o O . .

'

c -~

Rolando Franco
Jorge Lanzaro
(coordinadores)

Poltica y polticas pblicas

en los procesos
de reforma de Amrica Latina

Guillermo Alonso

Jorge Lanzaro

Fernando Baza

Pedro M edellin Torres

Carlos Barba Solano

Pabel Muoz

Rossana Crdoba

Carlos Pacheco

Rolando Franco

Fabin R epetto

Laura Golbert

Carlos Sojo

Eugenio Lahera

Yves Surel
Alison Vsconez

900032500
900032500 - BIBLIO TECA CEPAL

L b trti galti P r a ltn lti

R p u b l iq u e F r a n a is e
N a c io n e s U nidas

F LAC SO

M X I C O

MINISTRE

a j a r "8

(^O yDTO A

En Buenos Aires:

Mio y Dvila srl

Pje. Jos M . G iu ffra 3 3 9 (C 1 0 6 4 A D C )
tel-fax: (54 1 1) 4 3 6 1 -6 7 4 3
Buenos Aires Argentina
e -m a il p ro d u cci n : p ro d u ccio n @ m in o yd a vila .co m .a r
e -m a il a d m in istra ci n : a d m in istra cio n @ m in o yd a vila .co m .a r
En M a d rid :

Mio y Dvila editores

Arroyo Fontarrn 1 1 3, 2 A (2 8 0 3 0 )
tel-fax: (34) 91 7 5 1 -1 4 6 6
M a d rid Espaa

www.minoydavila.com.ar

Poltica y polticas pblicas

en los procesos de reform a de A m rica Lati

N a cio n e s U nidas (20 0 6 ) Todos los derechos reservados.

Facultad Latin oa m e rican a de Ciencias Sociales, Sede M xico (20 0 6 )

Todos los derechos reservados.

Prohibida su re p ro d u cci n to ta l o p arcial,
in clu ye n d o fo to c o p ia , sin la autorizacin
expresa de los editores.

Prim era edicin: agosto de 2006

ISBN-10: 84-96571-15-7
ISBN-13: 978-84-96571-15-0
IMPRESO EN ARGENTINA
A rm a d o in te rio r y co m p o sici n de p g in a: Eduardo Rosende
C u id a d o de la ed ici n y co rrre cci n : Eduardo Rosende y V aleria Prez M a rg o lis
D iseo de p o rta d a : G e ra rd o M i o

Esta edicin se term in de im prim ir en

Agosto de 2006, en G rfica Laf s.r.l.,
Espinosa 28 2 7- (C 14 1 6CFI) Cap. Fed.

N D IC E

P r e s e n t a c i n ..................................................................................................................................

11

C a p t u l o I

Poltica y polticas pblicas: d eterm inaci n y autonom a

por Rolando Franco y Jorge L a n z a ro ....................................

13

PRIMERA PARTE
Sobre polticas p b lic a s .............................................................

41

II
Relaciones entre la poltica y las polticas pblicas
por Yves S u re l.............................................................................

43

C a p t u l o

C a p t u l o III

Encuentros y desencu entros entre poltica

y polticas pblicas
por Eugenio L ahera.....................................................................

75

IV
La poltica y las polticas pblicas en regm enes
de "obedien cias endebles". Una propuesta para abordar
las polticas pblicas en A m rica Latina
por Pedro M edellin T o rre s ........................................................ 101
C a p t u l o

SEGUNDA PARTE
S o b r e p o ltic a s p b lic a s s o c i a l e s ...................................................... 1 4 5
V
M odelos de poltica social en A m rica Latina
en el ltim o cu arto de siglo
por Rolando Franco .................................................................... 147
C a p it u l o

VI
La reform a social y el rgim en de bienestar m exicano
por Carlos Barba S o la n o ........................................................... 169
C a p t u l o

VII
La econom a poltica de la poltica social argentina:
una m irada desde la desregulacin y la descentralizacin
por Fabin R epetto y G uillerm o A lo n s o ................................ 211

C a p t u l o

VIII
La reform a educativa en Uruguay (1 9 9 5 -2 0 0 0 ):
virtu d e s y problem as de una in icia tiva heterodoxa
por Jorge Lanzaro ...................................................................... 2 47
C a p t u l o

IX
Fallas de m ercado y fallas de Estado en la educacin:
consideraciones de poltica pblica
por Fernando B a z a ................................................................... 2 87
C a p t u l o

C a p t u l o X

Derecho a la inclusin o paz social?

El Programa para Jefes y Jefas de Hogar D esocupados
de A rgentina
por Laura G o lb e rt....................................................................... 3 1 9
C a p t u l o X I

Polticas sociales en Ecuador en el perodo 1 9 7 8 -2 0 0 3 :

sentidos, c o n te x to s y resultados
por A lison V sconez, Rossana Crdoba
y Pabel M u o z ............................................................................. 3 5 3

TERCERA PARTE
O t r a s p o lt ic a s p b l i c a s .......................

385

XII
P olticas pblicas, intereses y a rticu la ci n poltica:
cm o se gestaron las recientes reform as al sistem a
de ciencia y tecnologa en Brasil
por Carlos A m rico P a c h e c o ................................................... 3 8 7
C a p t u l o

XIII
Lneas de te nsi n: gestin poltica de la reform a
econm ica. El In s titu to C ostarricense de Electricidad
(ICE) y la p riva tizaci n de em presas pblicas
por Carlos S o jo ............................................................................ 4 1 3
C a p t u l o

A cerca de los a u to r e s ................................................................ 4 4 7

P R E S E N T A C I N

uele decirse que el anlisis comparado de polticas pblicas comparadas

pretende responder a dos interrogantes: p o r qu pases sim ilares adop
tan polticas diferentes, y por qu pases diferentes en m ltiples aspectos
(polticos, econ m icos, sociales y culturales) optan por p olticas se m e
jan tes, y qu es lo que explica los diferentes resultados.
L a investigacin en que se origin el material que c om p o n e este libro,
justam e n te, se inscribe en la segunda alternativa, ya que se plante qu
haba sucedido con los procesos de reform a llevados a cabo en la regin
durante los aos noventa, en el entendido de que en ellos se aplic un con
ju n to de soluciones sim ilares, independientem ente de que las realidades
nacionales fueran m u y diferentes. A sim ism o, fue claro que los resultados
obte n id o s fueron tam b i n dism iles, p o r lo que c o rresp o n d a tratar de
explicar las causas de esas diferencias. Por cierto, pued en h a b e r influido
factores estructurales, co m o el tamao del pas, el nivel de desarrollo, y
otros sim ilares, pero la linea de investigacin privilegi las relaciones
entre la poltica y las polticas pblicas a travs de las cuales se llevaron a
cabo las reform as. As, interesaba analizar las relaciones que se gestaron

entre los diversos actores involucrados (polticos, tcnicos, burcratas,

gru p o s de inters, agru p a cio n e s de la sociedad civil, etc.) en el m arco
poltico e institucional propio de cada uno de los p ases co n siderados
(tipo de dem ocracia y de gobierno, fortaleza o debilidad de los partidos,
estilos de liderazgo). Podra decirse que se acept el postulado de que la
poltica im p orta , para luego cuestionar si siem pre im porta y cunto, o
si, p o r el contrario, en contextos como el de los p rocesos de reforma, las
polticas pblicas tienden a adquirir espacios de a utonom a m ayores, y

11

hay actores - l o s t c n ic o s - que am plan de m o d o im portante los grados

de libertad de que disponen.
El libro incluye u n captulo de p re s e n ta c i n y sntesis - e l a b o r a d o
p o r los c o o r d in a d o r e s - y se c o m p o n e de tres partes. L a p r im e ra parte
se orienta a la discusin terica sobre las relaciones entre la poltica y
las polticas pblicas en general, y a los c a m bios que ha p r o v o ca d o en
dicha relacin el cam bio contextual que h a im plicado la globalizacin,
lo que se estudia de m a n era general] p ero tam b i n m ed iante un anlisis
de pases caracterizados por su frgil institucionalidad. L a seg u n d a parte
rene trabajos sobre las reform as sociales. A lg u n o s estudios tienen un
en foq ue regional, otros analizan casos nacion ales o encaran progra m as
especficos. L a te rcera parte se dedica a otras polticas para explorar la
form a en que la p oltica pudo contribuir a la gestacin y puesta en p r c
tica de nuevos p ro g ra m as o, alternativam ente, de qu form a contribuy
a impedirlo. Los coordinadores, a su vez, p repararon un d o cu m en to que
sintetiza los objetivos del proyecto y prese nta los principales hallazgos
de las investigaciones realizadas.
L a in vestigacin q u e sustenta esta p u b lic ac i n fue resultado de un
p ro y e c to de la C o m is i n E c o n m ic a p a r a A m r ic a L atina y el C a ribe
(CEPA L) titulado P o ltica y p o ltic a s p b lic a s en los p ro c eso s d e refor
m a en A m ric a L atina: sim ilitu d es y d iv e rsid a d e s", que se llev a cabo
con el apoyo de la C o o p e ra c i n del G o b ie rn o de F rancia. El m aterial
p ro d u cid o en el seno de dicho p royecto fue discutido en un sem inario
que se llev a cabo en la sede de F L A C S O -M x ic o entre el 26 y el 28
de noviem bre de 2003.
Las dos instituciones patrocinantes de esta publicacin agradecen la
colaboracin de la C ooperacin del G o bierno de Francia.

12

G iovanna Valenti N ig rin i

J o s L u is M a ch in ea

D ir e c to r a G e n e r a l

S e c r e ta r io E j e c u tiv o

F tA C S o -M x ic o

C EPA L

C A P T U L O I
POLTICA Y POLTICAS PBLICAS:
DETERM INACIN Y AUTONOM A
Rolando Franco y Jorge Lanzaro

A. Introduccin
n la dcada de 1980, los pases de A m ric a L atina ex perim entaron el
derrum be del m odelo de desarrollo precedente, y tuvieron que llevar
a cabo polticas de estabilizacin destinadas a recuperar los equilibrios
m a cro e c o n m ic o s que haban perdido, as com o una serie de reform as
estructurales. Estas acciones m odificaron los roles del Estado, sobre todo
su presencia en el cam po econm ico, e increm entaron el p rotago nism o
del m e rc ado m ediante procesos de privatizacin de em presas pblicas,
f o m entos de la com petencia y b sque das de una m a y o r capacidad e x
p ortad ora que permitieran participar de m ejor m anera en una econom a
globalizada.
P ara que los pases se conviertan en plataform as atractivas para p a r
ticipar en ese com ercio, en las circunstancias actuales no bastan ciertas
condiciones naturales para la produccin de p roductos exportables, sino
que tam bin se necesita credibilidad y un a reputacin de cum plim iento
de los c o m p ro m iso s por parte del E stado, lo que, sin duda, reduc e los
m rgenes de discrecionalidad de que dispo ne el gobierno, tanto en m a
teria presupuestal, com o adm inistrativa y reglamentaria.
S im ultneam ente, aum entan las dem an d a s que form ulan al gobierno
diferentes g rupos de la p oblacin que se organizan para la d efe nsa de

sus intereses, y los problem as econm icos, sociales y polticos se to m a n

m s com plejos, de m odo que para su solucin no basta la v olun tad pol
tica, sino que se requiere una creciente capacidad tcnica, la form acin
de eq u ip o s profesionales, el m a n e jo de in fo rm ac i n ac tua liz ada, y el
a u m e n to de las ca p ac id a d es de gestin. Todo lo anterio r confluye en

13

un a n ecesaria preocupacin p o r la eficiencia, la transparen cia y la re s

ponsabilidad (a cco u n ta b ility), y en u n a necesidad de que las decisiones
gub erna m enta le s sean c o n fo n n a d a s en dilog os con los em p re sario s y
con otros actores de la sociedad civil.
L a investigacin en que se f u n d am e n ta este libro ha busc ad o j u s t a
m ente analizar los cam bios que han tenido lugar en la regin en cuanto a
las polticas pblicas, y explorar la relacin que existe entre la p o ltic a ,
que ha enfrentado grandes cam bios en las ltim as dcadas - e n t r e otras
cosas por el avance de los regm enes dem ocrtico-representativos en la
inm ensa m ayora de los pases de la r e g i n - y la h echura de las p o ltic a s
p b lic a s. Para ello se han realizado trabajos que teorizan en to m o a las
relaciones entre am bas, y que han inspirado diversos estud ios de caso
que intentan explorar la form a en que se han gestado polticas pblicas
en reas diversas y cm o ha ju g a d o la poltica en tales procesos.
Existen distintas visiones respecto a la relacin entre poltica y polti
cas pblicas. U na perspectiva considera que la p rim era es la que explica
las caractersticas de las segundas. Otra, en cambio, sostiene que la h e
chura de las polticas pblicas, si bien se lleva a cabo en el m a rc o de la
poltica especfica de un pas, tiene cierta au tonom a relativa respecto
de aquella, p or cuanto el xito de las m ism as depende de que exista una
capacidad instalada de conocim iento para el diseo e im plem entacin de
la idea que se aprob en el m bito decisorio de la poltica. Esto es lo que
explica, entre otras razones, que la aplicacin de los m ism os lineamientos
sim ilares de poltica genere en la prctica resultados m u y diferentes.
En esta nueva etapa, A m rica Latina acom paa los cam bios histricos
que se estn produciendo en todo el m undo. Pero esta evolucin com n
y, si se quiere, universal, no es uniform e. Tras la supuesta hom ogeneidad,
hay m u chas diversidades, de pas a pas y entre regiones y sectores dentro
de un m ism o pas; existe diversidad en los caminos, en las etapas o gene
rac ion es de reformas, y en las caractersticas concretas que caracterizan
a las que se ponen en prctica.
M u c h a s investigaciones destacan la diversidad que se en c uentra en
la reg i n en cu a nto a los resultados que se han lo g rad o en un p e r io
d o d o n d e su p u e s ta m e n te p r e d o m in a un p e n s a m ie n to nico. A travs
de la elab o rac i n de tip ologas y p erio d izac io n e s, estos es tu d io s han
m ostrado las diferencias y semejanzas, as com o sus ciclos. En esta l
n ea p u ed e n m e n c io n a rs e p la n tea m ie n to s co m o los de N e ls o n (1990),
H a g g a rd y K a u f m a n (1992), B res ser P ereira, M a ra v all y P rz e w o rs k i
(1993), G ourevitch (1993), Smith, A c u a y G am arra (1994) o Filgueira

14

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

(1997 y 1998). Los ab ordajes de este gnero enlazan con estudios que
m o stra ro n la d iv ersidad del m odelo de desarrollo que p re d o m in en el
siglo X X . P or ejem plo las diferentes c o m p o sic io n es de lo p blic o y lo
privad o en el capitalism o m oderno de las naciones centrales (Shonfield,
1967); las altern ativas de articulacin entre capita lism o y d em o crac ia
en los p ases de A m r ic a Latina y el C a rib e ( R u e s c h e m e y e r, H u b c r y
Stephens, 1992); la tipologa de los E stados de bienestar de Esping-A nd erse n (1990); la c o m p a r a c i n de las d iv e rsa s rela cio n e s entre in d u s
trializacin y se guridad social (Rimlinger, 1971). La propia C E P A L ha
hecho aportes considerables en este orden. Entre ellas cabe m encionar los
estudios de caso incluidos en la Serie sobre R eform as d e P o ltica P blica.
sistem atizados p o r Tome ( 1998).

B. La poltica determina las polticas pblicas

A continuacin se analizarn un conjunto de aspectos de la p oltica
qu e estn, sin duda, re la c io n a d o s con la tom a de d ec isio n es respecto
a las refo rm as estructurales y que pu ed e n sin d uda influir tanto en los
lincam ientos de las polticas pub licas que se llevan a cabo co m o en el
logro de sus resultados.

1. R egm enes m ayoritarios y pluralistas

A qu se im pone una p rim e ra distincin entre los regm enes autorita
rios y los regm enes dem ocrticos. En algn caso gobiernos del prim er
tipo realizaron una tarca fundacional y radical, lo que fue posible por
una co m bin ac i n de factores en buena m edid a excepcional. En efecto,
la v e n ta ja au toritaria - q u e fue p o r algunos con sid erad a positiva, in
c luso co m o un m it o , pero cuya eficiencia fue d iscu tible (M aravall,
1 9 9 4 ) - no produjo consecuencias en otros casos similares. Lo cierto es
que en la gran m ayora de los pases, la transicin liberal fue em prendida
m s plenam ente cuando ya estaba adelantada o concluida la transicin
d e m o c r tic a 1.

A c e rc a d e la d is tin ta s a lte rn a tiv a s q u e p re s e n ta n las tra n s ic io n e s d o b le s o sc c u c n c ia lc s la d e m o c ra tiz a c i n y las re fo rm as de m e rc a d o - s e g n el o rd e n te m p o ra l en

q u e estas ta rc a s sean a b o rd a d a s, su sim u lta n e id a d o la p re c e d e n c ia d e u n a u otra, v e r
A rm ijo , B ie rste k e r y L o w e n th a !. ! c)94.

C aptui o

15

P or lo m is m o cabe co n c e n tra rse en las r e fo rm a s que se dieron en

dem ocracia. Al respecto conviene insistir en que las dem ocracias no son
iguales. E s posible clasificarlas segn el grado de distribucin-concentra
cin de la autoridad y de los poderes polticos. Esta aproxim acin sigue
a algunos autores clsicos (como M ontesquieu o Tocqueville) y encuentra
una expresin ms cercana en Dabi (1989a y 1989b) y en Lijphart (1987,
1999), cuyos trabajos contribuyen a m oldear las reflexiones m odernas so
bre el pluralismo.
En A m ric a Latina, existen presidencialism os m ayoritarios y p lu ra
listas (Lanzaro, 2001). P ero tam b i n p o p u lis m o s plebiscitarios sobre
los que cabe una digresin inicial. Son regm en es de gnero mayoritario,
que cuando no caen en el autoritarism o (gobierno p le nipotenciario o
hiper-presiden cialism o), m uestran formas de despotism o d em o crti
co , com o dira Tocqueville, o constituyen especies de dem ocracia delegativa ( O Donnell, 1992) o regm enes h b rid o s (C onag han y Malloy,
1994). Tienen su origen en elecciones regulares pero tienen falencias en
sus prcticas de gobierno2.
R e sp ec to a los presidencialism os, pued e decirse esq u em tic am e n te
que en los regm enes mayoritarios el que gana gobierna en form a m s o
m enos exclusiva y cuenta con poderes gubernam entales m s co n cen tra
dos. E n los sistemas pluralistas, de ju re y de facto, el que gana com parte
de alguna m anera su triunfo. Tendencialmente, los dispositivos polticos
estn arm ados para que as ocurra, y en general h ay una distribucin de
poderes. En el prim er caso hay suprem aca presidencial ; en el segundo,
existen frenos y contrapesos efectivos: la autoridad pblica est m s
repartida, y en la red de las instituciones polticas se multiplican los a c
tores con capacidad de veto (Tsebelis, 2002). As, los procesos decisorios
exigen m a y o r coordinacin y u n ju e g o de co m prom iso s, m edian te una
elaboracin de consensos am plia y complicada.
L as peculiaridades de cada tipo de rgim en llevan a que se organicen
de acuerdo a un a visin de control m ayoritario con base en u n a visin
2

E s to s re g m e n e s n e o - p o p u lis ta s d if ie r e n d e lo s p o p u lis m o s tr a d ic io n a le s p o r
q u e c a r e c e n d e o r g a n iz a c io n e s d e m a s a s s lid a s , s ie n d o a m e n u d o sin p a r tid o o
a n ti-p a rtid o , y p o rq u e tie n e n p o r ta re a , en v a rio s c a s o s , d e s m o n ta r la o b ra q u e sus
a n te p a s a d o s p o p u lis ta s c o n trib u y e ro n a e d ific a r (W e y la n d , 1996; P h ilip , 1 9 9 8 ). El
p o p u lis m o d e los a n tig u o s " fu e , en el s e g u n d o te rc io del s ig lo X X , u n a a lte rn a tiv a
d e o rd e n a n te el v a c o q u e d e j la d e s a p a ric i n d el m o d e lo o lig rq u ic o tra d ic io n a l,
y q u e a b ri e s p a c io s a u n n a c io n a lis m o p o p u la r. C o n p o s te rio rid a d h u b o m a n ife s ta
c io n e s d e sa rro llis ta s ta rd a s (c o m o el r g im e n in ic ia d o p o r V elasco A lv a ra d o en el
P e r ).

16

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de la influencia p r o p o rc io n al , en esq u em a s que c ondiciona n de distinta

m a n era la labor de gobierno, el vnculo entre los partidos y el registro de
preferencias de la ciudadana (H u b e r y Powell, 1994).
P ara d eterm ina r el grado de c onc entra ci n y distribucin del p o d er
pblico hay que consid erar fundam e ntalm ente cuatro d im ensio nes (Lanzaro, 2 0 0 1)J:
a) L a relacin entre la presidencia y el parlam ento, que son los rganos
llam ados a com partir el gobierno, en clave de com p ete n cia y c o o rd i
nacin, dentro de un e sq u em a de asim etra en favor de los aparatos
ejecutivos y del presidente, q u e se vien e p r o n u n cia n d o desde hace
varias dcadas, pero no descarta la posibilidad de cierto equilibrio,
m a y o r o m e n o r segn los tipos de rgim en y la evolucin poltica.
b) El que se trate de estados de tipo federal o unitario, con distintos grados
de au to n o m a y descentralizacin, teniendo en cue nta la capacidad
de intervencin del p o d e r central, pero tam b i n e inversam ente, la
capacidad de participacin en las decisiones de nivel n acional de las
autoridades subestatales, a travs de canales organizados o de inter
c am bios informales. D ebe recordarse que en la regin hay slo cuatro
pases con constituciones de tipo federal (Argentina, Brasil, M xico
y V enezuela), siendo todas las dem s unitarias. Sin em bargo, debe
enfatizarse que esos regm enes federales gobiernan sobre la m ay ora
absoluta de la poblacin regional.
c) El form ato de la adm inistracin ejecutiva y de los servicios pblicos,
de los cuerpos de contralor clsicos y de las agencias de regulacin
de n u evo tipo, que pueden delinear la sujecin je r rq u ica y eve n tua l
m ente desconcentrada, o que pu ed e n generar o rdena m ientos m s o
m e n os independientes.
d) L a configuracin del sistema de partidos, que atraviesa la arquitectura
poltica y se enlaza con ellas, dando lugar a distintas com binatorias
de poderes institucionales y partidarios.
C ada uno de estos elem entos y su ensam blaje contribuyen a c o m p o
ner el perfil general del rgim en de gobierno, y son, por tanto, decisivos
en los proceso s de p olticas pblicas, su legitim acin y sus resultados
(p o licy styles).
Con este cuadro, cabe resaltar dos puntos estratgicos. H a y procesos
de innovacin poltica im plem entados por el P o der E jecutivo utilizando
3

E sta p ro p u e s ta re to m a y re fo r m u la la s p a u ta s d e d e fin ic i n tip o l g ic a d e L ijp h a rt

(1 9 8 7 ) y se in s p ira a su v e z en los c rite rio s a d e la n ta d o s p o r D ix o n (1 9 6 8 ).

C ap t ui.o I

17

las facultades amplias de que disponen o acudiendo a un d ec re tis m o

que llega en algunos casos a v io le n ta r la le galidad. Hay, ta m b i n , c a
sos en los que la jurisdiccin parlam entaria tiene m a y or espacio, lo que
perm ite la com petencia poltica, la representacin partidaria y plural, de
lo cual deriva un cotejo m s efectivo entre las opciones de reform a y el
ju e g o de intereses, que deriva en frmulas de transaccin y com prom iso.
E stos c a m in o s condu c en a resultad os diferentes y se ajustan a pau tas
m uy distintas de eficiencia , de estabilidad y de legitim acin. P ro b le
m a s com p arab le s suelen detectarse en las relacion es entre au torid ades
centrales y regionales, que co n d u c en a altern ativ as m u y d ism ile s en
la aplicacin efectiva de las orientaciones de liberalizacin adoptadas,
com o se aprecia com n m en te en las m edidas de ajuste y disciplina fiscal
o en las mltiples norm ativas que pretenden establecer lincam ientos de
descentralizacin territorial.
P u ed e so stenerse que cuanto m a y o r sea el grado de p luralism o, el
p r o c e s a m ie n to de las dec isio n es ser o b v ia m e n te m s c o m p le jo , p o r
cuanto se involucrar a un m a y or nm ero de actores e instituciones, las
iniciativas sern m s m oderad as y se alcanzarn soluciones de c o m p ro
m iso, b u sc a n d o la v ia bilid a d del resultado buscad o. L in d b lo m (1959)
confirm a que las dem ocracias no se m ueven a grandes saltos , sino que
casi siem pre cam bian sus polticas a travs de ajustes inc re m n tale s
y cam inos sinuosos (en lgicas de "m uddlin g through ). E sta circ un s
tancia - q u e segn el propio L in dblom (1965) tiene que ver con "la in
teligencia de la d em o c ra cia - se m uestra m s p le n am e n te en aqullas
de tipo pluralista, y es sobre todo aplicable a regm enes com o el no rte
am ericano (M ayhew, 1991), aunque tam bin es propia de algunos pases
latinoam ericanos (Lanzaro, 2001). En contraposicin, en los regm enes
m ayoritarios - a u n q u e no incurran en desequilibrios institucionales p r o
pios de m anifestaciones populistas o de dem ocracias d elegativas- las
decisiones tienden a ajustarse segn je ra rq u a y con una coordinacin
centralizada, m s o m e n o s excluyente , lo que em pero no descarta las
com plejidades del procesam iento poltico ni la posibilidad de m antener
intercam bios, negociaciones y form acin de coaliciones.

2. Sistem a de partidos y "party g o v e rn m e n t

L a clave de bveda de los regm enes democrticos est en la co m b ina
toria de la arquitectura institucional con el sistema de partidos, cuya co n

18

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n

l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df.

m r ic a

a t in a

figuracin est a su vez asociada a las reglas electorales4. Las relaciones

de partido y, especficam ente, el equilibrio entre las fuerzas de partido,
constituye un factor decisivo para el diseo de las instituciones polticas,
ta n to en los m o m e n to s f u n d a c io n a le s o rigina rio s, c o m o en los ciclos
su c esiv o s de cam bio. A con tin uacin, la d in m ic a regula r de gobierno
- m o l d e a d a por la distribucin concreta de p o d e r e s - d epe nde prin cip al
m ente de la form a en que se articulan las instituciones y los partidos, as
co m o de la red de vnculos de este ncleo central del sistem a poltico con
los actores sociales y en particular con las organizaciones colectivas. A
partir de esta com binatoria de organizacin institucional y representacin
partidaria, se perfilan situaciones de gobierno unificado o de gobierno
d iv id id o , que im plican p recisam en te un control partidario hom o g n eo
o bien poderes m s repartidos, sobre todo a nivel central (ejecutivo-legislativo), pero tam bin en la rbita regional.
E ntre las m ltiples dim ensiones que entran en este c a m p o tan vasto,
im porta resaltar dos cuestiones estratgicas:
a) L a c o n f i g u r a c i n del s i s t e m a de p a r t i d o s y su g r a d o de
institucionalizacin, que tienen que ver con su raigam b re ciudadana
y social (consistencia y estabilidad, lealtad e integracin poltica,
organizacin partidaria, cadenas de " lin k a g e ). T am bin cuenta la
disposicin del arco poltico, y en particular la c u r v a ideolgica,
los patrones de com petencia y con ello los flujos de oposicin y c o
operacin.
b) L a form a en que los partidos se inscriben en las instituciones polticas
y su d esem pe o co m o actores gubernam entales, lo que rem ite a la
p roblem tic a del "parly g o v e r n m e n t, es decir, al grado en que los
partidos y el sistem a de partidos en conjunto do m in a n la estructura
de mediacin y los circuitos de decisin poltica-. Ello implica el reclu

C o m o es sab id o , la trilo g a " c o n fo rm a d a p o r r g im e n de g o b ie rn o , e sta tu to ele cto ral

y s iste m a de p a rtid o s a p o rta los p ila re s b sic o s d e u n a c o n stitu c i n p o ltic a d e te rm i
n a d a (N o h lc n , 1994).

P a ra u n tra ta m ie n to c o m p re n s iv o d e l " p u n y g o v e r n m e n t , v e r C a s tlc s y W ilclcnm a n n 1986: K atz, 1987; B lo n d e l y C o tta , 1996. L o s e n fo q u e s de e ste g n e ro se han
d e s a rro lla d o en re fe re n c ia a los re g m e n e s p a rla m e n ta rio s, en u n a p tic a c l sic a que
e n las lltim as d c a d a s es o b je to de u n a a te n c i n c re c ie n te y re n o v a d a (v g .: B u d g e y
K c m a n , 1990), p e ro h a y ta m b i n a b o rd a je s p a ra el c a s o n o rte a m e ric a n o . En A m ric a
L a tin a , e sta p ro b le m tic a re fe rid a al p re s id e n c ia lis m o , a p a re c e en f o r m a m s ta rd a
y a c o ta d a , c o n u n o s p o c o s e s tu d io s d e c a s o (M e n e g u c llo , 1998; L a n z a ro , 2 0 0 0 ) y
m e d ia n te a lg u n o s p la n te o s c o m p a ra tiv o s (C a n sin o , 1997).

a p t u l o

19

tamiento de los elencos dirigentes a travs de los partidos, que deben

contar con m ecanismos apropiados de formacin y socializacin de sus
cuadros. Supone, asimism o, que las decisiones mayores de gobierno
se tom an por el personal de los partidos, segn norm as especficas de
responsabilidad, circulando por los canales institucionales y por la red
de mediaciones inform ales , asegurando la centralidad del sistema de
partidos.
E sta s m e c n ic a s de g o b ie rn o e x ig e n que los p a rtid o s te n g a n u n a
identidad definida y asum an la m is i n que han de cum p lir en un d e
term inado tiem po histrico. Est en ju e g o la definicin de las funciones
(p rim a ria s o secundarias) de los partidos, en relacin con el patrn
poltico vigente y la form a especfica del Estado.
Estas dos dim ensiones respo nden a procesos histricos de larga d u
racin y en especial a la c onstru c cin f u n d a c io n a l de los r eg m en es
polticos, que tiene efectos duraderos sobre la con fo rm ac i n del siste
m a de partidos y el tipo de dem ocracia6. Sin em bargo, los cam bios son
o p ortunida d es para introducir alteraciones al sistem a poltico. E s p r e
cisam en te lo que ha ocurrido en la actual c o y u n tu ra crtica regional
(Collier y Collier, 1991 ) por la que atraviesa actualmente A m rica Latina.
E n efecto, a lo largo de la transicin liberal, si bien las matrices histricas
obran co m o factores c o n d icio n a n te s y delinean las m o d a lid a d e s de la
tram itacin poltica de las reform as, esas m ism as transform aciones dan
lugar a giros refundacionales, y pueden prov ocar vuelcos significativos
en el desarrollo poltico.
Ello no implica necesariam ente una declinacin de la forma-partido,
co m o proponen algunos enfoques7, pero constituye u n desafo a la tip o
loga de los partidos y, de hecho, es un perodo de d a r v in i s m o p o ltico
( C opp edge, 2001) en la m e d id a en que son afectadas sus estructuras y
sus rec u rsos de poder. E n este trance, los partid os deben r e c o m p o n e r
sus form as de organizacin y sus funciones, en u n a d inm ica altam ente
6

En este sen tid o , D a h l (1 9 8 9 b ) -q u e d e lin e a la s ru tas o rig in a ria s d e h e g e m o n a o de

p o lia rq u a - o fre c e c la v e s re fe rid a s al g ra d o d e p lu ra lid a d y al b a la n c e d e p o d e re s
( e n tre c la s e s , lite s y p a r tid o s ) . C o n e s te e n fo q u e g e n tic o p o d ra lle g a r s e a u n a
c la s ific a c i n d e lo s s iste m a s la tin o a m e ric a n o s y e x p lic a r la s d ife re n c ia s e n tre c a s o s
co n tra y e c to ria s d e h e g e m o n a (M x ic o ) o tra y e c to ria s de p o lia rq u a (U ru g u a y ),
o s itu a c io n e s in te rm e d ia s d e d e s e q u ilib rio re c u rre n te d e p o d e re s (A rg e n tin a ).

P a ra u n p a n o ra m a sin t tic o y c ritic o so b re las h ip te sis c o rrie n te s a c e rc a de la d e c li

n a c i n d e lo s p a rtid o s , v e r M o n te ro y G u n th e r, 2 0 0 2 . R e s p e c to a la c o n tin u id a d de
los p a rtid o s en A m ric a L a tin a , v e r A lc n ta ra y F rc id e tib e rg , 2 0 0 1 .

20

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

com petitiva. E n verdad, los partidos com p iten p o r dirigir el r u m b o de las

refo rm as, lu c h an d o a la vez p o r sobrevivir, lo que h ac en con distintos
grados de eficiencia y con variado xito.
Esto p uede llevar a situaciones crticas o de desinstitucionalizacin ,
e incluso al d es p lo m e de los sistemas de partidos (com o en Venezuela),
pero ta m b i n p uede perm itir la renovacin del sistem a de partidos, sea
con los preexistentes o con la aparicin de otros nuevos. H ay en todo caso
sistem as de partidos que tienden a consolidarse, en pases en los que han
sido tradiciona lm e nte m s fuertes (C hile o U ru g u a y ), pero tam b i n en
p ases en d o n d e han sido ms r u d im e n tario s y voltiles (Brasil) o en
casos com o el de M xico, en el que hubo situaciones asentadas de partido
m o nop lico y se despliega una apertura pluralista novedosa.
El grado de solidez y de "p a r tid ic id a d " de un sistem a determ inado
( p a r ty n e ss " , "p a rty le ss ) influye en las mo.dalidades de la transicin,
tanto en la calidad de la d em ocrac ia com o en la calidad de las reform as.
Las fo n n a s y los grados de liberalizacin varan considerablem ente cua n
do las r e fo n n a s se hacen "sin partidos o por los partidos, con partidos
m s protagnicos o con partidos m arginados (Corrales, 2000), cuando los
sistem as son plurales y relativam ente equilibrados o cuando se presentan
cuadros de partidos dom inantes, sin el balance que establece un a o p o si
cin. H a y pues u n a regla referida a la com petencia p artidaria efectiva (e
incluso a la co m petencia intrapartidaria) que se liga con la d em ocracia.
Las caractersticas del sistem a de partidos condicionan los grados de
pluralidad y de equilibrio entre los actores sociales y las organizaciones
colectivas. Los debates en torno a la poltica de grupos - a l sistem a de
influencias y de p re si n , de poderes y c o n tra p o d e r e s - dan cuenta p r e
c isam en te de las alternativas que se dan entre partidos y m o v im ien to s
sociales, esto es, situaciones de auton om a o de m a y o r articulacin, una
c o m p e te n c ia m s abierta o frm ulas de m a y o r d e p e n d e n c ia y control,
e v e n tu a lm e n te enlac es verticales, de je ra rq u a y distin to s tipos de ar
m a z n corporativa. La capacidad de m ediacin y agregacin q u e tenga
el sistem a de partidos es importante para la diligencia de las dem andas
sociales - p e r o tam bin para la implementacin de polticas p b lic a s - con
e s c e n a r io s en los que p u ed e lograrse cierto e q u ilibrio en el ju e g o de
pod eres y en la distribucin de bienes pblicos. La falta de centralidad
de los partidos da lugar a prob lem as de d esagregacin y m ovilizacin, y
crea riesgos de polarizacin y de inestabilidad poltica.

a p t u l o

21

En tiem pos de reform a, estos fen m en os adquieren m a yor im p o rta n

cia p o r cuanto se trata de redefinir el m ode lo de desarrollo (el p a c to
o los co m p ro m iso s an terio rm en te vigentes, el b alan c e de g a n a d o r e s
y p erd e d o re s). Esto im plica la nec esid ad de establecer n u ev a s co ali
ciones reform istas -po lticas, pero tam bin so c ia le s - y abre un captulo
de confiictividades m s agudas, con resistencias, coa lic io n e s de veto,
m ovilizaciones de b lo q u e o , en clave de p ron uncia m ie ntos ciudadanos
o de agitacin popular. En la regin los conflictos se han canalizado sea
a travs del plebiscito de las u rn a s , sea m ediante ejercicios abiertos e
inciertos , m edian te el plebiscito de las c a lle s . Esto rem ite no slo
a dos f o n n a s de oposicin y de protesta, sino tam bin a caractersticas
diferentes en los sistemas de partidos.

3. P artidos keyncsianos y reconversin liberal

Por obra de esta transform acin econm ica y social que est en m a r
cha en la regin, m uchos partidos deben encarar u n a reconversin sig
nificativa, e n frenta n do incluso la p rd id a de su cond ici n de partidos
de E stado y, especficam ente, de su calidad de partido s k e y n e sia n o s
(Lanzaro, 2003).
En virtud de los cam bios en curso, y com o resultado de sus propios
em prendim ientos reformistas, los partidos pierden pues los recursos p r o
venientes de la gestin poltica y la intervencin del Estado. Se debilitan
los poderes que surgen de su participacin directa com o operadores p
blicos y agentes de mediacin, modificando el sistem a de enlaces entre
el E stado y los actores sociales8.
Estos procesos afectan seriamente a los partidos de E stado de im pron
ta keynesiana, cuya o rganizacin y funciones dep endan de una form a
determ inada de insercin en los aparatos pblicos. D eb e n ajustarse a los
cambios y generar nuevas pautas de regulacin econmica y social, lo que
exige otros recursos institucionales y otras destrezas. A sim ism o, tienen
dificultades para reform ular su organizacin y asegurar las tareas de r e
presentacin, redefinir sus funciones polticas y las pautas de liderazgo.
En la fase actual, la com petencia poltica se da en tom o a las reformas,
y ello afecta a los propios partidos, que aparecen al m ism o tiempo com o
sujetos y co m o objetos de la transformacin.

S o b re lo s c a m b io s en la s c a d e n a s d e m e d ia c i n ( " l i n k a g e s ), v e r L a w s o n , 1988 y
K its c h e lt, 2 0 0 0 .

22

P o l it ic a y p o l t i c a s

p b l ic a s

e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic ia L a t i n a

Sin perju icio de otras v ariables que tienen su influencia, c o m o los

c a m bios en el rgim en electoral -q u e se han ido generalizando en A m r i
ca L atina durante las ltimas d c a d a s-, estos fenm enos de reconversin
estn en el centro del conflicto entre los partidos, en el seno de los par
tidos y e n tre sus cu a d ro s de lite. All se e n c u e n tra u n a v eta p ara la
explicacin de las rec om posic iones polticas y los realineam ientos ele c
torales. H a y aqu, u n a vez ms, un m o m e n to de oportu nidad y un factor
de a c elerac i n de la m o v ilid ad poltica qu e da lugar a m odific ac io n es
en el form ato de los sistemas y a m odificaciones en la estructura de las
unid ades partidarias, en su organizacin y en sus funciones, en las rela
ciones vinculares con la ciudadana y en los patrones de representacin.
E sas reconfiguraciones repercuten d irectam ente en las m o d a lid a d e s de
im plem en taci n de las polticas pblicas y en las refo rm as9.

4. La poltica com o factor de diversidad

M s all del enfoque que aporta cada uno de los trabajos incorporados
a este libro, cabe repasar brevem ente los principales factores de variabili
dad en las polticas pblicas y en los cauces de innovacin, identificando
los rasgos concretos de las reform as.
E squem ticam ente, puede afirmarse que la poltica constituye uno de
los principales factores explicativos de la diversidad. El proceso de las
polticas pblicas puede verse com o un proceso de produccin poltica
y com o un resultado de la com petencia poltica, a travs de una relacin
de poderes, que va cam biando al influjo de esa m ism a secuencia.
Las ideas tienen tambin su papel en la generacin de las polticas p
blicas, p or cuanto explican la produccin de ideologas y de paradigm as,
que tienen un peso norm ativo" fuerte, y que generan efectos innegables
de propagacin (imitacin, "c onta gio o aprendizajes). Sin em bargo, e s
tas ideas tienen influencia cuando son filtradas a travs de los procesos
polticos, com o insum os de la disputa ideolgica que an im a esta c o m
petencia.
P or cierto, la produccin poltica es m oldeada por las condicionantes
qu e derivan de la naturaleza del prod ucto que trata de estab lece r y de

L os in v e n ta rio s c o m p a ra tiv o s so b re la in s ttu c io n a liz ac i n o d e sin s litu c o n a liz a c i n

d e los siste m a s de p a rtid o s en A m ric a L a tin a (M a in w a rin g y S cully, 1995; A lc n ta ra
y F re id e n b e rg , 2 0 0 1 ; H a w k in g s, 2 0 0 1 ) a p o rta n re fe re n c ia s y p u e d e n s e r v ir d e b a se
p a ra el a n lisis c o n c re to del d e se m p e o de los p a rtid o s y de los siste m a s d e p a rtid o s
en los p ro c e so s c o rrie n te s d e re fo rm a.

C a p i i h i o

23

las caractersticas especficas del m b ito en q u e o p e ra (L o w i, 1964).

A ntes qu e eso, influyen las d eterm ina cione s de la historia de ca d a for
m acin nacional, de la confo rm aci n de la sociedad civil y la sociedad
poltica en la ocupacin del territorio, de su estructura eco n m ic a y so
cial, de sus arreglos institucionales, de la tradicin y cultura p b lic a ,
de las p ec u lia rid ad e s de su org an iz ac i n b u r o c r tic a y tra d ic io n e s de
adm inistracin pblica, que derivan de la configuracin del E stado y del
s is tem a poltico, as co m o de las rela cione s de p o d e r tanto d o m stic o
co m o internacional.

C. La autonomizacin de las polticas pblicas

H ab iendo reconocido el papel que ju e g a la poltica en el proceso de
las polticas pblicas, no debe olvidarse la au to n o m a relativa que estas
ltim as tienen ( M en y y Thoenig, 1992). Ellas se ven cond icionadas por
la herencia que reciben los nuevos gobiernos (p o lic y in h erita n ce , Rose
y D avies, 1994), vale decir, p o r los co m p ro m iso s asum ido s con anterio
ridad y p o r las responsabilidades perm a n en te s del E stado. Todo nuevo
gobierno percibe m u y rpido que gran parte de su ag e n d a y del p r e s u
puesto fiscal de que dispo ne est co m prom etido por decisiones q u e en su
m o m e n to asumieron las adm inistraciones que le precedieron. Tiene que
lidiar con instituciones, prcticas y culturas burocrticas e institucionales
preexistentes; deb e enfrentar obligaciones contradas con la sociedad ci
vil, con otros gobiernos, y con organism os internacionales. En definitiva,
sus grados de libertad son reducidos.
P o r otra parte, la legitim idad, las capacidades institucionales, a d m i
nistrativas, tcnicas, financieras y, claro est, tam bin polticas , varan
de pas en pas, lo m is m o que la co m petencia, ex p ertise y credibilidad
de los actores y funcionarios pblicos.
A sim ism o, es posible encontrar distintas racionalidades que guan el
co m p ortam iento de los diversos actores que interactan en el proceso de
las polticas (Cohen y Franco, 1988, 1992). Los analistas de polticas y
los tecnoburcratas operan con criterios distintos a los que son propios
de los polticos, y eso se expre sa en los ritm os diferentes con los que
llevan a cabo sus tareas, con el tipo de respuesta que dan a las dem an d a s
polticas y, en definitiva, con la traduccin que aquellos hacen de las
decisiones polticas, que se guan adem s p o r criterios q ue pueden llegar
a d eform arla (o m ejorarla) notablem ente. Esas diferencias de criterio se

24

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

expresan en la m anera de entender las nociones y las relaciones entre efi

cien c ia y e q u id a d (Behn, 1986). La distincin entre tecnobu rcratas y
polticos no p uede ignorarse, y el grado de diferenciacin vara en cada
caso nacional, e incluso tam bin entre ministerios o sectores en el m ism o
pas. L o m is m o sucede con la capacidad financiera y tributaria de cada
E stado para enfrentar los p roblem as y restricciones y las crisis.
Y, sin d u d a alguna, tam bin existen grandes diferencias en la solidez
y legitim idad institucional, en el funcionam iento de cada sector pblico y
la fo rm a en que actan sus funcionarios. La percepcin de p ro b id a d o
corruptibilidad (percibida o real) tam bin condiciona las capacidades del
E stad o en m ateria de poltica pblica (p o lic y-m a k in g ca p a b ilities). A s i
m ism o, la institucionalidad controladora tam bin difiere. L a legitimidad,
fortaleza e institucionalizacin. ritualizada o no, de los p rocedim ientos,
las norm as burocrticas, las "reg las , pueden afectar positiva o n ega tiva
mente, sea facilitando o retrasando o haciendo inviables las iniciativas de
un gobierno, aun cuand o cuente con un am plio respaldo poltico.
En A m ric a Latina, y en vinculacin con los pro cesos de reform as,
se han producido c a m bios im portantes en las relaciones entre la poltica
y las polticas, en el sentido de un a d isociacin entre am bas. Esto no
difiere, por cierto, de lo que m uestra la literatura internacional y de lo que
ha sucedido en contextos co m o el europeo (vase Surel, en el C aptulo II
de este libro). Se ha insistido respecto a que los efectos de la globalizacin
han restringido el m argen de m aniobra de la clase p oltica respecto a la
orientacin de poltica pblica. En la regin, ello fue m s evidente por
el im pacto de la crisis de los aos ochenta, que llev a que se debieran
to m a r decisiones urgentes para adecuarse a la situacin im prevista. Ello
condujo a que el p o d er ejecutivo ejerciera intensam ente las capacidades
que le oto rg a el p r esid e n cialism o dom in a n te , y a que se in c re m en tara
el d es b ala n ce entre los p o d ere s del Estado. E sa m o n o p o liz a c i n de la
respue sta p o r el E je cu tiv o no qued, em pero, en m a nos de los actores
polticos, sino que se traslad en m uchas ocasiones al nivel tcnico. H a
ba e n to n ce s la id e a p re d o m in a n te de que la respue sta p e rte n e c a a la
racionalidad instrumental, y que haba personal capacitado en tal sentido,
que era el que tena que asum ir la responsabilidad de decidir qu hacer
y c m o hacerlo . P uede citarse com o ejem plo la frase de un tcnico que
tuvo grandes responsabilidades en un gobierno de la regin:
H a y un punto m s all del cual las decisiones son polticas.
Pero no se sabe a p rio r i cul es el punto [por lo cual] El arte
de la buena conduccin ec on m ica es extender al m x im o el

a p t u l o

25

lm ite de la esfera tcnica de decisin. Es preciso estirar la r a

cionalidad tcnica ... o instrumental, a su lm ite (Persio Arida,
cit. en Cohen y Franco, 1992:66).
Esta m anera de ver justifica la idea de la instillation o f lhe decision
m akers ", que lleva a la a u to nom a de los bancos centrales, por ejemplo.
E llos tendran el co nocim iento de la propuesta y de las especificidades
concretas, y encontraran la solucin ptima. L o m ism o sucede en m u
chos otros cam pos, especialm ente en aquellos en los que la innovacin
tecn o l g ica ha p r o d u c id o s c a m b io s radicales que exigen , co m o en las
telecom unicaciones, conocim ientos de los que suelen carecer los actores
polticos, por lo que se im p o n e la idea de que son m b ito s que deben
despolitizarse y ser confiados a expertos no elegidos, p e r o ca p a c es de
captar los desafos y las sutileza s de las din m ica s p ro p ia s d el se c to r
(Surel, cap. III).
En definitiva, tiende a desaparecer, incluso en los gobiernos de e x
trem ad o p reside ncialism o, la co n sig n a de que el E stad o sa b e cules
son los prob lem as y la m ejor m a n e ra de resolverlos. Fia ido perdiendo
respaldo la concepcin tradicional del gobierno inteligente, om nipoten te
y providencial, que todo sabe, todo puede, todo controla y todo logra.
D esd e otra perspectiva - p a ra d jic a m e n te contradictoria con la an te
riorm ente m encionada, que coloca las decisiones al cuidado de tcnicos
que saben , a los cuales se blinda para que no sean m olestados en su alta
responsabilidad-, se sostiene que los cam bios derivados del contexto glo
balizado y de la dem ocratizacin, han conducido a que lo gubernamental
se haya hecho p b lic o , en u n sentido m s am plio que lo p u ram e n te
estatal . Esto se expresara en la tend encia a g o b e rn a r p o r p o ltic a s
p b lic a s y desterrar la idea de g o b e rn a r p o r un p la n , o pcin que
dejaba la solucin de los problem as en m anos de un gobierno que se co n
sideraba inteligente, om nipotente y providencial, aunque m uc h as veces
careciera de capacidad para consensuar sus decisiones e incluso careciera
tam bin de los instrumentos necesarios, de la inform acin, la teora y la
m etodolog a para llevarlo a cabo (Aguilar Villanueva, 2005).

1. V entanas de oportunidades:
u na exploracin poltica concreta
M s all de estas visiones sobre las d in m ic as de los procesos d e
cisorios, los estudios especializados de polticas pblicas dedican una

26

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

atencin consid erable al anlisis acerca de la adopcin especfica de las

reform as. L as elaboraciones usuales y m s recurridas en este sentido son
aq ue lla s que se refieren al p ro ce so que p e rm ite en co n c reto dos pasos
decisivos:
a) la seleccin de determ inadas cuestiones que se convierten en p r o
ble m as de agenda (agenda sellin g ), y
b) la tom a de decisiones (decisio n -m a kin g ).
En cada coyuntura, los p roblem as existentes son m u c h o s y variados,
pero m s all de los diagnsticos, propuestas p rogra m tica s o d em an d a s
circulantes, slo algunos se constituyen efectivam ente co m o tales. A su
vez, las resp u e sta s frente a tales p ro b le m a s resp o n d e n al c lim a de la
p o c a , es decir, al para d ig m a dom inante, que por s e ria l ofrece lneas de
solucin de tipo general, que es preciso traducir en polticas concretas.
L as opciones adoptadas presentan, caso a caso, diferencias significativas.
E sto es relevante frente a una crtica usual al C o n sen so de W a sh in g to n
al que suele acusarse de propo ner la m is m a receta para aplicar en reali
dades nacionales m u y diferentes. C a b e arg u m e n tar que co m o solucin
para d igm tica de tipo general no podra hacer m s que eso. S obre todo,
c u a n d o el m e n cio n a d o C o n s en so fue, en realidad, el listado elaborado
por un analista que intent resum ir los criterios que inspiraban las rec o
m endaciones clave, con la generalidad propia, y no la com binacin de los
rem edios y el tim ing de su aplicacin a cada situacin atendida.
Los factores referidos al rgim en de gobierno y el sistema de partidos
entregan una perspectiva general - macropolitica- para explicar el estilo
de decisin predominante. Pero se requiere un anlisis m s concreto, de
micropoltica de las polticas pblicas, para dar cuenta de las variedades
y la diversidad de las reformas.
P a ra es to s efe cto s, p u e d e se rv ir la n o c i n de v e n t a n a p o lt ic a
( K in g d o n , 1984), qu e se c o m p o n e de tres d im e n s io n e s : p r o b le m a s ,
p o ltic a s y poltica.
a) P roblem as. Se refiere a las formas o condiciones a travs de las cuales
u n a cuestin determ inada accede a la agenda, sea por la m a gn itud del
p roblem a, el im pacto que genera y as repercusiones o el aprendizaje,
p o sitivo o neg a tiv o , derivado de la observacin de otras e x p e
riencias sim ilares (propias, ajenas, ejem plares).
b) P olticas. Es el conjunto de ideas disponibles en determ inada materia,
que provienen de com unidades o redes que producen formulaciones
e incluso diseos de poltica (burocracias especializadas, ncleos par

a p t u l o

27

lamentarios, cuadros de partido o de los grupos de inters, acad m icos

e investigadores prcticos, grupos de pensam iento de distintas filia
ciones, expertos y asesores nacionales o internacionales, etc.),
c) P o ltica . E sta dim ensin tiene a su v ez tres com ponentes: las c a m
paas de los grupos de presin, los giros en la o pinin pblica y la
alternancia en el gobierno, con un recam bio electoral que se refleja
en la representacin parlam entaria y en relevos en la adm inistracin
ejecutiva.
U n a v e n ta n a po ltica se abre, seg n K in g d o n (198 4), c u a n d o se
produ ce un acoplam iento entre estos tres conjuntos de elem entos, lo que
perm ite priorizar ciertos problem as y aplicar opciones politicas para re
solverlos. Este planteo ofrece una p lataform a para el anlisis y la c o m
paracin de las reform as.
A partir de esa base, conviene resaltar que se trata de un ca m p o de
conflicto y de com petencia, que recubre las tres dim ensiones indicadas.
L a conformacin de la agenda, la seleccin y la prioridad asignada a los
problem as - c o n cuestiones incluidas y otras excluidas o p o ste rg a d as- es
un m bito en que com piten actores polticos y sociales con intereses y
preferencias diversas (Eider y Cobb, 1984; Aguilar Villanueva, 1993). L a
generacin de ideas y de parmetros de poltica es, por definicin, un te
rreno de disputa ideolgica en el que participan analistas sim blicos o
intelectuales orgnicos proporcionando informaciones de apoyo para los
argumentos de las lites y para elaboraciones de sentido co m n .
En fin, y com o el propio K ingdon indica, el acoplam iento entre las di
ferentes dim ensiones que genera una v entana de oportunidades para la
reform a requiere ciertas condiciones contextales , pero es en s m ism o
un producto poltico, p o r cuanto son los sujetos reform istas y co nc reta
m en te los actores de gobierno, o quienes aspiran a serlo, q uienes c o m p i
ten p o r el arm ado de la agenda lo m is m o que p or conectar los pro blem as
priorizados con determ inadas alternativas de polticas pblicas, que son
ofertadas y defendidas com o opciones aptas y necesarias en trm inos
tcnicos y polticos. As se habilita la apertura de un proceso decisorio
que tratar de ir en esa direccin, aunqu e deber enfrentar contingencias
variadas y que difcilmente tendr un resultado predeterm inado.
As pues, el acoplam iento entre problem as y resoluciones efectivas
de reform a es integralmente un itinerario de pro duccin poltica en cada
una de sus piezas, las cuales tienen algn grado de auto n o m a y pueden
ser an a lizadas se paradam ente, pero, en definitiva, c o n stituye n un p r o
ceso. P or ende, los agentes de la r e f o rm a estn insertos en un cuadro

28

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de restric cio n e s y de c o n d icio n a n te s, que incluso p u e d e n d elin ea r una

co y u n tu ra propicia, pero tienen un papel activo en la m is m a apertura de
las v e n ta n a s polticas.
E llo rem ite a la cuestin del liderazgo que, dada la co yu n tu ra general
de transicin en el m o d e lo de desarrollo, p u e d e ser a p re c ia d a en refe
rencia al centro presidencial, pero que asim ism o debe analizarse en cada
c a m p o sectorial. En esta lnea, ha de te nerse en cuen ta la d istincin entre
los liderazgos m s p ro g ra m tico s o m s p osic io n a les o pragm ticos,
que m uestran distintas propensiones a la transaccin y el c o m prom iso . Y
deb e considerarse qye el liderazgo es una ecuacin com pleja, en la que
p e s a prioritariam ente la v oluntad poltica, pero tam bin el a rm a d o de los
elencos y la capacidad de g e s ti n 10.
Tras esto, h ay que verificar los d e m s e le m e n to s que ju e g a n en la
construccin y el ap rovecham iento efectivo de u n a estructura de o por
tu n id a d .
En prim er lugar, debe te nerse en cuenta la naturaleza y los contenidos
sustantivos de las reform as que se trata de em prender, distinguiendo los
diferentes tipos de iniciativas y los desafios especiales, la definicin de
responsabilidades y los nuevos requerim ientos institucionales que im pli
can la introduccin de los cam bios (descentralizacin, tercerizaciones,
privatizaciones), por cuanto si es cierto que la poltica m o ld e a las pol
ticas pblicas, m e d ia una interaccin significativa y ta m b i n p o lic ie s
d eterm in e p o litic s (Lowi, 1964).
En segundo lugar, hay que consid erar las relacio nes de p o d er y los
procesos concretos de acum ulacin de fuerzas que la innovacin reclama,
en un balance de los logros esperados y los costos que im plica la altera
cin que se programa. D e un lado est la necesidad de p rev e r y ejecutar
el cultivo de opinin y el arm ado de coaliciones de reform a, que implica
llevar a cabo acciones dirigidas al pblico en general y a p blicos org
nicos o sectoriales, el asum ir com prom isos, anticipar com pensa cione s y
pagos colaterales . Del otro lado, deben evaluarse las resistencias y opo
siciones que surgirn, y la m anera de neutralizar a los actores de veto y
las m ovilizaciones de bloqueo. Esto incide tanto en el itinerario inicial de
tom a de decisiones, com o en el proceso consiguiente de im plem entacin
de las polticas.

10 S o b re la c u e s ti n d e l lid e ra z g o , sus tip o s y su s re q u isito s - e n re fe re n c ia p a rtic u la r a

la in n o v a c i n y el re fo rm is m o

p u e d e n v e rse los tra b a jo s c l s ic o s d e B u rn s (1 9 7 8 )

y B a s s (1 9 8 5 ), as c o m o lo s p la n te o s d e K a v a n a g h (1 9 9 7 ) y M o o n (1 9 9 5 ).

a p t u l o

29

Este conjunto de elem entos, y otros que escapan a un inventario tan

somero, hacen que el delineamiento de una ventana poltica y el desem pe
o en la m ateria d eban ser evaluados a travs de la exploracin concreta
- c a s o a c a s o - de un determ inado proceso de polticas pblicas.

D. Los estudios incluidos

C on la p e rsp e c tiv a sealada, los trabajos que c o m p o n e n este libro
hacen un a contribu cin al co nocim iento de la relacin entre poltica y
polticas pblicas, en la fase de reform as p o r la que atraviesa A m ric a
Latina.
Varios de ellos tienen un carcter general y m s terico. As, Yves
S u rel rea liza u n a p re s e n ta c i n y d isc u si n de los trab a jo s r ec ien te s
sobre los v ncu los entre p o lic ie s y p o litic s . A lg u n o s de tales trabajos
enfatizan la separacin entre am bas instancias de tom a de decisiones, lo
que llevara a la ruptura de la relacin circular existente entre dos pautas
de legitim acin. D e un lado, la legitim acin por los insum os, que reposa
sobre la conviccin de que las decisiones polticas (son) legtim as en
la m e d id a en que reflejan la voluntad del p u e b l o . D e otro lado, la legi
tim idad por los resultados, que supone que las decisiones pblicas tienen
p o r objetivo fav o rec er efe ctiv a m e n te el b ie n estar de la c o m u n id a d .
Otros, en cam bio, m uestran cm o an hoy, pese a los cam bios globales,
la poltica sigue siendo im portante p ara las decisiones de las polticas
pblicas (teora del ciclo electoral, teora de la ventana de oportunidades).
E n su contribucin, Surel concluye que existen lneas de determ inacin
recproca y que el vnculo entre am bas no es unv oco ni je r rq u ico sino
m u ltifo rm e y fun dado tanto en los elem e ntos c oyu ntu ra les analizados
p o r la nocin de v e n ta n a poltica co m o en los efectos estratgicos de
la interiorizacin de la exigencia electoral p o r parte de los titulares del
p oder en un m o m e n to dado. Es, adem s, circular; la accin pblica y la
accin poltica se pueden caracterizar co m o dos conjuntos de procesos
constantem ente interconectados, pero segn m od alidad es y con intensi
dad variable, segn la poca considerada".
Por su parte, E u g en io L a h era p arte de e n te n d e r la po ltica co m o
la b sq ue da de im plantar o de b loquear polticas pblicas, o de influir
en ellas. E ntie n d e q u e u n a p o ltica ce n trad a en el dise o, la gestin y

11

30

V a s e C a p tu lo II, R e la c io n e s e n tre la p o ltic a y las p o ltic a s p b lic a s .

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

la e v a lu a c i n de las polticas p blic as r e p re se n ta u n a m o d e rn iz a c i n

de la esfe ra pblica, p o r c u a n to el b a s a rse en ellas p e r m ite ac o ta r las
d i s c u s i o n e s p o ltic a s , d if e r e n c ia r p r o b le m a s y s o lu c io n e s , p r e c is a r
las diferencias, vincular los tem as a soluciones m s am plias o secuenciales y plantearse esfuerzos compartidos. D estaca asim ism o que el gobierno
p o r polticas p b lic as im pulsa el c a m b io en el sistem a p oltico y en el
p ropio g o b ie rn o 12.
P e d r o M e d e llin s o s tie n e q u e c o r r e s p o n d e e s tu d ia r las p o ltic a s
p b lic a s c o m o una varia b le d e p e n d ie n te de los c o n te x to s p o ltic o s e
institucionales en que aquellas son producidas. A partir de ello, elabora
un m odelo terico y m etodolgico para este tipo de estudio en pases con
un frgil desarrollo poltico e institucional. E ntie n d e que la naturaleza
especfica del rg im en poltico m uestra los pro blem as de consistencia y
persistencia de la dem ocracia, y determ ina las caractersticas que tendrn
las polticas pblicas, perm itiendo p o r tanto apreciar si ellas podrn c a m
biar la vida de esa sociedad.
Varios de los otros captulos giran en torno a tem as relacionados con
la poltica social. Unos presentan anlisis agregados sobre pases e s p e
cficos, o sobre las te nden cias que en m a teria de polticas p blic as de
naturaleza social predom inan hoy en la regin. Otros analizan program as
especficos. E stos trabajos dan cuenta de la especificidad de cada caso
an a lizad o y m uestran un panoram a que perm ite even tualm ente la c o m
paracin de los procesos de reform a en seis pases latinoam ericanos con
distintos sistem as p o ltico s1.
R o la n d o F ran co analiza los cam bios que estn teniendo lugar en la
regin en cuanto al desarrollo social, p o r un lado, y a la poltica social, por
otro, m o stra n d o inform acin em prica respecto a diversos indicadores,
en general relacionados con la pobreza y la indigencia. F ranco subraya
la im portancia del crecim iento econ m ic o para avanzar en la reduccin
de estos males. A sim ism o, insiste en la nec esid ad de introducir cam bios
im portantes en la m a n era de disear e im p lem e n ta r las polticas p b li
cas, co m o form a de superar las lim itaciones que m uestran las polticas
so c iales14.

12
13

V c a s e C a p tu lo III, P o ltic a , p o ltic a s p b lic a s y p ro c e s o s d e r e f o n n a .

V a s e C a p tu lo IV, L a p o ltic a d e la s p o ltic a s p b lic a s : p r o p u e s ta te r ic a y
m e to d o l g ic a p a ra su e stu d io en p a se s d e fr g il in s titu c io n a lid a d .

14

V c ase C a p tu lo V, M o d elo s d e p o ltic a s o cia l en A m ric a L atina en el ltim o c u arto

d e s ig lo .

a p t u l o

31

C arlos B a rb a S olan o considera que en el actual ciclo de reform as,

A m r ic a L atin a se ha a p ro x im a d o a un m o d e lo de b ie n e sta r de corte
residual. A partir de esa asuncin, usa el concepto de rgim en de bie n
es ta r y, en un esfue rz o tipolgico, d isting ue tres tipos que a g ru p a n a
los sistem as de prestaciones sociales regionales, m o stra n d o el carcter
desigual que han tenido los procesos de re fo rm a en cada uno de ellos.
L uego analiza el rg im en de b ienestar m e x ica n o y los efectos que han
tenido sobre su arquitectura y sobre sus capacidades sistmicas las refor
m as eco nm icas y sociales de los ltim os a o s 15.
F a b i n R ep etto y G u ille rm o A lon so arg u m e n ta n que los desafos
futuros de la poltica social argentina se relacion an con los cam bios h a
bidos en el v nc ulo entre E stado y sociedad civil - e n especial con los
sin d ic a to s - , y ta m b i n con las n u ev a s ex p re sio n e s del fed e ra lism o en
las resp o n sa b ilid ad es de gestin social. A m b o s f e n m e n o s estn re la
cionados con la desregulacin de la seguridad social (el seguro de salud
d e no m inado obras sociales) y con la d escentralizacin de la educacin
y la salud (ms otros program as ligados a vivienda y alim entacin). Estos
procesos, que tuvieron lugar en los aos noventa, sustituyeron el m odelo
de centralidad estatal establecido en la segunda posguerra. E n la prctica,
se trat de procesos que, o bservados ex post, perm iten reconocer otros
objetivos. C o n s id eran que deb e analizarse la e c o n o m a poltica de las
reform as sociales, enfatizando tanto el vnculo de las lites estatales con
los actores sindicales, co m o la dinm ica poltica de la interaccin entre
lderes de los diversos niveles jurisdiccionales del Estado. Ello permitir,
segn los autores, m ostrar que no hubo voluntad en la coalicin do m in a n
te p or construir un a n ueva institucionalidad social de signo incluyente, lo
cual requera fortalecer el nivel central del Estado. Se prefiri utilizar los
recursos polticos para negociar apoyos de corto plazo desplazando en el
tiem po y hacia niveles inferiores de gobierno los problem as irresueltos
del conflicto fiscal16.
Jorge L an zaro analiza la reform a educativa uruguaya, llevada a cabo
a p artir de 1995, y que se p ro p u so m e jo r a r la c a lid a d de los a p r e n d i
zajes y fortalecer la equ id ad en el acceso a la e d uc ac in, m e d ia n te la
expansin de la oferta pblica en educacin inicial, creando escuelas de
tiem po com pleto en sectores pobres; realizar u n a reform a curricular de

15 V a s e C a p tu lo V I, L a re fo rm a so c ia l y el r g im e n d e b ie n e s ta r m e x ic a n o .
16 V a s e C a p tu lo V il, La e co n o m a p o ltic a d e la p o ltic a so cia l a rg e n tin a : u n a m irad a
d e sd e la d e s re g u la c i n y la d e s c e n tra liz a c i n .

32

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

la ed u c a c i n m edia publico, e x ten d ie n d o el horario, c o n c e n tra n d o las

actividades de los profesores v prom o viendo la m ejora de la form acin
docente m ed iante la creacin de centros estatales regionales. El trabajo
m uestra las razones polticas que llevaron a im plem entaria y caracteriza
los principales contenidos, singularm ente heterodoxos en el contexto d o
m inante en la regin, ya que busc el fortalecim iento del sector pblico,
m a n tu v o una im pronta centralista , y se focaliz en la o ferta e d u c a
tiva. F inalm ente, plantea una advertencia de los vicios y v irtu d e s de
las estrategias utilizadas que pueden explicar la fuerte oposicin poltica
y grem ial que se gener. Entra pues en el anlisis de la relacin entre
poltica y polticas pblicas", con un abordaje que permite, por un lado,
rescatar la singularidad del caso uru guay o y, por otro, contribuir al a n
lisis com p arativo de los procesos de cam bio en la transicin liberal y
en particular al cotejo de las reformas e d u c a tiv a s17.
F ern a n d o B a z a m uestra que el enfo que terico general de N ueva
E co n o m a Poltica y de Poltica Pblica perm ite determ inar las form as
a d e c u a d a s de articulacin entre E stado y m e rc ad o q u e p erm itiran un
funcionam iento ptim o del sistema educativo en el largo plazo, satisfa
ciendo el inters pblico y la ju sticia social. A sim ism o , sugiere que la
eonflietualidad actual entre "g lo b alm erca d ista s y nacional-estatistas
o b nub ila la naturaleza del pro blem a pblico estratgico conform ado por
los imperativos e x ge nos a los que la nueva d inm ica mundial som ete a
todos los E stados nacionales. Segn Baza, se requiere una reingeniera
estatal que perm ita elevar la calidad de la gestin estatal m inim iz ando
tanto las fallas de m ercado com o las fallas de Estado, m ediante la inven
cin de nuevas form as institucionales de articulacin E stado-m ercado y
el desarrollo de una nueva im aginacin poltica y de polticas pblicas
que pueda resolver el com plejo proceso de ajuste y adaptacin a la nueva
realidad m undial que caracterizar, inevitablem ente, el siglo X X I 1S.
L a u ra G olb ert describe el escenario de la crisis econm ica de 2001
en A rgentina y su im pacto sobre la poltica y los partidos polticos, as
co m o el clim a de alta conflietividad social que deriv de dicha crisis.
A naliza el P rogram a de Jefes v Jefas de H o g a r D eso c upados y destaca
la rpida im plem entacin y extensin de la cobertura que alcanz. Segn

17

V c a s c C a p itu lo V IH , L a re fo rm a e d u c a tiv a en U ru g u a y (1 9 9 5 - 2 0 0 0 ): v irtu d e s y

p ro b le m a s de u n a in ic ia tiv a h e te ro d o x a .

18

V a s e C a p tu lo IX , F a lla s de m e rc a d o y fa lla s d e E sta d o en la e d u c a c i n : c o n s id e

ra c io n e s d e p o ltie a p b lic a "

C aimiulo 1

33

G olbert, esto tuvo gran im portancia no slo p o r la urgencia de asistir a

u n a poblacin crecientem ente em pobrecida, sino ta m b i n p o r aseg urar
la g o berna bilida d palian d o la conflictividad social. A trib u y e ese xito
de im plem entacin al consenso sobre el program a; las experiencias con
p ro g ra m a s anteriores; la ca p a c id a d de o r g an iz ac i n y n e g o c ia c i n de
los actores y las caractersticas del propio plan. Finalm ente, plan tea los
problem as que derivan de la intencin de discontinuarlo ante la m ejora
de las condiciones so c io ec o n m ic as19.
A lison V zc o n e z, R o ssa n a C rd ob a y P a b el M u o z exploran las
ten dencias vigentes en la sociedad ecuatoriana en m a teria de equidad,
as com o el tipo de E stado y la form a en que ste ha cum plido con su rol
redistributivo. Para ello estudian las polticas de reduccin de la pobreza,
su im plem entacin y el debate que han g ene rado20.
Otros de los trabajos incluidos analizan las relaciones entre poltica y
polticas pblicas en otros sectores de la accin pblica.
C arlos P ach eco m uestra c m o se gest, en trm inos de c o n c ep c io
nes e im plem entacin, y de articulacin poltica de los actores sociales
involucrados, el proceso - q u e tuvo lugar entre 1999 y 2 0 0 2 - de reform as
al S istem a N ac io n al de C ien c ia y T ec n o lo g a de Brasil. E ste llev al
establecim iento de catorce fondos sectoriales, con im portantes recursos
econmicos, para financiar investigacin y desarrollo, y que llev a cabo
tam bin grandes reform as institucionales en el diseo del sistema, en sus
agencias y en las polticas operacionales, que culm inaro n con la p re se n
tacin de nuevas leyes, que buscaban actualizar el sistem a nacional de
innovaciones21.
C arlo s S o jo estudia el conflicto en rela ci n a la p riv atiza ci n del
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el cual trascendi los lm i
tes de un conflicto corporativo para trasladarse al conjunto de la socie
dad, por cuanto encarn las diferencias entre posiciones corporativistas
y n eo lib erales y m a rc , sin duda, el ritm o de las r e fo rm a s en C o s ta
R ica22.

19

V a s e C a p tu lo X , D e re c h o a la in c lu s i n s o c ia l o p a z s o c ia l? E l P r o g ra m a p a ra
Je fe s y Je fa s d e H o g a r D e so c u p a d o s de A rg e n tin a .

20

V ase C ap tu lo X I, L a c o n stru c c i n d e las p o ltic a s so c ia le s en E c u a d o r d u ra n te las

d c a d a s de lo s o c h e n ta y n o v e n ta : se n tid o s, c o n te x to s y r e s u lta d o s .

21

V a s e C a p tu lo X II, P o ltic a s p b lic a s , in te re s e s y a rtic u la c i n p o ltic a : c m o se

g e sta ro n las re fo rm a s al s iste m a d e c ie n c ia y te c n o lo g a en B ra sil .

22

V a s e C a p tu lo X III, L n e a s d e te n si n : g e sti n p o ltic a d e la re fo r m a e c o n m ic a .

El In stitu to C o s ta rric e n s e d e E le c tric id a d (IC E ) y la p riv a tiz a c i n de e m p re s a s .

34

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

B ib lio g r a fa
A g u ila r V illa n u ev a , Luis (1 993), E studio in tr o d u c to rio , P ro b le m a s
p b lic o s y ag en d a de g o b iern o , M x ico, M iguel A ngel Porra, pp.
15-72.
(2005) Las polticas pblicas: su aporte , D em ocracia, desarrollo y
p o ltic a s p b lic a s. A drin A costa Silva (coord.), Guadalajara, Centro
U niversitario de Ciencias E co n m ico Administrativas.
A lcntara, M a n u el y Flavia F reidenberg (2001), Los partidos polticos
en A m ric a L atina , A m rica L a tin a H oy, N 27.
A rm ijo, Leslie, T h o m a s Biersteker y A b ra h a m L o w en thal (1994), T he
Problems o f Simultaneous Transitions , Journal o f D em ocracy, N 4.
Bass, Bernard ( 1985), L eadership a n d P erfo rm a n ce B ey o n d E xpectations,
N u e v a York, T he Free Press.
Behn, R obert D. ( 1986), El anlisis de polticas y la poltica , E l estudio
de las p o ltic a s p b lic a s, Luis F. A g u ila r V illanueva (ed.) (1992),
M xico, M iguel A ngel Porra, pp. 239-274.
B londel, Jean y M aurizio Cotta (eds.) (1996), P a rty a n d G o vernm ent,
L ondres, M acm illan.
Bresser-Pereira, Luis, Jos M ara M aravall y A d am P rzew orski (1993),
E co n o m ic R efo rm s in N ew D em o cra cie s, N u e v a York, C am b rid g e
U niversity Press.
B u dge , Ian y H ans K em a n (1990), P a rtie s a n d D em ocracy. C oalition
F o rm a tio n a n d G o vern m en t F u n c tio n in g in Twenty S ta tes, N u e v a
York, O xford U niversity Press.
B urns, Jam es (1978), L ea d ersh ip , N u e v a York, H arper & Row.
Cansino, C sar (ed.) (1997), G obiernos y p a rtid o s en A m rica L a tina,
M xico, CEPC.
Castles, Francis y R u d o lf W ildenm ann, (eds.) (1986), The F uture o f P a rty
G overnm ent, Berlin, de Gruyter.
Cohen, E. y R. Franco ( 1992), E valuacin de p ro y ec to s sociales, M xico,
Siglo X X I editores.
(1988), E va lu a ci n de p ro y e c to s so c ia le s, B ue n o s Aires, G rupo
E ditor Latinoamericano.

a p t u l o

35

Collier, D avid y Ruth Berins C ollier ( 1991 ), S h a p in g the P o litica l A ren a ,

Princeton, Princeton U niversity Press.
C onaghan, Catherine y Jam es M alloy (1994), U nsettling Statecraft, D e
m ocracy a nd N eoliberalism in C entral A n d es, Pittsburgh, Pittsburgh
U niversity Press.
C oppedge, Michael (2001), Latin A m erican Parties: Political D a rw in
ism in the Lost D e c a d e , P o litic a l P a rties a n d D em o cra cy , Larry
D iam ond y Richard G unther (eds.), Baltimore, The Johns H opkins
U niversity Press.
Corrales, Javier (2000), Presidents, Ruling Parties and Party Rules. A
T heo ry on the Politics o f E conom ic R eform in Latin A m e r ic a , C o m
p a ra tiv e P olitics, 32/2.
Dahl, Robert (1989a), Un p re fa cio ci la teora d em ocrtica, B uenos Aires,
G rupo Editor L atinoam ericano, G EL.
(1989b), La p o lia rq u a , M adrid, Tecnos.
D ixon, R obert (1968), D em o cra tic R epresen ta tio n : R ea p p o rtio n n em en l
in L a w an d P olitics, N e w York, O xford U niversity Press.
Elder, Charles D. y R oger W. Cobb (1984), F orm acin de la ag e n d a ,
P roblem as p b lic o s y agenda de g obiern o , A guilar Villanueva (ed.)
(1993), M xico, M iguel ngel Porra, pp. 77-104.
E sping-A ndersen, Gosta (1990), The Three Worlds o f Welfare C apitalism ,
Princeton, Princeton U niversity Press.
F ilgueira, Fernando (1997), L a nueva arena de las polticas sociales:
vectores internacionales y mediacin dom stica en la reform a del sec
tor social en A m rica L atin a , G lobalizacin, C iu d a d a n a y P o ltica
S ocial en A m rica L atina: Tensiones y C ontradicciones, A ndrs Prez
B altodano (ed.), Caracas, N u ev a Sociedad.
(1998) Tipos de w elfare y reform as sociales en A m ric a Latina.
Eficiencia, residualismo y ciudadana estratificada, ponencia presen
tada en el Seminario A R efo rm a da A dn n istra ca o P b lica no B rasil:
P o sibilidades e O bstculos, Recife, F undacin Joaquim N abuco.
Franco, R olando ( 1996), Los p ara dig m as de la poltica social en A m r i
ca L atin a , R evista de la CEPAL N u 58 (L C /G .1 9 1 6 -P /E ), Santia-

36

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

go de Chile. Com isin E conm ica para A m rica Latina y el Caribe

(CEPA L), abril.
G o u re v itc h , P ete r (1993). P o ltica s e stra t g ic a s en tie m p o s d ifciles.
R esp u e sta s co m p a ra tiva s a las crisis e c o n m ica s in tern a cio n a les,
M xico, F ondo de Cultura E conm ica.
G rossm an, G ene M. y Elhanan 1lelpm an (2002). Sp ec ia l Interest P o litics,
C am bridge, T he MIT Press.
Gusfield, Joseph (1981), The C ulture o f P u b lic P rob lem s, C hicago, U n i
versity o f Chicago Press.
H aggard, Stephan y Robert K aufm an (eds.) (1992), The P o litics o f E c o
n o m ic A d ju stm en t, Princeton, Princeton U niversity Press.
Hall, Peter A. (1993), ' P olicy Paradigm s, Social Learning, and the State.
T he C ase o f E co nom ic P o licym aking in B ritain , C o m p a ra tive P o li
tics, 25:3:27 5-96.
H ec lo , H ug h (1 9 7 8 ). L as redes de a s u n to s y el P o d e r E je c u tiv o ,
P ro b lem a s p b lic o s y agenda de g o b iern o , Luis A guilar V illanueva
(ed.) (1993), M xico, Miguel ngel Porra, pp. 257-284.
H aw kins, Kirk (2001 ), The Breakdowm o f Traditional Parties in Latin
A m e r ic a , p onencia presentada en el encuentro anual de A PS A , San
Francisco.
Huber, John y Binghan Powell (1994), C o ng ru en c e B e tw een Citizens
and P o lic y m a k e rs in Two V isions o f Liberal D e m o c r a c y , W orld
P olitics, N 46.
K atz, R ichard (1987), P a rty G overnm ents: E uropean a n d A m erica n E x
p erien c es, Berlin, D e Gruyter.
K avanagh, D ennis (1997), B ritish P o litics, O xford U niversity Press.
K ingdon , John ( 1984), A gendas, A lte rn a tiv es a n d P ublic P o licy, Boston,
Little Brown.
Kitschelt, Herbert (2000), "L inkages betw e en Citizens and Politicians in
D em ocratic P olities. C om p a ra tive P o litic a l Stu d ies, 33-6/7.
L anzaro, Jorge (2003), Os Partidos U ruguaios: transio na transio ,
O pinio P blica, 1X-2, U niversidad de Campinas.

a p t u l o

37

(ed.) (2001), Tipos d e p re sid en c ia lism o y co a licio n es p o ltic a s en

A m ric a L atina, B uenos Aires, Clacso.
(2000), La seg u n d a transicin en el U ruguay. G o bierno y p a r
tidos en un tiem po de reform as, M ontevideo, Fun dacin de Cultura
Universitaria.
L aw son, K a y (1988), W he n L inkage F ails, W hen P a rtie s F ail: E m erg
in g A lte rn a tiv e O rg a n iza tio n s, K ay L a w s o n y P eter M erkl (eds.),
Princeton U niversity Press.
Lijphart, A re n d (1987), L a s dem o cra cia s co n tem p o r n e a s, B arcelona,
Ariel.
(1 999), P a tte rn s o f D e m o c ra c y , N e w H av e n , Yale U n iv e r s ity
Press.
L indblom , Charles (1959), T he Science o f M u ddling T h ro u g h , P u b lic
A d m in istra tio n R eview , N 39.
(1965), The Intellig en ce o f D em ocracy: D ecisio n M a kin g Through
M u tu a l A d ju stm en t, N u ev a York, T he Free Press.
Lowi, T heodore ( 1964), A m erican Business, Public Policy, C ase Studies
and Political T h eo ry , World P olitics, N 4.
Mainw aring, S c o tty Timothy Scully (1995), B u ild in g D em o cra tic In stitu
tions. P a rty System s in L atin A m erica , Stanford, Stanford U niversity
Press.
Majone, Giandom enico ( 1997), From the Positive to the R egulatory State
- C auses and C onsequences from C hanges in the M o de s o f G o v e rn
an c e , Jo u rn a l o f P u b lic P olicy, 17(2), M ay -A ugust, pp. 139-167.
(2001 ), Polticas pblicas y administracin: ideas, intereses e institu
cion es , N uevo M a n u a l de C iencias P oltica s, R obe rt E. G o o d in g y
H ans-D ieter K lin g e m an n (eds.), Espaa, Ediciones Istm.
Maravall, Jos M ara (1994), The M yth o f the Authoritarian A dv an ta g e ,
Jo u rn a l o f D em ocracy, N 4.
M ayhew , D avid (1991), D ivid ed We G overn, N e w H aven, Yale U n iv e r
sity Press.
Meneguello, Rachel (1998), P artidos e governos no B ra sil contem porneo
(1985-1997), Rio de Janeiro, Paz e Terra.

38

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

M eny, Yves y Je an-C la u de T hoen ig ( 1992), L as p o ltic a s p b lic a s , B a r

celona, Editorial Ariel.
M ontero , Jos R a m n y R ichard G unther (2002), R evie w in g and R e a s
sessing Parties , P olitical Parties. O ld C oncepts a n d N e w C h a llen g es,
Richard Gunther, Jos R am n M on te ro y Juan J. L in z (eds.), N uev a
York, O x fo rd U niv ersity Press.
M oon, Jerem y (1995). Innovative Leadership and Policy C h a n g e , G ov
ernance, N 1.
N elson, Joan (ed.) (1990), E conom ic C risis a nd P olicy C h o ice, Princeton,
Princeton U niversity Press.
N ohlen, D ieter ( 1994), S istem as electorales y p a rtid o s p o ltic o s, M xico,
Fon do de Cultura E conm ica.
O D onnell, G uillerm o (1992). D em o cracia d eleg ativa , C u a d ern o s d el
C L A E H , N 61.
Philip, G eorge (1998), The N e w Populism , Presidentialism an d M ark et
O riented R e form in Spanish South A m e r ic a , G o vern m en t a n d O p
p o sitio n , N 33.
Rimlinger, G aston (1971), Welfare P olicy a nd In dustria liza tio n in Europe.
A m eric a a n d R ussia, N ueva York, Wiley.
Rose, Richard y Philip L. Davies (1994), In h erita n ce in P u b lic P olicy:
C hange w ith o u t C hoice in B ritain, N ew H aven y Londres, Yale U n i
versity Press.
Rueschemeyer, Dietrich, Ev elyne H uber Stephens y John Stephens (1992),
C apitalist D ev elo p m e n t a nd D em ocracy, Chicago, C h icag o U n iv er
sity Press.
Shonfield, A n d re w (1967), E l capitalism o m oderno, M xico, Fondo de
Cultura E conm ica.
Smith, William, Carlos A cu a y E duardo G am a rra (ed.) (1994), L atin
A m erican P o litica l E conom y in the A g e o f N eolibera l R efo rm , Miami,
U niversity o f M iam i, North South Center.
Stark, D avid ( 1996), R ecom binant P roperty in E a st E uropean Capitalism ,
A m erican Journal o f Sociology, N 101.

a p it u l o

39

T am ayo Sez, M a n u el (1997), El anlisis de las p olticas p b lic a s ,

La nueva a dm inistracin p b lic a , Rafael Ba n y Ernesto Castillo
(comps.), M adrid, A lianza editorial, pp. 281-312.
T o m a s s in i, L u c i a n o y M a r i a n e l a A r m ijo (e d s.) ( 2 0 0 2 ) , R e fo r m a y
m odern iza ci n d el E stado. E xperiencias y desafio, Santiago de Chile,
L O M Ediciones.
Torre, Juan Carlos (1998), E l p roceso p o ltico de las reform as econm icas
en A m rica L a tin a , B ue n o s Aires, Paids.
Tsebelis, G eorge (2002), Veto P layers. H o w P o litica l In stitu tio n s Work,
Princeton, Princeton University Press.
Weyland, Kurt (1996), Neopopulism and Neoliberalism in Latin America:
U nexpected Affinities , Studies in C om p a ra tive In tern a tio n a l D e v e l
opm ent, N 313.
Zahariadis, N ik olaos (1999), A mbiguity, Tim e and M ultiple S tream s ,
T heories o f the P o lic y P rocess, Paul Sabatier (ed.), Boulder, Westview Press.

40

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

PRIMERA PARTE
SOBRE P O L T IC A S P B LIC A S

C A P T U L O II
RELACIONES ENTRE LA POLTICA
Y LAS POLTICAS PBLICAS
Yves Surel

a llegado a ser habitual, en estos das, o p oner la accin p blica a

la accin poltica. Esta idea de una separacin de esas dos esferas
caractersticas del espacio pblico se presenta, al m ism o tiempo, com o un
diagnstico de sentido com n y com o el p roducto de num erosos trabajos
recientes en ciencia poltica enfocados a considerar las transform aciones
de las polticas pblicas. En la prim era vertiente, en contram os tod a una
serie de afirm aciones hec has p o r los pro p io s actores p olticos, segn
los cuales las dinm icas sociales escapan, hoy da, al control de los que
to m a n las decisiones, en razn de los lmites propios de su accin. Por
limitarse al caso francs, has dos afirmaciones que resultan emblemticas:
la prim era fue hecha por Franois M itterrand, a la sazn presidente de
la Repblica, quien afirm, en ocasin de su segundo mandato, que en
la lucha contra el desem pleo "todo haba sido intentado ; la segunda se
refiere a la justificacin intentada por Lionel Jospin, al aseverar que el
E stado no puede hacerlo todo", en esa ocasin, intervenir en el conflicto
social producido p or la decisin de la fbrica de autom viles Renault de
cerrar la planta de Vil voorde. en 1997. Para sostener tales afirmaciones, a
veces brutales, a m enudo se vincula esos diagnsticos con explicaciones
que ponen el acento en la "limitacin exterior o en la necesidad del Estado
de no intervenir de m anera excesiva en la regulacin de las dinm icas de
produ cci n y de intercambio.
M s all de los actores polticos, es sorprendente ver que este conjunto
de diagnsticos es am pliam ente com partido p o r una importante cantidad
de trabajos recientes en ciencia poltica, que desarrollan la idea de una
transform acin co ntem pornea de los m arcos de la accin pblica y del
rol del Estado, transform acin asociada a un fen m e n o de disociacin

4a

entre las p o licies, concepto que engloba el fen m e n o burocrtico y las

polticas pblicas, y las p o litics, trm ino que d esig n a el espacio de la
co m p eten cia electoral y las dinm icas clsicas de la representacin. En
el seno de tales anlisis, las evoluciones de los procesos de decisin son
efectivam ente m arcadas por crecientes y notorias transferencias de c o m
petencias hacia organism os no elegidos (Leca, 1996; Scharpf, 2000), e n
tre los que se puede nom brar tanto a los bancos centrales o a las agencias
administrativas, com o a las instituciones relacionadas con los procesos
de integracin regional (Unin Europea, M ercosur, etc.). En co n sec u en
cia, cada v ez crece ms la distancia entre los lugares de decisin y de
regulacin, y el espacio dem ocrtico de la participacin electoral y de la
m ovilizacin poltica clsica. D e tal m anera, co m o lo ha anotado Fritz
S ch arp f en repetidas oportunidades, los regm enes dem ocrticos co n tem
porneos estn an im ad o s concretam ente por dos procesos de legitim a
cin: la legitimacin por los inputs, que reposa sobre la conviccin de que
las decisiones p o ltic a s (son) legtim as en la m ed id a en que reflejan la
voluntad del p u e b l o , y la legitim idad por los o utputs, que supone que
las decisiones pblicas tienen por objetivo fa v o r e c e r efectiva m en te e!
bienestar de la c o m u n id a d (Scharpf, 1997 y 2000:16). Al margen de sus
caractersticas propias, esas dos dinmicas se encuentran, adems, en una
relacin circular, necesaria al equilibrio del rgim en poltico: la legitim i
dad p o r los inputs condiciona, en efecto, la eficacia de la accin pblica
al nivel de los o u tp u ts, puesto que un g o b ie rn o bien e le g id o tendr
m s p o sibilidades de to m ar decisiones aceptadas por to dos, su accin
se ve facilitada tam bin por el dom inio de las palancas institucionales;
sim tricamente, la legitim idad por los outputs determ ina la confirmacin
del input', un go bierno tendr m s posibilidades de ser reelegido, en la
m e did a en que su accin sea ju z g ad a positiva y eficaz para el conjunto
de la co m u n id a d poltica. Al rom per ese equilibrio, las rupturas ac tu a
les alim entan una disociacin entre esos dos procesos de legitim acin,
disociacin que lleva a identificar la existencia de un creciente dficit
dem ocrtico y a poner en cuestin la relacin entre actores polticos y
polticas pblicas.
Sobre la base de esos diagnsticos convergentes, se suscita el p r o
b le m a de esta b le c e r en qu m e d id a los acto res polticos elegidos son
efectivam ente, hoy da, los que deciden las orientaciones adoptadas por
las acciones g u bernam entales. Esas diferentes aseveraciones prcticas
y ac ad m ic as p la ntea n, en efecto, asuntos al m ism o tiem po f u n c io n a
les e hist ricos, q u e p o n e n en cu estin las clsicas distrib u c io n e s de

44

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

d f.

m r ic a

a t in a

las co m petencias y las form as de legitim acin de los regm enes polticos
contem porneos. Si los actores elegidos ya no son los que deciden, .quin
tiene a su cargo, hoy da. la conduccin de las sociedades c o n te m p o r
neas? .Cules son las consecuencias sobre las form as institucionales de
la poltica, histricam ente centradas sobre la figura dom inante del Estado,
y cules las im plicaciones para las formas adm itidas de legitim idad, de
representacin y de participacin, cristalizadas alrededor de la d e m o c r a
cia representativa? C ules son. en fin. los factores explicativos de esos
cam bios, y c m o ev alu ar su pertinencia y su envergadura, al ex a m in a r
los p ro ce so s c o n c reto s de decisin que caracteriza n la ac cin p blic a
actual? Es al anlisis de esos diferentes elem entos, centrados en la tesis
del distanciam iento y en las not iones todava pertinentes para in terrogar
la relacin palicies/poH lics. que vamos a consagrar las secciones siguien
tes, ap oy nd onos en varios conceptos caractersticos del anlisis de las
polticas pblicas en la actualidad. D espus de h aber tratado de identi
ficar los trabajos relativos a esta idea de una separacin creciente entre
las dos esferas del espacio pblico (A), anlisis que reposa aqu, com o
verem os, sobre argum en tacio nes tanto coyunturalcs com o estructurales,
tratarem os de ver, en un segundo m om ento, lo que puede subsistir com o
lazos y co m o d in m ic as entre la accin poltica ordinaria, ce n trad a en
la co m petencia electoral, y la accin pblica concreta, entendida com o
el c o n ju n to de ac to res y de m e c a n ism o s que p reside n a definicin y
la puesta en prctica de polticas pblicas y de diferentes p ro ce so s de
regulacin social (B).

A. La separacin policies/politics
La tesis corriente que recorre una buena parte de la literatura actual
relativa a la accin pblica reposa, com o se ha dicho, sobre la sim ple idea
de una separacin de esas dos esferas tradicionales del espacio pblico.
Por decirlo de otra manera, sostener semejante idea significa suponer que
los actores polticos haran cada vez menos las polticas pblicas, a causa
de un margen de m aniobra que se estrecha progresivam ente y que tiende
a p oner en cuestin las div isiones sociopolticas e institucionales ca rac
tersticas de la evolucin de las sociedades contem po rneas que entran
a la m odernidad con el siglo XIX. Para un buen nm ero de analistas, en
efecto, la m odernizacin occidental se muestra fundam entalm ente ligada
a un proceso de divisin del trabajo social, identificado por D urkheim ,

a p tu i o

11

45

y a u n a d in m ic a de esp ec ializa ci n de los roles sociales (D u rk h e im ,

2004). En esa perspectiva, el Estado y los actores que lo an im an no se
libran de las rupturas socio-econm icas abiertas por la revolucin ind u s
trial, pero se caracterizan por una m onopolizacin funcional de las tareas
gubernam entales, apoyada por un proceso de burocratizacin y de r a c io
nalizacin, particularm ente desde el punto de vista jurdico. El E stado,
que para H egel era la sede de la previsin universal , deviene entonces,
en esta acepcin ms sociolgica, el cerebro del cuerpo social, seg n la
visin organicista de D urkheim , o tambin la organizacin m s tpica del
surgim iento de u n a legitim idad de tipo legal-racional, identificada por
W eber (1995). Se con cluye enton ces, de cierta m a n era, el p r o c e s o de
m onopo lizacin iniciado desde fines de la E dad M edia, segn Elias, con
la afirmacin de un espacio pblico independiente del espacio m ercantil
y que consigue concentrar progresivam ente la autoridad y la le gitim idad
sobre un territorio estabilizado a escala nacional (Elias, 1991). P aralela
mente, en el siglo X IX las form as de legitim acin consagran p oco a poco
la institucin parlam entaria y la dem ocracia representativa, que dan un
contenido institucional y una dinm ica poltica especficos a los procesos
de decisin y de regulacin.
E stim ando que este conjunto de dinmicas funcionales y polticas est
h oy da cuestionado, los trabajos co ntem porn eos relativos a los lazos
entre p o lic y y p o litics tienden a relativizar los procesos sociales f u n d a
mentales, que por m uc ho tiem po han aparecido com o rasgos distintivos
de la identidad de las sociedades m odernas y del Estado. Bien miradas,
las argum entaciones desarrolladas para justificar esta postura son, a m e
nudo, de n atura lez a m u y diversa. P o d e m o s encontrar, en efecto, tanto
anlisis que insisten sobre las caractersticas propias de las instituciones
y de los actores polticos, lo que por com odidad se podra llam ar facto
res de explicacin en d g e n a de esta separacin en el seno del espacio
pb lico, co m o elem e n to s e xplica tiv os m s coyunturales, que insisten
en el cuestionam ien to de las estructuras y de las lgicas sociopolticas
heredadas del siglo XIX.

1. E xplicaciones endgenas
D e partida po d em o s constatar, en efecto, que las explicaciones a v a n
zadas para justificar la separacin entre accin poltica y accin pblica
no son nec esariam en te recientes, y se focalizan desde los aos setenta
en ciertas caractersticas de esos dos espacios, susceptibles de explicar

46

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

la d ista n c ia ex iste n te, m u c h a s veces, entre la d ec isi n y los c o m p o r

ta m ie n to s o los d isc u rs o s de los actores p oltico s. A qu se distin g u en
dos series de elem entos, los prim eros asociados a los artificios retricos
que los actores polticos despliegan en la escena electoral; los segundos
se d edican a identificar un c i e n o n m e ro de vallas institucio nales que
lim itan el m a rg e n de m a n io b ra de los que to m a n las dec isio n es en los
regm enes dem ocrticos.
P ara ciertos au to res, c o m o M u r ra y E d elm an , las d iferen c ia s entre
esos dos esp a c io s p o lticos son, ante to do, e struc turale s, y se derivan
p rincipalm ente de la separacin que existe entre la retrica electoral y las
c ondiciones efectivas de la accin pblica (Edelm an, 1985, 1997). M s
que ser autoridades decisorias efectivas, los representantes elegidos, en
esa perspectiva, son los actores de un ju e g o poltico que persigue esen
cialm ente su p erm anencia en el poder, mientras que las polticas pblicas
funcionan de m a n era casi autnom a. D e all viene la idea desarrollada
p o r E d e lm a n de que los actores polticos tienen p o r ob jetivo principal
en m asc arar las razones verdaderas y los resultados de sus acciones, de
m a n era que los ciudadanos no puedan establecer ju icios y no cuestionen
a los titulares del poder. Esas reglas del ju e g o poltico que determ inan
el corte entre la accin pblica y la responsabilidad de la accin son, de
cierta forma, la conclusin del proceso de especializacin de las tareas;
unos se concentran en la com petencia electoral y los otros en las fun cio
nes de ejecucin administrativa. C ada una disponiendo de inform aciones
y de saberes especficos, las dos esferas no tienen m s que razones sim
blicas y rituales para entrar en contacto, y el objetivo principal de los
actores partidarios elegidos ser el de impedir toda intrusin de las pol
ticas pblicas en sus estrategias propias. D e ah viene el clebre adagio
que afirma que las palabras triunfan cuando las polticas fracasan; lo
q u e ocurre, sobre todo, gracias a la facultad de que disponen las lites
polticas de utilizar las inform aciones y los m e d io s de com u nicacin de
los que se benefician.
Esta tesis de E delm an, reseada aqu a grandes rasgos, ha sido criti
cada con frecuencia por su sim plism o y por su propensin a alimentar,
cierto que de un a m a n e ra m s sutil, la idea c o m n del c o m p lo t de las
lites contra los ciudadanos. All se encuentra, en efecto, una estructu
ra argum entai bastante tpica del p opulism o am erica no (K azin, 1998),
as com o anlisis clsicos de la dem o cracia en concreto co nsag rados a
m ostrar los efectos progresivos de la especializacin de las tareas de la
autoridad en el seno de toda organizacin poltica o adm inistrativa. Es lo

a p t u l o

I]

47

que se llam la ley de bronce de la oligarqua , al evocar las dinm icas

organizacionales internas de los partidos polticos (M ichels, 1971). La
gran originalidad del anlisis sigue siendo el hecho de h a b e r insistido
sobre los aspectos puram ente sim blicos de la relacin entre accin p
blica y accin poltica y, sobre todo, el de haber sido uno de los prim eros
en subrayar el peso de las dinm icas de com unicacin y de legitim acin
en el seno del espacio poltico co n tem p o rn e o . Y, desde ese p u nto de
vista, los trabajos de E d elm an co nserv an una im portancia analtica no
desdeable para com prender las caractersticas actuales de los co m p o rta
m ientos de las lites polticas, y sus efectos sobre las polticas pblicas.
Si se co nsidera sola m e n te la d isposici n (por no decir m a n ip u la c i n )
de inform acin y los lazos que existen entre la prensa y los titulares del
poder, se puede citar aqu, a m o d o de ejemplo, la form a en que fueron
arreglados los h echos relativos a la p resencia de arm as de destruccin
masiva en Irak, y su divulgacin controlada. Del m ism o modo, la c a m
paa de 2002, en Francia, estuvo marcada por la exacerbacin de te m as
relacionados con la inseguridad, particularm ente en el mbito urbano, sin
ninguna relacin con un crecimiento significativo de las cifras de delin
cuencia. D e m anera ms precisa, ciertos anlisis de la poca destacaron
que cifras relativamente ms importantes de delincuencia en A lem ania no
desem bocaron en una politizacin tan dramtica de ese problem a pblico.
La diferencia entre los dos pases se explica, esencialm ente, p o r la im
portancia acordada en Francia a esta apuesta de campaa. A ese respecto,
se destacaron los lazos existentes entre actores polticos y m editicos, en
particular p or la referencia recurrente a la estrategia m editica definida
p o r la cadena de televisin TF1.
Este anlisis pesim ista - o r e a lis ta - de la dem ocracia es, a m enudo,
articulado de m anera diferente y m enos brutal en trabajos recientes. U no
de los buenos ejemplos de renovacin analtica de este aspecto retrico
de la accin pblica se encuentra, por ejemplo, en la nocin de foros
desarrollada p or Bruno Jobert (1994) en sus trabajos sobre la difusin del
para digm a neoliberal en la accin pblica, a partir de los aos ochenta.
D e m anera bastante parecida a la del anlisis de E delm an, Jobert subra
ya hasta qu punto el espacio pblico est, antes que nada, saturado de
elem entos sim blicos y retricos, identificables principalm ente por las
estructuras discursivas desarrolladas p o r los actores polticos elegidos.
Sin em bargo, Jobert identifica tres tipos de argum entaciones principales
ms o m e n o s ligadas a la elaboracin, a la puesta en prctica y a la legiti
macin de la accin pblica: en un espacio de deliberacin llamado foro

48

o l t ic a

r o t i c a s

it ' id i i c a s f. n l o s p r o c e s o s d i : r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

cientfico , el discurso desarrollado est d eterm inado por las exigencias

de cientificidad y de neutralidad, y apunta a desarrollar un saber es p e c
fico. o, dicho de otro modo, una pericia vinculada a una poltica pblica
precisa; el se gund o loro, el loro poltico, se basa e s en c ialm en te en las
lgicas de la com p ete n cia electoral, y segn Jobert. "lo qu e a ll est en
ju e g o y a no es la p e r tin e n c ia J e un saber, sin o a co n q u ista d e l p o d e r
p o ltic o (...) Se trata, en este <aso, de se lec cio n a r entre el co n ju n to de
conflictos v de p ro b le m a s socia les aquellos que constitu ir n la ln ea s de
d em a rca ci n que d om inaran el deb a te p b lic o y el m odo de tra ta rlo s"
(Jobert, 1994). Por ltimo, el tercer foro, el de las co m u n id a d e s de las
polticas pblicas, est orientado por los necesarios com prom isos sociales
que rodean a toda decision publica, y se encuentra determ inado, igu al
mente. por cuestiones practicas de viabilidad, especialm ente en m ateria
presupuestaria.
A p lic ando esta diferenciacin analtica a la form a en que fue integra
do y discutido el paradigm a neoliberal en la accin pblica en el curso de
los aos noventa, Jobert destaca que el prim er tipo de discurso se centr,
esencialm ente, en la crtica de las teoras keynesianas y en la formalizacin
de una controversia cientfica dom inada, a la postre, p or los e c o n o m is
tas m onetaristas. En el segu ndo foro, el de la com petencia electoral, la
estructura argum entativa desarrollada estuvo basada m s d irectam ente
en las a p u e sta s propias tic! fu ncionam iento del sistem a de partidos, y
se vincul , sobre todo, con la voluntad de los partidos co n s e rv a d o re s
de establecer una distincin y de asegurar un p o sic io na m iento poltico
eficaz y cap az de conducirlo s de nuevo al poder. Hall (1986, 1989) ya
haba identificado esta articulacin positiva entre las dos form as de
discurso, m ostrando que los neoconservadores de los inicios de los aos
ochenta, en particular R eag an y Thatcher, se haban apro piado de esas
crticas monetaristas para desarrollar una argumentacin contra el Estado
y para justificar el recorte de las polticas pblicas, con la idea de que,
segn la expresin em pleada por Thatcher, "there is no a ltern a tive " (ex
presin que dio origen al a c rm m o TINA). A esta prim era distorsin en
relacin con el discurso politico clsico hay que aadir los m e ca n ism os
de traduccin requeridos por las modalidades de la prctica y por las
exigencias de negociacin o de com prom iso, que form an parte del c o ra
zn del trabajo adm inistrativo Esta lgica, propia de la accin pblica
en su sentido m s estricto, puede explicar, al m ism o tiempo, el carcter
tardo de ciertas reformas (una \ ez superada la inercia institucional propia
de ciertos dom inios de la accin pblica), as com o el im pacto limitado

C ap v i

II

49

de ese paradigm a liberal en ciertos s e c to re s1 y/o en ciertos pases, com o

en F rancia (cultura diferente de las lites adm inistrativas, m ltiples re
sistencias administrativas, etc.).
El anlisis sigue siendo, m uc h as veces, alusivo cu ando se refiere a
los lazos existentes y a la com p eten cia que se p u ede dar entre los distin
tos tipos de discursos, en p articular en lo que se refiere a una eventual
jerarquizacin de las argum entaciones disponibles. La naturaleza de las
traducciones y de las otras distorsiones que las reglas de la c o m p e te n
cia poltica hace sufrir a los diagnsticos form ulados por los cientficos,
es, por tanto, poco clara y no ha sido objeto de una verdadera verifica
cin em prica (Fouilleux, 2003). Subsiste la idea, com o prolongacin de
lo que haba sido pro p u esto por E delm an, de que los actores polticos
no determinan tanto las polticas pblicas com o Jo hacen aparecer cuando
se sirven del te m a en su discurso electoral o lo utilizan co m o sea de
identidad para diferenciarse de sus com petidores en la arena poltica.
Esos elem entos retricos y sim blicos subrayados p o r diferentes a u
tores no son, sin em bargo, ajenos a otros factores end geno s m e n c io n a
dos, a veces, para establecer el corte estructural existente entre la accin
po ltica y la accin pblica. Para otros analistas, co m o R ichard Rose,
la d istancia entre la co m p e te n c ia electoral y la accin p b lic a reside,
igualmente, y tal vez sobre todo, en el hecho de que los representantes
elegidos son herederos de polticas pasadas m s que verdaderos tom a
dores de decisiones (Rose, 1994, 1990). Todo actor poltico que llega al
p o d e r se encuentra, en efecto, frente a un conjunto de p ro g ra m a s y de
proyectos lanzados por sus predecesores, que l deber asu m ir o refor
mar. A un ms, la accin pblica consiste, esencialm ente, en un conjunto
de individuos y de organizaciones cautivos de rutinas y de dispositivos
institucionalizados y norm alizados sobre los cuales los actores polticos
tienen poco dominio. Para Rose, el pasado de la accin p b lic a se e n
cadena as m u y claramente al conjunto de las norm as de derecho y a las
diferentes reglas aplicables en un m om ento dado, disposiciones todas que
disean tanto las posibilidades com o las exigencias que los representantes
elegidos deben enfrentar.
Para proporcionar la p rueba de ese peso del pasado sobre las polticas
pblicas del presente, y por consiguiente sobre las posibilidades lim ita
das de accin ofrecidas a los representantes elegidos, R ose se b a s a en
una evaluacin cuantitativa del derecho aplicable en Gran Bretaa a la

S o b re to d o en las p o ltic a s s o c ia le s , c o m o m u e s tra n los tra b a jo s d e P ie rs o n (1 9 9 4 ,

1997).

