferentes muestras de
personas (Davis y Whittington, 1998). Ambos resultados indican el camino y sugieren la

necesidad de ms investigacin para identificar los puntos fuertes y los dbiles relativos de los
diferentes enfoques y cmo hacer el mejor uso de las encuestas convencionales y de los enfoques
participativos.

Hemos hablado de salud y de educacin para los pobres como componentes importantes
de una estrategia de reduccin de la pobreza en s mismos y como elementos fundamentales
esenciales para ayudarles a los pobres a que aumenten sus ingresos. Subrayando esto, podemos
identificar otros factores que suministren la plataforma para reducir la pobreza. En particular, las
acciones que reducen el riesgo o suministran seguro contra riesgo amplan el margen de
oportunidades del que disponen los pobres y los ponen en posicin de sacar ms ventaja de las
estrategias para reducir la pobreza ya sea con respecto a la salud, a la educacin o a las
posibilidades de obtener ingresos. Cmo influye el reconocer la importancia del riesgo a las
estrategias para reducir la pobreza?
Nos estamos dando cuenta cada vez ms que incluso las victorias que los pobres pueden
lograr en mejorar su suerte, no importa cun hbilmente se vinculen con resultados cada vez
mejores, en ltima instancia padecen de una gran fragilidad. Los riesgos asociados con la
condicin de pobre pueden barrer completamente las ganancias trabajosamente obtenidas en un
instante. Como ya hemos visto, el riesgo es ciertamente una de las caractersticas ms comunes a
las que se alude en las descripciones contemporneas de la pobreza. En muchos casos, el resgo
impide que los pobres lleven a cabo actividades que tienen la posibilidad de ser de gran
provecho. El problema del riesgo tiene por lo menos dos dimensiones entonces: mantener a los
pobres en actividades de escaso riesgo, con escasos rendimientos, y poniendo en peligro lo que
ya tienen. Los remedios usuales para el riesgo--los prstamos y el seguro-rara
vez estn a la
disposicin de los pobres y muchas de las desventajas que tienen que enfrentar los pobres
radican fundamentalmente en su ausencia.
Un renombrado estudio de los prestamistas de dinero en Chambar, Pakistn a inicios de
la dcada del 80 ilustra el problema en el mercado de crdito. Los prestamistas de dinero
invierten una cantidad considerable de tiempo y esfuerzo en determinar la solvencia de los
prestatarios en potencia. Los pobres necesitan ms escrutinio que los dems debido a su carencia
de garantas reales, incluso si el solicitante supera con xito este obstculo (la tasa de rechazo era
aproximadamente el 50 por ciento), el prestamista normalmente comienza con un prstamo
pequeo para hacer una prueba. La combinacin de costos administrativos altos y prstamos
pequeos lleva inevitablemente a tasas altas de inters. La tasa promedio de inters que cobraban
los prestamistas de dinero de Chambar era del 79 por ciento anual (Aleem, 1993). A esas tasas,
los pobres eran efectivamente excluidos. De manera similar los aseguradores carecen de medios
confiables de evaluar el esfuerzo de parte de los que procuran seguros especialmente dentro de
contextos agrcolas y por ende no pueden identificar la causa real de, digamos, un fracaso en la
cosecha (Hazell y otros, 1986).
La carencia de crdito y de seguro es una carga pesada sobre los pobres. Por ejemplo, un
estudio de hogares rurales en China sur-occidental en el perodo 1985-1990 concluy que la
prdida del ingreso de un ao debido al fracaso de la cosecha condujo a una disminucin del 10

