LA INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES ESTATALES Y EL DERECHO A

LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA* 1

Santiago Garderes
Sumario: I. Estado de Derecho y sistema de ejecucin de sentencias. II. El
derecho a la ejecucin como componente de la tutela judicial efectiva. III. La
inembargabilidad de los bienes del Estado. IV. La jurisprudencia del Tribunal
Constitucional espaol. V. Conclusiones.
I.

Estado de Derecho y sistema de ejecucin de sentencias.

El proceso de ejecucin de sentencias contra el Estado se encuentra regulado

en los artculos 400 y 401 del Cdigo General del Proceso 2, rgimen que debe
complementarse con otras disposiciones que establecen la inembargabilidad
absoluta de los bienes del Estado (art. 381.8 C.G.P. en la interpretacin dada
por el art. 478 de la Ley 17.930 3) y la inaplicabilidad de las astreintes o
sanciones pecuniarias contra las personas pblicas estatales (Ley 16.170, art.
3744).
De acuerdo al rgimen referido, la actividad jurisdiccional en el proceso de
ejecucin de sentencias contra el Estado se limita a la decisin de la eventual
controversia sobre la liquidacin del importe adeudado, y la comunicacin al
rgano estatal de su deber de cumplimiento de la sentencia mediante el pago o
depsito respectivo dentro del plazo que marca la ley.
Fuera de eso, el Juez no est expresamente facultado para realizar ninguna
otra actividad tendiente a asegurar el cumplimiento de sus sentencias por parte
del Estado, puesto que no puede disponer el embargo de ninguno de sus
bienes, ni puede aplicarle sanciones pecuniarias frente al atraso u omisin en
el pago o cumplimiento de lo ordenado, de acuerdo a la interpretacin
mayoritaria.
1

Publicado en la RUDP 1/2006, ps. 75 82.

Para un estudio del rgimen vigente en materia de ejecucin de sentencias contra el Estado,
puede consultarse, entre otros: TOMMASINO, Beatriz, Ejecucin de sentencias contra el
Estado, publicado en Estudios sobre el Proceso de Ejecucin. En homenaje a Enrique E.
Tarigo, FCU, 2006, ps. 249 y ss.
3
Ley 17.930 del 13/12/05, art. 478: Declrase por va de interpretacin de los artculos 1511
numeral 1 del Cdigo Civil y 381 numeral 8 del Cdigo General del Proceso, que los
particulares no pueden compensar deudas por tributos, tarifas u otros cargos o gravmenes
con crditos que obtengan o hayan obtenido por cesiones de terceros. Declrase igualmente
que la expresin Propiedades, rentas pblicas y municipales utilizada en el citado
artculo 381 numeral 8 del Cdigo General del Proceso, comprende toda clase de
bienes, cuentas o crditos del Estado o de los Municipios (artculo 460 del Cdigo Civil).
4
El art. 374 de la Ley 16.170 declara no aplicables a aquellos procesos en los que sean parte
las personas jurdicas de derecho pblico, las disposiciones del D.L. 14.978, norma que
instauraba las astreintes o sanciones pecuniarias conminatiavas tendientes a que las partes
cumplan sus sentencias. De acuerdo a la doctrina mayoritaria, a partir de la sancin de la Ley
16.170, posterior en su vigencia al C.G.P. (que regula las astreintes con carcter general), no
resulta admisible la aplicacin de astreintes contra las personas de derecho pblico, aun
cuando tengan por finalidad asegurar el cumplimiento de las sentencias.
2