50

o l t ic a y p o l t ic a s p h i ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

lle gada de T h atch er al poder, en 1979. l m uestra, de esa m a n era, que

el n u ev o P rim er M inistro britnico de la poc a se vea confrontado a un
c o n ju n to ju rd ic o a dop tado prin cip alm e n te antes de la s e g u n d a g u erra
m undial; incluso el 26 % de los textos de las leyes todava en vigor databa
de los tiem pos de la reina Victoria, a fines del siglo X IX (1837-1901).
L os factores explicativos de esa herencia, a veces p esada de llevar, son
mltiples, segn Rose, y se refieren tanto a las ratinas i d e n tif ic a r e s en
los co m p o rtam ie n to s adm inistrativos co m o al carcter casi m e c n ico de
la produ cci n y de la evolucin de las reglas jurdicas. Sobre el prim er
punto, diferentes trabajos recientes de m icrosociologa administrativa han
po d id o dem ostrar, en particular, hasta qu p unto la im plem e n ta ci n de
nuevos dispositivos de accin pblica poda tropezar" con los hbitos
reales adoptados por los funcionarios (Dubois, 2003). P or otro lado, m u
chos estudios realizados principalmente en el m arco europeo han llegado
a establece r idnticos fen m e n o s de se d im e n tac i n ju rd ic a y prctica
al develar un cierto autom atism o en la produccin de norm as, in depen
die n tem en te de cu a lq u ie r intervencin efectiva de los actores polticos
(Stone). Para Stone y C aporaso (1998), por ejem plo, la extensin de las
relaciones com erciales en el seno del m ercado nico ha podido contri
b u ir a que los age n te s e c o n m ic o s d esarro llen n u e v a s p referen c ias y
nuevas alianzas, las que han podido conducir a nu ev o s litigios jurdicos,
cuya resolucin por parte de la Corte de Justicia de la C o m u n id ad E u ro
pea (CJC E) ha determinado, a su vez, la produccin de nuevas reglas para
facilitar una expansin continua de las relaciones comerciales. Entonces,
ese m ovim iento auto sustentado de sedim entacin ju rd ic a produce, se
gn Stone y Caporaso. una verdadera intervencin de los actores polticos
y de la esfera electoral, quienes, las ms de las veces, no hacen m s que
registrar los avances de esta produccin ju rd ic a, co m o resultado de la
conclusin de nuevos tratados destinados a p ro fundiz ar la construccin
europea.
Al insistir en el peso de las variables ju r d ic a s e institucionales, el
rasgo destacab le de esos trabajos es el de rele v ar la existencia de una
separacin entre p o litic s y policv, alim entada p o r la perm anencia del p a
sado de la accin pblica en el presente, lo que inhibe todo voluntarism o
poltico. Los discursos desarrollados por los actores polticos son, de este
m o d o , reducidos a sim ples conjuros o a gesticulaciones un poco vagas,
sin verdaderas consecuencias sobre las opciones pblicas o, en todo caso,
con un efecto sin comparacin con lo que poda haber sido anunciado por
los titulares del poder. Encontram os as, por ltimo, factores sim tricos a

a p t u l o

II

51

los elem entos retricos y sim blicos que justificaban, para autores com o
E delm an y Jobert, hacer la separacin del espacio pblico en diferentes
esferas de deliberacin y de poder, puesto que son rasgos propios de la
m ism a accin pblica, y no de las reglas del j u e g o electoral, los que e x
plican el dbil control de los individuos y de las organizaciones polticas
tradicionales sobre la elaboracin y la im plem entacin de los diferentes
dispositivos de regulacin social.

2. Los factores contem porneos

de la transform acin del espacio pblico
En los trabajos m s recientes, esas constataciones han sido c o m p le
tadas o superadas por anlisis m s coyunturales, que insisten sobre los
efectos de la globalizacin o de las dinm icas de integracin, que llevan
a restringir el margen de m anio bra de las lites n acionales elegidas en la
definicin de las principales orientaciones de poltica pblica. A los fac
tores endg enos ya evocados hay que agregar el peso de las evoluciones
estructurales y n o rm ativas caractersticas del p erodo co n tem p o rn e o ,
las que contribuiran fuertem ente a limitar el margen de m a niobra y las
posibilidades de eleccin de los actores polticos tradicionales. Impelidos
a adaptarse, los gobiernos con tem po rneo s tienden as a p erder el m o n o
polio de autoridad y de regulacin en beneficio de otros actores pblicos o
parapblicos, pero tam bin en beneficio de actores privados, cuyo rol en
el tratam iento de los problem as pblicos no cesar de crecer. D e m anera
ms o m enos explcita, tal es la ley del m onopolio form ulada por Elias,
al punto que el estallido de la esfera de las decisiones y la despolitizacin
de la accin pblica d eterm inaran pro n tam en te el surgim iento de una
gob erna ci n m ultinivel (una form a de g o berna r en diferentes n iveles)
(Hooghe, 2001).
Ese conjunto de anlisis se basa, principalmente, en los trabajos relati
vos a la globalizacin contem pornea, que determ ina una transformacin
de las lgicas estructurales caractersticas de la eclosin del E sta d o -n a
cin, y una serie de presiones adaptativas sobre los actores poltico ad m i
nistrativos. La globalizacin sigue siendo, com o se sabe, un trmino y un
proceso controvertido, tanto desde el punto de vista non nativo com o en el
plano analtico. Para Held, sin embargo, se la puede considerar com o un
proceso (o un conjunto de procesos) que envuelve una transform acin de
la organizacin espacial de las relaciones sociales y de las transacciones
- a n a liza d a s en su extensin, su intensidad , su ve lo c id a d y su im p a c-

52

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

to - que g e n e ra n flu jo s in te rr g io n a le s y tra n sco n tin e n ta le s, v afectan,

a l m ism o tiem po, las redes >le intercam bio y de actividad, a s ro m o el
ejercicio d e l p o d e r (Held. I209). De tal m anera, la g lo ba hza ci n pone
en cue stin las estru c tu ras s o c io e c o n m ic a s h e r e d a d a s del siglo XIX
que haban a c o m p a ad o la estabilizacin institucional y politiea en tor
no al Hstndo-nacin y a la dem ocracia representativa. Tal es el caso de
la d im e nsin de los m ercados. Las nuevas te cnologas de inform acin
y de co m u n ica ci n perm iten registrar las o p era cion e s en tiem po real a
escala m undial, lo que afecta las estrategias y los co m p o rta m ie n to s de
los agentes econm icos. Del m ism o m odo que la revolucin industrial
haba puesto fin a los m ercados locales centrados en las ciudades, la revo
lucin post-fordista de este fin de siglo XX habra alim entado presiones
im p o rta n tes sobre las l gicas de p r o d u cc i n y de intercam bio, que se
desarrollan en la actualidad en los espacios supranacionales, por no decir
a escala mundial. Por otro lado, siempre en el estricto plano econmico, la
expansin de los m ercados financieros ha puesto en cuestin, de m anera
progresiva, la centralidad del listado en la conduccin y el control de los
intercam bios, tal co m o haba sido consagrado por el sistem a de Breton
Woods, para valorizar, a la inversa, cl libre ju e g o del m ercado con todas
sus consecuencias en materia de especulacin sobre los cam b ios y sobre
la m o n e d a (Helleiner, 2003). Rsta doble evolucin estructural plantea un
p roblem a de adaptacin de la regulacin sociopoltica que es, primero,
un problem a de escala (es necesario p o der regular los flujos y los agentes
econm icos al nivel en que se producen las transacciones), y un problem a
de autonom a, en la m edida en que los Estados-nacin se ven evaluados
p o r los m ercados financieros en funcin de sus logros relativos y de su
variable capacidad para atraer los capitales extranjeros.
D e m anera conexa, los " n u e v o s ' problem as pblicos planteados p or
esta g lo b a liz ac i n e c o n m ic a tienden a escapar, cada vez ms, de las
m anos de los actores poltico adm inistrativos tradicionales. Q ue se trate
de problem as am bientales, co m o la polucin de los mares, el recalenta
m iento de la tierra o las lluvias acidas, esos fenm enos evaden a m p lia
mente, en la actualidad, el control de los actores politicos encargados de
las funciones g u bern am entales, y requieren de una coordinacin entre
varios E stados-nacin, o, m ejor dicho, entre varias autoridades investi
das de p o der gubernam ental a diferentes escalas territoriales. Lo hem os
visto recientem ente con oportunidad de las conferencias internacionales
que se han sostenido con m otivo del recalentam iento climtico, y que
han dado lugar a un protocolo com n elaborado en K yoto (Faure, G upta

a p t u l o

II

53

y N entjes, 2003). El m arg en de m a n io b ra s que con servan aqu los g o

b ie rnos tradicionales est m s v in c u lad o a un p o d e r de veto q u e a un
p oder de proposicin y de activacin de la accin pblica. P or razones
esencialm ente dom sticas, E stados U nidos no ha ratificado un protocolo
que haba suscrito; pero esa posicin se basa, sobre todo, en la ausencia
de consideracin del problem a, ms que en la expresin de una voluntad
poltica que pudiera traducirse, en la prctica, en una serie de interv en
ciones pblicas.
P arale lam en te , la n atu ra lez a n u e v a de ciertos p ro b le m a s interpela,
igualmente, el campo de com petencias tradicional de los actores polticos,
as com o su legitim idad fundada en los m e ca n ism os representativos cl
sicos. L os descubrim ientos cientficos recientes y las n uevas tecnologas
plantean, efectivamente, problemas a propsito de los cuales los actores p o
lticos muchas veces apenas estn en condiciones de hacer un anlisis real
m e n te a u t n o m o y, m e n o s to da va, de definir los ejes y el c o n ten id o
de las regulaciones necesarias. L a evolu cin reciente de los m e rc ad o s
financieros ha pro ducid o tam b i n una diversificacin y un a extensin
considerable de los productos y de los espacios de intercam bio, que los
actores polticos no alcanzan a controlar ni a regular. Del m is m o modo,
los cam bios ocurridos en las telecom unicaciones exigen, m uc has veces,
destrezas que los actores polticos carecen cruelm ente. D e donde surge
la idea, cada vez m s extendida, de despolitizar la decisin pblica y la
elaboracin de polticas pblicas, a fin de confiar la funcin de regulacin
(elaboracin de la norm a y poderes de sancin) a actores no elegidos, pero
capaces de captar los desafios y las sutilezas de las dinm icas propias de
un sector determinado. Tal fue el caso, en los ltimos aos en Europa, en
relacin con las telecom unicaciones, sector en el que las desregulaciones
y privatizaciones llevadas a cabo tenan por objeto, justam ente, favorecer
una m ejor adaptacin del sector y una m ayor eficacia, en consideracin a
las nuevas exigencias abiertas por las evoluciones tecnolgicas recientes
(Thatcher, 1999; Schmidt, 1996). D el m ism o m o do, las razones ad u c i
das para justificar la independencia institucional de los bancos centrales
estn, con frecuencia, ligadas a los necesarios ajustes que deben hacer
los actores pblicos para adaptarse a los efectos de la globalizacin (Cukierm an, 1992; C ukierm an, W ebb y N eyapti, 1992). El desarrollo y la
progresiva com plejidad de los m ercado s financieros parecen exigir, para
una buena cantidad de economistas, una especializacin particular ligada,
principalmente, a una capacidad de utilizacin de modelos economtricos
y de leyes econmicas, de la que los actores polticos estn notoriam en

54

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

te desprovistos. Otro argum ento avanzado es la idea de que el tim in g de

las decisiones se vuelve con frecuencia subptim o cuando ellas dependen
directam ente de los actores elegidos, cuyo horizonte temporal est clara
m ente m a rc ado por los prxim os plazos electorales. En esa perspectiva,
el control de las anticipacion es de los agentes ec o n m ic o s se consigue
de m a n era eficaz si y slo si expertos y/o instituciones legitim adas por
rasg o s institucionales especficos (rganos no m a y oritario s) y por una
pericia particular tornan el control de la decisin pblica en detrim ento
de los elegidos. L a generalizacin o el refuerzo del principio de la ind e
pendencia de los bancos centrales estn, entonces, asociados a semejantes
diagnsticos, y alim entan la idea, com o se pu ede ver en el m arco de la
U nin E con m ica y M onetaria ( U E M ) europea, de que es perfectam ente
posible prescindir del gobierno econm ico cuando se trata de regular los
m e rc ados financieros y de controlar las anticipaciones ec on m icas para
hacer que el m ercad o sea ms transparente y m s eficaz.
R eencontram os as, con esos elementos estructurales y esas cuestiones
de c o m p ete n cia , la idea sobre la disociacin entre le gitim idad por los
in p u ts y le gitim idad por los outputs desarrollada desde la introduccin.
Es efectivam ente el conjunto de rupturas estructurales e institucionales
inducidas por la globalizacin y por los procesos de integracin regional,
com o los de la Unin Europea, el que determina, actualm ente, la prim aca
de una legitim acin p o r los outputs, frente a la legitim idad p o r los inputs.
P oco com petentes, esencialm ente m otivad os por su reeleccin y dbil
m ente inform ados sobre las condiciones concretas de la accin pblica,
los actores polticos tenderan, entonces, a sustraerse de la elaboracin
y de la im plem cntacin de polticas pblicas, para confiar esas tareas a
e xp ertos y/o a instituciones especializadas que tienen, segn ellos, un
saber especfico, m otivaciones no polticas y recursos institucionales y
ju rd ic o s importantes (Surel. 2000).
Al final se trata, del m ism o modo, de factores norm ativos que tien
den a d eslegitim ar a los actores polticos y a estim ular su retirada de la
accin pblica. M s all del cam bio de las condiciones estructurales que
modifica tanto el contenido com o el cuadro de lo que debe ser hoy da la
accin gubernam ental, se trata efectivam ente de un cam bio de p e rc e p
cin determ inado por la globalizacin y la em ergencia de una form a de
g o b e rn a r en m ltiples niveles. S o b re p asa d o s p o r los acontecim ientos,
incapaces de ac um ula r y todavia m e n o s de d o m in a r las inform aciones
relativas a los problem as sociales contem p orneos, los actores polticos
se ven as, al m ism o tiempo, rivalizados y d eslegitim ados con relacin a

a p t u l o

II

55

otras organizaciones o a otras instituciones. El n e olib erasm o, tal com o

ap a reci y ha sido d ifu n d id o a partir de los aos o chenta, reposa, en
particular, sobre la idea de que el E stado es una estructura dem asiad o
pesada, susceptible de parasitar el libre fu n ciona m ie nto del mercado, el
que se presenta, por el contrario, co m o una institucin capaz de deter
m inar una produccin y una distribucin ptim as de las riquezas. Junto
con el Estado, ahora son los representantes tradicionales los que se ven
cuestionados en su voluntad de m o no poliza r las funciones de autoridad
y de otorgar legitim idad. Del m ism o m odo que la corriente del P u b lic
C hoice subrayaba la existencia de m otiv ac io n es propias de los actores
burocrticos (Niskanen, 1971), la argum entacin se apoya todava en la
identificacin de preferencias polticas y de estrategias particulares de los
actores partidarios, las que pueden constituir un obstculo para una reg u
lacin eficaz y legtim a de los problem as sociales. En esa perspectiva, el
divorcio entre p o lic y y p o litic s es visto no slo co m o la consecuencia de
un efecto estructural (esquem ticam ente, la idea de que la globalizacin
necesita una form a global de gobierno), sino que aparece, igualm ente,
co m o una evolucin deseable, en razn de las caractersticas propias de
los actores polticos, que hacen que sus opciones sean cuestionables y que
limitan su margen de m aniobra y su legitimidad. Confiar las decisiones
en materia de polticas pblicas a actores no elegidos, pero poseedores de
una pericia reconocida y legitim ada entre los agentes econm icos consti
tuye, por eso m ismo, la m ejor solucin posible, en esa especfica perspec
tiva normativa, para obtener regulaciones eficaces. D e ah viene la idea
difundida en estos ltimos aos de confiar la regulacin de los m ercados
a agencias especializadas (autoridades de los m ercados, agencias de re
gulacin sectorial, etc.), las nicas capaces de do m inar las inform aciones
disponibles y de producir elecciones en concordancia con las preferencias
de las clientelas involucradas.
C om o se ve al finalizar esta primera seccin, la tesis del divorcio entre
p o lic y y p o litic s es, sin duda, una de las hiptesis m s con stantem ente
desarrolladas en estos ltimos aos en la literatura consagrada al anlisis
de Ja accin del E stado y de las polticas pblicas. A los factores ya hace
tiempo identificados, ligados en particular a las caractersticas propias de
la com p eten cia poltica y al funcionam iento del espacio electoral, se han
agregado los anlisis m s contem porneos que subrayan, al m ism o tie m
po, los efectos estructurales de la globalizacin y los efectos norm ativos
de las nuevas representaciones en la disociacin creciente entre espacio
de definicin de la accin pblica y espacio de ejercicio del p oder p ol

56

o l t ic a

y p o l t ic a s p h i ic a s t n

los pr o ceso s de refor m a

de

m e r ic a

a t in a

tico representativo. Hstas cios series de diagnsticos producen, as, una

convergencia que aviva la idea de que los actores polticos ya no hacen
las polticas pblicas, en razn de los lmites propios de sus estrategias
basadas en las reglas del juego electoral y de evoluciones contem porneas
desfavorables.

B. Qu q ueda de nuestros am ores?

Qu queda d e esos bellos das? 2
Frente a esta visin, pesimista o realista, cules son, a pesar de todo,
los anlisis destaeablcs en la literatura reciente, que tienden a m a tiz ar en
parte el rigor de esc diagnostico desfavorable? Si consideram os pertinen
tes los anlisis evocados en la primera seccin, el problem a de la relacin
entre p o lic ie s y politic s parece haberse m odificado efectivam ente en la
actualidad, y depen de con mucha frecuencia de la voluntad de identificar
aquello que q u ed a " para los actores polticos en a definicin de la a c
cin pblica. Si las lgicas tradicionales de representacin son objetadas,
si las m o d a lid a d e s de f u n c io n a m ie n to del j u e g o p o ltic o son factores
in h ibitorios, y si, p o r ltim o, los c a m b io s estru c tu rale s y n o rm ativ o s
recientes son desfavorables, lo que queda es establecer en qu m edida y
de qu m a n era algunos factores politicos eventuales estn, todava y a
pesar de todo, en condiciones de tener un peso en la elaboracin de las
opciones pblicas y de los dispositivos de regulacin social que alimentan
la accin pblica. Sin nimo de ser totalm ente exhaustivos, nos parece
que actualm ente existe, en el seno de los anlisis de las polticas pblicas
tres n ociones pertinentes para interrogar los lazos persistentes entre el
espacio de la com petencia electoral y el conjunto de actores e institucio
nes que ju e g a n un papel en la elaboracin y en la im plem entacin de las
polticas pblicas. Los dos prim eros, las nociones de ciclo electoral y
de ventana poltica, tienden a subrayar la im portancia de elem entos v in
culados a la coyuntura poltica y a los plazos electorales en la definicin
de las polticas pblicas. La ltima, la idea de estrategias para evitar el
dao electoral, insiste en la interiorizacin de la presin electoral en las
estra te g ias y en las o p cio n es polticas c o n d u c id a s p o r los prin cip ale s
actores representativos.

D e la le tra d e la c a n c i n e p o m m a d e C h a rle s T ren e t.

a p t u l o

II

57

1. El ciclo electoral y la ventana poltica

o el peso del contexto poltico
Si los actores polticos en sentido estricto se ven negados, cada vez
ms, a ju g a r un rol im portante en la elaboracin y en la puesta en p r c
tica de las p olticas p b lic as, ciertas d in m ic as poltica s son sie m p re
co nsiderada s efe ctiv a m e n te susceptibles de influir o de p e s a r sobre la
accin pblica. Esas dinm icas se consideran ligadas al ritm o electoral
y a los efectos cclicos que alimentan la sucesin de escrutinios en toda
dem ocrac ia rep resentativ a (A lesina y otros, 1997; Soldatos, 1994). En
esta perspectiva, si el vo lu n ta rism o poltico se co n sid era lim itado, las
alternancias sucesivas, com o las cam paas electorales, son consideradas
efe ctiv a m e n te capaces de modificar, m s o m e n o s su stancialm ente , el
contenido de la accin pblica.
L a prim e ra de esas nociones, fo rm a liz ad a p rin c ip a lm e n te p o r e c o
nom istas, es el concepto de ciclo electoral , que ap un ta en particular a
m o strar de qu m anera el ritmo cclico de la com p ete n cia poltica, deter
m ina do p or la sucesin de plazos electorales, p ued e tener un efecto tanto
sobre la am plitud com o sobre el contenido de la agen da gubernam ental.
L a literatura a este respecto es im portante y, finalmente, bastante antigua,
sobre todo en lo que concierne al sistema poltico-adm inistrativo am e ri
cano (Shugart, 1995). El p ostulado de esos anlisis es bastante parecido,
en prim er lugar, a la constatacin establecida en la prim era seccin, segn
la cual los actores polticos tienen com o horizonte, ante todo, la prxim a
eleccin. Pero m ientras los trabajos que insisten en el divorcio e n tre p o licy y p o litic s van a deducir la idea de una desconexin total entre esas dos
esferas del espacio pblico, los anlisis centrados en el ciclo electoral van
a suponer, a la inversa, que la tem poralidad particular de las elecciones
es susceptible de tener un peso en las opciones pblicas.
El prim ero de esos efectos es puram ente cuantitativo, y supone que
al aproxim arse cada eleccin los actores polticos se van a m o strar m s
receptivos en relacin con sus respectivas clientelas y van a acoger un
cierto nm ero de reivindicaciones para sustentar sus p ropios pro gram as
de gobierno y asegurar apoyos electorales. D e tal m anera, se p rodu ce el
encuentro de los intereses de grupos m ovilizados y de los actores polti
cos que determ inan una serie de intercam bios m s o m enos sustanciales
y durables que pueden, u n a vez pasadas las elecciones, influir en la a m
plitud de la agenda gubernamental.

58

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

El anlisis que hicim os sobre las polticas del libro en Francia nos ha
p erm itid o constatar, por ejemplo, que en los m eses que precedieron a la
e lec ci n presidencial de 198 I. los editores, d es eo so s de v er intervenir
al E sta d o para regula r el m e rc a d o del libro instau ran d o un s is te m a de
precio nico, tom aron contacto con los principales opositores al g o b ie r
no saliente, q u e no les haba dado sa tisfac ci n (Cf. Surel, 1997a). Es
por eso que la cuestin del precio del libro lleg a ser un te m a electoral
y un elem ento de los program as de gobierno propuestos p o r M itterrand y
Chirac, que eran, en esa poca, los candidatos con m s credibilidad frente
al presidente en ejercicio, G iscard d Estaing.
E n trm ino s generales, la agenda gubernam ental parece e x p e rim e n
tar m o v im ien to s de am plitud directam ente determ inados p o r los plazos
ele c to ra le s en un a se cu e n cia de tres tie m p o s: e x te n si n de la a g e n d a
al p rincipio de la ca m p a a, cua n d o los c a n d id a to s bu scan a m p lia r sus
clientelas electorales y as eg urar los ap o y o s m s am p lio s p osibles; r e
traccin de la ag e n d a en las sem anas que p receden a la eleccin, cuando
los actores polticos se focalizan en la com petencia, b uscando, al m ism o
tie m p o , d es tac ar sus diferen cias y d en u n c ia r a sus adversarios; nuev a
ex tensi n despus de la eleccin, cuando el gobierno recientem ente ele
gido o reelegido quiere dar prueba de su capacidad de accin y cum plir
un cierto n m e ro de las p ro m e sa s elec to ra le s h ec h as a sus clientelas
privilegiadas. Esta particular secuencia tem poral es bastante pertinente
c u a n d o se aplica, por ejem p lo , a la ree lec cin de Ja cq u e s C hira c a la
p re sid e n c ia de la R e pblica: extensin de la ag enda a fines de 2001 y
principios de 2002, m arcada por m ltiples conflictos sociales que d es
e m b o ca n con frecuencia en resultados positivos, en razn de la v oluntad
del go bierno Jospin de no disgustar a clientelas potenciales pocos m eses
antes de la eleccin; concentracin de la atencin en la lucha partidaria
en las se m an a s que p reced en a la prim e ra vuelta y, m s todava, entre
las dos v u e lta s electorales, con la p r e se n c ia de L e P en, el lder de la
e x tre m a derecha, en la segunda vuelta, lo que hace pasar los te m as de
poltica pblica a segundo plano, tras la cuestin de la lucha por la d e m o
cracia frente al peligro que representa el Frente Nacional; ampliacin de la
ag e n d a despus de la segunda vuelta y, m s todava, despus del xito
de los partidos conservadores en las elecciones legislativas de ju n io de
2002, que entregaron recursos institucionales y sim blicos importantes
a la coalicin conservadora para realizar su progra m a y satisfacer a su
clientela (lucha contra la inseguridad; refon nas al sistema de jubilaciones

a p t u l o

II

59

en un sentido favorable a las d e m a n d a s de los patrones; rec h azo a las

directrices com unitarias para regular la caza, etc.).
M s all de ese efecto p u ra m e n te cuantitativo, el ciclo electoral es
analizado tambin, a veces, com o el vector de cam bios m s cualitativos,
asociados a la identidad partidaria de los actores elegidos o reelegidos.
Para ciertos analistas, en efecto, la presencia en el poder de partidos de la
izquierda o de la derecha constituye siempre una diferencia sensible en lo
que se refiere a las orientaciones adoptadas por ciertas polticas pblicas.
Los efectos del ciclo electoral son, entonces, asim ilables a un efecto p n
dulo, en virtud del cual ciertas apuestas o ciertos problem as pblicos son
ms o m enos ventajosos segn el co lo r poltico del gobierno de turno.
A lgunos estudios tienden a m ostrar as que la presin fiscal au m en ta con
la llegada al poder de un gobierno de izquierda, mientras que la presencia
de un gobierno conservador determina, a veces, una contraccin del g as
to, una desvalorizacin de las polticas presupuestarias y una disminucin
de los im puestos (Findlay, 1990). Paralelam ente, con los gobiern os de
izquierda son las polticas sociales y educativas las que son objeto de un
aum ento del inters, mientras que la derecha en el poder tendra tendencia
a desarrollar las polticas ligadas a la seguridad o a la defensa.
Los anlisis a la vez cuantitativos y cualitativos sobre las relaciones
entre plazos electorales y polticas pblicas sufren, sin em bargo, de un
cierto nm ero de defectos y contienen incoherencias, cuando no son solo
invalidados por los hechos. Sim plem ente se puede oponer a los efectos de
pndulo un cierto n m ero de datos estadsticos que alegan, m s bien, por
una continuidad de la accin pblica, independientem ente de la identidad
de las organizaciones partidarias en el poder. S emejante constatacin ha
sido hecha hace largo tiem po en relacin con las polticas sociales. Los
anlisis histricos muestran, as, que los gobiernos co nserv adores fue
ron con bastante frecuencia los que im plem e nta ron los dispositivos de
proteccin social, mientras que el exam en de los gastos de la seguridad
social en F rancia, p o r ejem plo, confirm a la existencia de un au m en to
continuo y progresivo desde 1945, sin que la variable poltica haya jugado
papel alguno. Por otro lado, los anlisis recientes sobre la evolucin de
divisiones socio-polticas parecen p robar la existencia de una d ism in u
cin de la intensidad de las controversias ideolgicas: los partidos en el
gobierno, finalmente, llegan a m ostrarse bastante prxim os en lo que se
refiere a la oferta poltica efectiva que presentan a sus electores. D e tal
m anera, el anlisis de K itschelt sobre la ev oluci n de la estructura del
abanico poltico se basa en la idea de un acercam iento de las coalicio-

60

P o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f. A m r i c a L a t i n a

ns gu b ern a m en ta le s en el centro del tablero poltico, lo que facilita la

alternancia, pero lo que limita, al m is m o tiem p o, las diferen cias de un
gobierno a otro (Kitschelt y Hellem ans, 1990; Kitschelt, 1995). P arale
lam ente. los trabajos co m p arativ o s recientes realizados sobre las formas
de organizacin partidaria parecen mostrar un crecimiento de los partidos
llamados atrapa-todo", que se caracterizan m e n o s por una voluntad de
radicalizacin y de diferenciacin polticas que p o r la voluntad de p ro
p oner program as suficientem ente am plios y com puestos para facilitar los
agrupam ientos electorales ( Surel. 1997a). D e hecho, cuando se exam inan
las experiencias gub erna m enta le s recientes, se puede observar una gran
co ntinuidad de las polticas llev adas a cabo, as co m o un acercam iento
ideolgico innegable, m arcado sobre todo por la conversin de la m ay or
parte de los partidos s o c iald em c ra tas a la e c o n o m a de m ercado. P or
no to m a r m s que un ejem plo, el caso de las polticas de privatizacin,
n u m e ro so s autores han se ala d o q u e el m o v im ie n to de re fo rm a haba
partido esencialm ente en E stados U nidos, bajo la adm inistracin Carter,
cuando fue decidida la privatizacin y la desregulacin de los transportes
areos. Del m ism o m odo, si ex a m in a m o s el caso de Francia, en lo que
se refiere a la accin de los diferentes go biernos d esde el co m ien z o de
las privatizaciones en 1986. se p uede constatar que el gobierno que ms
procedi a hacer uso de ese m ecanism o es, hasta el m om ento, el gobierno
Jospin, de 1997 a 2002. En fin. ltima ilustracin, la renovacin del Parti
do Laborista em prend ida por Blair, desde m e diados de los aos noventa,
ha hecho del N ew L a b o u r un partido liberal bastante clsico tanto en las
ideas defendidas com o en las polticas seguidas.
D esd e entonces, el im pacto coyuntura! de las variables propiam ente
polticas sobre el contenido de las polticas pblicas se ha visto contra
dicho, lo que ha p odido justificar un cierto desp lazam ien to del foco de
anlisis, para llevarlo hacia otras form as de integracin y de interpreta
cin del peso eventual de las dinm icas polticas y electorales sobre la
accin pblica. D esde ese punto de vista, entre los anlisis de polticas
pblicas existe una investigacin que se ha to m a d o clebre y que es cita
da con frecuencia: es aquella en la que John K ingdon introduce la nocin
de ventana poltica , que tiene por objeto, justam ente, m ostrar el peso
determ inante que pueden tener ciertas coyunturas polticas especficas,
asociadas, por ejemplo, a una alternancia gubernam ental, sobre la toma
de decisiones y sobre reform as importantes (K ingdon, 1984). Partiendo
del m ode lo del tarro de basura", caracterstico de los anlisis relativos a
la racionalidad limitada de los actores poltico-adm inistrativos, K ingdon

a i' t c i o

II

61

ha tratado de mostrar, prim ero, que las polticas pblicas no son el fruto
aleatorio de dinmicas heterogneas, sino que son m s bien estructuradas
y determ inadas por una serie de procesos anim ados por in dividuos y or
ganizaciones diversos. D e m a n e ra m s precisa, para l, la accin pblica
es determ ina da p or tres corrientes: la de los problem as, que rec ubre el
co njunto de las d inm icas y de los actores que participan en la defini
cin de los problem as pblicos y de las reivindicaciones dirigidas a los
actores poltico-adm inistrativos; la segund a corriente, la de las polticas
pblicas, tiene p or efecto la definicin de alternativas de eleccin y est
d e term in a d a por los criterios de viabilidad y de p r o c e d im ie n to s a p r o
p iad os al fun cio n a m ie n to de la b uro crac ia; p o r ltimo, la corrien te de
la poltica, que envuelve el conjunto de las operaciones electorales, los
sistem as de partidos, as co m o los m ov im ien to s de la opinin pblica;
esta corriente tiene p o r consecuencia determ inar la m otivacin que tie
nen los actores para actuar. Al m arg en de las diferencias estructurales y
funcionales, las tres corrientes aisladas p o r K in g d o n p re se n ta n la p a r
ticularidad sup lem entaria de inscribirse en ritm os y en te m p oralidades
diferenciados. La corriente de los pro b lem as se presenta, as, co m o un
conjunto de dinmicas con desarrollo catico y desigual: los problem as
surgen, efectivamente, de m anera brusca (atentados del 11 de septiem bre
de 2001), o co m o c o nc lusin de m o v iliza cio n es que se e x tien d e n por
varias sem anas, o varios meses. L a corriente de las polticas pblicas,
p o r su parte, sigue u n ritm o m s bien lento, que es, en lo esencial, el
producto de la com plejidad institucional de las bu rocracias y de las ru
tinas administrativas. P or ltimo, retom ando hiptesis ya form uladas, la
corriente de la poltica se caracteriza, especialm ente, por un ritmo cclico,
an im ado por los plazos electorales sucesivos3.
A partir de esas diferentes precisiones, K in gdon tiende a m ostrar que
la accin pblica se caracteriza, p or lo com n, p o r la conjuncin de dos
corrientes. C on m a yo r frecuencia, la accin pblica es conducida p o r la
reunin de los problem as con alternativa ms o m en os rutinarias. D e tal
m anera, las decisiones en m ateria de lucha contra la c ontam inac in, a
m enudo, son el p roducto de un encuentro entre un problem a (la su p e
racin de un lmite de p olucin en una ciudad dada) y alternativas que
y a estn ah (regulacin de la circulacin, in fo n n ac i n a los habitan3

El a n lisis in iciad o p o r K in g d o n n o e x clu y e o tro s m o d o s de a ctiv a c i n d e la co rrie n te

p o ltic a (c risis p o ltic o -in stitu c io n a l, m o v im ie n to s de la o p in i n p b lic a , e tc .), c o m o
lo h a n m o s tra d o o tro s a u to re s (K e e le r, 1 9 9 4 ; Z a h a ria d is , 1 9 9 9 ) a p a rtir d e lo s p r i
m e ro s e sq u e m a s d e a n lisis.

62

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

tes. etc.). Las circunstancias mas interesantes, aquellas que p erm iten la
susp ensin de las condiciones o rdinaria s de la accin pblica, segn
Keeler, se p roduce n cuando las tres corrientes se encuentran y perm iten
la apertura de una v entana de o portunidad poltica . P or analogia con la
idea de ven tana de tiro , la activacin de la corriente poltica determina,
en efecto, una coyun tu ra favorable a la tom a de decisiones sustanciales
y a la puesta en prc tica de p ro g ra m as de refo rm as im p ortantes. Esta
activacin se pro d u ce de m anera privilegiada, segn K in g d o n , cuando
ocurre una alternancia gubernam ental significativa, lo que K ey llamaba
el equ iv alen te funcional de una re v o lu c i n . L a am p litud de la v ic to
ria electoral ap a reja d a a un co ntexto de crisis y/o a u n a e x a ce rb a ci n
de las oposiciones polticas permite a los nuevos gobernantes disponer de
una fuerte legitim idad y de una autorizacin para actuar, que les perm ite
introducir un gran n m e ro de problem as a la agenda y facilitan la tom a
de decisiones. L ejos de ser la co nsecuencia de opciones aleatorias y de
u n a aprehensin incierta de las situaciones p o r parte de las lites p o l
ticas, las polticas pblicas son entonces bien determ inadas, segn este
anlisis, por d iferentes dinm icas, en las que los factores p ro piam ente
polticos vinculados a los resultados de la co m petencia electoral ju e g an
un rol decisivo.
P ro lo n g a n d o el estudio de K ingdon, otros autores han aplicado sus
ideas con bastante xito a ciertas experiencias g uberna m enta le s p articu
lares. As, K eeler ha podido m ostrar que cam bios tan im portantes com o
los producidos p o r la eleccin de R oosevelt, en 1932, o la de Thatcher,
en 1979, y la de M itterrand, en 1981, podan analizarse com o otras tantas
ventanas polticas , que facilitaron la realizacin de reform as sustancia
les de la accin pblica en los meses, incluso en los aos siguientes. El
N e w D e a l en particular, por su am plitud y su duracin, es el ejem plo
p o r exc elen c ia de v e n ta n a poltica, ca racteriza d a p o r una sucesin de
p ro fu n d a s reform as y de innovaciones ju rd ic as que afectaron por m u
cho tiem po la accin pblica en los E stados Unidos. Del m ism o modo,
la alternancia de 1981 en Francia, m a rc a d a p o r el xito de M itterrand
el 10 de m a y o de 1981, co n firm a d o p or las elecciones legislativas de
ju n io de 1981 (m ayora absoluta de los escaos de la A sam b lea nacional
para el partido socialista), perm iti a los nuevos gobernantes em p render
una importante sucesin de reform as (nacionalizacin de una parte de la
industria y del sector bancario, descentralizacin, abolicin de la pena
de muerte, etc.).

a p t u l o

II

63

C on la nocin de ventana po ltica , el anlisis de las polticas p

blicas dispone, entonces, de una herram ien ta que p erm ite co m p re n d e r
cundo la poltica ca m b ia las p olticas (Surel, 1997b). Sin prejuzgar
sobre efectos repetidos, com o con la nocin de ciclo electoral , o sobre
im pactos tangibles sobre el contenido de las polticas pblicas, el a n
lisis de K ingdon destaca, en efecto, que las variables polticas, si no los
actores mism os, pueden siempre resultar determ inantes en el proceso de
elaboracin y de im plem entacin de las polticas pblicas. Al ofrecer una
co yuntura favorable y suscitar una m otivacin im portante de los actores
a cargo de la decisin, una alternancia gubernam ental significativa puede
conducir a cam bios brutales de la accin pblica que ro m pen las lgicas
de apre n d iza je y los ajustes in c re m n tale s q u e ca racteriza n la accin
pblica ordinaria.

2. Estrategias polticas
C o m o se ve, con esas prim eras nociones, el anlisis de las polticas
pblicas reconoce u n a validez al vnculo entre accin pblica y accin
poltica, incluso si esas dinm icas de intercam bio estn lejos de confor
marse a las lgicas clsicas de la representacin y a la idea clsica segn
la cual los actores polticos elegidos son ta m b i n efectivos tom a dores
de decisiones. La caracterstica com n de esas diferentes proposiciones
tericas radica, sin em bargo, en la idea de que ese vnculo es indirecto y
que los actores polticos (lderes, organizaciones partidarias, otros actores
representativos, etc.) slo tienen, finalmente, un rol m u y indirecto en la
definicin de las polticas pblicas. E s m enos p o r el efecto de una v o lu n
tad propia o de una diligencia consciente que ciertas dinm icas polticas
influyen sobre las polticas pblicas, que por los m e ca n ism os indirectos,
fundados en las reglas del jue go poltico, en el que tanto los individuos
com o las organizaciones presentes en el espacio electoral ju e g an , en rea
lidad, un rol pasivo.
D esd e entonces, otras nociones se han esforzado p or ir un p oco m s
lejos en el anlisis, em pendose en m ostrar de qu m anera los actores
polticos siguen teniendo influencia sobre las polticas pblicas por razo
nes objetivas ligadas a las estrategias desarrolladas y a las preferencias
que los animan. Tal es el caso, en particular, de la nocin de b lam e a v o i
dance (evitar el dao electoral), vinculada a los trabajos de K ent Weaver,
gracias a la cual ste identifica la existencia de una serie de m otivaciones
esenciales en los actores elegidos que van a tener consecuencias en las

64

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

poltica s p b lic as, m o d ific an d o las opcio n es f o rm u la d a s p o r las lites

p olticas (Weaver, 1986). La v oluntad de ser reelegidos, ap a rejada a la
constatacin de que la m ayora de las decisiones son p erc ibidas de m a
nera negativ a p o r los ciudadan os, g ene ra un desp lie g u e de estrategias,
p o r parte de los actores polticos, destinadas a m a tiz ar los descontentos
y a dism in u ir la p rob abilidad de ver a la clientela hac er defeccin en el
m o m e n to de la eleccin. L as polticas pblicas, en esa perspectiva, estn
d ete rm in a d a s p o r condiciones polticas y p o r las estrategias inducidas,
incluso si las d in m ic a s aisladas estn bastan te lejos de la co n c ep c i n
c lsica de la dem o crac ia representativa.
El p u n to de p a r tid a del anlisis es b as tan te sim ila r al desarro llad o
p o r E delm an, puesto que se basa tam b in en la idea de q u e los actores
p o ltico s apuntan, antes que nada, a se r reelegido s, p e ro el anlisis de
W e av e r insiste m s bien sobre los efectos de la ex igen cia electoral con
an te rio rid a d a h a b e r to m a d o la d ec isin, m ie n tra s qu e los trabajos de
E d e lm a n se centran m s en la m anera en que los elegidos p ued e n contro
lar la opinin pblica ex post. D e m a nera m s precisa, W eaver postula,
de partida, que la m a y o r parte de las decisiones polticas en gendran p e r
cepcion es negativas en la opinin pblica y en los clientes concernidos4.
P o r lo dem s, las m otivaciones que van a estructurar las opciones de los
actores polticos son de tres rdenes: prim ero, lo que W eaver llam a hacer
una b u e n a poltica, es decir, to m a r decisiones que satisfacen criterios
ideol g ic o s y/o m o rales y que reposan en la co n v icc i n de los actores
polticos de que sus acciones generan beneficios para el conjun to d e la
co m u n id a d poltica; el segundo tipo de m otivacin es el cred it cla im in g
(reivindicar el crdito de la decisin), lo que parece bastante probable,
d ado que los actores partidarios tratan de o b te ner ap oyos pintando sus
decisiones de colores favorables o ad judicndose la respon sabilidad de
u n a d in m ic a positiva (afirmar, p o r ejem plo, que la baja de la cesanta es
la co n sec uencia de las polticas aplicadas m s que el resultado m ecnico
de un r ela n za m ie n to del crecim iento). La ltim a f o rm a de m otivacin
identificada, la m s probable segn Weaver, es la b la m e a vo id a n ce, la
q u e va a g en e rar toda una serie de estrategias, p o r parte de los actores
polticos, orientadas a limitar las percepciones negativas que u na decisin
poltica o un a serie de decisiones pued e n e n ge ndrar en los ciudadano s
y/o en los grupos m s directam ente afectados.

E n e fe c to , l p o n e c o m o e p g ra fe d e su a n lis is u n a c ita d e L o u is X IV q u e d ic e :
C u a n d o y o creo u n p u e sto , p r o d u z c o un c ie n to d e d e s c o n te n to s y un in g r a to " .

a p t u l o

II

65

Para Weaver, existe un a form a de anticipar o, por lo m en os, de id e n

tificar las circ u n sta n cia s pa rtic u la re s en las que ca d a u n a de esas tres
m otiv acio nes esenciales va a resultar m s probable. Para l, en efecto,
todo depende de la anticipacin que las lites polticas hagan de las co n
secuencias de sus acciones, en trm inos de costos y beneficios p ara las
clientelas existentes. Si los costos y los beneficios son difusos, ningn
grupo se siente verda deram e nte concernido ni dispuesto a movilizarse,
los ac to res p o ltico s te n d r n el se n tim ien to de p o d e r to m a r b u e n a s
decisiones, definidas con relacin a los valores que ellos sustentan o en
referencia a la percepcin que ellos tienen del bienestar de la com unidad.
U n ejemplo entre otros: la abolicin de la pen a de m uerte, en 1981, sigue
siendo en F rancia un caso em b lem tico de b u e n a poltica; esa reform a
fue a d o p tad a p o r iniciativa de M itte rra n d y de su m in istro de Justicia
de la poca, Badinter, contra una opinin pblica todava m a sivam ente
favorable a la m a ntencin de la pena capital. D e cualquier m anera, esta
decisin no entraaba ni costos ni beneficios directos para grupos sociales
especficos, lo que daba la posibilidad de abstraerse, en cierta m edida, de
los clculos electorales. L a reform a, por lo dem s, hab a sido ya elab o
rada en el p rim er m and ato presidencial de Mitterrand. Segundo caso: la
m e d id a suscita costos y beneficios concentrados en ciertos grupos, pero
tam bin costos y beneficios difusos para otras fracciones de la poblacin.
E n ese caso, las lites polticas se encuentran, segn Weaver, en una si
tuacin que les perm ite reivindicar el crdito de una decisin particular
para tratar de m axim izar las repercusiones en trminos de apoyo electoral.
D e tal m odo, a veces, un gobierno va a presentar su accin y a justificar
sus decisiones co m o un v ec tor de bienestar suplem entario p ara ciertos
grupos que form an parte de su clientela. En tal situacin, los costos de
sem ejante decisin son difusos (caen sobre otros pases y/o sobre g e n e
raciones futuras), m ientras que los beneficios estn bien concentrados.
Sistem ticam ente, los actores polticos pued e n dar p ru eb a de su c a p a
cidad para limitar los costos de u n a poltica pblica p ara u n a clientela
especfica y reivindicar el crdito de un a reform a. Tal es el caso, p o r lo
regular en Francia, cuando los sucesivos gobiernos exhiben su voluntad
de oponerse a la revisin de la Poltica Agrcola C o m n (PAC) en el seno
de la U ni n Europea, con el fin de cuidar los intereses de los agricultores
franceses. Es poco relevante saber si, finalmente, los efectos concretos
de esta resistencia (o u tc o m e s) sern positivos, si los detentadores del
poder consiguen reivindicar el crdito de ciertas decisiones que favorecen
a sus clientelas {outputs).

66

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s e n lo s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

El ltimo caso ejemplar, identificado p o r Weaver, se p resen ta cu a n d o

las opciones ofrecidas a un gobierno para una poltica pblica d e te rm i
n a d a son susceptibles de acarrear costos y beneficios concentrados. En
sem ejante situacin, los actores polticos se encuentran, en cierta medida,
atrap ados, puesto que su decisin, cualquiera que sea su naturaleza y su
envergadura, generar descontento y frustraciones en ciertos grupos. En
tales circunstancias, es g rande el riesgo de que las reform as propuestas
d e s e m b o q u e n en m o v iliz a c io n e s colec tiva s y, finalm ente, en un dao
electoral. La anticipacin al fracaso electoral exige, entonces, la adopcin
de estrategias particulares por parte de los actores polticos elegidos, las
q u e tienen co m o objetivo principal lim itar las p e rc e p c io n e s neg a tiva s
p ro v o c a d a s p or las polticas p b lic as en las clientelas in v o lu c rad as, y
dism inuir, as, la p o sib ilid a d de v e r que sus re f o rm a s c o n d u c e n a un
d a o . W eaver ofrece, a ttulo ilustrativo, varias form as de estrategias
posibles, cuya aplicacin perm itira limitar la aparicin de ingratos y
d esco ntentos . Prim era posibil dad, la m anipulacin de la agen da electo
ral, tratando de p resentar la reform a propuesta desde un ngulo favorable
o distrayendo la atencin de sus aspectos negativos. Se trata, entonces,
para los titulares del poder, de velar los costos asociados a una serie de
decisiones, poniendo el acento en la necesidad de actuar (no h ay alter
nativa ) o redefiniendo la apuesta de la poltica llevada. E sa fue, en gran
m e d id a, la estrategia ado ptada por el gobierno de Raffarin, en el curso
del ao 2003, en su conduccin de la reform a del sistem a de jubilacin.
El argum ento de la necesidad y de la urgencia se em parejaba a la idea de
que se trataba, antes que nada, de m anten er la ju b ilac in por reparticin,
incluso cuando los niveles de las pensiones dism inuan en valor relativo
y que u n a parte m n im a de las n ec esid ad e s futuras de fin anc iam iento
estaban cubiertas p o r la r e f o n n a em pren dida (Palier, 2003). O tra estra
tegia posible consiste en concentrar la responsabilidad de las decisiones
sobre u n a personalidad, frecuentem ente un ministro, y c oncentrar de ese
m odo un posible dao electoral sobre esa m ism a persona, con lo que
se busca, precisam ente, anticiparse a una posible sancin electoral. S i
mtricam ente, otra estrategia consiste en distribuir el dao en el conjunto
de los responsables polticos, con el fin de diluir entre m uch os actores
polticos y de dism inuir, en un m ism o m o vim iento, las consec u en cias
electorales. E s lo que se produjo, por ejemplo, en el caso de lo que se
llam en Francia el affaire de la sangre co n ta m in a d a , vasto escndalo
de los aos ochenta, cuando hem oflicos y personas que recibieron trans
fusin fueron expuestos al virus del SID A a causa de deficiencias de los

a p t u l o

II

67

organism os responsables de la transfusion sangunea. El cuestionam iento

de varios ministros y de un P rim er ministro no desem b oc, en la poca,
en n ingun a renuncia, y los p rocesos judiciales em pre n d id o s no tuvieron
consecuencias penales m ayores; pero s se produjeron efectos polticos
diferidos.
W eaver registra otros casos ejemplares, pero el aporte esencial de este
anlisis radica en la idea de que factores propiam ente polticos, fundados
en la anticipacin de la exigencia electoral h ec ha p o r los actores elegi
dos, son susceptibles de pesar sobre las opciones elaboradas y sobre las
polticas pblicas em prendidas. Tanto el m o m e n to elegido co m o las so
luciones adoptadas dependen, en parte, de las percepciones de los actores
polticos sobre los costos y los beneficios potenciales de sus acciones para
sus clientes respectivos. L a relacin entre poltica y polticas pblicas
no se presenta, entonces, de una m a n era determ inista y lineal, asociada
a las lgicas institucionales y sim b licas inducidas p o r la d e m o c ra c ia
representativa. Se trata, m s bien, de una relacin circular entre accin
poltica y accin pblica: la anticipacin de la exigencia electoral pesa,
efectivamente, sobre el contenido de las polticas pblicas, cuyas c o n s e
cuencias van a modificar, a su vez, las preferencias de los actores en el
poder, los que ajustarn sus estrategias en consecuencia, etc. Lejos de ser
dos esferas separadas, se trata de dos fracciones del espacio p blico que
v an a interactuar constantem ente y a alim entarse m u tu a m e n te m ed ian te
un complejo jue go de intercambios, asociando actores polticos, e structu
ras burocrticas y clientelas diversamente involucradas por la elaboracin
y la puesta en prctica de ciertas polticas pblicas.
Esta visin m s m a tizada y, sin duda, m s ju sta de la relacin entre
p o litic s y p o lic ie s nos lleva, desde ya, a una c onc lusin pru d en te para
esta p resentacin sucin ta de los trabajos recientes sobre el anlisis de
las polticas pblicas, destinados a considerar los vnculos entre accin
p blic a y accin poltica. S uperadas las decepciones iniciales sobre el
funcionam iento concreto de la dem o cracia representativa y los anlisis
co n tem p o rn e o s sobre las e v olucione s estructurales y n o rm a tiv a s que
afectan el funcionam iento del Estado, est claro que las lneas de deter
m in a ci n recproca entre esas dos esferas no han d esaparecido, y que,
p o r el contrario, sigue siendo importante identificarlas p ara com p re n d er
m ejo r las lgicas concretas de funcionamiento, tanto del espacio electoral
co m o del espacio de definicin de las polticas pblicas. Sencillamente,
ese vnculo no es ni unvoco ni je rrquico, contrariam ente al sentimiento
co m n que supone que los actores polticos elegidos son los que deciden

68

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

en m ateria de accin pblica. Es, p o r el contrario, m ultiform e, fundado

tanto en los elem entos coyunturales analizado s p o r la nocin de v e n ta
na p o ltica co m o en los efectos estra t g ico s de la interiorizacin de la
ex ig en c ia electoral p o r parte de los titulares del p o d e r en un m o m e n to
dado. Es, adem s, circular, en tanto la accin pblica y la accin poltica
se pueden caracterizar com o dos conjuntos de proceso s constantem en te
interconectados, pero segn m odalidades y con intensidad variable segn
la poc a considerada. En fin, esta relacin es todo m e n o s estable, pero
som etida, por el contrario, a variaciones constantes, identificables tanto
d esde el punto de vista estructural (cam bios en las condiciones socio-eco
n m icas, m odificacin de las escalas de gobierno, etc.) co m o en el plano
n o rm ativo (percepciones diferenciadas en el tiem po y en el espacio de la
relacin E stad o-m ercado, d eslegitim acin m s o m e n o s durable de las
lites polticas, etc.). E n ese sentido, com o la m is m a dem ocracia de la que
es, sin duda, u n a dim ensi n esencial, esta relacin entre p o lic y y p o litic s
es un a dinm ica a in terrogar y a reinterpretar p e n n a n e n te m e n te , cuando
u n o quiere aprehender lo que caracteriza el g obierno de las sociedades.

a p t u l o

II

69

B ib lio g r a fa
Alesina, A. y otros (1997), P o litica l C ycles a n d the M a cro eco n o m y, C a m
bridge, M IT Press.
B ach e, I. (2004), M u lti-L e v e l G overn a n ce, M . Flinders (dir.), O xford,
O xford University Press.
C ukierm an, A. ( 1992), C entral B a n k Strategy, Credibility, a n d In d e p e n d
ence: T heory a n d E vidence. Cam bridge, M IT Press.
, S. W ebb y B. N eyapti (1992), M e a su rin g the In d ep e n d en ce o f
Central Banks and Its Effect on Policy O u tc o m e s , The World B a n k
E co n o m ic R eview , 6(3):353-398.
D ubois, V. (2003), La vie au guichet: relation a d m in istra tive e t traitem ent
d e la m isre, Pars, E conm ica.
D urkh eim , E. (2004), D e la division du tra va il so cia l, Paris, P U F (Q u a d
rige).
E delm an, M. (1997), P o litica l L anguage: Words that S u cc ee d a n d P o li
cies tha t F a il, N u ev a York, A cadem ic Press, 1977.
(1988), C onstructing the P o litica l Specta cle, Chicago, U niversity
o f Chicago Press.
(1985), The S ym b o lic U ses o f P o litics, U rbana, U niversity o f Il
linois Press.
Elias, N. (1991), La d yn a m iq u e de l'O c cid e n t, Pars, C alm ann-L evy.
Faure, M., J. G upta y A. N entjes (dirs.) (2003), C lim a te C hange a n d the
K yoto P rotocol: The R o le o f In stitu tio n s a n d In stru m en ts to C ontrol
G lobal C hange, E d w ard Elgar, Cheltenham.
Findlay, D. (1990), The Political Business Cycle and R epu blican A d
ministrations: an Empirical Investigation , P u b lic F in a n ce Q uarterly,
18 (3):328-338.
Fouilleux, E. (2003), L a p o litiq u e a g ric o le co m m u n e et se s rfo rm es:
u n e p o litiq u e eu ro p e n n e l p reu v e d e la g lo b a lisa tio n , P aris,
L H armattan.
Hall, P. (1993a), T he M o v e m e n t from K ey n e sia n ism to M onetarism :
Institutional A nalysis and B ritish E c o n o m ic P o licy in the 1 970s,

70

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

S tr u c tu r in g P o litic s , S. Steinm o, K. T helen y F. L o n g streth (dir.),

N u e v a York, C am b rid g e University Press, pp. 90-113.
(1993b), T he political pow er o f ec o n o m ic ideas: K ey n e sia n ism
A cro ss N a tio n s , C o m p a ra tive P olitics, 25 (3), pp. 275-296.
(dir.) (1989), The P olitica l P o w er o f E con o m ic Idea: K eyn esia n ism
a Cross N ations, P rinceton, Princeton U niversity Press.
(1986), G overn in g the E conom y: The P olitics o f S ta te In terven tio n
in B ritain a n d F ra n ce. C am bridge, Polity Press.
Held, D avid et al., (1999), G lobal Transform ations, Stanford, Standford
U niversity Press, p. 16.
Helleiner, E. (2003), The M a k in g o f N a tio n a l M oney: Territorial C urren
cies in H isto ric a l P ersp ective, Ithaca, Cornell U niversity Press.
H o o g h e, L. (2001), The E u ropean C om m ission a n d th e In teg ra tio n o f
E urope: Im ages o f G overnance, Cam bridge, C a m b rid g e U niversity
Press.
y M arks, G., (2001), M u lti-L e ve l G o vernance a n d E u ro p ea n In te
g ra tio n , L anham , R o w m a n and Littlefield.
J o b e r t, B. (dir.) ( 1 9 9 4 ). L e to u r n a n t n o - lib r a l en E u r o p e , P aris,
L H arm attan.
K azin, M . (1998), The P opulist P ersuasion: an A m erica n H isto ry, Ithaca,
Cornell University Press.
Keeler, J. (1994), R fo rm er, Paris, PUF.
K indgon , J. (1984), A gendas, A lternatives a n d P u b lic P o licies, Boston,
Little B row n.
Kitschelt, H. (1995), The R ad ica l R ig h t in W estern E urope: A C o m p a ra
tive A n a lysis, A nn Arbor, University o f M ichigan Press.
y S. Hellemans (1990), The Left-Right Semantics and the N e w Poli
tics C leavage, C om parative P olitical Studies, 23 (2), pp. 210-238.
Leca, J. (1996), L a g o u v e rn a n c e de la France sous la V a R publique:
une perspective de Sociologie com parative , D e la VaR p u b liq u e l
E urope, F. D A rcy y F.. Rouban (dir.), Paris, Presses de Sciences Po.

a p t u l o

II

71

M ichels, R. (1971), L es p a rtis p o litiq u e s: E ssa i su r les ten d a n ces o li

g a rchiqu es des dm o cra ties, Paris, F lam m arion.
N iskanen. W. (1971), B u reaucracy a n d R epresen ta tive G o vern m en t, C h i
cago, Aldine-A therton.
Palier, B. (2003), La rfo rm e des retraites, Paris, P U F (Q ue sais-je?).
Pierson, P. (1997), Increasing R eturns, Path D epe nden c e and the Study
o f Politics , Jean M o n n et C hair P aper, N 4 4 , 1UE/RSC.
( 1994), D ism antling the Welfare S tates? R eagan, T hatcher a n d the
P olitics o f R etrenchm ent, C am bridge, C am bridge U niversity Press.
Rose, R. y Davies, P. ( 1994), Inheritance in P ublic P olicy: C hange w ithout
C hoice in B ritain, N e w H aven, Yale U niversity Press.
(1990), Inheritance B efore Choice in Public P o lic y , J o u r n a l o f
Theoretical P olitics, 2 (3).
Scharpf, F. (2000), G o u vern er I E urope, Paris, Presses de Sciences Po.
(1997), G am es R e a l A cto rs P lay: A cto r-C en te red In stitu tio n a lism
in P o licy R esearch, Boulder, W estview Press.
Schmidt, S. ( 1996), Sterile D ebates and D ub ious G eneralisations: E u ro
pean Integration T h eo ry Tested by T elecom m unications and Electric
ity , Jo u rn a l o f P u b lic P olicy, 16 (3), pp. 233-271.
Shugart, M. (1995), T he E lectoral Cycle and Institutional S ources o f
D ivided Presidential G o v e rn m e n t , A m eric a n P o litica l S cien ce R e
view 89 (2), pp. 327-343.
Soldatos, G. ( 1994), The Electoral Cycle: A B r ie f Survey o f L literature,
R evu e d E co n o m ie P o litiq u e, 104 (4), pp. 571-587.
Stone, A. (s/f), The E uropean Court and the N ational Courts: A Statis
tical A nalysis o f P re lim in ary R eferences, 1 961 -1 9 8 5 , J o u r n a l o f
E uropean P u b lic P olicy, 5 ( 1 ) , pp. 66-97.
y J. C a p o ra so (1998), L a C o urt de Justice et l Intg ratio n E u
ropenne, R evue F ranaise de Science Politique, 48 (2), pp. 195-244.
Surel, Y. (2000), C o m p a r e r des sentiers institutionnels. L es rform es
des banques centrales au sein de l U n io n europ enne , R evu e In te r
n ationale de P o litiq u e C om pare, 7(1), pp. 135-166.

72

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

(1997a), L ta t et le livre. Paris. LH arm attan.

( 1997b), Q u a n d la politique change les politiques. La loi L ang du
10 aot 1981 et les politiques du livre , R e v u e F ra n a ise de S cien ce
P o litiq u e 47(2), pp. 147-172.
T hatcher, M. (1999), The P olitics o f T elecom m unications: N a tio n a l In
stitutions. C onvergence, a n d C hange in B rita in a n d F ra n ce, Oxford,
O x fo rd U niversity Press.
Weaver, K. (1986), T h e Politics o f B la m e A voidance, Jo u r n a l o f P u b lic
P olicy, 6 ( 4 ) , pp. 371-398.
Weber, M. (1995), co n o m ie et socit, Pars, Pocket.
Zahariadis, N. (1999), Ambiguity, Time, and Multiple Stream s , Theories
o f the P o licy P rocess. Sabatier, P. (dir.), Boulder, W estview Press.

a p it u l o

11

73

C A P T U L O III
ENCUENTROS Y DESENCUENTROS
ENTRE POLTICA Y POLTICAS
PBLICAS1
Eugenio Lahera

A. A spectos analticos
1. L a poltica y las polticas pblicas: una relacin recproca

a poltica y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero que

se influyen de m anera recproca. A m b a s se buscan en la opacidad

del sistem a poltico.

Tanto la poltica co m o las polticas p b lic as tienen que ver con el
p o d er social, pero m ientras la poltica es un concepto am plio, relativo al
p o d er en general, las polticas pblicas corresponden a soluciones e s p e
cficas de cm o m anejar Jos asuntos pblicos. El idioma ingls recoge con
claridad esta distincin utilizando los trm inos p o litics y policies.
Las polticas pblicas son un factor com n de la poltica y de las deci
siones del gobierno y de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada
co m o la b sque d a de establecer o de blo q u e ar polticas p blicas sobre
d e te rm in a d o s temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fu ndam e ntal
del queh a ce r del gobierno se refiere al diseo, gestin y evaluacin de
las polticas pblicas.
El objetivo de los polticos tanto conservadores com o radicales, idea
listas o m otivados p o r el inters p r o p i o - consiste en llegar a establecer
polticas pblicas de su preferencia, o b loquear aquellas que les resultan
inc on venie nte s. P or ello, en cua lquie r alianza de gobierno es habitual

V e rsi n r e v is a d a d e a p r e s e n ta c i n en el S e m in a rio R e g io n a l C E P A L /F L A C S O M x ie o P o ltica y p o ltic a s p b lic a s en los p ro c e so s d e R efo rm a en A m ric a L atina:

sim ilitu d e s y d iv e rs id a d e s " . C iu d a d d e M x ic o , 2 6 -2 8 d e n o v ie m b re d e 2 0 0 3 .

75

que confundan su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su

concrecin en polticas.
L a poltica, en su sentido m s am plio, tiende a c o n fo rm a r tanto las
propuestas de polticas pblicas com o aquellas que se concretan. Q uien
quiere el gobierno, quiere polticas pblicas. Los gobiernos son, desde
este punto de vista, instrumentos para la realizacin de polticas pblicas.
M s que mirar al ordenamiento de las actividades del sector pblico com o
dado p o r su organizacin, conviene mirarlo com o un instrum ento para la
realizacin de las polticas pblicas. As com o el logro principal de una
em presa privad a no es su organigram a sino sus utilidades, lo im portante
en el gobierno son sus resultados, m s que su estructura2.
P or lo y a dicho, las p olticas p blic as resu ltan tiles p ara estudiar
d ive rsos aspectos de la poltica, tales co m o la d iscusi n de la ag e n d a
pb lica por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus p r o
gramas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposicin y los
esfuerzos analticos sobre estos temas. En torno a ellas se puede: acotar
las discusiones polticas, diferenciar problem as y soluciones de m anera
especfica, precisar las diferencias, vincular los tem as a soluciones m s
am plias o secuenciales, plantearse esfuerzos com partidos y participar de
manera especfica. Sin embargo, la poltica y las polticas pblicas pueden
no encontrarse al interior de un sistema poltico dado, o encontrarse de
m aneras m u y diversas3.
P or una parte, p uede habe r poltica sin propuestas de polticas p bli
cas, y entonces se tiene un sistema poltico concentrado en la distribucin
del poder entre los agentes polticos y sociales. La poltica sin polticas
pblicas es ms dem aggica y menos moderna. Y, por la otra, puede h a
ber polticas p b lic as que d esconside ren la poltica, lo que d ebilita la
g o bem abilidad social (las polticas pblicas sin poltica tienen un proble
m a de diseo).
D icho de otro modo, dentro del gobierno no se p u ed e olvidar la p o
ltica, y fuera del g obierno no se pued en olvidar las polticas pblicas;
en caso contrario, se tratara de activid ades que e m p re n d e n u n a larga
m archa p o r el desierto.

S o b re las p o ltic a s p b lic a s c o m o la u n id a d d e tra n sac c i n de lo p b lic o v a s e L ah era

(2 0 0 3 ).

U n c a s o d e lo t c n ic o b u s c a n d o lo p o litic o p u e d e v e r s e e n R o d r g u e z (2 0 0 3 ) ; u n
e je m p lo d e d e se n c u e n tro p u e d e v e rs e en M e d e llin (2 0 0 3 ).

76

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e h o r m a d e

m r ic a

a t in a

E ntre los criterios para decidir si un pas est preparado para d e s a

r ro lla r u n a r e f o rm a se han m e n c io n a d o los s ig u i e n te s ( H o l z m a n n y
L inz, 2005):

Presencia de un m a ndato poltico y grupos organizados de apoyo.

E m p o d e ra m ic n to del grupo tcnico de la reforma.
D esarrollo de un anlisis slido y com prensivo.
Calidad de la inform acin sobre la opinin pblica respecto del sistema
existente y las propuestas de reforma.
Estrategia de co m unicaci n clara con el pblico afectado.
Involucram iento de los sindicatos y otras organizaciones interesadas.
E strategia com p letam e n te form ulada y g erenciam iento efectivo de la
im plem entacin.
E videncia de un potencial acuerdo poltico.

2. Q u es una buena poltica pblica?

U na poltica pblica de excelencia corresp onde a aquellos cursos de
accin y flujos de inform acin relacionados con un objetivo poltico d e
finido en f o n n a dem ocrtica, que son desarrollados p o r el sector pblico
y, frecuentem ente, con la participacin de la co m unidad y el sector pri
vado. D ebe, p o r ello, incluir orientaciones o contenidos, instrum entos o
m ecan ism o s, definiciones o m odificaciones institucionales, as co m o la
previsin de sus resultados. Lo principal es la idea, el punto de vista o el
objetivo desde el cual se plantean o se analizan norm as o disposiciones.
As, es posible considerar a una norm a o decisin, o a varias, co m o en
el caso del p ro g ra m a de Estados Unidos. Tam bin se ha usado la e x
presin espacio de las polticas para den otar un conjunto de polticas
tan interrelacionadas que no se pueden hacer descripciones o enunciados
a n alticos tiles de ellas sin tener en cue n ta los d e m s ele m e n to s del
c onjunto (M ajone, 1997).
L as poltica s p b lic a s de e x c e le n c ia in c lu y en el a s p e c to p o ltic o
co m o su origen, objetivo, justificacin o explicacin pblica, y si no son
enm arcadas en un am plio proceso de participacin pueden sesgar a los a c
tores pblicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los com unicadores
o encuestlogos hacia al populism o inmediatista.
U na alternativa a la inclusin de las consideraciones polticas en las
polticas pblicas es el sim ple agregado de especialistas sobre algunos te

a p t u i .o

III

77

mas, o la incorporacin de soportes com unicacionales - in c lu y e n d o el uso

de cuas y de e n c u e s ta s - a las actividades tradicionales del gobierno.
E xiste n ciertas caractersticas p ropias de ca d a poltica p b lic a que
favorecen una m ejo r discusin poltica, y que perm iten com pararlas for
m alm ente. P odem os mencionar:
1. F u n d am e n tac i n am plia y no slo especfica (cul es la idea?, a
dnde vamos?).
2. E stim acin de costos y de alternativas de { m andam iento.
3. Factores para un a evaluacin de costo-beneficio social.
4. Beneficio social marginal com parado con el de otras polticas (qu
es prioritario?).
5. C onsistencia interna y agregada (a qu se agrega?, o qu inicia?).
6. D e apoyos y crticas probables (polticas, corporativas, acadmicas).
7. O portu nidad poltica.
8. L u g ar en la secuencia de m edidas pertinentes (qu es prim ero?, qu
condiciona qu?).
9. Claridad de objetivos.
10. Funcionalidad de los instrumentos.
11. Indicadores (costo unitario, econom a, eficacia, eficiencia).
Estas caractersticas son un marco, una estructura procesal que p erm i
te la especificacin de las intenciones u objetivos que se desprenden de la
agenda pblica. D esde luego, la excelencia formal de las polticas pblicas
no es una garanta respecto de la correccin de sus contenidos sustantivos,
que pueden term inar siendo p erfectam ente equivocados o inconsistentes
con los m ecanism os propuestos o las soluciones institucionales definidas
en la m ism a poltica. D e hecho, las polticas pblicas habitualmente son
un seco n d best respecto de una poltica ptim a en lo sustantivo, que puede
no existir. En definitiva, la definicin m is m a de las polticas pblicas es
el te m a en disputa. Con frecuencia, es una cuestin de poder y de astucia,
quin engloba o incluye a quin. E n la filosofa poltica existen criterios
para opinar al respecto:

78

Segn el ptim o de Pareto, el nico criterio de m ejora social es que

u n a situacin alternativa sera m ejor si el cam bio aum en ta ra la utili
dad de algunos sin dism inuir la de otros. Las crticas al utilitarismo
se canalizaron, sin em bargo, hacia el h echo de que las co m paraciones
interpersonales de utilidad no tienen bases cientficas.
Para Sen, en cambio, el bienestar no es la sum a de las utilidades ag re
gadas, sino las libertades de las que efectivam ente dispone el indivi-

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

duo, utilizando los derechos y o portunidad es que estn a su alcance.

N o p are ce necesaria la existencia de c o m p arac io n es interpersonales
m u y refinadas para llegar a decisiones sociales. U n a f o rm a que estas
c om p arac ion es pueden t o m a r e s la sensibilidad a las desigualdades en
el bienestar y en las o portunidades (Sen, 1998).
P or otra parte, es posible ju z g a r la situacin de las p ersonas en t rm i
nos de su control sobre los bienes fundam entales, que co rrespo nden
a rec u rso s de uso general, tiles p ara c u a lq u ie ra , m s all de sus
objetivos. U na so c ied a d bien o rd e n a d a sera aqu e lla en la q u e los
arreglos sociales se b as en en un acuerdo que tod o s aprueben, de tener
la oportunidad; sta es la solucin de Rawls (1971, 2000).

D esd e el punto de vista ms instrumenta!, debe recordarse que las p o

lticas pblicas n ec esariam ente representan algn tipo de simplificacin
de los p rob lem as, caracterstica de la que deriva su carcter operacional.
D ich a sim plificacin p uede tener un efecto negativo sobre una c o m p re n
sin m s a m p lia de los te m as o p ro b lem as, e incluso p u e d e se sg ar la
respectiva investigacin acadmica. M s que despolitizacin de las deci
siones g u bernam entales, lo que puede h abe r es una politizacin y degra
dacin de un segm ento considerable de las actividades de investigacin
(B ea m , 1996).En todo caso, es necesario considerar tam bin el peligro
de la ideologizacin de los te m as de la agen da pblica, o su anlisis en
contexto s no especficos o im posibles de convertir en polticas reales.
El conc epto de p olticas p b lic as incluye tanto te m a s de g o b ie rn o
co m o de Estado. Estas ltimas son, en realidad, polticas de m s de un
gobierno, lo que plantea una especificidad poltica. Tam bin es posible
consid erar com o polticas de estado aquellas que involucran al conjunto
de los poderes del E stado en su diseo o ejecucin.

3. E tapas analticas
D esde un punto de vista analtico, pueden distinguirse cuatro etapas en
las polticas pblicas relacionadas con la poltica: origen, diseo, gestin
y evaluacin de las polticas pblicas. L a articulacin de la poltica y las
polticas pblicas pued e ser m ejorada en cada u n a de ellas, lo que puede
considerarse parte de la m odernizacin del sistem a poltico.
E n N u e v a Z elanda y otros pases se ha intercalado otro m o m e n to
analtico: aquel en que diversos contratos convierten el p resu puesto de
un acuerdo entre el gobierno y el parlam ento sobre los m ontos a ser r e

a p t u i .o

III

79

caudados y gastados, en una declaracin explcita de qu se har con los

recursos disponibles (Schick, 1998).
P odem os afirmar que las polticas rara vez se extinguen por com pleto;
es ms habitual que cam bien o se com binen con otras (K aufm ann, 1976).
Incluso se ha llegado a decir que las polticas pblicas son inmortales. Sin
embargo, existen polticas con aspectos temporales definidos, despus de
los cuales dejan de existir por diseo (fa d e-o u t).
C ada parte del proceso tiene u n a naturaleza especfica. As, estas fa
ses no necesariam ente se dan en etapas causales y consecutivas, sino en
m o m e ntos analticos de calidad y duracin h eterogneas (Jenkins-S m ith
y Sabatier, 1993). L a discusin social, la propu esta de polticas pblicas
y el proceso poltico tienen dinmicas distintas, si bien entre ellos existen
efectos recprocos, aunque asimtricos.
E n algn m o m e n to de la d inm ica de los tem as pblico s es posible la
aceptacin de una poltica, su rediseo o su extincin. Para ello es nec e
sario que coincidan la preocupacin social, la existencia de u n a solucin
tcnica y el apoyo poltico. Por eso se suele afirmar que hay una ventaja
en el uso tem prano de las polticas pblicas en el proceso que va de la
ag enda al pro g ra m a y a las polticas.
L a oportunidad para im pulsar propuestas propias es previsible, a v e
ces, com o en el caso de la renovacin establecida de un program a. Otras
veces se abre de m a nera impredecible, y quienes acten en el te rreno de
lo pblico deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y sus
problem as especiales bien d ocum entados, a riesgo de que la oportunidad
los pase de largo.
U n requisito del desarrollo es que los procesos polticos y sociales
sean gobernables, esto es, que tengan un curso preestablecido para la ar
ticulacin de propsitos y la resolucin de conflictos; todos los conflictos,
no slo aquellos referidos a la m acroeconom ia. L a g o bem ab ilidad debe
ser integral (L a h era y Cabezas, 2000 ) y d e b e referirse al con ju n to de
los sistemas sociales y no slo a la organizacin productiva. C u a n d o es
sesgada o parcial, tiende a ser inestable, com o ha sucedido con aquella
que slo busca co m plem enta r el Consenso de Washington.
U n m o d o populista y conciliador de hacer poltica privilegia la v ia
bilidad poltica p o r sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, p o r el
contrario, han privilegiado la eficacia ec on m ica p o r sobre la viabilidad
poltica, y por eso m uchas veces se han com binado bien con autoritaris
mos. Lo im portante es que hay m aneras de hacerlo en dem o cracia y con
eficiencia, m ediante la adecuada utilizacin de las polticas pblicas.

80

o l t ic a

y p o ltic a s p b lic a s

en

lo s

pr o ceso s de reform a

d e A m e r ic a L a tin a

La gobem abilidad puede asegurarse de m odo autoritario, al m enos por

un tiempo, pero es probable que lo sea de m odo excluyente e inestable. La
dem ocracia, en cam bio, es el sistem a que posibilita una go bernab ilidad
incluyente y estable, ya que por definicin perm ite ca m b ia r a los g o ber
nantes sin crisis mayores.
E s indisp ensable percibir las lim itaciones reales de este ciclo en la
realidad. En cada etapa del ciclo de las polticas pblicas existe la p osib i
lidad de fugas o discrepancias entre los aspectos analticos del enfoque y
los aspectos positivos a Jos que se aplica. P o r ejemplo, no toda idea entra
a la agenda, ni todos los tem as de la agenda se convierten en program as.
L a p erm a n en te posibilidad de pensar los arreglos sociales de otro modo,
im posibilita que se com plete el paso de la agenda al p rogram a. En el paso
de la discusin p blic a al pro g ra m a y de ste a la ag e n d a sie m p re hay
fugas, y no se logra captar toda la riqueza de la discusin.

El d is e o p u e d e ser d e f e c tu o s o p o r q u e no c o n s id e r e a s p e c to s
institucionales o porque no incluya m o d a lid a d e s de evalu a ci n de
las polticas. Sus orientaciones pueden ser m eras declaraciones, sin
ap oyo financiero o de personal.
La gestin de las polticas es hab itu alm ente im perfecta. C ua n do no
se m ejora la poltica sustantiva de m an era integrada, es posible que
se gasten ms recursos sin que los resultados m ejoren, o lo hagan de
m a n era m enos que proporcional.
La gestin puede ser discordante con las polticas, incluso para enrique
cerlas o adaptarlas. Buena parte de los equvocos con los funcionarios
pblicos civiles viene de polticas mal diseadas en cuanto a su puesta
en prctica, o con correcciones laterales en vez de una modificacin
integrada. M ientras no se encaren las reform as sustantivas de m odo
integral, los funcionarios pblicos considerarn q u e los cam b ios son
para perjudicarlos.
En la evaluacin, las fugas pueden ser an peores. E lla pu ede sim
p le m en te no existir, con lo que la prdida de eficiencia y efectividad
potencial es enorme. O puede haber una evaluacin parcial o ad hoc,
para resultar conform e a una opcin elegida de a ntem ano. O, todava,
pueden evaluarse polticas de m e nor trascendencia, en vez de las ms
importantes y complejas.

C a p i t u l o [[[

81

B. La articulacin de la poltica y las polticas

1. E n el d e b a t e p b l i c o
C m o se pu ede p asar del m undo de las ideas a la accin pblica?
Todos po d em o s generar, refinar o c om binar ideas, si bien algunas ideas
o sistem as de ideas son m s p ote n tes que otras. M u c h a s ideas tienen
consecuencias sociales y pu ed e n ingresar al conjunto de los tem as que
u n a sociedad discute. A su vez, to d a sociedad tiene un debate sobre s
m ism a. L a riquez a de una sociedad se m ide p o r su disc u si n pblica,
as com o por su capacidad de transformarse a partir de ella. D e all que la
dem ocrac ia debe educar a sus ciudadanos en su habilidad de pla ntearse
pblicam ente.
Q u ideas son ganadoras en la discusin social? Es indu dable que
alg unas p erso n a s y co rp o ra c io n e s tienen m a y o r ca p a c id a d de incluir,
je ra rquiza r y excluir tem as en la discusin social. As, la agend a pblica
se constituye co m o un ju e g o de p oder en donde se con struyen legitim i
dades e ilegitimidades y el ordenam iento de unos valores a otros, aunque
sea de m an era implicita. Parte de la esencia de la dem ocrac ia es qe los
intereses particulares com pitan y confluyan en la form acin de las polti
cas pblicas. Pero, co m o en todo juego, debe haber reglas co m u n es para
quienes participan, y el lobby, la corrupcin y la falta de transparencia en
el financiam iento de la poltica son reglas de la desigualdad.
Q u factores c o n d icio n a n la riqueza de la discusin social? Entre
ellos se destaca el acceso desigual a la educacin y a Internet, as com o
la falta de representatividad de los m edios de com un icacin y el lobby
indirecto, m edian te la m o v ilizaci n de la opinin pblica. Todos ellos
pueden inhibir o sesgar la discusin social.
Las ventanas de opo rtu n id a d para los pro b lem as en general y para
sus aspectos polticos estn relacionados, y cuando se abre una ventana
de o po rtu n id a d p o rq u e un p ro b le m a gan a im portancia, las soluciones
planteadas tienen m s xito si tambin obtienen aceptacin poltica. Al
revs la falta de aceptacin poltica las hace m eno s viable, y la definicin
de la agenda pblica es definida y redefinida tambin segn la dinmica de
las fuerzas polticas. Tambin son importantes la factibilidad tcnica y una
previsin de costos tolerables.
As, la agenda pblica incluye muchos puntos de vista, incluso contra
dictorios, que podran no tener cabida en el m ism o programa, p orque hay
sectores sociales subrepresentados, mientras otros tienen una capacidad

82

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n i o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

d esp ro p o rcio n ad a de representacin de sus propios intereses. La p artici

pacin es un bien que se distribuye de m a n era m u y heterognea.
As co m o la discusin social cam bia, en el m e diano plazo, los tem as
debatidos tienen diversos grados de concrecin: algunos se realizan, otros
slo p arcialm ente, y algunos otros son superados u olvidados.

2. E n el sistem a p oltico y las elecciones

L a ca p a c id a d de definir un p r o g ra m a en lo social, p oltico y e c o
n m ic o es d e ten n in a n te de la estabilidad y del carcter reform ista de la
dem ocracia, as co m o la precisin del respectivo pacto fiscal.
Los p ro g ra m a s de estabilizacin y de reform a, y los c o n siguie n tes
ca m b io s institucionales, requieren un apoy o sostenido en sus diversas
fases, as co m o tam bin las propuestas para anticipar o superar situacio
nes crticas.
Por otra parte, en relacin a los bienes y servicios pblicos esenciales
y otros de acceso universal, se requiere una decisin social o colectiva s o
bre los niveles de provisin y respecto cm o asegurar el acceso igualitario
a la salud, educacin y bienestar en general. Por supuesto, la provisin
de estos bienes p uede ser privada o mixta.
L a linea de m e n o r resistencia sie m p re ser la su m a de g estion e s c
intereses, que h ab itualm enie resultar en p ro g ra m a s p erversos. D e all
que se requieren esfuerzos perm anen tes para analizar los argum entos en
conjunto y plantear opciones je rarquizadas de polticas que sean c o nsis
tentes, financiadles y que cuenten con apoyo poltico sostenido.
H abitualm ente un prog ram a es una seleccin de te m as y propuestas
hecha por el sistem a poltico, principalmente por los partidos. Esta selec
cin puede ser hecha con m a yor o m e n o r arte en cuanto a su coherencia,
secuencia, financiam iento y proyeccin del apoyo poltico. La posibili
dad de articular un program a es terreno privativo de lo poltico, porque
los n m e ros no hablan por s solos y las p ro g ra m ac io n e s no pueden ser
autoevidentes. La politica es la esfera de la decisin social , particular
m ente en dem ocracia (Deutsch. 1966).
Las elec cio n e s son m u y im po rtantes no slo p o r la posib ilid a d de
algn tipo de m a ndato desde la ciudadana, sino tam bin porque pueden
variar las personas en posiciones de autoridad. Sin em bargo, los partidos
polticos subutilizan a sus cuadros tcnicos, pese a la excelencia que s
tos p uedan dem ostrar despus en el gobierno. En las propuestas que los

C a p tu lo lit

83

partidos realizan suelen faltar una o m s de las condiciones deseables de

una poltica pblica.
El sesgo particularista ya no slo se da en el origen de las polticas,
sino ta m b i n en la co n c e p tu a liz a c i n y se lec cin de ellas; de h ech o,
algunas ni siquiera tienen la oportunidad de ser rechazadas p or la c iu
dadana, lo que puede ser reforzado por sistemas electorales poco rep re
sentativos.
E n la discusin poltica habitualm ente p redom ina la retrica en t o m o
a unos pocos temas de alta visibilidad, no siempre de gran inters pblico,
y en consecuencia, los partidos polticos, de gobierno y de oposicin, rara
vez exam inan con profundidad las actividades de los gobiernos. Son, en
cam bio, los institutos de polticas pblicas los que lo hacen con m a yor
frecuencia, pero su relacin con los partidos, el gobierno y el C ongreso
es p oco fluida.
Son los polticos los que, actuando en un marco institucional adecuado,
pueden adm inistrar las restricciones del Teorem a de las Im posibilidades
de A rro w en la realidad, ya que los program as representan en la prctica
un a posibilidad de articulacin social de preferencias individuales o de
grupos que de otro m o d o podran ser eternam ente inconsistentes.
P ese a los intentos de agregar las racionalidades individuales en una
racionalidad colectiva, siem pre persistir u n a brecha entre am bas. Y si
bien es posible que existan divisiones unvocas y consistentes del ele c
to rad o en torno a alg u n o s tem as, es claro que sta no es la situacin
general.
P or otra parte, A n thony D o w n s (1972) seala que los partidos p la n
tean polticas para ganar las elecciones, m s que ganar elecciones para
p la n tea r polticas. En la p rctica tien de a darse que las p olticas c o n
v ergen hacia el centro de m o d o que coinciden la m edia, la m o d a , y el
promedio.
L a m ediana correspondiente al resultado es independiente de la dis
tribucin de las preferencias; los votantes que se ubican entre la posicin
del candidato y un extrem o hacia el otro candidato, son atrapado s para
votar por l. El nico equilibrio poltico posible corresponde a que los
dos partidos prop ongan lo m ism o, evitando una respuesta del adversario.
U n supuesto de este enfoque es que la opinin poltica corresponde a una
sola dim e n si n tal co m o liberal - c o n s e r v a d o r o d e r e c h a - o izqu ierda
(Arrow, 1951).
U n a condicin de xito al respecto es la efectiva articulacin de la
v o lu n ta d general: ella requie re la f o rm u lac i n de p ro g ra m a s claros y

84

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

L a t in a

co n s iste n tes de p olticas pblicas, de alta ca lid a d tcnica y poltica, y

respecto de los cuales se logre reunir el m x im o de apoyo poltico y se
asegure la gestin m s eficiente y eficaz posible.
A partir de esta discusin social, son privilegiadas algunas propuestas
de poltica y se c o n f o r m a n los program as polticos. A q u se ag regan a
los anteriores factores de inhibicin o de sesgo de las polticas pblicas
el que los p artid o s y c a n d id a to s p olticos te n g an a c ce so a niv e les de
financiam iento m u y dismiles, de cero a m s de lo necesario, incluyendo
el mal uso de la p r o p a g a n d a de los gobiernos. Para ello, debera refor
m arse el estatuto de los partidos polticos para que puedan ser mejores
canales de las opiniones ciudadanas, incluyendo form alidades precisas en
la eleccin de can didatos y de directivas, as co m o m o d alidades de vida
partidaria.D ebera h a b e r financiamiento pblico para la inform acin pro
g ram tica de los partidos, adem s de hacer transparente el gasto poltico
de origen privado. Se trata de un m ercado im p erfectam ente competitivo,
en el que se deben incurrir grandes costos de ingreso.
L os sistem as electorales, as com o las norm as de agregacin, ejercen
influencia so b re la naturaleza de la coo rdin aci n, la credibilidad y los
problem as de agencia que los sistemas fiscales d eb en encarar afectando
el n m e ro de actores. Para los m ism o s resultados electorales, algunas
norm as de agregacin - c o m o el sistema electoral b r it n ic o - p ueden dar
lugar a grandes mayoras, mientras que otras - c o m o los sistemas de repre
sentacin p r o p o rc io n a l- pueden conducir a num erosos p equeos partidos
que deben g obernar a travs de coaliciones (BID, 1998).
Para los m ism os resultados electorales, un sistema en el que las inver
siones sobre cam inos son decididas por los gobiernos elegidos localm ente
podra conducir a una asignacin de recursos m u y diferente de un sistema
en el cual las decisiones se adoptan en un congreso nacional.
El sistem a poltico no se familiariza bien tod ava con esta nueva si
tuacin, en d onde las polticas pblicas han ido o cupand o terreno antes
privativo de la retrica.
L a estabilidad de la agenda del sistema poltico se debe a lo que p o
dem os llamar sus anclas". Cuando existe una m e n o r estructuracin, la
agenda puede cam biar de manera ms rpida. A su vez, la fragm entacin
del sistem a poltico afecta la estabilidad de su agenda.
L a p la ta fo rm a o p ro g ra m a de los p artidos poltico s en general no
constituye una gua suficiente para las polticas que se seguirn en el g o
bierno, si bien en ellos se introducen o eliminan tem as y planteam ientos

a p t u l o

III

85

novedosos, que pueden dar origen a m odificaciones de agenda y a nuevas

orientaciones de polticas.
Fuera del gobierno y, con frecuencia, tambin de los partidos, los insti
tutos de polticas pblicas habitualmente renen a tcnicos y polticos que
encuadran sus propuestas de polticas en determ inados m arcos analticos
e ideolgicos. E stos institutos parecen cubrir un espacio descuidad o por
los partidos polticos; slo el tiem po dir si es p ara detrim ento de dichas
organizaciones, o co m o una respuesta funcional a u n a dem anda.
Los institutos se plantean en general en to m o al d ise o - s i bien no
e xc lusivam e nte- de las polticas pblicas, tanto para apoyar determinados
aspectos com o para bloquear otros. Es habitual, en este sentido, que se re
lacionen con los partidos polticos y el P oder Legislativo, sin perjuicio de
llegar tambin a pblicos corporativos o especializados (Kingdon, 1995).

3. L a participacin no eleccionaria
P ero la c o m u n id ad p uede influir p o lticam ente en la determ inacin
de las polticas pblicas de m anera m s continuada que a travs de los
partidos polticos y las elecciones. A nivel de la sociedad civil no se p u e
de esperar que los individuos form en grandes asociaciones voluntarias
para fomentar tem as de inters pblico, a m enos que existan condiciones
especiales para ello (Olson, 1965). Los procesos de concertacin sup o
nen la ex istencia de u n a serie de factores, tales co m o la p articip a cin
de los agentes sociales en la elaboracin y tom a de decisiones de p o l
ticas pblicas, su responsabilidad respecto a n o rm as de la negociacin
y su voluntad de cooperacin (Nonell, 1987). Para que la concertacin
sea percibida com o un ejercicio legtim o y conveniente, ella debe atender
a los diversos intereses y partes. D e igual m odo, el consenso representa
una observacin en un continuo. Es poco frecuente y poco duradero, salvo
excepciones. Los acuerdos de concertacin deben ser institucionalm ente
p roce sad os, evitando reducir a las instituciones d em o crtica s al papel
de instancias de m e ra ratificacin de lo acordado.
Junto al im pulso de los acuerdos, se requiere generar escenarios que
p erm itan en cauzar y n ego ciar conflictos e intereses contradictorios; de
otro m odo el consenso se puede convertir en su propio enem igo, al inten
tar ree m plaz ar la d inm ica social p o r negociaciones cupulares (Lahera
y Cabezas, 2000).
E n el anlisis poltico suele asumirse m uy estrictam ente una raciona
lidad de las expectativas. Para evaluar sus ganancias con un cam bio de

86

P o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e A m r i c a L a t i n a

poltica los agentes deben entender co m pletam ente c m o los afectara tal
cam bio, incluyendo sus efectos generales de equilibrio (Saint Paul, 2000).
M e d ia n te la participacin de personas o grupos, los acuerdos p ueden in
fluir, hacerse presentes en la agenda pblica y tam bin en la formulacin,
ejecucin y evaluacin de las poltieas pblicas (F rohm an, 2003). Esto
p u e d e fa v o re c e r el tratam ie n to de los tem as p blic os, al h a b e r m e n o s
te m as no atribuibles a algn grupo sociaE:

La participacin p erm ite una distribucin m s equitativa del p o d e r y

una m a y or visibilidad de los problem as sociales; con frecuencia puede
ser la base de capacidades determ inadas en los grupos beneficiarios,
ad e m s de au m en ta r la electividad y la eficacia de las polticas (Bhatnagar, y W illiam s, 1992).

La participacin es un modo privilegiado en que los ciu dadanos y las

organizaciones que los agrupan pueden hac er valer sus op iniones en
el perodo que va entre un acto eleccionario y otro.
Ella representa un com plem ento indispensable de la burocratizacin de
los actos gubernativos, otorga m a y o r transparencia al sistem a poltico
y agiliza la consideracin de los prob lem as sociales m s relevantes; es
tam bin fundam ental si se desea transferir m s p oder a la ciudadana
o a los potenciales participantes en otros mbitos.
La participacin es tambin un m odo privilegiado de expresar la parti
cipacin social; de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus
dem and as especficas, com o en su visin del mundo. Es una m anera
por la que una sociedad se reconoce a s misma.

En cuanto al n m e ro de personas que participa, parece claro que un

m e d io p ote n te de lograr su au m en to es el d esarrollo so sten id o de los
esfuerzos de descentralizacin, ya que con sta se puede lograr una di
m e n si n m s a d e c u a d a para la interaccin entre las au to rid a d e s y los
diversos grupos sociales.
La cercana entre las autoridades y las com un idades ofrece una m ejor
ca pac id a d de resp u e sta y otorga m s transparen cia al sum inistro local
de bienes y servicios, as com o un claro incentivo a la introduccin de
innovaciones a la gestin fiscal local y a la m a y or responsabilidad de la
p oblacin en la esfera politica (CEPAL, 1996).
R e sp ec to a la c o m p lejid ad de los tem as desde de los cuales p u ed e
darse la participacin, cabe pregu ntarse si ella tiene un lm ite natural.

C o n este a rg u m e n to , C o asc favorece la atribucin, c o m p le ta de d e re ch o s de p ropiedad.

a p t u l o

111

87

Sin d uda existen asuntos e x tre m a d a m e n te co m p lejo s, cu y a resolu cin

se dem ora ra en caso de req u e rir u n a particip a ci n detallada. P or otra
parte, tanto la voluntad poltica de hacer realidad la participacin com o
la te cnolog a de com u nica ciones, obligan a que dicho lmite retroceda
cada da. F o rm a parte del desarrollo el que la opinin pblica tenga una
capacidad creciente de entender y opinar sobre tem as com plejos.
S eg n los tem as, la p articip a ci n p u ed e a lc a n z a r d ive rso s niveles
de intensidad, incluyendo el com partir inform acin, realizacin de c o n
sultas, participacin en las decisiones y/o en la im p lem e n ta ci n de las
polticas.
La informacin es un antecedente indispensable de toda participacin.
Se trata de inform acin bsica, abierta y no predigerida, a la que se pueda
acceder libremente. D e este m odo puede generarse opinin pblica y no
slo preconform arla m ediante encuestas. La tecnologa de c o m u n ica cio
nes facilita un a interaccin significativa, incluso con g rupos m ayores.
Sin em bargo, cuando la sociedad civil tiene fuertes rasgos tradicionales,
incluyendo el autoritarism o, ello dificulta la ocupacin de los espacios
naturalm ente llamados a la participacin.
Las com unidades de polticas son aquellos grupos de especialistas que
com parten una determ inada rea tem tica y que tienden a algn grado de
relacin entre ellos. Es habitual, sin embargo, que p redom inen en ella los
consultores de em presas.
P or o tra parte, y pese a las ex p ectativas a su respecto, Internet no
parece haber modificado de m anera importante la poltica. En lo princi
pal parece haber reforzado la participacin de los diversos sectores con
acceso a la tecnologa. Sin embargo, es evidente que Internet ha rem ovido
el principal obstculo a la dem ocracia directa, esto es, la dificultad fsica
de distribuir inform acin, participar en debates y o btener las votaciones.
L a perspectiva de crecientes cursos de dem ocrac ia directa plantear la
necesidad de nuevas reglas, procedim ientos y desarrollos institucionales.
El acceso a la inform acin se seguir expandiendo, lo que puede fav o
recer u n a m ayor participacin. D esde otro punto de vista, es posible que
Internet se desarrolle en una herram ienta de control social.
L a produccin no lucrativa p o r la sociedad de bienes o servicios p
blicos no exclusivos del Estado, requiere del fortalecim iento de las or
ganizaciones sociales que puedan llevarlo a cabo (M A R E , 1998). Es de
particular im portancia reconocer la significacin de la v o z en casos en
los que no hay salida factible de los usuarios de determ inados servicios
pblicos; en casos de m onopolios naturales, por ejem plo (Paul, 1994).

88

o l t ic a y

r o t i c a s

p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

L a p a r tic ip a c i n no slo d eb e a u m e n ta r para la s o c ie d a d civil los

canales de expresin, sino tam bin hacerla responsable de sus d e m an d a s
y p re o c u p a c io n e s . El a u m e n to de la p articip a ci n c iu d a d a n a r e q u ie re
tam b i n m ayores posibilidades de resistencia legal respecto de las d e c i
siones de gobierno.
Segn W inkler (1994), la capacitacin sobre gestin a lderes elegidos
por sus g rupos com unitarios puede contribuir a precisar resp o n sa b ilid a
des y facilitar la rendicin de cuentas. Por otra parte, la p articipacin de
los u sua rios en relacin a los servicios au m enta la a c c o u n ta b ility de los
funcio n a rio s. L o s actores visibles, co m o la o pinin pblica, tie nden a
afectar m s la agenda, m ientras que quienes influyen m s en las polti
cas son m e n o s visibles. K ingdon (1995) tam b i n seala que otra de las
lim itaciones p ara que la opinin pblica afecte el diseo de las polticas
es que m u c h as esferas im portantes son casi invisibles para el p b lic o en
general.
E n los p a se s c u y o s m e d io s de c o m u n ic a c i n r ep rese n tan un arco
co n sid erab le de las posiciones sobre la agenda, es habitual que dichos
m edios no tengan una influencia decisiva en su conformacin. Sin em b ar
go, en los pases donde los m edios de com unicacin representan opciones
p eq u e as de la agenda, su influencia tiende a ser mayor. C o n tribu ye a tal
resultado la relativa falta de com petencia, que permite alargar los tiempos
de atencin sobre tem as determ inados.
Los m edios de com unicacin se han erigido en el espacio fundamental
de la poltica, aquel en el que se form an las o piniones y las decisio nes
de los ciudadanos. Esto no quiere decir que los m edios de com unicaci n
te n g an el poder, pero en ellos se ju e g a el poder, p o r lo cual la p o ltica
tiene que adaptarse a un lenguaje m editico que tiene tres reglas: s im
plificacin del m ensaje, p ersona liz ac in de la poltica, p r e d o m in a n c ia
de los m e nsajes negativos para desprestigiar al adversario sobre los p o
sitivos, que tienen poca credibilidad. Todo ello con duce a la p oltica del
escndalo co m o arm a fundam ental de acceder al poder, p o r elim inacin
del contrario.
E n la sociedad civil slo un nm ero p equeo, au n q u e creciente, de
entidades realiza planteos integrados de polticas pblicas. Las o rg a n i
zaciones de la c o m u n id a d tienen p o c o acceso a la inform acin, lo que
sesga la participacin. P or otra parte, las polticas p blic as to d a v a no
reciben la atencin que m e re ce n en el m bito ac ad m ico y los m edios
de com unicacin.

a p t u l o

III

89

L a discusin habitualm ente se ha caracterizado p o r el p redom inio de

la retrica y la falta de precisin, m ientras el conjunto de polticas reales
(de m a yo r o m enor calidad tcnica) resulta privativo de los gobernantes
y estudio sos, o apa rece de m o d o d e s d ib u ja d o en la prensa . P areciera,
sin em bargo, que los ejercicios retricos tienden a concentrarse en unos
pocos tem as de alta visibilidad, aunque no siem pre de gran inters para
la gente.

4. G obierno y polticas
a) Origen de las polticas
Los lmites, las tcnicas y los tiem pos que solan separar a las activi
dades propias del gobierno de aquellas correspondientes a las cam p aas
polticas se han hecho m s bo rrosos5. A ctualm ente, las cam paas buscan
p e rsu a d ir y el gobierno hacer, pero esta distincin es m s o m enos aguda
segn el sistema poltico de cada pas y la m ayora que el gobierno tenga
en el parlamento. Los plazos en las cam paas son indefinidos, todo parece
posible en cualquier minuto; en cambio, no es as en el gobierno, donde
las opciones y las secuencias son m u y importantes. C o m o resultado, el
tiem po de la poltica parece haberse hecho perm anente, lo que con fre
cuencia resulta en u n descrdito de la actividad.
Las cam p aas polticas tienen por objeto obtener votos o porcentajes
de aprobacin en las encuestas, objetivo com partido p o r los gobiernos.
P ero tam bin las cam paas no requieren ser precisas o detalladas, sino
que d eben basarse en frases simplificadoras. U san, prim ordialm ente, las
encuestas com o proxy de votaciones m enos espaciadas, y en las c o m u
nicaciones basadas en u n a frase p or da, los se u doev entos y el privilegio
de las im genes televisivas.
El gobierno tendr habitualm ente m s material con el cual p lantearse
frente al pblico, y tendr logros que exhibir, mientras los partidos siguen
en el lim bo hasta las prximas elecciones. Esta tendencia puede contribuir
a la declinacin de los partidos polticos.
Se ha pro puesto la existencia de la parado ja de la determ in a ci n ,
co n fo rm e a la cual las grandes c ondicione s de equilibrio p o ltico -ec o
n m ic o , c u a le sq u iera que ellas sean, p r e d e te r m in a n lo que suceder.
Sin em bargo, se com ete un error cuando se aconsejan polticas pblicas

90

U n a m ira d a m u y c rtic a so b re e ste h e c h o a p a re c e en H e c lo (2 0 0 0 ).