por ciento en el consumo al ao siguiente en la tercera parte ms rica de los hogares, 10 que es
significativo pero se puede manejar. En contraste, para el dcimo ms pobre de los hogares, la
disminucin promedio fue un devastador 40 por ciento en el ao siguiente a un fracaso en la
cosecha (Ja1an y Ravallion, 1999). De manera similar, en las aldeas de India Meridional
encuestadas de manera intensa durante el transcurso de 10 aos por ICRlSA T, el coeficiente
promedio de variacin en el ingreso del hogar fue del 40 por ciento; para las ganancias de las
fincas fue ms del125 por ciento (informado en Morduch, 1995).
Los hogares pobres reaccionan ante la vo1atilidad del ingreso de dos maneras. Pueden
adoptar planes de produccin o estrategias de empleo para reducir su exposicin al riesgo de
choques adversos de ingreso incluso si esto entraa menor ingreso promedio. Y, adems de
dichos esfuerzos para suavizar el ingreso, tambin pueden procurar suavizar el consumo creando
existencias de reserva, sacando a los nios de la escuela, y creando convenios informales de
seguro y crdito. Estos esfuerzos son tanto costosos como inadecuados. El costo surge debido a
que los pobres enfrentan una compensacin amarga: pueden aceptar el riesgo que puede llevar a
fluctuaciones desastrosas en el consumo, o minimizar el riesgo en formas que perpetan la
pobreza. Y sus esfuerzos son inadecuados porque los riesgos permanecen especialmente a nivel
de la aldea, de la regin o nacional contra los cuales los pobres mismos no tienen la capacidad de
asegurar. TIustraremos estos puntos brevemente.
En 10 relativo a los costos, Morduch utiliza la informacin de ICRlSA T para demostrar
que los hogares que son ms vulnerables a los choques de ingreso dedican una porcin ms
pequea de su tierra (el 9 por ciento) a variedades riesgosas, de alto rendimiento en comparacin
con alrededor del 36 por ciento de hogares con mejor acceso a mecanismos para hacerle frente a
la situacin (Morduch, 1990). Y Jacoby y Skoufias (1997) demuestran que cuando se ven
afectados por una cada en el ingreso, los hogares pobres tienden a sacar a los nios de las
escuelas. Ellos llegan a la conclusin de que un 10 por ciento de disminucin en el ingreso
agrcola en la totalidad de las estaciones agrcolas conduce a una cada en la asistencia a la
escuela de alrededor de cinco das en una muestra de seis aldeas indias. Por consiguiente, si
reducen el ingreso o la escolaridad, estos y otros mecanismos para enfrentar la situacin, aunque
brindan alguna proteccin en el corto plazo, limitan sus perspectivas a largo plazo para salir de la
pobreza.
Y con respecto a lo inadecuado, es improbable que los mecanismos informales de seguro
puedan hacer frente al riesgo sistmico. En cuatro aldeas musulmanas cerca de Zaria en Nigeria
septentrional, una encuesta de 1988-89 revel la importancia de las transacciones informales de
crdito-ms
de la mitad de los hogares tanto haban tomado prestado como hecho prstamos
durante el perodo de la encuesta, y solamente un dcimo de los hogares no haban tomado
prestado ni hecho prstamos. Los prstamos entre aldeas, sin embargo, son mucho menos
predominantes que los prstamos dentro de las aldeas. Y sin embargo, ms de la mitad de la
variacin (58 por ciento) en el producto agrcola en la regin 10 ocasionaron los choques
acumulados que afectaron aldeas ntegras. No importa cun buenos fueran los mecanismos de
seguro dentro de las aldeas, los aldeanos no pudieron protegerse de una de las fuentes ms
grandes de riesgos (Udry, 1990 y 1994).

