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O PAPEL DO BRASIL NA AMRICA

DO SUL: ESTRATGIAS E
PERCEPES MTUAS
Bernardo Sorj e Sergio Fausto

Working Paper n 12, julho de 2011

O papel do Brasil na Amrica do Sul:


estratgias e percepes mtuas
Bernardo Sorj e Sergio Fausto

Introduo
Neste trabalho, damos continuidade a um texto anterior sobre o impacto das
transformaes geopolticas globais na Amrica do Sul. No texto mencionado,
argumentava-se que a diminuio do peso relativo dos Estados Unidos na regio e a
importncia cada vez maior dos fluxos comerciais e dos investimentos com a sia em
geral e com a China em particular, estariam redefinindo o lugar e a viso estratgica de
cada pas. Com este texto avanamos mais sobre o tema, focalizando o papel do Brasil
na Amrica do Sul, um pas que est sendo chamado, devido a seu crescente peso
econmico na regio e no mundo, e em razo do provvel vazio deixado pela perda do
peso relativo dos Estados Unidos, a exercer um papel cada vez maior de liderana.
Para compreender o lugar do Brasil na Amrica do Sul, acreditamos que seria
fundamental considerar as percepes e as expectativas mtuas. Assim como no texto
anterior, este trabalho rene um conjunto de textos produzidos por especialistas1,
discutidos em uma reunio com um grupo de trabalho de intelectuais da regio2. Muitos
dos comentrios recebidos foram includos diretamente e outros foram reproduzidos em
forma de quadros dentro do texto.3
O impulso integracionista
Nos ltimos dez anos, as relaes do Brasil com os outros pases da Amrica do Sul
tiveram duas caractersticas fundamentais. Por um lado, observamos que o discurso
oficial d uma importncia cada vez maior regio; tambm possvel observar um
conjunto de numerosas iniciativas pontuais do governo, algumas de grande expresso
poltica, como a criao da Unio das Naes Sul-Americanas. Por outro lado,
identificamos um aumento da presena de empresas brasileiras nos pases vizinhos, com
a intensificao dos fluxos comerciais (ainda que, em termos relativos, tenha sido
observada uma estabilidade). To marcante quanto essas duas caractersticas a
1

Os textos dos especialistas esto disponveis em:www.plataformademocratica.org.

Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente do Brasil; Carlos de Mesa Gisbert, ex-presidente da Bolvia;
Constanza Moreira, senadora do Uruguai; Edgardo Rivero Marn, ex-vice-ministro da Secretaria Geral de
Governo do Chile; Fausto Alvarado, ex-ministro da Justia do Peru; Ignacio Walker Prieto, senador e exministro de Relaes Internacionais do Chile; Jos Botafogo Gonalves, ex-ministro da Indstria,
Comrcio e Turismo do Brasil.
3

Obviamente o contedo dos textos de responsabilidade exclusiva dos seus autores.