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

L a t in a

sobre la base de u n a vision estrecha de su factibilidad. N o h ay n inguna

diferencia esencial entre las restricciones tcnicas, e c o n m ic as, p o lti
cas, institucionales o de cualquier otra clase: todas limitan la libertad de
eleccin del gobernante, y su violacin lleva siempre consigo una sancin
(M ajone, 1997).
Los gobiernos deben especificar los p ro g ra m as en polticas pblicas
para su p e ro d o de un m o d o efectivo p ara no d arle a m u c h a g en te lo
que quiere. Lo habitual es que no haya polticas pblicas ptim as, sino
un rango de soluciones posibles. Por ello, no hay garanta de escoger la
m e jo r poltica pblica, pero es un d eber de los g obiernos elegir cursos
de accin.
L as nuevas polticas pblicas corresponden a una seleccin de te m as
y objetiv os del p ro g ra m a de g obierno. Sin em bargo , ellas se v ie n en a
su m a r a to das las polticas en operacin. E ntonces es c onve n ie nte d is
tin g u ir entre el p r o g ra m a p blic o y la a g e n d a del g o b ie rn o , p o r q u e a
veces la d e m a g o g ia infla el progra m a y, en todo caso, porque se aspira
a elegir secu e n cia s ptim as, efectos de cascada, m o m e n to s polticos y
econm icos.
U n a actividad central de un grupo de inters es lograr incorporar sus
propias alternativas a tem as de agenda que otros han hecho prom inentes.
As se afectan las polticas consideradas, incluso si no se afecta la res
pectiva ag enda (K ingdon, 1995).
Los gobiernos requieren coordinar sus polticas pblicas con los parti
dos polticos (O C D E , 1996), y los partidos polticos deben ser capaces de
organizarse para las elecciones, pero tam bin de gobernar. Para eso, seria
conveniente fortalecer los institutos de estudio ligados a ellos e insistir
en la incorporacin de p ersonas con capacidad tcnica y cientfica para
disear las propuestas de polticas pblicas (Pizarro, 1995).
b) Diseo
P ara el d iseo de las m s d iversas p o lticas pblicas, el P o d er L e
gislativo tiene un papel de gran im portan cia. All es m s frecuente la
bsqueda de acuerdos basados en la negociacin. En este ltimo caso as
coaliciones se construyen en un intercam bio de concesiones; a veces se
negocia, no tanto por la virtud de una poltica com o p o r el h echo de que
quedarse afuera sera peor.
E s c o n v e n ie n te fo rm alizar diversos m e c a n ism o s de in form ac in y
c onsulta entre el gobierno y el P arlam ento, de m o d o que se m a nteng a

a p t u l o

III

91

oportuna y debidam ente inform adas a las b ancadas sobre las iniciativas
del Ejecutivo. Estos m ecanism os de informacin y consulta pueden incluir
r eunion es sem anales de m inistros del rea p oltica con los p residentes
de los partidos y los je fe s de las bancadas, la constitucin de com ision es
bipartitas Poder E jecutivo-bancadas parlam entarias, y una fluida red de
inform acin con los partidos de oposicin (Boeninger, 1993).
Cuando no ha llegado an el m om ento de algn tema, quienes trabajan
al respecto tienden a adherir a posiciones extremas. P ero cuando el te m a
tiene una posibilidad seria de accin legislativa o gubernam ental, quienes
lo plantean adquieren m a y o r flexibilidad. Se ha sugerido la existencia de
un ciclo de atencin a los temas, que llam a a una accin rpida cuando
se presenta la oportunidad, especialm ente en los aspectos financieros y
los costos sociales de la accin prop uesta (Dow ns, 1972).
As, la adecuada conjuncin de los aspectos tcnicos y polticos c a
racteriza a las polticas p blic as de excelencia. Pero, c m o lograrla?
U n a posibilidad ex post de la ca m pa a es la de c om bin ar una sucesin de
estudios de opinin pblica con el consecuente aco m odo de las polticas
pblicas a ser planteadas.
U n a de las capacidades que debe tener un tcnico-poltico es la de p re
sentacin y anlisis, incluyendo el m anejo de analogas y el conocimiento
acabado de los aspectos institucionales, as com o del sentido poltico de
la oportunidad. En este punto, se valora especialm ente la capacidad de
p oner los temas en una perspectiva m s amplia, que permita formarse una
opinin que considera - y aun tra sc ie n d e - las m inucias especficas.
El acabado m a n ejo de la inform acin y del cono cim iento necesario
para plantear alternativas no es suficiente, ya que se requiere seleccionar
lo relevante y destacar los resultados y costos previsibles. Es fundamental
adquirir habilidad y precisin en el lenguaje escrito, sab er raz o n ar por
analoga, conocer detalles institucionales y aspectos legales de los diver
sos procesos. Es tam bin im portante ser capaz de anticipar c m o sern
percibidas las polticas y plantear su defensa en trm inos m s am plios,
ideolgicos o filosficos (Nelson, 1987).
A d em s, es necesario p o d e r establecer supuestos sim plificadores y
reducir la com plejidad de los te m as a ser tratados; traducir los diseos
de poltica en actitudes del m u n d o real, en un m edio de gestin caracte
rizado por un escrutinio intenso y por reglas a veces difciles o absurdas;
y ta m b i n es n e c e s a ria la c a p a c id a d de e x p e r im e n ta r co n so lu c io n e s
novedosas.

92

o l t ic a

y p o l t i c a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

En un sistem a de gobierno que se gua p o r la deliberacin pblica, el

anlisis - a u n el anlisis p ro fe sio n a l- tiene m enos que ver con las tcnicas
form ales de solucin de problem as que con el proceso de argum entacin.
Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan
de accin razonable cuand o el ptim o terico se d escon oc e o es p rcti
ca m e n te inalcanzable. El analista de polticas es un p ro d u cto r de arg u
m e n to s de las polticas, m s sem ejante a un abo gado - u n especialista en
argum entos le g a le s - que a un ingeniero o un cientfico. Sus capacidades
bsicas no son algortmicas, sino argumentativas: para exam inar con esp
ritu crtico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar
m u c h o s hilos en la m ano, para buscar un argum ento en m u c h as fuentes
dispares, para com u n ica rse efectivamente.
Vale la pena considerar el tema de la calidad de las asesoras sobre polti
cas pblicas. En el caso de N uev a Zelanda se han establecidos estndares
de calidad al respecto, que incluyen: claridad de p rop sitos, lgica in
trnseca, precisin, ade cu a do rango de opciones, realizacin de las c o n
sultas necesarias, carcter prctico de su im plem en taci n y presentacin
efectiva (G obierno de N ueva Z alanda, 1992).
Los gobernantes n ecesitan el anlisis retrospectivo (posterior a la de
cisin) por lo m en os tanto com o el prospectivo (anterior a la decisin),
y p ro bablem ente ms.
A lg unas polticas pblicas son m s im portantes que otras. Y est en
la naturaleza del b uen gobierno que su accin se ordene prin cipalm ente
en to rn o a o rien tacio n es y polticas estratgicas, esto es p o ltic a s que
prefiguren el legado del gobierno. Ellas deben dar los principales criterios
de evaluacin de la gestin propia y perm itir ordenar a los partidos que
apoyan al gobierno. Para ello se requiere una visin estratgica de m e d ia
no plazo que conjugue adecuadam ente la dim ensin poltica y la tcnica
en las polticas pblicas. C onviene institucionalizar una hoja de ru ta
para la gestin del gobierno, que se evale y actualice peridicam ente.
La funcin de anlisis prospectivo debera convertirse as en una rutina
formal en la gestin del P oder Ejecutivo.
C on respecto a las encuestas, stas m id e n resultados, m s qu e g e
nerarlos: no d eb e c o n fu n d irse al te rm m e tro con la te m p eratu ra . Las
p re g u n ta s im p o rta n tes son: Q u p u ed e ocurrir? Q u p u e d e h a c e r el
gobierno? Q u har el gobierno y cm o lo har? Q u se deduce de las
proyecciones?
C o m o afirma B uchanan ( 1968), no se puede entregar asesora sobre
polticas pblicas suponiendo que la autoridad es un dspota benevolente,

C a p t u l o III

93

sino considerando la estructura donde se tom an las decisiones de poltica

pblica.
Por ltimo, cabe m e n cio n a r al lobby, actividad con la que se busca
influir en la elaboracin, gestin o in terpretacin de polticas p b lic as
para privilegiar unos intereses en perjuicio de otros. C onviene regular y
no pretender ignorar a los grupos de presin, as co m o a las actividades
de lobby.
E xisten diversas clases de lobby: el directo, que se ejerce sobre los
p oderes pblicos, sean ellos el P o der E jecutivo o el C ongreso; el indi
recto, qu e se ejerce a travs de la m o v iliza cin de la o p in i n pblica,
p o r ejem plo m ediante el envo de cartas o m ensajes a parlam entarios o
autoridades. El lobby pu ede ser ejercido d irectam ente p o r el grupo de
presin o em presa, o p or profesionales de la actividad, independientes o
integrados en una agencia. Los institutos de polticas pblicas habitu al
m ente realizan diversas actividades de lobby. Por esta razn, conv endra
inhabilitar a ex funcionarios de alto nivel y ex parlamentarios para ejercer
actividades de lobby, p o r ejem plo por dos aos, ya que es en la gestin
p b lic a de las polticas, o con o ca si n de sta, que p u e d e ap a rece r la
corrupcin, h ab itualm ente com o actividad co n ju nta p blic a y privada,
para un beneficio particular.
c) Evaluacin
L a evalu a ci n de las p olticas es u n a actividad casi inexistente en
A m ric a Latina y que llega poco a la opinin pblica. E n cam bio, esta
ltim a suele ser b o m b a rd e a d a con resultados parciales o estudios ad hoc
p ara sesgarla de m a nera favorable hacia intereses particulares.
P ued e notarse que hay actores que form an parte del elenco, tanto en
la discusin social com o en la conceptualizacin, diseo y gestin de las
polticas pblicas. Se trata de los institutos de polticas pblicas que, en
b u en a medida, han venido a reem plazar el papel propositivo de los parti
dos polticos. Ellos tam bin suelen tener financiam ientos m u y dismiles,
a veces con subsidios pblicos en form a de reducciones impositivas.
L a evaluacin no p u e d e sustituir a un debate p blico inform ado, si
bien puede aportar a ste. Tampoco puede sustituir las decisiones polticas
o adm inistrativas que deban tom arse, pero s ubicarlas en un plano de
discusin m s racional.
Las personas y organizaciones que tienen un inters en la poltica o
p rogra m a evaluado y en las conclusiones de la evaluacin (sta k eh o ld ers)

94

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

d eben p o d e r co n o c e r y utilizar los resultado s de las e va lua cione s. Los

sta k e h o ld e r p ueden participar en las c o m ision e s de evalu aci n o en un
grupo asesor. D e all surge el concepto de ev aluacin interactiva , que
es un proceso de investigacin participativa que analiza la organizacin,
el fu ncio nam iento y desarrollo de un pro g ra m a en relacin con sus o b
jetivos, las expectativas de sus participantes y los resultados obtenidos.
Ella est b asada en la interaccin directa o indirecta de los usuarios del
program a, de stos con los tcnicos y de los tcnicos con los directivos
(Briones, s/f).
En los servicios p b lic o s resulta m u y co n v e n ie n te la definicin de
e s tndares de servicio, los que pueden incluir una d escrip cin del ser
vicio y/o los beneficios que los usuarios deben recibir, descripcin de la
calidad que p u ed e esperarse en la entrega del servicio, objetivos e s p e
cficos relativos a los principales aspectos de la prestacin, el costo del
servicio, y m e c a n ism o s que pued e n utilizar los usuarios cuan do sienten
que no se han respetado los estndares correspondientes. Estos estndares
de servicio p u e d e n ser d ise ad o s de m o d o m s p rec iso en rela ci n a
los diversos grupos de usuarios o de finalidades (N a tio n a l P erfo rm a n ce
R e v ie w , 1995).
Para m edir la satisfaccin de los usuarios de servicios pblicos p u e
den utilizarse indicadores diversos, incluyendo aquellos referidos a las
instalaciones fsicas del servicio, la facilidad de com u n ica ci n y c o m
prensibilidad de lo solicitado, el trato y la actitud del personal, la calidad
de los servicios recibidos, y una apreciaci n de co nju n to h ec ha p o r el
usuario (Treasury B oard o f Canada, 1995).

C. C onclusiones
Los sistem as polticos difieren, sea superficial o profundam ente. De
all que la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse, hacerlo
parcialm ente o de m o d o espordico; esto es un hecho. La b squeda de la
poltica y las polticas pblicas representa una m odern izacin de la esfe
ra pblica; este es un juicio. Tal m ejora requiere cam bios en el sistema
poltico y en el gobierno:

L os partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizar

el anlisis de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno o en la
oposicin, y

a p t u l o

III

95

la reform a del Estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas

pblicas. P rim ero la funcin, desp us el org an ig ram a y slo hasta
que cam bie la funcin; un gobierno con entradas y salidas (Lahera,
2003).

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n

los pr o ceso s de reform a de

m r ic a

a t in a

B ib lio g r a fia
Arrow, K. (1951), So cia l C hoices anel Ind ivid u a l Values, Wiley, N uev a
York.
B eam , D. (1996), If Public Ideas arc so Important Now, W h y are Policy
Analysts so Depressed'.". Jo u rn a l o f Policy A nalysis a n d M anagem ent,
Volumen 15, N 3.
Bhatnagar, Bhuvan y A. Williams ( 1992), Participatory D evelopm ent and
the World Bank: Potential Directions for C han ge, World B ank D iscu s
sion Papers, N 183, Washington D.C., Banco Mundial.
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) ( 1998), E l proceso de decisiones
fisc a le s dem ocrticas al nivel national, en A m rica L a tin a tras una
dcada de reform as, Washington D.C.
Boeninger, Edgardo (1993), "Coordinacin y coherencia en la accin del
gobierno. Algunas propuestas a partir de la experiencia, docum ento
interno, Secretara Gral. de la Presidencia, Santiago de Chile, noviem
bre.
B r io n e s , G u ille r m o (s/f). " L a e v a lu a c i n in t e r a c t i v a , P ro g ra m a
In terdisciplinario de Investigaciones en E ducacin (PIIE), Santiago
de Chile.
Buchanan, J. M. (1968), An E co n o m ists A pproach to Scientific P oli
tic s , P ersp ec tive in the stu d y o f P olities, M. P arsons (ed.), Chicago,
R a n d M e Nally.
CEPAL (C om isin E conm ica para A m ric a Latina y el Caribe) (1996),
Descentralizacin fiscal en Amrica Latina , Notas sobre la econom a
y el desarrollo, N 596, Santiago de Chile, octubre.
Deutsch, K. (1966), The N erves o f G overnm ent, N u ev a York, The Free
Press.
D o w n s , A. (1972), U p and D ow n w ith E co lo g y -T h e Isue-A ttention
C y c le , The P u b lic Interest 28, pp. 38-50.
F ro h m a n n , A. (2003), Consultas con la sociedad civil sobre n egoc ia
ciones comerciales: el caso de C hile , ponencia en Seminario, BID
(B anco Interam ericano de Desarrollo), Miln.

a p t u io

III

97

G obierno de N ueva Zelandia (1992), The Policy Advice Initiative: O p

portunities for M a nagem ent , State Service Commission.
Heclo, H. (2000), C a m p a ig n in g and G o verning: a C o n s p e c tu s , The
P erm anent C am paign a n d its F u tu re , N. O m stein y T. M a n n (eds.),
W ashington, A m eric an E nterprise lnstitu te-T he B ro o k in g s Institu
tion.
Holzmann, Robert y Richard Linz (2005), Old-age Income Support in the
21st Century: the World B a n k s Perspective on Pension Systems and
Reform , B anco Mundial, enero.
Jenkins-Smith, H. y P. A. Sabatier (eds.) (1993), The Study o f the Public
Policy Process, P olicy C hange a nd Learning: A n A d vo ca cy Coalition
A pproach, Boulder, Westview Press.
K aufm ann, H. (1976), Are G overn m e ntal O rganizations In m o rtal? ,
B rooking Intitution, Washington D.C.
K ingdon, J. (1995), A gendas, A lternatives, a n d P u b lic P o licies, N u ev a
York, Carper Collins.
( 1966), Cm o funcionan los institutos de polticas , R eform a E con
m ica, N 3, Revista editada por el CIPE de Washington D.C.
Lahera, E ugenio (2003), Introduccin a la s P o ltica s P b lica s, Coleccin
Brevarios N 538, Fondo de Cultura E conm ica.
(1992), U n sector pblico con entrada y salida, E l D iario, Santiago
de Chile, 29 de mayo.
y M. Cabezas, M abel (2000), G overn ance and Institutional D e v e
lopment o f the Chilean E c o n o m y , Jo u rn a l o f In tern a tio n a l D ev elo p
m ent 12, 1087-1109.
M ajone, G. (1997), E videncia, argum entaci n y p e r su a sio n en la fo r m u
lacin de p o ltic a s, M xico, F o n d o de Cultura E conm ica.
M A R E (Ministrio de Administrao Federal e Reform a do Estado) (1998),
Organizaes Sociais , Brasilia.
Medellin, P. (2003), L a poltica en los p rocesos de estructuracin de las
polticas pblicas en C olo m b ia , D ocu m e n to de trabajo, Bogot.
N ational P erform ance R eview ( 1995), Putting Customers First 95. Stan
dards for Serving the A merican P eople, Washington D.C.

98

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

N elson, R. ( 1987), The E conom ics Profession and the M aking o f Public
Policy , Jo u rn a l o f E conom ic Literature, vol. 25, marzo.
Nonell, R. ( 1987), Estructuras de concertacin econmica: una aproxim a
cin metodolgico conceptual , C uadernos de E conom a, vol. 15, N
43, Barcelona, mayo/agosto
O C D E (O rganizacin para la C ooperacin y el D esarrollo E co n m ico )
(199 6), B u ild in g Policy C o he re nce . Tools and T e n sio n s , P u b lic
M ana g em en t O cassional Papers, N 12, Paris.
Olson, M. (1965), The L o g ic of C ollective A ctio n , Cam bridge, H arvard
University Press.
Paul, S. (1994), D oes Voice Matter? For Public Accountability, Yes, P olicy
R esearch W orking Paper, N 1388, Washington D.C., Banco Mundial,
diciembre.
Pizarro, Eduardo (1995), La comisin para Ia refonna de los partidos,
A nlisis poltico, N 26, Santa Fe de Bogot, septiembre/diciembre.
Rawls, J. (2000), C ollected P apers, Harvard.
(1 9 7 1 ),rt T h eo iy o f Justice, H arvard U niversity Press.
R odrguez, A. (2003), D e la Ficha C A S al Pro gram a Chile S olidario ,
tesis de pre-grado, Santiago de Chile, U niversidad de L os Lagos.
Saint Paul, Guilles (2000) The New Political Economy: Recent Books by
Allen Drazen and by Torsten Persson and Guido Tabellini , Jo u rn a l
o f E conom ic Literature, vol. XXXVIII, diciembre.
Schick, A. (1998), W hy most Developing Countries should not Try New
Z elands Reform s , The World B ank Research O bsever, vol. 13, N 1,
febrero.
Sen, A. (1998), T he Possibility o f Social C h o ice , The A m eric a n E c o
no m ic R eview , vol. 89. N" 3.
T reasury B o a rd o f C a n a d a (1995), Q u a lity S ervic es, O ttaw a, S ervice
Standards, octubre.
Winkler, D. ( 1994), The Design and Administration o f Intergovernmental
Transfers. Fiscal Decentralization in Latin America , World B a n k D is
cussion Papers, N 235, Washington D.C., Banco Mundial, julio.

a p t u l o

III

99

C A P T U L O IV
LA POLTICA Y LAS POLTICAS
PBLICAS EN REGMENES DE
OBEDIENCIAS ENDEBLES .
U N A P R O P U E S T A PA R A A B O R D A R L A S
P O L T IC A S P B L IC A S E N A M R IC A L A T IN A
Pedro M edellin Torres

A. Introduccin
os estudios de polticas pblicas, y m s en general, los estudios que
p o r esta v a se h ac en sobre la c o n s o lid a ci n de las d em ocrac ias,
tienen una seria limitacin. N o consideran sus referentes principales: el
gobierno y el rgim en poltico. Pareciera que las polticas pblicas ocurren
independien tem ente de la existencia, la naturaleza o la tipologa de los
gob iernos en que se trazan y de los regm enes en que se producen. Es
decir, independientem ente de los factores que determ inan la dinm ica que
le confieren sentido y contenido poltico a las polticas pblicas. Incluso
cuand o se trata de m ejorar los resultados de la intervencin pb lica o de
obte ner un conocim iento m s realista sobre la form acin de las decisio
nes pblicas, los estudios parecen considerar que las polticas pblicas
se explican por s mismas.
Sin referencia al p roblem a del gobierno y el rgim en poltico, resultan
co m prensibles las dificultades que encuentran los estudios de polticas
pblicas cuando se trata de precisar su objeto de estudio, de definir sus
objetos observables, especificar los elem entos constitutivos de una p ol
tica, identificar y valorar los actores, escenarios y tram as que intervienen
en la estructuracin de una poltica pblica. Es la anom ala que expone
Regonini (1991 ) cuando plantea la divisin de los investigadores no slo
po r las m etodologas, sino por la m is m a definicin del objeto de es tu
dio. D ice Regonini que a la p lu ra lid a d de as defin icio n es de p o ltica
p b lic a corresponde, en efecto, e l p lu ra lism o de las d en o m in a cio n es y
d e las m eto d o lo g a s a p lica d a s a! m bito de la d iscip lin a en e l q u e h a
lla m o s trm inos recurrentes com o p o lic y studies, p o lic y scien ces, p o lic y

101

a n a ly sis, o sim p le m e n te p u b lic p o lic y " (los d es ta c a d o s son del texto

original, p. 59).
L o m is m o ocu rre con la te n den cia a g e n e raliz ar el uso de tcnicas
de e labo rac in o m o d e lo s de anlisis y e v a lu a c i n de p olticas p b li
cas. P areciera que las polticas pueden ser form uladas, im plem e nta das
y evaluadas de la m is m a m an era en E stados U nidos, Francia o Espaa,
que en C olom bia, Chile o Paraguay. L os intentos m s afortunados para
establecer si las sociedades desarrollan pro ce d im ie n to s estandarizados
para elaborar e im p lem e n ta r polticas se h an p ro du cido a travs de las
clasificaciones segn el estilo de p olticas (R ichardson, 1982; M a ze y
y R ichardson, 1995; Subirais, 1992), pero sin todava lograr trascender
la descripcin de la f o rm a cm o fun cionan las co m u n id ad e s de p o lti
cas y cules son los procesos de polticas preferidos en cada pas. Los
problem as de estos enfoques se hacen cada vez m s visibles cuando se
p o n en en evid en c ia las lim itaciones q u e resultan de no c o n s id e ra r las
especificidades y condiciones que la poltica le im p one a la elaboracin
e im plem entacin de las polticas pblicas. M e refiero, especficamente,
a los obstculos que han obstruido los procesos de reform a en A m ric a
Latina, al m o m e nto en que, por ejemplo, los que prop onen las reform as
no consideran las particulares condiciones polticas (coyunturales y e s
tructurales) que hacen que los m rgenes de m a niobra de los gobernantes
sean m u y distintos, sus m a neras de g obernar, la estructuracin de sus
agendas, el m anejo de sus tiempos e intensidades del gobierno, los ac
tores e intereses que intervienen y sobre todo u n a particular m a n era de
disear e im plem entar sus reform as. Sin referencia al rgim en poltico y
el gobierno, los m odelo s analticos resultan insuficientes para explicar si
se trata de diferencias circunstanciales o si m s bien tienen un carcter
estructural. N o se sabe cules son los ele m e n to s que d e term in a n esas
diferencias, ni qu tanta especificidad le im ponen a la estructuracin de
las polticas pblicas.
E sa realidad es la que com ienza a recon ocer parte de la tecnocracia
reform adora cuando los D epartam entos de Investigacin y de D esarrollo
Sostenible del BID, en el Informe 2006 sobre el P rogreso E conm ico y
Social en A m ric a Latina - b a j o el sugestivo ttulo de L a poltica de las
polticas pblicas- , afirman que
Ciertas ideas sencillas pueden ayudar a m ovilizar la sociedad,
pero no son suficientes para entender los procesos del cam bio
fundamental. L am entablem ente, n o hay atajos para llegar a la
tierra prom etida del desarrollo sostenible y la prosperidad para
todos. ( .. .) Lo que queda claro es que cualquiera fuere el mbito

102

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de la poltica, no existe una formula nica que p u ed a aplicarse

a todas las circunstancias; la eficacia de las m ed idas de poltica
depender de la m anera en que se debatan, aprueben y ejecuten
las m edid as de p oltica'7 (BID, 2006:3).
El Informe del B ID avanza en la d ireccin correcta. A ce p tar el ca rc
ter inseparable77 de los procesos polticos y los de form ulacin de p o l
ticas pblicas, co m o condicin fundam ental para evitar caer en reform as
fallidas y expectativas frustradas, no slo permite trascender los enfoques
del P u b lic A d m in istra tio n Theory, que limita la estructuracin de las p o
lticas al ejercicio de las estructuras form ales de p o d er y la organizacin
especializada de las tareas y del P u b lic P o lic y A n lisis, que circunscribe
las polticas a un proceso racional que privilegia la asignacin eficiente de
los recursos (A nderson, 1984; Dunn, 1994). T am bin ofrece alternativas
de salida a los problem as que enfrentan los estudios de polticas, al apor
tar elem entos que posibilitan: definir sus objetos observables, especificar
sus unidades constitutivas, identificar y valo rar los actores, escenarios y
tram as que intervienen en la estructuracin de una poltica pblica.
Sin em b argo, el avance toda v a es insuficiente. A c e p ta r el carcter
inseparable de la poltica y la form ulacin de las polticas, pero sin re
f eren c ia al r g im en poltico en q u e el p ro c e so en que se desarro lla ni
al gobierno en que se traza, no slo term ina por reducir los estudios de
polticas al estudio de los actores y las dinm icas de n egociacin, en un
m o m e n to del tiempo. La c o m pre n sin de las estructuras polticas y de
las relaciones de poder que las sustentan, pu eden quedar atadas a la co
y u ntura determ inada p o r la form a particular en que un gob ernante ejerce
el p o d e r o por la form a en que las fuerzas polticas se despliegan en la
lucha por el poder poltico. Tambin impide tener elementos que permitan
co m p a ra r las dinm icas de interaccin que pued e n tener lugar en pases
en los que la d in m ic a poltica llega a ser a b s o lu ta m e n te p articu la r y
distinta de todas las dems.
Es por esa razn que, cuando el estudio del B ID intenta estab lecer
las caractersticas claves de las polticas pblicas en A m ric a L atina77
(Captulo 6), al final del ejercicio se encuentra que los procesos de for
m u lacin obtienen una m ism a calificacin para pases tan distintos com o
Chile, M xico y C olom bia en lo que se refiere a estabilidad de las pol
ticas y efectividad de aplicacin, cuand o se trata de pases con un grado
de institucionalizacin m u y distinto.
En el estudio de las polticas pblicas, el desafio no est en solamente
en identificar los actores polticos (pblicos y privados, estatales y no
estatales), ni sus interacciones polticas, ni sus dinm icas de negociacin

C a p tu lo

IV

103

en los procesos de form u lac in de las polticas. El v erda dero reto est
en establecer los elem entos que determ inan los co m p o rtam ie n to s de los
actores, sus intereses y pau tas de intervencin frente a los proceso s de
estructuracin de las polticas pblicas. Se trata, de especificar tanto los
c o m p ortam ien tos a la luz de las reglas de ju e g o que rigen los co m p o rta
m ien tos de los individuos y las instituciones, com o las interaccio nes y
dinm icas de interaccin poltica a la luz de los procesos de gobierno.
El p rim e r ex a m e n (en la persp e ctiv a del r g im en poltico) perm ite
establecer el grado de institucionalizacin poltica, es decir, el grado en
que los com portam iento s y las expectativas de co m portam ie nto se re s
ponden o estn regidos por los parmetros com portamentales establecidos
p o r la C onstitucin y las leyes. El se gundo ex a m e n (en la persp e ctiv a
del gobierno), p erm ite dar cue n ta del grado de go b ern a b ilid a d en que
se desenvuelven las actividades de una sociedad y un E stado particular.
Institucionalizacin poltica y gobernabilidad, son los elem entos cruciales
que dan cuenta de la disposicin que estructuralm ente tienen los indivi
duos y las instituciones frente a las reform as. Particularm ente, cuando se
consideran en la perspectiva de la poltica y las polticas pblicas de los
procesos de reform a en A m ric a Latina, com o este libro se propone.
Este ensayo se propone estudiar los procesos de estructuracin de las
polticas pblicas desde su terreno natural: la poltica, es decir, desde el
rgim en poltico y el gobierno. P or una parte, se trata de identificar los
elem entos que permiten dar cuenta de la existencia o no de las relacio
nes de determ inacin que im po ne un tipo especfico de rgim en poltico
sobre los procesos de estructuracin de las polticas pblicas. Y p o r otra,
se b u sca pro poner un m odelo analtico que perm ita dar cuenta de la direccionalidad de esas relaciones.
P ara lograr su propsito, el ensayo est dividido en tres partes p rin ci
pales. E n la primera, se exponen los argum entos tericos y conceptuales
que dan cuenta de la centralidad del rgim en poltico y el gobierno en
los procesos de estructuracin de las polticas pblicas. En la segunda,
se plantean los elementos que perm iten diferenciar los regm enes polti
cos. Partiendo de los conceptos de territorialidad e institucionalizacin
del orden, se identifican los factores que e struc turalm ente co n d u c en a
establecer una tipologa de regm enes polticos, de acuerdo a su grado de
consolidacin. E n la tercera parte, se propone el proceso de estructuracin
de las polticas pblicas para los pases que se caracterizan p o r tener un
rgim en poltico dbilm ente consolidado.

104

o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

B. El punto de partida: la necesaria relacin entre

rgim en poltico, gobierno y polticas pblicas
C u a tro g ra n d e s raz ones justifican la c e n tra lid a d del r g im e n p o l
tico en la c o n fig u ra c i n de la forma de g o b ie rn o y en el p r o c e so de
estructuracin de las polticas pblicas:
a. El rgim en poltico es el ordenam iento que le confiere corporeidad e
identidad (propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la
form a de aparato estatal. El rgim en poltico im prim e los rasgos de
estatidad a unas instituciones por encim a de otras, y define el sistem a
objetivo de instituciones del Estado, as co m o los contenidos que las
diferencian de las dems.
b. El rgim en poltico le confiere organicid ad y orden al co njunto de
relaciones q u e se entretejen en torno al E stad o y la sociedad. Define
e im prim e un determ inado sentido norm ativo y contenido valorativo a
las relaciones sociales. Por una parte, bajo la form a del orden a m ien to
c o n stitu c io n a l, establece los principios, cdigos y n o rm a s especficos
que ordenan y regulan una sociedad particular. Y por otra, bajo la forma
de ordenam iento in stitu cio n a l, establece los principios que dan fund a
m ento a una particular especializacin funcional y un a estructuracin
je r rquica del p o d e r que han de regir y regu lar la accin institucional
del Estado.
c. El rgim en poltico perm ite que el Estado se con stituya y proyecte
co m o un g en e ra d o r de orden interno y externo. Interno, p o r q u e le
im p rim e principios de unidad a las instituciones estatales com o re
presentacin del Estado. Externo, porque es el factor de cohesin de
las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad,
para m a n ten e r el equilibrio global de sociedad co m o una unidad rela
tivam ente armnica.
d. El rgim en poltico se constituye en el ordenamiento a travs del cual el
Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomailas decisiones; asigna competencias para com prom eter, asignar y apli
car los recursos pblicos (humanos, tcnicos y financieros); establece
los controles y fija las modalidades y los m rgenes de participacin
decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades.
La im portancia del rgim en poltico radica, entonces, en que es el or
denam iento que define las instancias, grados y escalas en que se produce
y estructura el ejercicio del g obierno y con l la estru c tu rac i n de las
polticas pblicas. El rgim en establece los distintos niveles de decisin,

a p t u lo

IV

105

organizacin y operacin estatal, al m om ento en que especifica la indi

cacin de jerarquas, los principios organizacionales y las relaciones de
p oder que rigen la accin del aparato estatal. La indicacin de jera rq u ias
define la ruta crtica que deben seguir las decisiones y acciones que guan
la accin estatal. Los principios organizacionales precisan los elem entos
que han de inspirar y dirigir las estructuras, fun ciones y p r o c e d im ie n
tos en los organism os y entidades del Estado. L as relacion es de p o d e r
determ inan los grados de subordinacin que rigen a las au to ridades de
poltica pblica.
En este sentido, la im portancia de abordar las polticas p blicas - y
tam b i n los p ro b le m a s de c o n s o lid a ci n d e m o c r ti c a - d es d e la p e r s
p ec tiv a del gobierno radica, p o r una parte, en la p o te n cia que tiene el
gob ierno co m o co n cep to p ara sintetizar los p ro b le m a s de la filosofa,
poltica y la econom a (Strauss, 1996). Y, por otra, en el p oder explicativo
que tiene el gobierno com o p ro c eso (y m s precisam ente co m o p ro c eso
d e conduccin) para dar cuenta de la novedosa consistencia, viabilidad y
trascendencia de las relaciones entre la sociedad y el Estado. El ejercicio
de gobierno revela, en su exacta magnitud, el contenido dem ocrtico o
no de un determ inado tipo de rgim en poltico.
As com o los regm enes polticos determ inan las form as de gobierno
y los m odos de gobernar, la estructuracin de las polticas pblicas est
determ inada por: i) la m anera particular en que los gobernantes disponen
los recursos institucionales y las prcticas culturales de go b ie rn o para
o bte n er los resultados deseados; ii) la lucha entre las distintas fuerzas
de p od er por im pone r desde el go b ie rn o (o contra l) un determ in a d o
proyecto de direccin poltica y un proyecto de direccin ideolgica al
E sta d o y a la sociedad; iii) el grado en que la distribucin del p o d er
estatal se distorsio na en p o d e r b u ro crtico que em erg e p ara interferir
(o p o te ncia r) la co n sec u ci n de los ob jetivos de gobierno; iv) el tipo
de instancias y m e canism os com u nicacionales que rigen las relaciones
entre gobernante y gobernados; y v) el grado en que las relaciones intergubem am entales se constituyen o no en una correa de transm isin de
las acciones y decisiones de gobernantes y gobernados en el logro de un
proyecto de gobierno.
El ejercicio de gobierno determ ina el sentido y contenido poltico de
las polticas pblicas. Las polticas dan cuenta de una particular dinmica
de exclusin o de un esfuerzo de incorporacin de los gobernantes con
respecto a los gobernados. Sealan en concreto a quines se orienta la
accin gubernamental y a quines no, y expone las razones, evidenciando
una determinada correlacin de fuerzas presentes en la sociedad. Tambin

106

P o l t ic a y p o l t i c a s

p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s

d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

e videncian el grado de control que efectivam ente tiene el g obernante so

bre el aparato estatal y la sociedad que gobierna. B asta con siderar que la
definicin y puesta en m archa de una decisin y su posterio r conversin
en poltica pblica requiere de la aplicacin, en una d eterm ina da intensi
dad, de los recursos internos y externos de coercin o de consenso, para
lograr que infiltre al aparato y se interiorice en la sociedad. L as polticas
pblicas dan cuenta de un d eterm inado grado de conflicto en la sociedad.
Las polticas son el dispositivo de gobierno, por excelencia, a travs del
cual se p one en m a rc h a y se im prim e u n a d e te r m in a d a v e lo c id a d a la
m a qu inaria gubernativa.
En su fu n c i n estra t g ic a , las polticas p b lic as definen los p a r
m etro s y las m o d a lid a d es de interaccin entre lo pblico y lo privado;
concretan las c o ndicione s para traducir los principios de flexibilidad y
a u to n o m a en ejes de una accin p blic a selectiva, eficaz y eficiente;
definen cules son los asuntos que alcanzan el rango de inters pblico
para ser incluidos en la agenda de gobierno, y describen los niveles de
h o m o g e n eid a d y arm on a que rigen la gestin in tegradora de los m e rc a
dos y las econo m ias nacionales.
En su condicin in stitu c io n a l, las polticas pblicas no slo expresan
la particular configuracin de las estructuras, funciones y procedim ientos
que rigen al E stad o y a las organiz ac ion es pblicas, sino que tam b i n
revelan la particular dinm ica conflictiva en que se desenvuelve la accin
pblica. En su relacin con las estructuras polticas, las polticas pblicas
expresan tanto una particular movilidad de las fuerzas polticas, com o una
dinm ica especfica de incorporacin o exclusin (poltica, e c o n m ic a y
social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos del Estado.
En su relacin con la so c ied a d civil, las polticas pblicas se constitu
yen en un poderoso instrum ento de com unicacin. Y en su relacin con
el ejercicio de gobierno se constituyen en el dispositivo crucial a travs
del cual los gobernantes logran im poner un rum bo definido a los Estados
y a las sociedades que gobiernan.

C. Elem entos para la diferenciacin

de los regm enes polticos
L a s p o ltic a s p b lic a s e x p re sa n de m a n e r a c o n c r e ta las f o rm a s
institucionalizadas que rigen la interaccin gubernativa entre la sociedad
y el Estado. Ponen en evidencia la naturaleza y la com posicin interna

C a p t u l o I V

107

del sistema jerrqu ico de autoridad y dan cuenta del rg im en de c o m p e

tencias y responsabilidades en el ejercicio del gobierno. P ero el rgim en
poltico no slo fu ndam enta la pro duccin y estructuracin de polticas.
Tam bin im prim e sentido n o n n ativ o y contenido valorativo a las m ism as
en su papel de vehculo de la interaccin gubernativa entre el E stado y
la sociedad. Por una parte, im p rim e sentido n o rm ativo po rq u e a travs
de norm as y procedim ientos estables y p erm anentes fun d am e n ta el p a
pel de las polticas en la b sq u e d a de un determ inad o co m p ortam ien to
poltico y social que p rogre siva m ente se interiorice co m o n o r m a en la
sociedad y en el Estado. Por otra, im prim e contenido valorativo porque
da visibilidad al hecho de que la induccin a los co m portam ientos no es
neutra.
Etna elec cin de poltica significa la elec cin de u n a op ci n sobre
un conjunto de alternativas de poltica. Sentido n o n n a tiv o y contenido
valorativo hacen que las polticas pblicas no solam ente en c a m e n y c o n
creten la funcin gubernativa. M s estructuralm ente, desde el rg im en
poltico, las polticas pblicas revelan y especifican la puesta e n j u e g o ,
por parte del gobernante, de su particular p ro y ec to d e d ireccin p o ltic a
y d ire cc i n id e o l g ic a del E sta d o y la so c ied a d que se g o b ie rn a y su
p ro y ec to de direccin acerca de c m o debe m oldearse el E stado para que
interacte con la sociedad, y viceversa.

1. T erritorialidad e institucionalizacin del orden

T erritorialidad e institucionalizacin del orden se constituyen en los
ejes claves de relacin orgnica entre el Estado y el rgim en poltico. Por
un a parte, la territorialidad define el cam po relacional a travs del cual el
individuo se convierte en ciudadano y el Estado se p royecta y constituye
co m o u n a u n id a d de p o d e r que articula y re g u la a la so c ied a d en una
unid ad geogrfica bien d eterm ina da1. Por su parte, la institucionalizacin
1

L a te r r ito r ia lid a d , c o m o c a m p o re la c io n a l, se c o n s titu y e a p a r t i r d e tre s g ra n d e s

c a m p o s d e re la c i n so cial: i) el c a m p o d e las a r tic u la c io n e s , d o n d e se c o n c re ta n las
fo rm as in stitu c io n a liz ad a s (c o m o p o r e je m p lo , la m o n e d a , los im p u e s to s) d e co h esi n
y v a lid a c i n so cia l a tra v s d e las c u a le s lo s in d iv id u o s se e n c u e n tra n en u n m b ito
d e in te ra c c i n c o m n . A ll es d o n d e n o s lo e m e rg e n lo s s e n tim ie n to s d e n a c io n a
lid a d , c iu d a d a n a y s o lid a rid a d s o c ia l, s in o ta m b i n d o n d e la a to m iz a c i n d e los
in d iv id u o s (c o m o a g e n te s e c o n m ic o s ) es s u p e ra d a p o r su re g u la c i n (c o m o a g e n te s
p o ltic o s y so c ia le s ) m e d ia n te el e je rc ic io d e la c o n stitu c i n y las leyes; i) el c a m p o
d e la s ju r is d i c c io n e s , q u e p re c is a la n a tu ra le z a y c o m p o s ic i n in te rn a d e l s is te m a
je r rq u ic o d e a u to rid a d y d e lim ita las c o m p e te n c ia s , fu n c io n e s y re s p o n s a b ilid a d e s
e n e l e je r c ic io d e l p o d e r in s titu c io n a liz a d o ( p o ltic o , e c o n m ic o , a d m in is tr a tiv o ,

108

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

del orden define la produ cci n y repro duccin de los m e c a n ism o s e ins
trum entos a travs de los cuales el ejercicio del p oder poltico se extiende
y p ro fu n d iz a en una so c ied a d , d ife re n c ia n d o sus fo rm a s de co n tro l e
internalizando una identidad colectiva (Oszlak, 1991).
La territorialidad no slo da cuenta de los dispositivos a tiavs de los
cuales el Estado cubre a la nacin y sta cubre a todo el territorio. T am
bin establece los principios de cohesin interna que rigen al Estado en
su relacin con la sociedad v los m ercados. M s que revelar desajustes
en el sistema poltico, los problem as de teixitorialidad, com o p rob lem as
de cohesin interna, ponen en evidencia la existencia de una lucha abierta
p o r el fundam ento principal del Estado: el control territorial co m o refe
rente real del p oder poltico s
P o r su parte, la in stitucio nalizaci n del o rden p u ed e ser enten d id a
co m o un proceso de dos dim ensiones. P or un lado, com o el p ro ce so m e
diante el cual los principios y valores que dan fundam ento a las institucio
nes son conocidos, a cep ta d o s i p ra c tic a d o s regularm ente, al m e n o s por
aquellos a quienes esas m ism as pautas definen com o participantes o no
del proceso. Aqu el grado de institucionalizacin est dado p o r la ca p a
cid ad que tienen los principios y valores institucionales para m an tener la
unidad del p oder poltico y la cohesin del aparato estatal por encim a de
las tensiones y conflictos de la sociedad ( O D onnell y Schmitter, 1991).
Y, p o r otra parte, la institucionalizacin del orden p u ed e ser entendida
co m o el proceso m ediante el cual las organizaciones adquieren valor y
estabilidad en sus estructuras, funciones y procedim ientos. El grado de
institucionalizacin est determ inad o p or la adaptabilidad, com plejidad,
autonom a y coherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras,
funciones y procedim ientos (Huntington, 1991). La institucionalizacin
del orden con c reta las fo rm a s de interaccin de los individu os, com o
relaciones de consenso o represin. Es el cam po de encuentro entre d o
m inacin y hegem ona. La institucionalizacin del orden tam bin define

m ilitar, e tc .); iii) el c am p o de las re g u la c io n e s , en d o n d e se c o n c re ta la a p lic a c i n de

los d is tin to s in s tru m e n to s y m e c a n is m o s de in te rv e n c i n e sta ta l, c o n el p ro p s ito de
im p r im irle un d e te rm in a d o ru m b o a lo s p ro c e s o s p o ltic o s , e c o n m ic o s y s o c ia le s ,
en u n a fo rm a c i n so cial d e te rm in a d a .
2

La lu c h a p o r el co n tro l te rrito ria l no es u n a lu c h a e le cto ral. Es u n a lucha p o r la a p ro

pia c i n p riv ad a de los esp acio s c in stru m en to s d e d e cisi n y g estin del p o d e r poltico,
en lo s q u e c ad a a g en te y c ad a a g en c ia (e sta ta l o p riv a d o ) b u s c a c o n tro la r p a ra s u n a
porci n c ad a v e z m a y o r del p o d e r poltico. En la m ed id a en q ue la co n fro n ta c i n a v an
z a, el g o b ie rn o , c o m o c e n tro o rg a n iz a d o d e p o d e r, su fre un d e s c e n tra m ie n to , y a que
d e b e c o m p a rtir las p u ja s de p o d e r co n o tro s m o v im ie n to s y o rg a n iz a c io n e s sociales.

a p t u l o

IV

109

los principios de cohesin externa que rigen al Estado en su relacin con la

sociedad, los mercados y otros Estados. Antes que revelar problemas de efi
ciencia administrativa, los problemas de cohesin externa, com o problemas
de institucionalizacin del orden, ponen en evidencia la irrupcin incon
trolada e incontrolable de una multiplicidad de formas, instancias e instru
mentos paralelos a las formas, instancias e instrumentos institucionales del
Estado en la regulacin y control de la vida en sociedad.
Se dice que un orden p oltico est d b ilm e n te in stitu c io n a liza d o o
p a rc ia lm en te institu cio n a liza d o cuand o no todos los ciudad anos c o n o
cen, aceptan o practican un m n im o de reglas de ju e g o institucional. Esa
situacin p u ed e rep ro d u cirse bajo dos form as bien diferenciadas. Por
una parte, cuando los com p ortam ientos sociales se pueden predecir. Es
decir, cua n d o aquellos que no cono cen , no ac eptan o no p rac tica n los
principios y valores institucionales m antienen c o m p o rtam ie n to s tran s
p are n tes y p revisibles, o p o r lo m e n o s den tro de p a r m e tro s que son
perfec tam en te contrarios a los que rigen aquella institucionalidad que
rechazan y p o r ello pueden ser anticipados. Y por otra parte, cuando los
co m p o rtam ie n to s son tan incontrolables que no pu ed e n ser predichos.
Es decir, cuando aquellos que no conocen, no aceptan o no practican los
principios y valores institucionales m antienen com po rtam ien tos que son
cada vez m s difusos y com plejos. La multiplicidad de parm etros que
tales com portam iento s pu eden generar es tal, que es capaz de apropiarse
y distorsionar los principios y valores de la institucionalidad formal.
M ientras que en el prim e r caso el E stado p u e d e prop iciar c a m bios
polticos y legales que obliguen a los ciudadanos a m antenerse bajo un
determinado orden institucional, en el segundo caso, el quiebre del orden
es total. Los patrones de regulacin y control social se muestran incapaces
para dar cuenta de las secuencias conductuales de la realidad social. Este
tipo de institucionalidad parcial tiene los caracteres propios de los que
O Donnell (1996) d enom in a la otra in stitu cio n a lid a d que se erige com o
paralela a la institucionalidad formal p la sm a d a en las leyes.

2. E stabilidad/inestabilidad estatal y
estabilidad/inestabilidad gubernativa
El par territorialidad e institucionalizacin del orden adquiere su m a
yor visibilidad cuando se expresa a travs de los problem as de estabilidad
o inestabilidad del E stado y de estabilidad o inestabilidad del gobierno.
Mientras que los problem as de territorialidad estn asociados a los p ro
blem as de estabilidad del Estado, los problem as de institucionalizacin

110

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

del o rden estn aso cia d o s a las dificultades p ara m a n te n e r estabilidad

del gobierno.
C ua ndo se afirma que los prob lem as de territorialidad ponen en cu e s
tin la estabilidad del Pistado, se hace referen c ia a su c a p a c id a d p ara
m a ntene rse y reprod ucirse bajo un orden establecido. Esto es la im p o
sibilidad para:
M a nten er la vigencia del territorio, co m o ca m p o de a rticu la cio n es.
lo que revela el q u ie b re de los p atrones de c o h e si n y valid ac i n
social. Es el m o m e n to en que los fund am entos de la nacionalidad y
la ciudadana no slo se diluyen en m edio de las luchas por el control
territorial, sino que el ejercicio de la C onstitucin y las leyes ya no
puede m a ntene r la unidad en la diferencia.
ii) M a n ten e r la vig encia del territorio, com o cam po de ju r is d ic c io n e s , lo
que revela el quiebre de los sistemas jerrquicos de autoridad que rigen
las instituciones y el ejercicio de poder poltico institucionalizado.
Es el m o m e n to de la desnaturalizacin y d escom po sicin del poder
poltico, en el que las com petencias, funciones y responsab ilidades
que ordenan la accin de los individuos explotan en mil pedazos.
iii) M a n te n e r la vigencia del territorio, com o cam po de re g u la cio n es, lo
que revela el quiebre de los instrum entos y m e ca n ism os que aseguran
el m onopolio de la fuerza y la unidad de la intervencin estatal, y con
ellos la im posibilidad de imprim irle un rum bo determ inad o a los p r o
cesos polticos, econ m ico s y sociales. Sin referencia a los patrones
de cohesin social vigentes, de los sistemas jerrquico s de autoridad
reconocidos o a la unidad estatal existente, la estabilidad del Estado
est cuestionada.
i)

A hora, cuand o se afirma que los problenras de institucionalizacin

del o rden p o n e n en cue stin la estab ilid ad de los g o b ie rn o s, se h a c e
referencia a la incapacidad para m an tener la direccin y el control en el
proceso de conduccin de la sociedad y el Estado que se gobierna. Esto
es, su incapacidad para:
i) asegurar que todos los ciudadan os conozcan, acepten y practiquen
todos los principios institucionales, lo que revela la incapacidad de los
gobiernos para m antener por encim a de las tensiones y c onflictos- la
unidad del poder politico y la cohesin interna del aparato estatal;
ii) asegurar que las organizaciones pblicas se adapten a las exigencias
del cambio, lo que rev ela la incapacidad gubernamental para m antener
la cohesin externa de! Estado en su relacin con la sociedad y con
otros Estados;

a p itu lo

til

iii) m anten er la cohesin interna y externa de la accin estatal, por lo que

la estabilidad de un gobierno queda seriam ente cuestionada.
Si se considera la situacin en un cuadrante, se tiene que en el m argen
superior izquierdo (territorialidad total [TT] e institucionalidad com pleta
[1C]) se ubican aquellos pases caracterizados por estabilidad estatal y es
tabilidad gubernativa; en el margen superior derecho (territorialidad total
[TT] e institucionalidad incom pleta [II]) se u bican los pases con estabi
lidad estatal e inestabilidad gubernativa; en el m argen inferior izquierdo
(territorialidad parcial [TP] e institucionalidad com pleta [IC]) se ubican
los p ases con in e sta bilida d estatal y estab ilid ad g u b ernativ a; y en el
margen inferior derecho (territorialidad parcial [TP] e institucionalizacin
incom pleta [II]) se ubican los pases que tienen en la inestabilidad estatal
y la inestabilidad gubernativa a su principal caracterstica. Vale la pena
aclarar que si bie n desde el punto de v ista analtico se p u e d e n c o n s i
dera r p ases co n in e sta bilida d estatal y estab ilid ad gubern ativa, en la
realidad estos casos no p u e d e n ser c onsiderado s, debido a que aun en
las condiciones de la m s feroz dictadura (que indicara u n a situacin de
inestabilidad estatal con estabilidad gubernativa), sin territorialidad total
no puede hab e r institu cionalizacin c o m p leta del orden. M s p r e c is a
mente, sin control territorial, ningn Estado ni gobierno puede asegurar
la institucionalizacin del orden social.

TT/IC

TT/II

Pases que presentan estabilidad

estatal con estabilidad gubernativa.

Pases que presentan estabilidad esta

tal con inestabilidad gubernativa.

TP/IC

TP /II

Pases que presentan inestabilidad

estatal con estabilidad gubernativa.

Pases que presentan inestabilidad

estatal con inestabilidad gubernativa.

3. H acia una tipologa de los regm enes polticos

L a consideracin del par territorialidad/institucionalizacin del orden,
a la luz de los problem as de estabilidad/inestabilidad estatal y estabilidad/
inestabilidad gubernativa, pone en evidencia el principio de unidad bsica
que debe regir al Estado: la unidad que debe m a ntene r en el ejercicio de
poder poltico y en la accin de sus instituciones. Por una parte, la u n i
d a d de p o d e r p o ltic o institucionalizado (UPPI) se define com o aquella

112

P o l t i c a y p o l ti c a s p b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

caracterstica o atributo que le perm ite al E stado im prim ir principios de

cohesin interna especifica al conjunto de instituciones que lo com ponen.
Se trata de un rasgo que impide que los distintos grupos sociales y los
grupos en el p oder se incrusten, apropien o repartan en leudos y parc e
las el aparato estatal, y con l se apropien del p o d er estatal (Poulantzas,
1985:332). Por otra parte, la u n id a d de acci n in stitu c io n a l (E'AI), se
define co m o aquel rasgo que le confiere cohesin externa especfica a la
accin de las instituciones del listado. Se trata de un rasgo que le impide a
los grupos sociales, dom inantes o d o m inado s, sustituir al E stado o tom ar
c o m o propios uno o varios m bitos y fun ciones inherentes a la accin
estatal. Si se c o n s id e ra la relacin entre el g rado de u n id a d de p o d e r
poltico y la unidad de accin institucional y el grado de perm eabilidad
de las estructuras a los intereses, en un cuadrante tendram os la siguiente
situacin:
E xiste U P P I y UAI

E xiste E P P I , p e r o no U A I

Se trata de pases cuyas estructuras

y prcticas institucionales de poder
poltico y accin estatal existen
independientem ente de los intereses
privados.

Se trata de pases cuyas estructuras

y prcticas institucionales de poder
poltico y accin estatal son ocasio
nalm ente perm eadas por los intere
ses privados.
N o existe U P P I, ni UA I

N o existe UPPI, pero existe E'AI

Por razones expuestas anteriorm ente,

este caso no se considera

Se trata de pases cuyas estructuras

y prcticas institucionales de poder
poltico y accin estatal dependen
del m om ento que atraviesen los
intereses privados.

El desdoblam iento del par te rritorialidad/institucionalizacin del or

den en los pares estabilidad inestabilidad estatal-estabilidad/inestabilidad
gubernativa, permiten configurar la siguiente tipologa de los regm enes
polticos:
a) Pases de rgimen p o llin o tipo l o regm enes de obediencias fu ertes
H ace referencia a aquellos casos en los que la territo ria lid a d es total
y la in stitu c io n a liza c i n d el orden es co m p le ta . Se trata de pases en
d ond e el Estado cubre a loria la nacin, y sta llega a todo el territorio, y

a p t u l o

IV

113

la institucionalidad es conocida, aceptada y practicada p o r toda la so c ie

dad (incluso por aquellos a quienes la propia institucionalidad excluye
com o parte del ordenam iento). Por ello tienen estabilidad poltica y alta
valo ra ci n e c o n m ic a y social. N os referim o s aqu a los p ases cuya
principal caracterstica es la estabilidad estatal acom paada de estabilidad
gubernativa. Se trata de reg m enes en los que el E stado y el g obierno
tienen un a elevada capac id a d para m a n te n e r tanto la u nidad del poder
poltico institucionalizado com o la unidad de accin de sus instituciones.
En este tipo de rgim en se pueden considerar los casos de E stados U n i
dos (Elerson, 1987), F rancia (Jobert y Muller, 1987) y E spaa (Subirats
y G om , 1998).
Se trata de reg m e n e s de o b e d ie n c ia s fu e r te s . Es decir, reg m en es
cuyas estructuras y prcticas institucionales de p o d er poltico y accin
estatal son tan slidas que existen independientem ente de los intereses
privados. Y co m o tales los subordinan y regulan (a los intereses), c o n
ducindolos en un marco preciso del que no pueden salir, y lo suficiente
mente flexible com o para que no se vayan a sofocar. En estas condiciones,
las reglas del ju e g o poltico e institucional son firmes y se m antienen por
e ncim a de las contingencias que se puedan presentar.
b)

Pases de rgimen poltico tipo II o regmenes

de obediencias m edias

Son aquellos que presentan territorialidad total e institucionalizacin

del orden incom pleta, es decir, en los que el Estado cubre a toda la nacin,
y sta llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras
tales que hacen que no todas las instituciones pblicas sean conocidas,
aceptadas y practicadas por la sociedad. Son pases cuya principal carac
terstica es la estabilidad estatal con inestabilidad gubernativa, regm enes
en los que el E stado tiene capacidad para m anten er la unidad del poder
poltico institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para m antener
la unidad de accin de sus instituciones. P o r ello, no todas las institu
ciones son estables polticamente y valoradas ec on m ica y socialmente.
D entro de esta agrupacin pod em os consid erar los casos de A rgentina
( O Donnell, 1998), Chile (Moulian, 1997) c Italia (Regonini, 1996)
Tambin se los cataloga com o regm enes de o b ed ien cia s m edias, es
decir, regm enes cuyas estructuras y prcticas institucionales de poder
poltico y accin estatal son ocasion alm en te infiltradas p o r los intereses
privados. Sus estructuras y prcticas de poder poltico no logran subor
dinar ni regular com pletam ente los intereses privados. L a existencia de

114

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

u n as p o cas p o ro sid ad es les im pide que p u edan en cau zar y co n d u c ir tales

in tereses en el m arco preciso de la in stitu c io n alid ad p oltica. Y, sin e m
bargo, el m areo es lo suficientem ente flexible com o para que los intereses
no se vayan a sofocar. A pesar de las p o ro sid ad e s y filtracio n es que se
p u ed an p rese n tar y que en un m om ento im piden su total co n so lid aci n ,
en general p resen tan reglas de ju e g o poltico e in stitu cio n al estables.
c)

P ases de rgim en poltico upo III o regm enes

de obediencias endebles.

E ste te rcer grupo de paises co rresponde a aquellos en los que la terri

to ria lid a d es p a r c ia l y la in siim cio n a liza ci n d el orden es in c o m p le ta ,
no c u b rie n d o el E stad o a toda la n ac i n , ni sta a todo el te rrito rio , y
en d o nde la in stitu c io n alid ad presenta fisuras que h acen qu e slo unas
p o cas in stitu c io n es sean d ifundidas y activ as, m ien tras qu e la m ay o ra
no son e stab les p o ltic a m e n ic ni v alo ra d as e c o n m ic a y so c ialm en te .
N os referim o s a los p ases cuya principal ca racterstica es la frag ilid ad e
in e stab ilid ad estatal y gubernativa. F.l E stado y el g ob iern o no son ca p a
ces p ara m a n ten e r la unidad del p o d er p o ltico in stitu c io n aliza d o , ni la
u n id ad de accin de sus instituciones. En este tipo de rg im en p o d em o s
co n sid erar los caso s de C olom bia (R eyes y G m ez, 1988; S affo rd y P a
lacios, 2002), M xico (R ousseau, 2001; C orts, 2005), B olivia (M endoza
P izarro, 1997; San M artn A r/a b e ), V enezuela (V illarroel, 2001) y Per
(C otler, 1998).
Son reg m en es cuyas estructuras y prcticas in stitu cio n ales de p o d er
poltico y accin estatal estn d eterm in adas por la coyuntura que atrav ie
san los intereses priv ad o s en un m om ento del tiem po, esto es, reg m en es
de o b ed ien cias endebles. C ualquier cam bio que se p ro d u zc a en los in te
reses, im plica un cam bio en las estructuras y prcticas de p o d er po ltico
o altera su adecuado funcionam iento. Esa fragilidad no slo h ace que en
el rg im en p o ltico lo nico seguro sea la incertid u m b re y su p rin cip al
ca racterstica la inestabilidad, sino que tam bin altera el fu n cio n a m ie n
to del aparato estatal. E s decir, hace que el aparato g u b ern am en tal vea
afectada su cap acid ad para ordenar, conducir y ad m in istrar los recursos
d isp o n ib les y asig n arlo s conform e a los criterio s que h ay a d efin id o el
g o b ierno; que el aparato legislativo se vea som etido a una d in m ica tal
de interferencias, que la actividad legislativa se caracterice p o r u a ex
plo si n n orm ativa con leyes que se expiden con b aja calidad en form as y
co n ten id o s y que los ciudadanos tienen m uy poca disp o sici n a aceptar.
Sin em bargo, no se trata del rem o de la anarqua. La su b o rd in aci n que

a p t u l o

IV

115

im pone la prim aca de los intereses privados sobre las estru ctu ras y p rc
ticas de p oder poltico, no alcan za hasta el p unto de filtrarse y so m eter a
todo el aparato estatal. El E stado logra m an ten er una cierta p o rci n de la
institucionalidad lo suficientem ente flexible com o para que los intereses
y las iniciativas p rivadas no se vayan a sofocar, p ero tam p o co a im p o n er
del todo. En ellos, las reglas del ju e g o poltico e in stitu cio n al son firm es
y m antienen un cierto m argen de autonom a, inclusive p o r encim a de las
co ntingencias que se puedan presentar.
Si se tratara de ordenar, de m an era sin ttica, los d istin to s tip o s de
rgim en poltico, se o btendra el siguiente cuadrante:

Regmenes de obediencias fu e r te s

Regmenes de obediencias m edias

Se trata de pases cuyas estructuras

y prcticas institucionales de poder
poltico y accin estatal existen in
dependientem ente de los intereses
privados.

Se trata de paises cuyas estructuras

y prcticas institucionales de poder
poltico y accin estatal son ocasio
nalm ente atravesadas p o r los intereses
privados.

Regmenes de obediencias endebles

N o se cumple

d)

Se trata de pases cuyas estructuras

y prcticas institucionales de poder
poltico y accin estatal dependen del
m om ento que atraviesen los intereses
privados.

La especificidad de A m rica Latina como una regin bajo regmenes

de obediencias endebles

A m rica L atina p osee unas p articu la rid ad es que la ex clu y en de los

anlisis convencionales. El carcter incom pleto del pacto q ue sostiene la
organizacin poltica e institucional, el uso recurrente de los m ecanism os
de excepcin com o altern ativ a para gobernar y la co n so lid aci n de una
cultura del atajo com o m ecanism o de supervivencia social, se constituyen
en elem entos reveladores de un pas bien atpico. E sa n atu raleza irregular
de los regm enes poltico s latinoam ericanos, p arece en co n trar su sntesis
en tres rasgos caractersticos: la inform alidad , la p rec aried ad p o ltica y
la fragm entacin social.

116

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

En p rim e r lugar, la inform alidad caracteriza la m an era en que las in s

titu cio n es son p erm an en tem en te in stru m en ta liza d a s por lgicas p riv a
d as y facciones polticas. Es decir, la m anera cm o los intereses p riv ad o s
v an copando los m bitos estatales y los no estatales, p en etran d o las in s
titu ciones en busca de un beneficio d eterm inado. S o m etid as a la p resin
y las luchas entre intereses privados, las institu cio n es se v en fo rzad as a
d esp laz arse entre el extrem o de la m s p rec isa fo rm alid ad ju rd ic a que
la so stiene, y el ex trem o de la m s v igorosa in fo rm alid ad de los p a rtic u
larism os que las activa. A s. las lgicas priv ad as y las faccio n es p o lticas
cap tu ran y definen cada sentencia ju d ic ia l, cada ley y cad a tarea de g o
b iern o . L as institu cio n es y las acciones estatales son m o v ilizad as p o rq u e
h ay un inters p articu la r que las im pulsa a hacerlo; p o rq u e hay alguien
q u e las conv ierte en instrum ento.
En segundo lugar, se trata de una regin ca racterizad a p o r un a p rec a
ried ad po ltica que po n e en evidencia el escaso grado de co n stitu ci n de
los m ecan ism o s de o rganizacin y p articip aci n poltica. C on la ex c ep
cin de C hile y U ru g u a y los partidos polticos, no han logrado co n stitu ir
se com o instancias que perm itan cristalizar y h acer explcitos los intereses
co n tra p u e sto s, las te n sio n e s y los co n flicto s la ten tes en u n a so cied ad .
T am poco han logrado estructurar espacios en los que fluyan las dem andas
so ciales para canalizarlas hacia el espectro de las delib eracio n es p b licas
so b re los p ro y ecto s polticos a escoger. La p o ltica term ina reg id a p o r la
p rim aca de los in tereses privados com o principio de accin in d iv id u al
y co lectiva; po r la opacidad com o el criterio tu te la r en el m an ejo d e los
asu n tos p blicos; po r el intercam bio de favores com o d isp o sitiv o de re
g ulacin institucional, y por la personalizacin del p o d er com o fu en te de
legitim acin poltica y social. Los espacios de la accin p o ltica aparecen
cada v ez m s copados; de ah que Sartori (1983) los defina com o p o lti
cos n o -p ro fesio n ale s y poltico s se m i-p ro fesio n ale s . L os p rim ero s,
llegan a las co rp o racio n es pblicas o cargos de elecci n p o p u la r con la
co n v iccin de p restar un servicio so cial a su regin o m u n icip io , p o r lo
que dejan de lado sus actividades com o industriales, com erciantes y a g ri
cultores, rentistas, sacerdotes o personalidades culturales. L os segundos,
llegan a la p o ltica b u scando ocuparse de m anera relativ am en te estable
de ella. Su liderazgo en barrios y com unidades les ha p erm itid o co n o cer
de cerca los b en eficio s prix ados que esa co n d ici n les p u ed e reportar.
H acen de la a y u d a a la com unidad un negocio. Ya en la p o ltica, todos
m antienen una doble vida: com o polticos y com o em p resario s p articu
lares (de la eco n o m a o la com unidad). En el doble discurso, recu rren a

a i t u l o

IV

117

ticas m uy flexibles p ara el m anejo de los asuntos p b lico s relev an tes,

sin perm an ecer fiel a ninguna causa ni p roy ecto poltico.
Y, en te rc er lugar, la fragm en taci n social ta m b i n e n c arn a la dbil
constitucin de la nacin. Es decir, la insuficiente v o lu n tad colectiva para
v iv ir respetando reglas m nim as o para m an ten er el esp ritu que confiere
legitim idad a las instituciones que la regulan y fu n d am en ta la razn de
existir p o lticam en te com o colectividad. P o r esa razn, el p ro b lem a no
radica en la falta de soluciones, sino en el en fren tam ien to irresuelto entre
ellas. P or sus caractersticas, alude a esa especie de em p ate ag n ico en
que vive la sociedad y el E stado en la regin. Se trata de acto res que, p o r
su profunda heterogeneidad, poseen la fuerza p ara desestabilizar, pero no
p ara im ponerse. L a ideologa, la corrupcin , el b an d o lerism o , el trfico
de influencias y la supervivencia, coexisten y se con fu n d en com o rasgos
constitutivos de una regin convulsionada.
Inform alidad, precariedad poltica y frag m en taci n social h acen que
la sociedad po ltica aparezca som etida por todo tip o de intrigas y c o n s
piraciones. C ada actor tiene la fuerza para blo q u ear la accin de aquellos
que van contra sus intereses reales o im aginarios, pero sin q u e esa fu erza
llegue a ser suficiente com o para im ponerla de m an era h eg em n ica sobre
las dem s. El resultado no puede ser distinto al de un rgim en configurado
en to m o a adhesiones endebles (allances flu id e s) que n u n ca logran c o n
solidarse, y que se revelan a travs de los sig u ien tes rasg o s distin tiv o s:
i) Lo p o ltico no se constru ye p o r la diferencia delib era n te. Se co n stru
ye a partir de la negacin del otro. N o se busca argum entar, pero s
som eter. E s la lgica de el que no est conm igo, est co n tra m .
ii) Lo p b lic o no llega a constituirse com o el substrato d e un p a c to so cia l
qu e fu n d a m e n ta el orden p o ltic o e institucional. Se co n stitu y e de la
agregacin elem ental de intereses privados. Lo p b lico no m arca el
lm ite de lo privado, sino que cada uno lo interpreta com o la extensin
de su p ropio inters. N ad ie est dispuesto a sacrificar n ad a p o r el otro,
ni po r la colectividad. C om o agregacin de intereses, la co n stru cci n
de lo pblico involucra un acuerdo entre los que se co n sid eran com o
in tereses relev an tes. Son ac u erd o s parciales. Lo p b lico es lo que
interesa a unos que se unen en tom o a una cau sa o un p ro p sito . Los
que acuerdan definen los contenidos de la esfera de p reo cu p acio n es
pblicas. L os espacios p blicos que fu nd am en tan el sentido de ex is
tencia de la ciudadana, com o por ejem plo la opinin (pblica), lo son
por la dem arcacin de los intereses privados con respecto a los que
estn por fuera de los acuerdos.

118

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

Hi) L a nacin no est construida p o r re fe re n d a a una v o lu n ta d co lectiva

q ue tiene co n cien cia de un origen com n ni de su existen cia com o
p u e b lo sobera n o . La nacin es d educida de los rasg o s d istin tiv o s de
los co m p o rtam ie n to s in d o iduales y crupales. LI ser" la tin o a m eric a
no im plica m o v erse en fronteras siem pre precarias (entre la ley y la
regla, entre legalidad y legitim idad, entre politica y eco n o m a). Es la
p rim a ca de una especie de cultura del atajo en donde no todo lo que
es legal es cultu ralm en te aceptado.
iv) E l rgim en p o ltico es dem asiado fr g il v la p o ltic a est so ju zg a d a p o l
lina vo la tilid a d creciente I odo est som etido a un cam b io incesante.
N ada perm anece ni se consolida. Es la debilidad que, paradjicam ente,
le confiere al rgim en poltico colom biano su propia fuerza; esa que le
p erm ite adaptarse y subsistir com o un rgim en de rostro renovado. En
l coexisten la form alidad de las instituciones y la in fo rm alid ad de los
reg m en es de excepcin. Es el atributo que le p erm ite aparecer, m s
p recisam en te, com o un rgim en m uy flexible cuy a fortaleza co n siste
en la com b in aci n de ios m ecanism os d em o crtico fo rm a le s, con
los represivos a u to rita rio s'" (R ojas y Palacio, 1990:85). P ero no se
trata de una represin autoritaria auto -lim itad a po r el alcan ce de los
m ecan ism o s de ex cepcin Se trata m s bien de un recu rso qu e le p e r
m ite desb o rd ar los lim ites de la institu cio n alid ad ex isten te (in clu so la
de excepcin) y establecer una nueva institucionalidad (paralela) que le
facilite un trm ite m s rpido de las tensiones y conflictos s o c ia le s.
v) El E sta d o existe, p e r o c\ trem endam ente dbil. Las reg las del ju e g o
in stitu c io n al y social estn regidas p o r p rin cip io s y v alo res que no
to dos conocen, no todos aceptan y 110 todos practican . Es en los bajos
n iveles de institucionalizacin poltica donde las instituciones pierden
v alo r y cohesin com o dispositivos de regulacin de la sociedad y del
E stado. La prdida de \ alor tiene com o contrap arte la cada vez m ayor
p rim aca del poder personal. Las decisiones y accio n es institucionales
se rigen cada vez m enos por los p rocesos y las norm as establecidas,
y estn d eterm in a d as cada vez m s po r el c a rcter y talan te de las
personas que las dirigen M ientras tanto, en un m ism o m bito terri3

P a ra efe ctos de este tra ba jo ef .on^epto de p a r a in s l i t u c i o n a l u l a d se de fin e s ig u ie n d o

la p r o p o s i c i n de R o ja s y Pala cio (1 9 9 0 ) , s e g n la c u al s e r a " u n a s e r i e J e m e c a
n i s m o s J e r e c u l a c i n s o c i a l \ r e s o l u c i n J e c o n f l i c t o s (uc n o r e c o r r e n la s va s
f r m a l e s J e c o r te constitue urn-,; legal, s in o q u e s e rig en p o r a c u e r d o s inform ale s,
p o r m e c a n i s m o s ad h o c ; p ruet! -o r l e g a l e s o ile gale s; s o n c a m i n o s a lte r n a tiv o s a
u n a n s t i t u c i o n a l i J a J rgiJ,i < ; o .paz J e r e s p o n d e r a lo s d e s a fi o s eo\ n n l u r a le s d e l
c o n fl ic to s o c i a l o la a e u m n l.n !->r J e e a p u a l " (p. 72).

C a p ; ro i u

JV

119

torial pugnan distintos actores po r el con tro l de cada m etro cuad rad o ,
cada uno con sus p ropios ejrcitos y b u scan d o im p o n er sus pro p io s
prin cip io s de organizacin y regulacin de la so cied ad y el E stad o en
el territorio en disputa.
vi) L a d e b ilid a d d el E sta d o le confiere un lu g a r c ru c ia l a! g o b ie rn o .
E ste ltim o debe asum ir la tarea de co n so lid a r el rgim en p o ltico y
m an ten er la u nidad de la nacin, por lo q ue se co n vierte en un acto r
determ in ante. P ero no es el nico que define el rum bo del E stado y de
la sociedad; en esa tarea debe co m p etir con otros acto res q ue em ergen
com o tenedores reales de p o d er territorial. El g o b iern o tiene la fuerza
y concen tra en to m o suyo los recursos de la leg alid ad del p o d er fo r
m al, pero no logra im ponerlos de m an era h eg em n ica. Se v iv e en un
rgim en p residencialista de m ayoras, en el cual quien g an a co n tro la
la com posicin del gobierno y la ad m in istraci n p blica, en un ju e g o
de sum a cero y los perdedores, lo pierden todo. B ajo una esp ecie de
suprem aca p resid en cial , el inters del g o b ern an te se invoca com o
el inters general de la sociedad, y la d irecci n que pro p o n e se asum e
com o m edida de la ascendencia que pu ed a tener. L a accin p o ltica e
institucional adquiere la apariencia de estar reg id a p o r los deseo s del
gobernante, y eso hace que los grados de disp ersi n de la co m p ete n
cia y el p oder politico d esaparezcan a fav o r de quien go b iern a. Las
m ay o ras no se co nstruyen por id en tid ad id eo l g ica, sino en b u sca
de beneficios individuales inm ediatos. Y eso confiere u na trem en d a
inestabilidad a los acuerdos polticos que sostienen el p o d er p resid en
cial. P or eso, para m antener las m ayoras que les p erm itan gobernar,
los presidentes han tenido que m o v erse entre las ofertas p o p u listas y
las negociaciones politiqueras. D e ah que p areciera que sobran los
partidos, que estorba la ju sticia y que el p arlam en to slo es arena de
negociacin.
E n ese contexto, los procesos de estructu raci n de p o lticas p b licas
a d q u ie re n una co n n o tac i n m uy e sp ec ial. L a fo rm a ci n , e n u n c ia d o y
ejec u ci n de las p o lticas p b lic as estn sie m p re d eterm in a d o s p o r la
dinm ica poltica e institucional que se im pone en un rgim en de ad h e
siones endebles. E so im plica la im po sib ilid ad de o b serv ar las polticas
a la luz de m odelos generales que se fundam en tan en su p u esto s que no
siem pre se cum plen en el caso latinoam ericano.

120

P o l t ic a

y p o l t ic a s p u b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

D. La estructuracin de las polticas pblicas

en regm encs de obediencias endebles
En co n d icio n es de o b ediencias endebles, la lin ealid ad de los m odelos
se cu e n cia les del tipo F ines M e d io s/P ro d u c to s/Im p a c to s ap arece c la ra
m en te desbordada. R evela una situacin en la que co ex isten un co n junto
d e a g entes, a g en c ia s v d isc u rso s cu y o s in te re se s ev o lu cio n a n siem p re
de m a n e ra in cierta. Sus accio n es y d e c isio n e s se d e se n v u e lv e n en un
esce n ario en el que no todas las v ariab les estn co n tro lad as o son co n
tro lab les. En co n d icio n es de lucha p o r el con tro l territo rial o del aparato
estatal, irrum pen com o frentes reales de poder. Y la in stitu cio n alid ad en
que operan es tan frgil, que la existencia de tensiones y conflictos no slo
lim ita la m o v ilid ad de los recursos d isp o n ib les, sino tam b in su b o rd in a
la co n siste n cia y co ntinuidad de las p o lticas p b lic as a los quiebres de
la co y u n tu ra poltica.
E n este tipo de rgim en, la excepcin siem pre ser la regla: las tareas
de co ord in aci n sern las tarcas de con certaci n . L as llam ad as de je ra r
q u a funcional siem pre sern d esplazadas p o r las llam ad as de la je rarq u a
p o ltica. La inv o caci n de lo pblico, en rea lid ad ser la d efe n sa de lo
p riv ad o , en un escenario en donde quienes se p ro cla m an sus defen so res
en realid ad son sus m ayores beneficiarios. L a autonom a restringida tras
ciende los debates sobre el grado de racionalidad de las polticas o sobre
las tensiones existentes entre los procesos tcnicos y los procesos polticos,
para reubicar la discusin en el terreno m ism o de los m om entos, dispositi
vos y operadores que rigen la estructuracin de las polticas pblicas. Los
fines y m edios inicialm ente previstos de una poltica se alteran p ro g resiv a
m ente en la m edida en que las polticas ingresan y son apropiadas por los
funcionarios y las organizaciones pblicas. C om ienza, entonces, el ajuste
(negociacin) de los fines, desde el m om ento m ism o en que el gobernante
ex p resa su propsito de poner en m archa el aparato de gobierno. D e all
hasta el m om ento en que la intencin de gobierno se convierte en un enun
ciado de poltica pblica, los fines han sido redefinidos un a y otra vez. La
estructuracin de las polticas es percibida com o un proceso dinm ico que
puede llegar a m odificar su sentido y contenido, en la m edida en que los
enunciados tienen que ajustarse a los contextos en que deben ser llevados a
la prctica. Los objetivos iniciales pueden ser subestim ados p o r los nuevos
objetivos operacionales, su jera rq u a puede verse invertida y los m edios
utilizados de fa c to pueden tener origen en un com prom iso (poltico, eco
nm ico o institucional) y as diferir de los m edios previstos in abstracto
(M onnier, 1991:136).

a p t u l o

IV

121

En el m o m en to en que los en u n ciad o s en tran en las o rg an izacio n es

p u b lic as, el aju ste sobre los fines es su stitu id o p o r el aju ste so b re los
m edios. Los enunciados de poltica van siendo ajustados p o r quien es van
recibiendo la responsabilidad de llevar a cabo la p oltica. E ste ajuste no
slo responde a la exigencia de que el funcio n ario co m p ren d a el en u n
ciado, se co m prom eta con l y d isponga lo n ecesario para su realizaci n .
Tam bin responde al propsito de incorporar en la ejecucin de la poltica
sus propios intereses y com prom isos. En la estructuracin de las polticas,
lo que m arca a los polticos y a los bur cratas no es tan to un a co n stru c
cin racio n al/secu en cial, com o el su rgim ien to continuo, in co n tro lad o e
in controlable de una im aginacin radical y cread o ra, reg u lad a p o r unas
reglas de ju e g o (poltico e institucional) bien definidas y alim en tad as p o r
el flujo de los intereses, las rep resentaciones, los afectos y los deseos que
rigen la prctica p o ltica y la accin p artidista. L os p atro n es qu e rig en la
secuencia M ed io s/P ro d u cto s/Im p acto s estn reg id o s p o r la p rim a ca de
intereses priv ad o s, que se esconden bajo u n a raison d 'E ta t
1. C o n s id e r a c io n e s g e n e r a le s d e a p r o x im a c i n
a u n m o d e lo d e e s tr u c tu r a c i n d e p o ltic a s
p a r a r e g m e n e s d e o b e d ie n c ia s e n d e b le s
En condiciones de fragilidad poltica e in stitu cio n al, la estru ctu raci n
de las polticas parte de los siguientes supuesto s generales:
a. E l E sta d o se ha fe u d a liz a d o . El ap a rato estatal y las in stitu c io n e s
que lo com pone, en cam an una lucha a m u erte p ara ap ro p iarse de los
feudos m s atractivos y rendidores p ara los intereses p articu lares de
los actores en confrontacin. Es el supuesto que da cuenta de la p re c a
riedad del rgim en poltico y del aparato estatal p ara h acer trascen d er
los intereses p blicos sobre los intereses p riv ad o s y p ara m an ten er la
divisin de poderes y la u nidad de accin de las in stituciones.
b. N o existe sincronia entre fin e s y m e d io s. E n condiciones de feu d alizacin, la p rim aca de los intereses p riv ad o s sobre los intereses p b lico s
hace que se distorsione el sentido y contenido de la intervencin estatal.
L os fines que p ersig u e el gobern an te se d eg rad an p ara co n v e rtirse
en m edios, o los m edios se enaltecen p ara co n v ertirse en fines, bien
p o rq u e los fines slo son u tiliza d o s corno p reg n p ara ilu s io n a r a
los g obernados, cuando los fines reales son d istin to s o se busca un
resultado distinto que no puede explicitarse, o bien p o rq u e los fines
no son asum idos com o tales po r los resp o n sab les de la ejecu ci n de

122

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

las p o lticas, p ues im ponen sus p ro p io s fines com o si fueran los de

aqul.
c. La info rm a ci n es un recurso escaso v fu en te de p o d er. E s el su p u e s
to segn el cual la b u ro crac ia y el p o d er b urocrtico , lejos de estar
aso ciad o a una fuerza poltica au tnom a y n eu tra que tiene com o fu n
cin p rim ordial trad u cir las polticas y estrategias g lo b ales en planes
y p ro y ecto s pun tu ales, se co n stitu y e en un facto r d e in terferen cia y
b lo q u eo estructural a la accin de las o rg anizaciones en cu m p lim ien to
de sus p ro p sito s. D esp ro v isto s de una carrera fu n cio n arial, de las
g ara n tas m n im as de subsistencia y rep ro d u cci n p ro fe sio n a liza d a,
la b u ro crac ia y el p o d er burocrtico se constitu y en en una estrateg ia
co n scien te de su p erv iv en cia poltica, eco n m ica y social de los fu n
cio n ario s frente a la vo racid ad del orden establecid o .
d. L a s re la cio n es je r r q u ic a s y fu n c io n a le s estn s u b o rd in a d a s a la
d in m ica de las relaciones p o ltica s. E s la alteraci n de los sistem as
de gestin y aplicaci n laboral entre q uienes nom in alm en te d etentan
los altos cargos del E stado y los que realm ente controlan el desem p e o
de los puestos de trabajo. Las llam adas de je ra rq u a fu n cio n al siem pre
sern d esplazadas p o r las llam adas de prestigio. Las lneas de m ando
no estarn constituidas p o r referencia al m apa orgnico y fu n cio n al
de las organ izacio n es pblicas, sino p o r la lnea de d irecci n de quien
co n tro la - c o m o p ropio - cada feudo del ap arato estatal.
e. N o hay p erfec ta m o vilid a d de factores. La m ultiplicidad de fuerzas que
interfieren hace que la asignacin y uso de los recu rso s est lim itad a
p o r la p rese n cia de factores ex tern o s que no p erm iten qu e la oferta
y la dem anda de bienes p blicos puedan rep rese n tar la to ta lid a d de
los b eneficios que se obtien en , ni la to talid ad de los co sto s en que
los individuos incurren al interactuar en la sociedad. L o p b lico no
lo g ra co n stitu irse en un referente de la accin de la so c ied a d y del
E stado.
2 . S o b re el c a r c te r s im u lt n e o y d e r c tr o a lim e n ta c i n :
la e s tr u c tu r a c i n d e p o ltic a s c o m o u n p r o c e s o r e c u r r e n te
d e s e le c c i n /je r a r q u iz a c t n /a p r o p ia c i n
L a e s tru c tu ra c i n de las p o ltica s p b lic a s d eb e se r c o m p re n d id a
co m o el p ro d u cto de un in tenso p ro ce so de in te rm ed ia cio n es p o ltica s
a trav s de las cuales em ergen y tom an form a los p ro y ecto s e intereses
de a g e n te s y a g e n c ia s p b lic o s y p riv a d o s en p u g n a p o r im p o n e r un

a p t u l o

IV

123

d eterm in a d o p ro y ec to de d irec ci n p o ltic a y de d ire c c i n id e o l g ic a

sobre la sociedad y el estado que son gobern ad o s. L os p o sicio n am ien to s,
estrategias y tcticas de cada uno en la co n fro n taci n , estn reg id as por
prin cip io s de cam bio y p rincipios de conserv aci n . En ellos su b y acen el
sentido y co ntenido de sus luchas por el orden. M a tu ra n a (1 9 9 5 :1 0 ), en
su anlisis de los fenm enos sociales, dem u estra que la ten si n en tre el
cam b io y la con serv aci n se p ro d u ce y d esarro lla a trav s de p ro ceso s
secuenciales de seleccin, je ra rq u iza c i n y apro p ia ci n (que en ad elan te
lla m a re m o s S /J/A ), es decir, p ro c e so s que m o d ific an el co n ju n to de
valores extrn seco s que es in d isp en sa b le p a ra com prender, d e s c rib ir y
ex p lic a r las p o ltic a s y su s efectos sobre las d em s va ria b les (O szlak
y 0 D onnell, 1982:91).
L a estru c tu rac i n de las p o ltica s p b lic as c o m p re n d e d o s g ran d es
ca m p o s de S /J/A . P rim ero , el cam p o de la fo r m a c i n de las p o ltic a s ,
que com p ren d e el conjunto de p rocesos su cesiv o s de S/J/A qu e trad u ce
las in ten cio n alid ad es g u bernativas en en u n ciad o s de p o ltica p blica. Y
segundo, el cam po del trazado de las p o ltic a s en el qu e se pro d u cen los
p rocesos de S/J/A a travs de los cuales los en u n ciad o s gen erales de p o
ltica deben trad u cirse en enunciados sectoriales, y sto s en o p eracio n es
institucionales.
D esd e el p unto de vista de la form acin de las p o lticas, el p ro ceso
de S /J/A surge en el m om ento m ism o en q u e el g o b ern a n te d e c la ra su
in te n ci n de gob iern o en una d irecci n d eterm in a d a. L a n ec esid ad de
encau zar la accin gub ern ativ a no slo im p o n e la co n sid eraci n de los
elem e n to s e stru c tu rale s que p erm iten in te g ra r la acci n de g o b iern o a
pro ceso s que trascien d en lo inm ediato. T am b in ex ig e ev alu ar los d is
tintos escenarios que viabilizan la intencionalid ad gubernativa, ajustando
los intereses, objetos, tem as, enunciados, teoras y p rcticas gubern ativ as
e n ju e g o . Todo com ienza cuando, desde la m ism a elecci n , el eq uipo del
futuro g o bernante identifica aquellos prob lem as so b re los que se q u iere
intervenir o establece los procesos que q uiere desatar. E so le exige una
S/J/A que le perm ita separar los elem entos sustantivos de los irrelevantes,
los im p o rta n tes de los u rgentes y m a rc ar su cam in o en lo qu e se ra su
tarea g u b ern ativ a. P ero, una v ez que es electo , d eb e e m p re n d er un se
gundo proceso de S /J/A que lo lleva a p o n er en claro su in ten cio n alid ad
de g obierno al h acer ex p lcito s los p ro p sito s q u e q u iere alcanzar, los
p ro ce so s q u e son necesario s adelantar p ara qu e los p ro p sito s se logren
y dar cuenta de la viab ilid ad de su p ro p u esta de gobierno. Sin em bargo,
p ara que esos p ro p sito s p u edan ser alcanzad o s se p recisa u n tercer p ro

124

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

ceso de S /J/A , a trav s del cual el eq u ip o de trab ajo define lo qu e ser

su ag en d a de gobierno. Es decir, aq u ella bitco ra en la que se ex p o n en
los o b jeto s, tem as, enunciados v teoras que han sido seleccio n ad o s, j e
ra rq u iz a d o s y a p ro p ia d o s por el eq u ip o de g o b ie rn o co m o su c a rta de
n av eg acin. El cam po se cierra con el en unciado de po ltica que sin tetiza
la in tencionalidad del gobernante (y los gobernados), para co n stitu irse en
el referen te del conjunto de axiom as y p rcticas que rige el g o b iern o de
las in stitu cio n es y la sociedad. En sntesis, la fo rm a c i n d e las p o ltic a s
se p u ed e sin tetizar de la siguiente m anera:
F o r m a c i n de polticas
In ten ci n a lid a d

d f: G o b i e r n o

(Estructura de contextos en ionio a propsitos, procesos y viabilidad)

D e fin ic i n

di

i a a g e n d a de g o b iern o

(S/J/A de objetos, temas, enunciados, teoras de gobierno)

E n u n cia d o

de p o ltic a p b lica

(Exposicin de nuevos axiomas, conceptos y prcticas de gobierno)

D e la m ism a m anera, en el trazado de las p o lticas, los p ro ce so s de S/

J/A h acen referencia a la n ecesidad de trad u cir los enu n ciad o s de p o ltica
en o p eraciones institucionales. El p rim er paso lo constituye la traduccin
del en unciado de p o ltica general en un en unciado de p o ltica p articu lar
p ara el sector o m bito especfico en que se va a intervenir. Se trata de un
reco rte crucial de los axiom as, concep to s y prcticas gen erales con los
qu e se busca im p o n er un orden d eterm in a d o a la accin d e los agen tes
o p erad o res y las agencias de o peracin responsables de la ejecu ci n de
las p o lticas. Es decir, ajustar los intereses, objetos, tem as, en unciados,
teo ras y p rcticas ad m in istrativ as en ju e g o . El trazado se cierra con el
d esp lieg u e territorial que sintetiza los ajustes y establece el co n ju n to de
ax io m as y p rcticas que rige la accin institucional. En sntesis, el tra za
do d e las p o ltic a s se puede esq u em a tiz ar de la siguiente m anera:

a p t u l o

IV

125

T r a z a d o d e p o lt ic a s

E n u n c ia d o de p o ltic a p b lica

(Exposicin de nuevos axiomas, conceptos y prcticas de gobierno)

D e fin ic i n d e l a

a g e n d a o p erativ a

(S/J/A de objetos, temas, enunciados y prcticas administrativas)

D e sp lieg u e t e r r i t o r i a l

(Aplicacin de nuevos axiomas, conceptos y prcticas de gobierno en el territorio)

3. Cuando el gobernante no lo controla todo

Sin em bargo, hay v arios elem entos que hacen m ucho m s com plejo el
proceso de estructuracin de las polticas pblicas. E n prim er lugar, est
el hecho de que los equipos de gobierno no son ho m o g n eo s, ni el g o b er
nante tiene el control del suyo ni de todas las variables. En segundo lugar,
el equipo de gobierno debe interactuar en un co n tex to en el que ex isten
otros actores que tienen un peso especfico y capacidad para condicionar,
de m an era determ inante, la estru ctu raci n de las p o lticas p b licas. En
tercer lugar, las organizaciones pblicas estn som etidas a unas inercias
y co m prom isos preex isten tes que restrin g en los m rg en es de m an io b ra
de las autoridades gubernam entales, m ucho m s en un contexto de feudalizacin del E stado. Y, en cuarto lugar, el sistem a de relacio n es in ter
gubernam entales no es h o m ogneo ni est arm n icam en te reg u lad o . El
trnsito de las decisiones y acciones g u bern am en tales d esde el g obierno
nacional a los gobiernos territoriales, y desde los niveles superiores de las
decisiones p olticas hasta las intervenciones en el territo rio que afectan
la vida del ciudadano, est m arcado por una m u ltip licid ad de instancias,
intereses y relaciones de p oder p oltico (form al e inform al) qu e alteran el
proceso de produccin y despliegue de las p o lticas pblicas.
E l co m p lejo de in te rre lac io n es entre ag en tes, ag e n cias y d iscu rso s
puede sintetizarse en el siguiente esquem a:

126

P o ltic a

p o ltic a s p b lic a s

en

lo s p ro c e so s de re fo rm a

de

A m r ic a L a tin a

1. F orm acin de las polticas pblicas

1.1 I m v

; ' n a i i i i a d d e G o b i e r n o

E s tr u c tu r a de c o n te x to s en to rn o a p ro p s ito s , p r o c e s o s y v ia b il id a d :

1.2

D i- i n k

a in d e A g e n d a d e G o b i e r n o

S e e s ta b le c e n p ri o r id a d e s , obje tos, le m a s, c a m p o s d e a c c i n , tr a y e c to s , d e c l a r a c i o n e s

In te r e s e s del
gobernante
y s u e q u i p o de
tra b a jo

In te re s e s d e los
--------

In e rc ia s o r g a n i-

s e c to re s

p o l ti c o s en el

zaclonales

\
^

U r g e n c ia s
^ p o r a te n d e r

y com prom isos

gobierno

p r e e x is t e n te s

1.3 F.ni n t i a d o d e P o l t i c a

P r o d u c c i n de n u e v o s c o n te x to s , n u e v o s a x i o m a s , c o n c e p t o s y p r c tic a s de G o b i e r n o

2. T r a z a d o d e p o ltic a
2.1

T r a d u c c i n d e l F.nunc : \ m

di

eo ltic a en E n u n c ia d o S e c t o r i a l d e ro tic a

P r o d u c c i n de n u e v o s c o n te x to s , n u e v o s a x io m a s , c o n c e p t o s y p r c tic a s d e G o b i e r n o

In te re s es
fr. se c to ri a le s .
a fin e s al
g o b ie r n o

org an iza- <

U r g e n c ia s

P r c ti c a s

In erc ia s
.

cio n alcs
y com

buro

c r ti cas

p or
a te n d e r

p ro m i s o s
p re e x is t e n te s

2 .2 Di i ink io n A g e n d a O p e r a t i v a

E s t a b l e c i m i e n t o de o b je to s , tr a y e c to s, e n u n c i a d o s s e c to riale s y p r c tic a s a d m in is tra tiv a s

a p t u l o

IV

127

3. Im p le m e n ta tio n de las polticas

3.1

T ra d u c c i n d e l a A c e n d a O p e ra tiv a

Definicin de objetos, trayectos, enunciados sectoriales prcticas administrativas

Declaraciones -

Intereses

- Recursos
disponibles

In te re s e s

y
compromisos
de quien
gobierna la
organizacin

necesidades
de los
funcionarios

declaraciones
de quienes
gobiernan
otras
organizaciones

3 .2

D e sp lieg u e t e r r i t o r i a l

Implementacin de las Polticas Pblicas.