Para contrarrestar los efectos de las crisis sobre los pobres, los gobiernos tienen que
brindar redes de seguridad para amortiguar los golpes y mantener el camino abierto para el
futuro. Su capacidad para eso se beneficia de dos innovaciones recientes. Los problemas de
informacin que cunden tanto en los mercados de crdito como de seguro, se estn superando
por medio de la seleccin y el monitoreo del grupo y mediante la auto revelacin de la
informacin.
Los costos de recoger informacin (ver el ejemplo anterior de Chambar) y hacer que se
cumpla con el reembolso pueden ser reducidos en una forma importante por medio de los
prstamos colectivos. Dado que los grupos de gente pobre pueden saber muchas cosas acerca de
los integrantes mismos de dichos grupos y cuentan con muchas oportunidades para interactuar y
hacer cumplir sus expectativas sociales de la conducta entre ellos mismos, dichos grupos pueden
solicitar prstamos conjuntos y monitorearse entre s para garantizar el reembolso. Por ende, se
reduce en forma significativa el peso de la informacin para el prestamista y los pobres pagan
menos por la incertidumbre que los prestamistas tienen acerca de ellos. Esta idea, cuyo primer
propugnador fue Grameen Bank en Bangladesh, ahora se ha difundido de diversas formas a
muchos pases. Cerca de diez millones de hogares en todo el mundo reciben el servicio de
programas de microfinanzas. Las tasas de reembolso son elevadas--Grameen
por ejemplo se
enorgullece de una tasa de reembolso por encima del 95 por ciento. Las tasas de inters son
menores que las del mercado informal, y ms de 30 programas operan sin ningn subsidio en lo
absoluto (Morduch, 1998a).
Como se podra esperar, no todos los programas tienen el mismo xito en todas las
dimensiones. Por consiguiente, los programas que han tenido ms xito en llegarles a los pobres
siguen estando lejos de la sostenibilidad financiera. Grameen Bank for ejemplo, le ha llegado a
ms de dos millones de prestatarios, 94 por ciento de los cuales son mujeres, debido a que cobra
tasas de inters relativamente bajas-20 por ciento anual. Para operar sin ningn subsidio, sin
embargo, Grameen tendra que aumentar las tasas de inters al 33 por ciento anual (Morduch,
1998a). Los esquemas de prstamos a grupos han tenido xito en donde otros han fracasado, en
el suministro de crditos a los pobres, pero, como indica Morduch (1998c) un gran nmero
todava enfrenta el problema de los elevados costos de operacin. El autor contina con la
propuesta de dos opciones. Concentrarse en programas simples para llegarles a los pobres de
forma tal como los procedimientos administrativos simplificados y el enfoque del "crdito
minimalista" practicado por la Asociacin de Bangladesh para el Progreso Social. 43 Los
gobiernos y los donantes podran llevar a cabo en forma alternativa o conjunta el subsidiar los
costos administrativos de los programas con alcances importantes concentrados en la pobreza. El
tema relevante aqu es si los subsidios utilizados con este propsito constituyen una mejor
manera de servirles a los pobres que los subsidios utilizados con otros propsitos y que exigen
una evaluacin cuidadosa de la repercusin de las medidas alternativas.
En lo que concierne a los prstamos de grupo, la evidencia no es pareja. Algunos hallan
evidencia de beneficios importantes. Por ejemplo, Pitt y Khandker estiman que el consumo del
hogar aumenta en 18 taka por cada 100 taka prestados a una mujer y 11 taka por cada 100 taka
El trmino crdito "minimalista", en donde solamente se suministran prstamos, contrasta con el enfoque de
"crdito integrado", que practica el BRAC en Bangladesh en donde se complementan algunos prstamos con
algunos paquetes de servicios de extensin, capacitacin y apoyo de comercializacin.

43

prestados a un hombre. Tambin encuentran evidencia que el acceso al crdito mejora la