ausncia de uma estratgia mais clara e ambiciosa do Brasil em relao a seu entorno
geogrfico imediato.
O fato de a poltica brasileira atribuir um lugar prioritrio regio um fenmeno
recente. Spektor identifica seu incio no final dos anos 1990. O fenmeno tem uma
origem especfica. Vale citar o autor: o conceito de Amrica do Sul tem menos a ver
com as ideias sobre governana coletiva ou sobre uma suposta identidade regional
comum do que com um clculo instrumental baseado em consideraes de autonomia e
poder.
Naquele momento, a partir da ptica brasileira, a valorizao da Amrica do Sul (como
uma rea explicitamente diferenciada do resto da Amrica Latina, excluindo a Amrica
Central e o Mxico) contribua, principalmente, para fortalecer a posio do pas no
processo de negociao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), em meio a
crescentes dificuldades de integrao no mbito do Mercosul. Existia, ento, a
percepo de que a integrao regional seria fundamental para o Brasil desempenhar o
papel de player global e o prognstico de certa diviso de influncia do espao
geopoltico e econmico com os Estados Unidos.
importante lembrar que os Estados Unidos estavam empenhados em criar a ALCA
nos mesmos moldes do NAFTA, acordo que, aos olhos do Brasil, reduziria o Mxico
condio de apndice da economia norte-americana. Com esta ameaa em vista, o
governo brasileiro percebia na integrao regional e, particularmente no Mercosul, um
sistema de proteo e uma plataforma para assegurar condies que permitissem ao
Brasil realizar todo o seu potencial de global player. A partir de 2001, com o incio da
Rodada Doha da OMC, o processo de negociao da ALCA passou a transcorrer
simultaneamente com as negociaes multilaterais. Nesse jogo, considerado pela
diplomacia brasileira mais favorvel para obter maiores concesses dos pases
desenvolvidos em geral e dos Estados Unidos em particular, o Brasil tambm jogava
com a pea da liderana regional, ainda que no exclusivamente.
Com relao ALCA, a estratgia escolhida no foi a de negar-se a negociar e
denunciar as tentativas supostamente imperialistas por trs da iniciativa. O Brasil
envolveu-se na negociao e, ao mesmo tempo, procurou valer-se dela para mobilizar os
pases da regio em torno dos interesses brasileiros. Eles consistiam, essencialmente, na
preservao dos ativos percebidos como cruciais: a diversidade estrutural da economia
brasileira e o espao para o exerccio de polticas de desenvolvimento (espao que j se
encontrava limitado pelos acordos da Rodada Uruguai do GATT, recebidos pela OMC,
mas que seria ainda mais limitado ao modelo da ALCA, se este refletisse o modelo dado
pelos Estados Unidos ao NAFTA).
A partir do que j foi dito, importante perceber os seguintes pontos relacionados com
a mudana do papel atribudo Amrica do Sul pela poltica externa brasileira no final
dos anos 1990. Em primeiro lugar, a mudana aconteceu, como observa acertadamente
Spektor, a partir da avaliao de que a integrao regional deveria servir ao objetivo
prioritrio de assegurar mais poder e autonomia ao Brasil em sua ampla estratgia de
insero na economia global e projeo no sistema internacional. Por definio, a
estratgia de poder regional no poderia, portanto, implicar acordos que
comprometessem seriamente o grau de autonomia desejado pela estratgia de poder
global. Em segundo lugar, importante notar que a principal motivao para a
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mudana foi de natureza econmica e teve origem externa ao espao sul-americano. Foi
o processo extrarregional da ALCA, uma iniciativa dos Estados Unidos, que
proporcionou o surgimento da ideia de Amrica do Sul substituindo a ideia de
Amrica Latina como princpio orientador da poltica externa brasileira. Em terceiro
lugar, nota-se que a estratgia se organizava em funo das negociaes simultneas nos
mbitos regional, hemisfrico e global. A existncia de processos negociadores em
andamento nesses trs mbitos obrigava o Brasil a definir uma estratgia.
Est claro que consideraes de natureza poltica e dinmicas endgenas regio
tambm estiveram presente na valorizao da Amrica do Sul. Mas no h dvida de
que o principal vetor da mudana foi de natureza econmica e que ele foi gerado de fora
para dentro e orientado no sentido de ultrapassar o espao sul-americano. Pela
perspectiva brasileira, era importante fortalecer-se para que o pas enfrentasse, com
mais chances de sucesso, os processos de integrao nos mbitos hemisfrico (ALCA) e
global (OMC), que apareciam como inevitveis e exigentes.
O panorama atual: regionalismo ps-liberal e fragmentao das estratgias
nacionais
O que mudou depois disso? Claro que houve uma mudana nas coordenadas gerais dos
processos de integrao/globalizao. No mbito global, a Rodada Doha da OMC
paralisou-se em meio ao recrudescimento dos sentimentos e, de certa forma, das
polticas protecionistas em vrios pases. O surgimento da China como grande potncia
exportadora de manufaturas modificou profundamente a percepo das vantagens do
livre comrcio, especialmente nos Estados Unidos. Alm disso, a grande demanda
chinesa por matrias-primas, outra face da mesma moeda diminuiu a importncia da
abertura dos mercados dos pases desenvolvidos, especialmente a Europa, s
exportaes de produtos agropecurios, principal item da agenda ofensiva do Brasil
desde o fim da Rodada Uruguai na OMC.
O pas viu que suas exportaes referentes ao agronegcio multiplicaram-se nos ltimos
dez anos sem que nenhum avano real tenha sido obtido nas negociaes multilaterais
de comrcio. Ao mesmo tempo, a penetrao cada vez maior das exportaes de
manufaturados chineses no mercado domstico aumentou a presso para que o setor
industrial se protegesse, e criou resistncias adicionais no Brasil a qualquer mudana
com a Europa e os Estados Unidos no sentido de trocar o aumento do acesso aos
respectivos mercados de consumo de produtos agropecurios pela abertura adicional do
setor de servios e da indstria brasileira.
Em resumo, frente a esta nova realidade, marcada pelo surgimento da China,
simultaneamente como grande exportadora de manufaturas e importadora de matriasprimas, as negociaes multilaterais de comrcio passaram a ter menos importncia.
Este panorama se acentuou durante a guerra cambial, posterior crise financeira de
2007/2008.
No mbito hemisfrico, a ALCA foi definitivamente sepultada na Reunio de Cpula
das Amricas em Mar del Plata, em 2005, dando lugar a acordos bilaterais dos Estados
Unidos com os pases centro-americanos e a Repblica Dominicana (CAFTA-DR) e
com pases sul-americanos, como o Chile, o Peru e a Colmbia, estando este ltimo
ainda pendente de aprovao pelo congresso norte-americano. Ao mesmo tempo, e a
4

despeito dos acordos bilaterais, a participao da China no comrcio exterior da regio