Intcrconecta recursos y organizaciones independientes en tomo a objetivos, metas

Intereses
de quien
gobierna el
territorio y
su equipo de
trabajo

Intereses
sectoriales
afines al
gobierno
territorial

3.3 P

Multiplicidad
de participantes
y perspectivas

128

P o l t ic a

Inercias
organizacionales
y compromisos
preexistentes
territoriales y
nacionales

u esta en o pe r a c i n

de

Multiplicidad
de centros de
decisiones

lanes,

Enunciados
de
"
poltica
sectoriales

rogramas y

royectos

Multiplicidad
de fines y
medios

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

Urgencias
por
atender

Restricciones
y factores
de bloqueo
estructural

m r ic a

a t in a

C o m o se o bserva, un rgim en de o b ed ien cias en deb les est so m etid o

a u n a m u ltip lic id a d de ag e n te s y ag e n cias q u e en tra n en e sce n a, ca d a
u n o co m o te n e d o r real de p o d e r p o ltic o y con su p ro p ia p e rsp e c tiv a
de lo que debe ser el sentido y co n ten id o de las p o lticas p b licas. Pero
eso no es to d o ; p a ra co m p le ta r el cu a d ro de fa c to re s qu e su b o rd in a n
la e s tru c tu ra c i n de p o ltic a s es n e c e s a rio c o n s id e ra r, p o r u n a p arte ,
la e x iste n c ia de inercias b u ro c r tc o /o rg a n iza c io n a le s qu e rev elan las
recu rren cias de los actores que luchan po r in tro d u cir el cam b io o m a n te
n er los p rin cip io s de conservacin que alteran o desv irt an el rum bo de
las p o lticas. Y, p o r otra, la fra g m e n ta ci n in stitu c io n a l y te rrito ria l que
h ace que cada agente, agencia y discurso qu iera im p o n er las p rerro g a ti
vas p articu la re s de sus prin cip io s de cam bio y de con serv aci n , com o si
fu eran las p rerro g a tiv a s de to d o s los ag en tes y ag en cias en escen a. N o
hay duda, la po ltica es la principal caracterstica en que se d esen v u elv en
los p ro ceso s de S/J/A .
4 . L o s m o m e n to s d e p r o d u c c i n y r e p r o d u c c i n d e p o ltic a s :
la p o ltic a e n la e s tr u c tu r a c i n d e la s p o ltic a s p b lic a s
C u a n d o se p o n e en p e rsp e c tiv a p o ltic a la su c e si n d e p ro c e so s de
S /J/A se tien e que la estru ctu raci n de las p o ltica s d eb e ser en ten d id a
com o un proceso com plejo que com prende desde la p u esta en m o v im ien
to de intereses y conflictos hasta la institucionalizacin de los equilibrios
p arciales que resuelven transitoriam ente el trazado y su co ncrecin com o
p o lticas pblicas. E ste proceso pasa por el reco n o cim ien to de las te n sio
nes y conflictos existentes, los reacom odam ientos de fuerzas confrontadas
en b usca de una correlacin de fuerzas que gen ere nuev o s eq u ilib rio s, la
p u esta en m ov im ien to del aparato estatal y el d esp lieg u e de las p o lticas
sobre los territorios. E s un proceso de estru ctu raci n de las p o lticas que
p u ed e d escrib irse bajo la siguiente sucesin de m om en to s:
a) L a p u esta en m arch a del proceso de estru c tu rac i n de las polticas
p b licas es el m om ento en que slo el p lan team ien to del pro p sito
g u b e rn a m e n ta l de e stru c tu rar p o lticas p ro v o c a la c o n c u rre n c ia de
acto res, tram as y escenarios que p o n en en m o vim ien to un co n junto de
ten sio n es y conflictos existentes en la sociedad. L as ten sio n es y co n
flictos dan cuenta de la intencin de los agentes, agen cias y discursos
p o r lo g rar que el E stado y el aparato estatal acten en una direccin
esp ecfica que favorezca a unos d eterm inados intereses. N o slo se
trata de un m om ento en donde la situacin p rese n te es el resultado

a p t u l o

IV

129

de un conjunto de acciones y decision es p asad as, que en su tiem p o

tam b in fueron producto de u n a puesta en m o v im ien to de in tereses
y conflictos anteriores. T am bin se trata de un m om ento en el qu e la
situacin p resente es condicin para un co n ju n to de accio n es y d e c i
siones futuras.
b) El m om ento en que los agentes y agencias en escen a ex p o n en la p a rti
cularidad y potencialidad de sus intereses frente a intereses contrarios,
configurando un escenario de reconocim iento d e tensiones y conflictos
cuya in tensidad vara segn la natu raleza y alcan ce d e los m ism os. El
reconocim iento co nduce a un determ inad o ord en am ien to de los tem as
o pro b lem as a tratar, segn sea la correlaci n d e fu erzas ex isten te y la
capacidad de los agentes y agencias p ara lo g rar que sus p rio rid ad es de
d ecisin y accin aparezcan com o las p rio rid ad es a resolver, so p en a
de la d esestab ilizaci n absoluta.
c) U na v ez que se reconoce la ex istencia d e las ten sio n es y conflictos, y
que se p rocesa segn la correlacin de fuerzas p resen te, los co n ten
dientes b u scan alianzas o ru p tu ra s que m o d ifiq u en o co n so lid e n la
co rrelaci n de fuerzas, de tal m a n era que p erm itan estab lecer e q u ili
brios transitorios de tensiones y conflictos. Se trata de u n m o m en to
en que los actores en escena b uscan alin d erar las d istin tas tu e rz as en
ju e g o (politicas, sociales, m ilita re s o ec o n m ic as) con el p ro p sito
de lograr una situacin q u e le d una salida g lo b alm en te acep tad a a
las tensiones y conflictos p resentes. Se h ab la de eq u ilib rio tran sito rio
en la m ed id a en que, po r u n a parte, esta n o cin h ace referen cia a un a
situacin de restringida arm ona entre las distintas fuerzas en contienda
(sea p o r em pate tcnico o po r victoria de u n a de las p artes) y, p o r otra,
la nocin de tran sito ried ad da cuenta de una situacin co n flictiv a qu e
no est defin itiv am en te resu elta. Si bien es cierto que el eq u ilib rio
puede inm ovilizar las fuerzas en confrontacin, tam bin lo es el hecho
de que la inm ovilizacin no significa elim in ar las co n fro n tacio n es.
d) L a situ a c i n de eq u ilib rio tra n sito rio , su p e ra d a esta in sta n c ia , se
debe institucionalizar. L as p autas que dan fu n d am en to al eq u ilib rio
deb e n ser co n o cid as, acep tad a s y p ra c tic a d a s, al m en o s p o r a q u e
llos a quienes esas m ism as p autas definen com o p articip an tes o no
del p ro ce so ( O D o n n e ll y S ch m itter, 1991). E s el m o m e n to de la
institucionalizacin de los equilibrios, en el cual los sectores co n fro n
tados encuentran que la adscripcin de sus intereses a las instituciones
le dan valor y estabilidad no slo a las in stitu cio n es sino tam bin a sus
propios intereses. L a in stitucionalizaci n d e los eq u ilib rio s d eb e ser

130

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

in te rp re tad a com o la puesta en escena de las estru ctu ras, fu n cio n es y

p ro ce d im ie n to s de las n orm as y de las o rg an iz ac io n es en juego.
e) L a in stitu c io n aliza ci n de los eq u ilib rio s co n d u ce a la p u e s ta en m o
v im ie n to d e l a p a ra to esta ta l. E s el m o m e n to en q u e los in te rese s
e in te n c io n a lid a d e s deben trad u c irse en h ec h o s reales y co n creto s.
E sto es, la in co rp o raci n de las tcn icas e in stru m en to s qu e p erm itan
co n v e rtir los intereses, las fuerzas, las ten sio n es y los conflictos, en
o b jetiv o s, m etas y resu ltad o s especficos.
f) P o ste rio rm e n te , la p u e sta en m o v im ie n to del ap a rato e s ta ta l p one
en ev id en c ia el d esp la za m ien to de las ten sio n es y co n flicto s d e los
terrenos p o ltic o s a los terrenos a d m in istra tivo s. En esta in stancia,
la d in m ica de la co n fro n taci n po ltica entre los ag en tes, ag en cias y
discursos se revela a travs.de la fragm entacin institucional, la ato m i
zacin de las decisio n es, la usurpacin y su p erp o sici n de funciones.
Es el escenario de las confro n tacio n es abiertas en d o n d e cada uno de
los co n ten d ien tes busca im poner su control sobre un seg m en to de la
adm inistracin pblica. Es el terreno abonado del p o d er burocrtico.
g) P o r ltim o, el d esplazam iento de las tensiones y conflictos, del terreno
po ltico al terreno adm inistrativo im pone un gran desafio: la b squeda
de altern ativ as adm in istrativ as (form ales o inform ales) p ara reso lv e r
los. Es el m om ento del restablecim iento d el equ ilib rio tra n sito rio de
ten siones y conflictos, pero ahora en el plan o funcio n al d e las o rg an i
zaciones pblicas. En m edio de la confrontacin, se im pone un arreglo
entre las partes com o condicin de su pervivencia. L a frag m en taci n
in stitu cio n al, la ato m izacin decisional o la u su rp ac i n de fu n cio n es
debe ser sustituida po r la accin coordinada, concertada y especializada
(en alguna p arte de los p rocesos o las acciones o rg an izacio n ales) que
evite los argum entos en favor de la supresin y despido de las agencias
y agen tes resp o n sab les de la intervencin estatal.
5. D is p o s itiv o s y o p e r a d o re s
El prim er m om ento de puesta en m ovim iento de intereses y conflictos
est n u clead o en torno a la existen cia de u n a situ a ci n d eto n a d o ra , es
decir, de u n hecho, una circu n stan cia o un propsito que, p o r sus d im e n
sio n e s y fo rm a s de m a n ifesta ci n llam a la aten ci n de las au to rid ad es
gubernam entales sobre la necesidad de actuar. La existencia de un deto n a
do r confiere visibilidad a una p articular form a de relacin (de crisis o de
p ro g reso ) entre la so ciedad y el E stado. P o r su n aturaleza, u n a situacin

a p t u l o

IV

131

d eto n ad o ra p u ed e ser rea ctiv a o p ro activ a: re a c tiv a cu an d o el llam ad o

de atencin se p roduce para co rreg ir un d eseq u ilib rio o u n a situacin de
in e sta b ilid a d in stitu c io n al o de co n m o ci n so cial, y p ro a c tiv a cu an d o
el llam ado de atencin se hace en to m o a u n a ex p e ctativ a de p ro g reso
futuro, a la creacin de unas co ndiciones d eterm in ad as que aseg u ren un a
ev o lu ci n fav o rab le de las cosas. E s decir, m ie n tras qu e la ex iste n cia
de una situ ac i n d eto n ad o ra re a ctiva re v e la u n a situ ac i n de b lo q u e o
o conm o ci n que debe ser ate n d id a po r el g o b iern o p ara c o n tro la r las
tensiones y conflictos sobre lo establecido, la ex isten cia de un a p ro a ctiva
revela un espectro de nuevos frentes de desarrollo p ara las accio n es p
blicas, estatales y privadas. N o obstante, la v alo raci n g u b ern ativ a de la
situacin deto n ad o ra tiene un alto grado de su b jetiv id ad , y su p ercep ci n
est altam en te su b o rd in ad a al p articu la r co n ten id o de los p ro y ecto s de
direccin p o ltica y de direccin ideolgica que p ro m u ev en y reflejan los
gobiernos a travs de la intervencin de las o rg an izacio n es del E stado.
E sta s situ a c io n e s se estru c tu ran en to m o a dos ele m e n to s b sico s.
E l prim ero , un evento fo c a liza d o r, que in c o rp o ra a la situ aci n en un a
se c u e n c ia de a c o n te c im ie n to s de c a r c te r e s tru c tu ra l, c o n firi n d o le
integralidad, consisten cia y perm an en cia com o ev en to de largo aliento.
A s co m o u n a situ ac i n d e to n a d o ra refleja un p a rtic u la r m o m e n to de
las relaciones E stad o /so cied ad , el evento fo ca lizad o r es el que perm ite
identificar el cau ce de crisis o de p rogreso en qu e tales relacio n es se d es
envuelven. L os eventos focalizadores hacen que estas situaciones no sean
so lam en te circu n stan ciales (que no afecten la o rg an icid ad del E stad o ),
sino que por su n aturaleza le im prim an un d eterm inado con ten id o al p ro
psito estatal de in terv en ir en aquellos pu n to s qu e co n sid eran cru ciales
para el cum plim iento de sus objetivos. E n este sen tid o , los ev en to s fo
calizadores pueden ser abiertos, es decir, p ueden g en erar la conm o ci n
p b lic a, y se c o n stitu y e n en un re fe re n te p ara u n a ac ci n u rg en te. O
pueden ser cerrados, es decir, pueden p ro v en ir de un req u erim ien to que
an la p oblacin no com prende bien, ni lo necesita.
El segundo elem en to que estru c tu ra una situ aci n d eto n ad o ra es la
llam ada ventana de op o rtu n id a d , que da cu en ta de las co n d icio n es fa
v orables o desfav o rab les p ara que ella se p ro y ecte com o un facto r que
posibilita o restringe la im portancia de las p olticas. La ven tan a de o p o r
tunidad activa o deprim e la capacidad de accin y control gubernam ental
sobre el aparato y sus instituciones, y revelan el sentido de lo calizacin
y pertinencia de la situacin detonadora, a su v ez que h acen que tengan
relevancia, com o factores claves para la estru ctu raci n de las polticas.
L as ventanas de o portunidad pueden ser reales o v irtu ales, es decir, que

132

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

pueden ser el resultado de una serie de acon tecim ien to s que efe ctiv a m e n
te han sucedido, o p u ed en ser el pro d u cto de un artificio g u b ern am en tal
p ara aseg u rar la ac ep taci n p o ltica y social en torno a la n ec esid ad de
una accin del E stado, cualq u iera sea su in te n cio n alid ad y alcance.
L os ev e n to s fo ca liza d o res y las v en tan a s de o p o rtu n id ad se c o n s ti
tuyen en piezas clav e para la form acin de una ag en d a g u b e r n a tiv a , es
decir, una agen d a p relim in ar de polticas pblicas. P or su n atu ra lez a, la
ag en d a se constituye en el m ecanism o m s adecuado p ara seleccio n ar los
tem as o pro b lem as a tratar y ord en ar segn las prioridad es y accio n es que
m arcan el rum bo previsto por el gobernante. La agenda adquiere sentido y
con ten ido g ubernativo slo cuando se pone en una dob le p ersp ectiv a. P or
una parte, cuando se identifican e incorporan los agentes y ag en cias (y sus
in tereses) co m p ro m etid o s d irecta o in d irectam en te en la estru ctu raci n
d e las p o ltic a s . Y, p o r o tra , c u a n d o se c o n s id e r a n lo s p r o c e s o s
y ru tin as org an izacio n ales a travs de los cuales se identifican, o rd en an y
ejecu tan las p rioridades de las decisio n es y acciones g u b ern ativ as. M ie n
tras que la in c o rp o rac i n de los acto res h ace referen c ia a la n ec esid ad
de co n fro n tar la agenda g u b ern a tiv a con las agendas de cad a uno de los
in te re se s in d iv id u a le s o c o rp o ra tiv o s en ju e g o , la c o n s id e ra c i n de
los p ro c e so s y ru tin a s o rg an iz ac io n ales h ace referen c ia a la n ec esid ad
d e rec o n o cer la no -n eu tralid ad del E stado y el aparato estatal com o co n
dicin para v iab ilizar cualq u ier accin estatal. E sto es, el reco n o cim ien to
ac erca de la existen cia de las fuerzas inerciales que su b o rd in an la accin
de las o rg a n iz a c io n e s h ac ia un tipo de co m p o rta m ie n to d eterm in a d o ,
q u e slo p u ed en ser m od ificad as g en e ran d o nu ev as in ercias que q u ie
bren a las anteriores. C obb y R oss (1976) afirm an que " s e p u e d e lla m a r
p ro p ia m e n te fo rm a c i n de la agen d a g u b ern a tiva a l p ro c e so m ed ia n te
e l c u a l las d e m a n d a s d e va rio s g ru p o s de la p o b la c i n y e l g o b ie rn o
se tra n sform an en a su n to s que com pilen p o r a lc a n za r la a tencin seria
d e las a u to rid a d es p b lic a s (cit. en A guilar, 1993:25).
L a accin de los ag entes y agencias se incorpora, a la m an era gram sciana, reconociendo tres m om entos distintos de la accin co lectiv a en los
p ro ceso s de estru ctu raci n de las p olticas pblicas:
i) E l m om ento de la constitu ci n com o a d o re s, que co n siste en el rec o
n o cim iento de los individuos de las co ndiciones o bjetivas en que se
desenvuelven y del lugar que desem pean en un determ inado escenario
de la accin estatal.
ii) E l m om ento de la lom a de conciencia, que consiste en el rec o n o ci
m ien to que hacen los ind iv id u o s en to m o a los intereses eco n m ico -

a p t u i .o

IV

133

corp o rativ o s que, en una p rim e ra instan cia, guan la in teg raci n en
co lectiv o s organizados, y p o ste rio rm en te los in tereses co rp o rativ o s
globales que, en una segunda instancia, conducen hacia una co n cien cia
de m ovilizacin colectiva,
iii) El m om ento de la confrontacin a b ie rta , que co n siste en el rec o n o ci
m iento que hacen los individuos de las co n d icio n es estratg icas que
rigen su capacidad de accin y n eg o ciaci n en la estru ctu raci n de
las polticas.
L a incorporacin en la agen d a gubern am en tal de acto res, p ro ceso s y
ru tinas organizacionales, no slo puede afirm ar o cu estio n ar los tem as,
p roblem as y prioridades de la accin g ubern ativ a que en p rin cip io el g o
bernante haba definido com o los m s im portantes. En uno o en otro caso,
la ag e n d a debe trad u cirse y co n c reta rse en a cu erd o s, g en e ralm e n te de
n atu ra lez a poltica, entre los agentes y agencias en co n tienda. L os acu er
dos se constituyen en el factor que refleja los eq u ilib rio s tran sito rio s de
las fu erza s e in tereses, a que se h a lle g ad o en un m o m e n to esp ecfico
de la co n tien d a . M ie n tras que el e q u ilib rio ra d ic a en la fa v o ra b ilid a d
que las fuerzas e intereses le p u edan conferir a un a accin esp ecfica del
E stado o a la consecucin de un objetivo determ in ad o , la tran sito ried ad
pro v ien e de la incorporacin a la agen d a g u b ern ativ a de otras agendas
(co n o cid as y ocultas) internas o externas al p ro y ecto de g o b iern o , que
po r su n aturaleza estn articuladas en to m o a p u n to s m uy v u ln erab les en
la dinm ica del conflicto.
L os acuerdos son la base de la tom a de d ecisio n es m ediante las cuales
se refrendan (institucionalizan) los equilibrio s tran sito rio s en las in stan
cias pertinentes. C uando la agen d a se pone en la p ersp e ctiv a de actores,
p ro ce so s y rutinas org an izacio n ales, los acu erd o s se deb en trad u c ir en
decisiones gubernam entales. En s m ism as, las d ecisio n es g u b ern am en
tales en tra an la in te g raci n de los fac to re s d eto n ad o res, los ev e n to s
focalizadores, ventanas de o p ortunidad y las p rio rid ad es o rd en ad as p o r
agenda, de acuerdo con la d eterm inada correlacin de fuerzas e intereses
en que se m ueve el gobernante y su equipo.
L a traduccin de la in tencionalidad de la accin estatal en un co n ju n
to de decisio n es m arca un m om ento crucial en la estru ctu raci n de las
polticas pblicas. El m om ento de la institu cio n alizaci n de los p rocesos
polticos de confrontacin/transaccin se cristaliza, entonces, en u na tom a
de decisin que da sentido y especificidad al o rd en am ien to je r rq u ic o y
organizacional establecido en el rgim en p o ltico , es decir, el reco n o ci
m iento e inscripcin, con carcter oficial, de los conflictos que delim itan

134

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

el m a rg e n de m a n io b ra d ec isio n al y o p e ra tiv o q u e tie n e ca d a u n a de

las in stitu cio n es que co n fo rm an el aparato estatal. Tal rec o n o cim ien to e
in sc rip ci n de los co nflictos tiene lugar en aq u ellas in stan c ias que, p o r
su n atu ra lez a, bajo fo rm as c o rp o rativ as de re p re se n ta c i n g u b ern ativ a
(vg. consejo s de m inistros, consejos de g obierno, etc.), dan un con ten id o
esp ecfico a la decisin de intervencin estatal.
N o obstante, la in stitucionalizacin es relativa en la m ed id a en que no
reco g e todos los conflictos que tienen lugar en el co n ju n to de relacio n es
E stad o/sociedad. A d em s de un grado relativo de in stitu c io n aliza ci n de
los co n flicto s, la to m a de d ec isio n es re p re se n ta u n a p a rtic u la r o p cin
d e d irec ci n estatal y de pro y ecto id eo l g ico to m a d a p o r un g o b iern o
c o n sid e ra n d o el e n to rn o en que se d e sen v u e lv e. En cu a n to o p ci n de
direccin estatal y de proyecto ideolgico, las decision es deben traducirse
y esp ecificarse a trav s de los en unciados de p o ltic a s p b lic a s. A s, la
in stitu c io n a liz a c i n de las te n sio n e s y co n flicto s rev e lan un m o m en to
p articu la r de las luchas p o r la h egem ona4.
M s que un m o m en to m eto d o l g ico , el e n u n c ia d o de p o ltic a s sin
te tiz a el p ro ceso a trav s del cual se p ro d u ce el d e s d o b la m ie n to de la
in ten cio n alid ad g u b ern ativ a estatal en objetivos, m ed io s e in stru m en to s
q u e dan sen tid o y co n ten id o a un p ro y ec to de g o b ie rn o . El en u n ciad o
p o n e en ev id en cia el norte hacia el cual se b usca navegar. L a definicin
de una agenda o p erativa es la definicin de la carta de n av eg aci n . L a
ag en d a operativ a refleja el conjunto de prob lem as, cu estio n es y asuntos
que los resp o n sab les de trad u cir los enunciados de p o ltica en acciones
institucionales han seleccionado y ordenado (segn sus p rioridades) com o
o b jetos de su accin o com o objetos sobre los que han d ecid id o o co n si
4

La intencin de actuar en una determinada direccin y bajo un proyecto ideolgico,

debe expresar la puesta en marcha del aparato estatal. La traduccin de las decisiones
en el enunciado de polticas, impone una triple exigencia: primero, reconocer e incor
porar actores, tramas c intereses en los propsitos y las decisiones de accin y movili
zacin del Estado. Se trata de esclarecer los agentes, agencias, discursos y escenarios
institucionales que se constituyen como tales. Trascienden las formas tradicionales de
la regulacin del bienestar a la regulacin de la productividad. Segundo, reconocer e
incorporar los distintos grados y escalas que establece el rgimen poltico para estruc
turar las polticas. Esto es, formular las polticas de acuerdo a los niveles de decisin,
organizacin y operacin segn la indicacin de jerarquas: las estructuras, funciones y
procedimientos que establecen los principios organizacionales; y los grados de control
y subordinacin que tienen unas autoridades de poltica por encima de otras. Tercero,
conferir visibilidad, opcracionalidad y responsabilidad especfica, para que los distintos
actores comprometidos (directa o indirectamente) en la formacin de las polticas,
tomen sus decisiones y se movilicen en la direccin correcta.

C a p tu lo

IV

135

derado que deben actuar (A guilar, 1993). L a fo rm aci n de la ag en d a est

som etida a la consideracin de los pro b lem as y p o sib ilid ad es de accin
de los operadores, y las agencias de o peraci n d e las p o ltica s pblicas.
L os p ro b lem as y p o sib ilid a d es de accin no slo h acen referen c ia a la
capacid ad de los operad o res y agencias de o p eraci n p ara com prender,
ap render y difundir los enunciados de polticas en acciones institucionales
p u n tu ales, sino tam bin para in corporar el co n ju n to de in tereses y co m
p rom isos adquiridos en la ejecucin de las p o lticas pblicas.
L a ag en d a o p e ra tiv a d eb e ser so m e tid a , en to n c e s, a la p ru e b a del
desp lie g u e territorial de las p o ltica s, es decir, a la p ru eb a que b u sca a r
ticu lar las necesid ad es territo riales con las d isp o n ib ilid ad es del g obierno
nacional, y sincronizar los propsitos por alcanzar co n las capacidades de
cada u no de los resp o n sab les directos o in d irecto s de las p o lticas en un
pas. En el proceso de regulacin y sincrona, ex isten algunos elem en to s
bsico s que concurren en la conversin de la in ten cio n alid ad estatal en
acciones reales y m edibles en los territorios: la identificacin, d iferen cia
cin y seleccin de los g eneradores, facilitad o res, recep to res, u su a rio s y
beneficiarios potenciales y reales de la p o ltica qu e va a ser d esp leg ad a
h a c ia los territo rio s. E sta ta re a no slo p e rm ite aju sta r la p o ltic a a la
p o b laci n objetivo y las condiciones en que se en cu en tren , sino tam b in
hace posible identificar los instrum entos m s ad ecu ad o s p ara alcanzar los
objetivos, en la m edida en que pu ed a d eterm in a r la cap acid ad qu e tienen
las instancias y organizaciones estatales y p b licas p ara asu m ir las tareas
que le sean confiadas.
En este sentido, el despliegue sobre los territo rio s com prende tres m o
m entos derivados: la a n tic ip a c i n , que co n siste en el an lisis d e riesgos
y o p ortunidades a que est som etido un d eterm in ad o objetivo o m eta; la
aplicacin, que co nsiste en la utilizaci n de las tcn icas e in stru m en to s
a travs de los cuales se b u sca operar en u n a d irecci n d eterm in ad a; y la
apropiacin, que consiste en el proceso de p riv atizaci n d e los resu lta
dos. Es decir, la apro p iaci n poltica, ec o n m ica, social o in stitucional
m ediante la cual se espera obten er u n ren d im ien to propio y p articu lar y
p o r tanto d iferente de los dem s. A qu se co n stru y e el p unto de p artid a
en donde concu rren actores, tram as y escen ario s, rev elan d o u n a nueva
p u esta en m ovim iento de intereses encontrados.
L os m om entos de estructuracin de las polticas pblicas, as com o los
dispositivos y operadores, pueden sintetizarse en el sig u ien te esquem a:

136

o l t i c a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d f. r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

M o d elo de estru ctu ra ci n de la s p o ltica s p b lica s.

LOS MOMENTOS

Agentes y Agencias
organizacionales

i1

r
TOMA DE D ECISIONES

!'

ESTATAL

PUESTA EN
MOVIMIENTO
DE APARATO
ESTATAL
DESPLAZA
MIENTO DE LAS
TENSIONES Y
CONFLICTOS AL
TERRENO ADMI
NISTRATIVO
EQUILIBRIO
INSTITUCIONAL
DE TENSIONES Y
CONFLICTOS

Procesos
y rutinas

f
LOS A ClJERDOS
(Polit icos)

EQUILIBRIO
TRANSITORIO
DE TENSIONES Y
CONFLICTOS

INSTITUCIONALIZACIN
DE LOS EQUILIBRIOS

APARATO

Ventana
oportunidad

FO R M A C I N

t1

Evento
Localizador

Definicin de la A genda Gubernativa

RECONOCI
MIENTO DF.
TENSIONES Y
CONFLICTOS

11

1,
Situacin
detonadora

ENUNCIADO IDE POLTICAS

DEFINICIN DE AG ENDA OPERATIVA

Operadores
i

Agencias
operacionalcs
1

TRAZADO

RGIMEN

PO LTIC O

MOMENTO DE
PUESTA EN MOVI
MIENTO
DE TENSIONES Y
CONFLICTOS

EL PROCESO

DESPLIEGUE TERRITORIAL

a p t u l o

IV

137

E. A m anera de conclusin
A bordar los procesos de estructuracin de las p olticas p b licas desde
el rg im en p o ltic o ab re u n a veta im p o rta n te p a ra el d e s a rro llo de los
estu d io s sobre las polticas pblicas.
E n p rim e r lugar, la c o n e x i n de lo s e s tu d io s de las p o ltic a s con
los estu d io s sobre el E sta d o p erm ite que los p ro c e so s de p ro d u c c i n ,
im plem entacin y evaluacin de las polticas tengan un referen te nico y
concreto: la accin gubernativa. D elim itar los p ro ceso s de estru ctu raci n
(fo rm a ci n y trazad o ) de las p o lticas al te rren o del g o b ie rn o , no slo
p erm ite especificar (con c a rcter orgn ico ) el sen tid o , alca n ce y n a tu
raleza de las polticas pblicas, sino tam bin d iferen c ia r los cam p o s de
relacin o rgnica entre el E stado y la S ocied ad qu e se p u ed en p o ten ciar
d esde las polticas pblicas.
E n segundo lugar, la incorporacin de los p ro b lem as de te rrito ria li
dad e in stitucionalizacin del orden com o referen tes claves p ara ab o rd ar
las d ificu ltad es de au to n o m a de los g o b e rn a n te s en la e s tru c tu ra c i n
de las polticas, am plan el espectro analtico de los conflictos cru ciales
d el g o b ie rn o y la g o b e rn a b ilid a d . M ie n tra s q u e los p ro b le m a s de te
rrito ria lid a d dan c u e n ta de los c o n flic to s d el g o b ie rn o co m o ce n tro
de poder organizado (m s precisam ente de los problem as de centram iento y
d esce n tra m ie n to del p oder que se pro d u ce co n la irru p ci n d e ag en tes
y ag e n cias estatales -d is tin to s del g o b ie rn o - y no estatale s, b u scan d o
d elim itar y co n tro lar un segm ento del p oder p o ltico), los p ro b lem as de
in stitu cio n alizaci n del orden dan cuenta de los p ro b lem as en la ca p a
cidad de reg ulacin y control social del gobierno (m s p recisam en te de
los q uiebres que p ro d u ce la m ultiplicacin de reg las y n o rm as p o r fu era
de las com nm ente aceptadas. L a m ultiplicaci n de los can ales e in stan
cias de reg u la ci n y con tro l de las te n sio n e s y los co n flicto s p o ltico s,
econm icos, sociales, etc.).
E n tercer lugar, la recuperacin del concepto de lo pb lico reafirm a la
natu raleza p blica de las p olticas pblicas en la m ed id a en que perm ite
p re c isa r que el ob jeto de las p o ltica s est en los esp acio s d e relaci n
q u e se p roducen entre el E stad o y la socied ad . Son eso s terren o s de la
in te racc i n en tre un o y o tra lo s que ju stific a n la d ife re n c ia c i n en tre
polticas privadas, polticas estatales y polticas p b licas. L as tensiones
y conflictos intra e inter-organizacionales ad q u ieren un sentido distinto
cuando son o b servadas d esde lo pblico. U n n uevo frente de ten sio n es y
conflictos se abre cuando desde las polticas pblicas se pueden encontrar

138

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

situ ac io n es en las que la gestion de lo social p u ed e te rm in ar d eg rad an d o

lo p b lico , as com o el p ro p sito g u b ern am en tal de reg u lar la intim idad
de las p ersonas term in a por d egradar lo privado.
E n cu arto lugar, p la n te a r que los p ro ce so s de e stru c tu ra c i n de las
p o ltic a s p b lic as se d e sa rro lla n co m o un p ro c e so p e rm a n e n te y esta
ble de p ro d u cci n de con tex to s (re co n te x tu a liza ci n ) sig n ifica p la n tea r
q u e las polticas no se producen en u n id ad es cerrad as, sino en u nidades
abiertas cuyos intereses, tensiones y conflictos estn en p erm an en te tran s
fo rm acin. El objeto de estudio de las p o lticas no est tanto en in d ag ar
los conflictos rela cio n a d o s con el fu n cio n am ien to de las o rg an izacio n es
p b licas o con el m ay o r o m enor grado de rac io n alid ad en la p ro d u cci n
y ejecu ci n de po lticas. El objeto est en in d ag ar los p ro b lem as qu e se
le presentan al gobern an te en la co nversin de sus ideas en accio n es de
g o b ie rn o . L as d isc u sio n e s sobre los p ro b le m a s en el fu n c io n a m ie n to
de las organ izacio n es p b licas o en el grado de rac io n alid ad de las p o
lticas, al ser pu estas en la persp ectiv a del rg im en p o ltico , trascien d en
h acia un terreno m s rico y potente: la cuestin del g o b iern o en accin,
co m o referen te de un d eterm inado tipo de rela cio n e s org n icas entre un
E stado y una sociedad. U no de los ap ortes m s significativ o s del estudio
de las p o lticas est, sin duda, en el p o d er ex p lica tiv o q ue tien en p ara
su p e ra r las distintas definiciones y enfoques del dilem a de la au to n o m a
g u b ernativa, para exponerla en los trm inos que deben ser: el grado de
au to n o m a con que cu en ta un gobernante p ara tradu cir sus ideas en ac
cio n es de gobierno.

a p t u l o

IV

139

B ib lio g r a fa
A guilar V illanueva, L uis (1993), Introducci n a la im p lem en taci n de
las p o lticas , A n to lo g ia s de P oltica P b lica , M x ico , M iguel A ngel
P orr a G rupo E ditorial.
B anco Interam ericano de D esarro llo (2006), La p o ltic a de las p o ltic a s
p b lic a s. P rogreso eco n m ico y so c ia l en A m ric a Latina. In fo rm e
2006, N ueva York, E ditores D avid R ockefeller C en ter for Latin A m e
rican S tudies, H arv ard U niversity, E d ito rial P lan eta.
B anco M undial (1986), E valuacin del desem p e o del secto r pub lico en
C o lo m b ia , d ocum ento de trabajo, B ogo t, D ep artam en to N acio n al
de P laneacin, diciem bre.
B au d rillard , Jean (2000), D e la sed u cci n , M ad rid , E d ic io n es C ted ra
(G rupo A naya).
B ernstein, B asil (1993), L a construccin so c ia l d el d iscu rso p e d a g g ico ,
B ogot, Ed. P R O D IC E l G riot , 2o ed.
( 1990), Poder, educacin y conciencia. Sociologa de la transm isin
cultural, B arcelona, E ditorial El R oure.
B o b b io , N o rb e rto (1 9 9 6 ), E l fil s o fo y la p o ltic a , M x ico , F o n d o de
C u ltu ra E conm ica.
(1 9 9 4 ), Teora de la s fo r m a s de g o b ie rn o en la h isto ria d e l p e n
sa m ie n to p o ltic o , M xico, F ondo de C u ltu ra E co n m ica.
C obb, R., J. K. R oss y M . H. R oss (1976), A g en d a B u ild in g as a C o m
parative P olitical P ro c ess , A m eric a n P o litica l S cien ce R eview , vol.
70, n um ro 1, pp. 126-138.
C o rts G u ardado, M arco A ntonio (2005), Virtudes cvicas, id en tid a d y
cultura p o ltica en M xico, G uadalajara, U niv ersid ad de G uadalajara,
C entro U niversitario de C iencias S ociales y H u m an id ad es.
C otler, Julio ( 1998), L a articulacin y los m ecanism os de representacin
de las organ izacio n es em p resariales , D o cu m en to d e trabajo N 97,
Serie so cio lo g a y poltica 17, Instituto de E stu d io s P eru an o s, 1EP.
C otta, M auricio (1996), Los gobiernos , M a n u a l de C iencia P oltica,
Gianfranco Pasquino (ed.), Versin espaola de Pilar Chavarri, M ara Luz
Mor, Miguel Angel Ruiz de Aza, Madrid, Alianza Universidad Textos.
D ahl, R o b ert (1993), L a p o lia rq u a , M xico, E ditorial Rei.

140

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

D ic c io n a rio G e n e ra l Ilu stra d o de la L en g u a E sp a o la , B a rc elo n a, 5o

d., J 979.
Dunn, W illiam N. (1994), Public Policy Analysis, N ew Jersey, Prentice Hall.
F o u cault, M ichel (1989), "L a g o u v ern a m en ta lit , cours au C o llg e de
France, 1977-1978 publie dans R sum des cours 1970-1982, Paris, Julliard, C onfrences, essais et leons du C ollge de France, pp. 99-106.
H erson, L aw rence (1987), La p o litiq u e p u b liq u e aux E stats-U nis. Thorie
et p ra tiq u e, P aris, E ditions Publisud.
H untington, Sam uel ( 1991 ), El orden poltico en las so cied a d es en cam bio,
B uenos A ires, Paids.
Jen k ins, W illiam (1978), P o licy A nalysis: A P o litica l a n d O rg a n iza tio n a l
P erspective, L ondres, M artin R obertson Jenkins.
Jo b ert, B runo y P ierre M u ller ( 1987), L tat en action. P o litiq u es p u b li
ques et co rp o ra tism e s, Paris, PUF, recherches politiques.
K rauze, E nrique (1997), L a P residencia Im perial. A sce n so y ca d a de!
sistem a p o ltic o m exicano, M xico, T usquets E ditores.
K eeler, John (1993), O pening the W indow for R e fo rm , C o m p a ra tive
P o litica l Stud ies, Vol. 25, N 4, pp. 433-486.
K ingdon, John (1984), A gendas. A lternatives, a n d P u b lic P o licies, B o s
ton, L ittle B row n.
L andi, O sca r (1981), S obre culturas, lenguajes e id en tid ad es c o le c ti
v a s, E stado y p o ltic a en A m rica L atina, T heod o n io D os S antos y
F ernando C aldern (eds.), M xico, Siglo X X I, pp. 172-198.
M atu rana, H um berto (1995), La realidad: objetiva o co n stru id a ? Vol. E
fu n d a m en to s b io l g ico s de la realidad. M xico, E ditorial A ntropos,
U niv ersid ad Ibero am erican a, Iteso.
M azey, S onia y Je re m y R ichardson (1995), D e la libert des m oeurs
p o litiq u es un style europen de p o litiq u e p u b liq u e ? , P o litiq u es
P u b liq u es en E urope, Yves M eny, P ierre M u ller y Jean L ouis Q uerm onne (eds.), P aris, L 'H arm attan , pp. 95-117.
M edellin Torres, Pedro (1998), E l retorno a la poltica . L a g u b ern a m en ta lizacin d el g o b ie rn o , B ogot, T ercer M undo E ditores, P ro g ram a
de las N acio n es U nid as para el D esarrollo (P N U D ), A lcald a M ay o r
de B ogot y C entro lnterd iscip lin ario de E studios R eg io n ales de la
U n iv ersid ad de L os A ndes.

a p t u l o

IV

141

M en d o za P izarro, Jav ier (1997), L a m esa coja. H isto ria d e la P ro cla m a

de la Ju n ta Tuitiva d el 16 d e ju lio de 1809, L a P az, P ro g ra m a de
Investigacin E stratg ica en B olivia.
M eny, Ives (1995), France: la fin de l'th iq u e rpublicaine? , D m o cra tie
el corruption en E urope, D o n atella D ella P o rta y Ives M e n y (dirs.),
P a ris, d itio n s L a D c o u v e rte , C o lle c tio n R e c h e rc h e s , S rie
C h an g em en t social en E urope o cc id e n tale, pp. 15-28.
y Jean C laude T hoenig (1992), L a s p o ltic a s p b lic a s, B arcelo n a,
E ditorial A riel C iencia P oltica.
M onnier, E ric (1991), O bjetivos y destin atario s de las ev a lu a cio n e s ,
D o cum entacin A d m inistrativa, M adrid, IN A P N 224-225, P o lticas
P b licas y O rganizacin A d m inistrativa, pp. 131-152.
M oulian, T om s (1997), C hile actual: a nato m a d e un m ito, S antiago de
C hile, ARC1S U niversidad, E dici n C oleccin Sin N orte.
M uller, P ierre (1994), Les po litiq u es p u b liq u e s, P aris, Q ue sa is je ? ,
P resses universitaires de F rance.
( 1990-1991 ), L a poltica agrcola francesa o la crisis de u n a poltica
secto rial , R evista D o cum entacin A d m in istra tiva , M adrid, Instituto
N acional de A dm inistracin P b lica, INAP, N 2 2 4 -2 2 5 , P o ltic as
P b licas y O rganizacin A dm inistrativa, octu b re 1990, m arzo 1991,
pp. 289-316.
(1985), U n schm a d analyse des po litiq u es se cto rie lle s , R evu e
fr a n a is e de scien c e p o litiq u e, P aris, P resses de la F o n d atio n N atio
nale des sciences p olitiques, N 2, Vol. 35, abril, pp. 165-189.
O D onnell, G u illerm o (1998), P o lyarchies and th e (U n )ru le o f L aw in
L atin A m erica , W orking P a p er N 2 5 4 - M a y 1998, K ello g g Institute
and D ep artm en t o f G overnm ent, U n iv ersity o f N o tre D am e.
(1996), O tra in stitu cio n alizaci n , R ev ista L a P o ltica , R ev ista de
E stu d io s sobre el E stado y la sociedad N 2, B arcelo n a, diciem bre,
pp. 5-28.
(1972), M odernizacin y autoritarism o, B uenos A ires, P aids, Serie
E conom a, po ltica y sociedad.
y P h ilip p e S chm itter (1991), Transiciones d esd e un g o b ie rn o a u
toritario. C onclusiones tentativas sobre las d em o cra cia s inciertas,
B u enos A ires, P aids, Vol. 4.

142

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

O szlak , O sc a r (1997), "E stad o y sociedad: n u ev as reg las de ju e g o ? ,

R ev ista R efo rm a y D em o c ra c ia , CL.AD, N 9, C aracas, octu b re, pp.
7-58.
(1991), P resentacin de la S egunda E d ic i n , E l O rden P oltico
en la s so c ie d a d e s en c a m b io , S am u el H u n tin g to n , B u e n o s A ires,
E d itorial Paids.
(1 9 8 0 ), P o lticas p b lic as y reg m en es p o ltico s. R e flex io n e s a
partir de algunas experiencias la tin o a m eric an as , R ev ista E studios,
C E D E S, Vol. 3 N 2, B uenos A ires, pp. 5-58.
(1978), L a form acin del E stado en A m rica L atin a: elem en to s
te rico -m eto d o l g ico s para su e stu d io , R ev ista E stu d io s C E D E S,
N 3, B uenos A ires, p olicopiado.
y G u ille rm o O D o n n ell (1982). E sta d o y p o ltica s e s tatale s en
A m rica L atina: hacia una estrategia de in v e stig a ci n , R ev ista ve
nezolana de desarrollo adm inistrativo, N 1, C aracas.
P arek h, B h ik h u (1996), A lgunas reflexiones sobre la filosofa p o ltica
o ccidental co n tem p o rn e a . R evista la P oltica, R ev ista d e E stu d io s
so bre el E sta d o y la sociedad, N 1, p rim e r sem estre, B u en o s A ires,
P aids, pp. 5-22.
P o u lan tzas, N ico s (1985), P o d er p o ltico y clases so c ia le s en el E sta d o
C apitalista, M xico, Siglo XXI editores, 22a ed.
Q u ad e, E d u ard (1989), A n lisis de fo r m a c i n de d ec isio n es p o ltic a s ,
M adrid, Instituto de E studios Fiscales.
R eg o n ini, G loria ( 1996), P artid e pensioni: L egam i m an can ti , I!g ig a n te
d a i p ie d i di argilla: La crisi del regim e p a rtito cra tico in Italia, M.
C o tta y P. Isernia (ed.), B ologna, II M ulino.
(1991), El E studio de las P olticas P b lic a s , R evista D o cu m en t
acin A d m in istra tiva , M adrid, Instituto N acional de A d m in istraci n
P blica, INAP, N 224-225, P olticas P b licas y O rg an izaci n A d
m inistrativ a, octubre 1990-m arzo 1991, pp. 59-88.
R eyes, A lejan d ro y A na L uca G m ez ( 1988), G eog rafa de la vio len cia
ru ral en C olom bia: ten d en cias, im pactos y p e rsp e c tiv a s , D eb a tes
Ju stic ia y D esarrollo, B ogot, C orporacin E xcelen cia en la Justicia,
A o 2, N 5, septiem bre.
R ich ard so n , Jerem y (1982), P olicy S tyles in W estern E urope, L ondres,
Ed. A llen and U nw in.

C a p tu lo

IV

143

R ojas H urtado, F ernando (1988), L a C risis del R g im e n , C on tro ver

sia, N 54, B ogot, C entro de In v estig ac i n y E d u ca ci n P o p u lar
(C IN E P ).
y G erm n P alacio ( 1990) E m presarios d la cocana, parainstitucion alidad y flexibilidad del rgim en poltico colom biano : narcotrfico y
co n trainsurgencia en C o lo m b ia , L a Irru p ci n d el P araestado. E n
sayo s sobre la crisis colom biana, G erm n P alacio (co m p .), B ogot,
1L SA -C E R EC , pp. 69-104.
R osenau, Jam es N. ( 1997), A long the dom estic-foreign Frontier. E xploring
g o ve rn a n ce in a turbulent w orld, C am b rid g e, C am b rid g e U n iv ersity
P ress.
R ousseau, Isabelle (2001), M xico: U na revo lu ci n silen cio sa ? 19701995 (Elites g u b ernam entales y p ro y ec to de m o dernizacin), M xico,
E dicin El C olegio de M xico, C entro de E stu d io s Internacionales.
Safford, F rank y M arco P alacios (2002), C olom bia. P a s fra g m e n ta d o ,
so c ie d a d dividida. Su historia, B ogot, G rupo E ditorial N orm a.
San M artn A zarbe, H ugo (1991), E l p a le n q u ism o . M o vim ien to social,
p o p u lis m o e in fo rm a lid a d p o ltic a , L a P az, E d ito ria l L os A m ig o s
del Libro.
S trauss, L eo ( 1996), N ico l s M aquiavelo, historia d e la filo so fa p o ltica ,
Strauss, Leo y Joseph Cropsey, M xico, Fondo de Cultura Econm ica.
S ubirais, Joan (1992), Un p ro b le m a de estilo. L a fo rm a c i n d e las p o l
ticas p b lic a s en E spaa. E xp lo ra ci n so b re los d istin to s elem entos
d e p o lic y sty le , M adrid, C entro de E stu d io s C o n stitu cio n ales.
y R icard G om (1998), P o ltica s P b lic a s en E spaa. Contenidos,
redes de actores y niveles de g o b ie rn o , B arcelo n a, E d ito rial A riel
C iencia P oltica.
Surel, Y ves, M uller, P ierre (1998), L 'a n a ly se des p o litiq u e s p u b liq u e s,
Paris, M ontcherstien, C L E F /P olitique.
V illarroel, G ladys (2001 ), L a s representaciones p o ltic a s d el venezolano.
Un estudio so b re cultura p o ltica , C aracas, U n iv ersid a d C entral de
V enezuela, C onsejo de D esarrollo C ientfico y H um anstico.

144

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s f n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

SEGUNDA PARTE
SOBRE P O L T IC A S P B LIC A S S O C IA L E S

C A P T U L O V
M ODELOS DE POLTICA SOCIAL
EN AM RICA LATINA
EN EL LTIMO CUARTO DE SIGLO
R o la n d o F ra n c o

ste d ocum ento analiza las o rientaciones y co m po n en tes de los p ro

gram as sociales de los ltim os aos, revisando sus p ecu liarid ad es,
p ro b le m a s y logros, y busca co n e ctarlo s con los p a ra d ig m a s q ue han
o rien tad o la po ltica social.

A.

C a m b io s d e o r ie n ta c i n

e n la p o l i ti c a s o c ia l la tin o a m e r ic a n a
C o nviene co m en zar recordando que desde hace 20 aos en A m rica
L atin a hay un ch oque de p aradigm as en la po ltica social (F ran co , 1996
y 2005). La orientacin trad icio n al - q u e surgi y se d esarro ll ligada al
m o d elo de sustitucin de im p ortaciones cuyo quiebre d efinitivo se p ro
d ujo con la crisis de la deuda en los aos o c h e n ta - p o stu la el m o n o p o lio
p o r el E stado de la poltica social en todos sus aspectos (fin an ciam ien to ,
d ise o , im plem entacin y control). Im plcitam ente, co n sid era qu e q u ie
nes tom an las decisiones pblicas conocen adecuadam ente los p ro b lem as
que afectan a lo social y saben asim ism o cm o enfren tarlo s. P o r ello, en
la p rctica este parad ig m a se expresa en una o ferta de serv icio s su p u es
tam en te igual para to d a la poblacin, ind ep en d ien tem en te de las p e c u
liarid ades que caracterizan a subgrupos de la m ism a. L os b en eficiario s
de la po ltica carecen de opciones: aceptan la oferta estatal o no tienen
solucin para su problem a. Los recursos para dicha poltica, obviam ente,
d eb en p ro v en ir del p resu p u esto nacional.

147

El p arad ig m a em ergente, en cam bio, p o stu la que la cap acid ad de in

nov aci n y de reso lu ci n de prob lem as no co n stitu y e el p atrim o n io de
los tom ad o res de decisiones pblicas, sino que se en cu en tra d isp ersa en
toda la sociedad. P or lo m ism o, recom ienda ap licar m ecan ism o s que p er
m itan que dicha cap acid ad aflore. A s prioriza, p o r un lado, la l g ica de
proyectos frente a la lgica b urocrtica y, por otro, in siste en que deben
considerarse, adem s del E stado, a otros acto res siem p re p resen tes en la
p o ltica social (m u n ic ip io s, em presas co m erciales, o b ras filan tr p icas,
o rg an izacio n es no g u b ern am en tales, las p ro p ias fam ilias, etc.) que, en
m uchos casos, se encuentran m s capacitados p ara im p lem en tar eficiente
y eficazm ente ciertas tareas de poltica social.
A sim ism o, esta orientacin insiste en que se reco n o zca a las perso n as
su capacidad para tom ar decisiones en asuntos que les conciernen. D e all
la relev an cia puesta, po r ejem plo, en el su b sid io a la d em a n d a , segn
el cual los recursos pblicos deben entregarse a los beneficiarios p ara que
ellos p u ed an sa tisfac er au t n o m am en te sus n ec esid ad e s (de ed u caci n
o salud, por ejem plo) a travs del m ercado (o, m s p recisam en te, de un
cuasim ercado).
La contracara de lo anterior es la idea de la corresponsabilizacin, una
de cuyas expresiones se da en el financiam iento por quienes p ueden pagar
los servicios que reciban. L a justificaci n no es slo la recu p eraci n de
recursos -q u e , desde luego, im porta porque stos siem p re son e sc a so s-.
A dem s, se piensa que los copagos increm en tan el co m p ro m iso de los
beneficiarios con el p ro g ram a, y los lleva a tratar de o b te n er el m ay o r
ren d im ien to de los b ien es y servicios po r los cu ales estn p ag an d o . Se
inspira en la consigna de que slo lo que cuesta, v ale .
E n el m arco de ese conjunto de nuevos criterios, tam b in se plante
la d escentralizacin, prom o v in d o se el trasp aso de resp o n sab ilid ad es y
recursos desde el nivel central hacia entidad es subnacionales.
E n cu a n to a la e le c c i n so b re en q u i n e s c e n tra r la a te n c i n de
la poltica social, el p aradigm a dom inante defiende un a oferta h o m ognea
igual para todos, entendiendo que as se fom enta la integracin social y la
igualdad, en tanto que el em ergente propon e cen trarse en la satisfaccin
de las n ecesidades de los usuarios, algunos de los cuales lo co n seg u irn
a travs del m ercad o , u tilizando recursos propios, m ien tras que otros re
querirn un apoyo, total o parcial, del sistem a de p ro tecci n social. Si la
oferta fuera igual para quienes se encuentran en situaciones h eterogneas,
ella conducira a que se rep ro d u jeran las diferen cias originarias.

148

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C o n re sp e c to a la m a n e ra de lle g a r a los e x c lu id o s , el p a ra d ig m a
d o m inante opta por la am pliacin progresiva, incorp o rn d o lo s p au latin a
m en te a m ed id a que se disp o n g a de m ayores recurso s. A s, la co b ertu ra
se ex p an d e de arriba hacia a b a jo , em p ezan d o p o r q u ien es tien en m e
nos n ecesid ad es y m s cap acid ad de d efensa de sus intereses. El e je m
p lo tp ico de un se c to r que crece de esa m a n era, m e d ian te un acceso
se g m e n ta d o (M e sa L ago), ha sido la se g u rid a d so cial. T en ien d o qu e
eleg ir entre los tres criterio s posibles para asig n ar recu rso s en lo social
(d estin arlo s al q u e llega p rim ero , a los que tien en m en o s n ecesid ad es,
o a los m s n e c esitad o s), el p arad ig m a em erg en te o p ta p o r el ltim o y
p ro p o n e im p lem en tarlo a travs de la focalizacin. F o ca liza r es id en tifi
c a r con la m ay o r precisi n posible a los beneficiario s p o te n cia le s de un
p ro g ram a, que se disea con el objetivo de asegurar un im pacto p er cpita
elev ad o sobre el grupo seleccionado, m ediante tran sferen cias m o n etarias
o en treg a de bienes o servicios.
P o r otro lado, el p ara d ig m a d o m in a n te p o n e el ac en to en los m e
d io s (c o n stru c ci n de escu elas, p uestos de salud, h o sp itale s, p erso n al,
eq u ip am ien to , in stru m en to s, o m ateriales d esec h ab le s), p o r cu an to su
p o n e que rea liza n d o las acciones p la n ea d as se o b ten d rn los o b jetiv o s
p erseg u id o s. El logro tiene que ver con el m onto de los recu rso s d isp o
n ib le s. P o r ello los n u ev o s recursos se en tre g an seg n el p resu p u e sto
histrico, aceptando que la asignacin y la im plem entacin son correctas.
E n cam bio, el p ara d ig m a em ergente destaca la im portan cia del im pacto
com o la nica razn que justifica cada program a o proyecto. Im p a cto es la
m ag n itud del beneficio que reciben los destinatarios de los program as, de
acu erdo a los objetivos del m ism o. Slo disponiendo de una m etodologa
de evaluacin adecuada sera posible saber si el program a est alcanzando
los o b jetivos para los que fue diseado e im plem entad o y si, p o r lo tanto,
v ale la pena continuarlo, m odificarlo o descartarlo.
D e las d iferen cias de opcin anteriores deriva el in d icad o r de xito
eleg id o . El p ara d ig m a d o m in a n te opta p o r el m onto del gasto p b lico
social, y acep ta que existe una relacin (no ex p licitad a) entre recu rso s
d isponibles y resultados alcanzados. El paradigm a em ergente postula que
es n ecesario evaluar los program as, y que el xito slo p u ed e asegurarse
analizando la relacin entre la eficiencia con que se utilizaron los recursos
y el im pacto logrado sobre la poblacin objetivo.

a p t u l o

149

C om o se dijo anteriorm ente, la crisis de la deu d a de co m ien zo s de los

aos ochenta llev a la aplicacin de polticas eco n m icas de es ta b iliz a
cin y ajuste, inspiradas en una co ncepcin de la eco n o m a d iferen te a la
que h ab a predom inado hasta entonces en la regin. Junto con la nu ev a
o rien taci n eco n m ica, surgi tam b in u n a n u ev a m a n era de c o n c eb ir
las polticas sociales. Se ha dicho que hubo un cam bio en la co n cep ci n
de estas p o lticas, que habran dejado de ser de d esarro llo so c ia l p ara
co n vertirse en p olticas contra la p o b rez a (Szkely, 2006). En realidad,
lo que sucedi fue que se m antu v iero n las p o lticas de d esarro llo social
(educacin, salud, vivienda, seguridad social, asistencia social, etc.), pero
fue necesario tam bin llevar a cabo acciones p ara superar, derrotar, p a
liar - o cu alq u ier otro s in n im o - el aum ento de la p o b reza que d eriv de
d icha crisis.
En todo caso, los avances del p ara d ig m a em erg en te han sido g ran d es
en el cam po acadm ico, pero no han tenido la m ism a im p o rtan cia en la
p rc tica de los p rogram as sociales. P o r lo p rim ero , se ha p lan tead o que
es discutib le definir a este p aradigm a com o d o m in an te, sobre todo a la
luz de lo acontecido durante la d cada de los nov en ta en A m rica L atina.
En los ltim os aos nuevas tendencias en m ateria de p o ltica s o c ia l... han
co nform ado un escenario, donde se observan ru p tu ras y co n tin u id a d es .
P ero si se tom a en cuenta, en cam bio, el m onto de los recu rso s que se
erogan en p ro g ra m as insp irad o s en uno y o tro p ara d ig m a, ca b e se g u ir
m anteniendo los nom bres que se ven an usan d o . L a m ay o ra de los re
cursos van a program as in spirados en el p ara d ig m a trad icio n al que, por
tanto, sera el d o m in an te . A s, en el caso d e A rg en tin a, en el m o m en to
en que era el pas la tin o a m eric an o con m a y o r in v ersi n en p ro g ra m as
sociales, poda apreciarse que el gasto en seguros sociales (sistem a provi
sional, asignaciones fam iliares y obras sociales n acio n ales), euyo m onto
total era de alrededor de 22.400 m illones de pesos, slo se gastab an de
m an era fo c a liz a d a 1 520 m illones de pesos; del gasto en secto res so ciales
(la m ay o r p arte del gasto en educacin y salu d ) qu e ejecu ta el g o b iern o
n acional y las tran sferen cias a universid ad es n acio n ales, que lleg ab a a
8.230 m illones de pesos, slo 3.815 m illones iban a p ro g ram as fo ca liza
dos (S IE M P R O , 2001).
O tro punto previo tiene que v e r con la m ay o r ex posicin a la crtica
que han tenido las acciones fundam entadas en el p arad ig m a trad icio n al,
dado que su aplicacin haba sido m ucho m s p ro lo n g ad a en el tiem p o y
1

150

La focalizacin suele ser considerada, sobre todo por sus crticos, como la sntesis
del paradigma que aqu se denomina emergente. Se retomar este tema ms adelante.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

d u ran te esa v ig e n cia estaba d em ostrada, en m uchos casos, su ineficacia

en el logro de los o b je tiv o s de las p o ltic a s, as co m o su in e ficie n cia
en la u tiliz a c i n de los re c u rso s Sin em b arg o , d eb e re c o n o c e rse , a s i
m ism o , que dicho p ara d ig m a, pese a lo expu esto p rev ia m en te, ha sido
ferv ien tem e n te d efendido, aunque en los ltim os tiem p o s, si bien sigue
te n ien d o ad hrentes, tiende a gen eralizarse el reco n o cim ien to d e sus li
m itacio n es.
El p arad ig m a em ergente, en cam bio, ha gozado de las v en tajas de lo
n o v ed o so , pues apo y n d o se en la crtica de lo preex isten te lia p lan tead o
sus p ro p o sicio n es resp ecto de las cuales no existan ex p erien cias co n c re
tas y, m ucho m enos, ex p erien cias que h u bieran sido ev alu ad as. E sto ha
co n d u cid o a que en la actualidad sus ideas estn presen tes en el d iseo
de m ltip le s p ro g ra m as. P ero el paso del tie m p o , y esas ap lica cio n es,
p erm iten hoy rev isa r lo que ha sucedido con la aplicaci n de sus p rin c i
pios en la prctica.

B . L o s p ro g ra m a s a c tu a le s a n tip o b re z a e n A m r ic a L a tin a
C o m o se vio, el p a ra d ig m a trad icio n al sig u e sie n d o el d o m in a n te
cu a n d o se tien en en cu en ta los rec u rso s que se d estin a n a p ro g ra m as
in sp irados en l. El em ergente, em pero, ha logrado p en etrar e im ponerse
en el cam p o de los p ro g ra m as an tip o b reza, a los que su elen d ed icarse
recu rso s m arg in ales2.
E n los p rrafo s que siguen se analizan las ca ra c te rstic a s q ue esos
p ro g ra m a s p rese n tan o asp iran a te n er (p o rq u e no en to d o s los caso s
p o d ra pensarse que lo logran).

C . P r o g r a m a s in s p ir a d o s en el p a r a d i g m a e m e r g e n te
El n u ev o p a ra d ig m a su rg id o en los aos o ch e n ta tu v o su p rim e ra
ap lica ci n m asiv a con los fondos de in v ersi n social. A fin ales de la
d cad a de los noventa surgieron otros program as antip o b reza que fueron

Tambin se han aplicado las orientaciones de este paradigma en (as reformas de la

seguridad social en pases que han seguido total o parcialmente el ejemplo chileno, y
en el campo de la educacin, cambiando desde el financiamicnto de la oferta escolar
al subsidio de la demanda o a una variacin de la misma, en unos pocos pases.

C a p tu lo V

151

eng lo b ad o s en Ias d enom inadas redes de p ro tecci n social (sa fety nets).
A continuacin se presenta una rp id a revisi n de am bos.

1. F ondos de Inversin Social

L os F on d o s se difu n d iero n a p artir de la ex p e rien c ia del F o n d o S o
cial de E m ergencia de B olivia, en 1986. E l m ism o fue estab lecid o p ara
p aliar los efectos sociales de las polticas d e estab ilizaci n o de ajuste.
Su d esem p e o fue co n sid erad o exitoso, en v arias ev a lu a cio n e s, p o r lo
que los o rg an ism o s in te rn acio n ale s de cr d ito lo re c o m e n d a ro n com o
u n a solucin in novadora p ara las crisis de tra n sic i n que en fren tab an
m uchos pases de la regin y de fuera de ella, en A frica, A sia y los nuevos
surgidos de la ex-U nin Sovitica.
D ado que se pretenda superar problem as que se consideraban coyunturales, los Fondos fueron concebidos com o transitorios, salvo excepciones
(C hile, por ejem plo). Sin em bargo, la perm an en cia de los problem as que
pretendan atender ha conducido a que los Fondos se hayan ido convirtiendo
en pennanentes.
P ara facilitar su eficiencia se les confiri gran autonom a respecto a la
institucionalidad social tradicional. Por ello, si bien la m a y o ra est d irig i
d a p o r un rgano colegiado (C onsejo o Ju n ta) y un D irec to r E jecu tiv o ,
m uchos de ellos dependen directam ente de la P residencia de la R epblica,
aunque hay otros que estn ligados a algn m inisterio.
A sim ism o, se les ha conferido un carcter de excepcionalidad respecto
de la legislacin vigente. E stn, p o r lo m en o s en sus o rgenes, al m argen
de controles que son com unes en la adm in istraci n pblica.
Suelen tener una p lan ta de funcionarios b astan te red u cid a, p ero com o
contratan a un p ersonal especializado, pagan m e jo r que otras rep a rticio
nes p b lic as d ed ica d as a lo social. A d em s, las re m u n e ra c io n e s de su
perso n al no siguen las p autas generales de la ad m in istraci n p b lica, ya
que h ab itu alm en te tienen recursos de contrataci n de co n su lto res p riv a
dos p ara tareas de supervisin de proyectos.
L os F ondos seleccionan proyectos y asignan recu rso s d e acuerdo a las
solicitu d es de las co m unidades y de las o rg an izacio n es so ciales y, slo
excepcionalm ente, de o rganism os estatales.
L as p ropuestas p resentadas, idealm ente elab o rad as en funcin de un a
d em an d a canalizada y m a terializad a po r la p ro p ia co m u n id ad y con res
pald o tcnico, se reciben a travs de concursos p blicos. Sin em bargo, la
o ferta de los F ondos pu ed e pro v o car una su erte de p red eterm in aci n de

152

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

la dem anda, hom og en eizan d o las verdaderas n ecesidad es de la poblacin

en fu n cin de lograr la apro b aci n de los proyectos.
U n o de los criterio s de operacin m s im p o rtan tes que han m an ejad o
los F o ndos es la fo ca liza ci n . Sin em bargo, cuando enfrentan la em erg en
cia, su elen p rivilegiar la entrega rpida de recursos sacrificando en alguna
m e d id a la fo c a liz a c i n . Es lo que ac o n te ci con el p rim ero , el F o n d o
S ocial de E m erg en cia de B olivia, el cual actu de m an era m s rp id a y
con co sto s o p era tiv o s m enores, pero no lleg a la po b laci n indigente.
N o es fcil c o m p a ra r el x ito de la fo ca liza ci n , p o rq u e los d iferen tes
F o n d o s recurren a una gran heterogeneidad de m todos e indicadores para
h acerlo . E ntre los m s utilizados estn la L nea de P obreza, el Indice de
las N ecesid ad es B sicas In satisfech as (N B I) y los M apas de P obreza.
E s frecu en te que los p rogram as de los F ondos busquen in cen tiv ar el
co m p ro m iso de los beneficiarios finales con la operacin, m an ten im ien to
y su sten ta b ilid a d del p ro y ecto , y as co n trib u ir con trab ajo , m ateriales,
fin an ciam ien to u o tros recursos. B uscan tam bin que los m ateriales u ti
lizad o s sean casi ex c lu siv am e n te n acio n ales com o m anera de in cen tiv ar
la p ro d u cc i n y el em pleo en activ id ad es conexas; y, p o r ltim o, se p one
n fa sis en la g e n e raci n de em p leo y se fija un tech o m x im o p ara el
co sto total del proyecto.
L os F ondos financian, supervisan y evalan proyectos, que son ejecu
tados p o r org an izacio n es g u b ern am en tales y no gubern am en tales, entre
las que se encuentran las de nivel local y de base com unitaria, m unicipios,
u n iv e rsid ad e s, org an izacio n es sin fines de lucro, iglesias y aso ciacio n es
de caridad.
El m onto de recursos que m anejan los F ondos de Inversin Social es
relativam ente pequeo. Sin ( 1996), por ejem plo, estim en 20 a 30 m illones
de dlares al ao las cifras desem bolsadas po r el conjunto de los Fondos.
Y esos m ontos absolutos bajos se tom an m enos expresivos todava cuando
se los com para con el gasto pblico social.
L a p roporcin de recursos del F ondo en relacin al gasto p b lico so
cial total es v ariable segn el tipo de pas de que se trate. Si se clasifica a
los p aises de la regin en tres g rupos (segn el m onto de su gasto pb lico
so cial) --alto, m edio y bajo - es p osible so sten er que cu anto m a yo r se a el
g a sto p b lic o social, m en o r ser la p ro p o rc i n de recursos q u e m a n eja
el resp ectivo F ondo.
D e lo an terio r cabe ex tra er tres conclusiones:

H ay que m e jo rar la eficiencia de los recursos p blico s d estin ad o s a lo

social, y ello exige reo rien tar la m asa p rincipal de tales recursos hacia

C a p tu lo V

153

aquellos p rogram as cuya evaluacin m u estre resu ltad o s p o sitiv o s, as

com o refo rm ar los que presenten pro b lem as que p u ed en m ejo rarse, y
elim in ar los que tengan p roblem as que los h ag an in -m ejo rab les.
E n cuanto a los objetivos, los F ondos no deben p lan tearse com o ob
je tiv o la superacin de la pobreza, porq u e se trata de una tarea que
va m s all de sus posib ilid ad es financieras. Si, com o se h a dicho, la
erradicacin de la p obreza no puede ser resp o n sab ilid ad (p o r lo m enos
exclusiva) de la p oltica social, porque ex cede sus p o sib ilid ad es reales,
m enos pued e estar a cargo de un Fondo.
L a ex p e rien c ia de los F ondos p u ed e ser u n a im p o rta n te fu e n te de
ideas y ex periencias para orientar la m o d e rn izaci n de la gestin de
las p olticas sociales.

H ay diversas reas en las que la experien cia de los F o n d o s p u ed e ser

de utilidad, incluso para ren o v ar la gestin en otras reas, en tanto:

m uestran m aneras m s giles y m s tran sp aren tes de ad m in istrar p ro

gram as sociales;

han p uesto en p rctica criterios alternativ o s, com o ap licar la lgica

de p royectos frente a los tradicionales en fo q u es b u ro crtico s, y han
intentado dar p articip aci n en sus p royecto s a otros actores, etc.;
m uestran que u n a fo calizacin adecuada co n stitu y e la n ic a va p ara
con trib u ir a alcanzar la un iv ersalizaci n d e la satisfacci n de las n e

cesidades b sicas de la poblacin;

exploraron vas nov ed o sas de obtencin de recu rso s (lim itad o s) p ara
la poltica social, com o las que derivan de la co o p eraci n externa y
de la cofinanciacin por los beneficiarios, o p o r tercero s (em p resas);
sus ex p e rien c ias m u e stran la n e c e s id a d de p o n e r esp ec ial cu id ad o
en ev itar el riesg o de ex cluir a los ex trem ad am en te p o b res cu an d o
se les exigen co p a g o s m o netarios p ara p articip ar en los p ro g ram as

proyectos;
fueron p ioneros en la licitacin de proyecto s, p ara qu e fueran d ise a
dos y ejecutados por com unidades u o rg an ism o s p b lico s, p riv ad o s
y filantrpicos;

154

m ostraron que es p osible ren d ir cuentas (a cc o u n ta b ility) del m anejo

de los recursos y de los program as, y
p o d ran con trib u ir a la consolidacin de los M in isterio s de D esa rro
llo S ocial o de la autoridad social, siem pre que esta in stan cia sea la
que m an eja el F ondo y disponga, po r tanto, de recu rso s fresco s p ara

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

in cen tiv ar la m odernizacin de la gestion de los m inisterios trad icio n a

les. Ello podra contribuir a superar la fragm entacin de la red social, la
duplicacin de funciones, a rigidez y la com petencia interinstitucional.

2. R edes de Proteccin Social

L os p ro g ra m a s q u e estn re la cio n a d o s con las red es de p ro tec ci n
so c ial tienen p e c u lia rid a d e s que c o n v ien e analizar. A s su c ed e con su
p reo cupacin po r el tem a de la m teg ra h d a d , el en foqu e m u ltid im en sio n a l
d e la p o b re za , la ce n tra lid a d de la fa m ilia , la correspo n sa b ilid a d , el tem a
d e g n ero, el p rin c ip io d el ciclo de vida, la fo c a liza c i n , la p a rticip a c i n
s o c ia l y la inclusin de los tem as de etnia y raza.
a)
L a integralidad. Se lia puesto de m oda en los escritos sobre poltica
so c ial e n fa tiz a r la n ec esid ad de a p lic a r un e n fo q u e in te g ra d o r qu e d
u nidad y co o rd in aci n a p rogram as que de otro m odo estaran aislados,
in co n ex o s. E sto im plicara b sicam en te su p e ra r el enfoque secto rial p o r
o tro m s abarcativo.
Sin du d a, el p la n tea m ie n to su e n a raz o n ab le , pero ex ig e d efin ir con
m a y o r p re c isi n lo que se en tien d e p o r in te g ra lid a d , p o r cu a n to se le
p u ed en atrib u ir significados diversos. Entre ellos, p u ed en m en cio n arse
los sig uientes:

a te n d e r a la p o b la ci n objetiv o tanto com o p ro d u cto ra de b ien es y

serv icio s, com o en su faz de co n su m id o ra (de bienes b sico s) y ta m
bin com o u suaria de los servicios sociales del E stado;
c o m b in a r m e d id as de m ed ian o y largo p la zo , co n ac cio n es in m e
d ia tas que atien d an la u rg en c ia so cial, sin o lv id a r las ac cio n es de
p ro m o c i n , y
en fren ta r no slo las m anifestacio n es de la po b reza, sino tam b in sus
causas.

S egn se co nsidere uno u otro de estos significados, v ariar el tipo y

c o n ten id o de los p ro g ram as d en o m in ad o s in te g ra le s . C u a lq u ie ra sea
la d efin ici n de in te g ralid a d que se ad o p te, no todo se r ig u a lm en te
im p o rta n te, ni p o d r llevarse a cabo a l m ism o tiem po. S iem p re hab r
q u e e stab lece r p rio rid ad es a partir de los d ia g n stico s, qu e no son un a
m era acum ulacin de condicionantes y m anifestaciones (m uchas veces no
est clara esta diferencia) de igual valo r explicativo. Los m ism o s deben
su sten tarse en un m odelo que identifique los fa c to re s explicativos cla ve y

C a p tu lo

155

que perm ita proponer acciones pertinentes y jera rq u iza d as p ara m odificar
d ich o s factores.
E n un intento de d efin ir p o ltic a in te g ra l se lo h a c e co m o aq u e lla
que co njuga p ro g ram as de gen eraci n de em p leo e in g reso , d esarro llo
hu m an o y social, y p ro tec ci n social, que se b asa en cin co p rin cip io s:
m ultid im en sio n alid ad de la pobreza, focalizaci n , ciclos de vida, p a rtic i
p ac i n y centralidad de la fam ilia, y que es im p lem en tad a, m o n ito read a
y evaluada de m anera intersectorial, descen tralizad a y p articip ativ a. U na
poltica de tales caractersticas hara que cada accin que se llevara a cabo
tu v ie ra efectos sinrgicos (E ngel, 2004).
P ara llevar adelante un plan teo de esta n atu raleza sera n ec esario lo
grar u n a integracin pro g ram tica, lo que d eriv ara de la acep taci n de
la idea de que la p o b re z a es m u ltid im e n sio n a l, esto es, q u e no p u e d e
reso lv erse slo m ediante acciones sectoriales.
b)
L a m u ltid im e n sio n a lid a d de la p o b re za . N a d ie su e le o p o n e rse
cu ando se dice que la p o b rez a es un concepto m u ltid im en sio n al. A p artir
de ello se p ie n sa que ex iste un co n sen so so b re tal en u n c ia d o . Sin e m
bargo, el acuerdo se torna m enos am plio cuando se in ten ta sab er qu se
q uiere d ecir con ello. D ich a expresin p lan tea p ro b lem as co n cep tu ales
que dificultan su definicin operativa y su m edicin y, co n secuentem ente,
im piden estab lecer relacio n es causales y d ise ar p o lticas an tip o b reza.
L o m s raz o n ab le es definir la p o b rez a de u n a m a n e ra trad icio n a l,
esto es, com o la situacin en la que viven p erso n as cuyos recu rso s eco
nm ico s son insuficientes p ara satisfacer sus n ecesid ad es bsicas. Suele
tildarse esta definicin de red u c cio n ista, in co m p leta o ec o n o m ic ista,
pero sin duda ella tiene una v entaja m uy clara, y es que resp eta el sentido
com n del trm ino.
U na cosa diferente al concepto de p obreza son las cau sas que llevan
a que u n a p arte de la p o b la ci n de un d eterm in a d o p as no p u e d a a c
c e d er a los recu rso s eco n m ic o s suficientes p ara aten d e r a sus p ro p ias
n ecesidades bsicas a nivel co nsiderado d ig n o , de acu erd o al ran g o de
d esarrollo de esa sociedad. A ll, seguram ente, sera m s legtim o utilizar
la expresin m ultidim ensional , po r cuanto p o dran encontrarse diversos
factores d eterm inantes de que algunos hogares o in d iv id u o s carezcan de
los recu rso s econm icos para alcanzar ese b ien estar m nim o.
En consecuencia, hay que tener cuidado con la u tilizacin de la m u lti
dim ensionalidad de la pobreza, porque puede conducir a que aparezca una
m irada de causas que se co nsideran todas im portantes, y entre las cuales

156

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

no se p rio riz a , con el efecto de d isp e rsa r re c u rso s y, en co n se c u e n c ia ,

d eterio rar sev eram e n te la posib lid ad de lograr eficacia con las p o lticas
y p ro g ra m as que se lleven a cabo.
c)
La c e n tra lid a d de la fam ilia. En la p e rsp e c tiv a de u na v isi n in
te g ra l de la p o b re z a ha g an ad o p re se n c ia el rol a trib u id o a la fam ilia.
Sin e m b arg o , su e le no to m a rse en cu e n ta la h e te ro g e n e id a d qu e esta
in stitu c i n e x h ib e en c u a n to a co m p o sic i n , estru c tu ra , ciclo de v id a
y fo rm a s de o rg an iz ac i n , de acu erd o a las su b c u ltu ra s im p e ran te s en
reg io n e s de un m ism o pas. En este sentido, resu lta d ifcil a c e p ta r que
todas esas ex p re sio n es reales del concepto g enrico de fam ilia cu m p lan
con las co n d ic io n e s id eales que se le asig n an co m o canal de accio n es
so ciales efectivas.
In cluso, si as fuera, se estara aceptando el m ito del co n sen so fam i
liar , y h abra que su p o n er "que las fa m ilia s fu n c io n a n to d a s d e m anera
a r m n ic a (T epichn Valle, 2000:338). D ada la d iv ersid ad de p au tas que
rigen, po r ejem plo, las relaciones entre los m iem b ro s de las fam ilias, hay
qu e ev alu ar co n stan tem e n te los efectos in trafam iliares que g en eran los
p ro g ra m as de ap oyo, con el fin de ten er certeza de que est lo g rn d o se
el im pacto buscado.
Elay o p in io n e s d isp a re s resp e cto a si los p ro g ra m a s q u e p ro p o n en
cen trarse en la fam ilia realm ente revisten ese carcter. E n p rim e r lugar,
alg u n o s an alistas afirm an que los pro g ram as p riv ile g ian la aten ci n de
los n i o s y j v e n e s, so slay an d o los p ro b lem as de la p o b la c i n ad u lta.
E sto p arece b astan te aceptable por cuanto los p ro g ram as p rete n d en , en
g e n e ra l, dos o b je tiv o s: a liv ia r la p o b rez a, p o r un lad o , y fo m e n ta r la
in v e rsi n en c a p ita l h u m a n o , p o r otro. L os crtico s su g ie re n , in clu so ,
qu e en el re a ru ral, si el pro g ram a es ex ito so y lo g ra qu e los j v e n e s
cu lm in en la ed u caci n bsica, lo m s p robable es que los h ay a en rea li
dad h abilitad o para m igrar, por lo cual "m uy bien p o d r a o cu r rir q u e la
situ a ci n d e los a d u lto s resultara sig n ific a tiva m e n te d eterio ra d a a la
larga (D uhau, 2000).
E n se g u n d o lugar, ciertas ev a lu a cio n e s que se han lle v ad o a cabo
so b re p ro g ra m as de este tipo sostien en que ta m b i n los ad u lto s de las
fam ilias atendidas m ejoraron con los program as en aspectos relacionados
con salud y n u tric i n (S koufias y M cC.lafferty, 2001). A m b o s p lan teo s
no son co ntradictorios.
Pero el p ro b lem a es m s com plicado, y se relacio n a con la esttica y
la d in m ica de las fam ilias. La prim era tiene que v er con los b en eficio s, o
la falta de ellos, que derivan a los diferentes m iem bros del grupo fam iliar

a p t u l o

157

en el m om ento en que se llevan a cabo los p ro g ram as. Y en este sentido,

si es necesario h acer esa v alo raci n de qu y q uin recib e, es p o rq u e la
u n id ad sobre la que se in terviene es el ind iv id u o , y no la fam ilia.
L a dinm ica tiene que v er con las transfo n n acio n es de m ediano y largo
plazo: si las oportunidades de b ie n estar de las n u ev as g en eracio n es estn
en la m igracin, ello p u ed e afectar a otros m iem b ro s del g ru p o fam iliar
que, sea po r edad, sea por educacin, etc., y a no estn en co n d icio n es de
em prender ese cam ino. D ebe el pro g ram a fo rm ar a los n i o s y j v e n e s
de tal m an era que en el futuro no ten g an p o sib ilid a d es de in sertarse en
el m ercad o de trabajo urbano, po rq u e de esa m an era se aseg u ra qu e no
d ejarn solos a sus p ad re s en el cam po? H ay qu e d e fe n d e r la fam ilia
actual, en perju icio de las fam ilias futuras?
Q ueda la sensacin tam bin de que algu n as de las crticas m e n cio n a
das dejan de lado un tem a v a l ric o : cul es la resp o n sab ilid ad de las n u e
vas generaciones frente a la situacin de sus ancestros. E lla no se expresa,
nicam en te, quedndose en el lugar de origen p ara aco m p a arlo s, lo que
sin duda es una opcin vlida si se tom a libre y con scien tem en te. M uchas
veces la resp o n sab ilid ad se expresa en el traslad o y en asu m ir los riesg o s
concom itantes, p ara as p oder contribuir a la su b sisten cia de los m ayores.
El tem a de las rem esas m on etarias que los m ig ra n tes la tin o am erican o s
en los E stad o s U nidos (y en otras regiones) en v an a su lu g ar de origen
es un indicador relevante de esa responsabilid ad asum ida.
d) E l ciclo de vida in d iv id u a l y fa m ilia r. E s n ec e sa rio q ue los p ro
gram as tengan en cuenta los cam bios que las p erso n as v an en fren tan d o
en diferentes etapas de la vida. D ada la vuln erab ilid ad de los in fan tes y
adultos m ayores, se p riv ileg ian sus n ecesid ad es de alim e n tac i n y cu i
dados de salud. R especto de los adultos, en especial los j v e n es, es m s
relevante facilitar su integracin al m ercad o de trab ajo o p ro teg erlo s en
caso de desem pleo.
T am bin deb en c o n sid erar el ciclo de vid a fa m ilia r " , en e sp ec ial
cuando se opta por la fam ilia com o u n id ad de in terv en ci n . L o s riesg o s
que ella enfrenta varan en el tiem po, bsicam ente p o r la com posicin del
hogar y los cam bios que lo afectan (nacim iento de hijos, independizacin
de los hijos, viudez, nido v a c o , etc.).
e) La corresponsabilidad. M uchos p rog ram as llevan a cab o accio n es
com o las transferencias m onetarias o subsidios en especie, qu e persiguen
resu ltad o s que se darn en tiem pos diferentes:

158

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

en el corto p la zo , co n trib u y en d o a aliv iar la p o b reza, y m an ten ien d o

a los n i o s en la escuela y asistiendo a los co n tro les de salud;
en el m ed ian o p la zo , increm en tan d o la confianza en sus p ro p ias fu er
zas de los m ie m b ro s de la la m illa b en e ficia ria, qu e se c o n v e n ce n
de que p u ed e n sa lir de la pobreza, m e d ian te el en tre n am ien to que
d eriv a de cu m p lir con los co m prom isos asu m id o s al in co rp o rarse al
p ro gram a. En esa accin reiterada van co n v en cin d o se de que no son
m eros entes p asiv o s y recep to res de ddivas, sino actores au t n o m o s,
con cap acid ad p ara m anejar sus recursos (lo que se fo m en ta m ed ian te
la tra n sfe re n c ia de din ero en efe ctiv o ), y q u e son c o rresp o n sa b le s
del xito del p ro g ram a y. en definitiva, del quieb re de la tran sm isi n
in terg en eracio n al de la pobreza, y
en el largo p lazo, co n trib u y en d o a la form acin de capital hum ano.

L a preocupacin por la co rresponsabilidad ha sido m uy im portante en

el p ara d ig m a em ergente. Se ha insistido m ucho respecto a q u e la entrega
in d iscrim in ad a de pro d u cto s (bienes y servicios) a la p o b laci n o b jetiv o
de los p ro g ra m as so c iales p ro v o ca d e p e n d e n c ia de las p erso n a s, y las
co n v ierte en dem an d an tes de un d ere ch o a las prestacio n es, in d ep en
d ien tem ente de cualquier condicin. M s all de que los recursos siem pre
son escasos, se insiste po r quienes defienden la corresponsabilidad en que
los p ro ductos as entregados tam bin pierden valo r para sus receptores.
A lg o que se obtien e sin esfuerzo 110 se valoriza.
L a participacin y organizacin de la com unidad es otra expresin del
co m p rom iso que asum en los destinatarios con las acciones de superacin
de la pobreza. L a co rresp o n sab ilid ad p ro m o v era el em p o d era m ien to de
los pobres. Hay, em pero, analistas que tem en que el discurso participativo
en cu b ra el inters en reducir el papel del E stado y trasp asar esa resp o n
sab ilid ad a los p ropios pobres.
f)
G nero. L as co n sid eracio n es de g nero estn m uy p resen tes en los
p ro g ra m as actu ales de co m b ate a la p o b reza, lo cual tiene qu e ver con
la im p o rtan cia en que se ha logrado situar este tem a por los grupos que
lo p ro m ueven.
E n los p ro g ram as de transferencias m o n etarias este criterio se p la n
tea en un doble sentido: un trato especial a las nias, y en la entrega del
su b sid io a la figura fem enina del hogar.
Se p re sta e sp ec ial aten ci n a la re d u c c i n de la d eserci n esco la r
fem e n in a y a co m b atir los estereotipos que estab lecen una d iv isi n del
tra b a jo q u e rese rv a a las m u je res el m b ito d o m stico . Se arg u m e n ta

a p t u l o

159

tam bin que la edu caci n de las nias debe p rio rizarse, en esp ecial en el
m edio rural, y sobre todo entre la po b laci n in d g en a. P ara h ac er e fe c
tiv a esa p rio rid a d se e n tre g a , en alg u n o s ca so s, u n a b e c a m a y o r a las
nias, lo que se ju stifica d estacando las ven tajas p ara la so c ied a d com o
un todo que deriv ara de la elevacin del nivel de in stru cci n fem en in o ,
p o r cuanto cuando lleguen a ser m adres se p reo cu p arn m s y con m ay o r
inform acin por la educacin y la nutricin de sus hijos, co n trib u y en d o a
quebrar la transm isin intergeneracional de la p o b reza. E sta afirm acin
trae varios elem entos im plcitos. P or un lado, p la n tea ra que las m ad res
indgenas actuales no se preo cu p an o no lo hacen en la m ed id a suficiente,
de la nutricin y el b ie n estar de sus hijos. P or lo m ism o , el arg u m en to a
favor de p rio riza r a las nias en m ateria de ed u caci n p ara aseg u rar cier
tos com portam ientos en la futura generacin de m adres es co n trad icto rio
con el argum ento que sostiene que las m ujeres deb en ser las recep to ras
de las transferencias m onetarias p orque son ellas las qu e se p reo cu p an de
los hijos y del hogar. A sim ism o, la visin de gnero que expresa el citado
argum ento con sid era que el p apel de la m u jer est en el hogar, lo qu e se
preten d e refo rzar m ediante las acciones del p ro g ram a. Son las m u jeres,
a travs de su desem peo com o m adres, las que estn llam adas a q u eb rar
el crculo perv erso de la transm isin interg en eracio n al de la po b reza. N o
es que esto sea in a ce p tab le, sino que no p are ce c o m p a tib iliz a rse b ien
con otros p la n teo s p ro -em p o d eram ien to que suelen ac o m p a ar a esa
afirm acin.
L a a sig n a c i n de estas re sp o n sa b ilid a d e s a las m u je res im p lic a el
reco n o cim ien to de que suelen ser ellas las encarg ad as de la salud, la n u
tricin y la edu caci n de los hogares, as com o de los flujos de ah o rro y
consum o fam iliar. Se supone entonces que existe m ay o r p ro b ab ilid ad de
que el uso de esas transferencias tenga un im pacto p ositivo en el b ien estar
fam iliar (D uhau, 2000).
L a m ay o r au to n o m a otorgada po r una tran sferen cia m o n e taria (re s
pecto a la entreg ad a en especie) contribuira, seg n alg u n o s, a au m en tar
la capacidad de las m ujeres p ara to m a r d ecisio n es al in te rio r del h o g ar
(Skoufias y M cC lafferty, 2001 ; en contra D uahu, 2000). A sim ism o, el que
m uchas m adres cum plan un papel com o pro m o to ras del p ro g ram a h ab ra
acrecentado sus o p o rtunidades de contacto con otras m u jeres, generando
nuevas instancias de p articip aci n (S koufias y M cC lafferty, 2001).
R especto a las ayudas m o n etarias a las m u jeres es p o sib le fo rm u larse
algunas cu estio n es. L a au to n o m a o to rg ad a p o r el m an ejo del d in ero ,
au m en ta rea lm en te la c a p ac id a d de las m u jeres p ara to m a r d ecisio n es

160

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

en el h o g ar y la co m u n id ad ? R efu erza su rol dom stico trad icio n al o le

p e rm ite tra sc e n d e rlo ? G enera q u ieb res en la fam ilia, p o rq u e el v ar n
se sien te p o ste rg a d o ? El papel de p ro m o to ras del p ro g ram a acrecien ta
o p o rtu n id a d es de p articip a ci n y em p o d eram ien to de las m u jeres o, por
el co n trario, las fu erza a asum ir un trab ajo v o lu n ta rio y g ratu ito , p o r
q u e se supone que a ellas les so b ra tiem p o , lo que no su ced e con los
v aro n e s? N o se ran ellas las que c u b re n los co sto s que el p ro g ram a
tiene p ara la co m u n id ad ?
A lgunos han intentado resp o n d er a estas p reguntas. A s, se estim a que
esa m o d a lid a d es b u en a debido a que las m u jeres adm in istran las ayudas
ec o n m icas m e jo r que los hom bres (IF P R I, 2002, 2005). P ero resp ecto
a lo anterior, cab ra tam b in p reg u n ta rse si no h ab ra sin erg ias en b u scar
q u e los h om bres tam bin m ejo ren sus hab ilid ad es en este aspecto.
E stu d io s rea liza d o s entre p articip an tes del P ro g ram a O p o rtu n id ad es
in d ican que las m u je res apoyan la p r c tic a de ser ellas las qu e recib en
las tran sfe re n cia s, adu cien d o que son m s resp o n sab les, qu e estn m s
p reo c u p ad as p o r lo que sucede con los n ios, y p o rq u e co n o cen m ejo r
las n ec esid ad e s del hogar. Son todos arg u m en to s lig ad o s a un enfoque
tradicional de gnero. N o tenem os inform acin sim ilar sobre lo qu e p ie n
san los varones.
Tam bin se sostiene en algunas evaluaciones que estos p ro g ram as p er
m itieron afianzar la respo n sab ilid ad , la in d ep en d en cia y el p ro tag o n ism o
de las m ujeres en la fam ilia, y fom entaron su em p o d eram ien to p sic o l
gico, su au to estim a e, incluso, su apertu ra m e n ta l (sic), esp ecialm en te
cu an d o actuaron com o prom otoras. A sim ism o, ellas d eclaran que luego
d e p a rtic ip a r en el p ro g ra m a saben m s so b re n u tric i n , p rev e n ci n y
m an ejo de en ferm ed ad es, y tam bin que han po d id o in crem en tar su rol
de p ro visin, lo que ha aum entado el reco n o cim ien to de su p ap el dentro
y fu era del hogar.
O tro en fo q u e tiend e a p en sar que esa asignacin co n trib u y e en re a li
d ad a refo rz ar el papel dom stico tradicional de la m ujer. O to rg arles el
rol de prom otoras im plica aceptar que ellas disponen de tiem po suficiente
p ara d esem p e ar un trabajo voluntario y gratuito. Seran las m u jeres, por
tanto, las que cargaran con gran parte de los costos que estos p ro g ram as
tienen p ara la com unidad. La evaluacin de P ro g resa -O p o rtu n id a d es de
M x ico, realizad a p o r el IFPR I advierte que los cam b io s o b serv ad o s se
rem iten fu n d am en talm en te al hogar, por cuanto en el m bito de la co m u
n id a d an se m an tien en las resistencias en la p articip aci n fem enina.

C a p tu lo V

161

L as evidencias difieren tam b in respecto al im pacto de los p ro g ram as

sobre las fam ilias. E n algunos casos se m e n cio n an cam b io s p o sitiv o s en
las relacio n es fam iliares, m ien tras que en o tro s se d estac a el su rg im ie n
to de conflictos que incluyen v io le n cia dom stica, y que co n d u cen a la
se p a ra c i n de la p are ja, o a la re d u c c i n d el ap o rte de los h o m b res a
la fam ilia.
H ay autoras que estim an que las redes de p ro tec ci n so cial gen eran
u n a segregacin de la p o b la ci n -o b je tiv o (p o b res y /o ex tre m ad a m e n te
p o b res) de estos p ro g ra m as en u n gru p o (co n fo rm ad o en un alto p o rc e n
taje p o r h om bres) p ara el que se im p lem en tan accio n es d irig id a s a p o
ten ciar su em pleabilidad, y otro grupo (integ rad o fu n d am en talm en te por
m ujeres) al cual se le entregan transferencias m o n etarias co n d icio n ad as a
la asistencia escolar de los nios. E ste dise o - s e a g re g a - tiene p o r detrs
la co ncepcin de fam ilia h o m b re proveedo r, m u jer d ed icad a al h o g ar y
a los h ijo s . E stos p ro g ram as te n d eran a refo rz ar la d istrib u c i n tra d i
cional de los ro les m ed ian te la p ro m o ci n de la p articip aci n fem en in a
en el aseguram iento de la esco larid ad de los n i o s, y n o aten d eran las
n ecesid ad es pro p ias de las m ujeres o el g en erar p o sib ilid ad es p ara ellas
de salida au tnom a de la situacin de pobreza.
E n la evaluacin de p ro g ram as en el secto r rural m ex ican o se afirm a
que siguen presen tes los sesgos de gnero, p o r ejem plo, en las p referen
cias respecto a la edu caci n m ascu lin a, cuyo futuro se o rien ta al trab ajo ,
frente a la educacin de las nias, que se co n sid era un gasto, p o r cuanto
su futuro sigue co n siderndose v in cu lad o al m atrim o n io y al trab ajo d o
m stico (S koufias y M cC lafferty, 2001).
O tro tem a que se deb era consid erar resp ecto al g nero son los ca m
bios en la co m posicin de los hogares, que han co n d u cid o al au m en to de
los hogares m onoparentales, preferen tem en te de je fa tu ra fem enina, ju n to
con el increm ento de la p articip aci n de la m u je r en la fuerza laboral. En
am bos aspectos, las m ujeres constituyen un g ru p o que req u iere atencin
de sus n ecesidades especficas.
g)
E tn ia y raza. E n A m rica L atina, hay u n a fu erte aso ciaci n entre
el com ponente tnico-racial y la pobreza. Sin duda, ex isten races h ist
ricas que explican las desig u ald ad es que han en fren tad o las p o b lacio n es
in dgenas y afrodescendientes en la reg i n , m u ch as de las cu ales siguen
estando presentes. C om o no es p osible reescribir la historia, es interesante
identificar los nodos que hoy continan generando esas discrim inaciones,
p ara tratar de enfrentarlos m ed ian te polticas pblicas.

162

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

E n este sentido, conviene reco rd ar un reciente inform e que afirm a que

la d esig u ald ad tn ica y racial se rep ro d u ce po r tres vas:

u n a tran sm isi n in tergeneraciona! de la educacin ;

la m en o r esco larizaci n y las p eores calificacio n es que o b tien en los
in dividuos p erte n ec ien tes a g rupos in dgenas y afro d escen d ien tes, y
las m en o res rem u n e ra cio n es que alg u n o s rec ib en p o r llev ar a cab o
trab ajo s co m p arab les, au nque no se pued e afirm ar (ni d escartar) que
ello d eriv e de u n a d isc rim in aci n activ a en el m ercad o laboral (B an co
M u n d ial, 2003).

L a CEPA L ha insistid o reiterad a m en te en la im p o rtan cia de la tra n s

m isi n intergeneracional de las o p o rtu n id ad es, destacan d o que el h o g ar
d e o rigen co n d icio n a te m p ran am en te las o p o rtu n id ad es qu e las p erso n as
ten d rn a lo largo de la vida, e insistiendo en que la n ic a m an era de al
te ra r esa determ in aci n es m ediante polticas que co n trib u y an a ro m p er
el crcu lo perv erso de esa transm isin. E sto exige p ro g ram as que tienen
qu e ad ecuarse a las ca ractersticas cu ltu rale s de los grupos aqu tratados.
R e sp ecto a esto, co n v ien e an alizar asp ecto s v in c u lad o s a salud, ed u c a
cin, m ercado de trabajo y tierra.
(i) S alud. Se p resen ta aqui un pro b lem a entre m e d icin a o ccid en tal y
m ed icinas tradicionales. E l diagnstico desde la p rim e ra so stien e que las
p o b la cio n e s indgenas, en especial cu ando se ubican de m an era d isp ersa
en el m bito rural, enfrentan pro b lem as p ara acceder a servicios de salud,
y tiene poco acceso a la inform aci n m d ica adecuad a, siendo tam bin
difcil el acceso a la salud preventiva, lo que afecta el control p o r la m ujer
de su p ro p ia fecu n d id ad , p u ed e co m p lic ar los p arto s y p o n er en riesgo
su v id a y la del nio p o r nacer, al m ism o tiem po que lim ita el ad ecu ad o
d esarro llo duran te la prim era infancia.
P ero, al m ism o tiem po que se d em an d a la p ro tecci n de la salud de
esa p o blacin, se reclam a que se reco n o zca la m edicin a y la farm aco p ea
trad icional de la cultura resp ectiv a, insistiendo en que los g o b iern o s d e
ben co n trib u ir a resg u ard ar el patrim o n io farm aco l g ico natural que est
en m anos de las com unidades.
(ii) E d u cacin m u lticu ltu ra l y b ilin g ism o . Se in siste en que re s
p ecto de los grupos in dgenas es m en ester fo rm ar sujetos que sean co m
p eten te s en dos culturas diferentes, p ara lo cual deben p o d er acced er a la
m odernidad sin sacrificar su cultura tradicional, a la que tendran derecho,
y que d eben trasm itir a las nuevas generacio n es. E sto im p lica un tra ta

aptulo

163

m iento diferente al que los pases latinoam ericanos dieron a los m igrantes
eu ro p e o s que p o b la ro n esos p ases a fines del sig lo X IX y co m ie n z o s
del X X , cuyos d erechos cu ltu rales y lin g stico s no fueron resp etad o s,
en el afn de co n stru ir la n a c i n . En to d o caso , la esco la riza ci n en
los idiom as indgenas pued e ser co n trap ro d u cen te en m u ch o s asp ecto s;
uno fundam ental es que haran p erd er el escaso tiem p o que, p o r razo n es
ex traescolares, los nios in dgenas dedican a la escuela. Se p ierd e as la
o portunidad de otorgarles, por lo m enos, los ru d im en to s de un seg u n d o
idiom a que les resultar fundam ental tanto p ara in g resar a la m o d ern id ad
com o al m ercado de trabajo. Q uedarn en cerrad o s en el id io m a qu e h a
blan en su casa, y el breve perodo de pasaje p o r la escuela puede term in ar
no aportndoles nada.
A lg u n o s analistas sostienen que en escu elas con m ay o ra de alu m n o s
in dgenas p are ce darse una red u cci n de la d eserci n y m ejo res re n d i
m ientos acadm icos, as com o m ayor seguridad de los nios en s m ism os.
E ste resultado, y el hecho de que se lo traiga a colacin com o arg u m en to
a favor de educacin separada, es in teresan te p o rq u e m u estra un doble
estndar respecto a otras situaciones escolares. H ay m uchos estu d io s que
sostienen que la educacin separada por sexos, perm ite un desarrollo m s
arm nico de las nias y una m ayor seguridad en s m ism as. Sin em bargo,
no est en la agen d a de la ed u c ac i n p b lic a la tin o a m eric an a siq u iera
co n sid erar d icha posibilidad.
P or lo dem s, si de lo que se trata es de g en erar in d iv id u o s que fu n
cionen en dos culturas, no parece razo n ab le p en sar en u na escu ela m on ocultural reservada p ara los n ios indgenas.
F inalm ente, conviene afirm ar que la educacin m u lticu ltu ral no c o n s
tituye una panacea para superar la desigualdad, ni puede asegurar equidad
en logros, p o r cuanto hay factores extraesco lares qu e tienen un a in c id en
cia decisiva, com o por ejem plo el capital ed u cacio n al de las fam ilias.
(iii)
M ercad o de tra b a jo . E l m ercad o de trab ajo su ele ser, en re a
lidad, un ex p licitad o r de las discrim inacio n es que se han dado en los
anteriores eslabones de la cad en a de transm isi n de las o p o rtu n id ad es.
P o r ello son tan im portantes las polticas relacio n ad as con la in fan cia y,
sobre todo, con la educacin. L as p o lticas laborales se o rien tan a evitar
el trato discrim inatorio en el acceso y desem peo, rem u n eraci n y p ro
tecci n de la po b laci n in d g en a y negra. U n a p o sib ilid a d qu e v a m s
all es la p rctica de la accin afirm ativa o d iscrim in a ci n p o s itiv a , no
slo orien tad a a la reserv a de cu p o s en las em p resas p ara p erso n as de

164

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

g rupos que sufren discrim inacin tnica, sino tam bin p ara co m p en sar las
d esig u ald ad es m ed ian te el acceso a la capacitacin en el trabajo.
(iv)
A cc eso a la tier ra . U n rec lam o de los m o v im ien to s in d g en as
m s o rg an izad o s se relacio n a con la recu p eraci n de las tierras qu e su
p u estam en te han dom in ad o en el pasado. Suele ad u cirse qu e la p o b reza
de estos g rupos est rela cio n a d a con la m e n o r d isp o n ib ilid a d de tierra,
p ero se p o n e po co n fa sis en lo rela cio n a d o con el uso de m to d o s de
pro d u cci n trad icio n a les y con el h ec h o de que esos g rupos m u estran un
alto crecim ien to d em ogrfico, siendo la co m b in aci n de esos facto res la
cau sa de sus b ajos n iv e les de bienestar.

B . C o n c lu s io n e s
En este docum ento se ha tratado de revisar la evolucin que han tenido
los m odelos de h acer p o ltica social que predom inaron en la regin. Se ha
p restado especial atencin a los p rogram as que dom inan hoy el escenario
de la p o ltica social contra la po b reza, analizan d o con alg u n a ex ten si n
d iv ersos elem entos que suelen estar p resen tes en ellos.
U na prim era apreciaci n lleva a h acer n o ta r la p eq u e a m ag n itu d de
los recu rso s que se destin an a los p ro g ra m as que in teg ran las red es de
p ro tec ci n social, q u e no p erm iten im ag in ar cm o p o d rn alca n za r los
ob jetiv o s ex c esiv am en te am b icio so s que m uchas veces se le atrib u y en a
este tipo de program as.
L as redes de p ro tec ci n social no son pro g ram as q ue acten p e rm a
n en tem ente. N o han sido cread as para ello, sino m s bien para aten d er a
los p o b res en circ u n stan cias esp eciales, com o son las crisis eco n m icas
y am b ientales, fu n d am en talm en te. Se recom ienda usu alm en te qu e estn
p rev istos (con recursos disp o n ib les y planes para su d esp lieg u e) cuando
llegue el m om ento de aplicarlos.
P or lo m ism o, estos program as tienen que estar insertos en estructuras
m s am plias y durables, las que conform an la institucionalidad m s tradi
cional de la poltica social, com o son edu caci n y salud. Se trata de p ro
gram as que actan com o apoyo a la escuela y a la posta de salud, crean
do co ndicio n es (m ed ian te tran sferen cias) p ara aseg u rar la p rese n cia de
la p o b la ci n -o b je tiv o de esos efecto res. Son, por tanto, p ro g ra m as se
c u n d a rio s (no p o r ello m e n o s im p o rta n te s) a las g ra n d e s e stru c tu ra s
b u ro c ra tiz a d a s de lo social. E sto h ace que no debe p en sarse q u e ello s
p u ed an realm ente enfrentar la superacin de la pobreza, sino apen as co-

a p t u l o

165

laborar con ella cuando existen estrategias m s am p lias, d o tad as de los

recu rso s adecu ad o s p ara llevar adelante esa tarea.
E n segundo lugar, m uch o s de los p rin cip io s que g u an la actu aci n
de estos p ro g ra m as parecen co ntradecirse, p o r lo m en o s, si se los lleva
h a sta el lm ite. A s, p o r ejem p lo , se b u sc a aseg u rar la p e rm a n e n c ia en
la escu ela de j v e n e s y nios en las edades co rresp o n d ien te s, m ed ian te
transferencias m onetarias que se entregan a la m adre, co n la finalidad de
em p o d erarla, al m ism o tiem po que se p rete n d e re fo rz a r a la fam ilia, y
resp e tar la diversid ad cultural. C om o se ha v isto , el sesgo de g nero del
p ro g ra m a tiende a g en erar p ro b lem as al interio r de la fam ilia, cu an d o el
v ar n se siente d ism inuido en su papel de p ro v ee d o r y, p o r tanto, de
ad m in istrad o r de los bien es del hogar. A l m ism o tiem p o , cab e rec o n o cer
que el respeto de la diversidad cultural, en esp ecial de los p u eb lo s in d
genas, lleva a no in tentar alterar la distribuci n de los ro les al in terio r de
la fam ilia. E n definitiva, la m ultip licid ad de o b jetiv o s y la b sq u ed a de
sinergias, m uchas veces im posibles de conseguir, gen eran co n trad iccio
nes que dificilm ente puedan perm itir que se logren los objetiv o s m ltiples
de los proyectos.
En alg u n o s casos, en tre las co n d icio n a lid a d es, se esta b le c e no s lo
la a s iste n c ia e sc o la r, sino la p ro m o c i n al c u rso su p e rio r. E s sa b id o
q u e el re n d im ie n to ac ad m ico de los n i o s slo p a rc ia lm e n te se d eb e
a lo q u e aprenden en la escuela, y que tienen un g ran p eso los facto res
extraesco lares, en especial los que derivan del h o g ar de origen. Es p ro
bable, p o r tanto, que la prom ocin no sea p o sib le en m u ch o s casos. E sto
g en e rar un p ro b le m a de tensin en tre acto res (p ad res, m aestro s). L os
p ad res reco n o cern , en especial en pueb lo s p eq u e o s, al m aestro com o
resp o n sab le de que ellos pierdan la transferen cia. El m aestro no querr,
p robablem ente, asu m ir la responsabilidad de ser quien p riv e a esa fam ilia
de un ingreso que p ara ella es im p o rta n te ...
E n definitiva, se trata de program as con p o sib ilid ad es lim itad as (p re
supuesto, recursos), con objetivos m uy am biciosos, y que son presentados
con p o sib ilid a d es d esm esu rad as (su p erar la p o b rez a, en fo q u e in teg ral,
g enerar sinergias).

166

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

B ib lio g r a fia
D u h au , E. (2000), P oltica social, p o b reza y focalizaci n . R eflex io n es
en to m o al P R O G R E S A . Los d ilem a s de la p o ltic a social. C m o
c o m b a tir la p o b re za ? . E n riq u e V alencia, M n ica G en d rea u y A na
M ara T epichin (coords.), M xico, A m aro m a E ditores.
E n g el, W. (2 0 0 4 ), P o ltica s in te g ra le s de redu cci n d e la p o b r e z a : el
d esa fio de la efec tivid a d , W ashington D .C , B a n co In teram erica n o
de D esarrollo.
F ran co , R. (2 0 0 5 ), R evisitando los p aradigm as de la p o ltica social en
A m rica L atina, presentado al S em inario sobre P arad ig m as de d e
sa rro llo en A m ric a L atin a, o rg an iz ad o p o r la G T Z , en A su n ci n ,
P arag u ay (P u b licad o p o r la G T Z en P ostdam , A lem ania).
(1996), L os parad ig m as de la poltica social en A m rica L a tin a ,
R ev ista de la CEPAL, N 58 (L C /G .1 9 1 6 -P /E ), S an tiag o de C hile,
C o m isi n E co n m ica para A m ric a L atin a y el C a rib e (C E PA L ),
abril.
IF P R I (2002), N icarag u a Social P ro tectio n N etw o rk . P ilo t p h ase ev alu
ation system : Im p act E v alu atio n (w w w .ifp ri.o rg /th e m es/m p l 8/N icarag u a rp s/in fo rm e_ ev alR P S finalE nglish.P D F )
(2005) Nicaragua. Red de Proteccin Social - M i F a m ilia - Rom piendo
el ciclo de la pobreza. En: w w w .ifpri.org/spanish/pubs/ib/ib34sp.pdf
R ep etto, F. (1998), L a pobreza no es eterna: propuestas para en fren tarla,
L a A rg en tin a que viene, A. Isuani y D. F ilm us (com ps.), G rupo E d ito
rial N o rm a, A rgentina.
S IE M P R O (S istem a de In form acin, M onitoreo y E valu aci n de P ro g ra
m as S ociales) (2001 ), E structura y evolucin d el g a sto d e los p r o g r a
m as nacio n a les de lucha contra la po b reza , 1997-2001, M inisterio
de D esarro llo S ocial y M edio A m b ien te, B uen o s A ires.
S iri, G. (1996), L os F ondos de In v ersi n S ocial en A m rica L atin a ,
R e v ista de la CEPAL N 59 (L C /G .1 9 3 1 -P /E ), S an tiag o de C h ile,
C o m isi n E co n m ica p ara A m rica L a tin a y el C arib e (C E PA L ),
agosto.

C a p tu lo V

167

S koufias, E. y B. M c C lafferty (2001), Is P R O G R E S A w o rk in g ? S u m

m ary o f the results o f an evaluation by IF P R I , F o o d C o n su m p tio n
and N u tritio n D ivision (F C N D ), D iscu ssio n P ap er N 118, Julio.
Szkely, M . (2006), M e d ici n de la in stitu cio n alizaci n de la p o ltica
social en A m rica L a tin a y M x ic o , a p u b lic arse en R. F ra n co y
M . Szekely, In stitu c io n a lid a d Social, S an tiag o de C hile, C o m isi n
E con m ica para A m rica L atin a y el C arib e (C E PA L ).
Tepichn Valle, A. M. (2000), Fam ilias en extrem a p o b reza y el P rogram a
de E ducacin, Salud y A lim entacin, L os dilem as d e la p o litica so cia l
Cm o co m b a tir la p o b re za ? , E n rique V alencia, M n ic a G en d reau y
A na M ara T epichn (coords.), A m am o ra E d ito res, M x ico , D.F.

168

P o l t i c a y p o l ti c a s p b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

C A P T U L O V I
LA REFORM A SOCIAL Y EL RGIM EN
DE BIENESTAR M EX IC A N O 1

Carlos Barba Solano

A. El problem a y la estrategia

n A m rica L atin a, duran te los ltim o s aos se discu te cad a v ez m s

la co n v en ien cia de m odificar la tray ecto ria de los p ro ce so s de ajuste

que, despus de la crisis econm ica de 1982, se han venido im plem entando
de m an era d esig u al2 en la m ay o ra de los p ases de la regin.
D etrs de esta c o n tro v e rsia 1 estn sin duda los claro scu ro s de v arios
lu stro s de refo rm as estru c tu rale s en la regin que, a p esar de h ab e r co n
trib u id o a log rar u n crecim ien to econm ico m o d erad o d u ran te los aos
n o v en ta, no han logrado ni la estab ilid ad en el crecim ien to ni una red u c
cin significativa de los niveles de pobreza o de las agudas d esig u ald ad es
en la d istrib u c i n del in g reso y las a e ja s fo rm a s de e x c lu si n so cial
reinantes.

Este trabajo es una versin resumida de otro que lleva por nombre: Rgimen de
Bienestar y Reforma Social en Mxico, publicado por CEPAL en la coleccin Serie
Poltica Social (Barba, 2004).

Tanto en trminos de los momentos cuando se iniciaron las reformas, como de la

velocidad, los alcances y el xito de las mismas (ver: Barba, 2003).

Que no se ha restringido a los mbitos de los Estados nacionales o las instituciones

acadmicas, sino que ha tenido como escenario fundamental a agencias multilaterales
como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo, la Comisin F.conmica para Amrica Latina o el Programa de Nacio
nes Unidas para el Desarrollo, algunas de las cuales se han transformado en actores
cruciales en el diseo, financiamiento, aplicacin y evaluacin de los programas so
ciales.

169

E n este contexto, y desde un p unto de v ista social, el tem a de la re

fo rm a de la refo rm a indica, entre otras cosas, un cierto n iv el de crisis de
lo que p o d ra d enom inarse el n u ev o p ara d ig m a de b ie n estar d o m in a n te4,
co n stru id o p au latin am e n te a trav s del d e sp lie g u e de la ag en d a social
p ro p u e sta p o r ag e n cias in te rn acio n ale s co m o el B a n co M u n d ial (B M )
y el B a n c o In te ra m e ric a n o de D e sa rro llo (B ID ), re s p a ld a d a y filtrad a
in tern am en te5 por num ero so s g o biernos n ac io n a les6.
E n el caso de M xico, esa discusin em p ieza a p ro d u cirse p o rque, sin
d esd e a r la im po rtan cia de las refo rm as so ciales d e los aos nov en ta, y
a p esar de las prom esas de b ie n estar para el n uevo siglo fo rm u lad a s por
los refo rm ad o res, sigue ex istiendo una b rec h a m uy gran d e en tre lo que
se ha o frecido y lo que se ha logrado.
Sin duda, es necesario h acer un b alan ce o b jetiv o resp ecto del alcan ce
y las tareas pendientes, as com o analizar crticam en te el cam in o seguido
y estab lecer con claridad cul es la arq u itectu ra que se req u iere p ara re
construir el b ie n estar a escala regional o n acio n al. Sin em b arg o , p ara lle
v ar a cabo este com etido no b asta con m irar slo h a c ia la p o ltica social;
es o b ligado tam bin prestar atencin a su articu laci n co n la ec o n o m a y
la esfera dom stica, po rq u e el b ie n estar d ep en d e fu n d am en talm en te del
en g a rce de todas estas esferas7.