capacidad de tomar prstamos de un hogar para suavizar el consumo de una estacin a otra (Pitt
y Khander, 1998b). Sin embargo, tambin hay evidencia que surgen aumentos importantes en el
consumo principalmente para los hogares moderadamente pobres que toman prstamos ms all
de un umbral de monto de prstamo (Zaman, 1998).44 Utilizando la misma informacin que
Khandker y Pitt y corrigiendo por un error posible en su correccin de selectividad, Morduch
(1998b) no encuentra ningn aumento en el consumo pero s halla evidencia de que se suaviza el
consumo.
Incluso si los beneficios de prstamos colectivos se limitan al suavizado del consumo,
esto puede llevar a ganancias en el largo plazo que no se captan en las encuestas de las que se
dispone actualmente. Tal como hemos indicado anteriormente, la capacidad de suavizar el
consumo es importante no solamente por su beneficio inmediato sino porque le puede servir a los
hogares para perseguir estrategias a largo plazo para salir de la pobreza que podran de otra
manera considerarse demasiado riesgosas. El tema de los intervnculos tambin resulta evidente
en otra forma. Existe evidencia que la participacin en programas de microcrdito conduce a una
mejora en los indicadores de nutricin y de la escolaridad de los nios (Khandker, 1998) y que el
acceso al crdito tiene un efecto de "habilitacin" sobre las prestatarias mujeres, al darles mayor
control de diversos aspectos de su vida (Hashemi Y otros, 1996).45
El ahorro ofrece otro medio de suavizar el consumo. Si bien muchos de los mecanismos
de rnicrofinanzas no se han concentrado en la movilizacin del ahorro, estn surgiendo algunos
que son exitosos. El Bank Rakyat Indonesia (BRI) present un programa de ahorros llamado
SIMPEDES en 1986 que ofrece tasas de inters modestas pero permite extracciones en cualquier
momento. Tambin maneja una lotera en donde las oportunidades de ganar estn vinculadas con
el monto de los depsitos. Para 1988, participaban ms de 4 millones de hogares pobres. Este
monto aument a 16 millones para fines de 1996 (Morduch, 1998a). Como resultado, el BRI
tiene acceso a una fuente relativamente barata de fondos que alcanzaba a $3 mil millones en
1996, y los hogares pueden acumular activos as como consumo suave.
Una segunda innovacin importante es la auto revelacin de informacin. Esto se ha
utilizado en forma efectiva en los planes de obras pblicas. Por ejemplo, en Chile, un gran
programa de obras pblicas en las postrimeras de una crisis grande en la dcada del 80 tuvo
xito en parte porque fij los salarios lo suficientemente bajos para asegurar que los ms
necesitados fueran los participantes principales.46 Un proyecto del Banco Mundial en la
Argentina en 1997 ofreci trabajo con salarios bajos en proyectos comunitarios en las zonas
pobres, y ms de la mitad de los participantes provenan del 10 por ciento ms pobre de la
poblacin.47 Estos ejemplos y muchos ms brindan ahora un argumento convincente de que el
enfoque bsico tiene su mrito. Los temas giran ahora alrededor de cmo mantener bajos los
costos administrativos y cmo lograr el equilibrio entre la creacin de activos y el seguro. Los
Zaman (1998) estima que este umbral es de 10.000 taka en prstamos acumulativos.
Hashemi y Schuler (1996) crean un ndice de habilitacin constituido de ndicadores tales como movilidad,
propiedad y control de los recursos, adopcin de decisiones en lo que respecta a las compras del hogar, etc. De parte
de las mujeres. Demuestran que tomar prstamos de Grameen y de BRAC tiene una repercusin importante sobre la
habilitacin controlando para una serie de otros factores.
46 Banco Mundial (1998b).
47 Banco Mundial (1999), pgina 126.
44
45