cresceu em detrimento dos fluxos com os Estados Unidos (como demonstra o recente
trabalho da CEPAL, United States, Latin American and Caribean: Highlights of
Economy and Trade, March, 2011).
No nvel regional, houve uma fragmentao e polarizao das estratgias de insero
internacional dos pases sul-americanos, o que tirou fora do processo de integrao
regional, a despeito do ativismo poltico e da retrica integracionista dos chefes de
Estado nos ltimos dez anos. Esta a viso de vrios analistas, expressa com clareza no
texto de Pedro da Motta Veiga e Sandra Rios, tendo em mente que estamos fazendo
uma diferena entre integrao no sentido lato de crescimento de fluxos comerciais,
econmicos, culturais e humanos e integrao formal de criao de regras e normas
compartilhadas por um conjunto de pases a partir de uma deciso poltica comum. Na
verdade, os temas esto ligados, pois a integrao formal reflete e refora, em parte, as
dinmicas j existentes de fluxos, produto da expanso comercial, e dos processos de
internacionalizao das empresas, mas os coloca em um quadro legal. Um dos objetivos
da integrao permitir que a expanso criada pela dinmica econmica seja
direcionada para dentro de um projeto poltico comum que reforce as dimenses
virtuosas e de cooperao, diminuindo eventuais tenses associadas presena cada vez
maior de atores externos nas economias nacionais.
Na origem do processo de fragmentao, encontra-se a ascenso ao poder, em vrios
pases da regio, comeando pela Venezuela em 1998, de governos nacionalistas com
base popular, cuja prpria identidade est ligada crtica frontal ao modelo de abertura
aos mercados globais e dinmica de integrao regional que se consolidou nos anos de
1990.
Surgiu, desta forma, uma diviso entre os pases que se mantiveram alinhados abertura
para a economia global e aqueles que procuraram rever ou inclusive romper o
paradigma anterior. No entanto, essa diviso fundamental no resume as divises
relevantes na regio. Apesar de certa retrica comum, o bloco bolivariano reflete
realidades nacionais bem diferentes. Por outro lado, em diversos nveis, os pases
associados a uma viso mais liberal tambm no renunciaram proteo de setores
econmicos locais e procura de uma maior autonomia em suas estratgias de insero
internacional. Por esta razo, faz sentido falarmos de fragmentao das estratgias
nacionais de insero dos pases sul-americanos.
A dificuldade de criar consensos amplos no seria circunstancial, mas sim intrnseca ao
regionalismo ps-liberal dominante na regio nos ltimos dez anos:
A hiptese bsica do regionalismo ps-liberal que a liberalizao dos fluxos de
comrcio e de investimentos e sua consolidao em acordos comerciais no s no so
capazes de criar de maneira endgena benefcios para o desenvolvimento, mas podem
reduzir substancialmente o espao para a implantao de polticas nacionais de
desenvolvimento e para a adoo de uma agenda de integrao preocupada com temas de
desenvolvimento e equidade. (...) No caso da integrao sul-americana, o efeito dessa
postura de preservao de policy space a resistncia a compartilhar soberania
econmica em reas onde esse compartilhar seria necessrio para alcanar os objetivos de
integrao (Motta Veiga e Rios).

As transformaes globais s quais fizemos referncia anteriormente reforam as


tendncias centrfugas presentes na Amrica do Sul. Para a maioria dos pases, a regio
perde importncia relativa em meio ao crescimento exponencial dos fluxos comerciais
com a sia. Associam-se a esses fluxos investimentos diretos e disponibilidade de
financiamento, ambos ligados garantia de abastecimento de matria-prima,
especialmente para a China. Para os pases sul-americanos membros da ALBA tambm
se abrem canais de acesso ao crdito, tecnologia e armamento em outros polos
emergentes, como a Rssia e o Ir.
O Brasil no panorama atual
A fragmentao tem origem nos processos sociopolticos de cada pas, mas reforada
pelas alternativas de aliana que so abertas no mundo multipolar em formao. Como
argumentamos em um trabalho anterior: As dinmicas polticas dos pases da Amrica
Latina no so, e nunca foram, um simples subproduto das transformaes do sistema
mundial e/ou da vontade e dos interesses de potncias que no pertencem regio. (...)
Os possveis modelos alternativos de insero econmica e geopoltica no sistema
internacional devem ser entendidos como recursos que so apropriados criativamente
pelos atores sociais e polticos nacionais, e traduzidos em propostas de governo que
representem interesses e ideologias de grupos especficos, de acordo com caractersticas
prprias de pases ou grupos de pases da regio (Transformaciones Geopolticas
Globales y el Futuro de la Democracia en Amrica Latina, proyecto Plataforma
Democrtica, 2010).
Na nova configurao poltica da Amrica do Sul nos ltimos dez anos, o Brasil ocupa
um lugar singular. Voltemos ao comeo do perodo. Por um lado, o pas representava
um caso bem-sucedido de reformas estruturais e integrao global, com apoio da
sociedade, se no generalizado, pelo menos suficientemente slido para impedir uma
mudana fundamental no caminho seguido a partir do incio dos anos de 1990. Por
outro, passava a ser administrado por um governo cujo partido majoritrio, ao qual
pertencia o presidente da Repblica, tinha se colocado, quando estava na oposio, em
um antagonismo frontal s reformas estruturais e estratgia de insero global do
governo anterior. Se o primeiro fator o aproximava dos pases da regio ligados, em
linhas gerais, aos modelos de desenvolvimento e insero externa baseados em
economias de mercado e regimes democrticos representativos, o segundo aproximavao de governos, partidos e movimentos sociais que procuravam romper com esse modelo
em outros pases da regio.
O governo Lula procurou situar-se em uma zona prpria. Manteve as linhas gerais de
orientao do governo anterior especialmente na gesto da poltica macroeconmica
e no assumiu uma postura de antagonismo na relao com os Estados Unidos. No
entanto, demonstrou simpatia por governos e lideranas polticas contrrias
integrao neoliberal. Em mais de uma ocasio, a simpatia se traduziu em
manifestao pblica de clara preferncia, por parte do governo e do presidente
brasileiro, por um dos candidatos nos processos eleitorais em pases vizinhos. Alm
disso, o governo Lula reforou o peso das empresas estatais e de alguns grupos
nacionais privados nas polticas de desenvolvimento e insero externa. Na regio, esses
dois atores so responsveis por grande parte da expanso dos investimentos diretos
brasileiros, expanso esta que contou com o apoio financeiro do BNDES.