B. El concepto de rgim en de bienestar

U n enfoque integrado exige un abordaje co m p lejo , p o r ello se em plea
aqu el co ncepto de rg im en de b ie n e sta r , qu e h a d em o strad o ser un

4 Dicho paradigma se ha conformado a travs de la alteracin gradual de la politica

social vigente entre los aos cuarenta y ochenta. El cambio, que ha alcanzado pro
porciones histricas, no ha sido solamente de las instituciones y los objetivos de
dicha poltica, sino de la conceptualizacin, los actores hegemnicos, los mbitos
donde se discute y decide, sus vnculos con un determinado modelo de crecimiento
econmico, su articulacin con los sistemas polticos de cada pas, etc.
5 El filtraje interno se refiere al hecho de que el grado de aceptacin o la heterodoxia
en la aplicacin de las recomendaciones de las agencias financieras internacionales
depende de la evaluacin que los gobiernos nacionales hagan de las condiciones
polticas internas.
6 Las caractersticas de este nuevo paradigma sern abordadas posteriormente.
7 Otro aspecto muy importante es el referido al capital social, pero su estudio
articulado con los otros elementos exige un enfoque conceptual y una estrategia
metodolgica distinta a la que asume este trabajo. Por ello, en trabajos posteriores
discutir cmo podemos acercamos a esta temtica.

170

P o ltic a y p o ltic a s p b lic a s en lo s p ro c e s o s

de

r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

e x c elen te recurso m e to d o l g ic o p ara an alizar y co m p arar las relacio n es

ca m b ia n te s en tre p o ltic a social, m e rc ad o s de trab ajo y estra te g ias d o
m stic a s en d istin ta s co n stelacio n es de p ases y d u ran te d istin ta s fases
e c o n m ic a s8.
Sin em b arg o , una p re c au ci n m e to d o l g ic a in d isp e n sa b le es ev itar
u sa r ese co n cep to p ara an a liz ar los p ro ce so s de ajuste y refo rm a social
en A m ric a L atina sin antes d isc u tir cu id ad o sa m en te las im p licacio n es
de su aplicacin en un contexto so cioeconm ico y p o ltico d istin to al que
h ab itu alm en te se refiere. E sa ta re a reb asa ev id en te m e n te los alcan ces de
este trab ajo ; no o b stan te, es p o sib le se ala r alg u n o s elem e n to s p ara su
d isc u si n 9.

1. E l uso del concepto en el contexto de la O rganizacin

de C ooperacin y D esarrollo E conm icos (O C D E )
L a aparicin del concepto de rgim en de b ien estar en el contexto de
la O C D E parti de la constataci n de la gran v aria b ilid a d de lo so c ial,
en ten d id a com o un conjunto de m ediaciones entre tres rdenes: el eco n
m ico , el p o ltico y el fa m ilia r10 (L autier, 2 0 0 1 :3; B arb a, 2003).

En el marco de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE),

varios estudios que emplean esc concepto, creado por Esping-Andersen (1987, 1990,
1996, 1999, 2001), indican que en el terreno del bienestar los procesos de articula
cin entre lo global y lo local han sido heterogneos debido a la existencia de dis
tintos tipos de regmenes de bienestar que emplean diversos paradigmas para tomar
decisiones, y expresan distintos arreglos polticos. Esto ha producido resultados
desiguales en trminos de los niveles de desmercantilizacin de la poltica social, los
alcances de los derechos sociales, los estatutos de ciudadana social, la operacin de
los mercados de trabajo y las oportunidades de empleo que generan para diferentes
tipos de asalariados, los niveles de desigualdad, exclusin y pobreza, y el impacto
de la globalizacin sobre las estructuras sociales de diversos racimos o clusters de
pases.

En otra parte he realizado una discusin cuidadosa de la precauciones que se de

ben tener para utilizar ese concepto en el contexto de Amrica Latina (Barba,
2003:378-384).

10 El surgimiento de distintos paradigmas de bienestar durante el siglo XX en las so

ciedades capitalistas industrializadas indica que las diferencias han sido la tnica en
lo que concierne al bienestar social, las teoras y conceptos que se construyen para
definirlo, explicarlo o medirlo, los instrumentos pblicos que se disean y utilizan
para alcanzarlo, as como el papel que se les atribuye al mercado, al Estado y al
orden domstico para su produccin (Barba, 2003:190-191).

C a p tu lo

VI

171

E n ese c o n te x to , lo s r e g m e n e s de b ie n e s ta r h a n sid o d e fin id o s

p o r E s p in g -A n d e rs e n p re c is a m e n te co m o "la m a n e ra c o m b in a d a e
inlerd ep en d ien le cm o el b ien esta r es p ro d u c id o y a sig n a d o p o r el E s ta
d o , el m ercado y la fa m ilia , que cristaliza en ...a rreg lo s in stitu cio n a les
especficos adopta d o s p o r so c ied a d es en su b sq u ed a d e tra b a jo y b ie n
esta r... (E spin g -A n d ersen , 1999:34-35), y co n d u ce a que u n a o rg an i
zacin dada de las relaciones entre E stado y eco n o m a se aso cie co n una
lgica p articu la r de la p o ltica so c ial" (E sp in g -A n d ersen , 1987:6-7).
C om o es bien sabido, en su libro sobre los tres m u n d o s del b ie n estar
en el capitalism o (1990) E sping-A ndersen tom com o criterios la calidad
de los derech o s sociales, la estratificacin social y las estru ctu ras de los
m ercad o s laborales p ara argum entar, d espu s de co m p arar a los estad o s
del b ie n estar del ncleo de la O C D E , que sto s se ag ru p an (clu ste r) al
red e d o r de tres tipos de reg m en es de bienestar: el lib e ra l o residual, el
co n serv a d o r o corp o ra tivo y el in stitu cio n a l o so c ia ld e m c ra ta n .
E l rg im en lib e ra l o residual, b asad o en e x p e rien c ias h ist ric as de
p ases an g lo sajo n es com o E stad o s U n id o s, A u stralia, C a n ad o N u e v a
Z e la n d a (y ta rd am e n te el R e in o U n id o ), a su m e q u e la m a y o ra de la
p o b la ci n p u ed e co n tra tar su p ro p ia p rev isi n social, y que p o r ello el
E stado slo debe apoyar a aquel residual hum an o que es in cap az de v elar
por su p ropio bienestar, es decir, los m s p o b re s13.
El co n serv a d o r o corp o ra tivo , co n stru id o a p artir de la ex p e rien c ia
h ist rica de los p ases de E u ro p a O ccidental C o n tin e n ta l14, p o n e al E sta
do y las in stituciones p b licas en el centro del p ro ceso so cio eco n m ico ,
com o m e can ism o s que red istrib u y en beneficio s, sig u ien d o criterio s de

11 Ese autor subraya que el bienestar dentro de la familia es conseguido a travs de la

reciprocidad, que no equivale a igualdad, mientras los mercados lo asignan a travs
del dinero y el Estado lo redistribuye a travs de un sistema de transferencias, sin
que eso necesariamente implique igualitarismo (Esping-Andersen, 1999:35-36).
12 Otros autores aseguran que la tipologa de Gosta Esping-Andersen no es exhaustiva
para Europa, donde habria que incorporar otro modelo, particularmente para los
pases del sur del continente (Hillmert, 2001:2).
13 En este paradigma, lo social se restringe al terreno de la pobreza, atribuible a defi
ciencias personales. Asume al mercado como el mecanismo fundamental para alcan
zar el bienestar social y que las prestaciones propiamente pblicas se deben orientar
slo a corregir extemalidades de la economa (Skocpol, 1995:7; Hill y Bramley,
1986:10; Esping-Andersen, 1990:26; Esping-Andersen y Corpi, 1993.370-373).
14 Particularmente de pases como Alemania, Francia, Blgica, Austria, Holanda y en
menor medida de pases como Italia o Espaa.

172

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

clase o estatu s p o ltic o 1'. En este caso, los beneficios no co n stitu y e n d e

rech o s u n iv e rsa le s sino corp o rativ o s, tienden a refo rz ar la estratificaci n
so cial que se d eriv a de las cap acid ad es polticas de los acto res, y slo se
o frecen cu ando las capacidades de la fam ilia para serv ir a sus m iem b ro s
se han a g o ta d o 16.
P or su p arte, el rgim en in stitu cio n a l o so c ia ld e m c ra ta 17 co n cib e los
riesg o s sociales co m o co n secu en cias sistm icas de la o p eraci n del m er
cad o , y por ello asum e el b ien estar individual com o una resp o n sa b ilid ad
co lectiva, solidaria. E sto explica que lo so c ia l incluya en esto s casos al
conjunto de los ciudadanos (y no slo a los m s p obres o asalariad o s o rga
nizados, com o ocurre en los otros paradigm as). E ste enfoque instituye los
p rin cipios de un iv ersalid ad de las polticas sociales y desm ercan tilizaci n
del b ie n estar social. En el caso b everidgeano ingls, estab lecien d o el d e
recho a un n ivel m n im o de b ie n estar para todas las ca te g o ra s y grupos
s o c ia le s 18, in d e p en d ie n te de la situacin g u ard ad a en el m e rc ad o ; en el
caso so c ia ld e m c ra ta e sca n d in av o , a travs de un p ro c e so de d e sm e r
can tilizaci n sin p reced en tes, que establece com o d erech o u n iv ersal un
n iv el de v id a basado en el perfil de las clases m edias (B ev erid g e, 1987;
E sp in g -A n d ersen y C orpi, 1993:371, 374 y 389).
E l enfoque de los reg m en es de b ien estar co n sid era qu e los tres tipos
m en cio n a d o s p ueden transform arse, pero subraya la g ran ca p ac id a d que
tienen p ara filtrar las n u ev a s co n d icio n es del capitalism o . E sto h a sido
co n firm ado p o r n u m ero so s estudios sobre los reg m en es de b ie n estar en
el m arco de la O C D E , p o n ie n d o en en tre d ich o tanto la te sis d e q u e el
15 Principalmente a asalariados, que cuentan con representacin poltica.
16 Bajo este esquema la poltica social se forja como un mecanismo para disciplinar a
los grupos sociales organizados y someterlos a la autoridad del Estado, as como para
legitimar la accin estatal encaminada a lograr la integracin nacional y el desarrollo
econmico (Isuani, 1991:12; Malloy, 1986:32-34). Su institucin fundamental es el
seguro social, cuya cobertura es sectorial e intenta ser expansiva, ligndose a un pro
ceso gradual de salarizacin. Tiende a reforzar un modelo familiarista del bienestar,
denominado breadwinner system (F.sping-Andersen, 1990:26).
17 Basado en dos experiencias histricas diferentes: la del sistema beveridgeano ingls
y la del socialdemcrata escandinavo, ambas desarrolladas bsicamente despus de
la Segunda Guerra Mundial. Para un recuento pormenorizado de estas experiencias
ver: Barba, 2003:T. I.
18 Este derecho, de acuerdo con Marshall y Titmuss, complementa los derechos civiles
y polticos, y establece una nueva dimensin para la ciudadana: la social, entendida
como los derechos a vivir como seres civilizados de acuerdo a los estndares de
bienestar prevalecientes en una sociedad (Marshall, 1975 y Titmuss, 1974).

C a p tu lo

VI

173

paradigm a de bienestar residual es el nico que se ajusta a las condiciones

im p u estas po r la g lobalizacin y los pro ceso s de in teg raci n eco n m ica,
co m o la suposicin de que en esos p ases el Welfare S ta te en fren ta un a
crisis term inal de la que y a no p odr re c u p e ra rse 19.

2. El uso del concepto en el contexto de A m rica L atina

E n el c a so de A m ric a L a tin a su e le d e c irs e q u e el m o d e lo de
b ie n e sta r ha sido sem ejante al co nservador o corporativo europeo, y que
p au latin am en te, tras d cadas de refo rm as eco n m ic as y so ciales, se h a
ido acercan d o al m odelo anglosajn, que com o v im o s es residual.
A m b as afirm aciones son red u ccio n istas p o rq u e p arten , al m enos, de
tres prem isas inadecuadas: la p rim e ra es que p u ed en aplicarse de m an era
m ecn ica las tipologas de los reg m en es de b ie n estar de las eco n o m as
desarro llad as a la realid ad latinoam ericana; la seg u n d a es qu e p u ed e h a
b la rse de esta reg i n com o si fu era u n a realid ad h o m o g n ea, y la tercera
es que la aplicacin de agendas de reform a econm ica y social sem ejantes
en distintos casos pro d u ce los m ism o s resultados.
L a p rim e ra p rete n si n es in c o rrec ta p o rq u e, en t rm in o s g en erales,
no se puede hab lar de la ex istencia y co ntinu id ad de E stados de b ien estar
en A m ric a L atin a, d o n d e con m uy esca sas ex c e p c io n e s no h a p re v a
le cid o de m a n e ra d u ra d e ra la d e m o c ra c ia ni se h an g a ra n tiz a d o to d o s
los d erechos civiles o polticos, o se han desarro llad o sig n ificativ am en te
los derech o s sociales p ara toda la p o b la ci n 20. P or si esto no b astara, la
p o ltic a so cial en la regin ha in clu id o ele m e n to s d iferen tes a los que
tradicionalm ente se consideran en el m arco de los reg m en es de b ien estar
clsico s21; adem s, los niv eles de b ie n estar alcan zad o s p a ra la m a y o ria

19 Entre ellos destacan los siguientes: Hill y Bramley, 1986; Pierson, 1994; Skocpol,
1995; Goodin y otros, 1999; Deacon, 1999; Bonoli y Taylor-Gooby, 2000; Scharpf
y Schmid, 2000; Esping-Andersen, 1996, 1999, 2001; Annesley, 2001; Huber y
Stephens, 2000; Schierup, 2001.
20 De igual forma, los niveles de industrializacin e ingreso que han distinguido a los
pases centrales de la OCDE son muy superiores a los de los pases de Amrica
Latina, donde los mercados han sido imperfectos, segmentados, oligoplicos o monoplicos, y no han favorecido una salarizacin universal.
21 En Amrica Latina un mayor repertorio de medidas se consideran sociales y escapan
a los prototipos occidentales, como el subsidio al consumo, las reformas agrarias,
el otorgamiento de micro crditos, la dotacin de servicios urbanos, etc. (Barba,
2003:381-382).

174

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de las n ac io n e s de la regin son m uy inferiores a los qu e ca racterizan a

las g ran d es ec o n o m as de la O C D E .
P or otra parte, la preten si n de abordar A m rica L atin a com o un todo
ta m p o co es acertad a, po rq u e no tom a en co n sid eraci n las g ran d es d ife
ren cias ex iste n tes entre los pases que la in teg ran 22. E stas discrep an cias
son p articu la rm en te agudas en el terreno del b ie n e sta r so cial en aspectos
co m o los niveles de gasto so c ial23, los niveles de desarro llo de los siste
m as de p restacio n es so c iales24, los grados de m ad u rez in stitu c io n al25, las
te n d en c ias en m ateria de am pliaci n de c o b e rtu ra26, los g rad o s de e x c lu
22 Los contrastes se manifiestan en varias escalas, como la territorial, la demogrfica,
la etno-cultural, la de las dimensiones del producto interno bruto, la de los procesos
de industrializacin, la de los indicadores sociales, etc. Para un recuento detallado
de estas diferencias ver Barba, 2003:420-426.
23

Existen enormes disparidades en materia de gasto social en la regin, entre aquellos

paises que, como Uruguay. Argentina, Costa Rica, Chile o Brasil hacia 1980-1981,
gastaban como promedio el 16% del PIB, y otros pases, como Venezuela. Ecuador,
Nicaragua, Mxico y Colombia que gastaban el 10,1%, promedio muy cercano al
promedio regional, en tanto otros como Peni, Paraguay, Bolivia, Guatemala y Hondu
ras gastaban menos de la tercera parte que los primeros y la mitad que los segundos,
pues en promedio desembolsaban el 5% del PIB. Los casos extremos son Chile y
Paraguay, pues exista entre los dos una diferencia de 15,6 puntos porcentuales (ver:
Barba, 2003:428-429 y Cominctti y Ruiz, 1998).

24 Este tipo de sistemas, ligados al modelo ISI, fueron muy significativos en pases
como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico y Uruguay. En otros
casos, como Guatemala, Paraguay, Per, Ecuador, etc., fueron precarios o prctica
mente inexistentes (Raczynski, 1 9 9 9 : 1 7 2 ; Filgueira, 1997:83). Adems, mientras pa
ses como Brasil y Mxico no fueron ms all del sistema del seguro social limitado,
otros como Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay crearon sistemas de proteccin
social universales (Malloy, 1 9 8 6 : 4 1 ) .
25 No todos los sistemas de prestaciones sociales en Amrica Latina fueron creados al
mismo tiempo; de hecho pueden clasificarse, en funcin del momento cuando fueron
creados, como pioneros (aos veinte), intermedios (aos treinta y cuarenta) y tardos
(aos cincuenta en adelante) (Mesa-Lago, 1994). Esto supone diversos grados de
maduracin institucional. En el caso de los sistemas pioneros (Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay), encontramos que en fres de ellos se pueden detectar grados muy
significativos de cobertura de algunas prestaciones sociales, mientras en algunos de
los casos intermedios encontramos avances mucho menos significativos, como ocurre
en el caso de Mxico.
26 Mientras pases como Argentina. Brasil, Mxico, Uruguay y Chile, siguieron una
va bistmarekiana de expansin gradual, Costa Rica sigui una va beverdigeana
de cobertura universal en un solo momento, y Cuba una va socialista que entre los
aos sesenta y setenta complet un sistema de seguridad social universal (Barba,
2003:430).

C a p tu lo

VI

175

sin social27, las trayectorias en m ateria de d istrib u ci n del in g reso 28, los
n iv e les de p o b rez a p re v a le c ie n te s29, los nd ices rela tiv o s de n iv e les de
v id a (A storga y F itzG erald, 1998:C uadro IX .5), etc.
F inalm ente, la te rcera p rem isa que con sid era que, a p esar de la h e te
rogen eid ad reinante en la regin, la aplicaci n de ag en d as sem ejan tes de
reform a eco n m ica y social en d istintos caso s p ro d u cir resu ltad o s sim i
lares tam poco tiene fundam ento. C om o se v er en la p r x im a secci n , a
pesar de que se ha logrado construir un gran co n sen so so b re la n ecesid ad
de im plantar un nuevo m odelo de m ercado orientado a las exportaciones,
as com o sobre la co n v en ien cia de reem p lazar el longevo p ara d ig m a de
b ien estar regional (B arba, 2 0 0 3 :3 8 4 -3 9 3 ) p o r un p ara d ig m a resid u al y
d eslo calizad o 30, los datos disp o n ib les indican que los p ro ceso s de estab i
lizacin, ajuste y reform a social han sido desig u ales en v ario s terrenos.

C.
Un uso epistem olgico del concepto:
los regm enes de bienestar en A m rica Latina
L as peculiarid ad es latinoam ericanas, com o h em o s v isto, ex ig en e v i
ta r la a p lica ci n m e c n ic a de los tip o s de reg m en es de b ie n e sta r d e
sa rro llad o s en los estu d io s sobre E u ro p a O ccid en tal o so b re los p ases
anglosajones.
N o obstante, considerando que los regm enes de b ienestar son arreglos
en tre la e sfe ra ec o n m ic a, el E sta d o y la e s fe ra d o m stic a , q u e tie n
den a institu cio n alizar cm o se p roduce y d istrib u y e el b ie n estar social,
en to n c e s no h ay n in g u n a raz n p a ra su p o n e r q u e los n ic o s arre g lo s
27 Todo indica que en Amrica Latina las sociedades con mayor heterogeneidad etnocultural han tolerado mayores grados de exclusin social (Barba, 2003:430-432).
28 Esto puede apreciarse por ejemplo en los aos setenta, cuando los Coeficientes de
Gini a nivel urbano fluctuaban entre 0,43 en el caso de Uruguay y 0,9 en el de Brasil.
(Ver Altimir, 1995:Cuadro 2.1).
29 Para una comparacin de datos de pobreza urbana, rural y total en 10 pases de
Amrica Latina durante los aos setenta y ochenta, ver Altimir, 1995:Cuadro 2.3.
30 La agenda social que ha servido de fundamento para el nuevo paradigma fue esta
blecida paulatinamente por el Banco Mundial y el BID a travs una serie de reco
mendaciones para enfrentar la pobreza, sin poner en tela de juicio el funcionamiento
del mercado. Para una revisin pormenorizada de las caractersticas de este nuevo
paradigma, que confiere un papel central a los organismos financieros internacionales
y a los expertos en polticas sociales, ver Barba, 2003:369-374.

176

P o ltic a

p o ltic a s p b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

in stitu c io n a le s p o sib le s sean los que han p re d o m in a d o en las g ran d e s

ec o n o m a s de la O C D E 11.
D e hech o , en A m rica L atina las tray ecto rias de los sistem as de p re s
tacio n es so ciales y de las p olticas sociales tienen una larga h isto ria 32. La
fase ex p a n siv a de d ichos sistem as estuvo acop lad a al p ro ceso de in d u s
trializacin a travs de la sustitucin de im portaciones (ISI), en au g e entre
los aos cu a ren ta y se te n ta 11. En esa etapa, el sistem a del seg u ro social
fue u no de los ejes p ara articu la r una co a lic i n d istrib u tiv a , in teg rad a
p o r se cto res de las c lase s m e d ias, o rg a n iz a c io n e s o b reras, em p le a d o s
p b lic o s, e m p re sario s in d u striales n ac io n a les y ex tran jero s, p o ltico s y
fu n cio n ario s p b lic o s11.
Sin em bargo, du ran te esos aos, no se debe hab lar de un solo rg im en
latin o am erican o , y a que hay ev id en cias significativas de la ex iste n cia de
al m enos tres tipos de reg m en es de b ien estar en la regin que, sig u ien
3 1 Cabe recordar que el concepto de rgimen de bienestar enfatiza precisamente la gran
variabilidad de los ensambles posibles entre las tres esferas, y no la reproduccin
ahistrica de ningn paradigma de bienestar en distintas situaciones y momentos. El
concepto permite las comparaciones y evitar tanto al funcionalismo que enfatiza ex
cesivamente ias convergencias regionales, como el predominio de crnicas histricas
tan detalladas que no permiten realizar comparaciones, porque parten de la idea de
que cada caso es nico (Barba, 2003:440).
32 Los sistemas de prestaciones sociales en la zona son de larga data, pues se han desa
rrollado en tres grandes oleadas: la primera durante los aos veinte, la segunda inicia
en los aos cuarenta, y la tercera a partir de los aos cincuenta (Mesa-Lago, 1994).
De hecho, como lo seala James Malloy, muchos pases latinoamericanos adoptaron
programas de seguridad social antes que pases capitalistas industrializados como los
Estados Unidos (Malloy, 1986:31)
33 Algo parecido a la relacin que se produjo en Europa Occidental y los Estados
Unidos entre la expansin del Estado del bienestar y las polticas keynesianas.
34 Se ha dicho que las instituciones del seguro social en Amrica Latina son verdaderos
mapas de la distribucin del poder en la regin (Malloy, 1986:56-57), ya que se dis
tinguieron por ser regresivas y no democrticas, caractersticas que no permitieron
en la mayora de los casos un proceso expansivo de derechos y ciudadana social,
que dejaron en una situacin de exclusin asistencial a quienes no formaban parte
de la coalicin que retroalimentaba el proyecto de industrializacin y que propicia
ron altos niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso, la cobertura de la
proteccin social y la calidad de los servicios sociales (Barba, 2003:384-393). Esas
instituciones expresaban tambin una concepcin familiarista del bienestar social,
pues preservaban una divisin familiar del trabajo (breadwinner system) que confe
ria a los hombres adultos el papel de proveedores y portadores de derechos para el
resto de la familia a travs del empleo formal, y a las mujeres la responsabilidad de
transferir servicios de bienestar para los dems miembros del hogar (ibid.).

C a p tu lo

VI

177

do de cerca la tip o lo g a de m o d e lo s de b ie n e sta r re g io n a le s p ro p u e sta

p o r F em a n d o F ilgueira (1997 y 1998), he d en o m in ad o u n iv e rsa lista s ,
d u a le s y ex c lu y e n tes35 (B arba, 2003:42 0 -4 6 4 ).
L o s regm enes u n iv ersalistas, que inclu an a C hile, A rg en tin a, U ru
g u ay y C osta R ica36, fueron los que m s se asem ejaro n a los co n se rv a d o
res europeos, tanto por su expansin gradual y u n lv ersalizan te37 com o por
la vinculacin de la p ro tecci n social al m ercad o laboral fo rm al y a las
o rganizaciones de clase obrera. Sin em barg o , en este clu ste r slo C osta
R ica se caracteriz por co n tar con u n rg im en d em o crtico estable.
L os datos indican que h ac ia 1970, cuand o an p areca v iab le el m o
delo de IS1 a escala latin o am erican a, en estos p ases se o b se rv a b an los
m ay o res niveles de gasto social, la m en o r h etero g en eid ad etn o -cu ltu ral,
la m ay o r co b ertu ra del seg u ro social y de los sistem as ed u c ativ o s y de
salud, los m en o res n iv e les de p o b rez a m ra l, u rb an a y to tal, los m e n o
res nd ices de co n c en tra ci n del ingreso, los in d ic ad o res m s b ajo s en
m ateria de desem pleo, subem pleo e in fo n n a lid a d laboral, y los m ejo res
indicadores en m ateria de esp eran za de vida al nacer, m o rtalid ad infantil,
analfabetism o e ndices relativ o s de v ida (B arba, 2 0 0 3 :4 4 4 -4 6 4 ).
P o r su p arte , los re g m e n e s d u ales in c lu a n a B rasil, M x ic o , C o
lo m b ia y V enezuela, y los exclu y en tes com p ren d an a la m ay o ra de los
pases de A m rica C entral, con la excepci n de C o sta R ica y tal vez de
P a n a m , as co m o a p a se s de A m ric a del S u r co m o E cu a d o r, P er ,
B o liv ia y P araguay.
E stos dos tipos de reg m en es se distin g u an por:

U n d escenso gradual de to d o s los indicad o res y a m e n cio n ad o s, as

co m o de los n iv e le s de g asto so c ial, d e la c o b e rtu ra de se g u rid a d
social, de los serv icio s educativos y de salu d p rev en tiv a, y del g rado
de desm ercan tilizaci n del b ien estar social.
U n aum ento de la h etero g en eid ad etno-cultural, del carcter reg resiv o
de los sistem as de p roteccin social y del grado de in fo rm alid ad de
los m ercados laborales (B arba, 2003).

35 Cada uno debe verse como una forma paralela y distinta de articular lo social en un
contexto histrico distinto al de la OCDE.
36 Los tres primeros desarrollaron sus sistemas de bienestar desde principios del siglo
XX, mientras Costa Rica lo hizo a mediados del siglo anterior.
37 La excepcin fue Costa Rica, donde la cobertura se asemej ms al modelo beveridgeano de cobertura universal en un solo momento.

178

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

attna

E stas ca ractersticas, en estricta co n so n an c ia con el p ara d ig m a reg io

nal, tendan a m an ifestarse de m an era dual en los reg m en es interm edios,
p riv ileg ian d o a la p oblacin urbana, organizada y relev an te p ara el m o d e
lo de 1SI, y ex clu y en d o al resto de la p o b laci n ; m ien tras se ag u d izab an
en el caso de los reg m en es ex clu y en tes, d ejando p o r fu era de su co b e r
tu ra a la m ay o ra de la p o b la ci n (B arba, 2003:4 4 4 -4 6 4 ).

1. L os regm enes latinoam ericanos en transicin

La existencia de tres tipos de regm enes de bienestar en la regin p one
en en tre d ich o la su p o sici n de cam b io s u n ifo rm es en el te rren o de los
m o d e lo s de crecim ien to y de los p ara d ig m as de bienestar. D e h ech o , de
acu erd o con los p ro p io s datos g en erad o s p o r agencias in te rn acio n ale s38,
es p o sible sostener q ue las trayectorias y alcances de los p ro ceso s de ajus
te y refo rm a social en la regin han sido desig u ales (B arba, 2 0 0 3 :T. II).
L as refo rm as e c o n m ic as no se in iciaro n al m ism o tiem p o en toda
la re g i n 39. L os ritm o s de las refo rm as ta m p o co h an sido u n ifo rm e s40.
L os alcan ces de dich as refo rm as41 han sido m u y v aria b les42. T am poco se
p u ed e hab lar de h o m o g e n eid a d en los aos de crisis, co rrecci n o estan

38 BID y CEPAL fundamentalmente. Para un anlisis cuidadoso de dichos datos ver

Barba (2003).
39 En los regmenes universalistas del Cono Sur las reformas iniciaron durante los aos
setenta, mientras en el resto de los pases de Amrica Latina la dcada de 1990 fue
la ms activa en esta materia, particularmente en su primera mitad.
40 En regmenes universalistas como Chile, Uruguay y Costa Rica, al igual que en
regmenes duales como Brasil y Colombia, el ritmo de las reformas ha tendido a ser
gradual (lento y creciente), mientras en Argentina (rgimen universalista), Mxico,
Venezuela (regmenes duales) y Per, junto con la mayor parte de Centroamrica (re
gmenes excluyentes), han abundado los tratamientos de shock (amplios y rpidos).
41 Que han abarcado numerosos campos, entre ellos la apertura comercial, la reforma
tributaria, la reforma financiera, las privatizaciones de activos pblicos, la refor
ma laboral y la reforma del sistema de pensiones.
42 Puede documentarse una gran variabilidad en este terreno, pues mientras algunos
pases como Argentina, Chile (regmenes universalistas) o Per (rgimen excluyente)
han realizado cinco o seis de estas grandes reformas, otros como Colombia, Mxico,
Venezuela (regmenes duales) y Bolivia, Guatemala o Nicaragua (regmenes exclu
yentes) han realizado cuatro, y otros ms como Costa Rica, Uruguay (regmenes uni
versalistas) o Brasil (rgimen dual) han realizado dos o tres (Barba, 2003:484-489).

C a p tu lo V I

179

cam iento de esas refo rm as, o en el estado actual de las m ism as4 (B arba,
2003:484-489, 546-550).
E n el caso de los estilos de crecim iento o las estra te g ias de em pleo
asum idas tam bin podem os hablar de trayectorias diferentes y de distintas
m odalid ad es de exclusin laboral44 (B arba, 2 0 0 3 :5 1 6 -5 4 1 ).
L a h etero g en e id ad rein a n te contina, en el caso de los p ro ce so s de
refo rm a social, tanto en lo co rresp o n d ien te a los p ro ce so s d e fo calizacin y d e sc e n tra liz a c i n 45 com o en el caso de las red es de se g u rid a d 46

43 Las refonnas tempranas en el Cono Sur entraron en crisis a principios de la dcada

de 1980, las tardas entraron en crisis en los aos noventa, como ocurri en Brasil,
Mxico o Venezuela. La continuidad de las mismas ha sido igualmente variable,
las reformas se han consolidado en Chile, y han sido frenadas pero son estables en
pases como Mxico, Brasil, Colombia, se encuentran en crisis en Argentina y han
sido revertidas como en Venezuela.
44 La primera, que corresponde a los regmenes universalistas, se caracteriza por una
alta calidad del empleo, por altos niveles de desempleo y una alta concentracin del
ingreso. La segunda, que concierne tanto a los regmenes duales como a los cxcluyentes, se caracteriza por niveles de desempleo intermedios, pero se destaca por la
baja calidad de los nuevos empleos que genera, asi como por la alta polarizacin
salarial y por la concentracin del ingreso que produce.
45 Como lo afirma Filgucira (1998), la fiscalizacin y la descentralizacin no han signi
ficado lo mismo en los regmenes universalistas, duales y excluyentes. En el primer
caso se ha dado un desarrollo notablemente mayor de derechos universales en mate
ria de educacin y salud que en los casos de los regmenes duales y excluyentes. Si
los procesos de focalizacin se enmarcan en derechos universales, pueden emplearse
para garantizar un acceso mnimo a stos a quienes no han sido incluidos y contribuir
a fortalecer la ciudadana social. Pero existe el riesgo de usar esta estrategia para
dejar en un segundo plano la ampliacin de esta clase de ciudadana, sobre todo en
pases donde los derechos universales no se han desarrollado significativamente,
concentrndose retricamente en la superacin de la pobreza; este riesgo crece en
las zonas excluidas de los regmenes duales y en el conjunto de los regmenes ex
cluyentes. En esos mismos casos son mayores los riesgos de estigmatizacin social,
exclusin asistencial y neoelientelismo. Por lo que toca a la descentralizacin, ms
all del carcter sumamente heterogneo que ha adquirido este proceso en la regin
(Gropello y Cominetti, 1998), la clientelizacin de los servicios sociales y el neopatrimonialismo, al igual que la agudizacin de inequidades distributivas y la indisci
plina fiscal, constituyen riesgos mayores en los regmenes duales y excluyentes de
pases donde existen amplios sectores no incorporados a la proteccin social moderna
(Barba, 2003:554-556 y 560-563).
46 Para un descripcin cuidadosa de las redes de seguridad y de las modalidades que
han predominado en los distintos tipos de regmenes de bienestar regionales, ver:
Hicks y Wodon, 2001:99-100, y Barba, 2003:563-577.

180

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

o el de los p ro c e so s de refo rm a de los sistem as p e n sio n a rio s77 (B arb a.

20 0 3 :5 5 4 -5 9 6 ).
Los rendim ientos de las reformas
D e acuerdo con datos aportados po r diversas fu en te s48 es p o sib le e s
tab lecer algunos p atrones sobre los efectos que las refo rm as estru ctu rales
y so ciales han tenido sobre las capacidades de los regm en es de b ien estar
la tin o am erican o s p ara p roducir y d istrib u ir bienestar, los cu ales se sin te
tizan en el cuadro de la pgina siguiente.

47 Aunque el modelo de reforma difundido en toda la regin es el del sistema de ca

pitalizacin individual desarrollado en Chile desde 1981, las reformas han tenido
caractersticas dismiles. Para una discusin sobre los tipos de sistemas que se han
generado, ver: Barba, 2003:578-596.
48 Como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1999), CE
PAL (1999, 2001a, 2001b, 2002), Astorga y FitzGerald (1998) y Cominetti y Ruiz
(1998).

C a p tu lo

VI

181

C u a d r o 1 . S ntesis co m p arad a de los ren d im ien to s d u ran te los aos n o

v en ta de los reg m en es de b ien estar latin o am erican o s refo rm ad o s.

Precariedad laboral
(CEPAL, 1999)

Regmenes
universalistas

Regmenes
duales

Regmenes
excluyentes

Media

Alta

Muy alta

Alto (1)

Medio (2)

Bajo

Cobertura de la seguridad
social (Mesa Lago, 2001)

Alta

Baja

Muy baja

Gasto social
(Cominetti y Ruiz, 1998)

Alto

Medio

Bajo

Alto desarrollo

Desarrollo medio

Bajo desarrollo

Crecimiento del PIB per

cpita (CEPAL, 2001b)

Alto

Bajo

Bajo

Pobreza** (CEPAL, 2001b)

Baja

Media

Alta

Concentracin del ingreso

(CEPAL, 2001b)

Media

Muy alta

Muy alta

Elasticidad pobreza/ PIB*

(CEPAL, 2001b)

Alta (3)

Baja (4)

Baja (5)

Elasticidad indigencia
/PIB* (CEPAL, 2001b)

Baja (3)

Baja (4)

Baja (6)

Niveles de vida (Astorga y

FitzGerald, 1998)

Altos

Medios

Bajos

1DH (ndice de desarrollo

humano) (PNUD, 1999)

Altos

Medios altos

Medios bajos

IPH (ndice de pobreza

humana)-! (PNUD, 1999)

Bajos niveles de
exclusin social

Altos niveles de
exclusin social

Niveles muy
altos de exclu
sin social

Desempleo (CEPAL, 2001a)

Polticas universales
(Barba, 2003)

Notas: *Se compara con la elasticidad media de la regin. **Comparada con la media
regional. (1) La excepcin es Costa Rica. (2) Los indicadores medios sealan altas
tasas de desempleo en este cluster, sin embargo, ese no es el caso de Brasil ni el
de Mxico, pero los casos de Venezuela y Colombia distorsionan los resultados. (3)
La excepcin es Uruguay. (4) El caso de Brasil distorsiona los resultados, si no se
ponderara la elasticidad sera alta. (5) La excepcin es El Salvador. (6) El caso de
Ecuador distorsiona los resultados.
Fuentes: Astorga y FitzGerald, 1998:Cuadros IX.2, IX.3 y IX.5; Barba, 2003:Cuadros 85,
86, 87, 88, 89, 90 y 91; CEPAL, 1999:Cuadro 2, 2001b:Cuadros 1.1, 1.4, 1.7, II. 3,
III. 7 y IV. 3, 2002:Cuadros 8 y 36; Cominetti y Ruiz, 1998:Cuadro 2; Mesa Lago,
2001:Cuadro 3; PNUD, 1999:134-137 y 146-148.

182

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

L a im agen m o strad a indica que a inicios del siglo X X I, en A m ric a

L atin a el d esarro llo social y el crecim ien to eco n m ico no estn a rtic u
lad o s de u n a m an era sa tisfacto ria, y que q u ed a p e n d ie n te en la ag en d a
so c ial de la reg i n la co n stru cci n de so c ied a d es m s ig u a lita rias e in
clu siv as, necesid ad que im plica retos diferen ciales d ep e n d ie n d o del tipo
de rg im en de b ie n estar desde d o n d e se afro n ten 49.
49 En el caso de los regmenes universalistas, los claroscuros de la dcada de los no
venta son muy notables. Se dio una evidente mejora en trminos de crecimiento
econmico, y hasta cierto punto de estabilidad macroeconmica. Las excepciones
son Uruguay y Argentina, despus de las crisis reciente, pero ello no parece haber
modificado de manera significativa las tendencias histricas en materia de bienestar
social: la precariedad laboral contina aumentando, al igual que el desempleo, la
concentracin del ingreso ha crecido, la pobreza ha disminuido en trminos relativos,
pero es mayor en trminos absolutos. A pesar de las reformas de los sistemas de
pensiones, stos continan incrementando su cobertura, pero pese al establecimiento
de mltiples redes de proteccin social la pobreza extrema no ha disminuido al ritmo
que se quisiera. Ello no ha Impedido que los niveles de vida prevalecientes y los
niveles de desarrollo humano continen siendo los mejores de toda la regin, ni que
los indicadores de exclusin social sean tambin los menores de America Latina.
No obstante, la situacin de estos regmenes empez a deteriorarse en la parte final
del siglo XX, y la crisis Argentina hace albergar nuevamente serias dudas sobre la
sustentabilidad de las reformas estructurales realizadas y sobre la conveniencia de
continuar acrticamente por la senda seguida hasta ahora. En el caso de los regmenes
de bienestar duales, la precariedad laboral contina siendo muy alta; los niveles de
desempleo se han polarizado; la cobertura de la seguridad social, ahora reformada,
sigue siendo baja, lo que se traduce en que amplios sectores de la poblacin trabajan
sin ningn tipo de proteccin social. Por otra parte, aunque el gasto social como
porcentaje del PIB se ha recuperado, la brecha frente a los niveles de gasto social de
los regmenes universalistas es semejante a la de los aos setenta. Han progresado
los niveles de cobertura de los programas sectoriales de nivel primario en materia
de educacin y salud, hasta alcanzar casi la universalidad, empero la capacidad
disminuye a medida que se avanza a otros niveles de servicio. En este caso, el PIB
per capita no ha avanzado a la velocidad alcanzada en los regmenes universalistas
y excluyentes, lo que sin duda ha afectado negativamente la capacidad para reducir
la pobreza y la pobreza extrema. La concentracin del ingreso sigue siendo muy
alta, y los coeficientes de elasticidad pobreza/'PIB per epita e indigencia/PIB per
cpita son inferiores a los del conjunto de la regin. Aun asi, el desarrollo social
alcanzado histricamente no ha disminuido en trminos de niveles de vida, aunque
seguramente s se han polarizado, ya que stos continan siendo intermedios en el
contexto regional, al igual que los niveles de desarrollo humano. No obstante, dada
la alta polaridad social que caracteriza a este tipo de regmenes, no sorprende que los
niveles de exclusin social sean altos. En el caso de los regmenes excluyentes, los
datos indican una situacin social aun ms difcil, esto a pesar de que los niveles de
crecimiento del PIB per cpita fueron superiores a los del conjunto de la regin y a
los alcanzados por los regmenes duales (aunque el desempleo es bajo, la precariedad

C a p tu lo V I

183

D. El rgim en de bienestar m exicano

E n el m arco de los tipos ideales m encion ad o s, el rg im en de b ien estar
m exicano se concibe com o dual. N o obstante, aun q u e esta categ o rizaci n
es ad e cu a d a p ara re a liz a r c o m p a ra c io n e s co n o tro s re g m e n e s, p u ed e
alca n za r m a y o res n iv e les de esp ecificid ad a trav s de un a re v isi n del
proceso h istrico que p erm iti su constitucin.
N o es el lugar aqu para abo rd ar u n a em p resa d e esas d im en sio n es;
sin em bargo, es p o sib le m o stra r de m an era sin ttica alg u n as d e las c a
rac terstica s fu n d am en tales del rg im en m ex ican o qu e p erm itirn p o n
derar adecu ad am en te los im pactos particu lares de los p ro ceso s de aju ste
y refo rm a social.
E x iste u n a consid erab le co n tro v e rsia sobre el m o m en to de em erg en
cia50 y sobre el carcter de la p o ltica social m e x ica n a d esarro llad a en el
lapso co m prendido entre la pro m u lg aci n de la C o n stitu ci n de 1917 y
la crisis eco n m ica de 1982 (B arba, 2 0 03:6 7 3 -6 7 6 ).
U na m ira d a altern ativ a co n siste en an a liz ar el p ro ceso d e c o n s titu
cin y d esp lie g u e de lo so cial en M x ico a lo larg o d e cu atro g ran d es
perodos:

El co m prendido entre 1917 y 1940, que en g en eral es definido com o

la fase de co n stitucin de la p o litica social p o srev o lu cio n aria.

laboral es muy alta y la cobertura de la seguridad social muy baja). En ese contexto,
al igual que en un sector muy amplio de los regmenes duales, tener un empleo no
garantiza salir de la pobreza, como lo demuestran los altos ndices prevalecientes en
este cluster. Esa situacin se ve agravada por: bajos niveles de gasto social, niveles
muy altos de concentracin del ingreso y un bajo coeficiente de elasticidad pobreza/
crecimiento del PIB per cpita e indigencia/PIB per cpita. Los niveles de vida
continan siendo comparativamente bajos, a pesar de que en las ltimas dcadas ha
crecido la cobertura en materia de salud y educacin, y se ha incrementado la espe
ranza de vida. Esto es corroborado por los niveles de desarrollo humano, que si bien
no pueden catalogarse como bajos, s se ubican entre los ms bajos de los niveles
medios. En perfecta armona con este bajo perfil social, los indicadores de pobreza
humana sealan que en este duster los niveles de exclusin social son muy altos.
50 Pues mientras hay quien seala que el momento crucial para dicha aparicin es la
promulgacin de la Constitucin de 1917 (Villarreal, 1993), otros la sitan durante el
mandato del presidente Lzaro Crdenas (1934-1940) (De la Garza, 1988), algunos
ms la ubican durante el perodo de gobierno de Manuel Avila Camacho (19411946), cuando fue expedida la Ley del Seguro Social (1943) (Soria, 1988), o durante
el mandato de Adolfo Lpez Mateos (1959-1964), cuando los gastos en pro de lo
social tienen un repunte muy significativo (Willcie, 1987).

184

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

El seg u n d o que abarca de 1940 a 19 8 2 51, que co rresp o n d e a la articu

lacin de la poltica social y el m od elo de 1S1.

E l tercero com p ren d id o entre 1982 y 1988, que se co n sid era com o una
fase de crisis de la articulacin entre la p o ltica so cial y el m o d elo de
1S1.
Y el m s recien te, que se inicia en 1988 y es interp retad o com o un
cam b io de p ara d ig m a de b ie n estar (B arba, 2 0 03:6 7 6 -6 7 7 ).

1. L os cim ientos autoritarios

del rgim en de b ienestar m exicano
D u ra n te la p rim e ra fase, los ejes de la p o ltic a so cial fu ero n la m o
v iliza ci n popular, la p o ltica edu cativ a y la am p liaci n de la co b ertu ra
d e p ro g ra m a s de sa lu d 52. N ad a in d ic a q u e en tre q u ie n e s p u sie ro n los
cim ien to s del rg im en de b ie n estar m ex ican o estu v ieran p resen tes ni la
intencin de desarrollar una p lataform a p ara la ciudadan a social, a travs
de la actualizacin de derechos sociales u n iv e rsa le s55, ni la in ten ci n de
resp e tar la legitim idad dem o crtica. El leg ad o del p ero d o fue la v o c a
ci n in te rv en to ra del E stad o en la e c o n o m ia y la so c ied a d , resp a ld ad a
a trav s de la co rp o rativ izaci n vertical de las org an izacio n es o b reras y
ca m p e sin as, as com o de una p o ltica social de corte clien tela r (B arba,
2 0 0 3 :6 7 6 -6 9 5 ).

2. L a articulacin de la poltica social y el m odelo

de industrializacin va sustitucin de im portaciones (ISI)
E n el p ero d o com p ren d id o entre 1940 y 1982 germ in aro n las figuras
ce n trales de la poltica social m exicana, y se p ro d u jo la articu laci n del
o rd en so cio p o ltico au to ritario y co rp o rativ o con la te n tativ a de in d u s
tria liza ci n orien tad a al m ercado interno. E n esa etapa, la p o ltica social
em p ez a co ncebirse com o un com p lem en to a la estrateg ia industrializad o ra im pulsada estatalm ente; po r ello, se reorient h ac ia el m edio urbano
y h a c ia los grupos sociales que ap oyaban el pro y ecto eco n m ico estatal.
51 Subdividido en dos periodos: 1940-1970 y 1970-1982 (Ward, 1989).
52 Los cuales siguieron de manera muy limitada lo establecido por los artculos 3o, 4o
y 27 de la Constitucin de 1917.
53 La excepcin fue la creacin en 1921 de la Secretara de Educacin Pblica, la cual
tena una clara vocacin universalista (Barba, 2003:680).

C a p tu lo

VI

185

E ste acoplam iento prod u jo tanto la exclu si n sistem tica de los sectores
ligados al m edio rural y a la eco n o m a info rm al urb an a, co m o la in c lu
sin y beneficio de los trab ajad o res u rbano s fo rm ales y o rg an izad o s, los
em plead o s pb lico s y las clases m e d ias4 (B arb a, 2 0 0 3 :6 9 5 -6 9 6 ).
En ese contexto econm ico y poltico se d espleg, entre 1940 y 1982,
un com plejo sistem a de b ie n estar concebid o co m o un m ecan ism o co m
plem en tario o co rrecto r del m odelo de 1S1 (B arb a, 2 0 0 3 :7 0 4 -7 2 7 ). C o
existan en su d esarrollo institucional una serie de elem en to s su m am en te
heterogneos, entre ellos:

U n m ercado de trabajo que operaba bajo el esq u em a co n o cid o com o

brea d w in n er system .
U n program a de reform a agraria m anejad o d iscu rsiv am en te y em p lea
do com o instrum ento de control so cial55 (R om n y A g u irre, 1998).

54 Hasta antes de 1946 los gobiernos de la revolucin enfrentaban la disyuntiva entre

lograr un crecimiento econmico significativo o redistribuir la riqueza y el ingreso,
pero a partir del mandato de Miguel Alemn el dilema se resolvi a favor del cre
cimiento, bajo el argumento de que primero haba que acumular para luego poder
redistribuir, basndose en la tesis de que el desarrollo industrial creara suficientes
empleos, ampliaria el mercado interno, mejorara la distribucin del ingreso e inte
grara a la poblacin marginada. Tesis que por cierto se parece de manera pasmosa
a las lecturas actuales sobre la solucin de la pobreza en un contexto de apertura
econmica. Sin embargo, desde los aos sesenta se empezaron a acumular evidencias
que mostraban que el crecimiento econmico logrado por el modelo de 1S1 no produ
ca automticamente ni desarrollo social, ni equidad, ni un crecimiento equilibrado.
La concentracin del ingreso, la persistencia de la pobreza y los grandes rezagos en
materia de satisfaccin de necesidades bsicas hicieron evidente que el crecimiento
econmico no necesariamente equivala a bienestar social. A partir de ese momen
to, y hasta 1982, con la sola excepcin del gobierno del presidente Diaz Ordaz, se
intent conciliar crecimiento econmico y desarrollo social. Luis Echeverra, tras
la represin estudiantil de 1968, reconoci que a la deuda social se haban sumado
serios problemas de legitimidad poltica. Esto indujo a que por primera vez, tras los
aos de rigurosa disciplina fiscal del desarrollo estabilizador, la estrategia econmica
se subordinara a una lgica poltica que buscaba conciliar crecimiento econmico,
expansin del empleo, redistribucin del ingreso, mejoramiento de la calidad de vida
y relegitimacin gubernamental, sin preocuparse por la sustentabilidad financiera de
la empresa. Esta tendencia continu durante el mandato de Lpez Portillo a pesar de
la crisis econmica de 1976 y de la subsiguiente firma de un convenio de estabili
zacin con el Fondo Monetario Internacional, gracias al descubrimiento de grandes
yacimientos petroleros que restituyeron la solvencia financiera y la capacidad de
endeudamiento de la economa mexicana, lo que a su vez permiti mantener la ola
expansiva del gasto pblico y del sector estatal (Barba, 2003:701; Trejo, 1987:35;
Wilkie, 1987:122-123).
55 Dicha reforma era heredada del ideario de la Revolucin de 1910 y centro de la ac
cin pblica durante el gobierno de Crdenas, pero se fue desgastando poco a poco

186

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

 In stitu c io n e s asiste n cia le s que se c o n c en tra b an en aten d e r la sa lu d

p rim aria de la p oblacin abierta o en ayudar a las fam ilias y la infancia
u rb an as que no co n tab a n con p ro tec ci n po r parte de los sistem as de
se g u rid a d so c ia l56 (Z orrilla. 1988).
U n sistem a educativo que se caracterizaba p or segm entar a la poblacin
escolar y slo haba alcanzado u n iversalidad en el caso de la educacin
p rim a ria 57.
In stitu cio n es de seguridad social p ara los trab ajad o res urb an o s u b i
cad os en el m ercad o form al, que seg m en tab an a los em p lead o s p ri
vados, los em p lea d o s p b lico s, las fu erzas arm adas, los electricistas,

los petroleros, e tc .58 (B rach et-M rq u ez, 1996; C O P L A M A R , 1985).

P ro g ram as de viv ien d a, en su m ay o ra ligados al salario social de los
m ism o s secto res que eran p ro teg id o s p o r los sistem as de seg u rid ad
so c ial59 (A ld rete, 1991; C ataln, 1993).
hasta convertirse en un mecanismo de manipulacin discursiva y control politico de
los pobres del campo, a travs del reparto agrario a cuenta gotas, contrapunteado
por la promocin de la agricultura comercial y el abandono de la agricultura de
subsistencia.

56 Estas instituciones asistenciales sustituyeron el concepto decimonnico de benefi

cencia por el de asistencia pblica, cuyo eje fue inicialmente la ayuda eventual y
curativa a los pobres y posteriormente la salud preventiva y la alimentacin rnaterno-infantil, en aquellos sectores no incorporados a la seguridad social, a travs del
empleo formal en las grandes zonas urbanas. Las instituciones ms importantes de
este ensamble fueron: el Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia (1NPI, creado
en 1961), el Instituto Mexicano de Asistencia a la Niez (IMAN, instaurado en 1968)
y el Sistema Nacional de Desarrollo de la Familia (DIF, creado en 1997).
57 Slo alcanz niveles de universalidad en el caso de la educacin primaria y en los
siguientes niveles privilegi a la poblacin urbana de nivel medio, excluyendo a los
pobres rurales y los trabajadores del sector informal.
58 Que frieron el principal mecanismo de articulacin entre el modelo de ISI, el inter
cambio corporativo entre el Estado y sus aliados urbanos de la coalicin industrializadora y cl breadwinner system y se caracterizaron por concentrar recursos en el
medio urbano y en los mercados formales, as como por su carcter segmentario y
fragmentador de la estructura social. Esas instituciones incluan al Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS, fundado en 1943), al Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (1SSSTE, fundado en 1959) y al Instituto de
Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (1SSFAM, instaurado en 1976).
59 Los programas de vivienda emergieron en el contexto de los altos ritmos de cre
cimiento urbano de los aos cincuenta y setenta, y se orientaron hacia las mismas
clientelas de las instituciones de seguridad social reproduciendo su lgica segmen
taria y fragmentadora de la estructura social. Entre ellos se destacan: el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores (INFONAV1T, creado en 1972),
el Fondo para la Vivienda de los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE,

C a p tu lo

VI

187

P olticas alim entarias con un sesgo u rb an o 60 (D u h au , 1997; G o n zlez

N av arro , 1985; O rdez, 2001).

P roceso s de dotacin de in fraestru ctu ra so cial lig ad o s a in tercam b io s
clien telistas61 (C ornelius, 1980; E ckstein, 1982; F a g e n y T u o h y , 1972;
G o n zlez C asanova, 1 9 8 1 ;U n ik e l, 1973).
P ro g ram as sociales focalizados, orien tad o s a rea sig n ar rec u rso s a las
zonas rurales, poco coord in ad o s entre s, no p erm a n en te s y m a n ip u
lados con fines p o ltic o s62 (B rac h et-M rq u ez , 1996; C O P L A M A R ,
1982, 1985; G o n zlez N avarro, 1985; L ev y y Szkely, 1985; M o n tes
de O ca, 1994; M urai, 2001; R om n y A g u irre, 1998; S p ald in g , 1985;

V alencia y A guirre, 1998).

Sin em bargo, el caos es aparente. El orden in stitu cio n al del rg im en
de b ie n estar m exicano, v igente h asta 1982, fue p ro d u cid o p o r u n a l g ica
dual: la del p o d er poltico y la de la estrateg ia de crecim ien to eco n m i-

instituido tambin en 1972) y el Fondo de Vivienda Militar (FOVIMI, creado en

1973), y finalmente el Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO,
creado en 1981) (Cataln, 1993:35-37; Aldrete, 1991:117-145).
60 Dichas polticas se caracterizaron por transferir recursos a los sectores medios y
populares urbanos, en perjuicio de los pobres del medio rural, combinando precios
de garanta para productos agrcolas (que mantuvieron en un estado de precariedad
permanente a los productores de bienes agrcolas bsicos) y mecanismos de abasto a
las zonas urbanas. Entre las instituciones ms destacadas estn la Compaa Expor
tadora e Importadora Mexicana (CEMISA, creada en 1949) y la Compaa Nacional
de Subsistencias Populares (CONASUPO, instituida en 1961) (Gonzlez Navarro,
1985:329-334; Duhau, 1997:189-190).
61 Sobre todo para los inmigrantes rurales a las grandes ciudades, no a travs de vas
ciudadanas, sino de procesos de manipulacin poltica e intercambios clientelares,
en los que el PRI jug directamente un papel de mediacin (instancia para resolver
conflictos), intermediacin (mecanismo para promover demandas) y mediatizacin
(aparato para manipular la satisfaccin de necesidades bsicas con fines electorales).
62 De carcter focalizado, desarrollados a partir de 1973, y orientados a reasignar recur
sos pblicos a las zonas rurales que se encontraban en crisis desde 1965. Estos cul
minaron el ensamblaje del rgimen de bienestar y se caracterizaron por bajos niveles
de coordinacin, por duplicidades operativas y de diseo, por no ser permanentes y
por ser utilizados con fines politicos (tal vez la nica excepcin sea COPLAMAR).
Los programas ms importantes fueron el Programa Nacional de Solidaridad del
IMSS (IMSS-Solidaridad, creado en 1973), el Programa de Inversiones Pblicas
para el Desarrollo Rural (PIDER, creado en 1973), la Coordinacin General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR, creada
en 1976) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM, establecido en 1980).

188

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

co 6'1. La arquitectura de las instituciones de bienestar resp o n d i a un doble

reto: m a n ten e r el control social y legitim ar al rgim en po ltico autoritario
y resp a ld ar el p ro y ec to de in d u stria liz ac i n 64. E n ese sen tid o , el rg im en
de b ie n estar m exicano pued e interpretarse com o el p ro d u cto de una serie
de p ro ce d im ie n to s g en eralizab les que se aplicaron a la escen ificaci n de
p rc tica s sociales, cuy a regla bsica era la seg m en taci n co n stan te6.
E ste c o n ju n to in stitu c io n a l p erm iti re c o rta r el co n tin u o so cial en
v a rio s te rren o s: se p aran d o un m edio u rb an o co lm ad o de in stitu c io n e s
so ciales de otro rural para el que slo hubo m ecan ism o s de control y p ro
gram as focalizados; distinguiendo a los trabajadores form ales, con acceso
a in stitu cio n es de seguro social, de los in form ales escasam en te cu b ierto s
p o r polticas de corte asistencia! y coyuntural; contrastan d o a los sistem as
in stitu cio n alizad o s de seguridad social con los p ro g ram as so ciales de ca
rcter efm ero; prefiriendo a los actores colectivos capaces de organizarse
fren te a aquellos sin dichas capacidades, los cuales no fueron p ro teg id o s;
co m b in an d o los discursos de ju sticia universal con prcticas excluyentes;
esta b le c ie n d o n iv e les p rim a rio s de aten ci n de c a rcter u n iv e rsa l ju n
to con niveles su p eriores de carcter selectivo; dividien d o los servicios
b s ic o s de los se rv icio s e sp e c ia liz a d o s;d ife re n c ia n d o lo p b lic o de lo
p riv ad o , lo civil de lo m ilitar, lo co rp o rativ o de lo asisten cial; sep aran d o
a los h om bres de las m ujeres, a la ciu d ad de M x ico de la p ro v in cia, al
N o rte del Sur, etc. (B arba, 2003:7 3 0 -7 3 3 ).
L os recortes fragm entaron a la sociedad y al espacio social p ara hacer
p re v a le c e r la dom inacin po ltica y rea liza r el pro y ecto industrializador.

63 Esto significa que el orden social, es decir, las mediaciones entre el Estado, la econo
mia y la esfera domstica, respondan a un arreglo de economia poltica, esto es: a un
funcionamiento de la economia que no se basaba en la soberania del mercado, sino
en su articulacin con las instituciones polticas y las instituciones sociales (Barba,
2003:728).
64 Transfiriendo recursos a los grupos sociales que integraban la alianza sobre la que
descansaba la estrategia econmica. Esto permiti una articulacin de discursos,
normas, medidas administrativas, polticas institucionales y estrategias de actores,
que se conectaron entre s e influyeron en la constitucin y organizacin del rgimen
(Barba, 2003:729).
65 Este rgimen articulaba: prcticas c instituciones polticas autoritarias; servicios
sociales de corte universal; instituciones de seguridad social excluyentes; institucio
nes asistcncialcs que no ofrecan derechos sociales a sus beneficiarios: programas
para enfrentar la pobreza desconectados del modelo de acumulacin y programas
de apoyo a estrategias familiares androcntricas en el campo y en la ciudad (Barba,
2003:731).

C a p tu lo

VI

189

El resultado fue un rg im en fractal, que p resen tab a irre g u larid ad es sis

te m tica s a d istin tas escalas, que se c o p iab a a s m ism o a ca d a p aso y
que o freca rendim ientos disco n tin u o s en t n n in o s de b ie n e sta r social e
inclusin laboral (B arba, 2003:926).
A nivel del m ercado de trabajo, entre 1940 y 1980 la in d u strializaci n
no fue aco m p a ad a p o r aum en to s en las tasas de p a rtic ip a c i n g en e ra
le s66. L a in d u stria m o str u n a v ig o ro sa ca p a c id a d p a ra c re a r em p leo s
durante el perodo del desarro llo estabilizador, p ero su d in m ic a no fue
suficiente p ara absorber la e n o n n e oferta de m ano de o b ra g en erad a por
el crecim iento de la p oblacin y las m igracio n es del cam p o a la ciudad.
Se p ro d u jo un intenso pro ceso de salarizaci n , p ero se rev irti du ran te
la d c ad a de 1970, d ando p aso a un p ero d o de c re cim ien to del secto r
inform al (B arba, 2003:738-739).
A pesar de ello, y au nque la co ncentraci n del in g reso se g u a siendo
to d a v a alta al final del p ero d o , los d atos d isp o n ib le s p a ra el p ero d o
1963 y 1984 (ajustados a cuentas nacio n ales) indican que se reg istr un
p ro c e so grad u al y co n sta n te de re d istrib u c i n p ro g re siv a del in g reso ,
q u e benefici sobre todo a los h o g are s de n iv e l m e d io 67. H ay e v id e n
cias em p rica s de que se dio u n a e x p a n si n co n stan te d e los se cto res
de ingreso m edio y alto, m ien tras la p o b reza m o d erad a y la ex trem a se
co m p o rtaro n de m an era errtica, au nque al final del p ero d o se hab an
re d u c id o sig n ific ativ am en te68 (S zkely, 1998; H e rn n d e z L a o s, 1992;
INEG1, 1995).
E n m ateria de educacin, se alcanz a finales de la d cad a de 1970 la
cobertura u niversal de la poblacin entre 6 y 14 aos en el nivel prim ario.
Sin em bargo, esa no fue la ten d en cia en los n iv eles esco lares sig u ien tes,
cada uno de los cuales se caracteriz p o r ser m s ex clu y en te que el an
terior, lo que no im pidi que la cob ertu ra a nivel de ed u caci n m ed ia y

66 Aunque s implic un leve ascenso de la participacin femenina que, no obstante,

en el contexto de los hogares mexicanos no puso en entredicho el papel proveedor
de los hombres adultos y el papel reproductor de las mujeres. El empleo el sector
primario perdi paulatinam ente im portancia, mientras los otros dos sectores
repuntaban.
67 Enrique Hernndez Laos calcula que el Coeficiente de Gini se redujo de 0,606 en
1963 a 0,518 en 1977 y a 0,501 en 1984 (Hernndez Laos, 1999:Cuadro 4.4).
68 En eso concuerdan estudios realizados por Miguel Szkely (1998), Hernndez Laos
(1992) y el INEG1 (1995), aunque hay variaciones significativas en los montos calcu
lados de la pobreza y la pobreza extrema, que obedecen a que las lneas de pobreza
no fueron calculadas de la misma manera.

190

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

su p e rio r creciera de m an era constante entre 1960 y 1980 (C O P L A M A R,

1 982:G rfica ! y C u a d ro s 3.1; U rrutia, I9 9 3 :C u a d ro s 2.7 y 2.8).
E n los casos de la salud y el seguro social, hacia el final del p e ro
do el E sta d o se h ab a c o n v e rtid o en el p rin cip al o fe re n te d e se rv ic io s
a trav s de un e sq u e m a se g m en tario que div id a la p o b la ci n en tre los
d ere ch o h ab ien te s y la p o b la ci n abierta. A p e s a r de qu e la co b e rtu ra de
las p rim e ra s creci de m an era co n stan te h asta in clu ir n o m in a lm e n te al
4 3 % de la po b laci n total en 1980 (aunque la capacid ad de co b ertu ra real
era m enor), no p u ed e o cultarse el hecho de que los sistem as de seg u rid ad
so c ial eran b s ic a m e n te ex c lu y e n tes en lo que a se rv ic io s de sa lu d se
refiere69 (C O P L A M A R , 1985:C uadro 4.13).
A p esar del carcter seg m en tario del rgim en de b ie n estar m ex ican o ,
du ran te este p erodo se dieron notables avances en m ateria de indicadores
d e n iv e le s de v id a com o : la esp eran z a de v id a al nacer, la m o rta lid a d
in fan til, el an a lfab e tism o y un ndice relativo de vida. Sin em b arg o , los
a v an ces estu v ieran an m u y por debajo de los logros de los reg m en es
u n iv e rsa listas de A m ric a L atina (B arba, 2 0 03:752-75 3 ).

3. L as reform as estructurales al rgim en m exicano

a) Las reformas econm icas
T ras la crisis econm ica de 1982, sucesivos proceso s de estabilizacin
y ajuste han hecho de la disciplina fiscal, el control de la inflacin, la aper
tu ra co m ercial, la p riv atiza ci n de los activos estatales, la flex ib lzaci n
lab o ral y pro d u ctiv a, la reform a de las pen sio n es y la refo rm a tributaria,
los o b jetiv o s centrales de la accin estatal70.

69 Por otra parte, el acceso a la seguridad social se dio preferentemente en las zonas
ms desarrolladas del pas, lo que ndica una alta segmentacin de las regiones ms
pobres o marginadas. La suma de la cobertura de las instituciones de seguridad
social, las de atencin a poblacin abierta y las instituciones privadas indicaba al
final del perodo que un 31.3% de la poblacin no tena cobertura nominal de salud
de ninguna especie, lo que refuerza la tesis del carcter excluyeme y segmentario
de este sistema de prestaciones sociales (COPLAMAR, 1985:Cuadros 4.12, 4.13 y
Grfica 4.9).
70 Esta clase de polticas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional, cl Banco
Mundial y el Banco Intcramericano de Desarrollo fueron aceptadas, modificadas y
aplicadas por una lite tecnomtica intenta, por lo que carece de sentido concebirlas
como imposiciones extemas.

C a p tu lo

VI

191

E ste ca m b io de m o d e lo se c a ra c te riz o p o r ser p a ra d jic o , p u e s el

E stad o se co n v irti en el m o to r de las refo rm as p ro p u esta s a trav s de
la u tiliza ci n de los m ecan ism o s de contro l p o ltico tra d ic io n a le s p ara
realizar reform as estru ctu rales contra la an tig u a co alici n so cial qu e le
dio sustento. E l autoritarism o perm iti realizar las refo rm as a un ritm o
m uy acelerado, sobre todo durante los aos noventa, p ero llev al sistem a
poltico tradicional a un callejn sin salida, que facilit el estab lecim ien to
de un sistem a poltico dem ocrtico.
C om o resultado de estos cam bios, el rg im en de b ie n estar m ex ican o
ha sufrido tran sfo rm acio n es de fondo, sobre todo du ran te la d cad a de
199071, que estuvo m a rc ad a p o r dos etap as d iv id id as p o r la crisis e c o
n m ica de 1995. D urante esos aos se dio un g ran im pulso a la ap ertu ra
com ercial, se pro fu n d iz la d esincorporaci n de p araestatales, se avanz
n o ta b lem en te en la d esregulacin financiera, se refo rm el rg im en de
ten en cia de la tie rra y se em puj la refo rm a social a trav s de la tra n s
form aci n del sistem a de p en sio n es del In stitu to M ex ican o del S eguro
Social.
D u ra n te el m a n d ato de C a rlo s S alin a s (1 9 8 9 -1 9 9 4 ), los ejes d e la
estra te g ia fueron la firm a de u n tratad o de lib re co m ercio con E stad o s
U n id o s y C anad, ac om paada p o r n u m ero sas n eg o ciacio n es p ara ab rir
la eco n o m a m exicana, la d esincorporacin de p araestatales estratg icas
com o la B an ca y T elm ex, un activo pro ceso de d esreg u laci n eco n m ica
y financiera, as com o la m odificacin del artcu lo 27 c o n stitu c io n a l72.
Sin em bargo, los resultados fueron co ntrad icto rio s pues, si b ie n se logr
re a su m ir un c re c im ie n to ec o n m ic o so ste n id o y el e m p leo em p ez a
rep u n ta r, el se x en io co n c lu y con u n a se v era crisis e c o n m ic a y u n a
p ro fu n d a crisis p o ltic a 73.

71 Para una revisin de los procesos de estabilizacin durante los aos ochenta, ver
Barba (2003:760-769).
72 En conjunto estas medidas, enmarcadas en una renegociacin de la deuda apoya
da decididamente por los Estados Unidos, el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial, sirvieron para relegitimar al rgimen poltico, lo que permiti que
movimientos significativos de capital volvieran a fluir hacia Mxico (Barba,
2003:769-776).
73 El crecimiento tendi a reconcentrar el ingreso y fue acompaado por una reva
luacin excesiva del tipo de cambio, un creciente dficit de la balanza de cuenta
corriente y bajos niveles de ahorro interno, que fueron los factores principales para
el estallido de una severa crisis econmica en 1995. La crisis econmica se sum
a la profunda crisis poltica que se habia desatado tras la rebelin zapatista y los
asesinatos polticos ocurridos en 1994.

192

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s en lo s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

E n este con tex to , la n ec esid ad de recu p erar la con fian za de los m e r

cad o s fin an c iero s o b lig al p resid e n te Z ed illo , o p e ra d o r de la se g u n d a
etap a de reform as entre 1995 y 2000, a d esechar la im agen de estab ilid ad
y b o n an za construida durante el gobierno de Salinas74. La confianza de los
p rin cip ale s grupos de inters n acio n ales e intern acio n ales en el g o b iern o
ze d illista fue reco b rad a gracias a un paq u ete de apoyo financiero de gran
en v erg ad u ra, o frecido fu n d am e n talm en te po r el g obiern o de los E stad o s
U n id o s (p rin c ip a l so c io c o m e rc ia l del T ra ta d o de L ib re C o m e rc io de
A m rica del N o rte - T L C A N - ). que perm iti estab iliza r la eco n o m a.
El ree stab lec im ie n to del crecim ien to estuvo ligado no slo a los p ro
g ram a s de e sta b iliz a c i n (co m o la A lia n z a p ara la R e cu p e ra ci n E c o
n m ic a - 1 9 9 5 - o la A lian za p ara el C rec im ien to E co n m ico - 1 9 9 6 - ) ,
sin o a la co n tin u id a d del p ro c e so de refo rm a estru c tu ral, qu e incluy:
la au to n o m izaci n del B anco C entral, la co n tin u id ad de los p ro ce so s de
d esreg u laci n , de liberalizaci n de los m ercados finan ciero s y de d esin
co rp o racin de p araestatales, m edidas orientadas a log rar un m ay o r eq u i
lib rio fiscal y la refo rm a al sistem a de p en sio n es del In stituto M ex ican o
del S eguro Social (B arba, 2 0 03:777-786).
Sin em bargo, las rep e rc u sio n es de las refo rm as y el crecim ien to ec o
n m ico en el em pleo no fueron las esperadas. D u ran te la d cad a de 1990,
se p u ed e h ab lar d e un acceso desigual a las op o rtu n id ad es de em pleo, del
au g e de em pleos con b ajo s salarios y baja p ro d u ctiv id ad , del p re d o m i
nio de condicio n es de trabajo que no fav o recen el desarro llo de capital
h u m an o y que no cuentan con p roteccin social (B arba, 2 0 0 3 :7 8 6 -8 0 1 ).
El b ajo desem p leo abierto urbano se explica en buen a m ed id a p o rq u e la
m ig ra ci n co n tin u fun cio n an d o com o una v lv u la p ara red u cir la p re
si n laboral, y po rq u e los sectores inform al y rural sig u iero n sirv ien d o
co m o am o rtig u ad o res del cre cim ien to de la o ferta lab o ral. A d em s, la
flex ib ilid a d salarial fue alta, lo que p erm iti que los co sto s de p ro d u c
cin se ajustaran a travs de la reduccin del p ag o y no del desp id o de
trab ajad o res (ibid).
b) La reforma social
P o r o tra p arte, en M x ico , d esd e finales de los aos o ch e n ta se ha
v e n id o d e sa rro lla n d o un in te n so p ro c e so de re fo rm a social (en b u en a
74 La crisis produjo un gran descenso en los salarios reales, una baja notable del empleo
formal, una alza de las tasas de inters que agrav la situacin financiera de familias
y empresas.

C a p tu lo

VI

193

m e d iad a propuesto po r el B anco M undial y el B an co In teram erica n o de

D esarrollo) que ha tendido a resid u alizar el rg im en de b ien estar, sobre
todo durante la d cada de 199075. En este caso, al igual qu e en el de las
refo rm as econm icas, se pu ed e hablar en dos p ero d o s sep arad o s p o r la
crisis econm ica de 1995.
E l perodo salinista. D u ran te la prim era etapa, el rep u n te del gasto
social, la descentralizacin de la educacin b sica y del se cto r salud, la
reform a del Infonavit, la reform a del artculo 27 co n stitu cio n al, p ro ceso s
de priv atizaci n y fo calizacin territorial com o en el caso de L ico n sa, la
creacin del S istem a N acional de A horro p ara el retiro y la cre aci n de
P rocam po fueron algunos de los puntos m s so b resalien tes de la ag en d a
social del gobierno salinista. N o obstante, la figura central fue el P ro g ra
m a N acional de S olidaridad (B arba, 2003:811, 828-840).
El P ronasol fue creado en 198976, y fue el p u n to de referen c ia de la
p o ltica social du ran te buen a parte de la d cada, in clu so d esp u s de su
co n c lu si n fo rm al en 1996, p o rq u e im p lic un c a m b io d isc u rsiv o del
e n fo q u e de la p o ltic a so cial, que se desp laz de la se g u rid a d so cial a
la reduccin de la pobreza, y p o rq u e fue un m ecan ism o qu e se aju stab a
p arcialm en te a las recom endaciones del B anco M u n d ial, p u es fu n cio n a
ba com o u n gran F ondo de Inversin S o cial77, que incluso dio lu g ar a la
creacin de u n a secretara de E stado: la S edesol en 19927S.
Sin em bargo, P ro n aso l seg u a h ac ie n d o aco p io del v iejo reserv o rio
a u to rita rio de p r c tic a s c lie n te lista s, e x c lu y e n te s, de in te rm e d ia c i n ,
m ed iaci n y m ediatizaci n de las dem andas sociales que caracterizaro n
d esd e un inicio al rg im en de b ie n estar m e x ica n o , co n la fin alid ad de

75 Durante los aos ochenta no se dieron cambios significativos en la arquitectura de

la poltica social; la estrategia fundamental fue hacer ms con menos y liquidar o
fragmentar los programas orientados a reducir la pobreza en el medio rural, bajo el
argumento de que no estaban respaldados fiscalmente. Para una revisin detallada
de este perodo, ver: Barba, 2003:801-810.
76 La centralidad del Pronasol no fue presupuesta!, pues ese programa nunca rebas el
3,5% del total del gasto programable.
77 Que defina poblaciones objetivo en las que haba que focalizar acciones de educa
cin, salud, nutricin, abastecimiento de agua y sanidad.
78 No obstante, Pronasol no sigui al pie de la letra los postulados establecidos para
esta clase de fondos, pues no se ajust a los presupuestos tericos de promocin de
mocrtica de sus beneficiarios, no actu con neutralidad poltica, no fue transparente
en sus operaciones, no fue eficiente en la ejecucin de proyectos y no fue conducido
por organizaciones no gubernamentales.

194

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

releg itim ar al gob iern o y lograi' un apoyo social a las p o lticas de a ju ste 79.
E sta d u alid ad que m arc el desarro llo de P ronasol se ex p res en la a rti
c u laci n entre una lite de tecncratas que com u lg ab an con el C o n sen so
de W ashington y o tra de refo rm ad o res sociales que in ten tab a co n stru ir
n u ev as clientelas electo rales (B arba, 2 0 03:812-825).
Eli reem p lazo de P ronasol obedeci a razones eco n m icas y po lticas:
en tre las p rim e ra s, la m s im portante fue la crisis eco n m ic a de 19941995; entre las seg u n d as, la rup tu ra del gobiern o de E rn esto Z ed illo con
el ex -p resid en te C arlos Salinas, que sell el fin del m atrim o n io p o r c o n
v e n ie n c ia en tre la lite te cn o c r tic a y la lite refo rm ista qu e d ise al
p ro g ram a. A p e s a r de ello, el principal argum ento esgrim id o p o r los crti
cos o ficiales (p artic u larm e n te po r S antiago L evy, 1994) p ara ex tin g u ir el
p ro g ram a fue su evidente inconsistencia con el p aradig m a residual, p u e s
to que ofreca, co m o lo ha sealado D re sse r (1991 y 1994), so lu cio n es
n eo p o p u listas a p ro b lem as n eo lib erales; no recu rra al m e rc ad o com o
m e can ism o fu n d am en tal para reducir la p o b reza; no se c o n c en tra b a en
los po bres extrem os residentes en reas rurales; no disp o n a de una m eto
d o lo g a co n sistente para identificar a la poblacin objetivo o p ara ev alu ar
sus resu ltad o s; no se en focaba en los individuos sino en la co m u n id ad ;
o freca un piso m nim o de b ienestar cuando resultaba m s b arato b rin d ar
un p aq u e te integral para fav o recer la inversin en capital h u m an o , para
que los m s pob res fueran capaces de ap ro v e ch ar las o p o rtu n id a d es del
m ercad o , etc. (B arba, 2003:826-827).
El p erodo zedillista. Tras la crisis de 1994-95 se acen tu el proceso
de residualizacin y deslocalizacin del rgim en de bien estar m ex ican o S0.
En la estrategia de reduccin de la pobreza, el cam bio fu n d am en tal fue la

79 La poblacin interpelada por el programa inclua a los trabajadores del sector infor
mal, los pueblos indgenas, los trabajadores agrcolas migratorios, los campesinos
empobrecidos, los pequeos propietarios agrcolas, los habitantes de colonias popu
lares, los jvenes y las mujeres, que haban sido marginados por la poltica social
tradicional y haban sido excluidos aun ms como resultado de los recortes presu
pustales e institucionales realizados durante el gobierno de Miguel de La Madrid.
80 La crisis jug un papel crucial para la redefinicin de la poltica social, ya que revel
la alta vulnerabilidad de la economa a la especulacin financiera, c hizo evidente
que en un lapso muy breve podan borrarse los avances logrados durante varios
aos, en materia de reduccin de la pobreza. Por otra parte, la rebelin indgena en
Chiapas y los asesinatos polticos al interior del PRl demostraron tambin que los
logros conseguidos en materia de legitimacin poltica podan tambin evaporarse,
y qued claro que los ms pobres y excluidos eran capaces de organizarse y adoptar
un postura radical y violenta en contra de la liberalizacin de la economa, lo que
exiga polticas sociales que favorecieran la gobemabilidad del proceso de ajuste.

a p t u l o

VI

195

sustitucin de un gran F ondo de Inversin S ocial (P ro n aso l) por progra

m as de dotacin de capital hum ano y de activacin laboral {workfare).
En ese sentido, el P rogram a de E ducacin, Salud y A lim entacin (P ro
gresa), el P ro g ram a de E m p leo T em poral (P E T ) y el P ro g ram a de B ecas
de C apacitacin para D esem pleados (P robecat)81 fueron concebidos com o
los m edios ideales para in terrum pir la repro d u cci n in terg en eracio n al de
la pobreza, y para red u cir la vulnerabilidad de los m s p o b res82, as com o
p ara increm entar la g o b ern a b ilid a d de los p ro ceso s de ajuste estru ctu ral.
La o tra figura central de la nueva estrateg ia fue la p riv atiza ci n de los
sistem as pensionarios (pensada com o un m ecanism o no slo p ara resolver
la crisis financiera del viejo sistem a de reparto , sino para in crem en tar la
capacid ad de ahorro interno de la eco n o m a m ex ican a y com o un m e c a
nism o til para reducir los riesgos y los costos de la volatilidad financiera)
(B arba:841-845).
Sin em bargo, hacia 1999, a pesar de este cam bio de estrategia, un a se
rie de program as elaborados durante sexenios pasados com o el Procam po,
F id elist, C onaza, L iconsa, D iconsa, F onaes, el P ro g ram a de Jo rn alero s
A grcolas, F onhapo y un largo etctera, se m an tu v iero n dentro del m arco
de la poltica social, aunque agrupados discursivam ente en tres vertientes:
el d esarrollo de capital h u m a n o 83, las o p ortu n id ad es de in g reso 84 y el d e
sarrollo de capital fsic o 85 (B arba, 2003 :C u ad ro 146). P u ed e d ecirse que
tras 20 aos de cam bios graduales, la reform a social m e x ican a arro jab a
a finales del gobierno de Z edillo resultados co n tra d icto rio s86.
81 Cabe mencionar que ni el PET y el Probecat fueron creacin del gobierno de Zedillo,
pero adquirieron una mayor importancia durante su gestin.
82 Para evitar estrategias familiares de supervivencia que impulsan a los nios y los ms
jvenes al mercado de trabajo y los excluyen de la formacin escolar, perpetuando
la transmisin intergeneracional de la pobreza.
83 Que incluye a Progresa, programas alimentarios (desayunos escolares, abas
to social de leche y tortilla), programas de salud (IMSS-Solidaridad), programas
compensatorios de educacin y el programa de seguridad social para jornaleros
agricolas del Instituto Mexicano del Seguro Social.
84 Que incluye el Programa de Empleo Temporal, programas productivos para agricul
tores de bajos ingresos como Procampo, Conaza, apoyos productivos del Instituto
Nacional Indigenista y Fonaes.
85 Desarrollo de infraestructura social bsica en regiones marginadas, FAIS del Ramo
33, agua potable y saneamiento en zonas urbanas y rurales marginadas, caminos y
telefona rural.
86 No slo coexisten programas de nuevo y viejo cuo, con lgicas antagnicas, sino
que hay evidencias de que algunos de los nuevos programas han sido digeridos por

196

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

A esto se agregan las ev id en c ias que in d ican que los en fo q u es de la

n u ev a p o ltica social no co n trib u y en a reso lv e r los p ro b lem as de e x c lu
sin social que h ist ric am en te han ca racteriza d o al rg im en de b ien estar
m e x ic a n o . P uede afirm arse que lo social no ha sido puesto en el cen tro
de la reform a social, p ues las m edidas tom adas no han sido elab o rad as ni
p ara reso lv er los viejos pro b lem as de exclusin social, ni p ara red u cir los
g rav es dficit de ciu d ad an a y d erechos sociales que han caracterizad o al
rg im en de b ie n estar m exicano. En lugar de ello, la lgica qu e ha p re v a
lecid o ha sido aju sta rse a un p aradigm a de b ie n estar qu e no se con stru y
a p artir de un d iag n stico cu id ad o so de los p atro n es de d esarro llo social
g en erad o s por el rg im en de bienestar m exicano.
E sta conclusin se refuerza cuando se observan los bajos rendim ientos
sistm ico s del rgim en de bienestar, p articu la rm en te en los m b ito s de la
d esig u ald ad en la distrib u ci n del ingreso y la p o b re z a .

la vieja cultura patrn-cliente y por la corrupcin que caracteriz al antiguo rgi

men. Un ejemplo paradigmtico de esta situacin es el Procampo, el cual ha estado
marcado por el escndalo.
87 Dos ejemplos muy significativos de exclusin asistencial son la reforma del l.VSS
y la operacin de Progresa, fin el primer caso, porque el IMSS contina sin generar
derechos universales, debido a que su puerta de acceso sigue siendo el contar con
un trabajo formal, en un contexto en el que el sector informal est en ascenso y la
creacin de empleos formales deja mucho que desear, fin el caso de Progresa resalta
el carcter excluyentc de los procedimientos de seleccin empleados, que excluyen a
los pobres de capacidades que habitan en localidades urbanas o en localidades rurales
que no son de alta o muy alta marginacin. Para una discusin detallada, ver Barba
2003:854-860 y 864-896.
88 Estudios como los realizados por Femando Corts (2000, 2001) indican que, cuando
el modelo econmico orientado a las exportaciones logr generar crecimiento econ
mico de manera sostenida, tambin creci la concentracin del ingreso. De acuerdo
con De la Tone (2000). un factor crucial para explicar la concentracin del ingreso
en el marco del nuevo modelo exportador es que las reformas econmicas impli
caron cambios tecnolgicos que favorecen una mayor demanda de capitales fsico
y humano, lo que ha relegado al trabajo no calificado a un segundo plano. Si esto
es cierto, es evidente que cualquier estrategia de reduccin de la desigualdad debe
enfatizar una reduccin de las desigualdades educativas. Por otra parte, de acuerdo
con estimaciones recientes, realizadas por algunos de los principales especialistas
en la medicin de la pobreza en Mxico, durante la dcada de 1990 la pobreza ha
seguido fielmente el ciclo econmico, independientemente del criterio de medicin
que se emplee. Sin embargo, en conjunto durante la dcada de 1990 la pobreza
creci, y el nmero absoluto de personas debajo de (a linca de pobreza alimentaria
aument en 4,7 millones. Hay evidencias empricas de que los ms pobres son los
ms susceptibles a los ciclos econmicos, pues se encontr que el impacto negativo
de la crisis de 1994-1995 fue proporcionalmente mayor en la parte inferior de la

a p t u l o

VI

197

E. C onclusiones
D urante los ltim o s veinte aos el rgim en de b ien estar m ex ican o ha
sufrido profundas alteraciones. L a tendencia m s acusada ha sido apostar,
cada vez m s, el bienestar social al m ercado, y enfrentar los p ro b lem as de
desig u ald ad o p o b reza com o asuntos individ u ales, no estru ctu rales. Sin
em bargo, se ha dejado al m argen el viejo p ro b lem a de la co n stru cci n de
ciu d ad an a a partir de la am pliacin de derech o s y titu larid ad es.
T ras los grandes cam bios ocurridos en el rg im en de b ie n estar m e x i
cano, tres aspectos tienen que subrayarse:

El rgim en se en cu en tra atrapado entre un p asad o en d ecad en cia que

no h a term inado de m orir y que constantem en te se actu aliza en nuevas
prcticas sociales clientelistas, y un p resen te que no es satisfacto rio
en trm in o s de b ien estar social.

E xisten alg u n o s elem entos del a n d e n r g im e y alg u n o s elem en to s

del nuevo rgim en que podran abrir avenidas p ara un d esarro llo m s

p rogresivo e in tegrador del rg im en de bienestar.

H ace falta observar cartogrficam ente el rgim en de b ie n estar m e x i
cano para p oder plan ear estrategias de largo aliento que hag an co m
patibles los procesos de reform a social con la solucin de problem as
sociales histricos.

H asta ahora, la reform a social ha p ro fu n d izad o el carcter se g m en

tario del rgim en de b ien estar m ex ican o y no h a co n trib u id o a g en erar
un h o rizo n te donde sea pensable la superaci n de los p ro b lem as de ex
clusin asistencial, desigualdad y p o b reza extrem a. E n este co n tex to , es
indispensable desarrollar una agenda social que se funde en el diagnstico
cuidadoso de los retos que hay que enfrentar, y que se b ase en un a visin
am plia del desarrollo social, articu lad a con co nceptos altern ativ o s com o
derechos econm icos, sociales y culturales que son fu n d am en tales para
el d esarrollo de una ciudadana social plena.
E n el nuevo escenario es ineludible rescatar los aspectos p ositivos que
deben co n so lid a rse y su b ray ar aq u ello s qu e p lan tean d ilem as y se han
constituido en retos para continuar la reform a del rgim en.
E ntre los aspectos positivos que es necesario co n so lid ar se destacan:
el fin de la coalicin social excluyente que ap o y ab a el m od elo de ISI; el
distribucin del ingreso, al tiempo que durante el perodo de recuperacin, de 1996
a 2000, tambin fueron ellos los ms beneficiados. Lo que concuerda ampliamente
con la tesis de la vulnerabilidad social (Corts y otros, 2002).

198

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

descenso del eje politico autoritario del rgim en de bienestar; el deterioro

de los d erech o s co rp o rativ o s co n c eb id o s co m o ejes fu n d am e n tales del
b ie n e sta r so c ial. C o n s e c u e n te m e n te , el d e sg a ste de las c a ra c te rs tic a s
co rp o rativ as del rgim en, p articu larm en te d ebido a la tran sici n d em o
crtica; el decliv e del m odelo fam iliar del h o m b re p ro v ee d o r y la m u jer
rep ro d u cto ra; la desarticu laci n de una poltica eco n m ica y u na p o ltica
social que slo p rem iab an a la co alicin in d u strializad o ra; la d iscip lin a
fiscal com o requisito para d ise ar y operar la p o ltica social; la p u esta en
crisis de la te n d en c ia a rep ro d u cir la d iv isi n p o ltic a de la so cied ad a
tra v s de la p o ltic a so cial; la m u e rte de una re fo rm a ag ra ria qu e era
em p lead a com o m ecan ism o ele control social; la prd id a de cen tralid ad
de o rg an iz ac io n es de o breros y em p lea d o s p b lic o s de carcter c o rp o
rativ o y auto ritario com o referen tes de la p o ltica social; la ap arici n y
u so de n u ev o s co n c e p to s com o; ex c lu si n s o c ia l , v u ln e ra b ilid a d ,
e m p o d eram ien to , igualdad de o p o rtu n id a d es red es de se g u rid a d ,
su p eracin de la p o b rez a , "satisfacci n de n ec esid ad e s b s ica s , fo
calizaci n directa, in d irecta y a u to fo c a liz a c i n , d e sc e n tra liz a c i n y
un largo etctera, que han perm itido h ac er m s co m p lejo el an lisis del
b ie n e sta r social. Y la p o sib ilid a d de c o n tin u a r la re fo rm a del rg im en
de b ie n estar social v alo ran d o la p articip a ci n d em o crtica de d istin to s
acto res sociales.
E ntre los asp ecto s que se han constituido en reto s p ara una refo rm a
eficaz del rgim en de bienestar m exicano hay que subrayar los siguientes:
el m inusvalorar los factores estructurales que generan pobreza y d esig u al
dad en la d istrib u ci n del ingreso; la p o sib ilid ad de crear una tierra de
n adie, habitada p o r aquellos que no califican para los apoyos focalizados,
no tienen un em pleo form al y carecen de recu rso s suficientes p ara autop ro teg erse; el que al co n v ertir a la superacin de la p o b reza ex trem a y de
la v u ln erab ilid ad social en los ejes prin cip ales de la acci n de la p o ltica
social, sustituyendo un esquem a de derechos sociales p o r otro asistencialista, se ha frenado el proceso de am pliacin de la ciudadana civil, social,
cu ltu ral y eco n m ica; el que situ ar al m ercado com o eje del b ie n estar
so cial pu ed e co n v ertirse en un obsteu lo p ara ad o p tar u n a co n cep ci n
am p la del desarrollo social que pondere adecuadam ente el gran peso que
tienen las sinergias entre el m ercado de trabajo, las p o lticas so ciales, las
estrategias dom sticas y el capital social en la generacin de bienestar; el
que m antener la concepcin de que el p rincipal m ecan ism o p ara su p erar
la p o b rez a es el crecim iento econm ico sin adjetivo s, im p id a p o n d erar
a d e cu a d am en te el peso d iferencial que distin to s estilo s de crecim ien to

C a p tu lo

VI

199

en trm inos de creaci n de em pleos; el que ello evita una rearticu laci n
entre la poltica social y polticas am plias d irig id as a activ ar el m ercad o
laboral form al e in c rem en tar la calidad del em pleo, p ara p o d er recu p erar
el p ap e l del em p leo fo rm a l com o elem e n to d e in te g raci n so cial y de
acceso a derechos ciudadanos; el que la ren u e n cia a reg u lar el m ercad o
laboral refu erce la te n d en c ia a la rep ro d u cc i n in te rg en era cio n a l d e la
p o b reza y cristalice en form as de exclusin laboral p ara m u jeres y j v e
nes; el p ro m o v er una flexib ilizaci n laboral sin p o sib ilid ad es de ascenso
social, ante la ausencia de estrategias para ev itar que los trab ajad o res m s
j v e n e s se queden en tram p ad o s en esquem as de bajos salario s, trab ajo s
desagradables y pobreza; el que la tendencia a in d iv id u alizar la accin de
la poltica social p u ed e evitar h acer uso del gran p o ten cial de la so lid a
ridad social y la p articip a ci n ciu d ad an a p ara la p ro d u cci n de b ie n estar
social, expresado en diversas form as de capital social. Y, en general, el
riesgo a separar estru ctu ralm en te los pro ceso s de d esarro llo eco n m ico
y desarrollo social.

200

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s en l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

B ib lio g r a f a
A g lietta, M ichel y S andra M oatu (2002), E l FM I. D e! arden m o n eta rio a
las des rd en es financieras C olecc. E conom a A ctual N 4, M adrid,
A kal E diciones.
A ldrete H ass, Jos (1991 ), l.a d eeo n stn icci n d el E sta d o m exicano. P o lti
cas de vivienda, I 9J7- J 9S S. M xico. A lian za E ditorial.
A ltim ir, O scar (1995), C recim ien to , ajuste, distrib u ci n del ingreso y
pobreza en A m rica L atina", P o ltic a s de a ju ste y p o b reza . F a lso s
dilem as, verdaderos p ro b le m a s, Jos N e z (ed. ), W ashington D .C .,
B anco In teram erica n o de D esarrollo (B ID ), pp. 31-76.
A nnesley, C laire (2001 ), U K S o cia l P olicy: B etw een E uropeanisation a n d
A m eric a n iza tio n , M anchester, U n iv ersity o f M anchester.
A sto rga, P ablo y V alpy F itzG erald (1998), A pndice estad stic o , P ro
g reso, p o b re za y exclu sio n . U na h isto ria e c o n m ic a d e A m ric a
L atina en el sig lo X X , R o sem a ry T h orp, W ash in g to n D .C ., B an co
In teram erican o de D esarrollo (B ID ), U n i n E uropea.
B a rb a , C a rlo s (2 0 0 4 ), R g im e n de B ie n e s ta r y R e fo rm a S o cial en
M x ic o , se rie P o ltica s S o cia les N 90 (L C /L .2 16 8 -P /E ), S a n tia
go de C hile, C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe
(C E PA L ), ju lio . P ublicaci n de las N acio n es U nidas, N de venta:
S .04.II.G .97
(2003), El n uevo p aradigm a de b ie n estar residu al y d eslo calizad o .
R efo rm a de los regm enes de b ienestar en la O C D E , A m rica L atina y
M x ico , tesis presentada para obtener el grado de D o c to re n C iencias
S ociales p o r parte de la U n iversidad de G u ad alajara y el C en tro de
In v estig acio n es y E studios S uperiores en A ntrop o lo g a Social.
( 1997), D istrib u ci n del ingreso, crecim ien to eco n m ico y d em o
cracia en M xico: altern ativ as de p o ltica so c ial , La p o ltica so cia l,
C arlo s B arb a y E n rique V alencia (co o rd s.), C o lecci n El D ebate
N a c io n a l, N 5, M xico. E ditorial D iana, pp. 61-97.
(1 9 9 5 ), La crisis y el futuro de la p o litic a so cial en M x ic o ,
C risis econm ica, p o b re za y p o ltic a socia l, E nrique V alencia (co
ord.), G uadalajara, U niversidad de G u ad alajara, 1TESO, ID E O , pp.
147-165.

a p t u l o

VI

201

B oltvinik, Julio (1997), A spectos conceptuales y m etodolgicos para el

estudio de la pobreza , Pobreza, condiciones d e vida y sa lu d en la ciu
d ad de M xico, M artha Schteingart, (coord.), M xico, El C olegio de
M xico, pp. 379-425.
B rachet-M rquez, V iviane (1996), E l p a cto d e dom inacin. E stado, clase
y re fo rm a so c ia l en M x ico (1 9 1 0 -1 9 9 5 ), M x ico , E l C o leg io de
M xico.
B everidge, W illiam (1987), L a s bases de la seg u rid a d social. C o leccin
B ib lio teca de la Salud, M xico, Instituto N acio n al de S alud P b lica
y F ondo de C ultura E conm ica.
B onoli, G eorge y P. T aylor-G ooby (2000), E u ro p ea n W elfare F u tu res:
Towards a T heory o f R etren ch m en t, C am b rid g e, Polity.
C ataln V alds, R afael (1993), L a s nuevas p o ltic a s d e vivienda. C o lec
cin, Una visin de la m odern iza ci n de M xico , M x ico , F o n d o de
C u ltu ra E conm ica.
C E P A L (C om isin E con m ica P ara A m rica L atin a y el C arib e) (2002),
A nu a rio estadstico de A m rica L atina y el C aribe 2001 (L C /G .2 151P/B ), S antiago de C hile, febrero. P ublicaci n de las N aciones U nidas,
N de venta: E /S .02.II.G .01.
(2001a), Una dcada de luces y som bras: A m rica L a tin a y el C aribe
en los aos noventa. C E P A L /A lfaom ega
(2 0 0 1 b ), P a n o ra m a s o c ia l de A m ric a L a tin a 2 0 0 0 -2 0 0 1 (L C /
G .2138-P /E ), S antiago de C hile, septiem bre. P u b licaci n de las N a
ciones U nidas, N de venta: S .01.II.G .141.
(2000a), E quidad, d esarrollo y ciudad a n a , resu m en ejecutivo.
(2000b), E stu d io eco n m ico de A m ric a L a tin a y e l C aribe 19992 0 0 0 (L C /G .2 1 0 2 -P /E ), S antiago de C hile, agosto. P u b licaci n de
las N aciones U nidas, N de venta: S.00.I1.G.2.
(1999), P anoram a social de A m rica L atina 1998 (L C /G .2050-P /E ),
Santiago de C hile, abril. P u blicacin de las N acio n es U nidas, N de
venta: S.99.I1.G.4.
C om inetti, R ossella y G onzalo R uiz (1998), E valuacin d el gasto p b lic o
so c ia l en A m rica L atina: 1980-1995, S antiago de C hile, C o m isi n
E co n m ica para am rica L atina y el C arib e (CEPA L).

202

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C O P L A M A R (1985). L as necesid a d es esen cia les en M xico. Situ a ci n

actu a l y p ersp ectiva s a! ao 2000. N 4, Salud, M xico, C O P L A M A R
y S iglo X X I.
(1982), L a s necesidades esenciales en M xico. S itu a ci n a ctu a l y
p e rsp e c tiv a s a l ao 200(1. N 2, E ducacin, M x ico , C O P L A M A R
y Siglo V eintiuno.
C o rnelius, W ayne ( 1980). Los inm igrantes p o b re s en a ciu d a d d e M xico
y la p o ltic a , M xico. F ondo de C ultura E conm ica.
C o rt s , F e rn a n d o (2 0 0 1 ), " A c e rc a de la re fo rm a y la d e s ig u a ld a d
ec o n m ic a , A licia Z iccardi (coord.), P obreza, d e sig u a ld a d so c ia l v
ciudadana. L o s lim ites de las p o ltic a s so c ia le s en A m ric a Latina,
B u enos A ires, C L A C S O , pp. 199-244.
(2000), L a distrib u ci n de! ingreso en M x ico en p o ca s d e esta
b iliza ci n y reform a e c o n m ic a , M x ico , C IE S A S , M ig u e l A ngel
Porra.
y otros (2002), E valuacin y caractersticas de a p o b reza en M xico
en Ia ltim a dcada de! siglo X X , Serie D ocu m en to s de investigacin,
M xico, S edesol.
D eacon, B ob (1999). S ocially R esp o n sib le G lobalizatio n : A C h allen g e
fo r the E u ropean U nion". M inisterio F inlands de A su n to s S ociales
y Salud, ISB N 9 52-00-0732-6, http//w w w .vn.fi/stm /en g lish /tao /p u b licat/deacon/con tents.htm
D e la G arza , E n riq u e (1 9 8 8 ). A sc e n so y c r isis d e l E sta d o s o c ia l a u
toritario: E sta d o y acum u la ci n de ca p ita l en M x ico (1940-1976),
M xico, El C olegio de M xico.
D e la T orre, R o d o lfo (2000). "D istrib u ci n fac to rial del in g reso en el
n uevo m odelo eco n m ico ", R efo rm a s E co n m ic a s en M xico, 19821999, F. C lavijo (com p.). L ecturas de El T rim estre E co n m ico , n. 92,
M xico, F ondo de C ultura E conm ica y C E PA L , p p .490-560.
D resser, D enise (1994), Sal inastroika W ithout P risnost: Institutions, C o a
lition-B uilding, and E conom ic R eform in M e x ico , tesis p resentada
para obten er el grado de D octora, U niv ersid ad de P rinceton.
(1991), N eop o p u list S olutions to N eoliberal P roblem s: M e x ic o s
N ational S olidarity P rogram , San D iego, m im eo.

a p iu l o

VI

203

D uhau, E m ilio ( 1997), P obreza, ciu d ad a n a y p o ltica so cial en A m rica

L atina, C iu d a d es, N 36, o ctu b re -d icie m b re, pp. 3-13.
Eckstein, Susan ( 1982), E l E stado y la p o b re za urbana en M xico, M xico,
Siglo X X I E ditores.
E sping-A ndersen, G osta (2001 ), R eestructuracin de la proteccin social.
N u ev as estrateg ias de refo rm a en los p ases ad e la n tad o s , S o c io lo
ga d e l desarrollo, p o ltic a s so c ia le s y dem o cra cia , R o lan d o F ranco
(coord.), M xico, S iglo X X I y C o m isi n E co n m ica p ara A m rica
L atina (C E PA L ), pp. 202-216.
(1999), S o cia l F o u n d a tio n s o f P o stin d u stria l E co n o m ies, L ondres,
O xford U n iv ersity Press.
( 1996), Welfare States in Transition, N a tio n a l A d a p ta tio n s in G lobal
E conom y, L ondres, S age P ublications.
(1 9 9 0 ), The Three W orlds o f W elfare C a p ita lism . C a m b rid g e, P o l
ity Press.
(1987), T h e C o m p ariso n o f P o licy R eg im es: A n In tro d u c tio n ,
Stagnation a n d R en e w a l in S o cia l Policy. The R ise a n d F a ll o f P o licy
R eg im e s, G o sta E sp in g -A n d e rse n , M a rtin R ein , y L ee R a in w a te r
(eds.), N ueva Y ork, M . E. S harpe, Inc.
y W alter C orpi (1993), El m o d e lo esca n d in av o : del aliv io a la
p o b reza a los sistem as avanzados de p ro tec ci n , P obreza: un tem a
im p o ste rg a b le , K lin sb e rg , B e rn a rd o , M x ico , F o n d o de C u ltu ra
E co n m ica-P N U D -C L A D , pp. 369-420.
Fagen, R ichard y W illiam T uohy ( 1972), A spects o f the M exican Political
S y stem , S tudies in C o m p a ra tive D evelo p m en t, N 3, pp. 208-220.
F arf n , G u ille rm o (1 9 9 7 ), P o ltic a s de e sta b iliz a c i n y re fo rm a s a la
poltica social en M xico , L a P oltica Social, C arlos B arb a y E nrique
V alencia (coo rd s.), C o lec ci n E l d eb ate n ac io n a l N 5, M x ico ,
E ditorial D iana, pp. 35-59.
Filgueira, Fernando (1998), Tipos de W elfare y reform as sociales en A m ri
ca Latina. Eficiencia, residualism o y ciudadana estratificada, ponencia
presentada en el Sem inario A R eform a da A dm inistracao P blica no
Brasil: Posibilidades e O bstculos, F undacin Joaquim N abuco (A gos
to), 29 p., http://w w w .fundaj.gov.br/docs/eg/Sem i8.rtf

204

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

(1997), La nu ev a arena de las polticas sociales: v ec to res in te r

n a c io n a le s y m e d iac i n d o m stic a en la refo rm a del se cto r social
en A m rica L atin a , (ilo h a liza ci n . ciu d a d a n a v p o ltic a so c ia l en
A m ric a L atina: tensiones y co n tra d iccio n es, A n d rs P rez B alto d ano, C aracas, N ueva S ociedad, pp. 67-96.
G o n zlez C asan o v a, Pablo (1981 ), E E stado y los p a rtid o s p o ltic o s en
M x ic o , M xico, E ditorial Era.
G o n z lez N av arro , M oiss ( 1985), La p o b re za en M x ic o , M x ico , El
C olegio de M xico.
G o o d in , R o b ert y otros (1999). The R ea l Worlds o f Welfare C apitalism ,
C am b rid g e, C am b rid g e U niversity Press.
G o rd on, Sara R. ( 1999), Del universalism o estratificado a los p ro g ram as
focalizados. U na aproxim acin a la poltica social en M x ico , P o lti
cas so c ia le s p a ra los p o b re s en A m rica L a tin a , M arth a S ch tein g art
(co o rd .), M x ico . M iguel A ngel P o rr a y G lo b al U rb an R e sea rch
Iniciative, pp. 49-77.
G ro p ello, E m anuela di y R ossella C om inetti (1998), L a d escen tra liza ci n
d e la E duca ci n y la Salud: un anlisis com p a ra tivo de Ia ex p erien
cia latin o a m erica n a , S antiago de C hile, C om isi n E co n m ica para
A m rica L atina (CEPA L).
H ernndez Laos, E nrique ( 1999). E volucin de la distribucin del ingreso
de los hogares ( 1963-1989), P obreza y distrib u ci n d e l ingreso en
M xico, J. B o ltv in ik y F.. H ernndez L aos, M xico , S iglo X X I E d i
tores, pp. 154-190.
(1992), C recim iento econm ico y p o b re za en M xico. Una a g en d a
p a r a la investigacin, M xico, U niv ersid ad N acio n al A u t n o m a de
M xico.
H ick s, N orm an y Q u en tin W odon (2001), P ro tecci n so cial para los
pobres en A m rica L atin a , R evsta de la CEPAL N 73 (L C /G .2 130P /E ), S antiago de C hile, C om isin E conm ica para A m rica L atina
y el C aribe (C EPA L ), abril
Hill, M ichael (1997), U nderstanding S o cia l P olicy, O xford, B lack w ell
P ublishers.
y G len B ram ley ( 1986), A n a lysin g So cia l P olicy, O xford, B lackw ell
P ublishers.