programas que ofrecen empleo garantizado brindan el seguro ms grande pero no pueden crear
los activos ms productivos.
Los planes de seguro pblicos pueden desplazar a los esfuerzos privados. Esta es la razn
por la que es importante comprender en qu prefiere la gente dedicar su tiempo. Por ejemplo,
Datt y Ravallion (1994) investigan los costos de oportunidad para los participantes en los
proyectos de obras pblicas rurales en dos aldeas indias. En uno, los participantes en las obras
pblicas mayormente cambian su uso del tiempo salindose del desempleo, de manera que sus
costos de oportunidad son bajos y sus beneficios netos del programa son elevados. En la otra
aldea, el empleo en obras pblicas mayormente sustituye el trabajo asalariado y el trabajo en la
explotacin agrcola propia, lo que lleva a un costo de oportunidad mucho ms elevado y a
menores beneficios netos. En forma similar, Cox y Jimnez (1998) consideran si el motivo detrs
de las transferencias privadas en el Per es altruismo o intercambio; esto es importante debido a
que dicha motivacin puede influir los efectos de las transferencias de ingresos pblicos.
Ciertamente ellos concluyen que los beneficios de la seguridad social "desplazan" a las
transferencias privadas: recibir seguridad social reduce la probabilidad de recibir una
transferencia privada en alrededor de un seis por ciento. La respuesta es ms slida en las
Filipinas en donde Cox y Jimnez (1995) concluyeron que las transferencias privadas seran un
37 por ciento ms altas en ausencia del ingreso por retiro. Si bien estos factores deberan tenerse
en cuenta cuando se disean las medidas pblicas, hay dos razones para perseverar con los
planes pblicos. Primero, como se puede ver de estos ejemplos, la compensacin no es uno a
uno. Y segundo, resulta improbable que el seguro contra los riesgos a nivel de la aldea o a nivel
de la regin se logre por medio de mecanismos informales.
La crisis en Asia Oriental ha servido para subrayar la importancia de las redes de
seguridad en una forma ms espectacular y desafortunada. Los pases como Indonesia no tienen
ni los recursos financieros ni los mecanismos administrativos para lidiar con las consecuencias
de las crisis. Las medidas que se estn adoptando ahora reforzarn las redes de seguridad y la
seguridad social en toda la regin. Pero al mismo tiempo aqu hay una leccin de
macroeconoma poltica. El grado de riesgo en poltica macroeconmica tiene que ser manejado
a la luz de la capacidad de proteger a los ciudadanos en el caso de una crisis y en la medida en
que la accin internacional limita la probabilidad de una crisis (Stiglitz, 1998a y 1998b). En
ausencia de una red de seguridad nacional adecuada y de frenos internacionales sobre los
inversores, son grandes los riesgos de liberalizar los mercados financieros y las cuentas de
capital.
Muchas de las encuestas participativas sobre pobreza que se analizaran anteriormente
indicaban una inquietud con el riesgo. El resto de la evidencia apunta a los costos de diversas
medidas que adoptan los pobres para compensar el riesgo o lidiar con sus consecuencias. Al
mismo tiempo, existe un cuerpo creciente pero an incompleto de evidencia en lo relativo a las
medidas pblicas para aliviar esta dimensin de la pobreza. Si bien no toda la evidencia apunta
en la misma direccin y resulta claro que se necesitan ms evaluaciones, la experiencia sugiere
que una combinacin de programas de obras pblicas, mecanismos de prstamos grupales que
reciban subsidios en caso de necesidad, y simples planes de depsitos les ofrecen a los pobres
por lo menos algn apoyo para enfrentar el riesgo.