Desse modo, quando se fala que a dimenso poltica passou a ter mais importncia do
que a dimenso econmica nas relaes do Brasil com a regio, no perodo mais
recente, isto se refere a dois processos que no so necessariamente convergentes: por
um lado, existe a manifestao explcita de preferncias e simpatias polticas por
candidatos, partidos e governos de esquerda; por outro, verifica-se a promoo direta
ou indireta do aumento da presena de empresas brasileiras nos pases vizinhos no por
associao, mas pela aquisio de empresas locais e/ou o aproveitamento de
oportunidades de explorao de recursos naturais, neste caso em setores, digamos
assim, intensivos em governo, ou seja, empresas pblicas ou privadas que contam
com o apoio federal, tanto poltico quanto de recursos financeiros.
Trata-se de um movimento de extrapolao, por assim dizer, da economia brasileira,
impulsionado pela dinmica global de valorizao das commodities e respaldado pelo
apoio do Estado nacional. A valorizao das commodities impulsiona, ao mesmo tempo,
a internacionalizao das empresas brasileiras em setores intensivos em recursos
naturais e pressiona outras empresas industriais do pas a procurar ambientes com custo
menor para evitar a competitividade aguada pela valorizao do tipo de cmbio.
Movimento parecido em busca de novos mercados tambm pode ser percebido no setor
financeiro com a crescente internacionalizao dos bancos brasileiros, tanto dos
privados quanto do estatal Banco do Brasil.
Se esta extrapolao bem real, a simpatia poltica por governos vizinhos no se traduz
em um compromisso efetivo de financiamento de projetos orientados por uma viso
integrada do desenvolvimento da regio. Ilustram essa afirmao a nfima proporo de
recursos que o Brasil destinou ao Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul
(Focem) e as restries impostas contratao de fornecedores locais nos
financiamentos do BNDES a obras realizadas fora do pas.
Entretanto, no faltaram gestos de generosidade frente a situaes adversas. Correta
ou equivocadamente, assim foi interpretada, no Brasil, a reao compreensiva do
governo Lula com a ocupao das refinarias da Petrobras na Bolvia e a renegociao,
sob uma intensa cena nacionalista, dos contratos de explorao de petrleo e gs
naquele pas. A mesma atitude e interpretaes prevaleceram por ocasio das
concesses feitas ao governo do Paraguai quando este, tambm em nome do resgate da
soberania e do desenvolvimento nacional, pressionou pela renegociao dos termos do
Tratado de Itaipu.
Sendo assim, possvel identificar quatro componentes que caracterizam a poltica
externa brasileira para a regio no perodo mais recente: a simpatia poltica manifestada
por governos e lideranas polticas de esquerda; a generosidade pontual diante de
situaes adversas e presses feitas em nome da soberania e do direito de
desenvolvimento nacional dos pases mais pobres; a pouca destinao de recursos
financeiros e institucionais a mecanismos e projetos supranacionais; e a promoo dos
investimentos brasileiros diretos em setores politicamente sensveis aos sentimentos
nacionalistas locais.
A combinao desses quatro componentes no parece ser uma estratgia de longo prazo.
Ela no parece ser capaz de obter apoio suficiente na sociedade brasileira e nem a
aquiescncia dos pases vizinhos. Mesmo na hiptese, aparentemente provvel no
governo Dilma Rousseff, da diminuio das manifestaes de simpatia com relao a
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determinados governos e a preferncia por lideranas polticas nos pases vizinhos, resta
o problema dos atos espordicos de generosidade em relao aos pases mais pobres,
como a Bolvia e o Paraguai, serem percebidos como concesses desnecessrias no
Brasil, enquanto que, nos pases suposta ou efetivamente beneficiados, so tidos como
insuficientes. Guardadas as diferenas, o mesmo se aplica atitude de pacincia
estratgica, como a postura brasileira caracterizada com relao aos problemas nas
relaes comerciais com a Argentina.
medida que aumentam os investimentos brasileiros diretos na regio, tendncia que
parece natural, o risco de tenses polticas tende a crescer e no a diminuir. Alm
disso, essas tenses no parecem encontrar nas instituies supranacionais construdas
no perodo os mecanismos adequados para a sua soluo. A UNASUL no possui as
atribuies, nem dispe dos instrumentos formais, para definir regras estveis para os
fluxos de comrcio e investimentos intrarregionais. Neste sentido, estariam mais aptos o
Mercosul e a Comunidade Andina. No entanto, eles perderam fora no mesmo processo
que levou criao da UNASUL.

Assimetrias
Os participantes enfatizaram o problema das assimetrias entre os diversos pases da
regio, seja em termos de dimenses de seus mercados nacionais, do nvel de
desenvolvimento econmico ou das capacidades estatais de apoiar o setor privado.
Particularmente em pases menores e, sobretudo, os pases que, alm de menores,
sentem-se historicamente perdedores em relao ao Brasil (especialmente a Bolvia,
mas tambm o Paraguai) , essas assimetrias geram, naturalmente, tendncias a
interpretar a como imperialista a expanso econmica brasileira na regio. Do lado
brasileiro, em contraste, existem atores sociais que consideram a atitude por parte do
governo do Brasil como complacente diante das agresses de alguns vizinhos s regras
estabelecidas para o comrcio e os investimentos, seja no mbito do MERCOSUL, seja
no que se refere a contratos com empresas brasileiras que operam nesses pases. Neste
ambiente, observa-se um processo de perda de confiana por parte dos agentes
econmicos nos marcos legais de alguns pases da regio, o que fortalece a tendncia
de algumas empresas a utilizar a mediao e o apoio poltico ad hoc para viabilizar ou
expandir seus negcios na regio.