Frente a ese panorama, pautado por la inexistencia de instrumentos jurdicos

que, ante la eventual resistencia del ejecutado, permitan hacer efectivo el
mandato contenido en la sentencia, cabe cuestionar la vigencia de un autntico
Estado de Derecho, cuando es el Estado quien incumple las sentencias
judiciales, como ocurre actualmente con algunos gobiernos departamentales.
En la misma lnea de ideas, cabe cuestionar la autntica naturaleza de
ejecucin del proceso regulado en los artculos 400 y 401 del CGP, teniendo en
cuenta que esos artculos no instrumentan ninguna concreta medida de
ejecucin contra el Estado o los gobiernos departamentales.
La preocupacin por el efectivo cumplimiento de los fallos judiciales como
presupuesto de un autntico Estado de Derecho, se advierte en la siguiente
afirmacin del Tribunal Constitucional espaol 5, enteramente trasladable a
nuestro mbito normativo: La ejecucin de las sentencias -en s misma
considerada- es una cuestin de capital importancia para la efectividad del
Estado social y democrtico de Derecho que proclama la Constitucin Por
ello, difcilmente puede hablarse de la existencia de un Estado de Derecho
cuando no se cumplen las sentencias y resoluciones judiciales firmes.
En los hechos, el acreedor de una obligacin pecuniaria resultante de un fallo
judicial que condena a un gobierno departamental, se ve en muchos casos
privado de acceder al cobro durante un tiempo prolongado, que excede
largamente el plazo previsto legalmente para el pago o depsito de la suma
adeudada (cuarenta y cinco das), y que puede extenderse por meses o
-incluso- aos. En ese caso, el acreedor no cuenta con ningn instrumento de
ejecucin forzada o coactiva del mandato jurisdiccional; lo que en los hechos
equivale a admitir que la funcin jurisdiccional no resulta plenamente eficaz
cuando el deudor es el Estado, pues le falta uno de sus caracteres o atributos
esenciales: el poder (efectivo, real) de hacer ejecutar lo juzgado.
Desde otra perspectiva, falta en ese caso uno de los caracteres que, para una
trascendente corriente del pensamiento jurdico, definen a la norma jurdica
como un orden coactivo y permiten diferenciarla de otras leyes sociales (moral,
religin). De acuerdo a la opinin de KELSEN, en una regla de derecho la
consecuencia imputada a la condicin es un acto coactivo que consiste en la
privacin, forzada si es necesario, de bienes tales como la vida, la libertad o
cualquier otro valor, tenga o no contenido econmico. Este acto coactivo se
llama sancin. En el marco de un derecho estatal la sancin se presenta bajo la
forma de una ejecucin forzada . Y agrega: para que una norma pertenezca
a la esfera del derecho es necesario que defina la conducta que constituye la
condicin de una sancin y determine esta sancin Una norma que se
limitara a imponer (una) obligacin sera incompleta, dado que no indicara
cul es la sancin en caso de violacin de esta obligacin. Debe ser, por lo
tanto, completada para convertirse en una verdadera norma jurdica. 6

Cfe. OCHOA, Virtudes, Tutela judicial efectiva y ejecucin de sentencias, RUDP 4/2004, ps.
383-384, con resea de diversas sentencias del Tribunal Constitucional.
6
KELSEN, Hans, Teora pura del derecho, EUDEBA, 1973, ps. 70 y 77.

Trasladando esas ideas a nuestro ordenamiento jurdico (legal), la reflexin

sera entonces la siguiente: el sistema de ejecucin de sentencias contra el
Estado regulado en los artculos 400 y 401 del Cdigo General del Proceso, no
prev una sancin frente al incumplimiento del mandato jurisdiccional de pago
de la condena impuesta al rgano estatal, por lo que traduce una obligacin sin
sancin en caso de incumplimiento.
A pesar del panorama expuesto, la plena vigencia del Estado de Derecho
resulta garantizada en la Constitucin de la Repblica, y es en ese marco
normativo donde debe buscarse el fundamento jurdico que permita concluir
que el Estado, y los gobiernos departamentales en particular, tienen un
autntico deber de cumplir en tiempo y forma los fallos judiciales, que estn
revestidos del imperio que los caracteriza como acto jurisdiccional y pueden en
consecuencia ser impuestos coactivamente.
Ese es, pues, el enfoque propuesto: analizar el sistema legal de ejecucin de
sentencias contra el Estado desde una perspectiva constitucional, en particular
en lo atinente a la inembargabilidad de los bienes del Estado y el derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva.
II.

El derecho a la ejecucin como componente de la tutela judicial

efectiva.