C a p tu lo

VI

205

H illm ert, Steffen (2001), W elfare S tate R eg im es and L ife-co u rse P a t

tern s: A n In tro d u c tio n , h ttp ://w w w .m p ib -b e rlin .m p g .d e /d o k /fu ll/
e 2 0 0 1.0232/fram es/paper.htm
H uber, E velyne y John Stephens, (2000), T he P olitical E co n o m y o f P en
sion R eform : L atin A m erica in C om p arativ e P ersp ec tiv e , p o n en cia
presen tad a en L A SA 2000, M iam i, m arzo 16-18, 38 p.
IN E G l (Instituto N acional de E stadstica, G eografa e ln fo n n tica) (1995),
E ncuesta N acional E m pleo.
lsuani, E rnesto (1991), B ism arck o K eynes: Q uin es el culpable? N otas
sobre la crisis de ac u m u laci n , E l E sta d o benefactor. Un p a ra d ig m a
en crisis, E rn esto lsu a n i, R u b n L o V uolo y E m ilio Tenti, B u en o s
A ires, M io y D v ila editores/C lE P P , pp. 9-26.
L aurell, A sa C ristina ( 1996), L a p o ltica social del p acto p o sre v o lu c io
nario y el viraje n eo lib eral , H a cia una p o ltic a so c ia l a ltern a tiva , A .
C. L aurell (coord.), M xico, In stituto de E stu d io s de la R ev o lu ci n
D em o crtica y F u ndacin F ried rich E bert, pp. 15-32.
Lautier, B runo (2001 ), Las polticas sociales en A m rica L atina: pro p u es
tas m etodolgicas para an alizar el cam bio que se est p ro d u cie n d o ,
E sp ira l, E stu d io s de E s ta d o y S o c ie d a d , vol. V III, n m . 2 2 , pp.
91-130.
L evy, S antiago ( 1994), La p o b reza en M x ico , L a p o b re za en M xico.
C ausas y p o ltic a s p a ra com batirla, F elix V lez (com p.), C o lecci n
L ecturas del T rim estre E co n m ico , N 78, M xico, F C E e 1TAM,
pp. 15-112.
L evy, D aniel y G abriel S zkely (1985), E sta b ilid a d y cam bio. P a ra d o ja s
d el sistem a p o ltico m exicano, M xico, E l C olegio de M xico.
M alloy, Jam es (1986), S ta te c ra ft, p o ltica y crisis de la seg u rid ad social.
U na com paracin de la A m rica L atina y los E stad o s U n id o s, L a
crisis de la S eg u rid a d S o cia l y la a tenci n a la salud. E xp erien cia s
y lecciones latinoam ericanas, M esa-L ag o , C arm elo, M x ico , F ondo
de C ultura E conm ica, pp. 29-68.
M arsh all, T. H . (1975), So cia l P olicy, L on d res, H utch in so n .
M ead, L aw rence (1986), B e y o n d E ntitlem en ts: The S o cia l O b lig a tio n s
o f C itizenship, N u ev a Y ork, F ree Press.

206

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

M esa L ago, C arm elo ( 2 0 0 1 ). " 'P riv a tiz a c i n del sistem a de p en sio n es
en A m rica L atin a", So cio lo g a d el D esarrollo, P o ltica s S o cia les
v D e m o c ra c ia , R. F ranco (coord..), M xico, S iglo X X I y C o m isi n
E conm ica para A m rica Latina (C E PA L ), pp. 218-237.
(1 9 9 4 ), C h a n g in g S o c ia l S e c u r ity in L a tin A m e r ic a : T ow ards
A lle v ia tin g the C osts of E conom ic R efo rm , L ond res, L yenne R ien n e r
Publisher.
M o n tes dc O ca, R o sa E lena ( 1994), El com bate a la p o b rez a a trav s de
apoyos a la p ro d u cc i n ". D esarrollo, d esig u a ld a d y m ed io a m b ien te,
P ablo M o n cay o y Jos W oldem berg (coords.), M x ico , Cal y A rena,
pp. 223-254.
M u rai, T om oko (2001 ), Las p olticas de desarro llo social y el p ro b lem a
de la pobreza: el caso de M xico", tesis p rese n tad a p ara o b ten er el
g rado de M a estra en C iencias S ociales, G u ad alajara, U n iv ersid a d
de G uadalajara.
O rd ez, G erardo (2001). La po ltica social y el co m b ate a la p o b reza
en M x ico , tesis p resentada para obten er el grado de d o cto r en C ien
cia P o ltica y A d m in istraci n en la F acultad de C ien cias P o lticas y
S ociologa de la U niv ersid ad C o m p lu ten se de M adrid.
P ierson, Paul (1994), D ism a n tlin g the W elfare Sta te? R egan, T h a tch er
a nd the P olitics o f R etren ch m en t, C am bridge, C am b rid g e U n iv ersity
P ress.
P N U D (P ro g ra m a de las N acio n es U n id as p ara el D esa rro llo ) (1 9 9 9 ),
H u m a n D ev elo p m e n t R eport 1999, N ueva Y ork, P N U D , O x fo rd U n iv ersity P ress.
R aczy n sk i, D agm ar (1995), "F o calizaci n de p ro g ra m as sociales: L ec
ciones de la ex p erien cia ch ile n a , P o ltica s ec o n m ica s y so c ia le s
en el Chile d em ocrtico. Pizarro, R aczy n sk i y V idal (ed.), S antiago
de C hile, C ieplan/U nicef.
R im ez, M arc y L en B endesky (2000), D os decenios de p o ltica social.
D el universalism o segm entado a la focalizacin, R efo rm a s E co n m i
cas en M xico, 1 9 8 2 - 1999 L ecturas. E l Trim estre E co n m ico 92,
F ern an d o C lav ijo (com p.). M xico, F ondo de C u ltu ra E co n m ica
y C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe (C E PA L ),
pp. 434-489.

Captui-O VI

207

R om n, L uis 1. y R odolfo A guirre (1998), E co n o m a p o ltica y p o ltica

social fren te a la p o b reza en M x ico , Los rostros de la p o b re za . E l
debate, T. 1, R igoberto G allardo y Joaqun O sorio (co o rd s.), M x ico ,
1TESO y U IA , pp. 101-168.
R o san v allo n , P ierre (2000), The N e w S o c ia l Q uestion. R e th in k in g the
Welfare State. N e w F rench Thought, P rin ceto n , P rin cen to n U n iv er
sity P ress.
S charpf, F ritz y V ivien S chm idt (2000), Welfare a n d Work in the O pen
E conom y. F rom V ulnerability to C o m p etitiven ess, O x fo rd , O x fo rd
U n iv ersity Press.
S chierup, C a rl-U lrik (2 0 0 1 ),W h ith e r the S ocial D im e n sio n ? C itiz e n
ship, R acialised E xclusion and C hanging E U Social P olicy A g en d a s ,
p o n en c ia p resen tad a en la C o n feren cia E n tre estados y m e rc a d o s ,
L ieja, pp. 1-16, h ttp://w w w .ulg.ac.be/ced em /fran cais/T ires/co n f/S ch ierup_C arl.htm l
Skocpol, T h ed a (1995), S o cia l P olicy in the U nited States. F u tu re P o s
sib ilities in H isto rica l P ersp ective, P rin ceto n , P rin ceto n U n iv ersity
P ress.
(1 9 8 7 ), A m ericas Inco m p lete W elfare State: T h e L im its o f N ew
D eal R eform s and th e O rig in s o f th e P resen t C risis , S ta g n a tio n and
R e n e w a l in S o cia l Policy. The R ise a n d F a ll o f P o lic y R eg im es, E sp
ing-A ndersen, M artin C osta y R ein, y L ee R ain w ater (ed s.), N u ev a
Y ork, M . E. Sharpe, Inc., pp. 35-58.
S oria, V ictor (1988), L a crisis de la p ro tecci n so cial en M x ico . Un
anlisis de largo p lazo con nfasis en el perodo 1971 -1 9 8 5 , L a crisis
d el E sta d o d el bienestar. T estim onios de la crisis, E sth ela G u tirrez
(coord.), n 2, M xico, S iglo X X I E ditores, pp. 174-203.
S palding, R ose (1985), El S istem a A lim en tario M exicano (S A M ): a s
censo y d ecad en cia , E stu d io s S o ciolgico s 111, n 8, pp. 315-349.
Szkely, M iguel (1998), The E conom ics o f Poverty, In eq u a lity a n d Wealth
A cc u m u la tio n in M exico, O xford, M acm illan y St. A n to n y s S eries.
T itm uss, R. M . (1974), S o cia l P olicy, L ondres, G eorge A llen y U nw in.
T rejo, S aul (1987), E l fu tu r o de la p o ltic a in d u stria l en M xico , M x ico ,
El C olegio de M xico.

208

o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f.

m r ic a

a t in a

T rejo , G u ille rm o y C laudio Jones (1993), C ontra la p o b re za . P o r una

estra teg ia de p o litic a so c ia l, M xico, Cal y A rena.
U n ik el, L uis (1973), El pro ceso de u rb an iz ac i n en M x ic o , E l p e r fil
d e M x ico en 1980. M x ico , Siglo X X I E ditores.
U rru tia , M ig u e l (1 9 9 3 ), T en d en cia s a la rg o p la z o en e l d e s a rro llo
e co n m ico de A m ric a L a tin a , W ashington D .C ., B an co In teram eri
cano de D esarro llo (B ID ).
V alencia, E nrique (2 000), "P o ltica social m exicana: M o d e lo s a debate
y co m p arac io n es in te rn acio n ale s , L os dilem a s de a p o ltic a so c ia l
C m o c o m b a tir la p o b re za ? , E nrique V alencia, A n a M a ra T epichn
y M n ic a G end reau . G uadalajara, U niv ersid ad de G u ad alajara, U n i
v ersid ad Ib ero am e rica n a e IT E S O , p p .l 19-156.
(coord.) (1995), Crisis econm ica, p obreza y politica social, G uadala
jara, U niversidad de G uadalajara, ITESO , ID EO .
y R odolfo A guirre ( 1998), D iscursos, acciones y controversias de la
p oltica gubernam ental frente a la p obreza , L os rostros de la pobreza.
E l debate. Tomo I, R. G allardo, y J. O sorio, (co o rd s.), G u ad alajara,
IT E S O y U IA , pp. 27-99.
V illarreal, R en (1993), L ib era lism o so c ia l y reform a d el E stado. M xico
en la era d e l c a p ita lism o p o sm o d ern o , M x ico , F o n d o de C u ltu ra
E conm ica.
W ard, P ete r ( 1989), P o ltica s de b ien esta r s o c ia l en M xico , 1970-1989,
M xico, N u ev a Im agen.
W arm an, A. (com p.) (1994), La p o ltic a so c ia l en M xico, 1989-1994,
C oleccin U na V isin de la M o d ern izaci n de M x ic o , M xico,
F ondo de C ultura E conm ica.
W ilkie, Jam es (1987), La revolucin m exicana (1910-1976), G a sto fe d era l
y cam bio so c ia l, M xico, Fondo de C u ltu ra E conm ica.
W illiam son, John (ed.) (1990), L atin A m eric a n A dju stm en t, H o w M uch
has H a p p e n e d ? , HE.
Z o rrilla, S antiago (1988), C incuenta aos de p o ltic a so c ia l en M xico.
D e C rdenas a M ig u e l de la M adrid, M xico, L im usa.

a p t u l o

VI

209

C A P T U L O V il
LA ECONOM A POLTICA DE LA
POLTICA SOCIAL ARGENTINA:
U N A M IR A D A D E S D E L A D E S R E G U L A C I N
Y L A D E S C E N T R A L IZ A C I N
Fabin R epetto y Guillermo V. Alonso

A. Introduccin
os p rin cip ales desafos que deber en fren ta r la p o ltica social arg en
tin a ya en tra d o el siglo X X I estn e stre c h a m e n te v in c u la d o s a lo
aco n te cid o en dicho cam po de polticas p b lic as en el ltim o cu arto de
siglo, pero tam bin a lo que en ese p ero d o sucedi en dos p lan o s m s
g en erales: el del v nculo del E stado con la so cied ad civil (y en esp ecial
co n los sindicatos), y el de las nu ev as ex p resio n es del fed eralism o re s
p ec to de las resp o n sab ilid ad es de la gestin pblica. A m b o s fenm enos,
p o te n cia d o s en la d cada de los n o v en ta que aqu an alizarem o s, en m ar
caro n las av an zad as de la coalicin d o m in a n te tanto en la b sq u e d a de
la d esre g u lac i n de los asp ecto s rele v an te s de la seg u rid ad so cial (tal
es el caso del seguro de salud d en o m in ad o obras so ciales ), co m o en
la d esce n tralizaci n de servicios sociales, ta les com o la ed u caci n y el
cuid ado de la salud (adem s de otros recursos sociales ligados a los tem as
de la vivien d a y la alim entacin).
C on un d iscurso b asado en las virtu d es de las refo rm as de la p o ltica
social en cuan to a sus efectos p o te n cialm en te favorab les en el d esarrollo
so cial, la nuev a coalicin socio -p o ltica lid e rad a p o r M enem logr g en e
rar las condiciones (o aprovecharse de algunas ya existentes) para fo m en
tar un p ro fu n d o cam bio en las relaciones de p o d er resp ecto al m od elo de
cen tralid ad estatal conform ado en la seg u n d a p osguerra. En la p rctica se
trat de pro ceso s que, observados ex p o s t, rev elan objetiv o s su b y acen tes
m s p articu lares y afines a los intereses y cosm o v isio n es id eo lo g izad as
de los g an ad o res en el trnsito hacia el n u ev o escenario, que am p lio s y
so c ialm en te integradores. D estacan al respecto el uso p o ltico coyuntural

211

de los tem as sociales, as com o el m an ejo de los recu rso s so ciales para
reso lv e r urgencias fiscales de co rto plazo.
E n co n sid e ra c i n a los p ro c e so s se ala d o s, es m e n e ste r re v isa r la
rec ien te econom a p o ltica de las transform acio n es de la p o ltica social
argentina, d estacando tanto el vincu lo de las lites estatales co n los a c
to res sindicales, com o la p ro p ia din m ica del ju e g o estratg ico en tre los
lderes de los diversos niveles ju risd ic cio n ale s del E stad o . L a h ip tesis
que p o stulam os, entonces, es que lo aco n tecid o en cu en tra un a fu en te de
explicacin fundam ental tanto en la escasa v o luntad de la coalici n d o m i
n an te en los noventa p o r co n stru ir una nuev a in stitu cio n alid ad social de
signo incluyente (lo que req u e ra fo rtalecer el nivel central del E stado),
co m o en su utilizaci n de los rec u rso s poltico s en m a te ria so cial p ara
n eg o c ia r apo y o s p o ltico s de corto p lazo (a trav s de las idas y v u eltas
de la d esregulacin de las obras sociales, y de la d esce n tralizaci n d e los
fondos sociales de vivien d a y alim en taci n ), p o sterg an d o y d esp lazan d o
los prob lem as irresueltos del conflicto fiscal (m ed ian te la d e sce n tra liz a
cin de la educacin y del cu idado de la salud) a n iv eles in ferio res del
gobierno.

B. El com plejo cam ino hacia una nueva A rgentina

C on un vo to m ayoritario que expres un elev ad o n m ero de e x p e c
tativas colectivas de m ejoras so cio eco n m icas, el cau d illo p ero n ista de
u n a p ro v in cia pobre del interior, C arlos M en em , gan co n am p litu d las
elecciones generales celebradas hacia m ediad o s de 1989. T ras el abrupto
final de la g esti n de R a l A lfo n sn (p rim e r g o b iern o d e la tran sici n
d em ocrtica), com en zab a la fase m s fuerte del ajuste estru ctu ral, ajuste
que definira, a lo largo de los noventa, los p rin cip ales co n to rn o s y carac
tersticas de la nuev a m atriz social y p o ltica argentina, con im p lican cias
im portantes en la po ltica social. El grupo po ltico que llev a cabo esta
tarea estableci algunas alianzas h istricam en te alejadas de la trad ici n
p ero n ista, rea rticu l otras, y se dio a la acci n de g o b e rn a r un p as al
b o rd e del descalab ro so cio eco n m ico y poltico.
Ya entonces, m uchos de los lazos de solidaridad social construidos a
lo largo de la posguerra, y su correlato en el sistem a de polticas pblicas
estratgicas, estaban rotos. P o r un lado, el uso sistem tico del terro r del
autoritarism o m ilitar com o m ecanism o de control social haba generado
la descom posicin de ciertas form as de organizacin social; p o r el otro,

212

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

los d esb o rd es h ip e rin flacio n ario s de los ltim o s m eses de la g esti n de

A lfo n sn y el prim er perodo del gobierno de M enem fueron tales que el
aju ste estru c tu ral del E stado y la eco n o m a no h ab ra de e n c o n trar una
o p o sicin org an izad a ni entre los actores so c io -eco n m ico s ni entre los
actores polticos del plano partidario y sub-nacional. D icha transform acin
concluy, a su vez, ante una poblacin tem erosa que slo reclam aba dosis
bsicas de certidum bre (R epetto. 1993).
El eje sustantivo de la p rim e ra etap a de M en em resu lt ser, en el m ar
co de la preocupacin por obtener al m enos un m nim o de gobernabilidad,
la refo rm a del E stad o en los aspectos que se referan a su ligazn con el
m e rcad o . P ro ceso s tales com o las p riv atiza cio n e s, las d esre g u lacio n es,
las reducciones de la estructura organizativa estatal y la descen tralizaci n
d e se rv ic io s y re c u rso s de las reas so c iales re su lta ro n ser los rasg o s
p red o m in an te s de la acelerad a carrera hacia la co n so lid aci n d e aspectos
clav e de la nueva m atriz sociopoltica.
C o n la p u e s ta en m a rc h a del P lan de C o n v e rtib ilid a d se in ici , en
1991, la etapa m s co h eren te de la gestin de M en em , d eterm in ad a p o r
su alianza estratgica con el m inistro de econom a D om in g o C avallo. C on
un p rim er xito en el co m b ate contra la inflacin, se sen taro n las bases
de un crecim ien to del p ro d u cto interno b ru to fu erte y p u n tu al, p ro ceso
qu e se ex tendi sin trabas slo hasta 19941. A p a r tir de en to n ces, la e c o
n o m a argen tin a m ostr su vulnerab ilid ad y sus efe cto s n eg ativ o s en el
escen ario poltico. D u ran te aquellos p rim ero s aos de x ito eco n m ico ,
el g obierno nacional ju g al tom a y d ac a con los acto res sindicales, a la
v ez qu e avanz en la refo rm u laci n de los acuerd o s fiscales con las p ro
v in c ias (aso ciad o s en parte a la d escen tralizaci n social), ap ro v ech an d o
las ex p ectativ as respecto a los futuros m ontos de co p articip aci n de las
in stan cias su bnacionales.
1

El exclusivo dominio de la escena politica por parte del menemismo entr en declive
en la segunda mitad de dicha dcada. La derrota del peronismo en las elecciones
legislativas de 1997 en manos de una recin formada Alianza entre el viejo Partido
Radical y una naciente fuerza de centro-izquierda denominada FREPASO, acab
con la ilusin de Menem de promover para s mismo un nuevo mandato, a la vez
que coloc en el horizonte poltico la posibilidad del recambio partidario al frente
del Poder Ejecutivo, el cual se concretara efectivamente en 1999 con el triunfo del
radical Femando De la Ra. El catico y deslucido gobierno de ste concluy en una
enorme crisis institucional y social a finales del ao 2001. acentundose por entonces
ciertos rasgos del juego politico que habrn de ayudar a explicar la dinmica de la
poltica social argentina en tiempos recientes: los sindicatos an mantenan cierta
fuerza relativa y los gobiernos provinciales cobraban nuevos bros en las decisiones
pblicas estratgicas.

C a p tu lo

V il

213

M ien tras la situacin poltica d ab a cu e n ta de la re-ele cc i n de M e

n em en 1995, las tran sfo rm acio n es institu cio n ales de su p rim er g obierno
h ab an rep e rc u tid o fu ertem en te en el m ap a de ac to res y, en un sentido
m s general, en la co rrelaci n de fuerzas p o ltica s y so cio eco n m icas.
E sto defina ya algunos de los rasgos crticos de la nu ev a m atriz, toda vez
que se debilitaba la p o sib ilid ad de acu m u lar recu rso s estratg ico s para
fav o rec er p o ltica s p b lic as m s in c lu y en tes qu e las g estio n a d as en lo
que ya haba tran scu rrid o de la dcada de los nov en ta.
A m edid a que la dcada avanzaba, y en tan to la crisis del m ercad o de
trabajo agrav ab a la situacin social, los secto res m ed io s y de los tra b a
ja d o re s, adem s de los grupos pobres, perd an sus can ales de rep rese n
tacin. D estacan as un p eronism o que h ab a dejad o atrs la d efen sa de
los d erechos sociales, un sindicalism o fragm en tad o p ero con la h eg e m o
n a de qu ien es ac o rd ab an fo rm a r p arte de la co a lici n d o m in a n te p ara
p ro teg e r sus in te rese s p articu la re s (m as no los de su m e m b resa ), u n a
oposicin poltica to d av a dbil pese a la em erg en cia de n u ev o s partidos.
L a contracara de la m oneda en el plano so cio -eco n m ico fue un secto r
m inoritario de la sociedad argentina que, habien d o acum ulado gran p oder
econm ico y poltico desde los setenta, term in de co n so lid arse en los
aos en estudio com o factor clave de la nu ev a m atriz p o ltica. A s, los
g rupos em presariales, en especial los m s p o d ero so s (v in cu lad o s con la
econom a m undial), resultaron ser los protagonistas con m ay o r capacidad
de m aniobra en el entorno socioeconm ico dom inante en los noventa, aun
cuando no todas sus preferencias en m ateria de p o lticas p b licas fueron
p lenam ente satisfechas. A veces, lograron im p o n er slo p arcialm en te su
agen d a2.

En el marco del proceso de irrestricta apertura econmica que caracteriz el trnsito

hacia la nueva matriz econmico-poltica, la creciente exposicin de las empresas
a la competencia externa, fundamentalmente de aquellas productoras de bienes
transables, tendi a generar tensiones en tomo al financiamiento de los esquemas de
seguros sociales, en tanto salario indirecto. ste ha sido un factor que contribuy
progresivamente a que el empresariado en general incluyera en su agenda la demanda
por reformas en los sistemas de seguridad social o los seguros sociales de salud, que
se financian predominantemente en forma tripartita. En el caso argentino, la rigidez
inherente al esquema de la convertibilidad, que impeda mejorar la competitividad
mediante el recurso de la devaluacin, indujo a polticas de disminucin de aportes
patronales a los sistemas de seguridad social, como las obras sociales, lo que afecta
ba el financiamiento de los sistemas con un negativo impacto fiscal. Como sealan
Corts y Marshall, las transferencias de la seguridad social " a fe c ta n e l e st n d a r d e
r e fe ren c ia en a n e g o c ia c i n s a la r ia l ta n to d e sd e la p e r s p e c tiv a d e lo s tr a b a ja d o re s

214

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

E n las p o ltic a s im p u lsad a s p o r la g esti n m e n e m ista fue e v id en te

la fu erte d ep e n d en c ia del gob iern o resp ecto de los in tereses y las p re
feren c ias de los grandes grupos eco n m ic o s y los acreed o res e x tern o s
(G e rc h u n o ff y Torre, 1996:26). Sin em bargo, con la estab ilid ad ec o n m i
ca d eriv a d a del Plan de C o n v ertib ilid ad , y la significativ a m e jo ra fiscal y
la ex p an si n del consum o a p artir de 1991-92, se diero n las co n d icio n es
p ara im p lan ta r los pagos co m p en sa to rio s cuyo objetiv o in m ed iato era
d is m in u ir el costo de las refo rm as y fra g m e n ta r las re siste n c ia s , o fre
cien d o nuevos horizo n tes de intereses a los m iem b ro s de una coalici n
p o ltico -so c ial m s am plia. Se co n stitu y ero n , en cierto m odo, las bases
m ateriales del con sen so m enem ista que perm iti co n ten e r en la coalicin
de ap oyo, au nque de m odo subord in ad o , a los sindicato s m s p o d ero so s
que, en tan to se m o n ta b an en el reflu jo de un m o v im ien to o b rero a la
d efe n siv a, expresaban la lgica de p o d er de sus d irig en tes y la b sq u ed a
de v en taja s co rp o rativ as p ara las o rg an iz ac io n es. En este co n tex to , los
sin d ic a to s o cu p a ro n una p o sic i n m arg in al e in e sta b le en la co a lic i n
m e n e m ista 3.
L o s p rocesos de cam bio estructural afectaron d ecisiv am en te el m o d e
lo sin d ical tradicional, pues la crisis del m e rcad o de trab ajo d eb ilit las
estru ctu ras so stenidas sobre la base co n trib u tiv a del salario. A dem s, la
n u ev a relaci n E stad o -so cied ad civil, co n so lid a d a d u ran te los n oventa,
erosion el papel de la m ediacin sindical: las nuevas condiciones estru c
tu rales red u jero n el peso de los trab ajad o res org an izad o s en un u n iv erso
h etero g n e o de sectores populares cada vez m enos estru ctu rad o s. D adas
estas condicio n es, la incorporacin de los sin d icato s a una co alici n de
g o b ie rn o com o el encabezado p o r M enem o b ed eci m s a una l g ica de
co o p taci n que de representacin.
A dem s de en los contornos socio-econm icos de la m atriz que se co n
solidaba, tam bin en el plano poltico estatal se m anifestaron cam bios im
portantes. L os noventa profu n d izaro n la crisis de la p o ltica, so b re todo
en lo que refiere a su capacidad de rep rese n tar los intereses so ciales m a
y o ritario s y de m ov ilizar apoyos que los favorecieran, ya fuera m ed ian te

c o m o d e sd e la d e lo s e m p re sa rio s, c u y a s c o n trib u c io n e s a la s e g u r id a d s o c ia l tienen

un im p a c to s o b re lo s c o sto s la b o r a le s "

(1993:7).

Las condiciones de recuperacin econmica del ciclo 91-94, y el hecho de que el proceso
poltico de la dcada del noventa fuera conducido por el partido peronista, influy para
que los sindicatos que controlaban la principal organizacin de nueleamiento gremial de
los trabajadores mantuvieran su apoyo al gobierno.

C a p tu lo

V il

215

la intervencin estatal, y a m e d ian te la accin d e los p artid o s p o ltico s en

los espacios gubernam entales.
L as lim itaciones de los partid o s p ara p ro cesar y articu lar no slo los
intereses de la sociedad, sino tam bin las ten sio n es p o lticas, so ciales y
fiscales deriv ad as del sistem a federal, fueron q u ed an d o al d escu b ierto .
Al respecto, cabe d estacar la crisis de los partid o s m ay o ritario s en tanto
aparatos nacionales, que deriv en una creciente atom izacin organizativa
y de los niveles de autoridad, fenm eno que se p o ten ci h ac ia finales de
los noventa. En tal contexto, y pese a lo in ev itab le de la crisis g en eral
del sistem a poltico en trm inos de su rep resen tativ id ad , los ld eres p o l
tico s provin ciales cobraron p au latin am en te m a y o r p ro tag o n ism o , lo que
am pli sus m rgenes p ara disp u tar las polticas p b licas fu n d am en tales
que deban neg o ciarse con el gobierno nacional, en fav o r de sus in te re
ses m s p erso n ales o ju risd iccio n ales. P uede afirm arse, en con secu en cia,
que en el plano politico del ju e g o federal d estacaba el creciente p o d er
relativo de los gobernadores (en particular los del partido peronista), pese
a su pronunciada dependencia del gobierno central.
E ste contexto, m arcado por el doble proceso de tran sfo rm aci n -ta n to
del vinculo E stado-sociedad com o de la relacin entre los distintos planos
ju risd ic cio n ale s del E s ta d o - resu lta significativo al ex p licar la eco n o m a
p o ltic a de la (n u n ca co n c lu id a ) d e s re g u la c i n de la se g u rid a d so cial
re la tiv a a los seguros de salud, y la (m uy av an zad a) d esce n tra liz ac i n
de los servicios educativos y sanitarios, adem s de otros recu rso s de las
reas sociales. A ex p lo rar esos p ro ce so s d ed icarem o s las d o s p r x im as
secciones.

C.
La desregulacin de las obras sociales:
nuevos cam inos del vnculo Estado-sindicatos
1. E volucin histrica y problem as fundam entales
El sistem a de obras sociales argentino constituye un sistem a de seguro
social de salud. C om o toda institucin de seguro social, sus serv icio s y
p re sta c io n e s cu b ren al tra b a ja d o r fo rm al an te d istin ta s co n tin g en c ia s;
en el caso en cu esti n , frente al riesg o de en fe rm e d ad p ro p ia y de sus
fam iliares directos. Se trata de entidades m u tu alistas, g estio n ad as y ad
m in istra d a s en m u ch o s caso s p o r los sin d ica to s. T am b in p u ed e n ser

216

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

o rg an ism o s cread o s p o r ley para p ro teg e r d eterm in a d o s seg m en to s de la

p o b la ci n , tales com o los ju b ilad o s.
D e sd e el p u n to de v ista de la ev o lu ci n h ist ric a del su b se c to r de
o b ras so c iales4, cabe d estacar la L ey N 0 18.610 de 1970. E sta ley re p re
sent la in stitu cio n alizaci n del con tro l sin d ical de las o b ras so ciales, y
estab leci que la percepcin de los recursos de las obras sociales sin d ica
les y su ad m in istraci n q u ed ab a a cargo del sindicato con p erso n e ra g re
m ial. El estab lecim ie n to del aporte o b lig a to rio de to d o s los trab ajad o res
y em p resario s p o r ram a de actividad, y la ad m in istraci n de los recursos,
tran sfiri un significativo p o d er a los sind icato s, q u e d esd e en to n ces d e
fen d eran ce lo sa m en te el control de las o b ras sociales.
C ad a trab a jad o r q u ed a b a afiliado a la o b ra social co rresp o n d ien te a
su sin dicato, a la que se destinaban los ap o rtes o b lig a to rio s-. El sistem a
de o b ras so ciales se organiz de acuerdo con las lneas p o r ram a de acti
v id ad , lo que rep ro d u jo las se g m en tacio n es de la estru ctu ra p ro d u ctiv a,
p ero con p resta cio n es h o m o g n eas dentro de cada o b ra social; es decir,
todo tra b a ja d o r p erten ecien te a u n a ram a de ac tiv id ad recib a la m ism a
p re sta c i n in d e p e n d ie n te m e n te de la c u a n ta de su ap o rte . A l in te rio r
de cada o b ra social, la red istrib u ci n se oper d esde los trab ajad o res de
m ay o r a m en o r salario y de m en o r a m ay o r riesgo.
L a afiliacin o b lig ato ria a la ob ra social co rresp o n d ien te a cad a ram a
de ac tiv id ad d io lu g a r a clien telas c a u tiv a s , asp ecto o rg an izativ o del
sistem a que se constituy en el centro de los d ia g n stic o s y crticas p re
d o m in a n te s del rg im en . S eg n sto s, el flujo a se g u ra d o de re c u rso s
im p licado en la afiliacin o b ligatoria, d ad a la au sen cia de co m p eten cia,
hizo que las entidades no tuviesen in c en tiv o s p ara o p tim iza r el gasto o
m ejo rar la calidad de los servicios. U na v ez p erc ib id as las d istorsiones de
4

La definitiva consolidacin del sistema de obras sociales en la Argentina tendi a

configurar, mostrando un patrn comn a varios casos latinoamericanos, un sistema
de salud fragmentado en tres subscctores diferenciados por la poblacin a la que
brindan cobertura y por el tipo de financiamiento que los caracteriza: uno pblico,
otro comprendido dentro de la seguridad social (las obras sociales) y un tercero de
seguros privados. El rasgo ms evidente del sistema en su conjunto es la desarticula
cin entre los distintos subscctores que Jo conforman y la fragmentacin que tiende
a manifestarse dentro de ellos.

En consideracin al porcentaje que representan sobre el total de entidades (203 sobre

290; Superintendencia de Servicios de Salud, 1999) asi como al porcentaje de la pobla
cin que abarcan, las obras sociales sindicales constituyen el sector predominante dentro
del sistema de jurisdiccin nacional (este ltimo aspecto se destaca aun ms si se excluye
a la obra social de los jubilados, con alrededor de 4.000.000 afiliados, y que de hecho
constituye una problemtica particular dentro del sistema).

C a p tu lo

V il

217

la cautividad, sta tendi a definirse com o el p u n to de ataque cen tral, y a

veces nico, de la poltica, y entonces la libre elecci n se co n stitu y en
el alfa y om ega de la solucin a los problem as del sistem a. El d iagnstico
privilegi el p roblem a de la eficiencia que, au n q u e sin d uda im p o rtan te,
no era el nico; m ien tras que el criterio de eq u id a d es el resu lta d o d el
esquem a que p e rm ite introducir la libre eleccin (C etrn g o lo , 1994).
La crisis del m ercado de trabajo que afect a A rg en tin a en el ltim o
cuarto de siglo im plic serias dificultades para la cobertura del subsistem a
de obras sociales, ya que ste se financiaba con los aportes del trabajador y
las contribuciones patronales. Al crecim iento del desem pleo y a la cada del
salario real se agreg la alta evasin im positiva, en particular en m ateria de
seguridad social, vinculada a la creciente relajacin del m ercado de trabajo
y a la baja cultura tributaria argentina (en particular de cierto sector em p re
sarial). Esto origin problem as crecientes en la recaudacin, m ientras que
los problem as de financiam iento afectaron de m anera desigual las distintas
obras sociales, segn la ram a de actividad de que se tratara. La desigualdad
en la disponibilidad de los recursos se reflej en la cantidad y la calidad de
las prestaciones de los beneficiarios del sistem a, y se tradujo en disparidades
tales en las entidades, que la viabilidad econm ica de algunas de ellas, de
poblacin m uy reducida, enfrent graves dificultades6.
En resum en, el sistem a fue acrecentando sus problem as de eficiencia y
eq u id ad , que son en p arte co n secu en cia de su o rg an izaci n in stitu cio n al,
as com o de pro b lem as estru ctu rales vincu lad o s a la crisis del m ercad o
de trab ajo . D u ra n te la d c a d a de los o ch en ta, el sistem a en tr en u na
crisis evidente y ya no p u d o seguir rep ro d u cin d o se de acu erd o con sus
parm etro s de fu n cionam iento originarios, p o r lo qu e se hizo n ecesario
estab lecer nuevos prin cip io s institucionales, o al m enos un a rac io n aliza
cin profunda. La poltica de reform a de los aos n o v en ta p ro m o v i la
in troduccin de nuevas reg las del ju e g o , la d en o m in ad a lib re elecci n
de ob ra so cial p o r p arte del tra b a ja d o r y la re c o n v e rsi n de las o b ras
sociales. A p o n d erar dicho proceso d edicarem o s el sig u ien te punto.

218

El Fondo de Redistribucin del sistema -financiado con el 10% al 15% de los apor
tes- se cre con el propsito de otorgar subsidios inversamente proporcionales a los
ingresos promedios por beneficiario. Sin embargo, ste no fue el criterio que prevaleci
en la prctica. El Fondo no cumpli con el objetivo redistributivo entre obras sociales,
consolidndose la lgica de un sistema que muestra solidaridad plena dentro de cada
rama, pero con bajo nivel de solidaridad entre ramas de actividad.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

2. Las p rin cip ales reform as y el com portam iento

de los usuarios
En en e ro de 1993, m e d ia n te el D e c re to N u 9, el P o d e r E je c u tiv o
N acio n al estab leci la d esre g u lac i n del sistem a de o b ras so ciales. La
n u ev a d isp o sici n a fe cta b a a los trab a jad o re s co m p re n d id o s en la L ey
N 2 3 .6 6 0 7 pero, a d iferen c ia de una p ro p u esta oficial del ao anterior,
la libre eleccin del afiliado se lim itaba al u n iv erso de las o b ras so c ia
les, y no se in c o rp o ra ro n a la c o m p e te n c ia las e m p re sa s de m e d icin a
p rep ag a. En abril del m ism o ao se dict un nuevo D ecreto reg lam en ta
rio (N 576/93) de aquella norm a, cuyo contenido buscaba arm onizar con
la nu eva po ltica desreg u lato ria inaugurada con dicho D ecreto N 9/93.
E ste p rim e r im pulso d esre g u lad o r entr en un im p a sse en esp era de su
im p lem en taci n efectiva.
L os decretos de 1993 tam b in rep resen taro n un cam b io significativo
en el tratam iento de la equidad, com parado con el del p ro y ec to del P o d er
E jecu tiv o del ao anterior. En 1992 se p ropuso, a trav s del m ecan ism o
de la C uota P arte de A tencin M dica (C U P A M )8, o to rg ar un su b sid io a
la d em an d a m ediante una cuota un ifo rm e para cada b en eficiario , lo cual
a p u n ta b a a u n e sq u e m a fu ertem en te red istrib u tiv o . E ste p ro y e c to fue
d escartado y, a p artir de las n orm as d ictadas en 1993, el tratam ien to de
la eq u id ad se m o d ific ab ru p ta m en te: ca d a tra b a ja d o r h ara u so de la
lib re eleccin con el p o rcen taje de su salario sujeto a aporte. Si se g en e
ralizara la te n d en c ia de desp lazam ien to de los ap ortes alto s a las obras
so c iales de n iv el de ap o rte m edio m s alto, la c o n se c u e n c ia se ra un a

El mayor nmero de las obras sociales de jurisdiccin nacional se encuentran en la

actualidad regidas precisamente por la Ley N" 23.660.

Segn el proyecto oficial de 1992, la CUPAM consista en la cuota parte dineraria

correspondiente a cada beneficiario del nuevo sistema a crear, con la cual se garan
tizara el financiamiento de la cobertura prevista en un rgimen de atencin bsica.
La CUPAM se calcularla a travs del cociente entre el total de recursos provenientes
de los aportes y contribuciones, y el total de beneficiarios del sistema (titulares y
grupo familiar primario). El valor resultante de dicho clculo sera nico e igual para
todos los beneficiarios del sistema incluidos en un mismo grupo etreo. No obstante,
es conveniente aclarar que el diseo de la CUPAM se basaba en una concepcin
de la demanda que la percibe de forma atomizada, lo que resulta inadecuado para
contrarrestar las asimetras caractersticas del mercado de salud (Cetrngolo et a i,
1992). El diseo de la CUPAM persegua fundamentalmente la simplificacin de la
ecuacin financiera del sistema, mientras que su impacto redistributivo se derivaba
como subproducto.

C a p tu lo

V il

219

elev ad a co n cen traci n de los niv eles sa lariales m s alto s en p o cas en

tidades, lo que p ro fu n d iz ara an m s la falta de fin an c iam ien to de las
obras sociales m s pobres. P or el contrario, si fueran los trab ajad o res de
m enor nivel de aporte los que se d esplazaran a obras so ciales en m ejo res
condiciones, lo m s p ro b ab le es que su opcin de cam b io fu era afectad a
y n eu tralizad a p o r m eca n ism o s de se lecci n de riesg o s p o r p arte de la
obra social elegida9.
L a p o ltica se aceleraria duran te 1995, cu an d o se d ictaro n los d ec re
tos que establecieron el criterio de d istribuci n au to m tica de su b sid io s
p e r cpita del F ondo de R edistribucin, el nivel definitivo de red u cci n
de los aportes p atronales al sistem a y un m ecan ism o de fusin de obras
sociales p ara aquellas que no alcan zaran los d iez m il afiliados o no p u
d ie ra n cu m p lir con el p a q u e te de p re sta c io n e s b sica s co m u n es. E ste
m ecan ism o fue aprobado al ao siguiente p o r R e so lu ci n del M in isterio
de S alud y A ccin Social. E n 1996, tam b in se cre la S u p erin ten d en cia
de S ervicios de S alud (el nuevo organism o de reg u laci n , fiscalizaci n
y control del sistem a).
Elasta 1996, la d esre g u lac i n no tuvo v ig e n cia m s all de las n o r
m as dictadas. L uego de m ltip les idas y vu eltas qu e in clu y ero n nu ev o s
decreto s, neg o ciacio n es y diversas situ acio n es de p u ja p o ltica entre el
go b ie rn o y el sin d ica lism o , co m en z ara a d arse, en en e ro de 1997, un
p ro ce so de libre afiliaci n de la obra social. H u b o alg u n a n o rm ativ a
posterio r a este avance de desregulacin que no slo fall en co n trarrestar
la falta de equidad, sino que introdujo incen tiv o s p ara p ro fu n d izarla. P or
ejem plo, el D ecreto N 504 de 1998 habilit las obras so ciales p ara que
co n trap restaran a los n u evos afiliados so lam en te un P ro g ram a M d ico
O b lig ato rio (P M O ), aun cu ando esta cobertu ra estab a p o r d eb ajo de la
que brin d ab an a sus afiliados. E s d ecir que la n o rm ativ a d esre g u iad o ra
conllev a aho n d ar la fragm entacin y la d esig u ald ad del sistem a, pues
m ediante la puesta en p rctica de los planes d iferen ciales, estos factores
se in trodujeron tam bin en cada una de las obras so ciales, con lo que se
debilit la so lidaridad intra-ram a caracterstica del su b siste m a 10.
9

Estas posibles tendencias incubadas por el marco regulador que promovan los de
cretos del ao 1993 se fueron confirmando, como veremos, a lo largo del proceso
desregulador, y no han podido ser significativamente corregidas desde entonces.

10 En principio la institucin del PMO buscaba contrarrestar estas tendencias, pues

represent el propsito de garantizar a todos ls beneficiarios (titulares y familiares)
un paquete obligatorio de prestaciones. El Decreto N 495 de 1995 estableci la
cpita bsica de $40 que el Estado se obliga a compensar en caso de que el aporte

220

o l t ic a y p o l t ic a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

A p esar de las idas y vueltas de la no rm ativ a, no se alcan z , d u ran te

los n o v en ta, un m arco re g u la d o r efe ctiv o q u e ev itara las estra te g ias de
d e sc re m e m e d ian te la d iferen ciaci n de planes al in terio r de las obras
so ciales. E sta din m ica se acen tu con las aso cia cio n e s d e ja c to de alg u
n as o bras sociales con em presas de m edicina p rep a g a u o b ras so ciales de
p erso nal directivo, que avanzaron en la com petencia m ediante la oferta de
p lan es de serv icio s diferen ciales p ara ca p ta r la d em an d a d e un p o d er ad
q u isitiv o m ayor. D ichas ten d en cias ten d iero n a cristaliza r la d u alizaci n
del sistem a en o bras so ciales "ric a s y p o b re s , e in clu so ero sio n a r el
criterio de so lid arid ad se g m en tad a que le era propio, p u esto qu e tan to la
in tro d u c ci n de la libre elecci n de ob ra social com o el estab lecim ien to
d el p is o co m n de a c c e so d efin id o p o r el P M O p re s u p o n a n co m o
co n d ici n sin e qua non la eficacia del E stado p ara reg u lar y fiscalizar. La
cap acid ad institucional h eredada p or la n u ev a S u perin ten d en cia estaba,
sin em bargo, lejos de g aran tizar este requisito in d isp en sa b le".
U n a sp e c to c e n tra l de las re fo rm a s (o de su s in te n to s-a m e n a z a s )
re la tiv a s a las o b ra s so c iales, se refiere, co m o lo su g e rim o s an tes, al
co m p o rta m ie n to de los aso ciad o s. A l resp e cto , v ale la p en a p re se n ta r
alg u n o s d ato s so b re la ev o lu ci n de los tra sp a so s en tre o b ras so ciales
al cab o de los p rim ero s cinco aos de desreg u laci n : el p ro m ed io anual
de trasp a so s fue de 156.870 afiliados, lo que rep resen t un m o v im ien to
an u al eq u iv ale n te al 3,4% con respecto al p ad r n d e titu lares que, segn
d ato s de la S u p erin ten d en cia (Inform acin G eneral del S istem a, 1999),
era de 4 .5 9 3 .6 4 0 afiliad o s12.
del trabajador (titular) se ubique por debajo de este valor, pero al ser planteado de
este modo el mecanismo de compensacin se generan incentivos para que las obras
sociales hagan seleccin adversa segn el tamao del grupo familiar. En los hechos,
el establecimiento de] PMO se habra funcionalizado ms que nada como una estra
tegia tendente a fijar un estndar mnimo de prestaciones mdico-asistenciales para
todo el sistema, a efectos de que pudiera operar el desplazamiento de beneficiarios.
Por otra parte, no aparece garantizado su cumplimiento efectivo en todas las obras
sociales.
11 Al igual que lo observado en otros campos de polticas pblicas (por ejemplo las
privatizaciones de empresas pblicas), la introduccin de cambios en las reglas del
juego avanz sin tomar en cuenta si ya existan las agencias capaces de hacerlas
cumplir, e incluso los marcos reguladores integrales ms adecuados. Para un anlisis
de las capacidades institucionales de la Superintendencia de Servicios de Salud al
momento de la reforma ver: Alonso (2001).
12 El clculo del porcentaje de traspasos debe efectuarse sobre el padrn de titulares,
pues la afiliacin al sistema recae sobre ellos, y son quienes estn autorizados para
optar por el cambio.

C a p tu lo

VII

221

E sto s d ato s su g ie re n q u e el im p a c to d e los p aso s in ic ia le s de la

desregulacin estuvo lejos de pro d u cir el p ro n o stic ad o m o v im ien to m a
sivo de afiliados; el ritm o anual de traspasos m uestra, a su vez, un nm ero
bastante escaso de sa lid a s de la obra social de origen. A lo n so (2000)
ha especulado sobre las posibles razo n es de este resu ltad o , qu e d ista de
los p ronsticos que vean en la crisis del sistem a un p ro m o to r de m lti
ples d esplazam ientos de b en e ficia rio s13. Q uizs, com o lo an u n ciaro n las
encuestas realizadas al com ienzo de la d esreg u laci n y que co in cid iero n
con los estudios encargados p o r la p ro p ia S u p erin ten d en cia en 1999, la
percepcin de los afiliados de sus obras sociales no era tan n egativa.
Si se dejan de lado algunos casos p u n tu ales de obras so ciales q ue se
vieron afectadas por pro ceso s de quieb ra o de g ran d eseq u ilib rio , con el
subsecuente deterioro de las prestacio n es y su u lte rio r suspensin, la te n
dencia fundam ental de la m igracin de afiliados p arece h ab e r resp o n d id o
a los m ovim ientos de los m ejores aportes y los riesg o s m s bajos a las
obras sociales asociadas con p rep ag o s u obras so ciales g eren ciales, cuyo
perfil operativo era sem ejan te al de las anterio res. D esd e los inicios de
la d esregulacin pudo o b servarse que quienes cam b iab an de o bra social
eran, en su m ayora, afiliados u bicados en fran jas de aporte m s elevado
con respecto a los p rom edios del sistem a (D iario C larn, 9/5/99). En los
hechos, la libre elec ci n no p arece h ab e r estado efectiv am en te d isp o
nible para todos los beneficiarios, y la m ay o r fre cu en cia de su ejercicio
parece estar asociada al m ay o r nivel de ingreso. Esto d em o strara que, en
un esquem a de seguro de salud, la lgica de la co m p eten cia activ a sobre
todo la presin de la oferta, que gravita sobre los beneficiarios con m ayor
aporte y m enor riesgo, antes que la decisin au t n o m a de la dem anda.
El sistem a reform ulado ha tendido a alcan zar un n u evo p unto de eq u i
librio caracterizado p o r la segm entacin y la d ualizacin resu ltan te de la
13 Esta es una evaluacin atenta a las expectativas previas con respecto al sector, pues
es probable que un bajo nivel de cambios sea lo normal, como alguna experiencia
internacional tiende a confirmar (cfr. Schut y Hassink, 1999). Adems, el resultado
observado tiende a confirmar el llamado fenmeno de la persistencia en un plan
de salud por parte de los afiliados, aun en condiciones de libre eleccin del seguro.
La decisin de cambiar de asegurador conlleva costos para el asegurado en trminos
de alterar las relaciones mdico-institucin-pacicnte, cuya continuidad puede ser ms
valorada por el paciente que las ganancias monetarias derivadas de un cambio. Si
no opera el mecanismo del voto con los pies queda bloqueada la competencia y
el ciclo eficientizador supuesto en los incentivos de mercado. El cambio de seguro
tambin representa costos de informacin para el usuario, quien deber informarse
acerca de las distintas opciones, conocer y comprender los contenidos de los nuevos
planes (Bertranou, 1999).

222

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

co n c en tra ci n de los m ejores ap o rtes y los m enores riesg o s en un n cleo

de las obras sociales/prepagas, m ientras que otro conjunto de obras so cia
les se ven afectad as p o r el n e sg o de la falta de finan ciam ien to al perder
los m ejo res aportes y q uedarse con una m ala ecuaci n de riesgos.

3. L a d inm ica poltica de la refo rm a de las obras sociales

C o m o se a l ra m o s al c o m ie n z o de este tra b a jo , las refo rm as p ro
m e rc ad o im plicaron una p rofunda alteraci n de las relacio n es de p o d er
co n fig u rad a s en la lla m a d a m a triz E sta d o -c n tric a . U n a c o n se c u e n c ia
e v id e n te de esta rec o m p o sic i n so c io p o ltic a de largo p la zo fue el d e
b ilita m ie n to del sin d icalism o en general. Sin em barg o , la estra te g ia de
co m p en sa cio n e s selectivas de la co alici n m en em ista im p licara, com o
u n a n ec esid ad de la p ropia im p lem en taci n de la m acro -refo rm a o rien
ta d a al m ercad o , el aislam ien to relativ o de las obras so ciales de las re
fo rm as ten d en tes a d esp o litizar la asig n aci n de los recu rso s m ed ian te
la restau raci n de la lgica del m ercado. E sta racio n alid ad de la p o ltica
p erm itira p rese rv a r un reducto de p o d e r m uy significativo p ara los sin
d icato s, aun en el contexto de las p ro fu n d a s alteracio n es de las m atrices
so c io ec o n m ic as y polticas, y del d ebilitam iento estructural de las aso
ciaciones de trabajadores.
El gob iern o m en em ista d em or una tom a de p osici n clara so b re la
crisis del sistem a y las p o sib les resp u e sta s ante e lla 14 h asta co m ien zo s
de 1992, cuando trascendi el p rim er p ro y ec to de reform a. En enero de
1993, u n a vez d escartado aqul, con el decreto desreg u lad o r el g obierno
in stal en la ag enda p o ltica el tem a de la refo rm a al sistem a de obras
so ciales. U n factor que co n tribuy a instalar y a m an ten er en la ag en d a
p o ltic a la cu esti n de las obras so c iales d u ran te la d cad a m en em ista
fue la creciente im portancia que los o rganism os m ultilaterales de crdito,
esp ecialm ente el B anco M undial, dieron al tem a, presionando al gobierno
argentino para que instrum entase una reform a. El docum ento-diagnstico
elaborado por el B anco M undial en 1995, que est en el origen del P rogra-

14 Este vaco fue ocupado tempranamente por declaraciones y propuestas emergentes

del sector privado, que sealaban la imperiosa necesidad de un reforma. Entre
estos posicionamientos cabe destacar la propuesta presentada en agosto de 1991 en
la Convencin de Bancos Privados Argentinos por la Fundacin de Investigaciones
Econmicas Latinoamericanas (FIEL), institucin financiada por importantes empre
sas y organizaciones empresariales.

C A rT U i.o V II

223

m a de A poyo a la R eform a del S istem a de O b ras S o ciales (P A R S O S )15,

constituye un p unto de referen c ia en el d erro tero de la p oltica.
El cam po de la p oltica p b lica de las obras sociales co n stitu y la a re
na en la que se tendi a b uscar acuerdos entre los polticos y los sindicatos
v incu lad o s al partido p ero n ista, pero sobre to d o en la que alg u n as o rg a
n izaciones descubrieron, en los noventa, los incentivos p ara co n stitu ir un
sindicalism o de servicios o con estrategias em p resariales p ara operar
u nidades de n e g o c io s16. Sin duda, fueron las p o lticas de p riv atiza ci n y
de refo rm a p rev isio n al las que ofreciero n los p rim ero s in c en tiv o s p ara
esta nu ev a estrategia sindical, p ero los sind icato s m s p ro p en so s a e m
plearla p ercibieron que slo en el m ercado de las obras sociales p o d ran
e jerce r u n co n tro l h e g e m n ic o , m ie n tras que en los o tro s se c to re s su
cuota del m ercado era claram en te m arginal. D e ah la afinidad elec tiv a
entre los intereses de estas organ izacio n es y el criterio de d esreg u laci n
parcial del sistem a de o bras sociales que in tro d u jera p o r p rim e ra v ez el
D ec re to N 9/93, cu y a c o n c e p c i n se deb i a la en to n c e s ala p o ltic a
del g obierno m enem ista. A alg u n o s aos del inicio de la d esreg u laci n ,
el m ovim iento de traspasos dentro del sistem a m o str tam b in un re su l
tado incon sisten te con los clcu lo s estratg ico s de alg u n as de las o b ras
so ciales que, v in c u lad a s a sin d ica to s con g ran cap acid ad o rg an iz ativ a,
estaban entre las que apostaron, a inicios de los nov en ta, a la estrateg ia
de rec o n v ersi n hacia u n sin d ica lism o de serv icio s o de n e g o c io s , y

15 La intervencin del Banco Mundial en el desarrollo de la reforma de las obras so

ciales tuvo fundamentalmente valor poltico por sus efectos -y a sealados- sobre
la agenda gubernamental, pues desde el punto de vista del paradigma de poltica
que ya moldeaba las intervenciones del gobierno en este rea no planteaba una in
novacin, aunque servira para sistematizar un diagnstico y algunos instrumentos
(Belmartino, 1999). Del mismo modo, para algunos de los actores involucrados
en la poltica, como los sindicatos, el aporte financiero del Banco slo cumpla la
funcin de condicionar los objetivos sustantivos de la reforma, pues se sostena que
con los recursos del propio sistema -excedentes acumulados por ANSSAL- poda
financiarse la reconversin de las obras sociales. Para los sindicalistas el crdito del
Banco estaba condicionado a que la desregulacin del sistema incluyera tambin a
las empresas de medicina prepaga, algo sistemticamente resistido por ellos.
16 Esta fue una lgica organizativa hacia la que se inclinaron algunos de los sindicatos
ms poderosos para adaptarse a las nuevas condiciones estructurales y tratando de
aprovechar las oportunidades que ofrecan las reformas pro-mercado en la etapa del
crculo virtuoso de la primera mitad de los noventa, convirtindose en una suerte
de empresas de servicios para mediar la relacin con los afiliados, en lugar o com
plementariamente a la accin sindical reivindicativa tradicional (sobre esta nueva
estrategia sindical ver: Murillo, 1997).

224

P o ltic a y p o ltic a s p b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

que haban d escubierto en la d esregulacin de las obras so ciales su m ejo r

o p o rtu n id a d 17.
P o r su parte, el se cto r p riv ad o v inculado al sistem a de salu d en la es
fera del aseguram iento -e m p re s a s de m edicina p re p a g a - busc en los l
tim os aos com petir p o r el aporte obligatorio al sistem a; aporte que, com o
resu ltad o del p ro ceso poltico descrito, slo p u ed e ser cap tad o , al m enos
fo rm alm en te, p o r las obras sociales. El desarro llo del se cto r de seguros
p riv a d o s h ab a e n c o n tra d o un tech o en el m e rc ad o del ase g u ra m ie n to
v o lu n tario , y su ex p a n si n req u e ra la ap e rtu ra de n u ev o s m e rc ad o s, e
in c u rsio n ar en el seg m en to ocupado p o r las obras sociales g eren ciales y
en el de los ap ortes altos de las obras sociales sin d ic a le s18.
D esd e m ed iad o s de los noventa, una d in m ica m s estru ctu ral co n
trib u ira a fo rta le ce r esta l g ica te n d en te a la a p e rtu ra del sistem a a la
co m p eten cia; lgica que se volvera m s g rav itan te - e c o n m ic a y p o l
tic a m e n te - con la irru pcin de un pod ero so acto r eco n m ico : el capital
financiero-asegurador. A unque en los ltim os aos esta ten d en cia h a p er
d id o fuerza, h a c ia m e d iad o s de los n o v e n ta era p arte d e u na d in m ica
ex p a n siv a acorde con la evolucin de la refo rm a de la se g u rid a d social,
q u e p resio n a ra p ara ab rir el sistem a a la co n fo rm aci n de un m eg a-n eg o cio que p o d ra a rtic u la r fondos de p e n si n , a seg u rad o ras de riesg o s
lab o rales y obras sociales. L a irrupcin del capital finan ciero -aseg u rad o r
de origen extran jero defini un clivaje dentro del secto r em p resarial con
17 Lo cierto es que ms all de las especulaciones con que algunas obras sociales
acompaaron, no sin reticencia, la poltica de desregulacin parcial del sistema, el
proceso de libre opcin ha permitido que obras sociales de escaso c inviable tamao
organizativo se encuentren entre las que consiguieron mayor cantidad de nuevos afi
liados, mediante su refuncionalizacin como meras prestadoras de matrcula para
que empresas de medicina prc-paga pudiesen entrar en el sistema de modo informal.
Entre las diez primeras obras sociales con mayor nmero de altas en el perodo
febrero 1998 y diciembre 2001 se observan cuatro casos notables de incremento en
el volumen de afiliacin. Estos son. la del Personal del Automvil Club Argentino,
que pas de un padrn inicial de 2.261 a 78.890 beneficiarios; la del Personal de
Organismos de Control Extemo, que pas de 15.649 a 50.044 afiliados; la del Per
sonal de la Actividad del Turf, que pasa de 1.251 a 22.384 y la de Personal Aero
nutico de Entes Privados, que pasa de 2.450 a 58.701 afiliados (fuente: SSSALUD,
tomado de Segovia, 2002).
18 Entre otras contingencias que durante la dcada de los noventa favorecieron las con
diciones para ganar influencia poltica por parte de este actor, no puede subestimarse
la potencial incidencia simbolizada por el nombramiento, primero como Secretarlo
de Salud en 1991 y luego como Ministro de Salud y Accin Social en 1993, de quien
fuera hasta ese momento presidente de la Asociacin de Entidades de Medicina
Prepaga (ADEMP).

a p t u l o

V II

225

las em presas de m ed icin a p rep ag a ya in stalad as en ese m b ito 19. D efine

el co rte en tre am b o s tip o s de em p re sas la c a p a c id a d de e n fre n ta r los
req u isito s de solvencia ec o n m ica-fin an ciera o el v o lu m en de reserv as
t cn ic as para cub rir riesg o s (C asal y C astro , 2 0 0 1 ), de d o n d e se deriv an
distintas exigencias reg u lad o ras al p o d er po ltico .
E n un contexto caracterizad o po r la d em o ra en la reg u laci n d efin i
tiv a del subsector de la m ed icin a p rep ag a y p o r la d esreg u laci n parcial
del su bsistem a de obras sociales desde 1997, las em p resas de m ed icin a
prep a g a d esarro llaro n u n a estra te g ia de ac o m o d o a la n u ev a situ aci n ,
consistente en entrar info n n alm en te al sistem a de obras sociales m ediante
la instrum entacin de convenios con algunas d e ellas; en los h echos estas
em presas tercerizaron sus p restacio n es20. Su in co rp o raci n al su b sistem a
d e las obras sociales sindicales de m odo info rm al, y sin reg u laci n ex p l
cita, ha constituido u n a estrategia de seleccin de riesgos todo g an an cia
p ara estas em presas, p ues al m ism o tiem po que seleccio n an lo m e jo r ,
descargan toda la resp o n sab ilid ad po r u n ev en tu al in cu m p lim ien to sobre
la o bra social (G iordano y C olina, 2000).

D. La descentralizacin de los servicios sociales

(y de fondos sociales):
trnsito hacia un nuevo federalism o21
1. C m o y qu se descentraliz en m ateria social?
L os cam bios en las diversas reas de in terv en ci n estatal en m ateria
social obedecieron h ab itu alm en te a d ecision es u n ilaterales del nivel ce n
tral; a veces a acuerd o s entre los acto res estatales in v o lu crad o s, d o nde
la n eg o c ia c i n sobre lo so cial re su lta b a m o n e d a de fcil in te rcam b io ;
pero nunca fueron decididas, diseadas e im plem entadas com o respuestas
pertinentes al cada vez m s d eteriorado escen ario social y territo rial, ni
19 Las empresas de medicina prepaga estn representadas en dos cmaras empresaria
les: adems de ADEMP, ya citada en el texto, la otra es la Cmara de Instituciones
Mdico Asistenciales de la Repblica Argentina (C1MARA).
20 Segn algunas estimaciones, desde la implementacin de la desregulacin ms de
60 obras sociales habran firmado convenio con empresas de medicina prepaga
(Rovere, 2001).
21 Esta seccin se respalda en Repetto y Potenza Dal Masetto (2003).

226

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s

en

los pr o c eso s de

re fo rm a de A

m r ic a

a t in a

fu ero n tam poco co n sen su ad as por el am plio en tram ad o de los g ru p o s y

secto res in v o lu crad o s en la p ro b lem tic a social.
L a d e sc e n tra liz a c i n de la p o ltic a so cial arg e n tin a en los a o s n o
v en ta result ser, en lo fundam ental, de carcter secto rial-ad m in istrativ o .
C o n sisti en la tra n sfe re n c ia de p o d e re s al p la n o su b n a c io n a l o local
resp e cto a las d ecisio n es sobre los se rv ic io s p b lic o s y su g esti n . D e
aqu que el m ecanism o m s usual b ay a sido la transferen cia de estructuras
o rg a n iz a tiv a s y re c u rso s h u m a n o s d esd e el n iv el ce n tral a p ro v in cias,
q ue y a gozaban de au to n o m a poltica (la deno m in ad a d escen tralizaci n
p o litic a ) y que, en general, confiaban en su creciente p o d er en el ju e g o
p o ltico federal p ara aseg u rarse los rec u rso s eco n m ic o s p ro v isto s por
el nivel central, tanto en el m arco de dichas tran sferen cias com o a travs
del catico sistem a de coparticip aci n fiscal.
L a d e sc e n tra liz a c i n se c to ria l-a d m in istra tiv a de los n o v e n ta o p er
con fu erza en el cam po de los servicios u n iv ersales, do nde p o r lo g eneral
p rev aleci la decisin unilateral de los ac to res m s p o d ero so s al in terio r
del E stado nacio n al (en particular, la co alici n cen trad a en el M in isterio
de E co nom a). L a descen tralizaci n de la educacin o per sobre todo a
travs de la transferencia de establecim ientos, recursos hu m an o s y p resu
p u esto a las provincias. C on el an teced en te de u n a prim era etapa du ran te
la d ic tad u ra m ilita r en los seten ta (nivel p rim a rio )22, en los in ic io s del
g o b ie rn o d em o crtico de M en em el n iv el m ed io se trasp as al m b ito
su b n a cio n a l22.
C u an d o la tran sferen cia de inicios de los noventa, el podero so M in is
terio de E conom a insisti en que esta d esce n tralizaci n sera fin an ciad a
22 El impacto de las sucesivas etapas descentralizadoras se observa claramente en la
manera en que la distribucin del gasto sectorial fue variando entre los tres niveles
jurisdiccionales: en 1980, realizada la primera oleada de transferencia, Nacin ma
nejaba el 48,33%, Provincias y Ciudad de Buenos Aires el 49,63% y Municipios el
2,04%; en 1991 (antes de la segunda transferencia), Nacin administraba el 36,02%,
Provincias y Ciudad de Buenos Aires el 61.89% y Municipios el 2,09%; en el 2001,
consolidada la descentralizacin administrativa del sector, Nacin slo manejaba el
18,74% (casi todo ligado al sistema universitario y de ciencia y tcnica). Provincias
y Ciudad de Buenos Aires el 78,13% y Municipios el 3,13% (Direccin de Gastos
Sociales Consolidados, 2001).
23 "El proceso de descentralizacin del gasto educativo se caracteriz por haberse
originado en una decisin de origen fiscal mucho ms que educativo y, en conse
cuencia, con un bajo nivel de planeamiento y planificacin sectorial. La falta de
planificacin de ese proceso hizo precisamente que las provincias recibieran la
ineficincia de la estructura nacional sin poder desarmarla y le sumaran las propias
ineficiencias de las estructuras provinciales " (Cetrngolo et al., 2002).

a p t u l o

V il

227

po r un significativo increm ento en los recu rso s co p articip ad o s. El buen

d esem peo de la eco n o m a arg en tin a en la coy u n tu ra, qu e se m an ifest
en un significativo increm ento de los fondos de co p articip aci n , p o r en
cim a del costo estim ado de las transferencias, alen t la co n fian za en el
cum plim iento de esta expectativa. Sin em bargo, hacia fines de la dcada,
los recursos se desplom aron y el gobierno n acional no p u d o cu m p lir la
garanta de transferencia (Tom m asi, 2002:4 6 -4 9 ).
D esde los aos sesenta la descen tralizaci n se cto rial-ad m in istrativ a
de la sa lu d fu e d n d o se, en ca m b io , de m o d o c re cie n te a tra v s d e la
tran sfe re n cia de los h o sp itale s p b lic o s del n iv el ce n tral al p la n o p ro
vincial (y en unos cuantos casos, de este p lano a los m u n icip io s). En la
d cada de los noventa se im plem ento el sistem a de H o sp itales P b lico s
de A utogestin, gracias a un d iscurso que se in scrib a en cierto espritu
d escen tralizad o r, aunque en rea lid ad ap u n tab a a d escarg ar fiscalm en te
las responsabilidades del nivel central y p ro v in cial24. En cuanto a la ca
racterizacin global del sector, C etrngolo el al. afirm an, co m p arn d o lo
con el sector educativo:
L a situacin de la salud p blica es m s co m p leja an p o r d i
versas razones. E n p rim er lugar, no existe com o suced e en la
educacin, una definicin constitucional sobre las p o testad es de
la N acin en m ateria de eq uidad en el acceso a este servicio. E n
segundo lugar, la existen cia de una fuerte o ferta de serv icio s de
salud po r parte de la seguridad social, m a y o rm en te en m anos
de o rg anizaciones sindicales de org an izaci n cen tralizad a, g e
nera una d ispersin de la cob ertu ra y la dificultad de co o rd in ar
polticas. E n tercer lugar, y m uy v in cu lad o con lo anterior, no
existe una no rm ativ a que defina claram en te los lin cam ien to s de
la poltica sanitaria p ara todo el pas. P o r ltim o, p ero no m enos
im portante, la ex istencia de un m ercado p rivado de la salud de
caractersticas m uy d iferenciadas en cada regin del pas in tro
duce una seria co n d icio n alid ad a cu alq u ier p ro ceso de refo rm a
pensado exclusivam ente desde el sector pblico. C om o resultado
de las particulares caractersticas q ue han ro d ead o las refo rm as
de la po ltica san itaria y de las d eb ilid ad es in stitu cio n ales del
24 A nivel del gasto sectorial, Nacin pas de controlar el 60,8% en 1990 a administrar
el 48,72% en el 2001 (y casi todo estos recursos se destinan a seguridad social en
salud), mientras que las entidades subnacionales pasaron a manejar, en los mismos
aos, de 36,64% a 45,1% respectivamente, siendo la diferencia lo que controlan los
municipios.

228

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

secto r pblico nacional, no es p osible co n tar con in d icad o res de

calid ad de la salud p ara las diferen tes p ro v in c ia s (2 0 0 2 :6 2 ).
O tra m odalidad en la que la d escentralizacin secto rial-ad m in istrativ a
de ciertos m bitos de la poltica social argentina se acentu en los noventa
fue la tran sfe re n cia , del g o b iern o n ac io n al a las p ro v in cias, de re n g lo
n es p re su p u e sta rio s esp ec fico s. E sto su c e d i , tal co m o lo e x p re sa la
referen cia, a inicios de dicha d cada con FONAV1, en el caso d e la v i
v ie n d a , y con los p ro g ra m a s P R O S O N U y P O S O C O , d e stin a d o s a la
co b e rtu ra alim e n taria2-; recu rso s que se cediero n al p lan o p ro v in cial por
la n ecesid ad del gobierno nacional de tum o (en cabezad o en ese m o m en to
p o r M e n em ) de o b te n er el ap oyo p ro v in c ia l, y a fu era p ara d isc u tir un
n u ev o pacto fiscal, ya p ara que las in stan c ias su b n a cio n a les ac ep tase n
sin m a y o re s re sis te n c ia s los se rv ic io s e d u c a tiv o s de n iv el m e d io que
d escarg aran el p resu p u e sto del gobiern o central.
E n las situ acio n es indicadas, y to m an d o en cu e n ta p o sib les d ise o s
in stitu cio n ales de la d esce n tralizaci n (Jo rd an a, 2001 ), se h ace evidente
qu e la poltica social argentina transit, en los p ro p io s secto res o b jeto de
la d escen tralizaci n , d esde un m o nopolio in stitu c io n a l (cen tralizad o )
h asta un m o n o p o lio institu cio n al d istrib u id o (en m an o s de las in stan
cias su b n acio n ales), al m ism o tiem po que surgieron, de m odo errtico,
situ aciones propias del p luralism o in stitucional , donde d istintos niveles
de g o bierno (en p articular, el nacional y el p ro v in cial) co m p artiero n las
resp o n sa b ilid ad es sobre el sector X o Z 26.
L o s pro ceso s de descen tralizaci n d eriv aro n en un a m arcad a d isp er
sin y fragm entacin del m odo de decidir, disear, financiar, im plem entar
y ev aluar la poltica social argentina. El pro b lem a en s no es la co ex isten
cia de m ltiples diseos institucionales sino, com o lo indican los trm inos
d isp e rs i n y fra g m e n ta c i n , la b a ja c a lid a d in stitu c io n al fo rm al e
in fo rm al que se expresa en la falta de acuerd o s b sicos y so sten ib les para
d efin ir quin h ace qu (y con qu recu rso s) en m a te ria de un a p o ltica
so cial que requiere in tegralidad p ara m e jo rar el b ie n e sta r colectivo.
25 Mientras en el caso del Fondo de Vivienda la transferencia ascendi en su momento
a 900 millones de pesos, en el caso de las intencnciones alimentarias la transferencia
sum un total de 198 millones de pesos (cfr. Ansolabehre, 2003).
26 Para justificar esta ltima afirmacin, lo que debe reconocerse es que una poltica
social (sea sanitaria, educativa, habitacional o alimentarla) tiene diversos compo
nentes. Y es precisamente una mirada sobre los componentes lo que permite afirmar
que en un mismo sector pueden coexistir situaciones de monopolio institucional,
monopolio institucional distribuido y pluralismo institucional.

C a p tu lo

VII

229

2. El nuevo papel de las provincias en m ateria social

L a tran sfo rm ac i n de la p o ltic a social arg en tin a, y el au m en to del
p ro tag o n ism o de las p rovincias en ella (m as no de los m u n icip io s, salvo
en casos m uy p u n tu a les), defini el p ap e l del co n ju n to de los n iv e le s
de gobierno. D esde la perspectiva de un b alan ce global, puede decirse que
uno de sus efectos m s generales fue el p ro fu n d izar la d esarticu laci n de
las p olticas en un grado todava m ayor al an terio r a las refo rm as. Se ha
m ostrado claram ente, adem s, la persisten te p rio rid ad que la p o ltica fis
cal otorg a la satisfaccin de los derechos adquiridos de las g eneraciones
pasadas (jub ilacio n es y pensiones) a ex p en sas del gasto en el d esarro llo
de capital hum ano (C etrngolo et al., 1992). P o r o tra p arte, las p o lticas
in stru m e n ta d a s no co n sid eraro n la ca p a c id a d in stitu c io n a l real de los
estados su b nacionales que reciban nuev o s serv icio s y co m p eten cias, lo
que tendi a p ro fu n d izar inequidades e ineficiencias. Todo esto sucedi
en el contexto general de una refo rm a que d escu id d ise ar p o lticas de
co o rd in aci n y com p en saci n entre los d iferen tes territo rio s, y definir,
con ese p ropsito, un papel activo para el p o d er cen tral {ibidem ).
L o que se o bserva desde la p ersp ectiv a de las p ro v in cias recep to ras
de los serv icio s y program as sociales es un h etero g n eo m o saico de rea
lidades. A lg u n o s estudios recientes (R epetto et a l., 2001 a, b, c) info rm an
de este tipo de situacin; la conclusin general p o d ra resu m irse del si
g uiente m odo: en aquellas p ro v in cias cu y a estrateg ia de p o ltica social
incorporaba aspectos de descentralizacin (o que tu v iero n la cap acid ad
de co n stru irla sobre la m arch a), la tra n sfe re n c ia d esde el n iv el cen tral
de serv icio s, p ro g ra m as y recu rso s resu lt p o sitiv a, p u es p o te n ci un a
accin p ro p ia y co h eren te en el p la n o territo rial; en las p ro v in cias que
carecan de estrategias propias, la descen tralizaci n p ro m o v id a d esde el
plano n acional acentu la falta de p ro y ec to s au t n o m o s su b n acio n ales,
m enoscabando el desem peo sectorial en la g estin territorial. D e ello se
infiere que la presen cia o ausencia de u n a estrateg ia p ropia y co h eren te
est ntim am ente asociada a la capacidad in stitu cio n al de cada ju ris d ic
cin subnacional.
C abe atender ahora al im pacto que la descen tralizaci n de servicios y
recursos tuvo en la dim ensin p o ltica de la g esti n social en los estados
su b n a cio n a les. A l resp ecto , R e m m e r y W ib b els (2 0 0 0 ) resa lta n en sus
an lisis de la s refo rm as su b n a c io n a le s la im p o rta n c ia de los rec u rso s
volcad o s al m antenim iento de redes de clien tes. L a cuestin del clientelism o poltico p resen ta u n a p articu lar conex i n con las refo rm as tratadas

230

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

en este estu d io : en efecto, de acu erd o con los au to res m e n cio n a d o s, se

h a co n statad o que la ex p ectativ a de los refo rm ad o res con resp ecto a que
la d esce n tra liz ac i n de fu n cio n es so ciales a las p ro v in cias red u n d a ra en
u n a p resta ci n de servicios m s eficiente no se cum pli. P o r el contrario,
en m u c h as p ro v in cias cesaron las inv ersio n es de cap ital, el n iv el de en
d eu d a m ie n to se increm ent, y los in g reso s tran sfe rid o s crecie n tem en te
d esd e el g obierno central se ap licaro n al in crem en to del gasto p ro v in cial
y del em pleo pblico.
Si-bien el v n cu lo entre el clientelism o, los b ajos n iv eles de a c c o u n
ta b ility y la p o ltic a social h a sido h ist ric a m e n te m u y fu erte en to d o s
los n iv eles del gobiern o argentino, sin du d a se ha estrech ad o en la ltim a
d cad a y m edia a raz de las transform aciones del andam iaje de la gestin
social (que o b servarem os en detalle en la siguiente seccin), to d a v ez que
el d eb ilitam ien to del im aginario u niversal, el deterioro estru ctu ral d e la
se g u rid a d social co n trib u tiv a y el casi exclu siv o n fasis en las accio n es
en fo c ad as en la p o b rez a, ha ex p a n d id o la b rec h a en tre las n ec esid ad e s
en au m en to (en general, au n q u e m s en algunas p ro v in cias qu e en otras)
y las resp u estas estatales.
P u esto que las acciones del aparato pblico, cualq u iera que h ay a sido
el nivel resp o n sab le de las p o ltica s y pro g ram as, estab an en d eu d a con
las d em an d as sociales, se generaro n am plios in centivo s qu e fo m en taro n
el clien telism o con esos recu rso s pblicos.
Sin em bargo, cabe h acer dos aclaraciones. P o r un lado, las crecien tes
restricciones fiscales no son un factor suficiente para ex p licar el p red o m i
n io del clien telism o ; en este sentido, v aria b les tales com o las trad icio n es
lo cales de rep resen taci n y cultura poltica, y la ca p acid ad o rg an izativ a
tan to del sector pblico com o de la sociedad civil, tam b in son factores
d ecisiv os para definir la m odalidad de gestin de cada p ro v in cia en m a te
ria social. P o r otro lado, no se trata de un fenm eno que slo afecta a las
p ro v in cias rezagadas o perifricas, toda v ez que ju risd ic cio n es avan zad as
y d e g ran p o d ero fiscal y p o ltico (com o la em b lem tica p ro v in c ia de
B u e n o s A ires) ta m b i n han d esa rro lla d o el clien telism o en m a te ria de
p o ltic a so cial, po r ejem p lo a lo largo de los cam b ia n te s a o s n o v en ta
(R epetto, 20 0 2 )27. U n p unto sin duda central en esta d iscu si n es el m odo
en que los recursos de la poltica social, en p articular aquellos de libre d is
p o n ib ilid ad p o r p arte de las prov in cias (ya sea que estn d isp u esto s en la

27 Auyero (1997, 2000, 2001) ha desarrollado excelentes aportes al estudio del clien
telismo poltico y sus vnculos con la entrega de bienes y/o servicios sociales.

C a p tu lo

VII

231

institucionalidad form al o en la prctica inform al), ayudan a so sten er m e

diante preb en d as los aparatos partid ario s p ro v in ciale s o m u n icip ales.

3. L a dinm ica poltica de la descentralizacin de sectores

y recursos sociales
M s all de la organizacin form al del fed eralism o argentino, y desde
u n a persp ectiv a que enfatiza el papel de la in stitu cio n alid ad inform al, la
c o in cid e n cia - o falta de c o in c id e n c ia - del co lo r p o ltic o del o fic ia lis
m o de cada u n a de las ju risd ic cio n es su b n acio n ales resp ecto del p artid o
g o b ern a n te en el p la n o n acio n al es un elem e n to de p eso en la g esti n
d e las p o ltic a s p b lic as, en p a rtic u la r las de n d o le so cial. El m ism o
signo p a rtid a rio e n tre el g o b ie rn o nacio n al y el p ro v in c ia l re p re se n ta
en s m ism o un dato que d eb e te n erse en cu e n ta al ev a lu a r la p o sici n
subnacional respecto de las acciones p ro m o v id as d esd e el nivel central,
p o r ejem plo, en t n n in o s de ciertas expresio n es de la d escen tralizaci n ,
a u n q u e no d eb e ser ledo de m o d o lin eal. Tal y co m o se su g iri en el
anlisis de la co nform acin de una nueva m atriz so cio -p o ltica, a m ed id a
que los partidos p olticos nacionales iban p erd ien d o fuerza com o aparatos
capaces de controlar m ediante una disciplina p artid aria a sus m iem bros
(estu v ieran stos entre los ejecu tiv o s p ro v in ciale s o en la tarea le g isla
tiva), co m enzaba a aum en tar la au tonom a relativ a de los g o b ern ad o res
(y en m uchos casos de los parlam en tario s qu e resp o n d an a su liderazgo
territorial) respecto de las autoridades nacionales. Incip ien te en el prim er
gobierno de M enem , con m s fu erza en la seg u n d a m itad de los n o venta,
esta ten d en cia adquiri p len a v ig e n cia en los ltim o s aos.
L os intentos de transform acin en el plan o b u ro crtico en los E stados
p rovinciales duran te la dcada m en em ista fu ero n p ro m o v id o s sobre todo
p o r la presi n del E stado nacional (C ao y Esteso, 2001 ); no obstante cabe
resa lta r que se trat de un pro ceso errtico , aso ciad o fu ertem en te a las
presiones de ajuste fiscal28. G ibson y C alvo (2 001) d esarro llan un a ex p li
cacin poltica de este proceso de n eg o ciaci n y escalo n am ien to de las
reform as estatales a escala provincial, ahora con m ay o r resp o n sab ilid ad
en el cam po social. E stos autores abordan la cu esti n al in ten tar ex p licar
cm o en los aos n o venta el pero n ism o intro d u jo refo rm as eco n m icas
enfrentadas con sus b ases sociales h istricas, y logr de to d o s m o d o s el

28 Un slido estado del arte sobre el tema de las reformas estatales provinciales se
encuentra en Lardonc (2003).

232

P o l t ic a

y p o l t i c a s p b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

ap o y o electo ral necesario para hacerlo. El arg u m en to de G ibson y C alv o

se cen tra en que la organizacin territo rial de la p o ltica electo ral rep e r
cu ti en la v ia b ilid a d p o ltica del p ro ce so de refo rm as, lo g rad a p o r la
se g m en taci n regional de los patro n es de con stru cci n de las co alicio n es
e le c to ra le s y p o r el esca lo n am ien to de los co sto s de la refo rm a ec o n
m ica. A s, estos autores d istin g u en entre una coalici n m e tro p o lita n a ,
u b ic ad a en las zonas m s u rb an izad as y d esarro llad a s ec o n m icam en te,
y u n a coalicin p e rif ric a " ubicad a en las reg io n es m en o s d e s a rro lla
das. M ien tras el g obierno logr av an zar en las polticas de aju ste en las
reg io nes m etro p o litan as donde los ajustes n ac io n a les fueron m s sig
nificativos, debi o btener el apoyo de la coalicin perifrica p o sponiendo
las m e d id as de aju ste prov in cial e in c re m e n ta n d o el flujo de rec u rso s
p a ra estas p ro v in c ia s20. E sto tuvo com o resu ltad o que el se cto r p b lico
p ro v in cial (en tanto prom edio, m s all de los casos ex cep cio n ales) q u e
d ara p r c tic a m e n te sin refo rm as su stan tiv a s, y q u e la m o d a lid a d de la
tran sferen cia de fondos en este plano ju risd ic cio n al red u n d ara en escasos
in cen tiv o s para su m o d ern izaci n o rg an iz ativ a con eq u ilib rio fiscal, en
clav e de u n a m ayor capacidad institucional (cfr. L ard o n e, 2003).
A l ponderar la trascendencia real de las reform as a escala subnacional,
p u ed e afirm arse que, en lneas generales, p o co s cam bios se m aterializaron
en la m ejo ra de los aparatos ad m in istra tiv o s p ro v in ciale s, en relaci n
con su capacid ad de gestin (p o r ejem p lo de los secto res so ciales a su
cargo tras la d escen tralizaci n ) por la eficien cia de sus p ro ced im ien to s
y su co h eren cia o rganizativa; en la m a y o ra de los casos so b rev iv iero n
estru c tu ras burocrticas inform ales im p reg n ad as de clien telism o y p re
ben d as (C ao y R ubins, 1997). En este m arco, los cam b io s en la m agnitud
del em pleo pblico provincial (por ejem plo a causa de la tran sferen cia de
recu rsos hum anos del sector educativo) han sido m uchas veces expresin,
a la v ez que oportunidad, del partidism o de las organizaciones estatales de
d ich o plano ju risd ic c io n a l10. C ao y E steso (2001) diferencian el con ju n to
de entidades subnacionales de aquellas m s av anzadas y de las rezagadas
o atrasadas: segn su planteam iento, las p ro v in cias m s rezag ad as, con
m e n o r capacidad, no pudieron oponerse a los m odelos de reform a im p u l
29 Esto se explica adems porque, por el esquema institucional del federalismo argen
tino, estas provincias se encuentran sobre-representadas" en el Congreso Nacional,
con lo cual el costo de estos representantes es menor que los de las regiones
metropolitanas (Gibson y Calvo. 2001).
30 Oszlak (2000) desarrolla un importante estudio de las reformas estatales en la Ar
gentina, con atencin particular a la cuestin provincial.

C a H tu lo

V il

233

sados p o r el gobierno n acional y los organism os in tern acio n ales de crd i

to, m ientras que las m s d esarrolladas p lan tearo n in icialm en te refo rm as
alternativas. S ealan que, sin em bargo, las refo rm as de las p rim e ra s slo
fueron de m aquillaje (cam bios en el organigram a, cam b io s de nom bres,
etc.); al m ism o tiem po, estos autores en cuen tran gran co rrelaci n entre
la p rec aried ad fiscal (tem a al que tam bin nos h em o s referid o aqu) y el
n ivel de desarrollo relativo de los E stados p ro v in ciales. F u e n o to rio que
m uchas provincias, en p articu la r las m s rezag ad as tam b in en trm in o s
sociales y adm inistrativos, no p udieron desarro llar n in g u n a cap acid ad de
aprendizaje para m ejorar su desem peo respecto de sus p olticas pblicas,
en p articu la r las sociales.

E. A lgunas conclusiones, especficas y generales

L a p o ltica social argentina, al igual q u e el co n ju n to d e las cu estio n es
p b lic as, se tran sfo rm sig n ificativ am en te d u ran te el ltim o cu arto de
siglo, en p articu lar desde los aos noventa. El cam b io en las relacio n es
de p o d er entre los actores so c io -p o ltico s, la red efin ici n d el p ap el del
E sta d o en la d in m ic a m a c ro ec o n m ic a, y las m u ta c io n e s en el p lano
fed e ra l, son tres asp ecto s in stitu c io n a le s qu e d eb en c o n s id e ra rse p ara
e n te n d e r la e c o n o m a p o ltic a de las tran sfo rm ac io n e s d e las p o ltica s
sociales, m s aun si se tom an en cuenta las n u ev as y ren o v ad as in flu en
cias del entorno internacional.
N i la desregulacin ni la d escentralizaci n de la p o ltica social argen
tin a p ueden interpretarse de m odo aislado o com o p ro ce so s en cerrad o s
en s m ism os, toda v ez q u e sus trayectorias - lig a d a s a secto res so ciales
esp e c fic o s- estn asociadas, a su vez, a cam b io s glo b ales del p ap el de
la p o ltica social en la nuev a m atriz socio-po ltica arg en tin a, cam b io s en
el m arco del y a m encionado doble pro ceso de tran sfo rm aci n estru c tu
ral del E stado y la eco n o m a, y cam b io s p ro fu n d o s en la d in m ica del
fed eralism o . Los actores rele v an te s de u n a n u ev a co a lic i n d e fu erzas
centradas en el m enem ism o (coalicin nu ev a resp ecto a la qu e prim en
el m odelo de ce n tralid ad estatal entre los aos cu aren ta y o ch e n ta ) in
tentaron im poner u n a tray ecto ria de las refo rm as de la in stitu cio n alid ad
social b asad a en su conveniencia, ya fuera p o r razones de ndole fiscal de
corto plazo (con respecto a la descen tralizaci n de la ed u caci n , la salud
p b lic a y algunos fondos sociales), y a com o am en aza p ara d isc ip lin ar a

234

o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s e n l o s p r o c e .,

'

s de reform a de

m r ic a

a t in a

los actores sin d ica les (en el caso de las esp asm d ica s av a n za d as h ac ia la
d esre g u lac i n de las obras sociales).
L a ausencia de una coalicin socio-poltica alternativ a im pidi im p ri
m ir a esas d in m ic as d esatadas a la luz de las refo rm as (as co m o a otras
a so cia d as al m s am p lio cam po de las polticas p b lic as estra t g ica s),
u n a m ay o r p reo cu p aci n po r los efecto s p o te n cia le s de tales cam b io s en
la fu tu ra o ferta (en t rm in o s de eq u id ad , eficacia, efic ien c ia y c a p a c i
d ad sostenible) de bienes y servicios sociales, as co m o p o r sus p o sib les
e x tern alid ad es resp ecto a la d em o cratizaci n de las rela cio n e s p o lticas
a trav s de los c a m b io s en la in stitu c io n a lid a d so c ia l31. O b se rv e m o s a
c o n tin u aci n p o r se p arad o lo sucedido tanto con la d esreg u laci n de las
o bras sociales com o con la descentralizacin de los servicios y los fondos
so ciales, para p la n tea r luego algunas n otas sobre el co n ju n to .
C u an d o se co n sid era la eco n o m a po ltica de la refo rm a de las obras
so ciales durante los no v en ta, basada en lo fu n d am en tal en la p ro p u esta
d e d esre g u la c i n , so b re sa le un am b ig u o b a la n c e de ru p tu ra s y c o n ti
n u id a d es. P or un lado estab an la l g ica de la m a triz del se g u ro so cial
b ism a rc kia n o , q u e c a ra c te riz al sistem a , y los n u e v o s e le m e n to s del
m e rcad o - c o m p e te n c ia - que, aunque de fo rm a p arcial, se in tro d u jero n
con la libre elec ci n . P o r otro lado, y su p e rp o n i n d o se a las co n tin u i
d ad es observadas en el diseo del sistem a, la po ltica se d esp leg con una
d in m ica que estuvo lejos de d esalojar del escen ario a sus trad icio n ales
acto res, en p articu la r a los sindicatos.
D u ran te los ltim os aos de la d cad a de 1990, el foco p rin cip al de
las refo rm as al sistem a de salud argentino fue el su b sistem a de las obras
so ciales sindicales. Esto im plic que las p rin cip ales lneas refo rm istas se
co n cen traran en un su b sistem a cuya cobertura alcan zab a slo alred ed o r
del 25% de la poblacin del pas, lo que dem uestra que la d in m ica p o lti
ca qu e llev a darle prio rid ad a este subsector com o m bito de la reform a
no em ergi n ecesariam ente de la propia lgica y m ag n itu d del sistem a de
salu d en su conjunto, sino de factores ligados a los ju e g o s p olticos.

31 En el marco del nuevo modelo de acumulacin que se fue consolidando en los aos
noventa, destaca la ausencia de cualquier alternativa poltica que representase una
coalicin ms incluyente (incluyendo la ya mencionada Alianza, que se incub
hacia 1997). El menemismo mostr as los lmites de una coalicin poltica de base
popular en el contexto de una nueva economa poltica pos-populista: la poltica po
pulista, donde la demanda distributiva de los trabajadores jugaba un rol decisivo, fue
desplazada por una pugna distributiva limitada a los sectores del capital (Kaufman y
Stallings, 1992).

a p it u l o

VII

235

P ara los sin d ic a to s, las o b ras so c iales han re p re se n ta d o d e sd e sus

org en es el control de un im p o rtan te recurso de p o d er o rg an izativ o que
han traducid o en poder poltico y econm ico , y en p rerro g ativ as p ara sus
estratos d irig e n tes12. E s por ello que m uchas de las in iciativ as recien tes
en to m o a las obras sociales han p erseg u id o el o b jetiv o no d eclarad o de
discip lin ar a los sindicatos, antes que el de reso lv er el p ro b lem a del sis
tem a de salud en s m ism o. E n ese sentido, m u ch as de las idas y v u eltas
de esta p o ltica a lo largo de los n o v en ta p u ed en ex plicarse, ad em s de
p o r o tros factores, p o r las tensiones in herentes a la co alici n m en em ista,
que im pulsaba polticas tendientes al debilitam iento y ato m izaci n de los
actores colectivos subalternos, al m ism o tiem p o que n ecesitab a m an ten er
el apoyo poltico de los sindicatos (o al m en o s de algunos de ellos).
Tal co m o se m a n ifiesta, en e sp e c ia l en la d c a d a de los n o v e n ta ,
la c u e sti n del seguro so cial de sa lu d so la fo rm ar p arte de u n m ism o
p a q u e te que inclua la flexibilidad laboral, el m o d elo de n eg o ciaci n
c o le c tiv a y de o rg an iz ac i n sin d ical, y o tras c u e stio n es co y u n tu ra les.
A l u bicarse en el m bito global de la p o ltica laboral y sindical, la c u e s
ti n de las obras so c iales se hizo eco de co n flicto s e x tra se c to ria le s, y
se g en e raro n en torno a ella in te rcam b io s p o ltico s y c o m p en sa cio n e s
cruzadas entre las diversas arenas en las que el acto r sindical d esp leg ab a
h ab itu alm en te sus tcticas y estrategias. L as obras sociales se co n stitu
y eron as en la principal m oneda de ca m b io para o b ten er el ap oyo o la
neutralidad sindical frente a otras polticas, algunas de las cuales tam bin
involucraban al sindicalism o (las reform as previsional y laboral, e incluso
el ap o y o p ara lo g rar la ree lec ci n p re sid e n c ia l en 1995 m e d ian te un a
refo rm a constitucional previa).
Sin duda, este recurrente desp lazam ien to de objetivos de la p o ltica,
asociado a la p resin de ciertos actores sociales n ecesario s p ara co h e sio
nar la coalicin gobernante, ju n to con el creciente deterioro de largo plazo
de la capacidad tecno b u ro crtica del secto r salud, sirvi, a su vez, p ara
ero sio n a r la au to n o m a de los o rg an ism o s estatales, que se en carg aro n
sucesivam ente de supervisar, reg u lar y contro lar el su b sistem a de obras
sociales. Por o tra parte, durante la d cada de los nov en ta esta m ism a te n
dencia de la poltica a p erd er autonom a se innov cuando otros actores y
destinatarios se articularon en la instrum entacin de aqulla en pos de o b
je tiv o s que llevaron al factor salud a p erd er recu rren tem en te su p o sici n
32 Para un anlisis tendente a mostrar que el control sindical de las obras sociales
responde a lgicas ms complejas que la de slo representar la caja de recursos
econmicos de los dirigentes ver: Alonso (2000).

236

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

central. U na posible m anifestacin institucional de este fenm eno ha sido

la in jerencia predom inante del M inisterio de E conom a en la fo rm u laci n
de u n a p o ltica que deb iera in v o lu crar fu n d am e n talm en te al M in isterio
de Salud. Es posible que lo aco n tecid o en la d cada en estudio resu ltase
tan to de la d ism in u id a ca p ac id a d t cn ica del m in isterio secto rial com o
de la p e rc e p c i n de cierto s se cto res que d escu b ran en el se c to r sa lu d
n u ev o s espacios de n egocios priv ad o s y, p o r lo tanto, la p o sib ilid ad de su
in stru m entacin para lanzar seales polticas favorables a los m e rcad o s31.
L a l g ica del sistem a g ener in centivos p ara que gran p arte de la pro p ia
g esti n de las o bras sociales se v o lv iera lo b b y -in te n siv a y p ro cliv e a
d esarro llar un clien telism o estratg ico de captura b uro crtica.
Si el encuadre de la afiliacin oblig ato ria por ram a de activ id ad h a
ca h e te ro g n e o al sistem a , de acu erd o con las ln eas de la e stru c tu ra
p ro d u c tiv a y los d istin to s n iv e les de sa lario m ed io p o r ram a , la c re a
cin del fondo de red istrib u ci n no pudo co m p en sa r las d esig u ald ad es
y e x p a n d ir la eq u id ad h o riz o n ta l en el sistem a. L a ac ci n d esp leg a d a
p o r una instancia estatal dbil se im bric fu n cio n alm en te con la lgica
p o te n cia lm e n te fra g m en tad o ra del sistem a. D e aqu que los se rv icio s y
p resta cio n es a los que los afiliados accedan fueran tan v ariab les com o
el p o d ero , la cap acid ad de p resin o de nego ciaci n , y los recu rso s de
las resp ectiv as org an izacio n es sindicales que los adm in istrab an . L os a c
to res involu crad o s en el sistem a operaran sobre el E stado m e d ian te la
d in m ic a p ro p ia de los g ru p o s de presi n co m p etitiv o s; ad em s, a los
criterios de distribucin objetivos les falt un sujeto o actor fundam ental:
una b u ro crac ia estatal con m rgenes de au tonom a y p oco p erm e ab le a
las p resio n es p riv ad a s34.

33 Aqu debe atenderse tambin a un subproducto que genera la fuerte implantacin

sindical en el sistema para instrumentar seales hacia los mercados: demostrar ca
pacidad poltica para poner en caja a los sindicatos genera apoyos en el mundo de
los negocios.
34 Entre los incentivos perversos y la articulacin de los nudos de intereses que han
atravesado los organismos de control, difcilmente podia avanzarse hacia la confor
macin de una burocracia profesional y autnoma. Dadas estas condiciones, desde
dentro de la organizacin raramente poda surgir inters en institucionalizar y pautar
procedimientos ms all de requisitos operativos indispensables. De lo que se tra
taba era de mantener el margen de accin discrecional en su mximo nivel posible,
para seguir reproduciendo los circuitos informales de los que se derivan beneficios.
La dinmica resultante bloqueara la conformacin y estabilizacin de un cuerpo de
normas y reglas tendente a definir una frontera distinguible y precisa entre la agencia
estatal y los actores privados.

a p t u l o

V il

237

E n tre la ex cesiv a confian za en los m e ca n ism o s del m e rc ad o (c o m

p eten c ia) y la ausen cia de la capacid ad estatal n e c e s a ria ^ , el resu ltad o
de diez aos de poltica d esreguladora en el secto r salud de la seg u rid ad
social p arece haber sido am biguo: m ientras que su v en taja con resp ecto
al sistem a a n te rio r es d ifc ilm e n te d isc ern ib le d esd e la p e rsp e c tiv a de
la eq u id ad y la so lid arid ad , ta m p o co fav o rec e u n a d in m ic a sistm ica
eficiente. L a seleccin de riesgos pued e llev ar a d esp laz ar del m ercad o
a a se g u rad o res eficien tes p o r o tros que lo son m e n o s p ero qu e h ay an
seleccionado u n a poblacin de m en o r riesgo. El aseg u rad o r que elige a
los afiliados en favor de sus ex clusivos in tereses no h ace m s qu e d e s
p la za r los costos a otros aseguradores o al sistem a p b lico d e salud. D e
este m odo, el resultado agregado no m u estra g an an cias en trm in o s de
b ie n estar social en m ateria de salud.
V eam os ahora lo sucedido durante los aos n o v en ta co n la eco n o m a
p o ltica de la descentralizacin de los servicio s so ciales (h ist ricam en te
co n fo rm ad o s a la luz de los im ag in ario s m s u n iversa les de la p o ltica
social) y los recursos en m ateria de viviend a y alim en taci n (en general,
reas h istricam ent qfo c a liza d a s). V ale la p en a form ular ciertas p reguntas
asociadas a esta reform a de la institucionalid ad social. Q u bienes y ser
vicios pb lico s cuya p ro v isi n quede en m an o s del E stado deb iesen ser
resp o n sab ilid ad del nivel central?, qu pap el d eb eran cu m p lir las in s
tancias de co ordinacin intersectorial e interju risd iccio n al?, qu tareas
y funciones estaran m ejor p rovistas a escala p ro v in cial e incluso m u n ic i
p al? Al no h aberse construido en los ltim o s aos los co n sen so s b sico s
p ara resp o n d e r in te rro g a n tes com o los ap u n tad o s, el fin an c iam ien to y
los m ecanism os de gestin se libraron a la tray ecto ria p articu lar, de por
s errtica y voltil, de cada uno de los sectores y ju risd ic c io n e s en que
se exp resara la intervencin estatal en m ateria social. A un as, lo cierto
es que ya iniciado el siglo X X I, tras las refo rm as de los n o v en ta y p ese a
que las m en cio n ad as p reguntas siguen sin resp u estas claras, existe p o r la
fu erza de los hechos una nu ev a divisin del trab a jo en m ateria social
en A rgentina.
35 Los enfoques predominantes han considerado como un factor decisivo para proteger
el inters de los beneficiarios de un sistema de prestaciones sociales el otorgarles a
stos capacidad de salida, a efectos de que puedan impedirse, mediante la activacin
de mecanismos de competencia, comportamientos rentsticos por parte de los asegu
radores o prestadores. Sin embargo, los efectos de individualizacin y atomizacin
que promueve la introduccin de la salida pueden fortalecer, en ausencia de eficaces
instrumentos compensatorios y generadores de equilibrio por parte del Estado, asi
metras de mercado en detrimento del beneficiario.