Perspectivas da integrao sul-americana: duas hipteses irreais


A organizao do espao sul-americano com bases institucionais e econmicas mais
slidas passa principalmente pelo Brasil. Em tese, existem duas hipteses extremas para
que um processo desta natureza seja concretizado. Uma delas a de que o poder de
atrao cada vez maior poder hard, devido ao dinamismo da sua economia, e o poder
soft, devido estabilidade e sucesso, em termos comparativos, das suas instituies e
polticas a serem confirmados levaria o pas a tornar-se a principal referncia
econmica e poltica entre os pases da regio. Spektor sugere esta hiptese: Durante
geraes, os principais estrategistas (da poltica externa brasileira) acreditavam que o
mecanismo de poder dominante na Amrica do Sul era o equilbrio de poder. Ou seja,
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diante de um Brasil assertivo, esperava-se que os vizinhos procurassem formar uma


coalizo anti-hegemnica. (...). A ideia de que o peso relativo do Brasil atrai (e no
afasta) os vizinhos relativamente nova e revela uma interpretao sobre o
funcionamento do poder na regio que valoriza uma dinmica que a literatura
especializada denomina bandwagoning. A outra hiptese que o Brasil assuma,
mutatis mutandis, um papel semelhante ao da Alemanha no processo de integrao da
Europa, liderando um efetivo processo integracionista.
Observam-se na regio sinais que parecem direcionar para uma dinmica do tipo
bandwagoning. A propsito, significativo um trecho reproduzido do texto de Juan
Tokatlian e Roberto Russel a este respeito: Este processo levou formao de uma
percepo generalizada na Argentina que define o Brasil como pas inevitvel, com
uma orientao negativa e em geral pessimista, ou como um pas indispensvel, com
uma viso positiva e de esperana em um projeto comum. Esta percepo, em suas duas
vertentes, relativamente independente do andamento do Mercosul, que continua
contando com grande apoio retrico por parte do governo e com uma viso favorvel da
populao em geral. A ideia do Brasil como um pas necessrio pode ser aceita com
sentimento de resignao, desgosto ou alegria, como uma oportunidade ou uma
condenao, mas no implica maiores divises. Ainda a favor da hiptese em questo
podemos mencionar a intensa e positiva utilizao do modelo brasileiro, em geral, e
do governo Lula, em particular, como referncia poltica nas recentes eleies
presidenciais no Peru.
No entanto, o cenrio de avano da integrao sul-americana pela fora de empuxo e
atrao do Brasil parece remoto. A hiptese subjacente no considera os elementos
fundamentais da realidade: o peso da histria, o enraizamento profundo das soberanias e
das identidades nacionais na regio; as tenses inerentes integrao entre pases com
os poderes do Estado e os poderes econmicos to assimtricos. Os mesmos autores
citados no pargrafo anterior advertem: (a) expanso brasileira na atividade produtiva e
comercial argentina cria, como nos dois casos citados, percepes variadas e uma
inquietao comum que renova percepes que j existiam na dcada de 1960 sobre o
perigo da excessiva dependncia argentina do Brasil. Nos pases menos desenvolvidos
da regio, tipicamente a Bolvia e o Paraguai, a reao ao perigo de uma dependncia
econmica percebida como excessiva com relao ao Brasil se transforma em temor e
resistncia ao subimperialismo brasileiro. Em seu texto, Carlos Mesa destaca que,
desde o acordo que levou incorporao do Acre ao territrio brasileiro, a tese do
subimperialismo brasileiro esteve fortemente baseada na interpretao boliviana das
nossas relaes com o vizinho do leste. A preocupao com a excessiva dependncia
do Brasil , at hoje, um dos principais temas para os representantes da esquerda e do
nacionalismo na Bolvia, ressalta o ex-presidente daquele pas.
Os vizinhos veem a si mesmos enfrentando no somente as empresas brasileiras, mas
tambm o Estado brasileiro, ou melhor, uma poderosa aliana entre aquelas (as
empresas) e este (o Estado). A percepo tem fundamento na realidade: tanto ou mais
assimtricas que as economias, a capacidade estatal de apoiar a atividade empresarial
presente no Brasil e nos pases da regio. As iniciativas pontuais do governo brasileiro
no sentido de solidarizar-se com os anseios de desenvolvimento dos pases vizinhos
mostraram-se insuficientes para acabar com os temores em relao s pretenses subimperialistas do Brasil.

Em uma recente entrevista ao jornal Valor Econmico, edio de 14 de junho de 2011, o


presidente da Unio Industrial Argentina, Jos Ignacio de Mendiguren, quando
perguntado se no havia um excesso de proteo indstria argentina, declarou: O
BNDES empresta para as empresas brasileiras o equivalente a todo o crdito disponvel
na economia argentina. (...) Imagine o dia em que o industrial argentino puder sair do
Banco de la Nacin com um financiamento para abrir uma fbrica no Brasil. Quando
esse dia chegar, poderemos baixar a guarda.
Vale ressaltar outro elemento presente na percepo dos vizinhos, sobretudo nos pases
do Mercosul. Na mesma entrevista, novamente indagado sobre o excesso de proteo
indstria argentina, Mendiguren se referiu a uma srie de medidas arbitrrias tomadas
pelo Brasil para impedir a entrada de produtos importados da Argentina. Existem,
portanto, dois elementos negativos na percepo sobre o Brasil: o receio da conquista
econmica por meio das exportaes e do investimento direto, receio que, no caso dos
pases mais pobres, mobiliza sentimentos anti-imperialistas, somado ao ressentimento
com relao arbitrariedade no tratamento das importaes.
importante notar que esses elementos esto virtualmente ausentes da percepo mdia
das elites brasileiras no que se refere s relaes do pas com a regio. Pelo contrrio,
tende a prevalecer uma percepo justamente oposta. Ou seja, a de que o Brasil, o
governo brasileiro, faz concesses excessivas e ingenuamente generoso com seus
vizinhos. A este respeito, significativo o fato de que a ideia de fazer o Mercosul
retroceder condio de rea de livre comrcio encontra eco e mesmo apoio em uma
parte importante do empresariado industrial brasileiro.
luz do que foi dito nos pargrafos anteriores, claro porque parece remoto, para dizer
o mnimo, o cenrio no qual o Brasil assumiria na regio um papel semelhante ao da
Alemanha no processo de construo da Unio Europeia. A falta de apoio interno para
isso se agrava devido dificuldade de vrios pases da regio em se comprometer com
estratgias de cooperao que supem certa previsibilidade na conduo das polticas
pblicas e/ou o sacrifcio de setores econmicos.
Finalmente, devemos dar um passo atrs para incluir um tema no argumento sobre o
irrealismo de que a integrao regional poderia ser feita no rastro de um processo quase
natural de gravitao cada vez maior dos pases vizinhos em torno do Brasil.
A verdade que o gigante sul-americano no fundamental, da mesma forma, para
todos os pases da regio. De fato, ele fundamental para os pases atlnticos do Cone
Sul, incluindo a Bolvia e o Paraguai.4 Mas no o para os pases da costa pacfica do
continente. Ricardo Gamboa, em seu trabalho para este projeto, bastante claro neste
sentido: O Chile no mudar substancialmente sua estratgia de poltica externa, o que
significa que no adotar uma posio que implique um acoplamento incondicional ao
Brasil em seu novo (e pretendido) papel de lder regional e de global player.