Las contribuciones tericas recientes demuestran cmo el votante promedio en una

sociedad democrtica donde se registran grandes inequidades puede lograr una poltica ms
redistributiva por medio del voto aunque sea al costo de un crecimiento menor (Persson y
Tabellini, 1994). Qu hay de malo con este cuadro como caracterizacin de los acontecimientos
reales en los pases en desarrollo en los ltimos 25 aos? Aparte de la evidencia emprica
inconcluyente, la teora supone que la mayora de los pases eran democracias de manera que el
voto determina la poltica y que, una vez definida, la poltica poda ser puesta en prctica en una
forma efectiva. Ninguna de estas afirmaciones encierra la realidad de los pases en desarrollo en
el transcurso del ltimo cuarto de siglo.
Para empezar, incluso recientemente en 1990, menos de la mitad de los pases del mundo
eran democracias. Lo que es ms, la desigualdad en muchos pases de elevada desigualdad es en
gran medida una consecuencia de la parte desproporcionada de ingreso que recibe el decil ms
rico. En los pases de alta desigualdad de Amrica Latina, el decil ms rico capta el 40 por ciento
del ingreso nacional. Ya sea por medio del proceso poltico o fuera de este, esta concentracin de
poder econmico tiene que dar a un pequeo porcentaje de la poblacin una capacidad tremenda
de influir la formulacin de poltica y si no, entonces su implementacin. Por ejemplo, Anand y
Kanbur (1991) indican que al mejorarse el enfoque de la racin de arroz en Sri Lanka, se
permiti tambin que lo deteriorara la inflacin sin que se registraran casi protestas. Los que
tenan el poder de protestar no se beneficiaban de la racin, de manera que el deterioro en su
valor realmente liber recursos para otros usos, lo que podra ser en su beneficio.
La difusin de la democracia-la
cantidad de pases con democracias electorales
aument de 76 en 1990 a 117 en 1995-y el compromiso creciente de respetar los derechos
civiles y polticos-140
pases han ratificado hasta ahora el Pacto Internacional sobre Derechos
Civiles y Polticos-estn
abriendo el camino a que los pobres tengan mayor voz en la adopcin
de polticas.
La "identificacin" ha probado ser un factor clave en el xito o el fracaso de los
prstamos de ajuste estructural. Un estudio de 81 operaciones de ajuste respaldadas por el Banco
Mundial entre 1980 y 1992 generaron una medida de identificacin del prestatario. La medida
comprenda el lugar de la iniciativa del programa, el nivel de compromiso intelectual de los
responsables clave de la adopcin de polticas, la expresin de voluntad poltica de la alta
dirigencia, y, lo que resulta de mayor inters para los estos propsitos, los esfuerzos para generar
consenso. El ltimo elemento evalu la medida en la que el gobierno haba llevado a cabo una
campaa pblica amplia para conseguir el apoyo popular para el programa. En los 16 casos en
los que se consideraba que la identificacin local era muy alta, se juzg que 15 de las
operaciones fueron exitosas. Y en los 17 casos en que la identificacin local era muy baja, se
juzg que solamente 3 operaciones fueron exitosas (Jayarajah y Branson, 1995). Si bien estos
resultados y otros similares apuntan a la importancia de la identificacin, no nos dicen en qu
medida se consult a los pobres.
La repercusin de la voz de los pobres es ms evidente a nivel de proyecto. Las
soluciones de arriba-abajo han fracasado a menudo. En la ltima dcada, los profesionales del

desarrollo se han venido dando cuenta cada vez ms que los pobres saben mejor que nadie cul
es su situacin y cules son sus necesidades, y por consiguiente pueden contribuir al diseo de
polticas y proyectos destinados a mejorar su suerte. Y una vez que tienen voz en su diseo,
tambin estn ms comprometidos con su implementacin. En oposicin directa al aislamiento
que sufren a menudo los pobres, la implementacin exitosa exige la inclusin y la participacin
activa en una serie amplia de circunstancias.
Los profesionales del desarrollo han llegado al consenso de que la participacin de los
beneficiarios a los que se destina el proyecto mejora el desempeo de este. Existen ahora muchos
ejemplos del valor de la participacin. En Indonesia, el gobierno y una organizacin de
asistencia, CARE, cambiaron su concentracin a la exigencia de la comunidad como el criterio
clave de seleccin de los proyectos de suministro de agua y saneamiento, y desplaz el control a
las comunidades. En el transcurso del perodo 1979-1990, las contribuciones combinadas en
efectivo de CARE y del gobierno de Indonesia se redujeron de aproximadamente el 80 por ciento
de los costos de proyecto a alrededor del 30 por ciento. Las comunidades haban brindado todas
las contribuciones en efectivo para la construccin material de ms de tres cuartas partes de los
proyectos, y la mayora haban hecho funcionar y mantenido sus sistemas con xito. Muchas
comunidades tambin haban asistido a grupos de vecinos a crear sus propios sistemas (Narayan
1994).
Adems de los estudios de caso, la evidencia economtrica conduce a la misma
conclusin. En un estudio cuidadoso de 121 proyectos de suministro de agua en el medio rural en
49 pases, Isham, Narayan y Pritchett (1994) llegaron a la conclusin que 7 de cada 10 proyectos
tuvieron xito cuando los beneficiarios a los que se destinaban los mismos tomaron parte activa
en el diseo del proyecto, pero que estos tuvieron xito solamente en 1 de cada 10 casos cuando
ello no ocurra. El respaldo del gobierno a un enfoque participativo aument en gran medida la
probabilidad de la participacin. Los estudios de caso de algunos de estos proyectos confirmaron
la importancia de la participacin. La Fase 1 del Proyecto de Suministro de Agua Rural de Agut
en Kenia no involucr a los miembros de la comunidad. El proyecto sufri demoras en la
construccin, sobrecostos y desacuerdos acerca de los mtodos de pago. Para conseguir que el
proyecto se encarrilara, los dirigentes locales y el personal del proyecto organizaron conferencias
con los interesados. La Fase II del proyecto se llev a cabo a tiempo con la participacin de la
comunidad, a tiempo y dentro del presupuesto (Narayan, 1994).
Las interacciones entre la voz y otros resultados del desarrollo y entre el riesgo y otros
resultados del desarrollo probablemente quiz se comprenden y se investigan menos que los
vnculos que se consideraran anteriormente entre el crecimiento y la inequidad y entre el
crecimiento y el desarrollo humano. Sin embargo, la evidencia que existe hasta la fecha sugiere
que estas son reas que merecen mayor atencin.48 Tienen el potencial de aumentar en gran
forma la efectividad del proyecto y la implementacin del programa al darle a los pobres ms
voz en los asuntos y al reducir la exposicin al riesgo, tienen el potencial de brindarles a los
pobres la seguridad para explorar actividades con alta rentabilidad que pueden haber estado fuera
de su alcance antes pero que tambin pueden constituir su mejor esperanza de salir de la pobreza.
Las fallas de informacin se encuentran en el ncleo de ambas.