El carcter fundamental del derecho a la ejecucin de las sentencias,

constituye una premisa bsica de nuestra argumentacin. Se afirma en ese
sentido, que existe un derecho a la ejecucin de las sentencias, y que ese
derecho es un componente bsico del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
El Tribunal Constitucional espaol ha sealado que el derecho a la tutela
efectiva que el art. 24.1 de la Constitucin consagra no agota su contenido en
la exigencia de que el interesado tenga acceso a los Tribunales de Justicia ()
ni se limita a garantizar la obtencin de una resolucin de fondo fundada en
derecho (). Exige tambin que el fallo judicial se cumpla, y que el recurrente
sea repuesto en su derecho y compensado, si hubiere lugar a ello, por el dao
sufrido.7
Al respecto, OCHOA8 concluye que la doctrina as establecida por el Tribunal
Constitucional marca, a partir de la aludida sentencia, un hito importante en la
configuracin del derecho a la ejecucin de las sentencias que queda
integrado, desde entonces, como contenido esencial dentro del art. 24.1 de la
Constitucin como una manifestacin de la efectividad de la tutela judicial En
consecuencia, al litigante que obtiene una sentencia favorable le ampara un
derecho subjetivo de carcter fundamental a la ejecucin de la resolucin, una
vez que la misma ha alcanzado firmeza El obligado cumplimiento de lo
acordado por los Jueces y Tribunales, en el ejercicio de la potestad
7

Tribunal Constitucional espaol, S. 32/1982. Esta y todas las sentencias que se citan del
T.C.E. pueden consultarse en el website del Tribunal: www.tribunalconstitucional.es, o a
travs de la base de datos del Boletn Oficial del Estado espaol: www.boe.es/tc, ingresando
el nmero y ao de la sentencia.
8
OCHOA, V., ob. cit., ps. 384-385.

jurisdiccional, es una de las ms importantes garantas para el funcionamiento

y desarrollo del Estado de Derecho. (p. 385).
A diferencia de otros sistemas constitucionales, como el espaol 9, nuestra
Carta no recoge expresamente el derecho a la tutela judicial efectiva; pero ese
derecho, en tanto inherente a la personalidad humana y derivado de la forma
republicana de gobierno, est reconocido en el art. 72 de la Constitucin, y ha
sido recogido en diversos convenios internacionales de derechos humanos,
como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos que en su art. 8
declara el derecho de toda persona a ser oda, con las debidas garantas y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente
e imparcial para la determinacin de sus derechos y obligaciones .
De esa forma, los argumentos del Tribunal Constitucional espaol y de la
doctrina citada, en cuanto afirman la naturaleza fundamental del derecho a la
ejecucin de las sentencias como vertiente del derecho a la tutela judicial
efectiva, resultan vlidos tambin en nuestro sistema constitucional una vez
admitido en su seno este ltimo derecho o garanta.
En sntesis, se afirma el carcter fundamental del derecho a la ejecucin de las
sentencias judiciales firmes, como manifestacin o vertiente del derecho
fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.
Tratndose, pues, de un derecho fundamental reconocido en la Constitucin,
no puede ser desconocido legalmente, aun cuando eventualmente pueda ser
limitado por razones de inters general.
En ese sentido, y segn viene expuesto, el sistema legal de ejecucin de
sentencias contra el Estado delimitado por los artculos 400, 401 y 381.8 del
C.G.P., representa una limitacin del derecho a la ejecucin de las sentencias,
en la medida que excluye el embargo de los bienes del Estado y, en general, la
aplicacin de medidas coercitivas que permitan hacer cumplir el mandato
jurisdiccional an contra la voluntad del deudor, cuando se trata del Estado. La
cuestin est en determinar si ese lmite legal resulta legtimo en el marco de la
Constitucin nacional.
Con referencia nuevamente al derecho espaol, pero con plena vigencia en
nuestro sistema constitucional (una vez admitido el derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva), ha concluido OCHOA 10, tras analizar los posibles lmites
del derecho a la ejecucin de las sentencias, que sern inconstitucionales, por
vulneracin del derecho fundamental, aquellos requisitos, formalidades y
limitaciones que comprometan su ejercicio de tal forma que no resulten
9