Ainda que no sejam pases atlnticos, em sentido estrito, o Paraguai, historicamente, e a Bolvia, a
partir do desenvolvimento das suas terras baixas, especialmente de Santa Cruz de la Sierra, na segunda
metade do sculo XX, orientaram suas economias em direo ao Atlntico.

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Eduardo Pastrana, no texto que trata da percepo da Colmbia sobre o Brasil, ainda
que destaque uma maior aproximao sinalizada por Juan Manuel Santos, mostra a
preocupao do pas vizinho em proteger setores econmicos e construir alternativas
liderana brasileira na regio: A rota TLC com os EUA e com a EU comeou a
demarcar uma nova aposta de integrao triangular fora dos blocos regionais entre a
Colmbia, o Chile e o Peru (no) chamado Arco Pacfico Latino-americano, ao qual se
poderia acrescentar o Mxico como scio comum. Este projeto tambm prev a
integrao de suas bolsas de valores no sistema de informao MILA (Mercados
Integrados Latino-americanos), como alternativa coletiva liderana econmica
brasileira. A ltima etapa deste processo foi a assinatura do Acordo Pacfico,
celebrado entre a Colmbia, o Chile, Peru e Mxico em Lima no dia 28 de abril de
2011.
A partir da leitura do texto de Edmundo Gonzlez Urrutia, conclumos, nesta mesma
linha, que a Venezuela no v no Brasil uma liderana regional inevitvel. Isto fica bem
claro no projeto do governo Chvez. Mas tambm est presente nos setores da oposio,
que criticam o atual presidente venezuelano por fazer concesses excessivas ao Brasil
claro que o empresariado daquele pas, ou o que restou dele, no v com entusiasmo
a entrada no Mercosul e anseiam por relaes melhores e mais intensas com os
Estados Unidos.

Como os outros pases veem o Brasil


Os participantes lembraram-se da dificuldade dos pases vizinhos para compreender a
poltica brasileira para a regio. Neste sentido, foi lembrado que, ainda que o peso
econmico do Brasil seja inquestionvel, por outro lado o pas possui uma renda per
capita que no a mais alta da Amrica do Sul, e enfrenta enormes desafios sociais
internos que limitam politicamente suas possibilidades de apoio aos vizinhos.
Igualmente, mencionou-se a opacidade, para os vizinhos, da poltica externa
brasileira, em especial no mbito econmico, tendo sido mencionado tambm o
ressurgimento de certo grau de desconfiana na Argentina em relao aos propsitos do
programa nuclear brasileiro, em particular os relacionados aproximao do Brasil ao
Ir e aos sinais de uma aliana militar estratgica entre o Brasil e a Frana.
Do lado brasileiro, indicou-se que esta opacidade, pelo menos em relao a temas
como o apoio com recursos pblicos atuao das grandes empresas brasileiras no
exterior, tambm opaca para os brasileiros e que o que parece ser uma poltica de
ambiguidade reflete, na realidade, as dificuldades internas de definir claramente o novo
papel do Brasil na regio e no mundo

A Integrao possvel e o papel do Brasil


No Brasil, falta um consenso que apoie uma poltica mais articulada para a regio. Isto,
apesar de estudos recentes revelarem que a Amrica do Sul consta em mais da metade
das questes consideradas prioritrias para o pas entre os membros da chamada
comunidade da poltica externa (Amaury de Souza, 2009).
11