238

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C o rno p u d o o b se rv a rse , el de la d e s c e n tra liz a c i n fue un p ro c e s o

d e sartic u lad o , de p o ca co h eren cia in te rsec to rial e in te rju risd icc io n a l, y
con m s dudas que certezas en to m o a cm o gestionar, en clav e fed e ra l
y de m o d o integral, la am plia o ferta destin ad a a en fren ta r los m ltip les
p ro b lem as que co n fo rm an la cuestin social co rresp o n d ien te a una nu ev a
etap a h ist rica en A rgentina. P rim la lgica sectorial (ato m izad a) de las
refo rm as, en detrim ento de una p erspectiva de conjunto que su sten tara las
d iv ersas expresio n es del trnsito a un n uevo papel del E stad o n acio n al en
m a teria social, el p ap el desigual de las in stan cias fo rm ales de c o o rd in a
ci n , y la tran sfe re n cia de recursos sociales relev an tes a las p ro v in cias.
E l E stado nacio n al se vio som etid o a una tran sfo rm aci n estru ctu ral
qu e afect g rav em en te su ca p acid ad ad m in istrativ a y p o ltica, y su base
fiscal. E n este sen tid o , destaca la d eb ilid a d g en rica de los m in iste rio s
so c ia le s p a ra c u m p lir sus n u ev as fu n c io n e s de p o st-d e s c e n tra liz a c i n
y, en particular, p ara co m p en sa r los d istin to s d eseq u ilib rio s en la e q u i
d a d e n tre las ju ris d ic c io n e s su b n a c io n a le s : el p re su p u e s to en m a n o s
del n iv el central de m in iste rio s com o los de E d u ca ci n y S alu d q u ed
sig n ificativ am en te lim itado, si lo que se b u sc ab a era actu ar co n ese p ro
p sito c o m p e n sa d o r m e d ian te p ro g ra m as fo calizad o s; el M in iste rio de
D esa rro llo S ocial (con po ten cial resp o n sa b ilid ad en m ateria alim en taria)
no lo gr, en su b rev e histo ria, au n ar ca p ac id a d p o ltica a rec u rso s p re
su p u e stario s significativos, a la p a r que la cap acid ad ad m in istra tiv a a d
q u irid a no fue su stentable; el rea de v iv ien d a d esestru ctu r y d eb ilit a
n iv el central u n a au to rid ad rectora.
L igado a este p unto sobresale, com o aspecto crtico, la falta de c o o rd i
n ac i n m in isterial y pro g ram tica al interio r del E stad o n ac io n a l, re q u i
sito in d isp en sab le p ara am in o rar esa d ebilidad sectorial en t rm in o s de
recu rso s estratg ico s. P uede afirm arse, entonces, que las reas qu e eran
resp o n sa b ilid ad de d icha instancia no coordinaron, y p o r en d e n o a v a n
zaron, en interv en cio n es integrales. L os intentos su cesiv o s de c o n fo rm ar
alg o sim ila r a u n a au to rid a d social en el n iv el ce n tral n u n c a lo g raro n
trad u cirse en grados suficientes de capacidad po ltica com o p a ra in cid ir
rea lm en te en los criterio s de asig n aci n del gasto so cial, c u e sti n qu e
se rese rv en la p rc tica a los resp o n sab les del m an ejo de las fin an zas
p b licas. T am poco lograron estos intentos de co ordinaci n in tersecto rial
fo rta le ce r su ca p ac id a d adm in istrativ a, razn p o r la cual las in stan c ias
cread as p ara tales efecto s careciero n de so lid ez an a ltica y de la in fo r
m aci n p ertin en te para el tipo de negociaciones que deb an m a n ten e r los
resp o n sab les del rea social con los otros actores del E stad o n acio n al.

a p t u l o

V II

239

En lo que refiere a las instancias d estinad as a p ro m o v er la c o o rd in a

cin vertical entre las ju risd ic cio n es del g o b iern o , la ex p erien cia arg e n
tin a de los aos n o v en ta m u e stra m s sig n o s n e g a tiv o s q ue p o sitiv o s.
A l respecto sobresalen las cuestiones no resu eltas, to d a vez qu e - s a lv o
la e x c ep c i n del C o n sejo F ed era l de E d u ca ci n y C u ltu ra - las d em s
in stan cias sim ilares no lograron, en sus resp e ctiv as tray e cto ria s, au n ar
peso p o ltic o a la so lid ez t c n ic o -b u ro c r tic a . L a d e s p re o c u p a c i n de
las auto rid ad es sectoriales nacionales y pro v in ciales, la p referen c ia del
conjunto de actores po r el establecim iento de n eg o ciacio n es b ilaterales
en detrim en to de los acuerdos m ultilaterales, la au sen cia de eq u ip o s t c
n icos p e rm a n en te s con c a p ac id a d de d ilo g o in fo rm ad o , son s lo tres
ex presiones pun tu ales de esta situacin.
E n los m bitos provinciales, la caracterstica p rin cip al est aso ciad a
a la m u ltip lic id a d de escen ario s que stos p rese n tan en t rm in o s de su
capacid ad de gestin y su correlato fiscal. C abe indicar, adem s, qu e las
nuevas d inm icas del federalism o poltico (lig ad as, entre otros aspectos,
a la crisis de los partidos polticos com o m q u in as nacio n ales) to m aro n
en m uchos casos la relacin entre la N acin y las p rovincias en los tem as
vinculados a la poltica social en un ju eg o perverso; estos tem as pasaro n a
ser parte del tom a y d ac a de otros acuerdos ligados a la g o b em ab ilid ad
p o ltica coyuntural o al financiam iento de las estru ctu ras p artid arias lo
cales. M ientras que gran parte de las pro v in cias carecan de la cap acid ad
de d esarro llar sus propias estrategias de p o ltica social, el d esem p e o de
los sectores o subsectores a su cargo v aria b a en su m o d alid ad y d esem
p e o de m odo m u y significativo, segn la ju risd ic ci n subn acio n al que
se tratara.
L o que q u ed a de m anifiesto tras una d c a d a d esd e que el g o b iern o
de M enem aceler los procesos de descentralizaci n de la p o ltica social
argentina, es que las trayectorias de los bienes y serv icio s so ciales ahora
pro v isto s p o r el nivel subnacional, han fom en tad o un a m ay o r fra g m en
taci n de la in terv en ci n estatal ante los g rav es p ro b le m a s so ciales, a
la p ar que han derivado en u n a re-cen tralizaci n , ah o ra anclada en el
m bito p rovincial. La construccin de relacio n es in terg u b ern am en tales
giles y ap ro p iad as brilla p o r su ausen cia y la p o b laci n arg en tin a que
recibe salud, educacin, vivienda y alim entacin en p rovincias diferentes
est cond icio n ad a a una intervencin estatal su b n acio n al qu e vara en la
cantidad, la calidad, la pertin en cia y la cap acid ad de so sten er su o ferta
de p o ltica social en dichos sectores.

240

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

U n cierre en clave de econom a poltica

L as in stitu c io n es, el ju e g o estra t g ico en tre ac to res re le v a n te s y la
c a p a c id a d estatal, se c o n stitu y e n en tres len tes an a ltic o s de sin g u la r
im p o rtan cia para an alizar los pun to s en com n de los p ro ce so s aq u ex
p lo rados.
La nueva in stitu cio n alid ad (d eriv ad a de la d esreg u laci n y la d esce n
tralizaci n ), tanto de carcter form al com o de carcter inform al, m u estra
sig n o s im portantes de baja calidad. L os intentos de tran sfo rm aci n del
seg u ro de salud se ac om paaron de la creacin de n o rm as leg ales cuyo
o b jetiv o central fue am en azar al acto r sindical o el de serv ir com o seal
p ara los g ru p o s fin an c iero s e in te rn acio n ale s, en d e trim e n to de lo g rar
fijar reglas claras en favor de un sistem a con m ayor eq u id ad y eficiencia.
L o s m e can ism o s de n eg o c ia ci n info rm al, p o r su lado, co a d y u v aro n a
un ju e g o poltico que responda a una lgica alejada del p ro p io sistem a
de salud com o tal, que m s bien sirvi p ara arm ar y d esarm ar alian zas
su scep tib les de trad u cirse en cierto tipo de apoyo po ltico p ara la co a li
cin g obernante. L os avances en la descen tralizaci n de los serv icio s y
fondos sociales, p o r su parte, dieron lugar a un en tram ad o institucional
inco n exo y, sobre todo, ajeno a las dinm icas que, po r su lado, sig u iero n
en los aos n o venta los debates y el ju e g o estratgico de la d esce n tra li
zaci n fiscal, y la revisin de las reglas p olticas del federalism o. La falta
de co o rd in aci n , la su p e rp o sici n de funcio n es, el v aco en m ateria de
resp o n sab ilid ad es clave son signos de ello.
C uando se busca analizar las reform as de las polticas sociales durante
los aos n o venta en lo que toca a la interaccin de los acto res relevantes,
es o b se rv a b le que el ajed rez de los m ltip le s ju e g o s en tre laz ad o s que
la l g ic a de co a lic i n del m e n em ism o d e sp le g a b a en cu a n to a d nde
b u scaba ese equipo g u bernam ental (y sus socios internos y ex tern o s) los
resp a ld o s p ara gan ar dosis altas de g o b ern a b ilid a d y de p o d er po ltico ,
se expres en la tray ecto ria de las reform as clave de la in stitu cio n alid ad
so cial aqu o b serv ad as. P or un lado, c ie rta s te n sio n e s in h eren tes a las
fu en te s de ap o y o urb an as (el m bito m e tro p o lita n o , que m s su fri el
costo del ajuste estru ctu ral) co n trib u y ero n a v etar o aten u ar el alcan ce
rad ical de ciertas polticas, lo que pudo ob serv arse en el an lisis de la re
form a del sistem a de obras sociales, toda vez que en este cam po, aun q u e
co lo cados en el m argen y a la defensiva en dicha coalicin, los sindicatos
p u d ieron retrasar y lim itar el alcance de la reform a del seguro de salud.
P or otro lado, la lgica y el m odo en que se realiz la d escen tralizaci n

C a p tu io V II

241

de ciertos servicios y recursos sociales, si b ien rep resen t en un inicio un

pro ceso sin obstculos m ayores p ara M enem p o r p arte de las p ro v in cias
en general, y de los gobernadores en particular, tam b in qu ed aro n m arca
dos, con el paso de los aos, p o r tensiones no resueltas en el ju e g o fiscal y
en los cam biantes posicio n am ien to s poltico s d esde el p lano su b n acio n al
hasta el gobierno central.
F inalm ente, cu ando el anlisis se centra en el p ap el del E stado n a c io
nal tras los cam bios en la in stitu cio n alid ad social, d estaca una m arcad a
d ebilidad, ya sea poltica, ad m in istrativ a o fiscal. P o r un lado, la c a p a
c id ad reg u la d o ra es an asig n atu ra p e n d ie n te en m a te ria de se g u rid a d
social, sobre todo cuando se am pla el aban ico de acto res in v o lu crad o s
p ara incluir, adem s de los sindicatos, a los g ru p o s em p resariales v in c u
lados al cam po de la salud. P o r el otro, destaca la in cap acid ad del nivel
ce n tral del g o b iern o de resp o n d e r de m odo ap ro p ia d o a las asim e tras
reg io n a les p o te n c ia d a s p o r la d esc e n tra liz a c i n de los se rv ic io s y los
fondos so ciales, m s all de algunas in te rv en cio n es co m p e n sa to ria s o
de la a s iste n c ia tcn ica. L a v isu a liz a c i n id e o l g ic a d el E sta d o com o
el cu lp ab le de todos los m a les , tan pro p io del fu n d am e n talism o p ro
m e rcad o de los a o s n o v en ta en A rg en tin a, d eriv en u n a sistem tic a
d esp reo cu p aci n p o r fo rta le ce r las tareas del n iv el cen tral en el n u ev o
escenario institucional.
D e lo que se trata, en sum a, y tras este reco rrid o p o r la eco n o m a p o l
tica de las reform as a la institucionalidad social argentina, es de reco n o cer
que la p oltica im porta; im porta siem pre en general, e im porta con m ucha
fuerza tam bin cuando se trata de los cam pos p articu lares de las polticas
pblicas. M ejor poltica, condicin necesaria (m as no suficiente) p ara una
m ejo r p o ltica social.

242

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

B ib lio g r a fa
A lo n so , G u illerm o V. (2001 ), N otas p a ra el a nlisis de ca p a cid a d es in sti
tu cio n a les en e l se c to r pb lico . E stu d io de caso: la S u p erin ten d en cia
d e S e n a d o s de S a lu d , S erie D o c u m e n to s de T rab ajo , E sc u e la de
P o ltic a y G obierno, U N SA M .
(2000), P o ltica y se g u rid a d so c ia l en la A rg en tin a de los n oventa,
C o lecci n F L A C S O , B uenos A ires, M io y D v ila E ditores.
A n so la b eh re, K arin a (2003), A rg en tin a ... P rovincias, in stitu cio n es e incertid u m b rc : el d errotero de la d e sc e n tra liza c i n d e las p o ltic a s
s o c ia le s, m im eo, M xico.
A u y ero , Ja v ier (com p.), (2001), L a p o ltic a de los p o b re s: las p r c tic a s
clien tela rcs d el p e r o n ism o , M an an tial, B u en o s A ires.
(2000), P o o r P eo p le 's P olitics. P ero n ist S u rv iv a l N e tw o rk s a n d the
L eg a cy o f E vita, D u k e U niversity Press.
(1997), F avores p o r votos?: estu d io s so b re clien telism o p o ltic o
co n tem p o r n eo , L osada, B uenos A ires.
B e lm a rtin o , S u san a (1 9 9 9 ), N u e va s reg la s de ju e g o p a r a a a ten ci n
m d ica en la A rgentina, L u g ar E ditorial, B u enos A ires.
B e rtra n o u , F a b io (1 9 9 9 ), A re M a rk e t- o rie n te d F lea lth I n s u ra n c e
R e fo rm s P ossible in L atin A m erica? T he cases o f A rg en tin a, C hile
an d C o lo m b ia , H ealth P olicy, N 47.
C ao , H o ra c io y R ob erto E steso (2001), L a R e fo rm a de las A d m in is
trac io n es P blicas P rovin ciales: B a la n ce de la D cad a de los 90 y
N u e v a A g en d a , p o nencia presen tad a al I o C ongreso A rg en tin o de
A d m in istraci n P blica, 30 de ag o sto al I o de sep tiem b re, R osario.
y R o x an a R ubins (1997), E l sistem a c lie n te la r tra d icio n a l y las
a d m in istra cio n es p u b lic a s p ro v in cia les, C u aderno de T rabajo, U n i
v e rsid a d N ac io n al de L ujn, D e p a rta m e n to de C ien c ias S o ciales,
B u e n o s A ires.
C a sal, A n a y B e atriz C astro (2001), R e g u la c i n de las en tid a d e s de
m e d icin a p rep a g a , A po rtes, otoo, B uen o s A ires.

C a p tu lo V I [

243

C etrngolo, O scar (1994), R eform as en el secto r sa lu d , p o n en cia p re

sentada ante las 111 Jornadas Internacionales de E co n o m a de la Salud,
A sociacin de E co n o m a de la Salud, B u en o s A ires.
y otros (1992), D esregulacin y sa lu d , Instituto p ara el D esarro llo
Industrial, B uen o s A ires.
y otros (2002), L as finanzas pblicas p ro v in ciales: situacin actual
y p ersp e ctiv as , se rie E studios y P ersp ectiva s N 12 (L C /L . 1800-P),
B uenos A ires, C om isin E co nm ica para A m rica L atin a y el C aribe
(C E P A L ), d ic iem b re . P u b lica ci n de las N a c io n e s U n id a s, N de
venta: S.02.I1.G .110.
C orts, R osala y A driana M arshall ( 1993), P o ltica social y reg u laci n
de la fuerza de trab a jo , en C uadernos M d ico S o cia les, N 65-66,
R osario.
D ireccin de G astos S ociales C onsolidados (2001), In fo rm a ci n sobre
evolucin del G asto S ocia l Consolidado, aos 1981-2001, M in isterio
de E conom a, B uenos A ires.
G erchunoff, P ablo y Juan C arlos Torre (1996), A rg en tin a: la p o ltica de
liberalizacin econm ica bajo un gobierno de b ase p o p u la r , d o cu
m ento de trabajo, Instituto Di Telia, B uenos A ires.
G ibson, E d w ard y E rnesto C alvo (2001), F ed eralism o y so b rerrep resentacin: la d im e n si n te rrito ria l de la re fo rm a ec o n m ic a en la
A rgentina, E l federalism o electoral argentino. Sobrerrepresentacin,
reform a p o ltic a y g o b iern o dividido en la A rg en tin a , E rn esto C alvo,
y Juan M anuel A bal M edina (eds.), IN A P -E u d eb a, B u en o s A ires.
G iordano, O svaldo y Jorge C olina (2000), L a eco n o m a p o ltica de las
reform as, La hora de los usuarios, H cto r S nchez y G ustavo Z uleta
(com ps.), B anco In teram erican o de D esarro llo (B ID ), W ashington
D .C .
Jordana, Jacint (2001), R elaciones intergubem am entales y d escen traliza
cin en A m rica L atina: u n a p erspectiv a in stitu c io n al, D o cu m en to
de T rabajo I-22U E , IN D E S , W ashington D .C .
K aufm an, R obert y B rbara S tallings (1992), L a eco n o m a p o ltica del
populism o la tin o a m eric an o , M a croeco n o m ia d el p o p u lis m o en la
A m rica Latina, R odiger D om busch, y Sebastin E dw ards, (com ps.),
M xico D .F., F ondo de C ultura E conm ica.

244

P o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s f .n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r i c a L a t i n a

L ard o ne, M artn (2003), R eform a de los E stados p ro v in ciale s en la A r

g en tin a. U n a rev isi n del estad o de la c u e s ti n , m im eo , B u e n o s
A ires.
M urillo, M ara V ictoria (1997). La adaptacin del sindicalism o argentino
a las refo rm as de m e rcad o en la p rim e ra p re sid e n c ia de M e n e m ,
D esa rro llo E co n m ic o , N 147, B uen o s A ires.
O szlak, O scar (2000), El m ito del E stado m nim o: una d cada de reform a
estatal en A rg e n tin a , ponencia presen tad a al V C o n g reso In te rn a c io
nal del C L A D sobre la R eform a del E stado y de la A d m in istra ci n
P blica, 24 al 27 de O ctubre. S anto D om ingo.
R em m er, K aren y E rik W ib b els (2 0 0 0 ), T he S u b n atio n a l P o litic s o f
E co n o m ic A d ju stm en t. P rovincial P o litics and F iscal P erfo rm a n ce
in A rg e n tin a , C om p a ra tive P o litica l Studies, vol. 33, N 4 .
R ep etto, F abin (2002), G estin p b lic a y desa rro llo so c ia l en los 90,
P ro m eteo , B u en o s A ires.
(coord.) (2001a), T ransferencia edu cativ a hacia las p ro v in cias en
los aos 90: un estudio c o m p arad o , D o cu m en to d e T rabajo N 57,
C E D 1/S O PH IA , B u enos A ires.
(co o rd .) (2 0 0 1 b ), D e sc e n tra liz a c i n de la sa lu d p b lic a en los
n o venta: u n a refo rm a a m itad de c a m in o , D o cu m en to de T rabajo
N 55, C E D 1/S O PH IA B uenos A ires.
(coord.) (2001 c), T ransferencia de recursos para program as alim en
tarios en las p rovincias: un anlisis de lo sucedido en los aos 9 0 ,
D o cu m en to de T rabajo N 54, C E D I/SO P H 1A , B uen o s A ires.
(1 9 9 3 ), L a c o n stru c c i n de un n u ev o o rden (O el final de una
p o c a ...), R e a lid a d E conm ica, N u 120, B uen o s A ires, n o v iem b red iciem bre.
y F e r n a n d a P o te n z a D al M a s e tto (2 0 0 3 ), P r o b le m tic a s
in stitu cio n ales de la poltica social argentina: m s all de la d esce n
tralizaci n , p o nencia p resentada en el sem inario D escen tralizaci n
y polticas sociales en A m rica L atina: D ilem as polticos y estrategias
de gestin p b lic a", C1DOB. B arcelona, abril.
R o v ere, M ario (2001), Idas y vueltas en la (des) regulacin del sistem a
de obras sociales en A rg en tin a , A po rtes, otoo, B uen o s A ires.

C a p tu lo V il

245

Schut, F red erik y W olter H assin k (1999), P rice C o m p etitio n in Social

H ealth Insurance: E v id en ce from the N e th e rla n d s , p a p e r p rep arad o
p ara la 2 C onferen cia IH E A en R otterd am , 6-9 de ju n io .
S egovia, E stela (2002), E volucin de la libre elecci n en la o b ras so c ia
les , L icenciatura en A d m in istraci n P b lica, U n iv ersid a d N acio n al
de San M artin, m im eo, B uenos A ires.
S tiglitz, Joseph (2000), E conom ia d el S ecto r P blico, B arcelo n a, A ntoni
B osch, 3o edicin.
T om m asi, M ariano (2002), F ederalism in A rg en tin a and the R efo rm s o f
the 1990s , m im eo, C E D I, B uenos A ires.

246

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C A P T U L O V III
LA REFORM A EDUCATIVA EN
URUGUAY (1995-2000):
V IR T U D E S Y P R O B L E M A S
D E U N A IN IC IA T IV A H E T E R O D O X A
Jorge Lanzaro

A. Introduccin
n el tran sc u rso de la se g u n d a p re sid e n c ia de Ju lio M a ria S an g u inetti (1995-2000), la A dm in istraci n N acio n al de E d u caci n P b lica
(A N E P ) ejecut un am b icio so plan de accin, inclu y en d o p o lticas, p ro
g ram as y p ro y ec to s o rien tad o s a refo rm u lar distintas reas de to d o s sus
su b sistem as: edu caci n inicial, prim aria, secundaria, tcn ico -p ro fesio n al
y form acin d o c e n te 1.
L as accio n es im p u lsad a s en este p ero d o no p re te n d iero n alte ra r la
m a triz h ist ric a del siste m a e d u c ativ o u ru g u ay o : p re d o m in a n te m e n te
estatal, fuertem ente cen tralizad o y de corte b en e facto r2. P o r esa razn,
alg u n o s p o d ran c o n sid erar que no estam o s estricta m e n te an te un p ro

En el Uruguay, el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) tiene escassimas com

petencias efectivas en materia de educacin. La mayor parte de estas funciones y
en concreto la prestacin de los servicios de enseanza estn a cargo de dos entes
estatales descentralizados, dirigidos por sendos cuerpos colegiados que gozan de
una gran autonoma, en trminos polticos y funcionales: la Universidad de la Re
pblica y la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), regida por su
Consejo Directivo Central (COD1CEN), del cual dependen a su vez la Direccin de
Formacin Docente y en particular, otros tres consejos desconcentrados, con ciertos
mrgenes de autonoma, que administran los servicios de enseanza primaria, se
cundaria y tcnico-profesional. El Ministro y el Ministerio tienen un papel de poca
significacin y, en todo caso, disponen de competencias y recursos muy dbiles en
relacin al Rector y al CDC de la Universidad, as como al Director General de
Educacin y al CODICEN.

Sobre los rasgos fundacionales y la historia del sistema educativo uruguayo ver, entre
otros: Bralich, 1987 y Da Silveira, 1995.

247

ceso de reform a. Sin em bargo, cabe so sten er qu e se trata, en efecto , de

un intento global y sistem tic o de refo rm a, au n q u e de u na refo rm a de
perfil heterodoxo, porque busca la m o dernizaci n p ero no se ad ap ta a las
p au tas p red o m in an tes en la m ateria. P or el co n trario , im p u lsa cam b io s
significativos que pro cu ran recrear y actu alizar - p e r o no d esarticu lan y
de hecho tienden a a firm a r- algunos de los rasg o s verteb rales del sistem a
uruguayo.
L o m s caracterstico en este sentido es el m an ten im ien to de la p re
em in en cia del sector pblico y de las prcticas de cen tralizaci n , en un
esquem a que encaja con las fnn u las vernculas del estado de b ien estar
y pone el acento en la elaboracin de la oferta ed ucativa. P or su propio
d esignio, la reform a b usca reforzar el papel del E stado en la ed u caci n ,
no sim p lem en te en las funciones de control, sino en la p restaci n directa
de los servicios: en lo que respecta a la form aci n de los docen tes y en
lo que resp ecta a la enseanza en las tres ram as referid as (p rim aria, s e
cundaria y tcnico-profesional).
N o se trata aqu de m ontar un E stad o reg u la d o r , que tran sfiere la
p restaci n directa de los servicios hacia el secto r p riv ad o o h acia in stan
cias pblicas descen tralizad as3. Se trata en v ez de co n firm ar y ren o v ar el
Estado docente - e l E stado hacedor- que se encarga d irectam ente de las
p restaciones educativas, en una posicin de co m petencia y de p redom inio
con respecto al sector privado. Se pued e hab lar en este sentido de reg u
lacin co m p etitiv a , es decir, de m o d u lar las activ id ad es de ed u caci n
p o r la va de la intervencin directa, no en trm inos de m o n o p o lio - q u e
no lo hay (ni de hecho, ni de d e re c h o )-, sino en clave de un a co m p ete n
cia efectiva, que opera en cierta m ed id a de fo rm a asim trica, a fav o r del
circuito pblico estatal.
La refo rm a uruguaya p lanteada en la seg u n d a m itad de los aos n o
v enta, que en m uchos aspectos se em p aren ta con la otras qu e se im p u l
saron contem p o rn eam en te en el contexto de A m rica L atina, adquiere
con b ase en ello su sello d istin tiv o , m o stra n d o ele m e n to s q u e le dan
originalidad y que resultan de inters p ara el anlisis com parativo.

248

En el mismo periodo de gobierno se rcfomiularon las funciones reguladoras del Es

tado, con mucha cortedad, y dando grandes mrgenes de libertad a las instituciones
privadas. Esto ocurri sobre todo en la esfera del Ministerio de Educacin y con el
fin de inaugurar un proceso de habilitacin de universidades privadas, en un empeo
que no arm un sistema de regulacin y sirvi ms que nada para romper el mono
polio de la educacin superior que haba tenido hasta entonces la Universidad de la
Repblica.

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

L a refo rm a ed u cativ a se co m p ag in a as con las caractersticas g e n e

rales que rev iste la transicin liberal en el caso u ru g u ay o : un a in g en iera
g rad u a lista y m o d erad a, que acota la liberalizacin y las p riv atizacio n es
d u ra s , m a n ten ien d o la p rese n cia del E stado, p rese rv a n d o los serv icio s
so ciales m ay o res y las em p resas pblicas estratgicas.
E sta pecu liar gram tica reform ista responde a los surcos p ro fu n d o s de
las p au tas de ciudadana y de cultura p oltica, tal cual se fueron forjando a
lo largo del siglo X X , desde los m o m en to s fu n d acio n ales del E stad o , del
sistem a poltico y de los aparatos de ed u caci n pblica. En co n creto , es
el fru to de una d in m ica p o ltic a p lu ralista, m a rc ad a p o r el b alan ce de
fu erzas, la regulacin an ticip ad a o co n secu tiv a (ex ante o ex p o st) d e los
p ro y ec to s de innovacin, un denso ju e g o de im pulsos y fren o s, q ue p asa
p o r el ta m iz de la te x tu ra id eo l g ica, los e q u ilib rio s in stitu c io n ale s, la
c o m p ete n cia entre los partidos y las fraccio n es de partid o , as com o por
la in terv en ci n de o tros veto p la y e rs (L anzaro, 2000).
E sta c irc u n sta n cia corro b o ra una de las p rem isas b sica s en el d es
en v o lv im ie n to de los p ro ce so s de reform a. L a tran sici n lib eral form a
p arte de una rotacin histrica m ayor y tiene un porte u niversal. P ero este
m o v im ien to com n no es, sin em bargo, uniform e. Tal com o ha o currido
en o tro s m o m entos de cam bio de p o c a , y n o to riam en te en la crisis de
1930, tras un supuesto m anto de h om ogeneidad, lo que en co n tram o s en
rig o r es un m apa de diversidades. P as a pas los escenarios difieren, tanto
en el p a th de las reform as, com o en las caractersticas co n cretas que stas
ad q u ieren : en virtu d de las c o n d icio n a n te s h ist ric as de ca d a caso , de
las co o rd en ad as estru ctu rales y del m etab o lism o de po d eres que m oldea
estos pro ceso s, delineando el enlace especfico entre p o litic s y p o lic ie s.
El sistem a ed ucativo uruguayo es uno de los m s an tig u o s del co n ti
n en te, ju n to al de A rgen tin a y C hile. Su g nesis en el ltim o cu arto del
siglo X IX , fue co n tem p o rn ea al proceso de con stru cci n del E stado y
a la te m p ran a m o dernizacin de la sociedad, haciendo p arte del pro ceso
o rig in a rio de d em ocratizacin fun d am en tal y de la co n stru cci n de la
ciu d ad a n a (poltica y social).
E ste sistem a conoci diversas reform ulaciones duran te el siglo X X , y
de 1995 a 1999 es objeto de un experim ento de cam bio sistem tico , que
en g ran a con los pasos que se haban dado an teriorm en te - e n particular,
d esde el reto m o a la dem ocracia en 1 9 8 5 - pero que tiene u n a proy ecci n
p ec u lia r y apunta a estab lecer innovaciones significativ as4.

Para tener un panorama comprensivo y detallado del proceso de reforma, se puede

acudir a la versin oficial de la ANEP, preparada por el propio Germn Rama y

C a p tu lo

V III

249

L a refo rm a d esarro llad a en el p ero d o de referen c ia p o r el C o n sejo

D irectivo C entral (C O D 1C E N ) de la A N E P se p ro p u so cu atro objetivos:
m ejorar la calidad educativa, fo rtalecer la eq u id ad , m o d ern izar la g estin
y dignificar la p ro fesi n d o ce n te5. El p ro g ra m a refo rm ista co m p ren d a
a todos los subsistem as depen d ien tes de A N EP, y sus p rin cip ales lneas
de accin fueron las siguientes:

expan si n de la co b ertu ra en educacin inicial (4 y 5 aos);

e x te n si n del n m e ro de e sc u e la s p b lic a s d e tie m p o c o m p le to
(E T C );
reform a del currculum del ciclo bsico o p rim e r ciclo de ed u caci n
m ed ia (7 o al 9 o grado);
am pliaci n de la ed u caci n p o st-esco lar en el m ed io rural;
a p lica ci n de n u ev a s m o d a lid a d e s de e n se a n z a te c n o l g ic a y p ro
fesional;
cre aci n de seis C en tro s R e g io n ales de P ro feso res (C E R P ), e x te n
diendo la o ferta de form acin docente en el in te rio r del pas;
inversin en b ibliotecas, m ateriales d id ctico s, eq u ip am ien to in fo r
m tico e infraestructura;
desarrollo de diversos pro g ram as de cap acitaci n docente;
in corporacin de pru eb as estandarizadas de ap ren d izaje;
in tro d u c ci n de alg u n as figuras n o v ed o sas d en tro de la estru c tu ra
b u ro crtica del sistem a (entre otras, las G eren cias G en erales del CO D IC E N y las In specciones R egionales de E d u caci n S ecu n d aria)6.

E sto s o b je tiv o s se p la n te a n en un co n tex to reg io n a l qu e ap e la b a a

las refo rm as de se g u n d a g e n e ra c i n , p ara a d e la n ta r en los em p e o s
transform adores y, a la vez, p ara com pensar o rev e rtir los im pactos m s
nocivos de los ajustes de la dcada de 1980. El p ro ceso uru g u ay o se sum a

sus lugartenientes, ver: ANEP (2000). Tambin cabe consultar el recuento crtico
preparado por un veterano dirigente del gremio de profesores de secundaria, que
colabor activamente con los programas de capacitacin docente que la reforma puso
en marcha, y que por eso mismo fue satanizado por sus colegas y por sus correli
gionarios de izquierda: Ricardo Vilar (1999). A esto hay que agregar los estudios
acadmicos y las evaluaciones de consultoria que se citan a lo largo de este texto,
en particular Braslavsky, 2000; De Armas, 2002; Mancebo, 2000 y 2001.
5

Ver: ANEP/COD1CEN (1996, 1998).

Sobre este punto se pueden consultar: Mancebo, M. E. (2001); ANEP (2000).

250

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

a la serie de refo rm as ed u cativ as que se im p lem en tan com o p arte de esta

a g e n d a en v ario s p ases de A m rica L atin a d u ran te la d cad a de 1990.
D e tal m anera, la ex p erien cia u ru g u ay a se alin ea con alg u n as de las
te n d en c ias que p au tan los pro ceso s de refo rm a en la regin, tanto en lo
q u e resp ecta a los ob jetiv o s sustan tiv o s se alad o s, com o a los recu rso s
in stru m e n ta les que se ponen en obra para tal efecto. E n tre esto s ltim os,
v ale resa lta r dos: a) el irresistible asce n so de los tcn ico s en las d istin
tas fases del ciclo de las polticas pblicas (M a rk o ff y M ontecinos, 1994),
y b ) la cre aci n de p ro g ra m a s p a ra le lo s a las e stru c tu ra s b u ro c r tic a s
re g u la re s, a trav s de m e ca n ism o s de b yp a ss in stitu c io n a l (M id ag lia,
1999). A su vez, la ex p erien cia uruguaya se aparta, com o d ijim o s, de las
tendencias predom inantes en la regin, fundam entalm en te p o r su im pron
ta es tatalista , que im plica el refuerzo y la renovacin del secto r p b lico
com o ncleo central del sistem a educativo.
E l p re se n te tra b a jo ex p o n e los rasg o s de la re fo rm a y e x a m in a en
p articu la r aquellos aspectos su stantivos que perm iten ca ta lo g arla com o
h etero d o x a en el m b ito de A m rica L atina. A l m ism o tiem po, trata de
id en tificar los factores que explican ese carcter distin tiv o de la reform a,
te n ien d o en cu en ta sobre todo dos elem entos:
a) en p rim er lugar, el com plejo p o ltico -in stitu cio n al en qu e se inscribe,
as com o el perfil del gobierno, la co alici n re fo n n ista y la f rm u la de
liderazgo que la im pulsa, frm ula que co njuga la p osicin presidencial
co n el pro tag o n ism o de un p arad ig m tico in telectu al refo rm ad o r;
b) en segundo lugar, la p articipacin activa de un equipo de ex p erto s y la
p la tafo rm a pro g ram tica que stos p onen en obra, ten ien d o en cu en ta
el p u en te entre las m atrices ideo l g icas h ist ric as del U ruguay, los
an tecedentes desarrollistas" de la d cada de 1960 y las acum ulaciones
rea liza d as en el perodo in m ed iatam en te an terio r a la refo rm a, qu e
co n stitu y en un foco de innovacin decisivo.
E n ese m arco , el texto m u estra los rec u rso s que se em p learo n para
im p lem entar las reform as, y en particular las estrategias de bypass institu
cional, planteando interrogantes acerca de la efectividad y las co n secu en
cias de estos instrum entos: a) los resultados a corto plazo de las p o lticas
ad o p tad a s, que son netam en te p o sitiv o s y d ejan un saldo fav o rab le en
lo que resp ecta al logro de los objetivos p la n tead o s, y b) los resultados
a larg o p la zo , q u e llevan a p reg u n ta rse de m a n e ra m uy p re lim in a r en
qu m e d id a dichos procedim ientos afectan a la co n tin u id ad fu tu ra y a la
co n so lid aci n de la reform a em prendida.

C a p tu lo V III

2S1

E stas son cuestiones clsicas en la p ro b lem tic a de las p o lticas p

blicas. El anlisis de la fo rm a especfica que p resen tan en el caso u ru g u a
yo pu ed e eventualm ente con trib u ir a los d eb ates te rico s y a los estudios
co m parados en el territorio de A m rica L atina.

B. Las reform as educativas en A m rica Latina

durante los aos noventa
L as re fo rm a s im p u lsa d a s en A m ric a L a tin a en lo s a o s n o v e n ta
ex hiben algunos aspectos en com n:
a) la m ejora de la calid ad educativa y el fo rtalecim ien to de la equidad,
com o objetivos principales;
b) la participacin activa y en algunos casos protagnica, de tcnicos, in
telectuales reform adores o analistas sim b lico s (segn la expresin
de Jos Joaqun B runner), encargados del d ise o y la im p lem en taci n
de las p o lticas de refo rm a7;
c) la tran sferen cia al m ercado de parcelas m s o m enos ex ten sas de la
p rovisin de servicios;
d) en su caso, la descentralizacin a niveles sub-regionales o m unicipales
de los servicios de en se an za que perm an ecen en el secto r pblico;
e) cierta ten d en cia a descen tralizar la to m a de d ecisio n es y la g esti n en
los propios centros educativos;
f) adopcin de enfoques ad m inistrativos p r x im o s al p arad ig m a del new
p u b lic m a n a g em en t (N P M ), y
g) la cre aci n de estru ctu ras p aralelas a la b u ro crac ia de ca rre ra (n o r
m alm ente con el apoyo de in stituciones fin an cieras in tern acio n ales);
aspecto u sualm ente acudido p ara p ro cesar las in novaciones.

252

A este respecto sealan Cecilia Braslavsky y Gustavo Cosse: "Tanto en el espacio

de la elaboracin, conduccin y puesta en prctica de polticas educativas de Chi
le, Argentina, Uruguay, Brasil, en menor medida Mxico y en cierto grado, otros
pases, se encuentran estos 'analistas simblicos , uno de cuyos grupos puede ser
denominado el de los 'investigadores o intelectuales reformadores Los miembros
de este subgrupo proceden de instituciones como FLACSO y el CEDES en la Ar
gentina, CEPAL en el Uruguay, las Fundaciones Carlos Chagas y Getulio Vargas de
Brasil, FLACSO, el CIDE y el PIIE chilenos. Este perfil profesional comparte ciertos
modos de encarar y analizar los procesos de reforma educativa, por cierto con sus
variantes derivadas de Ia diversidad de posiciones polticas, tericas e ideolgicas
(1996:3).

P o l t ic a

y p o l t i c a s p b l i c a s f.n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

N a tu ra lm e n te , las p ro p u esta s y las in iciativ as co n c reta s de refo rm a

co n stitu y en un cam po de conflicto, terico, ideolgico y p o ltico , tan to en
c a d a esce n a nacio n al com o en los corredores in te rn acio n ale s d e in flu en
cia. A este nivel, h ay en m a teria de educacin, com o en otros tem as, un
co tejo entre los org an ism o s in te rg u b em a m en tale s, con p o sic io n e s d iv er
sas en el B anco M u n d ial, en la U N E S C O y en la C EPA L. P recisam en te,
a la en trad a de la d cada de 1990 se pro d u ce un giro im p o rtan te, y frente
a las v isio n es m s cru d a m en te lib erales que p re v a le c ie ro n en los aos
o ch en ta, se abren paso nuevos planteos y se acua un d iseo ed u cativ o de
relev o , que en alg u n o s casos p rese n ta facetas que p o d ra ser calificadas
co m o n eo -d e sarro llista s .
A inicios de la d cada de 1990, hubo en este o rden alg u n o s ap o rtes de
C E P A L y de U N E S C O que tu v iero n incid en cia en la ag en d a de debate,
y p u d ie ro n e jerce r cierta influencia so b re la articu laci n d e las refo rm as
eco n m icas con las estrategias de desarrollo social. E n fo rm a m u y esq u e
m tica, pu ed e decirse que este enfoque pro p o n a aco m p a ar las tran sfo r
m a cio n e s ec o n m icas (apertura com ercial, lib eralizaci n , d esreg u laci n
de los m ercados, etc.), con un repertorio de polticas so ciales o rien tad as a
red u c ir la p o b reza, g en e rar capital hum ano y fo rtalecer la ciu d a d a n a 8.
E ste n u ev o p a ra d ig m a a sig n a al E sta d o u n p ap e l es tra t g ic o en el
siste m a e d u c ativ o , en el d ise o de las p o lticas, en la p ro v isi n de los
serv icio s, en la regulacin de la oferta p riv ad a y en el d esarro llo de p o
lticas co m p en sato rias o de discrim in aci n p o sitiv a b u sc an d o red u cir
los n iv e les de inequidad del sistem a9.
8

Publicaciones como Transformacin productiva con equidad... de CEPAL (1990)

y Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad de
CEPAL y UNESCO (1992) se convirtieron en referencias de peso en el debate sobre
la reforma social. En el primero de los textos citados, al igual que en publicaciones
de otros organismos internacionales, se plante la necesidad de articular crecimiento
y desarrollo social, luego de lo que se conoci en Amrica Latina como la dcada
perdida. Este documento propone una consigna en tal sentido: "La transformacin
productiva con equidad ha de lograrse en el contexto de una mayor competitividad
internacional (...) El crecimiento sostenido apoyado en la competitividad es incom
patible con la prolongacin de rezagos en relacin con la equidad".

Garcia-Huidobro y Cox (1999) sintetizan las principales lincas de este nuevo enfo
que: "El propsito central de la actual poltica educacional es contribuir a mejorar
en form a sustantiva la calidad de los aprendizajes de los alumnos y alumnas que
asisten a la educacin escolar r la equidad de sti distribucin, ampliando las opor
tunidades educativas de los nios y jvenes de los grupos ms pobres. (...) En esta
nueva ptica se reinterprete el concepto de igualdad educativa... ya que se pone
en el centro los aprendizajes logrados y no slo el aumento de a escolaridad (...).

C a p tu lo

V III

253

S eg n se in d ic a en el c ita d o d o c u m e n to de C E P A L y U N E S C O
(1992):
En estas circ u n stan cias resu lta fu n d am en tal d ise ar y p o n er
en prctica una estrateg ia p ara im p u lsar la tran sfo rm aci n de
la educacin y de la c a p a c ita c i n ... con m iras a la form aci n
de una m o d e rn a ciud ad an a, v in c u lad a tanto a la d em o crac ia
y la e q u id a d co m o a la c o m p e titiv id a d in te rn a c io n a l de los
p a s e s ... .
A l incorporar la m ejo ra de la calidad y el fo rtalecim ien to de la eq u i
dad, las refo rm as ap e lab an a un in c re m en to del g asto p b lic o en e d u
cacin. P ero al m ism o tiem p o a p o staro n a la d esc e n tra liz a c i n y a la
p articip a ci n del m ercado en la prestaci n de los serv icio s ed u cativ o s,
ab an d o n an d o as el m o d elo trad icio n al de E sta d o -d o c en te . E s p re c i
sam ente en este ltim o asp ecto que la refo rm a u ru g u ay a ex h ib e rasgos
h ete ro d o x o s, p u esto que asu m e los p o stu la d o s de ca lid a d , e q u id a d y
co n so lid aci n de la ciud ad an a, pero en fo rm a ex p lcita p ersig u e estos
objetivos m ediante el fortalecim ien to y la ex p an si n de la accin directa
y centralizada del E stado.

C. La gnesis de la reform a educativa uruguaya:

los diagnsticos de CEPAL, el ascenso de los
tcnicos y la cam paa electoral de 1994
L a reform a del sistem a educativo p blico en U ru g u a y im p lem en tad a
en la se g u n d a m itad del d ec en io de 1990, n o p u ed e ser e x p lic a d a sin
an a liz ar los aos p rev io s, e sp ec ialm en te las a c u m u la cio n es rea liza d as
p o r un equipo tcnico en la O ficina de la C EPA L en M o n tev id eo , qu e se
han de convertir en la p ied ra angular que sostiene y m o v iliza la reform a.
E sta tarea fue desarrollada bajo la direccin del socilogo G erm n R am a,
quien se convertir luego en el h ac ed o r de la refo rm a, actu an d o com o

Para que la escuela sea justa en sus resultados... debe operar con un criterio de
discriminacin positiva, dando ms apoyo al que tiene mayores dificultades para
aprender. Esta educacin diferenciada para avanzar hacia el logro de resultados
semejantes, supone -desde el punto de vista de los recursosdestinar ms recursos
para quienes ms lo necesitan: los establecimientos que atienden a los nios ms
pobres..., quebrando asi a universalidad y homogeneidad de las polticas.

254

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

D ire c to r N a c io n a l de E d u c a c i n d u ran te el g o b ie rn o qu e c o m ie n z a en
1995.
A partir de la recu p eraci n d em o crtica en 1985 - d u ra n te la p rim e
ra p re sid e n c ia de Ju lio M a ria S a n g u in e tti-, las n u ev a s a u to rid a d e s de
la e n se a n z a p b lic a se ab o c aro n a la re c o n stru c c i n in stitu c io n al del
siste m a fu n d am e n talm en te la restitu ci n del en tra m ad o d e m o c r tic o y
d e las ca rre ra s de los fu n c io n a rio s. El p re stig io ac a d m ic o y el perfil
p o ltico del D irec to r y del Sub D irector de la A N EP, Juan P iv el D ev o to
y A ld o S olari, ex p re sab a n claram e n te la in ten ci n del g o b ie rn o d e dar
p rio rid ad y m rgenes am plios de respaldo a la reco n stru cci n del sistem a
e d u c a tiv o 10. En el tran scu rso de esa ad m in istraci n , las au to rid ad es del
CO D 1C EN , po r u n a parte, y la D ireccin de la O ficin a de la C E P A L en
M o n tev id eo , p o r la otra, co m ien zan a p la n tea r la n ec esid ad d e estu d iar
a fo n d o el estado de la ed u caci n uruguaya. El dficit de in fo rm aci n y
d e an lisis sobre la rea lid ad edu cativ a rep resen tab a un h a n d ic a p p ara la
elab o raci n de polticas. S egn E ste r M ancebo:
...n o era sencillo optar po r estrateg ias sistm icas y de largo
p la z o , p o rq u e faltab an los e le m e n to s e se n c ia le s p a ra h a c e r
lo: in fo rm ac i n com pleta, confiable y a c tu a liz a d a ... no h u b o
p rc tica m e n te gen eraci n de bases de d atos y - m e n o s a u n - de
sistem as de in fo rm ac i n ed u cativ a, con lo cual al cabo de la
p rim e ra d c ad a de red e m o cratizaci n el sistem a slo co ntaba
con inform aci n escasa, no sistem atizad a, disp ersa y reg istrad a
m a n u a lm e n te ... (M ancebo, 1997-1998).
Es as q u e a fines de 1989 el C O D IC E N y la O ficina de C E P A L en
M o n tevideo suscriben un acuerdo para que sta desarrolle u na serie de es
tu d io s sobre el estado de la en se an za p rim a ria y secun d aria, en especial
p ara identificar y m edir sus logros y carencias. E sta iniciativa surge, com o
y a h em o s visto, en un contexto regional p autado p o r la p reo cu p aci n de
acad m ico s y tcnicos en to m o a la educacin.
Si b ien la p ro d u c c i n de la O ficina lo cal de la C E P A L p u d o te n er
a lg u n a re la c i n con los trab a jo s g en e rad o s en U N E S C O y en la sede

10 Pivel Devoto -uno de los historiadores de marca que ha tenido el pas- fue una figura
notable del Partido Nacional. En sus ltimos aos estuvo estrechamente vinculado al
lder de esa colectividad, Wilson Ferreira Aldunate, y desempe un papel destacado
en el proceso de la transicin democrtica. El socilogo Aldo Solari, de conocida
reputacin en el Uruguay y en Amrica Latina, era a su vez de filiacin colorada,
poltica y personalmente prximo al presidente Sanguinetti.

C a p tu lo V IH

255

central de C EPA L (S antiago de C hile), el an lisis de los su cesiv o s libros

publicad o s por el equipo de in v estigacin co o rd in ad o p o r R am a rem ite a
una acum ulacin y reflexin propia. H ay aqui innovaciones significativas
que corresponden, segn vim os, a las corrientes reform istas que p red o m i
nan en la d cada de 1990. N o obstante, el perfil del trabajo guard a ciertos
nexos con el diagnstico global sobre la edu caci n u ru guaya elab o rad o a
m ed iad o s de la d cada de 1960 - e n plen o auge del d esarro llism o - por
el S ecto r E d u ca ci n de la C o m isi n de In v ersio n e s y D e sa rro llo E c o
n m ico (C ID E ), la u sin a p ro g ra m tic a e id e o l g ic a de aq u e lla p o ca,
d irig id a po r E n riq u e Iglesias. El p ro p io G erm n R a m a fue uno d e los
tcnicos que prepar aquel inform e y las reco m en d acio n es resp ectiv as,
haciendo parte de un equipo integrado po r A ldo Solari y R icard o Z erb in o
(que en la p rim era presid en cia de S anguinetti, 1985-90, sern re sp e c ti
vam en te S ub-D irector de E ducacin y M in istro de E co n o m a), en el que
p articip tam bin A lberto C ouriel, figura d e izq u ierd a y actu al S en ad o r
po r el FA (D e A rm as, 2002; G arc, 2002; D e A rm as y G arc, 2000). El
refo rm ism o de los n o v en ta tien e, pues, un en lace con el d esarro llism o
de los sesenta, en u n a conjugacin de anteced en tes y n o v ed ad es que d e
linean las polticas im plem entadas d esde 1995 y co n trib u y en a ex p licar
su sesgo heterodoxo.
E l ac u erd o su sc rito en tre el C O D IC E N y la C E P A L e s ta b le c a los
siguientes objetivos:
a) E la b o raci n de una p ro p u esta de m ed id as y p o lticas te n d ie n te s al
desarro llo de la educacin bsica.
b) E laboracin de un diagnstico sntesis actu alizad o de la situ aci n de
la educacin bsica.
c) E v alu aci n del ap rendizaje de 4 grado de escu elas de M o n tev id eo
y D ep artam en to s seleccionados del interio r del pas y de 3o g rado de
nivel m edio, m ed ian te pru eb as aplicad as en co n o cim ien to s b sico s
(m atem ticas e idiom a espaol).
d) Identificacin de las caractersticas socio -cu ltu rales de los h o g ares de
los ed ucandos a los que se aplican las pru eb as de evaluacin.
e) R elevam iento de la percepcin y opinin de los M aestro s, P ro feso res
y D irecto res de E nse an za P rim aria y S ecundaria, acerca de las d ifi
cu ltad es y prop u estas referidas al rendim ien to escolar.
f) R e co p ilac i n , sistem a tiz ac i n y an lisis de las e stad stic as b sica s
educativas, de las E ncuestas de H ogares y de las fichas de las escuelas,
ten d ien tes a con stru ir indicadores que p erm itan ev alu ar la eficiencia
del sistem a educativo y sus ten d en cias actuales.

256

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

L a s in v e stig a c io n e s de C E P A L alim e n ta ro n cu a tro p u b lic a c io n e s:

E n se a n za p rim a ria y ciclo b sico de edu ca ci n m ed ia en el U ru g u a y
(1 9 9 0 ); Q u aprenden y q uines aprenden en las escu ela s d e U ruguay.
L o s co ntextos socia les e in stitucionales de xitos y fra c a s o s ( 1991 -1992);
A p ren den los estu d ia n te s? E l Ciclo B sico de E du ca ci n M e d ia ( 1992),
y L o s b a ch illeres u ru g u a yo s: q u i n es son, q u a p ren d en y q u opinan
(1 9 9 4 ). El anlisis de estos trabajos p erm ite ap re cia r un a clara in q u ietu d
p o r la eq uidad en los ap ren d izajes y por los factores qu e influyen en ei
p ro c e so e d u c ativ o (so cia le s, in stitu c io n a le s, p e d a g g ic o s). U n a de las
p rin cip ale s co n clu sio n es que se d esp ren d e de esta serie de d iag n stico s
es la n ec esid ad de in tro d u c ir ca m b io s que p erm itan , al m ism o tiem p o ,
m e jo ra r la calid ad de los ap re n d iza jes y red u c ir la b rec h a e n tre los e s
tu d ia n te s que p ro v ien e n de distin to s con tex to s so c io cu ltu rales. R esu lta
e lo c u e n te en este se n tid o , la sig u ie n te frase de R am a, re c o g id a p o r la
p re n sa en 1991, tras la p resen taci n del diagn stico sobre la E d u caci n
P rim aria:
El tem a es -c o n c lu y R a m a - que ense an za igual p ara in d i
viduos desig u ales am pla la desig u ald ad . H ay qu e aten d e r m s
la ed u caci n de los nios con m s prob lem as p ara p o d e r lo g rar
un a equidad. D ebem os dar m s, no a todos, sino a q u ie n es m s
lo n ecesitan para que al m enos com o p u n to de p artid a estem o s
eq u ilib rad o s 11.
L a p u b lic a c i n de esto s trab a jo s en 1992 y 1993 g en e r un fu erte
im p acto en los m edios de co m unicacin, en el m bito p o ltico y en los
g rem io s docentes, lo cual se reflej en la sig u ien te ca m p a a electo ral de
1994.
L a com peten cia electoral de 1994, que llev p o r seg u n d a v ez a la p re
sid en cia a Julio M ara S anguinetti, con quien R am a h ab a cu ltiv ad o un a
estre ch a relacin en el perodo 1985-1990, fue anteced id a p o r d eb ates en
to m o al estado de la educacin, p ro p iciad o s en gran m e d id a p o r la p u b li
caci n de los d iagnsticos de la C EPA L. L os pro g ram as de g o b iern o de
las p rin cipales frm ulas presidenciales dedicaron un esp acio significativo
a las p ro p u estas sobre la enseanza. P o r su parte, los grem io s d o cen tes y

11 Resea periodstica sobre la presentacin del Informe de CEPAL Qu aprenden

y quines aprenden en las escuelas uruguayas? Sintomticamente, este acto fue
convocado por la Asociacin de Maestros del Uruguay (ADEMU) y se realiz en el
Instituto del Libro, dependencia del Ministerio de Educacin. Diario La Repblica
12/06/91, citado por De Armas (2002).

C a p tu lo

V III

257

los sectores de izquierda reunidos en el F ren te A m plio p ro m o v iero n un

p le b isc ito p ara in clu ir en la C o n stitu c i n u n a n o rm a, esta b le c ie n d o en
el P resupuesto N acio n al u n a partid a fija p ara la e d u c ac i n eq u iv alen te
al 4,5% del PB I. Si bien las p rin cip ales f rm u las p resid e n ciale s de los
p artid o s trad icio n ales rec h aza b an la refo rm a co n stitu c io n al, p ro p o n an
elev ar el gasto pblico educativo, recogien d o en sus p ro g ram as v arias de
las reco m en d acio n es que surgan de los d iag n stico s de C EPA L: esp e
cialm ente, la apuesta a la form acin inicial o p reesco lar, el d esarro llo de
p o lticas co m pensatorias p ara red u cir la in eq u id ad en la en se a n za p ri
m aria (por ejem plo, am p liar el nm ero de escu elas de tiem p o co m pleto,
E T C ) y la in troduccin de cam bios en la estru c tu ra cu rricu lar del nivel
m edio. Esto se o bserva de m anera m uy clara en el caso del F o ro B atllista
del P artido C olorado - e l secto r liderado p o r S a n g u in e tti12- , y en m en o r
m ed id a en el p ro g ram a del sector M anos a la O b ra del P artid o N a c io
nal, conducido po r A lberto V olont, con p o stu lad o s que m o strab an un a
converg en cia im portante entre los dos socios p rin cip ale s de la co alici n
de gobierno 1995-2000.

D.
La integracin del CO D ICEN y el diseo
del program a reform ista: el ascenso de los tcnicos
y la tradicin estatista en la poltica educativa
T ras las elecciones de 1994, se fo n n una coalici n de gobierno entre
el P artido C olorado y el P artido N acional, ante la cual el F ren te A m plio
qued com o tercero en d iscordia y que bien p u ed e ser m ira d a com o una
asociacin de dos co n tra u n o , seg n la ex p re si n de T. C aplow . E sta
coalicin ha sido la m s consistente que hubo h asta ah o ra en el reco rrid o
uruguayo; estaba in teg rad a po r todos los sectores de am b o s p artid o s tra
dicio n ales, y te n a su p unto de apoyo p rincip al en el eje p riv ileg iad o que

12 El Programa del Foro Batllista comparta las principales lneas del diagnstico de
CEPAL: sus fundamentos tericos y su mirada sobre los distintos subsistemas edu
cativos, desde la Educacin Inicial a la Formacin Docente. Sin embargo, es posible
hallar en el programa forista una leve insinuacin liberal que no estuvo presente ni en
los informes de CEPAL ni en las propuestas del CODICEN. Segn rezaba en dicho
programa (El Uruguay entre todos'')'. "La participacin de la educacin privada
resulta concebida como de carcter residual, con o que se quita protagonismo v
capacidad en los diferentes niveles educativos o para apuntalar los esfuerzos en
materia de desconcentracin y descentralizacin

258

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

se ten d i entre S an g u in etti y V olont. La co a lici n de g o b iern o era en si

m ism a u n a co a lici n de reform a, ac u n ad a po r el p ro p sito fu n d am en tal
de ap u rar la agen d a de cam bios y p reo cu p ad a en p articu lar p o r in tro d u cir
in n o v a cio n e s significativ as en tres reas estratg icas: rg im en electo ral,
sistem a de seg u rid ad social y educacin.
E n el tran scu rso de la cam p a a electoral, tan to S an g u in etti com o Vo
lont an unciaron que convocaran a G erm n R am a para p resid ir la A N E R
Y eso fue efectivam ente lo que hicieron, aportando el pivot de una alianza
q ue p la sm a ig u a lm e n te en la in te g raci n del co n ju n to del C O D 1C E N .
L a co m p o sici n del o rganism o recto r de la en se an za p b lic a co m b in a
la rep resen taci n p o ltica de los prin cip ales p artcip es de la co alici n de
g o b ierno, con la idoneidad tcnica de los consejeros. La tem a co n stitu id a
p o r el D ir e c to r - q u e en rig o r es d irectam en te un h o m b re del p re sid e n
te - , el Sub D irec to r y u n a de las co n sejeras m s destacad as, co n stitu y e
un ncleo decisivo de la coalicin refo rm ista a nivel de A N EP, re p re se n
tando en cierto m odo el alineam iento de secto res b lanco s, co lo rad o s y de
la izq u ierda m o d e ra d a 15. D e m odo que no es de ex tra ar qu e al tram itarse
la v en ia del S enado p ara la d esignacin co rresp o n d ien te, estos tres co n
se je ro s o b tu v ie ran un resp a ld o p o ltico am p lia m e n te m a y o rita rio , que
los d istin g u e del apoyo acordado a las dos co n seje ra s restan tes y tiene
u n c a r c te r e m b le m tic o : 28 se n ad o res en 31, lo qu e in c lu y e a to d o s
los le g isla d o re s b la n co s y co lo rad o s, al ld er del N u ev o E sp ac io (un
p eq u e o grupo de centro -izq u ierd a) y a siete de los nu ev e sen ad o res del
F ren te A m plio, que rene a todas las fu erzas de izquierda.
E l apoyo poltico a la figura de R am a (co m p artid o p o r la m ay o ra del
esp ectro poltico en el perodo previo a su d esignacin com o P resid en te
del C O D 1C E N y en lo s p rim e ro s m e ses de su g e sti n ) era, en b u e n a
m ed id a, el resultado del reco n o cim ien to que h ab a alcanzado a p artir de
la d ifu sin de los d iagnsticos de la C E PA L . E sta circu n stan cia refren d a
de alg n m odo la hip tesis de V ernica M o n te cin o s acerca del v alo r o
p o d er sim b lic o de las id eas y los ex p e rto s. E l prestig io lo g rad o p o r
13 El Sub Director de la ANEP, Jos Claudio Williman, era un notable de origen wilsonista, con una relacin estrecha con Volont y una larga trayectoria conto docente
y como decano en la Universidad de la Repblica. Por lo dems, Williman haba sido
compaero de arntas de Germn Rama, en el perodo de fundacin del Instituto de
Profesores (1PA) a comienzos de los aos cincuenta y en la experiencia de la CIDE
en los aos sesenta. Carmen Tomara -que continu integrando el CODICEN durante
el gobierno siguiente y es una figura identificada con la izquierda independiente- ha
sido profesora y directora en Enseanza Secundaria, con una reconocida militancia
en los gremios y en las Asambleas Tcnico-Docentes (ATD).

C a p tu lo V lll

259

R am a y la estrecha relacin que haba construido con Sanguinetti llevaron

a que p articipara en la form u laci n del p ro g ra m a de g o b iern o del Foro
B atllista p ara las eleccio n es de 1994. El p rin cip al socio de S an g u in etti
tam bin h ab a hecho que R a m a p articip a ra en la red acci n del p ro g ram a
de su sector p a rtid a rio 14.
L a eleccin de R am a para dirigir A N EP fue p ro d u cto de la confluencia
de varios factores. En p rim e r trm ino, el d iag n stico global sobre el sis
tem a educativo que haba p ro d u cid o en la C E P A L y las lneas de accin
que de ste podan despren d erse. A s lo ha se alad o el p ro p io R am a:
E xista un d iagnstico m uy largam en te hecho, en el que yo h a
ba p articipado fundam entalm ente; los p ro b lem as estaban id en
tificados, en consecuencia, no era necesario seguir estudindolos
sino que e ra in d isp en sa b le in iciar un p ro c e so de c a m b io ...
(D iario E l P a s 9/3/97, citado por D e A n u a s - 2 0 0 2 - ) .
L a visin de la C E PA L - c u ltiv a d a p o r R a m a - en cu en tra un en cu ad re
poltico conducente y decisivo en la orientacin de centro, de reclam acin
so cialdem crata, que osten tab a el F oro B a tllista y el p ro p io p resid en te
Sanguinetti: en parte por sus preferencias ideolgicas y tam bin, en bu en a
m edida, po r los clculos estratgicos y la p o stu ra que adopt en los ju eg o s
de la co m p eten cia p o ltica en trad a , d u ran te la cam p a a electo ral de
1994 y a lo largo del ejercicio gubern am en tal p o sterio r (L a n zara, 2000
y 2001). H ay aqu u n a u b icaci n cen trista q ue estab lece un b alan c e de
distancias y equilibrios: por un lado, de cara a las posiciones m s liberales
(de Jorge B atlle dentro del P artido C olorado, de L acalle y el h errerism o
en el P artido N acional); p o r otro lado, de cara al F ren te A m p lio y a los
agrupam ientos sociales de la izquierda.
E ste factor centrista y m oderado - c o n su sello tp icam ente gradualista- , que m odela el liderazg o p residencial y los enfo q u es de la co alici n
de g o b ie rn o d u ran te el seg u n d o m a n d ato d e S an g u in e tti (1 9 9 5 -2 0 0 0 ),
establece un p rincipio poltico bsico p ara los ru m b o s de la revolucin
refo rm ista , se hace sentir en v arias de las in iciativ as ap ro b ad as en ese
perodo (notoriam ente en la reform a del rgim en ju b ilato rio ), y constituye
14 Segn dice el propio Sanguinetti: "Cuando llegaron las elecciones llam a Rama y
le dije: Germn, quiero que nos hagas un programa 'y nos lo hizo. Era un iibrito
verde con el cual fuimos a la eleccin. Dio a casualidad que Volont lo llam
tambin, y quizs no era casualidad, era inteligencia (...) Debemos mirar un poco
hacia atrs, el profesor Rama durante el anterior gobierno colorado fue mandado
aqu por CEPAL, para estudiar el sistema educativo Diario La Maana, 2/9/96,
citado por De Armas (2002).

260

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

un elem e n to fu n d a m e n ta l en lo que to c a p a rtic u la rm e n te a la re fo rm a

ed u cativ a.
O tro factor que p erm ite c o m p re n d er el a terriza je d e las p ro p u estas
y del equipo de la C E PA L en la A N E P es la cercana q ue ex ista entre la
v isi n de fondo de la C E P A L so b re la ed u c ac i n (en p arte a lim e n ta d a
p o r los d o cu m en to s reg io n a les de C E P A L y U N E S C O de in icio s de los
aos noventa) y la tradicin de polticas pblicas educativas del U ruguay:
co m o diran M arg aret W eir y T heda S cokpol (1993), el peso de la acti
v id a d g u b ern am en tal prev ia". D e hech o , si se ex am in an d eten id am en te
las p rincipales lneas de accin de la refo rm a (prologad as p o r los estudios
d e C E P A L -M o n te v id e o ), sin p e rju ic io de la do sis de in n o v a c i n que
e fe ctiv a m e n te aportan, pued e co m p ro b a rse su p aren tesco con las re c o
m e n d ac io n es del P lan N acio n al de E d u ca ci n de la C ID E , elab o rad o a
m e d iad o s de los aos sesen ta p o r el equipo que integrab a G erm n R am a
(D e A rm as, 2002; G arc, 2002; D e A rm as y G arc, 2000).
El parentesco con la tradicin de p olticas pblicas, y especficam ente
co n las p ro p u esta s de la C ID E , p u ed e ser a p re cia d o en p a rtic u la r co n
resp ecto a cuatro lneas de la refo rm a de los aos noventa: (i) la e x ten
si n d e la c o b e rtu ra p b lic a de E d u ca ci n In icial; (ii) la e x p a n si n de
las E scu elas de T iem po C o m p leto (E T C ); (iii) la refo rm a cu rricu lar de
la E n se a n za M ed ia te n d ien te a in c re m en tar su carg a h o raria, y (iv) la
d iv e rsificac i n de la o ferta p b lic a de F o rm aci n D o ce n te te n d ien te a
au m en ta r en form a significativa los n iv e les de e g re so 15.
E ste ex tre m o se co n firm a en u n d o c u m e n to de A N E P , co o rd in a d o
p o r R am a:
.. .fue en la d cada de los sesenta, cuando un grupo de califica
dos tcnicos, a trav s de la C om isin de In v ersio n es y D esa rro
llo E co n m ico (C ID E ), p la n tea ro n u n conjunto de altern ativ as
v ia b les orien tad as a refu n d ar el m odelo de desarrollo. M s all
de la trascen d en cia p o ltica y la p ertin en cia tcn ica de la labor

15 Es interesante verificar que la poltica de universalizacin de la Educacin Inicial

fue defendida por las autoridades del CODICEN apelando, entre otros recursos
argumntales, a las propuestas que treinta aos atrs haba planteado la CIDE. As
lo afirmaba en todo caso Germn Rama en 1998: La extensin de la Educacin
Inicial estuvo bloqueada durante varias dcadas. En 1965 se organiz el primer
Plan de Educacin de Educacin para el Uruguay. Los responsables del plan eran
el Contador Zerbino, Aldo Solari, Alberto Couriely quin les habla". Conferencia
en el Centro de Capacitacin y Perfeccionamiento Docente, Montevideo (febrero de
1998), citado por De Armas (2002).

C a p tu lo

VIH

261

d esarro llad a po r la C ID E , la p ro p u esta tuvo escaso eco en g ru

pos poltico s y sociales, y recin en la d cad a de los n oventa,
algunos de sus p la n tea m ie n to s en el rea de la E d u caci n , son
recogidos por el sistem a form al. C ab e m en cio n ar, en tre otros,
la n ecesidad de una E ducacin P reesco lar a edad es m s te m
p r a n a s ... (A N EP, 2 0 0 0 )l<5.
E n el caso de la refo rm a c u rricu lar del C iclo B sico de E d u ca ci n
M ed ia, la fu ndam entacin de esta p o ltica no se d esp ren d a lin ealm en te
de los diagnsticos de C E PA L ni resp o n d a a las rec o m en d acio n es de la
C ID E 17, pero claram ente supona reforzar la o ferta ed u cativ a p b lica, lo
que se expresaba en el aum ento de las h oras d e clase y, en co n secu en cia,
en la expansin del gasto pblico.
Al inicio de la gestin del C O D IC E N se fue definiendo el n u ev o cu
rrculum de E n seanza M edia. E llo se h ace de m an era p riv ile g iad a en la
form ulacin del P royecto de P resupuesto de la A N E P p ara el q u in q u en io
1995-2000 - q u e es el d ocum ento m adre de la re fo rm a -, as com o en la
neg o ciaci n con el B ID p ara crear un p ro g ra m a especial qu e se h iciera
carg o de la re fo rm a de la E d u c a c i n M e d ia y la F o rm a c i n D o ce n te
(P ro y ec to M E S y F O D ). L a re fo rm a del C iclo B sico c o n s ista fu n d a
m entalm en te en que
el currculum [sea] organizado en cinco reas con base en a sig n a tu
ras [en una] jo rn a d a licea l... de 5 horas y m edia a lo largo d e 6 das p o r

16 Esta conexin entre los estudios de CEPAL y los antecedentes de la CIDE puede
tambin advertirse en las polticas de expansin de las escuelas de tiempo completo
(ETC), dirigida a los sectores sociales de ms bajos ingresos. Como apunta el citado
documento de la ANEP: "Ya la CIDE, en los sesenta, nos adverta sobre una alta
repeticin en 1 ao en las escuelas pblicas (41% en 1963) y, ms aun, planteaba
la enseanza de tiempo completo como un recurso pedaggico de primordial im
portancia para mejorar el rendimiento del sistema escolar... (ANEP, 2000).
17 Si bien en esta poltica no se advierte una relacin directa con las recomendaciones
de la CIDE, debemos consignar que el Plan Nacional de Educacin de 1965 plan
teaba la necesidad de reformular la Educacin Media, con el fin de responder a la
entonces incipiente masificacin de la enseanza. El Plan de la CIDE sostena: "Las
creaciones de aulas que se proponen en el plan de inversiones debern aplicarse
para eliminar los cursos superpoblados y atender al crecimiento demogrfico (...)
Politica educativa diferenciada por medios socio-culturales. Los liceos de ms bajos
rendimientos vinculados a barrios o zonas populares tendrn prioridad, y se les
dotar, en lo posible, de locales para estudios dirigidos, clases de ampliacin, salas
de lectura (...) Mejoramiento de los rendimientos (...) Equipamiento de bibliotecas,
filmotecas y laboratorios... (CIDE, 1965:182 y ss.).

262

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

sem a n a, lo q u e su p o n e una im p o rta n te extensin d e l tiem p o p e d a g g ic o

re sp ec to al P la n 1986, q u e ten a 6 jo r n a d a s d e 3 h o ra s 10 m in u to s "
(A N E P -C O D 1C E N -1996, Los P lanes de E studio y el cam bio educativo.
S eg u im ien to de la ex p erien cia pilo to del C iclo B sic o ).
El cam bio p ropuesto por el CO D 1CEN para la E nse an za M ed ia su p o
na un increm ento de la inversin pblica, no slo en trm inos de recu rso s
fin an ciero s, sino de fo rta le cim ien to in stitu cio n al del sistem a ed u c ativ o
estatal, ya que esta refo rm a no im plicaba en m odo alguno ap o y ar o su b
sid iar la o ferta privada.
P o r ltim o, al igual que la m ay o ra de las p ro p u esta s de la refo rm a, la
c re aci n de los C e n tro s R e g io n ales de P ro feso res (C E R P ) a b re v ab a en
la trad ici n de p o ltica s p b licas e d u c a tiv a s18, apu n tan d o a fo rta le ce r y
a am p lia r las funciones del E stado en este su b sistem a de en se an za. D e
esta fo rm a fueron creados seis centros de p rofesores en los dep artam en to s
d e Salto, M aldonado, R ivera, C olonia, C anelones y F lorida, ex pandiendo
la p ro v isi n estatal d irecta de los serv icio s ed u c ativ o s a n iv el reg io n al
y a p e la n d o a un d isc u rso cen trad o en la eq u id ad , que re iv in d ic a b a las
p o sib ilid a d e s de fo rm a ci n terc iaria de los j v e n e s de b ajo s in g reso s,
resid e n te s en las reas g eogrficas con m e n o res co b e rtu ra s en el nivel
superior.
E sta p o ltica p erm ita articular tres com p o n en tes p rin cip ales del d is
curso re fo n u ista , plasm ad o s com o objetivos del P resu p u esto de la A N E P
p ara el qu in q u en io 1995-2000: el m e jo ram ien to de la calid ad ed u cativ a
(v ariab le asociada a la form acin d o cente); el fortalecim ien to de la eq u i
d ad (ex p resad a en una poltica de becas focalizada en los estu d ian tes de
m s b ajo s recursos), y la dignificacin de la p rofesi n d o ce n te .
En resum en, las prin cip ales lineas de accin de la refo rm a m u estran
u na co n ex i n in m e d ia ta y fundam ental con la acu m u laci n de c o n o c i
m ien to s y las innovaciones p ro g ram ticas que surgen del trab ajo re a li
zad o p or la C E PA L en aos anteriores. A l m ism o tiem po, los p lan teo s de
la d cada de 1990 -a c tu a liz a d o s y en co rresp o n d en cia con las co rrien tes
refo rm ista s de la n u ev a p o c a - tien d en sin em bargo un p u en te co n las
lneas del d esarro llism o de los aos sesenta, y reconocen ex p lcitam en te
co m o anteced en te los planes de la C ID E .

18 Los diagnsticos previos advertan sobre los bajos niveles de titulacin de los do
centes de Educacin Media, y la CIDE haba sealado los problemas del sistema de
formacin docente de ANEP para generar el nmero de egresados que demandaba el
sistema, considerando el proceso de masificacin de la Enseanza Media que estaba
comenzando.

C a p tu lo

V III

263

E sta articu laci n ob ra co m o p ie z a de leg itim ac i n y de aco p io p o

ltico de los p rogram as de refo rm a y de la p ro p ia figura de su p rin cip al
im pulsor. M s all de ello, lo que en co n tram o s es u n a gran p ro x im id ad
con el registro tradicional de las polticas so ciales en U ruguay, con b ase
en la m atriz de E stado y el m odelo de b ie n estar que se co n stru y en en
el pas en las p rim eras d cadas del siglo X X (L a n zara, 2004; M id ag lia,
2001). L ejo s de p ro p o n er un v iraje liberalizad o r (su b sid io s, d esce n tra li
zacin, tercerizacin de servicios, etc., com o cierto s p lan teo s co rrien tes
-c fr. C osse, 2 0 0 1 -), en su d iscurso po ltico y en su p ro g ram a, la refo rm a
u ru g u ay a intenta refu n d ar el form ato estatista del sistem a ed u cativ o y,
de hecho, su esquem a de centralizacin, ren o v n d o lo y afirm ndolo.
L a refo rm a u ru g u ay a com p arte varios rasg o s co m u n es co n las p o lti
cas que se llevaron a cabo en A m rica L atina. E n tre otros, la ap u esta a la
m ejo ra de la calidad y el fo rtalecim ien to de la eq u id ad com o objetiv o s
g enerales, la p articip aci n de los tcn ico s en su diseo, la co n fo rm aci n
de p rogram as externos a la b u ro crac ia p ara im p lem en tar los cam b io s, y
la in troduccin de m ed icio n es estn d ar de desem p e o . Sin em b arg o , en
ningn m om ento abri espacios a la p articip aci n del secto r p riv ad o y de
las lgicas del m ercado en la prestaci n de serv icio s educativos.
Y aqu registram os un punto interesante, en lo que toca a la relacin en
tre las autoridades educativas y los organism os financieros m u ltilaterales
que apoyaron el p roceso refo rm ista (B ID y B an co M u ndial). L a literatu ra
en la m ateria suele d estacar la influencia de las ag en cias in tern acio n ales
en la tran sm isi n de m o d elo s o p o ltica s de refo rm a (M artn ez, 2001).
P ero las opciones de corte m arcad am en te pro -estatal q ue asu m iero n las
autorid ad es educativas uru g u ay as - a s com o su d iscu rso p o ltic o 19- co n
trad icen en cierta m e d id a la h ip te sis de u n a tra n sm isi n m e c n ic a de
m od elo s de reform a. E llo habla del esp eso r - e incluso del g rado de au
to n o m a - que puede ten er a este respecto la d in m ica p o ltica interna y
sus fondos culturales.

19 Como ejemplo del tenor estatista del discurso de la reforma, podemos citar el siguente pasaje de Germn Rama: El estado de situacin, las orientaciones y los
objetivos de la Reforma apuntan a refundar el rol de la educacin como factor
formador de una conciencia cultural y cientifica orientada a elevar la calidad de
los recursos humanos, atenuador de la desigualdad social y la pobreza, dinamizador
de los canales de movilidad social y modernizador de las relaciones con los con
textos productivos y laborales. El logro de estos objetivos... est inextricablemente
asociado a una fuerte presencia del Estado como conductor garante de este proce
so Tomado de La reforma educativa en Uruguay. Presentacin ante el Indes-BID
(ANEP, 1998).

264

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

El C O D IC E N p resen t la apu esta al fo rta le cim ien to del rol del E sta
do co m o una de las notas d istin tiv as de la refo rm a, p o le m iz a n d o a dos
p u n tas: con los en fo q u e s liberales que en esa d c ad a hab an co m en zad o
a gan ar terreno en U ruguay, y al m ism o tiem po con los g rem ios d ocentes,
q u e satanizaban la refo rm a d esd e la orilla o p u e sta 20.
L o s diag n stico s de la O ficina de C E P A L en M o n te v id e o ju g a ro n un
p ap el m uy significativo en el arm ado p re c e d e n te de la ag en d a p b lic a y
en el m od elaje m ism o de la reform a. T am bin inciden de m an era im p o r
tante los clcu lo s estratg ico s y las p referen c ias su stan tiv as que llevaron
al F o ro B a tllista a p ro p o n e r la refo rm a e d u c a tiv a d u ra n te la ca m p a a
electo ral de 1994 y al co m ienzo del nuevo g o b iern o . P ero a estas claves
ex p licativ as hay que ag reg ar asim ism o, co m o un facto r co ad y u v an te, la
afinidad entre el plan de accin del C O D IC E N y la trad ici n de p o lticas
p b lic as educativas en U ruguay. El hecho de que el p ro g ra m a refo rm ista
se co n ju g ara con los m odelos p revios de ac tiv id ad g u b ern a m en ta l - s e
gn la nocin de W eir y S c o k p o l- facilit sin duda su ap licaci n . A tal
p u n to que el lan zam ien to de la reform a fue sa lu d ad o p o r las asam b leas
de p ro fe so re s (A T D ) y p o r se cto res de los g re m io s d o ce n te s, en tanto
ad v ertan en ella la reafirm acin de algunas seas de la m atriz tradicional
del sistem a ed ucativo uruguayo.
En este sentido ap u n ta M ancebo:
.. .fue im p o rtan te la o rientacin de la p ro p u esta refo rm ista en
sintona con el im ag in ario social de los uru g u ay o s. E sto es, a
reform a vino a reiv in d icar el legado de u n a ed u caci n p b lica
incluyente y de alta calidad com o la que el p as h ab a tenido en
los aos cincuenta y s e s e n ta ... L a frrea defensa de este m odelo
de educacin estatal p o r parte de la refo rm a en co n tr ento n ces
un m uy buen eco en la p o b la ci n (M an ceb o , 2000).
La p ro x im id a d entre la o rien taci n de v aria s lneas de acci n de la
refo rm a y la visin que hist ricam en te ha tenido la so cied ad de la fu n
cin que debe cu m p lir el E stado en la edu caci n es un a de las claves a
c o n sid erar para ex p lica r el p ro ceso refo rm ista. A fines de la d cad a de

20 Valga como ilustracin el siguiente pasaje de la prensa: Rama explic que bus
cando obtener recursos para la capacitacin docente haba hablado con ese gran
compatriota que es Enrique iglesias... '(...) Y destac que el BID est financiando
en Uruguay un proyecto estalista. haciendo referencia a otras experiencias privadzadoras y municipalizadoras aplicadas en otros pases de la regin (citado en De
Amias, 2002).

C a p tu lo V III

265

1990, algunos estudios de opinin p b lic a m o strab an qu e la m a y o ra de

los urug u ay o s co nsideraba que el E stado deb a o cu p ar un esp acio cen tral
en la p restacin de los servicios ed u cativ o s21.
Tanto en su discurso po ltico com o en su plan de accin, la refo rm a
apost a pro fu n d izar algunos de los rasgos de la estru c tu ra del sistem a
ed ucativo uruguayo, afirm ando las trad icio n es h ist ricas m s asen tad as
en este cam po, en p articular aquellos trazos de raig am b re b atllista , que
pueden ser calificados de ja c o b in o s , com o es el p red o m in io del E stado
y el carcter centralista en la organizacin de la en se an za. L a u n iv e rsa
lizacin de la E ducacin Inicial, la am pliaci n de la E d u ca ci n B sic a
de tiem po com pleto (con carcter com pen sato rio ) y en cierta m e d id a la
creaci n de los C entros R eg io n ales de P ro feso res co n stitu y en p o lticas
que, com o diran W eir y S cokpol, se ven p o d ero sam en te influidas p o r
los m od elo s p revios de actividad g u b ern am en tal .

E.
La ejecucin de la reform a:
liderazgo tcnico, estrategia de bypass
y dficit de institucionalizacin
M s all de la sintona que poda existir entre las p ro p u estas de la re
form a, la tradicin de polticas educativas y ciertas claves del im aginario
de los actores docentes, la im plem entacin de algunas de sus p rin cip ales
lneas de accin (especialm ente la creacin de los C entros R eg io n ales de
P rofesores y la reform a curricular del C iclo B sico de E d u caci n M edia,
que dio lu g a r a u n a E x p e rie n c ia P ilo to ), g en er d iv e rso s n u d o s de
tensin con la b urocracia del sistem a y desat conflictos ab ierto s con los
grem ios de m aestros y profesores.
L a ejecucin de la reform a asum i tres caractersticas p rincipales:

P rim e ro , la te n d e n c ia a c e n tra liz a r la to m a de d e c isio n e s en el

C O D IC E N , en d e trim e n to de lo s cu e rp o s re g u la re s de d e c isi n
de las reparticiones com petentes: es decir, los co n sejo s d irectiv o s de

21 En 1998 el 55% de los uruguayos se manifestaba en desacuerdo con la afirmacin:

"Los padres deben elegir libremente el tipo de educacin para sus hijos y el Estado
debe abstenerse de intervenir", contra un 35% que expresaba estar de acuerdo. Asi
mismo, el 61% afirm estar de acuerdo con la sentencia: "La educacin es respon
sabilidad del Estado y ste debe definir sus contenidos , contra un 30% que seal
su desacuerdo. Fuente: Encuesta de Interconsult, Montevideo, 1999.

266

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

cada ram a de la en seanza, que hacen p arte de la A N E P p e ro tienen

su p ro p ia ju risd ic c i n y cierta au to n o m a (C o n se jo s de E d u ca ci n
P rim aria, S ecu n d aria y T cn ico -P ro fesio n al).

S egundo, una fuerte p articip a ci n te cn o crtica -c o n un lid erazg o que

es a la vez tcnico, poltico e id e o l g ic o - en todas las fases del pro ceso
de elaboracin de las p o ltica s (diseo, ejecucin y ev alu aci n ).
T ercero, la ap u esta a estru ctu ras paralelas a la b u ro crac ia del sistem a
m ed ian te p rogram as con financiam iento externo, com o estrateg ia p ara
ca n aliza r en un corto plazo un am b icio so plan de accin.
E sto s tres rasgos revelan una dinm ica de form ulaci n y ejecu ci n de

las p o lticas p b lic as m s cercana al m o d elo ra c io n a l-e x h a u stiv o que

a un esq u em a in c re m en talista22.
L a creaci n de estru ctu ras paralelas a la b u ro cracia trad icio n al, a fin
de in stru m en tar polticas o p royectos sociales de nuevo cuo, co n stitu y e
u n a de las seas distin tiv as de las ex periencias refo rm istas de la reg i n
d u ran te la d c ad a de 1990. P arte de los esfu e rz o s de re fo rm a del rea
so c ial que se en c araro n en U ru g u ay en esos aos, acu d ie ro n a ese tipo
de m e can ism o s (M idaglia, 1999), que en el caso de la refo rm a edu cativ a
tien en un desem peo destacado.
E n estas p r c tic a s h ay un p ro p sito de b yp a ss, a fin de s o rte a r los
fo co s de resisten c ia y de dem ora. P ero m ed ian tam b in p ro p sito s ten
d ien tes al building de nuevas instituciones con am bicin de perm an en cia.
L os p ases de corte fu ndacional p u ed en ser acelerad o s (in sp irad o s p o r la
u rg en cia de v o u lo ir c o n c lu r e ), pero no p o r ello co n stitu y e n siem pre
y n e c e sa ria m e n te rec u rso s in stitu c io n ale s p e re c e d e ro s: v ario s de ello s
lleg an para q uedarse, por un designio inicial expreso o p o r las inercias e
in tereses creados que su m ism a accin genera su b sig u ien te m e n te (com o
dice el aserto popular: no hay nada m s durab le que lo p a sa je ro ). E sta
es p rec isam en te la situacin en la que se encu en tran v ario s de los p ro
g ram a s y re p a rtic io n e s in stitu id a s en la fase fo g o sa de la re fo rm a y
en el p ero d o previo, que p o ste rio n n en te estn llam ad o s a ser ob jeto de
p o ltic a s de ru tin iz a c i n y asen tam ien to in stitu cio n al, p o r cierto que
con fo rtuna diversa.
D entro de este cuadro, la direccin del C O D IC E N in stitu y la S ecre
tara y el C entro de C ap acitaci n y P erfeccio n am ien to D o ce n te (com o
p arte del P ro g ram a M E S y F O D y con financiam iento del B ID ): u n a gran
u sin a de form aci n y reciclaje del personal d ocente de la en se an za se
22 Cf. Lindblom (1991 y 1992): Aguilar Villanueva (1992).

C a p itu lo

V III

267

cundaria, que obr corno una de las piezas m s im portantes de la arm azn
reform ista y tuvo desde el origen vocacin de innovacin y perm an en cia.
D e esta nu ev a reparticin pasaron a dep en d er los C en tro s R eg io n ales de
P ro feso res, que uno a u no se fueron inau g u ran d o en d istin tas ciu d ad es
del interior del pas, as com o un abanico de p ro g ra m as d estin ad o s a la
seleccin e iniciacin de noveles d o centes y al p erfec cio n a m ie n to o los
estudios com p en sato rio s p ara los p ro feso res v eteran o s y p ara los d irec
tores de u n id ad es educativas bsicas.
La gestacin de este C entro de C ap acitaci n y sus fo rm as de o p e ra
cin p onen en evidencia la relevancia que se le atrib u y e a los p ro ceso s de
desarrollo de la form acin docente, en co rresp o n d e n cia con cierto s p i
lares clsico s del sistem a ed u cativ o , y a la v ez con las te n d en c ias m s
m odernas en este cam po. M uestran, adem s, el carcter estratg ico que
tiene la funcin fo rm adora de form adores den tro del sistem a ed u cativ o ,
no slo en trm inos tcnico-docentes, sino tam bin en trm inos de u na
disputa poltica e ideolgica, que en este caso b u scab a orillar los antiguos
in stitu to s, sus je ra rq u a s y su p erso n a l trad icio n a l, te jie n d o a lia n z a s y
lneas de co optacin con viejos y n u evos cuadros -in c lu y e n d o a m u ch o s
elem entos de la izquierda m o d e ra d a -, los cu ales p asan a asu m ir o a co n
solidar sus roles activos en los pro ceso s de ad iestra m ie n to 23.
A dem s, las auto rid ad es del C O D IC E N refo n n u laro n dos p ro g ra m as
externos que haban sido creados en los ltim o s aos del g o b iern o a n te
rior (A dm in istraci n L acalle): el P ro g ram a de M ejo ra de la C alid ad de
la E ducacin P rim aria (M E C A E P ), financiado p o r el B anco M u n d ial, as
com o el P royecto de M odernizacin de la E d u caci n T cnica, financiado
po r convenio de la U niv ersid ad del T rabajo con el B ID (U T U -B ID ). Al
m ism o tie m p o , se in stitu c io n a liz d en tro de la A N E P el c o m p o n e n te
educativo del P ro g ram a de F ortalecim ien to del A re a S ocial (FA S), que
la O ficina de P laneam iento y P resupuesto de la P resid en cia de la R e p
blica haba lanzado en 1994, tam b in con el apoyo del B ID . F in a lm e n
te, se acord u n a nu ev a ln ea de cooperaci n con el B ID : el P ro g ram a
de M odern izaci n de la E ducacin S ecund aria y la F o rm aci n D o cen te
(M E S yF O D ), que plasm a en la creacin del C entro de C a p ac ita ci n al

23 La disputa por el control de los aparatos ideolgicos de Estado (Althusser), en el

campo especfico de la educacin, que son resortes estratgicos de construccin de
hegemona cultural (Gramsci), es uno de los elementos que est presente en los
andamientos reformistas de influjos modernizadores, y constituye por ello una de
las causales de conflicto con los sectores de la izquierda (tradicional o radical)
acantonados en esos aparatos educativos y en los gremios docentes.

268

P o ltic a y p o ltic a s p b lic a s en lo s p ro c e s o s d e

reform a

d e A m r ic a L a tin a

que ya nos referim os. Los objetivos, perodos de ejecucin y presupuestos

de esto s p ro g ra m as se presentan en la sig u ien te tabla:

Descripcin de los programas de ANEP con financiamiento externo segn

sus objetivos y los presupuestos asignados (1994-2002)

Proyecto
MECAEP
(Banco Mundial)

Proyecto de
Fortalecimiento
de la Educacin
Tcnica
(UTU-BID)

Proyecto
MESyFOD
(BID)

Proyecto
FAS/ANEP (BID)

USS 85.000.000

USS 35.000.000

USS 58.000.000

USS 11.815.000

(1994-1999 y
1999-2002)

(1994-1999)

(1996-2001)

(1994-1999)
-

Fuente: Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), Una visin integral del
proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999, Montevideo, 2000.

C abe anotar que los p resupuestos asignados a los cuatro P ro g ram as de

la A N E P con financiam iento externo (M EC A EP/B 1R F, F A S /A N E P /B ID ,
M E S y F O D /B ID y U T U /B ID ) sum an en total U $S 189.815.000 p ara el
q u in q u en io 1994-1999 (con la excepcin del P ro g ram a M E S y F O D p re
v isto p ara el p ero d o 1 9 9 6-2001). D e dich o m o n to , U $S 1 1 2 .968.000
co rresponden a fondos de endeudam iento externo, y USS 76 .8 4 7 .0 0 0 a la
contrapartida nacional. Si tom arnos en cuenta que el p resu p u esto anual de
la A N E P ascien d e a U SS 441 .8 3 3 .5 4 7 , el aporte de to d o s los p ro g ram as
ex tern o s su m ad o s no supera el 9% del total de los recu rso s asig n ad o s a
la A N E P (A N EP, 2000:61-66).
L a re fo rm u la c i n y fo rta le c im ie n to de los p ro g ra m a s e x iste n te s
(M E C A E P y U T U /B ID ) y la c re a c i n de un n u e v o p ro g ra m a con
fin an c iam ien to ex tern o p ara tra n sfo rm a r la en se a n za se cu n d a ria y la
fo n n ac i n de profesores (M E SyF O D ), en esta suerte de estrategia de b y
p a s s de la reform a, constituy una de las piezas m s polm icas de la ges
tin del C O D IC E N . La contro v ersia en to m o a estas n uevas estru ctu ras,
que se trab con los grem ios docentes y de m anera m enos visible con la bu
ro cracia del sistem a, respondia b sicam en te a dos factores. P or una parte,
las d iferen c ia s en tre las re m u n e ra c io n e s p ro m ed io de los c o n su lto res
tcn icos que cum plan funciones en los program as extem o s y los funcio-

C a p tu lo V III

269

narios de carrera. P or otra, el conflicto discip lin ario entre los ed u cad o res
(m aestros y profesores titulados por los Institutos de F o rm aci n D o cen te
de A N EP, el Instituto de P rofesores A rtigas y M agisterio) y los cientficos
sociales form ados en m bitos u niversitarios (so ci lo g o s y eco n o m istas).
La com petencia entre estas dos lgicas discip lin arias es un a de las claves
que perm ite entender b u en a parte de los conflictos de los g rem io s d o ce n
tes con los program as asistid o s po r financiam ien to externo, d o m in ad o s
por expertos u niversitarios del cam po de las cien cias sociales.
U na porcin significativa de los tcnicos que ingresaron a las estructuras
paralelas del C O D IC E N du ran te los p rim ero s aos de la ad m in istraci n
p rovena de la O ficina de C EPA L en M ontevideo, p o r lo que p articip aro n
en algn sentido en la gnesis del plan de acci n refo rm ista24.
L a co nform acin de los equipos tcnicos de los p ro g ram as externos
gener claras tensiones entre los grem ios de m aestro s y p ro feso res, as
com o en los cuerpos inspectivos. U no de los p u n to s en d iscu si n era que
la incorporacin de estas figuras sorteaba los m ecan ism o s b u ro crtico s
establecidos para acced er a la carrera d ocen te y av an zar en ella, sa lte n
dose en particu lar los requisitos de co n cu rso 25.

24 Segn una nota de prensa del momento: Actas del CODICEN de fecha 6 de julio...
indican que en el caso de Matemticas, los profesores fueron seleccionados (para
actuar en los cursos especiales de capacitacin de profesores de Secundaria) por ser
un grupo de docentes que actuaron entre 990 y 994 como colaboradores tcnicos
de la CEPAL. La resolucin del ente educativo seala que en el caso de los Pro
fesores de Ciencias pertenecen a un grupo que fuera convocado por el Presidente
del CODICEN en la etapa preparatoria de la gestin de las actuales autoridades "
(Diario ltimas Noticias, Montevideo, 28/08/95, citado por De Anuas, 2002).
25 En esta direccin podemos tomar el siguiente pasaje de la prensa: "...la reforma co
menz a implementarse sorteando una serie de requisitos muy caros a los docentes,
tales como el llamado a concursos o aspiraciones para ocupar determinados cargos,
llevndose a cabo sin ningn tipo de prurito nombramientos a dedo... para asesores
y coordinadores del CODICEN (...) En forma reiterada los docentes de las tres ra
mas de la enseanza solicitan entrevistas con el CODICEN para discutir la reforma
V su implementacin, las que son ignoradas por el mximo rgano rector, manifes
tando que con los sindicatos slo se discuten aspectos salariales y no tcnicos".
Declaracin de las gremiales docentes al Semanario Carta Popular, Montevideo
23/08/96, citado por De Armas, 2002. Asimismo, un dirigente del gremio docente
seal: ... el CODICEN ha sustituido el sistema de concursos por la designacin
directa y a cooptacin de cargos. De este modo se corrompe la carrera docente
generando una burocracia privilegiada dependiente de la poltica del CODICEN,
lo que anula adems toda posibilidad de evaluacin seria de la Reforma, pues la
misma ser hecha, exclusivamente, por sus partidarios ". Documento de la Intergre

270

o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

L a convivencia dentro del sistem a A N E P de diferentes actores, lgicas

y rac io n alid ad e s (polticos, analistas sim b lic o s , b u r crata s y d o ce n
tes), fue generan d o en el tran scu rso de la reform a div erso s n u d o s de te n
sin y de conflicto, lo que revela las dificultades que ocasio n a la estrategia
de b y-pass", en com p araci n con los reco rrid o s in c re m en talistas, que
no dejan de p resen tar sus propios escollos, pero se caracterizan por b u scar
el co m p ro m iso entre los intereses en pugna. C om o se ala M an ceb o :
... a lo largo de ... la reform a hubo tam bin resisten cias e n d
g e n a s al p ro p io proceso de c a m b io ... E n ese sentido, fue fuerte
la tensin d erivada de la conexin con diferen tes co n tex to s de
referencia: en la m edida en que la refo rm a reu n i en sus filas a
algunas p erso n a s con perfil poltico, a tcnicos con tray ecto ria
ac ad m ic a fuera del sistem a, a b u r crata s con una carrera en
A N EP, a d o centes de aula que asu m iero n tareas ex tra-au la, se
pusiero n en contacto - y en o casio n es c h o c a ro n - sus div erso s
m arcos referen ciales. Las p reo c u p acio n es de un o s y otros no
siem pre fueron coincidentes: los m s poltico s b u scaro n realzar
la proy ecci n de la reform a edu cativ a en tanto p rin cip al p o ltica
social de la ad m in istra ci n S an g u in e tti, los m s ac ad m ico s
intentaron reflotar la din m ica de in v estig aci n p ro p ia de los
m bitos univ ersitario s, la b u ro crac ia vel po r sa lv ag u ard ar los
p ro c e d im ie n to s a d m in istra tiv o s en m e d io de la to rm e n ta de
c a m b io (M ancebo. 2000).

F. Los resultados de la reform a

L a refo rm a ed u c ativ a logr, despus de cinco aos, av an zar de m odo
significativo en el logro de los objetivos definidos en el p lan presupuestal
de ANEP. C om o h em o s sealado, las prin cip ales lneas de accin im p u l
sadas p o r las autoridades educativas im plicaban un fortalecim iento del rol
del E stado en la p restacin de los servicios educativos, tan to en trm inos
de co b ertura com o de increm ento del gasto pblico. Si bien el C O D IC E N
h ab a definido com o o b jetiv o s generales de la refo rm a la m e jo ra de la
calid ad, el fo rtalecim ien to de la eq uidad y la d ignificaci n de la funcin
d o cen te, en rigor, los p rin c ip a le s av an ces refieren al in c rem en to de la
m ia l d e F o rm a c i n D o c e n te , p u b lic a d o en el S e m a n a rio L a J u v e n tu d , M o n te v id e o ,
2 7 /0 8 /9 6 .

C a p tu lo VIH

271

cobertura m ediante la expansin de la m atrcu la p b lic a (fu n d a m e n ta l

m ente en la E n seanza Inicial y en la F orm aci n D o cen te) y a la refo rm a
cu rricu lar en el C iclo B sico de E d ucacin M edia.
1.
E d u cacin In icial. C om o se pued e ap reciar en el cu ad ro 1, entre
1995 y 1999 la m atrcu la de educacin inicial p b lica au m en ta en 30 m il
n ios, llevando la cob ertu ra en 4 aos al 81,1% , y en 5 aos al 9 7 ,6 % , es
decir, a niveles de cuasi u n iversalizacin. El in crem en to de la m atrcu la
pblica en este nivel se sustent en una poltica de inversin en infraestruc
tura y eq u ipam iento, reflejada en el increm ento del g asto p b lico total y
por alum no en educacin pre escolar (cuadro 6).
C u a d r o 1. A lum nos m atriculados en E ducacin Im cial ( 4 y 5 a o s) en
estab lecim ien to s de la A N E P p o r aos seleccio n ad o s segn rea g eo g r
fica. En valores absolutos (m iles).

rea geogrfica
T o tal d e l p a s

1995

1996

1997

1998

1999

4 4 .8 0 6

5 2 .2 9 6

5 9 .8 7 8

70.421

7 4 .6 7 0

M o n te v id e o

1 5.5 7 4

18.971

19.546

2 2 .8 0 9

23.561

In te rio r

2 9 .2 3 2

3 3 .3 2 5

4 0 .3 3 2

4 7 .6 1 2

5 1 .1 0 9

F u e n te : P ro c e s a m ie n to s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c i n d e la G e s ti n E d u
c a tiv a d e la A N E P , c o n b a se en d a to s d e l D e p a rta m e n to d e E s ta d s tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c i n P rim a ria .

En tanto los nios de 4 5 aos que no asistan a la ed u caci n inicial

hasta 1995 co rrespondan fundam entalm ente a h o g ares p o b res, la ex p a n
sin de la cobertura que result de su incorporacin represent un av ance
significativo en trm inos de equidad.
2. Tasa de cobertura en E ducacin Inicial p o r niveles (4 y 5 aos),
segn tipo de adm inistracin. A o 1999 (en porcentajes).

uadro

A rea geogrfica

Tipo de adm inistracin

T otal del p a s

T o tal

Nivel 4 aos

Nivel 5 aos

Total

P b lic o

60,5

7 9 ,9

70,2

P riv a d o

2 0 ,6

17,7

19,2

81,1

9 7 ,6

89,4

F u e n te : P ro c e s a m ie n to s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c i n d e la G e s ti n E d u
c a tiv a d e la A N E P , co n b a se en d a to s d e l D e p a rta m e n to d e E s ta d s tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c i n P rim a ria y d el In s titu to N a c io n a l de E s ta d s tic a .

272

o l t ic a y p o l t ic a s

p b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

2.
E scu ela s de T iem p o C om p leto (E T C ). C on rela ci n al nivel de
E d u ca ci n P rim aria, uno de los prin cip ales ob jetiv o s de la refo rm a fue
la ex p an si n de las E scu elas de T iem po C om pleto u b icad as en co n tex to s
so ciales crticos o desfav o recid o s. C om o p o d em o s ap re cia r en el cuadro
3, si b ien el n m ero de nios que asistan a este tipo de estab lecim ien to s
seg u a siendo m uy reducido en 1999 tanto en co m p arac i n con la m a tri
cu la total de E d u caci n P rim aria (3,2% ) com o con la p o sib le p o b la ci n
o b jetiv o 26, el increm ento del 89% registrado entre 1995 y 1999 constituye
un in d ic ad o r claro del avance en este objetivo.
C

uadro

3.

E v olucin de

la

m atrcula de las E scuelas de T iem po C om pleto

p o r aos se leccio n ad o s (1995-1999).

1995

1996

1997

1998

1999

ndice base 1995 = 100

6 .5 5 2

9 .4 9 6

9 .4 1 8

9 .8 9 9

1 2 .3 4 8

188,5

M o n te v id e o

2 .0 2 9

3 .5 1 2

3 .2 6 9

3 .4 2 9

4 .2 0 6

2 0 7 ,3

In te rio r u rb a n o

4 .5 2 3

5 .9 8 4

6 .1 4 9

6 .4 7 0

8 .1 4 2

180

T o tal del p a s

N o ta : L o s d a to s d e c a d a a o so n re g is tra d o s a d ic ie m b re .
F u e n te : G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y F .v alu aci n d e la G e s ti n E d u c a tiv a d e la A N E P , co n
b a se e n in fo rm a c i n p ro p o rc io n a d a p o r el D e p a rta m e n to d e E s ta d s tic a s E d u c a tiv a s del
C o n s e jo d e E d u c a c i n P rim a ria .

4. C iclo B sico de E d u c a ci n M ed ia (e x p e r ie n c ia p ilo to 1996).

C o m o h em o s sealado, una de las lneas de refo rm a qu e desat m ay o r
p o lm ica y rechazo fue la transform acin del currculum del C iclo B sico
de E d u ca ci n M ed ia (7 a 9" grado de escolarizacin), a trav s de la E x
p erien cia P ilo to o Plan 1996 (que fue el ao de su inicio). E ste cam bio
supuso bsicam en te el increm ento de la carga horaria p o r m ateria y la in
troduccin de la enseanza por reas de conocim iento (ciencias naturales,
cien cias sociales, etc.), abandonando el m odelo clsico de asignaturas. Si
bien la im plem entacin de esta reform a - q u e se inici en 1996 en 8 de los
212 liceos p b lic o s- gener distintos frentes de conflicto (especialm ente,

26

D e a c u e rd o n lo s d a to s d e la E n c u e sta C o n tin u a d e H o g a re s d el In s titu to N a c io n a l

d e E s ta d s tic a (IN E ), p a ra 1999 el 2 8 .3 % d e lo s n i o s d e 6 a 12 a o s (d e lo s c u a le s
el 9 7 % a p ro x im a d a m e n te a s is te en fo rm a re g u la r a c e n tr o s d e e d u c a c i n p rim a ria
p b lic o s o p riv a d o s ) v iv a en h o g a re s co n in g re s o s in fe rio re s a la lin e a d e p o b re z a .
A p a rtir de e sto s d a to s p u e d e in fe rirse q u e m s de la c u a rta p a rte d e los a lu m n o s que
a s is ta n a e s c u e la s p b lic a s en 1999 se h a lla b a en s itu a c i n de p o b re z a , p o r lo q u e
p o d a re q u e rir u n a p o ltic a e d u c a tiv a c o m p e n s a to ria c o m o la E d u c a c i n de T ie m p o
C o m p le to .

C a p t u l o VIH

273

con el grem io de profesores y con los estudian tes), al cabo de cuatro aos
logr m ultiplicar en form a significativa su co b ertu ra estu d ian til, p asando
del 1,9% en 1996 al 35,1% en 1999 (cuadro 4).
u a d r o 4 . A m pliacin de la E xperiencia P iloto de E d u caci n S ecu n d aria
(Plan 1996 de C iclo B sico de E ducacin M ed ia) segn total de liceos,
grupos y alum nos. Serie 1996-1999 (en valores absolutos y porcentajes).

1996
T otal d e lic e o s

100

216

100

2 19

100

22 0

100

3,8

20

9.3

38

17,4

83

39,1

2 .8 8 2

100

3 .0 0 4

100

3 .0 5 0

100

3.153

100

55

1,9

162

5,4

408

13,4

1.094

3 4 ,7

91.7 4 1

100

9 3 .6 9 3

100

9 5 .4 5 6

100

9 9 .2 8 5

100

1.783

1,9

4 .9 5 4

5.3

12.612

13,2

3 4 .8 1 3

35,1

rie n c ia P ilo to

G ru p o s co n E x
p e rie n c ia P ilo to
T otal d e a lu m n o s
A lu m n o s c o n E x
p e rie n c ia P ilo to

1999

1998

212

L ic e o s c o n E x p e

T otal d e g ru p o s

1997

F u e n te : A d m in is tra c i n N a c io n a l de E d u c a c i n P b lic a (A N E P ), U na v isi n in te g r a l d e l

p r o c e s o d e r e fo r m a e d u c a tiv a en U ru g u a y 1 9 9 5 -1 9 9 9 , M o n te v id e o 20 0 0 .