El derecho a la tutela judicial efectiva y a la ejecucin de las sentencias en el sistema

constitucional espaol, resulta principalmente de los artculos 24 y 118 de la Constitucin
espaola: Art. 24.1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los
jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn
caso, pueda producirse indefensin. Art. 118. Es obligado cumplir las sentencias y dems
resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, as como prestar la colaboracin requerida por
stos en el curso del proceso y en la ejecucin de lo resuelto.
10

OCHOA, V., ob. cit., p. 388.

comprensibles a la luz de una ponderacin razonable y proporcionada de los

valores acogidos en la Constitucin Inembargabilidad de bienes pblicos y
supuestos de inejecucin representan los lmites ms comunes que suelen
presentarse en la fase de ejecucin y que, en determinados supuestos,
representan limitaciones injustificadas y, por tanto, podran vulnerar y atentar
contra la tutela judicial del art. 24.1 C.E. en su manifestacin de la ejecucin de
sentencias.
III.

La inembargabilidad de los bienes del Estado.

La inembargabilidad de los bienes del Estado se encuentra prevista en el art.

381.8 del Cdigo General del Proceso, conforme al cual son inembargables
las propiedades y rentas pblicas y municipales.
Esta norma, en su redaccin original, dio lugar a distintas interpretaciones en
cuanto a su alcance, predominando a nivel de doctrina y jurisprudencia una
interpretacin amplia comprensiva de todos los bienes estatales como
inembargables, frente a una corriente de opinin que, en base a distintos
argumentos y con diferente alcance, limitaba la inembargabilidad a
determinados bienes estatales admitiendo el embargo de los restantes. 11
El debate, que en general y con alguna excepcin fue resuelto por nuestra
jurisprudencia a favor de la primera corriente interpretativa, fue zanjado
finalmente por va legislativa al sancionarse la Ley 17.930, norma interpretativa
que reafirma el criterio mayoritario al disponer que la inembargabilidad prevista
en el art. 381.8 del CGP comprende toda clase de bienes, cuentas o
crditos del Estado o de los Municipios.12
De esa forma, a partir de la vigencia de la referida ley interpretativa no caben
dudas acerca del alcance amplio de la inembargabilidad de los bienes
estatales, no siendo admisible en ese marco legal y a va de ejemplo, el
embargo de cuentas bancarias de un rgano pblico, que en alguna ocasin
haba sido admitido por nuestra jurisprudencia.
Lo que, en los hechos, determina que el cumplimiento de las sentencias que
condenan al Estado a pagar una suma de dinero, depende de la voluntad o
disponibilidad financiera del rgano pblico en cuestin, puesto que no slo
est excluida la posibilidad de trabar un embargo contra ese rgano, sino que
-de acuerdo al criterio mayoritario- tampoco cabe requerir la adopcin de
11

La resea de las principales posiciones sobre el punto puede consultarse en el reciente

estudio de Beatriz TOMMASINO, ya citado y titulado Ejecucin de sentencias contra el
Estado, en especial ps. 268-270.
12
Ley 17.930, publicada en el Diario Oficial el 23/12/05: Artculo 478.- Declrase por va de
interpretacin de los artculos 1511 numeral 1 del Cdigo Civil y 381 numeral 8 del Cdigo
General del Proceso, que los particulares no pueden compensar deudas por tributos, tarifas u
otros cargos o gravmenes con crditos que obtengan o hayan obtenido por cesiones de
terceros. Declrase igualmente que la expresin "Propiedades, rentas pblicas y municipales",
utilizada en el citado artculo 381 numeral 8 del Cdigo General del Proceso, comprende toda
clase de bienes, cuentas o crditos del Estado o de los Municipios ( artculo 460 del Cdigo
Civil).