Existe, sim, um consenso mnimo, cuja pedra angular a estabilidade poltica da regio.
Em torno desse objetivo, Spektor ressalta a crescente disposio do Brasil de investir na
institucionalizao de regras e mecanismos institucionais de natureza regional. Por trs
dessa disposio, haveria uma preocupao com um protagonismo norte-americano
indesejvel na eventual soluo de conflitos que pusesse em risco a estabilidade da
regio. um fator de ordem extrarregional que impulsionaria o governo brasileiro a
fazer um investimento institucional maior em mecanismos supranacionais na regio,
ainda que tambm estejam presentes outras consideraes importantes, como a
necessidade de um maior controle das fronteiras diante do desenvolvimento de redes
criminosas.
Seja como for, vale esclarecer que, mesmo na rea da segurana e da resoluo de
conflitos polticos, o Brasil assumiu um papel menos destacado do que sugeriria seu
peso econmico na regio. Tambm nesta rea, alm das dificuldades operacionais,
identificam-se controvrsias internas no resolvidas. Bastam dois exemplos para ilustrar
este ponto. Dentro da nova agenda de temas de segurana, resta definir a poltica do
Brasil com relao ao impacto do trfico de drogas originado pela produo de cocana
nos pases vizinhos. No mbito poltico, no existe no curto prazo um consenso sobre a
importncia prtica que o tema da democracia deve ter nas relaes entre os pases da
regio.
De fato, em geral, podemos dizer que entre os atores que possuem influncia na poltica
externa brasileira, em lugar de uma maior convergncia, observamos uma divergncia
sobre qual deve ser a poltica externa brasileira para a regio.
Cresce entre setores do empresariado no industrial e da opinio pblica informada a
percepo de que a integrao regional possa ser desnecessria, na melhor das
hipteses, para a consecuo das ambies globais do pas e, na pior das hipteses,
prejudicial, se implicar concesses excessivas aos vizinhos. Motta Veiga e Rios
observam que a prioridade atribuda pelo Brasil regio no produziu os resultados
esperados pela diplomacia brasileira em termos de apoio imediato e automtico
liderana do Brasil em assuntos globais. De fato, nos ltimos dez anos, so vrios os
exemplos de pases sul-americanos que no apoiaram candidaturas brasileiras a postos
de comando em instituies internacionais, resistiram liderana do Brasil em fruns
multilaterais de negociao e/ou criticaram iniciativas avaliadas, pelo governo
brasileiro, como importantes para a projeo do Brasil no sistema internacional.
Motta Veiga e Sandra Rios percebem com preocupao a tendncia de ver a integrao
regional como um elemento secundrio da poltica externa brasileira, diante dos
interesses cada vez mais diversificados do pas, em termos geogrficos.
No nosso modo de ver, eles esto certos ao indicar a miopia presente nessa viso. Vale a
pena cit-los por extenso:
O problema que esta viso que se apoia em evolues estruturais inegveis pode
levar a uma postura de relativa indiferena do Brasil com relao evoluo da regio. Se
isto acontecesse, de certa forma convergiria com a posio de pacincia estratgica e de
complacncia diante da paralisia da agenda econmica de cooperao e integrao que
caracteriza o governo Lula. De ambas as posturas tende a surgir uma estratgia de reao
na qual o Brasil responda com mais ou menos complacncia, de acordo com a posio
s aes e iniciativas de outros pases da regio.

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Certamente, o ambiente poltico da regio e a diversificao geogrfica dos interesses do


Brasil no estimulam a concesso de prioridade regio no mbito da poltica econmica
externa do pas. Entretanto, possvel questionar, legitimamente, se as polticas de reao
e posturas de indiferena so sustentveis e/ou desejveis, do ponto de vista dos
interesses econmicos brasileiros. Este argumento se baseia em duas constataes.
A primeira se refere ao aumento da densidade nas relaes econmicas entre o Brasil e a
regio vizinha observada na ltima dcada. Os interesses brasileiros na Amrica do Sul
hoje so variados e cada vez maiores, envolvendo interesses e atores diversificados: a
regio absorve cerca de 20% das exportaes brasileiras e um destino importante para
as manufaturas; os investimentos de empresas brasileiras aumentaram muito nos ltimos
anos; os fluxos migratrios intrarregionais que tm o Brasil como origem e como destino
aumentaram. Alm disso, existe um potencial importante de cooperao e integrao em
temas como energia, infraestrutura, questo ambiental e climtica, o papel da Amaznia e
a expanso do ilcito transacional, os quais constituem temas de interesse comum entre o
Brasil e vrios de seus vizinhos.
A segunda se refere s mudanas na geografia da economia mundial com o surgimento da
China e seu impacto sobre os setores produtivos dos pases sul-americanos, agregando
complexidade agenda brasileira na regio. Os produtos industriais brasileiros vm
perdendo espao em relao aos competidores asiticos nos pases da Amrica do Sul.
Este risco aumenta com a negociao de acordos comerciais entre alguns pases da regio
e os pases asiticos.

Como o Brasil prioriza projetos de cooperao de carter poltico, no mbito regional, e


sua agenda econmica tende a se diversificar geograficamente fora da regio, a
perspectiva de uma evoluo inercial que leve reduo gradual do peso da Amrica do
Sul na agenda da poltica externa do pas parece ser bastante realista atualmente.

Olhando para o futuro


Para alm dos problemas especficos a serem superados, o problema principal da regio
que se instalou uma crise de confiana sobre o processo de integrao, e que a tarefa
imediata reconstruir esta confiana atravs de medidas menos ambiciosas e portanto
realizveis. Os participantes insistiram que a liderana do Brasil no uma questo de
escolha. Pelo tamanho de seu territrio e de sua economia, o Brasil est condenado a
ter um papel de liderana. Esta tendncia se acentua com o declnio relativo da
Argentina, que poderia servir de contrapeso liderana brasileira, e com a perda de
influncia dos Estados Unidos na regio. A imagem que um participante sugeriu foi a
de um gigante que despertou, e seus movimentos podero machucar os vizinhos,
provocando ressentimento, caso no saiba gerar uma dinmica de soma positiva na
regio.
Espera-se do Brasil um papel de liderana em nvel internacional e regional que, sem
deixar de lado os interesses legtimos do pas, tambm represente os interesses do
conjunto dos pases da regio. At o momento, prevalece a percepo de que Brasil no
consulta os outros pases da regio em seus movimentos globais. Em nvel regional,
espera-se do Brasil que contribua com polticas que indiquem um maior compromisso
com os pases vizinhos, no somente no que se refere a temas econmicos (comrcio e
investimentos), mas tambm em temas como o da absoro de imigrantes. De modo
geral, existe uma expectativa de que o Brasil atue de modo a induzir a criao de regras
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estveis na regio, sentimento particularmente forte no Chile.