Cmo evaluara Benjamn Seebohm Rowntree la evolucin del pensamiento en el

ltimo cuarto de siglo desde la perspectiva de su investigacin de la pobreza en la Ciudad de
York a inicios del siglo? Pensamos que tendra tres reacciones. Primero, la sorpresa de que el
enfoque bsico para medir la pobreza que l utilizara hace casi 100 aos todava es bastante un
componente de cmo medimos la pobreza hoy en da. En segundo lugar, el acuerdo en que la
expectativa de vida, el alfabetismo y la morbilidad son aspectos clave del bienestar y que los
pobres en la Ciudad de York sufren en todas estas dimensiones. Ciertamente, l dedica un
captulo a la relacin de la pobreza con la salud. Rowntree manifiesta que "la tasa de mortalidad
es el mejor instrumento para medir las variaciones en el bienestar material de la gente", y
concluye que "la mortalidad entre los muy pobres es ms del doble que la de la seccin de los
que ganan mejor en las clases trabajadoras". La mayor mortalidad infantil y de nios as como la
enfermedad ms en general y el subdesarrollo fisico afectaban en su totalidad a los pobres en
y ork en la poca de Rowntree.
Su tercera reaccin, hacia la nocin de darles voz a los pobres y brindarles redes de
seguridad, tiene matices. Aunque su objetivo era "expresar los hechos ms que sugerir remedios"
destaca que "los que sufren pueden ser todo, menos carentes de voz" y tambin que si todas las
personas que viven en la pobreza y tienen ms de 65 aos recibieran pensiones a la vejez,
solamente reducira la pobreza en alrededor del uno por ciento". Critica lo inadecuado de las
casas de trabajo y de la administracin de socorro y destaca que los muy pobres a menudo no
pueden costear estar asegurados contra la enfermedad-pero
hace solamente mencin de pasada,
en forma vaga, a las perspectivas de que los pobres se organicen polticamente o que el Estado
cambie sus relaciones de poder con la persona. En total, Rowntree exhibe una modernjdad
sorprendente, enfatizando la importancia de la educacin (especialmente para las mujeres),
aclamando los beneficios del servicio pblico que crea capacidad, y describiendo la naturaleza
cclica, que interconecta, de la pobreza en donde los resultados tambin se vuelven causas.
Mirndolo ahora desde el punto de ventaja que tenemos hoy en da, cmo debemos
evaluar la evolucin del pensamiento? Si bien los mtodos diferentes de defmir y medir la
pobreza identificarn en forma inevitable a grupos diferentes como pobres, la evidencia sugiere
que las diferencias pueden no ser tan grandes. Su contribucin real no es a la medicin sino a la
estrategia; la forma en que la pobreza se define dirige la estrategia para lidiar con ella. Un
aspecto obvio de esto surge en forma inmediata de la ampliacin de la defmicin-ms
instrumentos de poltica se vuelven pertinentes a la tarea de reducir la pobreza. Un aspecto
menos obvio surge de las interacciones entre aspectos diferentes de la pobreza lo que, a su vez,
exige una integracin cuidadosa de las polticas.
Cuando la concentracin estaba limitada al ingreso, la interaccin clave era entre el
crecimiento en promedio y los cambios en la igualdad. Al ampliarse la definicin para incluir
estado de salud, alfabetismo y dems, la interaccin clave se torn aquella entre los esfuerzos
para aumentar el ingreso y los que se realizan para mejorar otras dimensiones del bienestar. Y
cuando se extendi ms la definicin para abarcar riesgo, vulnerabilidad y voz, entonces las
redes de seguridad, el acceso al crdito y la participacin surgieron como crticas a la capacidad