medidas conminatorias (astreintes). Y si el rgano estatal condenado se resiste

a cumplir la sentencia, poco o nada podr hacer el acreedor para obtener la
ejecucin forzada pues carece de los instrumentos procesales previstos para
ese fin (concretamente, el embargo y la realizacin de los bienes del deudor
para la satisfaccin de su crdito determinado por sentencia firme).
Podra analizarse la viabilidad de otras medidas cautelares excluido el embargo
(prohibicin de innovar, designacin de veedor o auditor, etc.), puesto que la
norma comentada se limita a consagrar la inembargabilidad de los bienes del
Estado y en ese sentido debe interpretarse restrictivamente (es decir, no cabe
extender la solucin a otras medidas cautelares). Pero el problema de la
eficacia subsiste, en la medida que las otras medidas cautelares no sern, en
general, eficaces para asegurar la ejecucin de la sentencia cuando sta
consiste en una condena al pago de una suma de dinero.
Otra perspectiva posible de la cuestin planteada puede ubicarse en el terreno
del derecho penal, en cuyo marco cabra analizar la eventual responsabilidad
penal del funcionario pblico que no presta acatamiento al mandato
jurisdiccional contenido en la sentencia; ese enfoque, no obstante, ha tenido
escaso desarrollo en nuestro medio y no presenta mayor eficacia para asegurar
el cumplimiento de las sentencias que condenan al Estado al pago de una
suma de dinero.
No caben dudas, pues, acerca del carcter limitativo que asume la
inembargabilidad absoluta de los bienes del Estado respecto del derecho a la
tutela judicial efectiva, en la medida que no existen otros instrumentos
procesales que aseguren la eficacia del mandato jurisdiccional contra la
voluntad del rgano estatal condenado. En consecuencia, lo que corresponde
analizar es la legitimidad (constitucionalidad) de tal limitacin; a cuyos efectos
el comentario de un caso resuelto por el Tribunal Constitucional espaol aporta
argumentos de inters a la reflexin propuesta.
IV. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol.
A propsito de la cuestin planteada en torno a la limitacin del derecho a la
tutela judicial efectiva, en su manifestacin de derecho a la ejecucin de las
sentencias firmes, el Tribunal Constitucional espaol ha tenido ocasin de
analizar la relacin entre ese derecho fundamental y los fines de inters
general a los que estn sujetos ciertos bienes del Estado (fundamento de la
inembargabilidad), en una interesante sentencia del ao 1998 13 cuya cita, an
extensa, se justifica por la claridad de sus conceptos y argumentos.
El caso refiere a la inconstitucionalidad de una norma reguladora de las
Haciendas Locales (apartados 2 y 3 del art. 154 de la Ley 38/1988), que en lo
sustancial dispone: Los Tribunales, Jueces y autoridades administrativas no
podrn despachar mandamientos de ejecucin ni dictar providencias de
embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la
Hacienda local ni exigir fianzas, depsitos y cauciones de las Entidades
locales. Se cuestiona la conformidad de esa norma con los artculos 24.1,
13

T.C.E., sentencia N 166/1998 del 15/7/1998.

117.3 y 118 de la Constitucin espaola, que consagran el derecho a la tutela

judicial efectiva y el derecho a la ejecucin de las sentencias firmes.
La sentencia, en el captulo destinado a los fundamentos jurdicos, comienza
recordando los siguientes puntos:
En primer lugar, que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que el
art. 24.1 C.E. reconoce y garantiza y que constitucionalmente se califica por la
nota de efectividad (STC 1/1981) no slo es una exigencia objetiva en un
Estado de Derecho (STC 15/1986, fundamento jurdico 3.) sino que incluye el
derecho de carcter subjetivo a que sean cumplidas las resoluciones judiciales
firmes, como reiteradamente ha declarado este Tribunal (SSTC 152/1990,
16/1991, 142/1992, 380/1993 y 314/1994, entre otras muchas). Y este derecho,
adems, es de trascendental importancia en nuestro sistema jurdico (STC
113/1989, fundamento jurdico 3.), pues nicamente con el cabal y efectivo
cumplimiento de dichas resoluciones el derecho al proceso se hace real y
efectivo ya que, si fuera de otro modo, el derecho no pasara de ser una
entidad ilusoria (STC 61/1984, fundamento jurdico 1.).
A lo que cabe agregar, de un lado, que el derecho a que se ejecuten las
Sentencias no es absoluto e incondicionado (STC 61/1984) ya que al integrar el
derecho a la tutela judicial efectiva participa de la naturaleza de derecho de
prestacin que caracteriza a aqul en que viene integrado y, en tal sentido, sus
concretas condiciones de ejercicio corresponde establecerlas al legislador,
respetando el contenido esencial del derecho fundamental (STC 113/1989,
fundamento jurdico 3.). De otro lado, que el derecho subjetivo a la ejecucin de
las resoluciones judiciales firmes se satisface cuando los Jueces y Tribunales
a quienes corresponde ejecutar lo juzgado (art. 117.3 C.E.), segn las normas
de competencia y procedimiento aplicables... adoptan las medidas oportunas
para el estricto cumplimiento del fallo. Lo que se ha declarado, conviene
subrayarlo, con independencia de que la resolucin a ejecutar haya de ser
cumplida por un ente pblico (STC 125/1987, fundamento jurdico 2.).
En segundo trmino, es evidente que el privilegio de inembargabilidad
contenido en el art. 154.2 L.H.L. constituye un lmite a la ejecucin forzosa,
esto es, un procedimiento de apremio en defecto del cumplimiento voluntario
de la Sentencia por parte del deudor.
()
Ahora bien, el embargo en cuanto medida de ejecucin forzosa puede estar
sujeto a concretas limitaciones legales. Limitaciones cuya genrica justificacin
constitucional se halla, como hemos declarado reiteradamente, en que el art.
24.1 C.E. no reconoce un derecho incondicional y absoluto a la prestacin
jurisdiccional sino un derecho a obtenerla por las vas procesales existentes y
con sujecin a su concreta ordenacin legal (STC 140/1995, fundamento
jurdico 6., con cita de las SSTC 19/1981, 49/1983, 113/1990 y 172/1991).
De este modo, el legislador, por razones de inters pblico y social, puede
excluir determinados bienes y derechos de la ejecucin forzosa,