Concluses
Para concluir, importante perguntar que fatores poderiam mudar a tendncia
identificada pelos autores. Uma possibilidade que a perda, j em andamento, de parte
dos mercados sul-americanos de manufaturados para a China, ao se acentuar, crie
incentivos suficientemente fortes para que o Brasil destine mais recursos diplomticos e
financeiros com o objetivo de preservar esses mercados essenciais para a sobrevivncia
da sua indstria. claro que esta estratgia implicaria mais esforos no sentido de uma
complementao produtiva, sob uma tica regional. Ocorre que o avano chins no
mercado de manufaturados da regio, o lado oposto da importao crescente de
matrias-primas, no percebido da mesma maneira nos pases da regio. Com exceo
parcial da Argentina, no existe um setor industrial significativo a ser preservado. Alm
disso, para os nossos vizinhos os investimentos dos pases asiticos representam uma
forma de diversificao, diminuindo a dependncia com relao ao Brasil. Portanto, a
capacidade brasileira de desenvolver estratgias regionais para enfrentar a influncia da
China restrita.
Outra possibilidade est no potencial de cooperao para a produo e exportao de
alimentos e no desenvolvimento tecnolgico associado a essas reas, assim como
produo de energia. No entanto, preciso reconhecer que, se verdade que esse
potencial existe, os processos reais, fortemente determinados por situaes polticas e
econmicas domsticas, no indicam essa direo.
Ao mesmo tempo, a Amrica do Sul fundamental para o Brasil, pois o principal
espao de seus interesses soberanos, no s por razes econmicas, mas tambm
geopolticas: ele faz fronteira com quase todos os pases da regio (excluindo o Chile e
o Equador) e possui vrios recursos naturais compartilhados com eles. Neste contexto,
talvez seja mais realista adotar uma postura mais sbria sugerida por Rubens Ricupero
no texto publicado em 2009 (A sempre anunciada e cada vez mais improvvel
integrao, 2009). Ele argumenta que os processos sociopolticos que esto na base dos
impasses da integrao latino-americana so de longa durao. Diante desse panorama,
Ricupero prope analisar alternativas de integrao mais limitada, compatveis com o
processo de diviso e divergncia que caracteriza a regio atualmente. Diante da falta de
convergncia de valores, fins e meios entre os pases, melhor renunciar a uma
integrao ambiciosa e inalcanvel, e nos contentarmos com uma integrao vivel,
apesar de modesta.
Talvez, a realidade dos dias atuais autorize uma aposta um pouco mais otimista que a
sugerida por Ricupero. Acreditamos que a integrao regional fundamentada em slidas
bases institucionais comuns no deveria ser abandonada como aspirao. Ainda que
represente uma ambio possivelmente irrealizvel num futuro prximo, ela propicia
uma narrativa regional em torno da qual os lderes sul-americanos podem coordenar
esforos que resultem em avanos parciais no processo de integrao, principalmente,
mas no exclusivamente, em reas crticas como infraestrutura, segurana contra as
vrias formas de ilcito e a gesto do meio ambiente, alm de evitar retrocessos na
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abertura comercial entre os pases da regio e arbitrariedades contra o investimento


estrangeiro inter-regional.
A construo dessa narrativa regional, desse imaginrio comum, que mais um
horizonte sempre fugaz do que um ponto de partida, no pode desistir de afirmar valores
e interesses comuns e repudiar a velha retrica de que a regio vtima da Histria, em
geral, e dos Estados Unidos, em particular; ou de que sua redeno pressupe a
retomada do projeto da Ptria Grande de Simn Bolvar, mito que com certeza exclui
o Brasil e no considera as diferentes histrias nacionais da antiga Amrica espanhola.
Deste ponto de vista, o Brasil tem uma grande contribuio a dar ao processo de
integrao em sentido lato, no s pelos grandes recursos financeiros e institucionais de
que dispe, mas tambm pelo poder brando que obteve, dentro e fora da regio. Esse
poder advm do fato de que o pas mostrou-se capaz, internamente, de fazer da
democracia e da diminuio da pobreza e da desigualdade dois processos que se
reforam mutuamente e, externamente, de moderar conflitos e liderar iniciativas de
cooperao entre pases.

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OS AUTORES

Bernardo Sorj diretor do Centro Edelstein de Investigaes Sociais e professor de


Sociologia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Formado em Histria de Israel
na Universidade de Haifa e PhD. em Sociologia da Universidade de Manchester. Foi
professor visitante em vrias universidades da Europa e dos Estados Unidos. Autor de
23 livros publicados em vrios idiomas. Entre os mais recentes incluem-se: O Desafio
Latino-americano (Civilizao Brasileira 2008), Poder Poltico y Medio de
Comunicacin (Siglo XXI 2010) e La Democracia Inesperada (Prometeo 2005).
Sergio Fausto cientista poltico e diretor executivo do Instituto Fernando Henrique
Cardoso. co-diretor do projeto Plataforma Democrtica e da Coleo O Estado da
Democracia na Amrica Latina. Autor de Difcil Democracia (Siglo XXI, 2011) e
articulista do jornal O Estado de So Paulo. Foi assessor do Ministrio da Fazenda e do
Ministrio do Planejamento entre 1995 e 2002 e pesquisador do Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento (CEBRAP), de cujo conselho membro.

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