de los pobres de sacar ventaja de las oportunidades riesgosas, de reduccin de la pobreza y para
conformar la poltica y los programas econmicos para su beneficio.
y mirando hacia delante, cules son las reas clave pendientes que necesitan ms
investigacin? Finalizamos con dos sugerencias. Primero, todava se precisa de ms
investigacin para aumentar nuestra comprensin de las interacciones identificadas en este
anlisis. Comenzamos manifestando que el paquete apropiado de polticas registrara un impacto
mayor que la suma de sus partes debido a estas interacciones. Si bien hemos presentado
evidencia de esto, sera de sumo valor tener ms informacin acerca de las mejores
combinaciones de poltica para los pases con problemas diferentes y capacidades diferentes. En
nuestra opinin, esto exige estudios de caso cuidadosos, en profundidad para explorar cmo las
diferentes series de poltica han beneficiado o no a los pobres.49 Y, en segundo lugar, hemos
visto cmo las fallas en la informacin y las brechas en el conocimiento pueden haber socavado
el acceso de los pobres al crdito y al seguro y limitaron su papel en el diseo e imp1ementacin
de polticas y proyectos. Nuevamente, dimos ejemplos de donde pareca que se haban superado
estos problemas por medio de la creacin de nuevos mecanismos instituciona1es pero carecemos
de una evaluacin total de estas innovaciones. Sugerimos, por consiguiente, que la otra prioridad
es la evaluacin cuidadosa de estas innovaciones instituciona1es para hallar qu es lo que
funciona y por qu. 50

Taiwn suministra buenos ejemplos del trabajo inicial de Fei, Ranis y Kuo (1979) al trabajo ms reciente de Chu
(1995). Los trabajos preliminares que surgen de un proyecto de investigacin acerca de la distribucin del ingreso
dirigido por Francois Bourguignon y Nora Lustig tambin ilustran el tipo de anlisis detallado que puede ser llevado
a cabo a nivel de pas. Ver Ferreira y Paes de Barros (1999) en Brasil; y Bouillon, Legovini y Lustig (1999) en
Mxico.
50 Los buenos ejemplos hasta la fecha comprenden el trabajo en microfinanzas (Morduch, 1998b, por ejemplo) y
acerca de planes de empleo pblico (Datt y Ravallion, 1994). Los trabajos preliminares que surgen de un proyecto
de investigacin acerca de la distribucin del ingreso dirigido por Francois Bourguignon y Nora Lustig tambin
ilustran el tipo de anlisis detallado que puede ser llevado a cabo a nivel de pas. Ver Ferreira y Paes de Barros
(1999) en Brasil; y Bouillon, Legovini y Lustig (1999) en Mxico.

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