declarndolos inembargables y prohibiendo, en su consecuencia, que el

ejecutante proyecte su ejecucin sobre los mismos, que podran ser objeto de
la actividad ejecutiva de no mediar la prohibicin (STC 113/1989, fundamento
jurdico 3.). De suerte que, aun admitiendo que la inembargabilidad que
establece el primer inciso del art. 154.2 L.H.L. constituya un rgimen legal
especial en cuanto excluye dichos bienes de la ejecucin forzosa y, por tanto,
que el legislador se ha apartado sustancialmente del rgimen comn en esta
materia establecido por los arts. 919, 921 y concordantes de la L.E.C., ello no
determina por s slo la inconstitucionalidad de dicho precepto. Pues sta slo
surgir de la ausencia de justificacin objetiva de la especialidad o, aun
existiendo sta, de la falta de proporcin entre la finalidad perseguida y el
sacrificio impuesto (STC 4/1988, fundamento jurdico 5.). Por lo que, en
definitiva, hemos de comprobar si la inembargabilidad del art. 154.2 L.H.L., que
est directamente relacionada con el rgimen de pago previsto en el art. 154.4
de la misma Ley como antes se ha dicho, responde o no a razonables
finalidades de proteccin de valores, bienes o intereses constitucionalmente
protegidos y guardan la debida proporcionalidad con dichas finalidades (STC
113/1989, fundamento jurdico 3.).
()
En ningn caso el principio de legalidad presupuestaria puede justificar que la
Administracin posponga la ejecucin de las Sentencias ms all del tiempo
necesario para obtener, actuando con la debida diligencia, las consignaciones
presupuestarias en el caso de que stas no hayan sido previstas, pues no
cabe admitir que deje de hecho sin contenido un derecho que la Constitucin
reconoce y garantiza (STC 32/1982, fundamento jurdico 2.. En el mismo
sentido STC 26/1983, fundamento jurdico 4. ).
De lo que se desprende, en suma, que si bien los entes locales deudores estn
sometidos al principio de legalidad en materia de gasto pblico, no estn
menos obligados a ejecutar la Sentencia condenatoria en sus propios trminos.
Pues si no lo hiciera as y dilatase su cumplimiento ms all de un plazo
razonable, se producira una lesin del art. 24 C.E., que garantiza el derecho
del particular acreedor a la tutela judicial efectiva y, en este caso, a la
ejecucin, sin dilaciones indebidas, de las resoluciones judiciales firmes. Lo
que conduce a examinar si el rgimen general de pago previsto en el art. 154.4
L.H.L. garantiza, en todo caso, que no se produzca este resultado negativo.
Sentadas las premisas transcriptas, la sentencia ingresa en el anlisis del
rgimen previsto en la norma impugnada, para concluir en su inadecuacin a
las normas constitucionales reseadas, que consagran el derecho a la tutela
judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecucin de las sentencias
firmes, por los siguientes fundamentos:
De otra parte, si la idoneidad del rgimen general previsto en el art. 154.4
L.H.L. para asegurar el pago de la deuda del particular constituye el
presupuesto que ha llevado al legislador a excluir la ejecucin forzosa de las
Sentencias que condenan a una Entidad local, como antes se ha dicho, forzoso
es admitir que dicho rgimen general, por s slo, no garantiza que la Entidad

local deudora, pese a la obligacin que le incumbe de cumplir con los

mandatos judiciales, no pueda posponer o diferir la ejecucin de la Sentencia y,
por tanto, que quede satisfecho el crdito del particular acreedor.
De lo que resulta, en suma, que el art. 154.4 L.H.L. no impide que el ente local
deudor persista en el incumplimiento de la Sentencia condenatoria y posponga
o difiera el pago al particular, pese a que tanto ste como el rgano
jurisdiccional hayan actuado con la debida diligencia e intensidad legal posible
para remover la obstaculizacin producida (STC 67/1984, fundamento jurdico
2.). De suerte que, agotada la eficacia del rgimen general de pago del art.
154.4 L.H.L., caso de que no se satisfaga el derecho de crdito del particular, y,
por tanto, se incumpla la resolucin judicial condenatoria, se plantea el
problema de la inembargabilidad que el art. 154.2 L.H.L. establece.
Centrndonos en los bienes que integran el patrimonio de las Entidades locales
y, en concreto, de los municipios, ha de partirse de la distincin tradicional entre
bienes de dominio pblico y patrimoniales (art. 79.2 L.B.R.L.).
Y es la afectacin del bien a un uso pblico o a la prestacin de un servicio
pblico, entre otras finalidades constitucionalmente legtimas, lo que justifica su
especial proteccin por parte del ordenamiento jurdico y, correlativamente, el
deber de las Administraciones Pblicas de proceder a su defensa mediante
unas concretas facultades administrativas, tambin excepcionales
Que el rgimen general de pago previsto en el art. 154.4 L.H.L. no garantiza,
por s slo, que la Entidad local deudora cumpla con el mandato judicial,
pudiendo posponer o diferir la ejecucin de la Sentencia y quedando as
insatisfecho el derecho de crdito del particular acreedor, por lo que la
inembargabilidad establecida en el art. 154.2 L.H.L., en la medida en que se
extiende a los bienes en general de la Hacienda local y comprende los
bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio pblico,
no puede considerarse razonable desde la perspectiva del derecho a la
ejecucin de las resoluciones judiciales firmes que el art. 24.1 C.E. reconoce y
garantiza. Pues no est justificada en atencin al principio de eficacia de la
Administracin Pblica ni con base en el de la continuidad en la prestacin de
los servicios pblicos. Ni tampoco puede considerarse proporcionada en
atencin a la generalidad con que se ha configurado este obstculo o limitacin
al ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, excediendo as
notoriamente las finalidades que la justifican.
Como antes se ha dicho, cuando un bien se halla materialmente afectado a un
servicio pblico o a una funcin pblica especfica, constituye el soporte
material de dicha actividad (STC 227/1988, fundamento jurdico 14) y, por
tanto, es un medio material necesario para la realizacin efectiva de los
intereses generales a los que sirve la Administracin. De suerte que su
inembargabilidad est justificada en atencin a la eficacia de la actuacin de la
Administracin Pblica y la continuidad en la prestacin de los servicios
pblicos. Mientras que no cabe estimar otro tanto respecto a los bienes
patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio
pblico o una funcin pblica, pues el inters general slo est presente en

atencin a su titular, un ente pblico, pero no en cuanto a la actuacin que a

aqulla corresponde llevar a cabo ni al ejercicio de concretas potestades
administrativas.
En definitiva, hemos de llegar a la conclusin de que, observado el
procedimiento para la vlida realizacin del pago (art. 154.4 L.H.L. y
concordantes) si el ente local deudor persistiera en el incumplimiento de su
obligacin de satisfacer la deuda de cantidad lquida judicialmente declarada, el
privilegio de inembargabilidad de los bienes en general de las Entidades
locales que consagra el art. 154.2 L.H.L., en la medida en que comprende no
slo los bienes demaniales y comunales sino tambin los bienes patrimoniales
pertenecientes a las Entidades locales que no se hallan materialmente
afectados a un uso o servicio pblico, no resulta conforme con el derecho a la
tutela judicial efectiva que el art. 24.1 C.E. garantiza a todos, en su vertiente de
derecho subjetivo a la ejecucin de las resoluciones judiciales firmes.
En estos trminos, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso
y bienes en general del art. 154.2 L.H.L. con el alcance anteriormente
reseado .
Los argumentos y conclusiones del fallo trascripto se reiteran en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol, citndose en ese sentido la
sentencia N 228 del 30/12/1998, con anloga argumentacin y conclusin.
IV.

Conclusiones

La Constitucin nacional reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva y el

derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales firmes, manifestacin o
vertiente de aqul.
La inembargabilidad absoluta de los bienes del Estado y de los gobiernos
departamentales constituye un lmite al referido derecho, teniendo presente que
el procedimiento legal para el cumplimiento de las sentencias judiciales por
parte del Estado y los gobiernos municipales (arts. 400 y 401 CGP) no
garantiza el efectivo y oportuno cumplimiento del fallo judicial.
La realidad actual confirma la ineficacia del sistema de ejecucin previsto en
las normas citadas, fundamentalmente en relacin a determinados gobiernos
municipales, que persisten en el incumplimiento de la orden judicial de pago
prevista en el art. 401 del C.G.P. an transcurrido ms de un ao de recibida la
correspondiente comunicacin judicial.
Frente a ese panorama pautado por la ineficacia del sistema regulado en las
normas citadas, el acreedor se encuentra impedido de requerir una medida de
ejecucin coactiva, en virtud del alcance general de la inembargabilidad
regulada en el art. 381.8 del CGP; y de acuerdo a la interpretacin mayoritaria,
tampoco puede solicitar la aplicacin de medidas conminatorias (astreintes), lo
que configura otra prerrogativa del Estado. En los hechos, pues, y salvo que el
rgano estatal cumpla voluntariamente con el fallo dentro del plazo ordenado,

el acreedor se encuentra inerme frente al incumplimiento del deudor

condenado, lo que revela un claro desconocimiento del derecho a la tutela
judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecucin de las resoluciones
judiciales firmes.
Como lo ha sealado el Tribunal Constitucional espaol en conceptos que,
referidos a la Ley de Haciendas Locales espaola, resultan no obstante
trasladables a nuestro sistema legal (art. 380.8 en la interpretacin dada por el
art. 478 de la Ley 17.930), es la generalidad de la prerrogativa de la
inembargabilidad la que determina su inconstitucionalidad, que deriva de
la genrica extensin de la prohibicin de embargo a cualquier bien
estatal, con independencia de que est o no materialmente afectado al
sostenimiento de un servicio o uso pblico. Puesto que, desde una
perspectiva constitucional, es esa afectacin al sostenimiento de un servicio o
uso pblico lo que justifica su especial rgimen.
La distincin se justifica en consideracin a los intereses involucrados en la
cuestin planteada, procurando una solucin armnica que admite la limitacin
del derecho a la ejecucin aunque la acota a lo estrictamente necesario para
preservar el inters general que justifica esa limitacin.
En esa lnea argumental, la reciente interpretacin legal del art. 381.8 del
C.G.P. (art. 478 de la Ley 17.930) avanza en un sentido contrario a la plena
vigencia del derecho a la tutela judicial efectiva, y revela una concepcin que
prioriza la defensa de los intereses y prerrogativas del Estado por sobre el
inters general en la eficacia de la tutela jurisdiccional.
Es necesario, en mi opinin, reflexionar sobre esta cuestin y rever los criterios
que han predominado en doctrina en cuanto al alcance de la inembargabilidad
de los bienes estatales, a cuyos efectos la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional espaol aporta un enfoque interesante.