5.
C en tros R egion ales de F orm acin de P rofesores d e S ecu n d a ria
(C E R P ). La creacin de los C E R P en seis d ep artam en to s del in terio r del
p as (C an e lo n e s, C o lo n ia, F lo rid a, M a ld o n a d o , R iv era y S alto ), en tre
1997 y 2000, constituy otra de las lneas esp ecialm en te conflictivas de
la reform a. El claro rechazo del sindicato de p ro fe so re s de E d u caci n
M ed ia y del g rem io de e stu d ia n tes del In stitu to de P ro feso res A rtig as
(hasta entonces el nico centro de form acin reg u lar de p ro fe so re s27) no
logr, sin em bargo, detener el avance de este co m p o n en te del p ro g ram a
reform ista. C om o puede apreciarse en el sig u ien te cuadro, entre 1997 y
1999 la m atrcula de los C E R P pas de 185 a 1015 estu d ian tes, m ientras
que la del IPA y los anteriores Institutos R eg io n ales de F o rm aci n D o
cente (1FD) no registraron m ayores variaciones.

27

Si bien los In stitu to s de F o rm ac i n D o c en te (IF D ) p re se n te s en tod o s los d e p a rta m e n

to s d e l p a s in s c rib e n e stu d ia n te s p a ra la c a rre ra d e p ro fe s o r, su s e s tu d ia n te s c u rs a n
en r g im e n lib re .

274

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e p o r m a d e

m r ic a

L a t in a

uadro

5.

E vo lu ci n de la m atrcu la de p ro feso res segn o rg an ism o de

fo rm aci n . S erie

1995-1999

(en v alores absolutos).

In s titu to d e P ro fe so re s A rtig a s

1995

1996

1997

1998

1999

2 .9 2 0

3 .8 4 4

4.081

3 .6 6 7

4.181

185

5 56

1.015

1.967

2 .2 2 8

C e n tro s R e g io n a le s d e P ro fe so re s
In s titu to s d e F o rm a c i n D o c e n te

1.755

2.1 1 5

2 .1 9 8

T otal

4 .6 7 5

5 .9 5 9

6 .4 6 4

6 .1 9 0

7 .4 2 4

100

3 0 0 ,5

5 4 8 ,6

C re c im ie n to C E R P (1 9 9 7 b a se - 100)

F u e n te : A d m in is tra c i n N a c io n a l d e E d u c a c i n P b lic a (A N E P ), G e re n c ia G e n e ra l de
P la n e a m ie n to y G e sti n E d u c a tiv a , L a F o r m a c i n D o c e n te en C ifra s. S e r ie d e E s ta d s tic a s
E d u c a tiv a s , N 1, M o n te v id e o , 2 0 0 2 .

6.
In cr em en to del gasto p b lico en ed u ca ci n . E l d esarro llo de las
p o lticas referidas (la expansin de la E ducacin Inicial, la conso lid aci n
de las E scuelas de Tiem po C om pleto, la reform a del currculum del Ciclo
B sico de E ducacin M ed ia y la creacin de los C E R P ), ju n to a otras a c
cio n es de m enor porte im pulsadas por el C O D IC E N en el p ero d o 19952 0 0 0 , su p u so un in c rem en to de la in v e rsi n p b lic a ed u cativ a. C om o
p o d em o s apreciar en el cuadro 6. entre 1995 y 1997 se p ro d u ce un salto
sig n ificativ o en el gasto anual po r alum no en todos los su b sistem as de
A N E P (P rim aria, S ecundaria y T cnica), en un pero d o en el qu e la m a
trcu la total de A N E P crece en 36 m il alu m n o s (cuadro 7), lo que supone
un crecim ien to real de la inversin p blica en v alo re s absolutos.
N o obstante, al trm ino de la reform a, el p resu p u esto de A N EP, que
registr un m arcado increm ento entre 1995 y 1997, segua siendo inferior
al 3% del PB I. Lo que en com paracin con pases de sim ilar nivel de d e
sarrollo hum ano, com o A rgentina o C hile (que se ubican en el entorno del
4 ,5 % del P B I), rep resen ta una inversin ed u cativ a relativ am en te baja.

C a p tu lo V id

275

C uadro

6. E v olucin del gasto de fun cio n am ien to anual p o r alum no*.

P o r aos seleccionados (serie h ist rica 1984-1997) y seg n su b sistem a

educativo (en dlares am erican o s de enero de 1998).
1985

1990

1995

1996

1997

547

5 79

P rim a ria

411

506

457

S e c u n d a ria

5 17

544

511

6 40

6 70

T c n ic a

798

817

6 99

888

931

* L o s g a s to s d e fu n c io n a m ie n to c o rre s p o n d e n a: re trib u c io n e s d e s e rv ic io s p e rs o n a le s ,
c a rg a s le g a le s s o b re s e rv ic io s p e rs o n a le s , m a te ria le s y s u m in is tro s , etc. C a b e a c la ra r q u e
los g a sto s d e fu n c io n a m ie n to h a n re p re s e n ta d o en el p e ro d o d e re fe re n c ia , d u ra n te to d o s los
a o s, el 9 0 % o m s d el g a sto to ta l. L o s ru b ro s re trib u c io n e s y c a rg a s le g a le s s u m a d o s h a n
o s c ila d o e n tre el 7 0 % y el 8 0 % d e l g a sto e d u c a tiv o to ta l. E l re s to c o rre s p o n d e a g a s to s d e
in v e rs i n y g a sto s en m a te ria le s y s u m in is tro s .
F u e n te : U n id a d d e E s tu d io s E c o n m ic o s d e la G e re n c ia d e P la n e a m ie n to y E v a lu a c i n d e
la G e sti n E d u c a tiv a d e la A N E P : L a in v e rs i n e d u c a tiv a re a liz a d a p o r la A N E P : 1 9841 9 9 7 , C u a d e rn o s d e T ra b a jo . E s tu d io s E c o n m ic o s s o b re la E d u c a c i n N 1, C O D 1 C E N .
M o n te v id e o , 1998. L o s d a to s c o n ta b le s c o rre s p o n d e n a la C o n ta d u ra G e n e ra l d e la N a c i n M in iste rio d e E c o n o m a y F in a n z a s. L o s d a to s s o b re m a tric u la p ro v ie n e n d e la A N E P .

C u a d r o 7. E v o lu c i n de la m a trc u la to ta l de E d u ca ci n P b lica .
P rim aria (*), S ecundaria y T cnico-P rofesio n al p o r aos seleccio n ad o s
(1950-2000)

1985

1990

1995

1996

1997

1998

1999

P rim aria

354.030

345.344

343.826

356.030

369.500

376.870

384.364

Secundaria

132.184

167.034

166.239

174.636

179.524

185.904

192.670

T ccnicoP rofcsional

52.966

53.009

61.458

59.964

58.246

54.960

54.241

539.180

565.387

571.523

590.630

607.270

617.734

631.275

100

104,9

106

109,5

112,6

114,6

117,1

Total
C re cim ien
to (1985
base = 100)

In c lu y e a lu m n o s d e E d u c a c i n C o m n .
F u e n te : A n lisis d e la m a tric u la d e E d u c a c i n P rim a ria P b lic a 1 9 5 0 -2 0 0 0 , G e re n c ia d e
P la n e a m ie n to d e A N E P , C u a d e rn o s d e T ra b a jo , S e r ie s d e E s ta d s tic a N 5, M o n te v id e o ,

2000.

276

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

G. R ecapitulacin y conclusiones
1. R e s u m e n
En resum en, la refo rm a im pulsada p o r la A N E P d u ran te el seg u n d o
g o b iern o de S anguinetti se inscribe en los p ro ce so s de cam b io qu e han
v en id o ex p erim en tan d o los sistem as educativos de A m rica L atin a en los
ltim o s aos. Si bien la refo rm a u ru g u ay a com p arte con sus p ares reg io
n ales alg u n as ca ractersticas definitorias com u n es (p reo cu p aci n p o r la
calid ad y la eq uidad de la en seanza, in crem en to de la inversin p blica,
d iscu rso tcn ico asu m id o p o r las au to rid ad es), ella p resen ta a la v ez una
serie de rasgos que perm iten catalo g arla de h etero d o x a .
i)
El pro g ram a reform ista definido po r las autorid ad es ed u cativ as uru
guayas estableca, entre varias lneas de accin, cuatro m etas p rin cip ales:

u n iv e rsa liz ar la educacin inicial (4 y 5 aos) m e d ian te el au m en to

de la o ferta p blica;
e x te n d e r la ed u caci n p rim a ria o b sica de tiem po co m p leto en los
c o n tex to s m s carenciados;
refo rm u lar el currculum de E ducacin M edia, increm entando la carga
h o raria;
ex tender la form acin de profesores en el interior del pas, buscan d o as
m e jo ra r la calidad de ense an za m edia y ab rir espacio s de ed u caci n
te rc iaria para j v e n e s de bajos recursos.

L a ejecucin de estas lneas de accin vino a am pliar el peso del E sta

do en la educacin, no slo por el increm ento del gasto p b lico reg istrad o
en tre 1995 y 1998, sino fu n d am en talm en te po r la expan si n de la o ferta
e d u cativ a pblica, a travs del avance del sistem a A N E P en la p restaci n
d ire c ta de serv ic io s. L as e v a lu a c io n e s q u e se han rea liza d o en fa tiza n
esta ca racterstica distin tiv a de la reform a u ru g u ay a (B raslavsky, 2000;
M an ceb o y otros, 2000). En ningn m o m en to las autorid ad es ed u cativ as
co n tem plaron la posibilidad de lograr los objetivos sealados recurriendo
a in stru m e n to s de co rte liberal o del llam ado p ara d ig m a e m e rg e n te :
b sic a m e n te , la p a rtic ip a c i n de in stitu c io n es p riv ad a s, el rg im en de
su b sid io s y la d escen tralizaci n de la gestin educativa.

C a p tu lo V III

277

ii)

E ste rasgo h etero d o x o que distin g u e a la refo rm a u ru g u ay a d e

riva del cuadro p o ltico en el cual se inscrib e, en el qu e - c o m o h em o s

s e a la d o -ju e g a n de m anera determ in an te los sig u ien tes factores:

La com petencia poltica entre los partid o s y los sectores de p artid o ,

dentro de un esquem a de pluralism o m oderado, tanto por el n m ero de
unid ad es que com ponen el sistem a, com o p o r la d istan cia id eo l g ica
que los separa, que no da lugar a ten sio n es de p o larizaci n .
L a p o sicin de centro del presid en te S anguinetti y su secto r p artid ario
( F oro B a tllista del P artido C olorado), en la cam p a a electo ral de
1994, y luego com o cabeza del g obiern o en el p ero d o 1995-2000.
U na p o sici n que se ve afianzada p o r el perfil de la co alici n de g o
b ierno que se conform a con el P artido N acio n al (en el cual p red o m in a
a su v ez el secto r m s p r x im o al cen tro ), y que se trad u c e en las
estrateg ias de com prom iso -p re c is a m e n te c e n tris ta s - que an im an la

accin gubernam ental y las iniciativas de refo rm a d u ran te el p ero d o

de referencia.
C on base en esto, habr asim ism o una alian za con p ro feso res y e sp e
cialistas prov en ien tes de la izquierda m o d erad a - q u e p articip an en el
proceso con distintas funciones y grados de re sp o n sa b ilid a d - as com o
un apoyo inicial de sectores p artid ario s y g rem iales de esa filiacin,
que posterio rm en te pasarn a colocarse en tesitu ras de o p o sici n , de
distinta intensidad.
La ecuaci n p articu lar de lid erazg o qu e m o ld e a la refo rm a, que se
funda en el enlace poltico e ideolgico entre el P resid en te de la R e
p blica y el D irecto r de E ducacin. A qu se an u d a la au to rid ad del
centro presidencial y su com posicin de gob iern o , con el activ ism o
ja c o b in o e incluso b elig eran te del p rin cip al resp o n sab le directo
de la educacin pblica, un especialista calificado, que oficia com o
intelectual refo rm ista .

278

La com binatoria de los factores in dicado s en los ap artad o s an terio res

se refleja a su vez en la integracin del rgano co legiado de d irecci n
de la A N E P (C O D IC E N ) y de los elencos que ocupan los cargos de
je ra rq u a en las diferentes reparticio n es co m p eten tes, en p articu la r en
aquellas que operan com o usin as acadm icas o centros n eu rlg ico s
de d ecisin para la puesta en obra de los p ro g ram as de reform a.
A ello se agrega, com o pieza fundam ental, el aporte tcnico y el p re
cedente de legitim acin que prov ien en de la acu m u laci n realizad a
anteriorm ente en esta m ateria por la O ficina de CEPA L en M ontevideo,

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f.

A m r ic a L

a t in a

m e d ian te la actuacin de un equipo de exp erto s d irig id o s p o r q uien

se ra lueg o el D ire c to r de E d u ca ci n , con u n a ca rtera de estu d io s
e m p ric o s y de o rie n ta c io n e s p ro g ra m tica s que luego resp a ld an y
m o ld ean las polticas p b licas de reform a educativ a.
C o m o elem ento co ady u v an te significativo, bay que ten er en cuenta
el h ech o de que las o rien tacio n es de la reform a, y p articu la rm en te su
v o caci n estatista, se anudan con los fondos de cu ltu ra y las co n fig u
rac io n es de opinin p blica que derivan de las m atrices trad icio n ales
del sistem a educativo uruguayo, am asadas desde el b u ild in g originario,
d esde fines del siglo X IX en adelante, lo cual se co m p ag in a con los
form atos de E stado y los m odelos de accin gubernam en tal qu e c a rac
terizan los d erroteros del siglo X X . Sin perju icio de las in n o v acio n es
qu e aportan - q u e son de im p o rta n cia -, los d iseos refo rm istas de la
d cada de 1990 se conectan, por lo dem s, con los p lan es articu lad o s
p o r el d esarrollism o v ern cu lo en la d cada de 1960, en una atadura
su g eren te y con una co in cid en cia que alcan za a los b asam en to s su s
tan tiv o s y a los propios actores p articip an tes (in clu y en d o al m ism o
D irec to r de E ducacin y a otros p ro tag o n istas de relev an cia).

2. E jecucin
L a ejecucin del pro g ram a reform ista opt p o r una estrateg ia de "b y
p a s s , que im plica a su vez el propsito de g en erar y tam b in dar asen
ta m ie n to a nuevas in stitu c io n es de p la n ea m ie n to y de g esti n . A estos
efecto s se procedi a:

re fo rz a r tres p ro g ra m as con finan ciam ien to ex tern o (B ID y B anco

M u n d ia l), que venan del p ero d o de g o b iern o an terior: p ro g ra m as
M E C A E P , U T U /B ID y FAS A N EP;
crear una nueva oficina, paralela a la estructura de la b u ro cracia re
gular, a fin de canalizar la m o dernizacin de la educaci n secundaria:
P ro g ram a M E S yFO D , y a su vez
ir in augurando uno a uno los C E R P regionales, e institu ir la S ecretara
y el C entro de C apacitacin y P erfeccionam iento D ocente (com o parte
del M E S yF O D ): un a gran usina de form acin y reciclaje del personal
d ocente, que obr com o uno de los n cleos estratg ico s m s im p o r
tan tes de la arm azn reform ista y que tuvo, desde el origen, vocacin
de innovacin y perm anencia.

a p t u l o

VIH

279

L a ap u e sta a esto s in stru m e n to s g en er v a rio s fre n tes sim u lt n e o s

de oposicin y resistencia. D e hecho, los sin d icato s de m aestro s y p ro
fesores convirtieron estos p ro g ra m as y los eq u ip o s tcn ico s que en ellos
trabajaban en uno de sus blancos predilectos, co n d en an d o a los m iem bros
p erm a n en te s del plantel de fu n cio n a rio s d o cen tes, e in clu so a alg u n o s
dirigentes grem iales, que actuaron com o co lab o rac io n istas en los p ro
gram as que la reform a puso en prctica.
E l recurso a los p ro g ram as externos com o v eh cu lo de las in n o v a cio
nes tuvo resultados p alpables en referencia a los objetiv o s p ro p u esto s por
el g obierno y las au to rid ad es de la en sean za. A s se d esp ren d e de los
datos p resentados en el punto F de este captulo, los cu ales m u estran sa l
dos netam ente p ositivos en lo que respecta a la ex p an si n de la co b ertu ra
en educacin p b lica y en form acin docente, en trm in o s que im plican
algunas refo rm u lacio n es curriculares. E s p o sib le co n clu ir q ue estas m e
didas perm iten un cierto avance en el plano de la equ id ad , q u ed an d o en
pie los interrogantes con respecto a los logros en m ateria de calidad.
D e todos m odos, la opcin por las prcticas de b y-p a ss pudo afectar
o com prom eter la continuidad y la consolidacin institucional de algunas
de las innovaciones de la reform a, incluso en el corto plazo. E n este sen ti
do, basta asom arse a las dificultades que algunas de d ich as in n o v acio n es
han enfrentado en el siguiente perodo de g o bierno, por un lado, la refo r
m a curricular del C iclo B sico de E ducacin M edia (E x p erien cia P ilo to
o P lan 1996) y, po r otro, la p o ltica de ex p an si n de la fo rm aci n de
profeso res a travs de los C E R P s, as com o la m ism a p ro y ecci n de la
S ecretara y el C entro de C apacitacin y P erfeccio n am ien to D o cente. En
esto ju e g a n los factores de orientacin poltica y tam b in las d ificultades
para m an ten er las dosis de financiam iento externo e interno q ue los p ro
g ram as de reform a requieren.
D esem bocam os aqu en los debates clsicos y las preguntas inevitables
acerca de los vicio s y virtu d es de las estrateg ias de reform a. El p ro b lem a
de la susten tab ilid ad , que en prim er lugar dep en d e de las p o sib ilid ad es
de m antener un d eterm inado n im b o poltico a largo p lazo (lo n g tenure),
m s all del perodo de gobierno en que se produce el lanzam iento inicial,
tenien d o p o r delante los req u e rim ien to s de estab iliza ci n y a su v ez la
p rofundizacin de los p ro g ra m as de reform a. L ig ad o a esto, y com o una
faceta crucial de las altern ativ as de co n tin u id ad , su rg e el co tejo de las
estrategias de sh o c k" o de b y -p a ss , con las estrateg ias que g radalistas o increm n tales, que navegan po r la n eg o ciaci n p o ltic a de los
planes de accin, tratan de refo rm u lar los pro p io s o rg an ism o s reg u lares

280

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

y los cu erp o s b u ro crtico s especializad o s, p ro cu ran d o p o r otros cam in o s

la se d im en taci n institucional de los pro ceso s de reform a.
P ara resp o n d er a estos interro g an tes - m s all de la discu si n te rica
so b re los m od elo s de refom a- sera p reciso av a n z a r en la in v estig aci n
de las polticas aplicad as p o r las au to rid ad es que to m aro n la p o sta en el
p ero d o siguiente (2 0 00-2005). las cuales m an tu v iero n las lneas g en e ra
les de la reform a, pero con otra m eto d o lo g a p oltica: un a cad en cia m s
m o d e ra d a y m e n o s co n flictiv a, b ro s ac o ta d o s y alg u n as co rre c c io n e s
en el curso refo rm ista. H ay aqu u n a sintona de contin u id ad , en la que
se m arcan no o b sta n te las variacio n es, teniendo en cu en ta qu e estam os
an te una co a lic i n de g o b iern o form ada p o r los m ism o s p artid o s, p ero
co n un a ecuacin d iferen te en lo que toca a los sectores p artid ario s que
la co m ponen, el perfil p resid en cial, la integracin del org an ism o recto r
de la en se a n za y la figura de su director. E llo se asocia, a su v ez, a un
ca m b io en la v o lu n ta d p o ltic a y a las d ific u ltad e s e c o n m ic a s so b re v in ie n te s. A m b o s elem e n to s c o n ju g a d o s p ro d u c e n efecto s restric tiv o s
en los m ontos de inversi n , el gasto y el en d e u d am ien to p b lico en el
se cto r educativ o , afectan d o de hecho la m u ltip lic ac i n y la am p liaci n
del refo rm ism o p erm a n en te ".
P o r a ad id u ra, q u ed a p en d ien te una p reg u n ta a futuro en la m ed id a
en que existen serias p o sib ilid ad es de u n a altern an c ia que lleve a la iz
q u ierd a al gob iern o en las eleccio n es nacio n ales de 2004. Si esto llegase
a o cu rrir efectiv a m e n te, la iz q u ierd a en c o n trar en este terren o uno de
sus desafos m s severos, y habr que ver qu polticas aplican en m ateria
de ed u cacin los sectores partid ario s que en el ciclo de refo rm a qu e re
se am os m an tu v iero n u n a actitud de cierta duplicidad. U b icn d o se en la
o p o sicin, con dejos radicales o m oderados, contrarios a los m ecanism os
de b y-p a ss y a algunas de las m ed id as sustantivas. P ero con un disenso
ac o ta d o , p o r las m ism a s c a ra c te rstic a s de las p o ltic a s ap lica d as. En
particu lar, por su estatism o y el fo rtalecim ien to de la ed u caci n pblica,
con esa im pronta h eterodoxa que supo ir contra las corrientes dom inantes
en los lances co n tem p o rn eo s de A m rica L atina.

C a p t u lo V III

281

B ib lio g r a fia
A cua, C. H ., W. C. Sm ith y E. A. G am arra (com ps.) (1994), T he P o
litical E conom y o f Structural A djustm ent: the L ogic o f S up p o rt A n
O pposition to N eoliberal R eform ", Latin A m erica n P o litica l E co n o m y
in the A g e o f N e o lib e ra l R eform , U n iv ersity o f M iam i, T. P.
A guilar V illanueva, L. ( 1992), E studio In tro d u cto rio , L a h ech u ra de
las p o ltica s, M xico, Ed. P orra.
A N E P (A d m in istra ci n N ac io n al de E d u ca ci n P b lic a ) (2 0 0 0 ), Una
visin in te g ra l d el p ro c eso de reform a ed u ca tiva en U ruguay 19951999, M ontevideo, ANEP, Im presores A sociados.
A N E P /C O D IC E N (1998), L a reform a de la educacin. S itu a ci n y p e r s
pectiva s, M ontevideo, A dm inistracin N acional de E ducacin P blica
(A N E P ).
(1996), P royecto de p resu p u esto nacional, sueldos, g a sto s e in ver
siones. P ero d o 1996-2000, Tom o I, M o ntevideo.
B ielschow sky, R. (1998), E volucin de las ideas de la C E P A L , CEPAL
C incuenta aos. R eflexiones so b re A m ric a L a tin a y el C aribe, R e
vista de la CEPAL N extraordinario (L C /G .2 0 3 7 -P /E ), S antiago de
C hile, octu b re. P u b lica ci n de las N ac io n es U n id as, N de v enta:
S .98.11.G .11
B oix, C. (1998), P o litic a l P arties, G row th a n d E quality. C o n serva tive
a n d S o cia l D em o cra tic E co n o m ic S tra teg ies in the W orld E co n o m y,
C am bridge U niv ersity P ress, p. 2.
B ralich, J. (1987), B reve historia de la edu ca ci n en e l U ruguay, M o n
te v id eo , C1EP.
B raslavsky, C. (2000), In fo rm e d e consultoria. M isin d e a d m in istra ci n
d e l P ro g ra m a de M odernizacin de la E n se a n za S ecu n d a ria y F o r
m acin D ocente, M ontevideo, M E S yF O D .
y C osse, G. (1996), L as A ctuales refo rm as ed u cativ as en A m rica
L atina: C uatro actores, tres lgicas y ocho te n sio n e s , P R E A L , N
5, B uenos A ires, julio.
B runner, J. J. y G. S unkel (1993), C onocim iento, so c ie d a d y p o ltic a ,
S antiago de C hile, F lacso.

282

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C airiou, A. (1997), L os co n sejero s del prncipe. S aber tcnico y p o ltica

en los p rocesos de reform a econm ica en A m rica L atin a , en Revista
Nueva Sociedad , N 152, C aracas.
C E PA L (C om isin E con m ica para A m rica L atina y el C arib e) (1990),

Transform acin p ro d u ctiva con equidad: a tarca p rio rita ria del
desarrollo de A m rica Latina y el Caribe en los aos noventa (L C /
G .1 6 0 1 -P ), S antiago de C hile, m arzo. P ublicaci n de las N acio n es
U n id as, N de venta: S .90.II.G .6.
y U N E S C O (1992), Educacin y conocim iento: eje de la transfor
macin productiva con equidad, caps, de R esu m en y C o n clu sio n es
(L C /G . 1702/R ev.2-P /E ), S antiago de C hile, agosto. P u b licaci n de
las N ac io n es U nidas, N" de venta: S .92.II.G .6.
C osse, G. (2001 ), El sistem a de voucher educativo: una nueva y discutible
p an a ce a p ara A m rica L atin a", E studios del desarrollo, polticas so
ciales y democracia. Estudios en hom enaje a Aldo E. Solari, R olando
F ranco (coord.), M xico, C om isin E con m ica p ara A m rica L atina
y el C aribe (C E P A L )-S iglo X X I editores.
D a Silveira, P. ( 1995), La segunda reforma. Hacia una educacin postvareliana, M ontevideo, F u n d aci n B anco de B oston, Ed. Fin de Siglo.
D e A rm as, G. (2002), T cnicos y poltica en la reform a ed u cativ a u ru
g u aya (1990- 1999). A nlisis poltico del proceso refo rm ista, tesis de
M a estra en C ien cia P oltica, U niv ersid ad de la R ep b lica, abril.
(2000), T cnicos y poltica en A rgentina, B rasil, C hile y U ru g u ay ,

Tcnicos y Poltica, M on tev id eo , Ed. Trilce.

y G arc, A. (co o rd .) (2000), Tcnicos y poltica, saber y poder:
encuentros y desencuentros en el Uruguay contem porneo , U n iv er
sid a d de la R e p b lic a, In stitu to de C ien c ia P o ltic a, M o n te v id e o ,
E d icio n es Trilce.
D o m n guez, J. (1997), Technopols. Freeing Politics and M arkets in Latin
Am erica in the 1990s, P enn S tate Press.
E v an s, P. (1997), T he E clipse o f the State? R eflection s on Stateness in
an E ra o f G lo b aliza tio n , World Politics, vol. 50, N 1, octubre.
(1996), El E stado com o p ro b lem a y com o so lu ci n , Desarrollo

Econm ico, Vol. 35, N 140, enero-m arzo.

C a p tu lo

VIH

283

F ilg u eira , F. y J. A. M o rae s (1 9 9 9 ), P o litic a l E n v iro n m en tes, S ecto r

Specific C onfigurations, and Strategic D evices: U nderstanding In stitu
tional R eform in U ruguay, Research Network, Working Papers Series
R-351, W ashington, Inter-A m erican D ev elo p m en t B ank, O ffice o f the
C h ie f E conom ist, m arzo.
G arc, A. (2002), Ideas y com petencia poltica en Uruguay (1960-1973).
Revisando el "fracaso " de la CIDE, M o n tev id eo , E d icio n es T rilce.
(1999), Ideas y co m p ete n cia poltica: rev isan d o el fra c a so de la
C ID E , Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, N 11, M o n tev id eo ,
Instituto de C ien cia P oltica.
G arca H uidobro, J. E. y C. C ox, ( 1999), La refo rm a educacio n al chilena
1990-1998. V isin de co n ju n to , La Reform a Educacional Chilena ,
M adrid, Ed. Popular.
G utirrez, M . (1998), P resupuesto y A N E P : itinerario de un p resu p u esto
arg u m en tad o , Parlam ento y presupuesto. La tramitacin legislativa
del presupuesto de 1995, M ontevideo, C L A E H , O EA .
H all, P. (1993), P o licy P aradigm s, S ocial L earn in g , an d the State. T he
C ase o f E conom ic P o licym aking in B rita in , Comparative Politics,
A bril.
(1989), The P olitical P ow er o f E conom ic Ideas: K eynesianism
Across the Nations, P rinceton.
L anzaro, J. (2004), F undam entos de la d em ocracia p luralista y estructura
p o ltica del estad o , en Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, N 14,
M ontevideo, Instituto de C ien cia P oltica.
(2001a), F undam entos de la dem ocracia pluralista y estructura
poltica del estado, M ontevideo, In stitu to de C ien cia P oltica-D T .
(ed.) (200 Ib), U ruguay: las alternativas de un presidencialism o p lu
ralista , Tipos de presidencialism o y coaliciones polticas en Amrica
Latina, B uenos A ires, C lacso.
(2000), La se g u n d a transicin en el Uruguay, M o n tev id eo , Ed.
FC U .
(1994), T ransition in T ransition: P arties, S tate and P o litics in U ru
guay. 1985-1993 , Working Papers, N 90, In stitu t de C ien cies P o li
tiques i S ocials, U niv ersitat A u t n o m a de B arcelona.

284

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

L in d b lo m , C. E. (1 9 9 2 ), T o d av ia tra ta n d o de sa lir del p a s o , La h e

chura de las p o ltic a s p b lica s, L u is A g u ila r V illa n u e v a (co m p .),
P o rr a, M xico.
(1991 ), El proceso de elaboracin de las polticas pblicas, Instituto
N acional de A dm inistracin Pblica, M adrid, Ed. MAP.
M an ceb o , M. E. (2001 ), L a larga m a rc h a de una refo rm a e x ito sa . D e
la form ulacin a la im p lem en taci n de polticas e d u c a tiv a s , Uru

guay: La reforma del estado y las polticas pblicas en la dem ocracia

restaurada (1985-2000), Instituto de C ien cia P oltica, M o n tev id eo ,
B a n d a O riental.
(19 9 7 -1 9 9 8 ), L as p o lticas educativas de U ru g u a y en el co n tex to
la tin o am erican o 1985-1994 , Revista Uruguaya de Ciencia Poltica,
N 10, M ontevideo , In stitu to de C ien cia P oltica.
y otros (2000), E l sistem a educativo uruguayo: estudio de diagns
tico y propuesta de poltieas pblicas, W ashington D .C ., B ID .
M ark o ff, J. y V. M on tecin o s, (1994), El irresistible ascen so de los ec o
n o m istas , D esarrollo Econm ico, vol. 34, n 133 (ab ril-ju n io ).
M artn ez, J. (2001), P o d er y alternativas: la disp o n ib ilid ad de agendas
internacionales en las reform as de la salud en C osta R ica (1988-1998),
Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, n 12, M on tev id eo , In stitu to
de C iencia P oltica.
M id ag lia, C. (2001), L os dilem as de la co lab o raci n p b lic o -p riv a d a
en la p rovisin de serv icio s so ciales , Con el Estado en Corazn, P.
C aam e y A. T alm ant, M ontevideo, Ed. Trilce.
(1999), El rendim iento de los bypass com o instrum ento de reform a
social: el caso P R IS , Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, N 10,
M o ntevideo, In stitu to de C iencia P oltica.
M o n te c in o s, V. (1 9 9 7 a ), A m b ig e d a d e s y p a ra d o ja s d el p o d e r tecn o cr tico en A m ric a L a tin a , Econom istas: Tcnicos en poltica,
Pensam iento Iberoamericano. Revista de Econom a Poltica, N 30,
M adrid.
(1 99 7 b ), El v alo r sim b lico de los ec o n o m istas en la d em o cra
tiz ac i n de la p o ltic a c h ile n a , R evista N ueva Sociedad, N 152,
C aracas.

a p t u l o

V III

285

O p ertti, R. (2 0 0 0 ), El p ro ce so de la re fo rm a e d u c a tiv a en U ru g u a y :
gestion p b lica y resu ltad o s obtenidos entre 1995 y 1999 , H acia
dnde va el gasto pblico en educaci n ? L o g ro s y desafos, vol. II,
R eform as sectoriales y grupos de inters , serie Polticas Sociales,
N 4 2 (L C /L .1432/A dd. 1-P), S antiago de C hile, C om isin E conm ica
para A m rica L atina y el C aribe (C E PA L ), n o v iem b re. P u b licaci n
de las N aciones U nidas, N de venta: S.00.1I.G. 110.
(1998), C ase S tudies in E d u catio n in U ru g u a y , Case Studies in

Education, P aris, U N E S C O .
(1997), L a reform a educativa en el U ru g u ay : la refu n d aci n del
E stado de bienestar , Cuadernos del CLAEH, Nmero Cuarenta A n i

versario, M ontevideo.
y G. D e A rm as (2001 ), R eflexiones sobre la refo rm a ed u cativ a en
U ruguay (1 9 9 5 -1 9 9 9 ) , E studios del desarrollo, polticas sociales y
democracia. Estudios en hom enaje a Aldo E. Solari, R o lan d o F ranco
(co o rd .), M x ico , C o m isi n E co n m ica p ara A m ric a L atin a y el
C aribe (C E PA L )-S iglo X X I editores.
O rren, G. (1988), B ey o n d S elf-In te re st , The P ow er o f Public Ideas,
R obert B. R eich (d.), H arv ard U niv ersity P ress.
R am a, G. (1998), L a reform a ed u cativ a en U ru g u a y , p rese n tac i n ante
el Indes-B ID , M ontevideo, ANEP.
V ilar, R icard o (1999), Todo p o r la educacin p b lica , M o n te v id e o ,
B anda O riental.
W eir, M . y T. S cokpol, (1993), Las estructuras del E stado: u n a resp u esta
k ey n e sia n a a la G ran D ep resi n , Zona Abierta, N 63/64.

286

P o l t ic a

y p o l t i c a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s df . r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C A P T U L O IX
FALLAS DE M ERCADO Y FALLAS DE
ESTADO EN LA EDUCACIN:
C O N S ID E R A C IO N E S D E P O L T IC A P B L IC A
Fernando Baza'

A. Introduccin

l p ro ceso de m undializacin de la ec o n o m a in tern acio n al est tran s

fo rm ando, entre otros m uchos aspectos, el co n tex to de la to m a de

decisiones gubernam entales. Ello tiene im plicaciones, especialm ente para
los E stad o s latino am erican o s que, en general, no h an alcan zad o un c re c i
m ie n to so stenido d esde p rin cip io s de la d c ad a de 1980 (B az a, 2001).
L os im perativos exgenos de los que ahora d epende la calid ad de la
gestin estatal y el buen g obierno son, en p rim er trm ino, la promocin
de una m etam orfosis de la prctica estatal (con fig u raci n institucional
ju rd ic o -p o ltic a y p oltico-gubernam ental) que garantice, en el corto p la
zo, el equilibrio fiscal, y en el m ed ian o la d e sc a rg a d el gasto pb lico
de las zo n as de in e ficie n cia acu m u la d as, p a ra e le v a r cu a lita tiv a m e n te
la calid ad (eficiencia e inteligencia sistm icas) de la gestin estatal. En
se g u n d o t rm in o , est la prom ocin de la absorcin, recreacin y di
fusin de la revolucin tecnolgica en curso p o r econ o m a, g en eran d o
as saltos cualitativ o s en eficiencia y p ro d u ctiv id ad , que son n ecesario s
p ara m e jo rar la d istrib u ci n del ingreso y p ara a lca n za r el crecim ien to
e c o n m ico de largo plazo.
E l c u m p lim ie n to de e sto s im p e ra tiv o s o b lig a a m o d ific a c io n e s
sistm ica s q u e p ueden ser refo rm as en el E s ta d o , refo rm as del E s
ta d o o rev o lu cio n es estatale s . E llo d ep en d e de que la configuracin
estatal vig en te al inicio del proceso de cam bio sea liberal d em o crtica,
au to crtico autoritaria, o autocrtico to talitaria, resp ectiv am en te (B aza,

Se recupera, corrige y amplia aqu el anlisis efectuado en Baza (1999).

287

1996). L a in cap acid ad de av an zar en estas m o d ificacio n es co n d u c ir a

E stados fa ll id o s .
E n E stados con un pasado reciente de corte au to crtico -au to ritario , el
o bstculo interno a la reform a del E sta d o es el trad icio n al p red o m in io
de la cu ltu ra p o ltic a e s ta tista , d e sa rro lla d a a p a rtir de la p o stu la c i n
d ecim o n n ica de que lo pblico debe ser m o n o p o lio estatal, lo qu e suele
sustentarse en que, en econom as de m e rc ad o , los agen tes p riv ad o s
slo persiguen sus intereses egostas, m ien tras qu e q u ien es o cu p an p o si
ciones en el E stado, los b uropolticos, son in d iv id u o s que han dejad o de
p erseguir sus estre ch o s intereses priv ad o s y actan con a ltru ism o o
b en e v o len cia , aten d ien d o al inters su p e rio r de la n ac i n .
El estatism o p ierde as de vista que en so cied ad es con E stad o s m o d er
nos (liberal-dem ocrticos) el eje sistm ico del inters pblico est basado
en los derechos de p ro p ied ad y de libertad in d iv id u ales, en los d erech o s
de la sociedad, y no en el fortalecim iento de los p o d eres b u ro p o ltico s del
E stado. Ello en virtud de que, histricam en te, el esp acio p b lico surgi
al instaurarse el espacio privado con el estab lecim ien to de tales d erech o s
individuales, precisam ente, com o lm ite, sentido y fundam ento del E stado
y de tales poderes buropolticos. Slo as p u ed e ex istir in ters p b lico en
tanto inters del p b lic o , y slo en ese co n tex to p u ed en d esatarse las
energas sociales p roductivas, que o rganizad as co m o m ercad o , gen eran
el d esarrollo econm ico. P o r ello, el inters p b lico slo p u ed e ser d e
finido por los ciu d ad an o s a travs de la elecci n de los g o b ern an tes -y ,
a trav s de ellos, de los p ro y ec to s de u so del E stad o y de los recu rso s
p b lic o s-, que q uedan as acotados no slo p o r la L ey sino sobre todo
por la rendicin de cuen tas (a cco u n ta b ility) im p licad a en su eleg ib ilid ad
p b lica peridica.
A s, el estatism o no slo es u n a fo rm a d e n e g a r la h is to ria lib eral
d em o crtica o ccidental invocando la p rem o d e m a fan tasa del d sp o ta
b en ev o len te (B uch an an , 1975), sino que tien e el p ro b lem a de que co n
duce a v isu alizar el p ro b lem a del buen g o b iern o co m o u n a cu esti n de
colo car en el p o d er a los hom bres ad ecu ad o s . E n realid ad se trata de
un problem a de diseo o rediseo de la config u raci n estatal que perm ita
m in im izar las p ro b ab ilid ad es de m al gob iern o .
L a p erspectiva estatista conspira especialm en te co n tra la in telig en cia
y la creatividad que son necesarias para en co n trar las form as ju rd ic as,
institucionales, p olticas y de po ltica p b lica que m aterialicen la a rtic u
lacin virtuosa entre E sta d o y m ercado que p erm ita una gestin estatal de
calidad y la g eneracin de buen g o b iern o . .. gob iern e q uien g obierne.

288

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C o m o la visin estatista est an p rese n te en el d eb ate la tin o am eri

can o ac erca de los p ro b lem as p b lico s, es n ecesario rec u p erar el m e jo r
an td o to contra su influencia, que es la n u ev a ec o n o m a p o ltica (N E P ),
co n fo rm ad a p o r la teo ra de la eleccin p b lic a (P ublic Choice Theory)
o ec o n o m a de la p o ltica (Econom ics o f Politics) y la N u ev a E co n o m ia
In stitu cio n al (New Institucional Econom ies). E stas discip lin as d eben ser
rec u p erad as para la form u laci n de p o lticas p b lic as estratg icas. E llo
p u ed e p erm itir que se aborden, de m anera exitosa, los im p erativ o s e x
g en o s y a m encionados, po r cuanto con las m encionadas teoras es p osible
co m p atib ilizar las preocu p acio n es axiolgico -id eo l g icas p o r la equidad,
con las p reo c u p acio n es p rag m tic o -e strat g ic as p o r la eficiencia social
y el desarrollo.
E ste artculo p resen ta, en p rim e r lugar, la teora de las fallas del m er
cado ( market fa ilu re theory) y la teora de las fallas del E stado (state f a
ilure theoiy) po r su u tilid ad an altica en el cam po de las p o lticas p b licas
p ara, p o sterio rm en te, ap licar dichas teo ras al caso de la educacin.

B. H acia un teora integrada de las fallas

de m ercado y las fallas de Estado
C o n v ie n e co m e n z a r ac la ra n d o las n o cio n es de m ercad o , de E stado
y de eficiencia.
1.
E l m ercad o. E n tanto sistem a, el m ercad o es u n a situ aci n histrico -so c ial en la que, m od elsticam en te, el E stado estab lece y garan tiza
la p len a libertad c iv il de los individuos (S m ith , 1776, dixit), en v irtud
d e lo cual stos y sus organ izacio n es d isp o n e n de d erech o s de p ro p ied ad
sobre sus recursos (incluidos ellos m ism os en tanto recurso) y del derecho
a la lib ertad que, entre otras cosas, les p erm ite rea liza r los intercam bios
q u e les dicte su so b eran a vo lu n tad , p o r lo que p u ed e n d ed ica rse a tra
tar de m a x im iz ar racion alm en te su b ie n estar (H om o Econmicas). E sas
d e c isio n e s se to m an en el co n tex to g en e ral fo rm ad o p o r la p rese n cia ,
d erech o s, preferencias, decisiones y acciones de los dem s, as com o por
las in stitu cio n es estatales y las p olticas gubernam entales.
A s, el sistem a econm ico opera sim u ltn eam en te, p o r un lado, ag re
g an d o y procesando las preferencias p o r b ien es y servicios que tienen los
in d iv id uos (la dem anda) y, por otro, agreg an d o y procesan d o las d ecisio
nes de inversin y p roduccin de los m ism o s (la oferta), am bas librem en-

a p t u l o

IX

289

te rev e lad a s en la m irad a de decisio n es in d iv id u ales y o rg an izacio n ales

que estn im p licad as en el proceso de intercam b io .
E n este contexto, p ara m ax im izar su b ienestar, los in d iv id u o s y sus
organizaciones (em presas) estn obligado s a ser eficientes, esto es, a u sar
de la m ejor m anera p osible sus recursos y a efectu ar los intercam bios m s
intelig en tes en funcin de ello, as com o, en el caso de las em p resas, a
d o tarse de la m ejo r tecn o lo g ia disp o n ib le y, sobre todo, a in n o v ar en sus
p ro c e so s de p ro d u cc i n . E sta es la n ic a m a n e ra de a d q u irir v en taja s
com p etitiv as y de m a x im izar su b ie n estar sin p erju d icar a o tro (s)2, dado
q u e se asum e el im perio de la ley, po r lo cual el ro b o y el frau d e o ste n
sibles tendran costos catastrficos.
D ado que los intercam bios son decid id o s lib rem en te, to d o s los in te r
c a m b ia n te s g a n a n re sp e c to a la situ a c i n p rev ia , au n q u e n o n e c e
sa ria m e n te g a n a n lo m ism o ni en la m ism a p ro p o rc i n , ni ta m p o co
n ecesariam en te lo que esperab an gan ar .
P o r ello , el m e rc ad o es un ju e g o so c io sist m ic o d e su m a p o sitiv a.
Sin em bargo, el hecho que las g an a n cias sean d iferen tes im p lica que
no p u ed a esp erarse d ism in u ci n sig n ificativ a alg u n a de la d esig u ald ad
so cioeconm ica preexistente. S es p osible esp erar que, en el largo plazo,
sta re sp o n d a sobre to d o a las d iferen tes d o ta cio n e s de talen to , in te li
g encia, conocim ientos y condicio n es p sic o l g ico -fam iliares o rig in arias
de los ind ividuos. A sim ism o , ta m b i n ca b e e sp erar qu e q u ie n es en un
m om ento se en cuentren debajo de la lnea de p o b rez a dejen de estarlo,
en alg n m o m e n to fu tu ro . P o r ello , p u e d e a sev e ra rse qu e el m e rc ad o
pu ed e reso lv er el p ro b lem a de la po b reza, p ero no el de la d esig u ald ad
socioeconm ica.
L a s fric c io n e s im p u ta b le s a la e v e n tu a l in s a tisfa c c i n ex p o s t de
los individuos respecto al resultado de sus in tercam b io s son uno de los
elem e n to s que v u elv e sistm ica la co m p ete n cia. E sta o b lig a a to d o s a

p roducir a los costos mnimos posibles dada la tecnologa disponible y

a vivir, literalmente, cuidando la calidad de los bienes y servicios que
producen, a s com o la idoneidad de su organizacin em presarial y la
actualidad de su tecnologa. D e lo contrario, los competidores lo sa
carn del mercado
A s, la com petencia instaura el p o d er difuso del consum idor, garantiza
la eficiencia social (los recu rso s se usan de la m e jo r m an era p o sib le dada
2

290

Esto es, en general, lo que en la ciencia econmica se entiende por eficiencia de Pa

reto, quien formul el concepto de eficiencia conteniendo la condicin aqui descrita
como sin perjudicar a otro(s).

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s en l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

la te c n o lo g a ex iste n te y to d o s m e jo ran su b ie n estar sin p erju d icar el de

otro), v u elv e sistm ica la innovacin tcnica increm en tan d o la cap acid ad
so cial de p ro d u cci n y, p o r todo ello, im pulsa a la so cied ad p o r u n a ru ta
de cre cim ien to co n tin u o de su bienestar agregado.
L a instauracin de la plena libertad civil (E stado liberal m o d ern o ) y
su m acroefecto econm ico, el establecim iento del m ercado com o sistema,
a seg u ran la m a x im iz ac i n en el largo p lazo del b ien estar p b lic o , dadas
la d o tacin de recu rso s n atu rales del territo rio , la din m ica dem o g rfica,
y el ca stig o estatal - a l m enos a ciertas fo rm as de m a x im iz ac i n a c o s
ta d e o tr o ( s ) - que im p lic a el im p e rio de la ley, au n q u e la d e s ig u a ld a d
so c io ec o n m ic a p rev ia se m a n ten g a e incluso p u ed a in crem en tarse.
L a ev o lu ci n de la p len a lib ertad c iv il cristaliz en el E stad o lib e
ral d em o crtico co n tem p o rn eo , cuyo sistem a p o ltico fu n cio n a tam b in
co m o un m e rcad o poli-tico . En el m ercad o eco n m ico se in tercam b ian
b ie n e s o se rv ic io s p riv a d o s, esto es, divisibles y, p o r ta n to , c o n s u m i
b les p o r el indiv id u o de m an era exclusiva. E n el m ercad o p o ltic o , en
cam b io, los bien es o serv icio s invo lu crad o s son p blico s, esto es, indi
visibles y, po r tanto, slo p u eden p ro d u cirse p ara el co n su m o co lectiv o
sim u lt n eo (Joint supply ), po r lo que no es p o sib le ex clu ir a n ad ie de su
co n su m o una vez p rod ucidos ( im possibilty o f exclusion) p o rq u e la te cn o
loga d isp o n ib le no lo perm ite (D e Jasay, 1990). P or ello , p ara p ro d u cir
b ien es pb lico s suele ser ind isp en sab le que lo lleve a cabo la au to rid ad
estatal (en este caso, el m ercado eco n m ico falla ). C on la d em o cracia,
los in d iv id u o s qua c iu d ad a n o s elig en a la au to rid a d estatal en tre c a n
d id a to s q u e co m p ite n en tre s (m erca d o p o ltic o ) o fertan d o d ife re n te s
p ro y e c to s p o ltic o s (p o rta fo lio s de b ie n es p b lic o s a p ro d u c ir co n los
recu rso s del erario pblico).

D e esta manera, la nocin de mercado en tanto sistem a implica tanto

plena libertad de intercambio (mercado econmico librecom petitivopara
los bienes privados), como Estado democrtico (mercado poltico para los
bienes pblicos bsicos).
2.
E l E stad o. E s el conjunto de instituciones que, por m o n o p o lizar en
un territo rio los m edios relev an tes de coaccin, m ono p o lizan tam b in la
cap acidad p ara im poner tanto la L ey que establece derechos de p ro p ied ad
(las reg las b sicas del ju e g o social), com o el trib u to a p ag a r p o r los
h ab itan tes de dicho territo rio a c a m b io de los bienes p b lico s b sico s
d e o rd en y seg u rid ad slo pro d u cib les de esa m anera.

a p t u l o

IX

291

L os individuos pagan el tributo porque el E stado d ism inuye los costos

en que deberan incurrir para tener seguridad en sus intercam bios (costos de
tran sa cc i n ). O p o rq u e im a g in a n que ta le s co sto s se r n ca ta str fic o s,
asum iendo a la H obbes que en ausencia de E stado p riv ara un estado de
g uerra p erm anente de todos contra to d o s en el que n ad ie p o d ra ten er la
seguridad de term in ar ganando (B uchanan, 1975; N o rth , 1981 y B az a
y V alenti, 1993b).
L a produccin de tales bienes pblicos estatales b sico s tiene el carc
te r de m o nopolio territorial. E sto hace que el g o b ern an te p u ed a im p o n er
el tributo. A l establecer el precio m onoplico del E stad o , el g obernante
est acotado p o r la am enaza interna de que g rupos de su m ercad o c a u ti
vo , los gobernados, puedan desatar un lev an tam ien to g eneral co n tra tal
precio m onoplico, y por la am enaza ex tem a de ser inv ad id o p o r otros
estados (B aza y Valenti, 1994), las que dependen de la tecn o lo g a m ilitar
disp o n ib le (N orth, 1981).
C om o sus ingresos son una funcin directa de la m asa trib u taria que
recabe, debe asum irse que siem pre que el g o b ern an te pu ed a in crem en tar
el precio del E sta d o lo har, a co sta del b ie n estar de los gob ern ad o s.
A sim ism o, com o el p oder estatal im plica o p o rtu n id ad es lucrativas para
quien lo d eten te, d eb e asu m irse que sie m p re q u e el g o b ern a n te p u ed a
aprovecharlas tam bin lo har, a costa del b ie n estar de los g o b ern ad o s
en general o de gobernados especficos o de g rupos de stos.
C om o los integrantes del establecim ien to b u ro p o ltico son seres co
m unes y corrientes, abusarn de los poderes de que estn investidos para
m a x im iz a r su p ro p io b ien estar, siem p re qu e p u ed an h ac erlo y que los
costos que de ello deriven sean inferiores a los ben eficio s esperados. L a
posibilidad y los costos dependen del tipo de E stado y de la configuracin
estatal vigente.
D e esta m anera, el E stado, adem s de ser el p o sib ilita d o r de la vida
social m ediante la produccin de los bienes p b lico s estatales o rd en y
seguridad, es tam bin, sim ultnea y contradictoriainente, el d epredador
del b ie n e sta r y la efic ien c ia so ciales m e d ian te la fijaci n m o n o p lica
del p rec io de tales bienes, y los abusos del p o d er en que in cu rran sus
ocupantes para m a x im izar su propio bienestar. P o r ello, el E stado es un
peligro p erm anente para el d esarrollo econm ico y social.
P o r otro lado, com o los bienes p blicos estatales b sico s, o rd en y
se g u rid a d , u n a vez prod u cid o s son indivisib les, cu a lq u ie r g obernado
pued e m a x im izar su b ie n estar si logra evitar el p ago del tributo co rres
pondiente (el fam oso p roblem a del fr e e r id e r, o rig in alm en te teorizado en

292

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

O lso n , 1965). A s, debe asu m irse que los g o b ern ad o s elu d irn el p ag o de
im p u esto s siem p re que p u edan y los costos esp erad o s sean in ferio res al
b eneficio asociado. C on ello perjudicarn a los que s pagan.

Claramente, ninguna sociedad podra subsistir en el largo plazo si no

lograse m antener p o r debajo de un cierto lmite tanto la tasa de abuso del
p o d e r y depredacin p o r los gobernantes, com o la tasa de gorroneo tri
butario p o r los gobernados (pro b lem a e sta ta l bsico , B a z a y V alenti,
1993b).
L a efic ien c ia so cial est in d iso lu b le m en te lig ad a a lo an terio r. E lla
se refiere al m e jo r uso p o sib le de los recu rso s p ro p io s en u na situ aci n
d ad a, sin p e rju d ic a r el b ie n e sta r de o tro (s). S in em b arg o , tie n e v aria s
im p licacio n es decisivas.
P rim ero, u n a so c ied ad no p u ed e fu n cio n a r eficien tem en te co n c u a l
q u ie r tipo de E sta d o . E n uno en que no p riv e la p le n a lib e rtad c iv il ,
en un a au to crac ia tp ica de las dom in an tes h asta el siglo X V I, es im p o
sib le q ue los p ro ce so s de pro d u cci n hagan p erm a n en te m e n te el m e jo r
uso p o sib le de los rec u rso s d isp o n ib les e in c re m en ten la ca p a c id a d de
p ro d u cci n de la sociedad. E llo debido a que en tales circ u n stan cias, los
in d iv id uos carecen de incentivos para p ro d u cir e innovar, y los g o b ern a n
tes tien en infinitas p o sib ilid a d es p ara depredar. En materia de eficiencia

social, la libertad individual y la com petencia sistmica, p o r un lado y el

control societal sobre los gobernantes, p o r el otro, carecen de sustituto.
P or ello, con un Estado liberal-democrtico, puede una sociedad operar
sistm icam ente de m anera eficiente.
S egundo, no cu alq u ier configuracin estatal m in im iza la p ro b ab ilid ad
de d ep redacin p o r los gobernantes. T am poco cu alq u ier tipo de p o lticas
p u e d e p ro m o v e r el desarrollo. C iertas legislaciones, in stitu cio n es, y p o
lticas g u b ern a m en ta le s p ueden m atar la g allin a de los h u ev o s de o ro
de la libertad y la com petencia.
3.
F allas de m ercad o. Son situaciones en las que, si b ien ex iste un
m e rcad o libreco m p etitiv o , no se alcanza la eficiencia social. E sas situ a
cio n es p u ed en d eriv ar de una intervencin del E stado m n im a , qu e se
red u ce a g aran tizar la vigencia de los derechos de prop ied ad y de libertad
de los individuos. A n te una situacin de ese tipo se requiere qu e el E stado
h ag a algo m s .
L a te o ra integ rad a de las fallas de m ercado y de las fallas de E stad o
esp ecifica, p o r un lado, las condiciones en las que g ara n tiza r la eficien
cia social g eneral ex ig e m s intervencin del E stad o , y p o r o tro lado

a p t u l o

IX

293

especifica tam bin las condicio n es en q u e p u e d e esp erarse que tal in te r

ven ci n , a su vez, fallar (W olf, 1979 y 1993).
Son cuatro las fallas de m ercado tradicio n ales: bienes p b lico s, externalidades, com peten cia im perfecta y asim etras in fo rm acio n ales.
3.1.
B ien es p b licos. L a indivisibilidad de los bien es p b lico s v ien e
a c o m p a ad a de otras dos caractersticas: son in riv a liza b le s ( nonrivalrous), slo p u ed en p ro d u cirse p ara to d o s {joint supply), y son inexcluibles, ya que u n a vez p roducidos, nadie q u ed ar fuera de su co n su m o
{im possibilty o f exclusion o nonexcludability).
Se m encionan tres grandes tipos de bien es pb lico s:

inrivalizables e inexcluibles (seg u rid ad n acio n al, seg u rid ad p blica,

alum brado y lim pieza pblicas, bu en g o b ie rn o , etc.);

inrivalizables pero excluibles (puentes, carreteras, p arq u es, etc.), y

rivalizab les pero inexcluibles (recursos de p ro p ied a d co m n , co m o
las tierras de p astoreo, po r ejem p lo )3.

L o s en u m erad o s en seg u n d o y te rc e r lu g a r son d e n o m in a d o s im

p u ro s . E n el p rim e r tipo, el m ercad o falla p o rq u e la co m b in a c i n de
in riv a liz a b ilid a d e in e x c lu ib ilid a d llev a a q u e n in g n e m p re sa rio los
pro d u zca, dado que no p o d ra co b rar su p rec io a los co n su m id o res, y a
que stos tenderan a aprovecharse consumiendo sin p a gar (el p araso
del g o rr n ).
E n el segundo tipo, el m ercad o falla po rq u e aunque su ex c lu ib ilid ad
perm itira que fueran prod u cid o s p rivadam en te, el em p resario te n d era a
apro v ech ar su in riv alizab ilid ad fijando precios su p erio res al co sto m ar
ginal (y p o r tanto ineficientes), lo que im plicara adem s el su b co n su m o
social del bien en cuestin.
Y en el tercer tipo, el m ercad o falla po rq u e la co m b in aci n de riv alizab ilid ad con inex clu ib ilid ad h ace que sean el p araso del d ep re d ad o r :
dada su riv alizab ilid ad es esp erab le que los in d iv id u o s los so b reco n su m an, p ues p o r su inex clu ib ilid ad no p agan el co sto social m arg in al del
m ism o (la fam osa trag ed ia de los co m u n es).

294

La inexcluibilidad legal puede hacer que ciertos bienes privados (divisibles) parezcan
bienes pblicos, por ejemplo, los animales salvajes, los peces, o los rboles de un
bosque. Pero ellos no pierden su condicin de bienes privados, aunque sean propie
dad del Estado y de libre disposicin. Lo que s puede considerarse un bien pblico
es que la cantidad de los mismos en una determinada escala espacial no disminuya
de un cierto lmite, por ejemplo, por consideraciones de equilibrio ecolgico.

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

En sntesis, en el caso de los bienes pblicos, el m ercado g eneral

m ente falla en alcalizar la eficiencia porque no se producen en absoluto,
se producen pero con precio m ayor al eficiente y en cantidad m enor a /a
socialm ente necesaria, o se depredan.
3.2 .
E x ter n a lid a d es. C on este trm ino se desig n an los im p acto s p o
sitiv o s o n e g a tiv o s que g en e ran las a c tiv id a d e s que llev an a cab o los
in d iv id u o s sobre el b ie n estar de otros sin su co n sen tim ien to . En el caso
an a liz ad o en el p u n to anterio r, la falla de m ercad o se refiere a u n tipo
esp ec ial de b ie n es. E n este caso, la falla p u ed e darse v irtu a lm e n te en
c u a lq u ie r tipo de b ien , sea p o rq u e los p re c io s de m e rc ad o no reflejan
to d o s los co sto s im p lica d o s im p id ien d o que se lo g re la eficien cia (e x
te rn a lid a d e s n e g a tiv a s), sea p o rq u e ni el em p re sario ni el c o n su m id o r
p a g a n el perju icio infligido a terceros cuando se afecta n eg ativ am en te
su bienestar.
E l im p a cto de las e x te rn a lid a d e s n e g a tiv a s p u e d e n te n e r d iferen te
escala: m icro, m eso, m acro o m e g aex tem alid ad es. A su vez, las m icroex tem a lid a d es n eg a tiv a s p u eden acu m u larse-ag reg arse y p ro d u cir m eso,
m a cro o m e g a e x te m a lid a d e s, caso s en los que se co n v ierten en m ales
p b lic o s (d ete rio ro indivisible del b ie n e sta r de to d o s), lo c ale s, re g io
n ales, n ac io n a les o, incluso, m undiales. L a m e g a e x te rn a lid a d n eg a tiv a
co n tam in aci n am b ien tal acred ita la g rav ed ad de este tipo de falla de
m e rc ad o . E je m p lo s de ello se en c u en tran en la co n tam in ac i n del aire
citad in o p o r los gases de los m o to re s de c o m b u sti n interna, las em a
n a c io n e s fab rile s y dem s, com o en el so b rec ale n ta m ien to del p lan eta
y el am en azan te agujero en la capa de ozono. E stos m ales p b lico s son
atrib u ib les a fallas de m ercado, au n q u e tam b in p o d ran d eriv ar de las
fallas del E stado d irigidas a corregirlas, as com o a las lim itacio n es de la
tecn o lo g a disp o n ib le (W ells, 1996).
L o m ism o sucede con las externalidades positivas. E s el caso de la
in n o v aci n tcnica, que increm en ta la cap acid ad de p ro d u cci n social.
Si b ien el propietario de la innovacin suele o btener gan an cias ex trao rd i
narias por ella, al p ro d u cir a costos inferiores a la com p eten cia, esas g a
n an cias d esaparecen cuando dicha innovacin se generaliza. L o s precios
de m ercado de los p roductos que incorporan tal in no v aci n no reflejan
to d o el beneficio que ella reporta a los co nsum idores. E llo d ism in u ira
los in centivos para innovar, afectando la eficiencia social. P ara corregir
esta falla de m ercado se crearon los sistem as de patentes, que p rotegen

a p t u l o

IX

295

los d ere ch o s de p ro p ied a d de los cre ad o res, q u e as p u ed en c o b ra r a

q u ien es u sen sus in v en to s4.
E n sntesis, el m ercado tam bin falla en g aran tizar la eficiencia social,
p o rq u e p o sib ilita que in d iv id u o s y em presas n o p ag u en p o r las ex tern alid ad es n eg ativ as o p o sitiv as que sus pro ceso s de co n su m o o p ro d u cci n
le infligen a los dem s.
3.3.
C o m p eten cia im p erfecta . L a libre co m p ete n cia v u elv e c o m p a
tib le la prop en si n racio n al m ax im iz ad o ra de su p ro p io b ie n e sta r de los
individuos con la eficiencia so cial y la m ax im izaci n del b ie n estar p b li
co en el largo plazo. E llo deriv a de que aco ta y lim ita tal p ro p en si n , al
im p ed ir que los individuos fijen el precio de sus p roductos, y al obligarlos
a p ro d u cir a los costos m n im o s p o sib les d ad a la te cn o lo g a d isp o n ib le,
so p en a de ser sacados del m ercad o p o r sus co m p etid o res.
Sin em bargo, todo em p re sario asp ira a lib e rarse d e la co m p eten cia,
y p o d e r as fijar el precio de sus p ro d u cto s, d esin teresarse p o r m in im iz ar
sus costos y, p o r tanto, o btener rentas m o no p licas (cobro p o r en cim a del
precio de m ercado lib reco m p etitiv o ) a costa d e los co n su m id o res y del
b ie n estar pblico. P o r ello, ex iste en el sistem a d e m ercad o u n a p ro p e n
sin al co m p o rtam ien to no co m p etitiv o y u n a te n d en cia m o n o p o lstica.
L as situ ac io n es no co m p etitiv a s o co m p e te n c ia im p e rfe cta p u ed en
g en erarse de m odo co ntingente o inten cio n alm en te. El p rim e r caso es el
del m o nopolio natural. D ad as las caractersticas de la tecn o lo g a d isp o
n ib le y la escala de la d em an d a esp erad a del bien en cu esti n , as co m o
la b arrera de entrada im plicada en el m onto de la in v ersi n inicial, slo
u n a em p re sa pued e p ro d u cir determ in ad o b ien o serv icio (la g en eraci n
d e e le c tric id a d , la te le v isi n p o r ca b le o el s e rv ic io te le f n ic o en d e
te rm in a d a s escalas esp ac iale s). E n ta les co n d icio n e s, el m e rc ad o falla
p o rq u e lo esp erab le es que el m onop o lista, de m a n era sim ilar al caso de
los b ie n e s p b lic o s in riv a liz a b le s p ero ex c lu ib les, im p o n g a un p rec io
m ay o r al eficiente, p ro d u cien d o tam b in u n a can tid ad del b ien m e n o r a
la so cialm en te necesaria. A sim ism o , la virtual au sen cia de co m p eten cia
o la am enaza de ella, perm itir q u e la em p resa m o n o p lica d esarro lle lo
que L eiben stein (1976) denom in ineficincia X , esto es, ten d er a operar
d erro ch an d o ineficientem ente recursos y, p o r tanto, con co sto s m s altos
4

296

Las extemalidades pueden considerse bienes o males pblicos o semi-pblicos, segn

sus efectos sean positivos o negativos, aunque no todos los bienes o males pblicos
pueden considerarse extemalidades. Las innovaciones tcnicas, como el conocimien
to, son un bien pblico (inrivalizable aunque excluible en ciertas condiciones) por
las extemalidades positivas que generan.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de los q u e son t cn ic am en te factibles, p e rju d ic a n d o el b ie n e sta r p b lico .

Lo m ism o sucede cu an d o co a licio n es e m p re saria les lim itan o an u lan la
c o m p ete n cia in te n cio n alm en te para m a x im iz ar a co sta de o tro (s ) .
R e su m ien d o , el m ercad o tam bin falla en g ara n tiza r la eficien cia so
cial y, p o r tanto, la m axim izacin del bienestar pblico, p o rq u e las em p re
sas tienen p o te n cia le s in ten cio n es m o n o p o lista s, lo cual p e rm ite p rev e r
q u e todas las situ acio n es co n tin g en tes (naturales) que p u ed an co n v ertirse
en m o nopolios afectarn n egativam ente el bienestar pblico. Incluso m s,
las em p re sas b u sc arn in te n cio n alm en te co n v e rtir to d a s aq u e lla s situ a
c io n es que no sean m o n o p licas. en tales.
3.4.
A sim etra s in fo rm a cio n a les. La inform aci n n ecesaria p ara que
los in d ividuos tom en sus d ecisio n es de m a x im izaci n co n stitu y e un bien
p b lico , po rq u e es in riv a liza b le (su consum o p o r una p erso n a no red u ce
su co n sum o p o r otra). Sin em bargo, es ex clu ib le, p u es se p u ed e ocultar.
O c u lta r in fo rm aci n p u ed e ser una ex c elen te m a n era de m a x im iz a r a
co sta de otro(s) . E rgo, debe asum irse que siem pre que p u ed an , y los co s
to s por h acerlo sean in ferio res a los beneficios o b ten ib les con ello, todos
los ag entes econm icos ocultarn inform acin para obtener un beneficio,
perjudicando a otro(s). Si la inform acin es p o d e r en el m ercad o p o l
tico, es dinero co n stan te y so n a n te en el m ercado eco n m ico .
T odos los m ercados (in clu id o el de info rm aci n ) se ca racterizan p o r
asim etrias info rm acio n ales diversas entre p ro d u cto res y co m p rad o res y
en tre p ro d u cto res y trab ajad o res, gen eralm en te con v en taja p ara los p ri
m ero s, sobre todo en relacin a la calid ad /p recio de los p ro d u cto s y a las
ex te m a lid a d e s neg ativ as in v o lu crad as en su p ro d u cci n o su consum o.
E llo significa que en todo m o m en to existe una infinidad de m icro situ acio n es ineficientes en q u e los p ro d u cto res co b ran m s p o r lo m ism o , o
peor, p o r m e n o s , m a x im izan d o a costa de los consu m id o res, g racias a
sus v en tajas inform acionales.
E n sntesis, el m ercado tam bin falla en g arantizar la eficiencia social,
p o rq u e todos los agentes econm icos, especialm ente los em presarios, son
o cu ltad o res po ten ciales de inform acin relevante, lo qu e gen era asim e
trias in fo rm ac io n ales d iv ersas que en in n u m erab les o ca sio n e s v u elv en
in eficientes los in tercam b io s p o rq u e en stos unos m ax im izan a costa
de o tro (s) .
A estos cuatro tipos generales de fallas de m ercado , qu e resp o n d en al
llam ad o individualism o m etodolgico, se les puede ag reg ar a tendencia
a las crisis y la tendencia a la extincin del sistem a de mercado, d escu

a p t u l o

IX

297

b ie rta s por la crtica de la ec o n o m a p o ltic a llev ad a a cabo p o r M arx.

D e hecho, esta crtica tuvo el objetiv o general de d em o strar los lim ites
de los descu b rim ien to s fun d acio n ales de S m ith y R icard o , en relaci n al
po te n cia l de p rogreso m aterial im putable, p recisam en te, a la lib ertad y a
la co m p eten cia (el m ercado), del cual el p rim ero esp erab a el p ro g reso
eco n m ico ininterrum pido de la h u m a n id ad y el seg u n d o , m s circ u n s
pecto, el estancam iento en el largo p la z o del m ism o.
E n trm in o s generales, p u ed e con sid erarse ex ito sa, au n hoy, tal cr
tic a , a p esar de que su len g u aje y lgica filosfica, as com o su en fo q u e
te rico -an altico , resulte de m u y difcil co m p ren si n p ara los in d iv id u a
listas m etodolgicos.
Tanto la ten d en cia a las crisis ec o n m ic as de d iv e rso tipo, co m o la
te n d en c ia a la extin ci n de la g an a n cia (cu an d o p o r la in n o v aci n t c
n ic a p erm a n en te la co m p o sic i n o rg n ic a del ca p ita l lleg u e a ten er su
m x im o v a lo r p o sib le ), a m b as d e n o m in a b le s h o y sis t m ic a s, p u ed e n
c o n sid e ra rse fallas de m e rc ad o en el p lan o m a c ro so c ia l: en m a n te n e r
el c re c im ie n to e c o n m ic o ininterrum pido la p rim e ra , y en g a ra n tiz a r
su p ro p ia sustentabilidad fu n cio n a l en el largo p lazo la seg u n d a. O tro
p ro b lem a es si te ricam en te se p u ed e seg u ir co n sid eran d o a ta le s te n
dencias, com o hizo M arx en su tiem po, el lm ite h ist rico del m ercad o
qua sistem a social.
D e esta m anera, las conocidas d enuncias del m ercado que lo p rese n
tan com o reino del m s fu erte y, po r tanto, com o ju e g o d e su m a cero
en el que lo que ganan los fu ertes lo p ierd en los d b iles , no tien en
re la c i n a lg u n a con la o b ra de M a rx , sin o q u e, p e o r a n , co n fu n d e n
realid ad es histrico -em p ricas im putables a las fallas de m ercad o , a las
fallas de E stado, o a am bas, con lo que es el m ercado.
4. F allas de E stad o. Son situaciones en las que la in tervencin estatal
que intenta corregir fallas de m ercado tam p o co alcan za la eficiencia, sea
p orque no las resuelve y por tanto gasta intilm ente recursos pblicos, sea
p o rq u e resuelve derrochando recursos, sea p orque g en era nu ev o s estados
sociales negativos. E n todos los casos, el b ien estar p b lico em p eo ra en
lu g ar de m ejorar.
L as fallas de E stado no tienen que v er con el ta m a o del E stado, ni
con la am plitud de la intervencin estatal: tienen que ver con la calidad

de la gestin estatal.
M ie n tra s las fallas de m e rc ad o p u ed e n ser co n sid e ra d a s fallas de
la lib e rta d y la co m p e te n c ia , las fa lla s de E sta d o c o n s titu y e n fallas

298

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de la au to rid ad . E x isten tres tip o s de fallas de E stad o qu e se m en cio n an

trad icio n a lm e n te, a saber:
4.1.

Im p e rfec cio n es d e la d em o cr a cia d irecta . Se trata de u na situ a

cin en la que los ciu d ad a n o s tienen el d erecho co n stitu c io n al co lectiv o

d e to m a r d ecisio n es estatales su stan tiv as que invo lu cren el uso de re c u r
sos p b lico s. E llo p la n te a d iversos prob lem as.
P rim ero , estas d ec isio n es d em o crtica s tienen el carcter de bien p
b lico (o de m al p b lico , segn sean sus co nsecuencias). E llo d eriv a de su
in d iv isib ilid ad e in e x clu ib ilid ad , as com o de que la p articip a ci n in d iv i
dual en las m ism as es in v e rsa m e n te p ro p o rc io n al al ta m a o del g ru p o de
d ec iso res (peso in d iv id u a l^ ! /X ). P o r esto ltim o, cab e esp erar que una
p arte de los ciu d ad an o s p refieran ahorrarse el costo de la p articip aci n .
H a b r as una ta sa de abstencin racional o g o rro n e o so c io p o ltic o y,
ta m b i n , una tasa de ignorancia racional resp ecto d e las d istin ta s p ro
p u estas de d ecisin p lan tead as. Esto reduce la ex p re siv id a d social de las
d ecisio n es y p o n e en du d a su eficiencia.
S eg u n d o , d a d a s las d ife re n c ia s en tre los in d iv id u o s en m a te ria de
p referen cias y de las intensidades de stas, la nica reg la de vo taci n que
g aran tizara la eficiencia de todas las decisiones posibles sera la u n an im i
dad, p ues no se deb era m ax im izar p erjudicando a o tro (s) , ya qu e todos
los in dividuos ten d ran im p lcitam en te derecho de v eto . Sin em bargo,
as se p a ra liz a ra la to m a de d ec isio n es. E n v irtu d de ello , se ad o p tan
reg las de votacin m enos estrictas, que presen tan el riesg o d e p o sib ilita r
tiranas de mayora (el resultado perjudica exp lcitam en te el b ien estar de
alg u n a m inora), votacin sofisticada (que no expresa las v erd ad eras p re
feren cias del votante, sino su intencin de p ro d u cir un resu ltad o distinto
al m enos preferido), y paradojas de voto o mayoras cclicas (el resultado
de la votacin es el m enos preferido p roporcionalm ente p o r los votantes).
E n to d os estos casos, la d ecisin adoptada es ineficiente p o rq u e im plica
qu e unos m axim izan su b ie n estar p erju d ican d o a o tro (s) .
T ercero, m ientras los sistem as de votacin perm itan al v otante ex p re
sar slo la preferen cia, pero no la intensidad de la misma, to d a decisin
ser p arcialm en te ineficiente.

En sntesis, el Estado ja lla o tiende a fallar, en el caso de la dem ocra

cia directa, cuando no rige la regla de la unanimidad, y cuando el sistema
de votacin no perm ite que los individuos expresen tanto sus preferencias
com o la intensidad de las mismas. En esas condiciones son p o sibles
lodo tipo de decisiones ineficientes, esto es, decisiones que no agregan
las preferencias de todos los individuos, que lo hacen parcialm ente, que

C a p tu lo

IX

299

no increm entan el b ienestar p blico, o que lo hacen p e rju d ica n d o el

bienestar de algunos miem bros del pblico.
4.2.
Im p e rfec cio n es de la d em o cra cia re p r esen ta tiv a . U n a situ a
cin en la que el p b lico ciu d ad an o ten g a el d ere ch o c o n stitu c io n al no
de to m ar decisio n es estatales sustantivas, co m o en el caso anterior, sino
slo a elegir a os que las tomen, p la n tea no s lo to d o s los p ro b lem as
m en cio n ad o s en el p u n to anterior, sino algu n o s otros.
P rim ero, d adas las diferen cias de p referen c ias en el p b lico elector,
los p olticos, m axim izadores racionales de su p ro p io bienestar, ten d ern a
em p aq u e tar p ro y ecto s de decisin h etero g n eo s e incluso in c o n siste n
tes entre s, con la finalidad de conquistar el v oto de d istintos g rupos, p ara
m ax im izar la p ro b ab ilid ad de ser elegidos. P o r ello, su efectiv a elecci n
ten d er a no rep rese n tar una vo lu n tad p b lic a m a y o ritaria h ac ia n in g u n o
de tales p ro y ecto s, lo que p erju d ica la eficien cia de la elecci n y, sobre
todo, su rele v an c ia p ara la p o ste rio r tom a d e decisio n es.
S egundo, a lo an terio r h ay que ag reg ar los alto s co sto s que im p lica
p ara los electo res la v ig ilan c ia del co m p o rtam ien to de los eleg id o s, y la
dificu ltad p a ra o b te n e r la in fo rm ac i n in d isp e n sa b le p ara e fe c tu a r d i
cho control (p ro b lem a principal-agent). E sas lim itacio n es p erm iten que
los p o ltic o s, qua leg isla d o re s, p o ste rg u e n el in te rs p b lic o n ac io n a l,
prio rizan d o sus probab ilid ad es de reeleccin o de m an ten er u n a p o sici n
exp ectan te d en tro del sistem a p o ltico o, si no es p o sib le la reelecci n ,
aquello que les p ro d u zca m ayores beneficios in m ed iato s, aten d ien d o los
in tereses de g rupos esp eciales. L a g en e raliz ac i n de este tip o de c o m
po rtam ien to (pork barrel politics) ten d er a im p ed ir la eficiencia g en eral
de las d ecisio n es de la legislatu ra y, po r tanto, su fu n cio n alid ad resp ecto
de los in tereses pblicos.
T ercero, de la m ism a m anera, y po r sim ilares razo n es, los p o ltico s
qua fu ncion arios ejecutivos tendern a in crem en tar u n a v ez eleg id o s el
ta m a o de sus a p a ra to s b u ro crtico s, asi co m o sus p re su p u e sto s, con
in d e p en d e n cia de si ello elev a el b ie n estar p b lico , g en eran d o as u na
trayectoria ten d en cialm en te d ecreciente de la eficiencia en el u so de los
rec u rso s p b lic o s en el largo p lazo . T endern ta m b i n a fin an c iar los
eventuales dficit p b lico s que se generen p o r el co m p o rtam ien to m e n
cionado an terio rm en te, con end eu d am ien to en v ez de con in crem en to s
im positivos, sacrificando as la eficiencia p b lic a p resen te y futura. Priorizarn la aten ci n a los in tereses de los p eq u e o s g ru p o s o rg an izad o s
(tpicam ente em p resariales) frente a los de co lectiv o s de m ay o r tam a o
p ero no o rganizados (tpicam ente de consum id o res). D ad a su co n d ici n

300

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

d e rent seekers (B uchanan, Tollison y T ullock, 1980), to m arn d ecisio n es

que p ro d u zcan beneficios concentrados para los p rim ero s con costos d ifu
sos p ara los segundos; tpicam ente, in te rv in ien d o de d iv ersas fo rm as en
los m e rcad o s p a ra restringir la com petencia, crear m onopolios o cuasim onopo!ios y generar rentas m onopticas. D e ese m o d o , m a x im iz arn a
co sta de los gobernados y sacrificarn la eficiencia general, d ep red an d o el
b ien estar pblico y generando, en el m ejor de los casos, una tray ecto ria de
cre cim ien to eco n m ico inferio r a la te cn o l g ica m en te o b ten ib le, cuando
no u na de estan cam ien to o, peor, de larga ato n a decrecien te.
P o d e m o s c o n c lu ir que el E stad o falla o tie n d e a fallar, ta m b i n en
el caso de la d e m o c ra c ia re p re se n ta tiv a , p o rq u e los p o ltic o s eleg id o s
(re p re se n ta n te s) tie n d en a a u to n o m iz a rse de sus e le c to re s o re p re s e n
ta d o s, d eb id o a la p lu ra lid a d de v isio n es e in te rese s de sto s, los altos
co sto s im plicados en la vig ilan cia de aqullos y la v en taja so cio sistm ica
d e q u e gozan los p e q u e o s g ru p o s de in te rs. Se ad o p tan as d e c is io
nes te n d ie n te s a m a x im iz a r el b ie n e sta r de los re p re se n ta n te s y el de
sus aliados, socios o clientes. A s se generan m ales p b lico s b u ro p o ltico s
(le sio n e s al b ie n e sta r de to d o s o casi to d o s, in flig id as p o r d e c isio n e s
g u b ern a m en ta le s)5.
4 .3 . P ro v isi n b u r o c r tic a de b ien es y se r v ic io s p r iv a d o s. L o s
d o s g ru p o s a n te rio re s c o n stitu y e n fallas del m e rc a d o p o litic o o de la
d em o crac ia en la rev e lac i n y ag reg aci n de las p re fe re n c ia s c iu d a d a
nas. H ay tam bin fa lla s de poltica, fa lla s decisionales , esto es, estra te
gias de accin g u b ern am en tal que no p ro d u ce n efecto s p o sitiv o s sobre
p ro b lem as p b lico s tpicos de las socied ad es m odern as. Y au n q u e stas
son p o sib les y hasta inducidas po r las anteriores, deb en ser d istin g u id as
co n ceptualm ente.
P or pro v isi n b u ro crtica se entiende la que es realizad a p o r ag e n
cias g u b ern a m en ta le s cuyos ingresos p ro ced en p red o m in an te m en te de
fo n d o s p b lico s y no de la venta de los bienes o servicio s qu e p roducen.
A d iferencia de las em presas privadas, esas agencias g u b ern am en tales no
n ecesitan exponerse a la com petencia del m ercado para m an ten erse, esto
es, no necesitan com probar que sirven al inters pblico pro d u cien d o con
los estn d ares de precio y calidad existentes.
D e tal situacin son esperables al m enos tres prob lem as:

En Baza y Valenti (1993a) se realiz un primer acercamiento al tema, y se acu

el concepto de males pblicos buropolticos.

a p t u l o

IX

301

D ado que los ejecutivos b u ro p o ltico s son m ax im iz ad o res racio n ales

de su p ro p io b ie n estar y sus in g reso s g lo b ales son u n a fu n ci n del
p resu p u e sto de las ag e n cias que m a n ejan , los co sto s de o p era ci n
tend ern a ser su p eriores a los co sto s m n im o s te cn o l g ica y ad m i
n istrativam ente posibles. P o r ello, la gestin de d ich as ag en cias g u
b ernam entales d esarro llar una ineficincia X m u y significativa.
L os ejecutivos de las agen cias g u b ern am en tales tien en u n a ventaja
in fo rm a cio n a l sobre los p ro v ee d o re s de recu rso s (p ro b le m a p r in c i
p a l-a g en te). P o r ello, el p resu p u e sto de esas ag en cias ten d er a ser
su p e rio r a los co sto s d e o p era ci n . C o n ten d r, in v isib le m e n te , un
presupuesto d iscrecio n al que, aunque no pu ed a ser legalm ente ap ro
p iado a ttulo individual p o r los ejecutivos, rep resen ta u n a esp ecie de
doble ineficincia X que, sum ada a la anterior, co n fo rm a la p rd id a de
a gencia o g a n a n cia rentista d el buropoltico, p a g a d a p o r el p b lico
contribuyente.
D ad a la au sen cia del in cen tiv o sistm ico , esto es, d e co m p eten cia,
dichas agencias g u b ern am en tales tendern a d esarro llar u n a sustan
cial m orosidad en materia de innovaciones, y ten d ern a la esclero sis
organizacional o institucional.

A s, la pro v isi n b u ro crtica de bienes y serv icio s en g eneral contituye u n a falla de E stado. L a p ro v isi n b u ro crtica de los b ien es p b li
cos b sicos orden y se g u rid a d , posib ilitad o res de la v id a social, hasta
ahora ha sido in eludible. L a prdida de agencia o renta buropoltica a
ello im putable, sin em bargo, pued e ser m ay o r o m en o r, seg n sean las
caractersticas de la configuracin estatal en cada caso.
P o r ello, pu ed e asev erarse que la provisi n b u ro crtica de b ien es o
se rv icio s p rivados (d iv isib le s) m e d ian te ag e n cias g u b e rn a m e n ta le s es
u n a falla de E sta d o to tal y ab so lu ta m en te ev itab le. Si se disolviera la

agencia gubernamental, que produce bienes o servicios privados a p re

cios subsidiados, y se entregara el subsidio directamente al consumidor,
podra beneficiarse a ms consumidores o a los mismos gastando menos
recursos, ahorrndose as la prdida de agencia o renta buropoltica,
y mejorando la eficiencia gubernam ental y social. P ero, la b u ro cracia de
la agencia d ejara de g an ar a costa del b ien estar del p b lic o ciud ad an o
y contribuyente.
D esde el p unto de v ista de p o ltica pblica, la te o ria de las fallas de
m ercado y la teo ra de las fallas de E stado sugieren v arias lneas estra t
gicas frente a los im perativos exgenos deriv ad o s d e la glo b alizaci n .

302

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

En p rim e r Jugar, el inters p b lico en la m a x im iz ac i n del b ie n estar

(d esarrollo) en el largo p lazo, que existe en todo E stad o m o d ern o y exige
la m in im izaci n de las fallas de m ercad o y de las fallas de E stado. E llo
p u ed e o b ten erse con u n a opinin p b lic a y u n a clase p o ltica cap aces de
a b so rb e r y re c re a r el co n o c im ie n to c ie n tfic o -t c n ic o d isp o n ib le en el
d iseo de las p o ltica s p b licas estratgicas, in d isp en sa b les p ara co m b a
tir y v en c er las siem p re m u ltifo rm es te n d en c ias a la in eficien cia social
( m a x im iz ac i n a co sta de o tro s) que se anid an sis t m ic a m e n te en la
so cialidad h u m a n a y, sobre todo, en el E stado.
E n segundo lugar, el desarrollo es inim aginable sin una g estin estatal
de alta calidad, la que depende, criticam en te, del co m b ate p o ltico y de
p o ltic a p b lic a p ara su p e ra r las fallas de m ercad o - b ien es p b lic o s ,
ex tem a lid a d es , asim etras in fo rm acio n ales , co m p eten cia im p erfec
ta y tendencias a la crisis- , as com o las fallas de E stado - d em ocracia
d irec ta, d em o cracia re p rese n tativ a, p ro v isi n b u ro crtica de b ien es
p b lic o s y, m u y esp ecialm en te, p rovisin b u ro crtica de b ien es o ser
vicio s p riv ad o s- .

C. El caso de la educacin
L a e d u c ac i n p u ed e c o n sid erarse un caso de falla de m e rc ad o p o r
q u e, h ip o t tic a m e n te , si se d e ja ra al lib re m e rc a d o su p ro d u c c i n no
se efe ctu a ria eficientem ente. L os argum entos p ara su sten tar la an terio r
afirm acin son los siguientes:
i) L a educacin es el servicio educacional que p rodu cen las instituciones
ed u cativ as (IE ), y en tanto tal es un bien p riv a d o y no un bien p b lic o ,
p o rq u e es d iv isib le, y por ello p u ed e p ro d u cirse en las ca n tid a d es,
c a lid a d e s y tip o s que se aju ste n a las p re fe re n c ia s y re stric c io n e s
p resu p u estarias de los co n su m id o res6.
Sin em bargo, el consum o de servicios educativ o s d e cierta ca lid a d
p o r n ios y j v e n e s de entre 5 y 24 aos, que ten g an las cap acid ad es
in te le ctu a les n ec esarias, es un elem e n to estra t g ico del d e s a rro llo
n acional, po r cuanto de l puede esperarse el increm en to tan to de la

Sin embargo, las clases dictadas por el profesor son indivisibles en la escala del
aula, esto es, que son un bien micropblico "impuro", pues tiene excluibilidad igual
que, por ejemplo, los conciertos en un auditorio, los filmes en un cine, o una pieza
dramatrgica en un teatro.

a p t u l o

IX

303

p roductividad individual futura com o de sus ingresos. D icho consum o

es u n a in v ersi n en cap ital h u m a n o (B eck er, 1983) que, ju n to con
otros factores, d eterm in a la com p etitiv id ad de la eco n o m ia, su ca p a
c id ad de crecim iento y el m ejoram iento de la d istrib u ci n factorial,
fam iliar y p ersonal del ingreso en el m edian o y largo p lazo. P o r ello,
si bien los servicios educativos son u n bien p riv ad o , el co n su m o de
cierta cantidad con cierta calidad de los m ism o s p o r to d o s los nios
y j v e n e s con la ca p a c id a d p a ra ello , p u e d e c o n s id e ra rse un bien
p blico estratgico.
Si la educacin se d e ja se al m e rcad o , alg n p o rc e n ta je d e n i o s y
j v e n es (o sus fam ilias) no estaran en con d icio n es de p ag a r el precio
y no la consum iran. H abra as un p erju icio del in ters p b lico en p o
tenciar el d esarrollo nacional. Se p ro d u cira u n a can tid ad de servicios
educativos inferior a la pblicam ente n ec esaria7.
ii) U na segunda razn p ara considerar que el m ercad o falla en la ed u ca
cin es que los servicios educativos son bienespost-experienciales
(W eim er y V ining, 1992): el consu m id o r no p u ed e v alo rar su calidad
sino hasta b astan te despus de consum irlo s, y es d ifcil h acerlo p o r
la inevitable p articip aci n causal de otros factores. E llo los co n vierte
en un caso de p araso del d efrau d ad o r que, ap ro v ech an d o las asi
m e tras in fo rm ac io n ales, m a x im iz a a co sta de los co n s u m id o re s
o cultndoles inform acin. Las form as del frau d e ed u cativ o son m l
tiples y diversas. P ero todas tienen en co m n q ue el d u e o de la IE
sacrifica la calidad de sus servicios p ara in c re m en tar sus u tilid ad es
em p re saria les, tp ica m en te, c o n tra tan d o p ro fe so re s b a ra to s (con
pocos m ritos acadm icos), en lugar de p ro feso res ca ro s (con altos
m ritos acad m ico s) o, en el caso de la ed u caci n superior, h ac i n
d olos im p artir tantas h o ras/c la se que n o p u ed en investigar. P o r lo
m ism o, si se dejase la educacin en m an o s del m e rc ad o , h ab ra un
fra u d e educativo generalizado y la calidad p ro m ed io sera in ferio r a
la pblicam ente necesaria.
iii) C om o el m ercado no p ro d u ce p o r s solo la in fo rm aci n p ertin en te
sobre la calidad de las distintas ofertas educativas, el co n su m id o r elige
la IE casi a cieg a s y, adem s, p ad e ce u n a co n d ici n de co n su m id o r
cautivo durante el tiem po que duran los estu d io s, to d o lo cual ag rav a
lo anterior.
7

304

Lo mismo podra argumentarse para todos aquellos bienes privados (divisibles)

considerados indispensables para que las personas disfruten, desde el nacimiento,
de una vida mnimamente digna.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a

de

m r ic a

a t in a

iv) L as eleccio n es individuales de carrera p o r los j v e n e s son un a fu ncin

de diversos factores, uno de los cuales es el flujo de in g reso s esperado.
Si tam p o co existe inform acin acerca de la ev o lu ci n de las d iv ersas
carreras, los ind iv id u o s eligen stas tam bin a cieg a s y, as, la a g re
gacin social de sus eleccio n es d ifc ilm e n te p u ed e co in cid ir con el
perfil general del sto c k de capital hum ano req u erid o p o r el d esarro llo
nacional.
Si la ed u caci n se dejase en m anos del m e rc a d o , no se p ro d u cira
ni la ca n tid a d , ni la ca lid a d , ni el p erfil p ro fe sio n a l p b lic a m e n te
n ecesario s de la m ism a. La intervencin del E stad o b u sca ev itar tal
lesi n al inters p b lic o estratgico.
Q u puede h acer el E stado para corregir estas fallas del m ercad o ed u
cativo, sin g en e rar una falla de E stado con efe cto s iguales o p eo res?
1.
L a in te r v e n c i n del E sta d o p a ra c o r r e g ir la fa lla d eficien te
c a lid a d . E s n ec esario definir el p ro b le m a desde u n a p ersp e ctiv a de
p o ltica pblica, aprecian d o la com p atib ilid ad entre su cau salid ad y los
m ed io s con que cuenta el Estado para intervenir.
E l p ro b le m a del frau d e ed u c a tiv o tie n e tres d im e n sio n e s: i) la n a
tu ra le z a p o st-ex p e rien c ial de los se rv icio s e d u c ativ o s; ii) la co n d ici n
de m e rc ad o c a u tiv o d u ran te v ario s a o s (m o n o p o lio te m p o ra l) que
p ad e ce n los co n su m id o res, dados los co sto s de sa lid a im p lica d o s; y
iii) la co ndicin de obso len cia en la que p u ed e caer la calid ad educativa,
d ad o s los c o n tin u o s ca m b io s q u e e x p e rim e n ta n to d o s los ca m p o s del
co n o cim iento.
P ara reso lv er el problem a, habra que elim in a r la co n d ici n de m er
cado ca u tiv o de los co nsum idores de las 1E y p ro d u cir y p u b lic ita r p er
m an en tem en te inform acin sobre la calidad co m parativ a de los servicios
qu e ellas prestan y de las tendencias de cada cam po tcnico o profesional.
D e esa m anera, los alum nos (o sus fam ilias) no elegiran a cieg a s 1E y
carreras, ni tendran que perm anecer en stas hasta el final de los estudios
co rrespondientes. E llo m inim izara la p ro b ab ilid ad de qu e el perfil de la
o ferta educativa m ed ia-su p erio r y su p e rio r no coin cid iera con la qu e se
co n sid era adecuada. A sim ism o, llev ara a que las 1E co n trataran p ro fe
so res ca ro s y actualizaran p erm an en tem en te sus servicios.
L a ganancia para el inters pblico que provocaran estas m odificacio
n es se generara porque con esta po ltica la intervenci n del E stad o hara
un b uen uso pblico del inters p riv ad o (S chultze, 1980).

a p t u l o

305

2.
F a lla s de E sta d o al c o r re g ir la fa lla de m er ca d o d eficien te
ca lid a d . H ay que d istin g u ir y an alizar los caso s de reg u la cio n e s co n
traproducente y burocratizante.

a) Regulacin contraproducente. Si la p o ltica con sistiese, p o r e je m

plo, en d ictar u n a le g isla ci n que c a stig ase el frau d e e d u c ativ o con la
o bligato ried ad de que la IE rein teg rase a v alo r p resen te lo que el alum no
o la fam ilia pag, definindolo com o incum p lim ien to de co n tra to , su
cedera lo siguiente:

las IE o freceran p rogram as de estudios m ucho m s g en erales y vagos

que antes, para p rotegerse ex ante co n tra las d em an d as que tal le g is
lacin posibilitara, lo que elevara, en v ez de dism inuir, la p ro b ab ili
dad de o currencia del fraude, pues con tales p ro g ram as el m arg en de
m aniobra sera m ayor;
se p roducira u n a cierta cantidad de dem andas contra las IE, u n a buena
cantidad de las cuales b uscara que su inv ersi n en capital h u m an o les
resultara gratis (tam bin son potenciales m ax im izad o res a co sta de
o tro ) e, incluso, hab ra dem andas secretam en te fin an ciad as de unas
IE contra otras (com petencia desleal), lo que no fav o recera la calidad
p rom edio, y
los tribunales especiales se so b recargaran , los n u ev o s ju e c e s acad
m icos recibiran todo tipo de ofertas o p resio n es p ara reso lv er en un
sentido o en otro; las seales del E sta d o p ara las IE seran inciertas
y no se gan ara en calidad prom edio.

A s, el p b lic o c iu d ad a n o y c o n trib u y e n te p e rd e ra dos v e c e s con

esta p o ltica p u es, ad em s de n o reso lv e rse el p ro b lem a de calid ad , se
hab ran m algastado sus im puestos en tribun ales ineficaces, d eb id o a un a
legislacin contraproducente.

b) Regulacin burocratizante. Igualm ente, si la p o ltica consistiese en

norm ar d etalladam ente los requisitos para las IE en m ateria, p o r ejem plo,
de alu m n o s/g ru p o , alu m n o s/p ro feso r, v o l m e n es/alu m n o (b ib lio teca ),
instalaciones, salarios, prestaciones y colegiaturas, su ced era lo siguiente:

306

un buen n m ero d e 1E no podran saltar las altas b arreras de entrada

im p licad as en tal n o rm ativ id ad , q u ed an d o slo las rica s p ero no
necesariam en te las m ejores, lim itando la com petencia y g enerando
un oligopolio, lo que increm entara la p ro b ab ilid ad de fraude;
tales b arreras dificultaran, adem s, la creaci n de n u ev as IE s con
ofertas innovadoras, agravando el efecto n eg ativ o anterior, y

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

los nuevos burcratas fiscalizadores recibiran ofertas de sobornos p ara

p e rm itir el cu m p lim ien to parcial o la sim u laci n de los m e n cio n a d o s
req u isito s, y en m uch o s casos los acep taran , ag rav an d o ta m b i n el
efecto n eg ativ o anterior.

N o se reso lv era, pues, el problem a, y se h abran m alg astad o recu rso s

p ro c e d e n te s de im pu esto s, con nuev o s b u r crata s casi in e v ita b lem en te
ineficaces.
L a p ro m o ci n estatal de la eficiencia social en general tien e que e fe c
tu a rse asum iendo que la fuerza m s p o derosa que m uev e la v id a social es
el inters privado, y que su com patibilizacin con el inters pb lico exige
p o lticas inteligentes que generen contextos norm ativo s, in stitu cio n ales y
situ acio n ales adecu ad o s, m s que p u n itiv id ad es y p o d ere s b u ro crtico s.
3.
L a in terv en ci n del E stad o p ara co rregir la falla in su ficien te
c a n tid a d . D esde una perspectiva de poltica pblica, este p ro b lem a tiene
b sica m en te dos dim ensiones:
i)

los ingresos d e m uchas fam ilias no les p erm iten financiar la educacin
de sus hijos, lo que puede considerarse un p ro b lem a tem p o ral, y a que
en el largo p lazo, casi con cu alq u ier tray e cto ria esp erab le de d esarro
llo eco n m ico nacional, tal segm ento ir dism in u y en d o en trm in o s
ab so lu to s y relativ os, y
ii) la inversin en capital hum ano, en especial los estu d io s su p erio res,
im plican un grado de autonom a individual del alu m n o que suele ch o
car con determ in ad o s aspectos de las culturas trad icio n ales. P or ello,
en m u ch o s casos aunque los nios o j v e n e s ten g an las cap acid ad es
m n im as necesarias y la voluntad de estudiar, y sus fam ilias cuenten
co n los ingresos suficientes, stas no estaran disp u estas a h acerlo , e
incluso ejerceran p resin para fru strar tales estudio s, com o en el caso
p ara d ig m tico de las m ujeres.
P a ra re so lv e r este p ro b le m a , la p o ltic a te n d ra q u e su b v e n c io n a r
d ire c ta m e n te las c o leg ia tu ras de esos n i o s o j v e n e s, c o n d icio n a n d o
tales sub v en cio n es a su buen desem peo acad m ico , y en el caso de los
j v e n e s m ayores de edad, d ebera su b v en cio n ar a aqu ello s que tuviesen
p ro b lem as de resisten c ia de sus fam ilias, p ro p o rc io n n d o les el ingreso
ad icio n a l m n im o in d isp en sa b le p ara in d e p en d iz arse de ellas, si as lo
lleg aren a decidir.

a p t u l o

IX

307

A d em s, d eb e ra im p o n e r co sto s cata str fic o s a la d isc rim in a ci n ,

en esp ec ial de g nero, raz a, re lig i n o n a c io n a lid a d , en el p ro c e so de
adm isin, evalu aci n y titulacin en las IE.
A un as q u ed ara una pro p o rci n de j v e n es que, ten ien d o cap acid ad ,
no estudiaran. Seran aquellos que no lo desearan, p resu m ib lem en te p o r
que sus expectativas de vida no pasan p o r tal tipo de in v ersi n en capital
h u m an o . E n estricto sen tid o , ello p o d ra ser co n s id erad o u n p ro b lem a
pblico slo si la p roporcin de estos j v e n e s fuese im p o rtan te. Incluso
en este caso, poco p o d ra hacerse, po rq u e se reb a sara lo que es p o sib le
realizar po r el E stado en un contexto liberal-d em o crtico .
C on esta poltica, la interv en ci n del E stad o g en erara, ad em s, d i
versos efectos p ositivos en el m ercad o de ed u caci n . E n p rim er lugar, al
crecer sustan cialm en te la d em an d a solvente de serv icio s ed u cativ o s, se
crearan n uevas IE y se in c en tiv ara la co m p ete n cia, lo qu e elev a ra la
calidad prom edio. L a sociedad estara invirtiendo en su futuro al m xim o
de sus posib ilid ad es y, al hab er corregido la falla d eficiente ca lid a d , lo
estara h aciendo eficientem ente.
E n segundo lugar, h ab ra im pactos p o sitiv o s en cad en a h ac ia atrs,
h ac ia los m e rc ad o s de trab ajo ac ad m ic o p ro fe sio n a l, de in su m o s p e
d ag g ico s y did ctico s, de libros, etc., con g an a n cia su stan cial p ara el
conjunto de la eco n o m a nacional.
4.
F a lla s d e E sta d o tr a ta n d o d e co r r e g ir la fa lla in su fic ien te
ca n tid a d . P ara en fren tar esta falla, hay varias altern ativ as p o sib les en
educacin, que se analizan a continuacin.
a)
P roduccin directa d e servicios educativos a p recio s subsidiados. Si
se adoptase una po ltica consistente en crear IE p b licas con co legiaturas
subsidiadas, se in currira en la falla de E stado p ro v isi n b u ro crtica de
bienes y servicios p riv ad o s . C abe esperar lo siguiente:

308

Si la calidad com parativa de los servicios de las n uevas IE p b licas

fuese superior a la calidad prom edio en el m ercad o y su c an tid ad fuese
significativa, ello increm entara la com petencia y tendra, en principio,
un efecto po sitiv o en la calidad prom edio.
E m pero, no se reso lv e ra el p roblem a, p u es las co leg iatu ras su b sid ia
das de la nuevas IE pblicas no p o d ran ser financiadas p o r m u ch o s
posib les alum nos con deseo y capacidad de estu d iar p ero sin los re
cursos necesarios. E llo seria as, incluso aunque b ajara el v alo r de las
colegiaturas pro m ed io en el m ercado.

o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f .

m r ic a

a t in a

E l su b sid io im p licad o en tales co leg iatu ras sera g en e raliz ad o e in

d isc rim in a d o , lo que im p lica ra u sa r in e ficie n tem en te los rec u rso s
p blicos. N o se reso lv e ra el p ro b lem a y se m a lg astara lo invertido.

b)
P ro d u cc i n directa de servic io s ed u ca tivo s g ra tu ito s. Si a la p o
ltica an terio r se le ag re g ase una disp o sici n p o r la cual las co leg iatu ras
fu esen cero, se obten d ran los siguientes resultados:

E n p rin c ip io , so lu c io n a ra lo fu n d am e n tal del p ro b le m a , p u es casi

to d o s los ev e n tu a les ca n d id a to s con d eseo y ca p ac id a d de estu d ia r
p o d ran h acerlo en alg u n a de las IE p b lic as y gratuitas.
N o se atac ara el p ro b lem a conexo de los j v e n e s co n p ro b le m a s de
o p o sici n fam iliar a sus estudios, ni el p ro b lem a de la d iscrim in aci n
(p ero esto p o d ra enfren tarse con supuestos adicio n ales, sin alterar el
eje de esta argum entacin).
Se derrocharan los recursos pblicos al subsidiar a quien no lo n ecesita
(las fam ilias con ingresos suficientes, que no te n d ran que fin an ciar
la inversin en cap ital hum ano de sus hijos ya que p o d ran en v iarlo s
a las IE p b licas y gratuitas).
N o se p ro v o c a ra el efecto p o sitiv o de la p o ltic a a n te rio r so b re la
calidad p ro m ed io de los servicios, y a que no se in c re m en tara la co m
p eten cia, p ues el m ercad o se seg m en tara en dos g ran d es zo n as, un a
p riv a d a p a ra r ic o s y otra p b lic a p a ra p o b re s y p a ra a q u e llo s
ric o s d isp u e sto s a trasp a sa rle su gasto ed u c ativ o al c o n ju n to del
p b lico ciu d ad an o y contribuyente.
L a gratu id ad de los servicios de las IE p b licas p ro d u cira un a cu ltu ra
de in d ife re n cia resp ecto a la calidad de los m ism o s en los estu d ian tes
y sus fam ilias y, sobre todo, en los cuerpos profeso rales y en los d irec
tiv o s de aquellas. L a calidad del servicio ten d era a d ism in u ir resp ecto
a las IE p riv ad as y, p e o r an, ello b ajara la calid ad p ro m ed io en el
m e rc ad o de educacin. E sto suced era aunque los d irig en tes y p ro fe
sores fu n d a d o re s estuvieran anim ados p o r el m ejo r sen tid o p b lico
y el m ay o r sentido acadm ico, p ues en au sen cia de p resi n sistm ica

ex g en a p ro ce d en te de) clien te, la dinm ica institu cio n al se o rie n

ta ra hacia la o ferta en vez de hacia la dem anda, hacien d o p ro cliv e a
la esclero sis a la IE p b lica y gratuita y refractaria al cam bio.
D ich a g ratu id ad inducira, adem s, al desarro llo ex p o n e n cial de la
in eficincia X en las IE pblicas, pues desco n ectara el d esem p e o
de los in g reso s ta n to de los d irec tiv o s co m o del resto de los tra b a
ja d o re s.

a p t u l o

IX

309

Tal g ratu id ad alim e n tara la cu ltu ra estatista -p o p u lista q ue co n cib e

com o derecho so cial el traspaso de todo tipo de co sto s p riv ad o s (in
dividuales, fam iliares o grupales) al pblico ciudadano y co n tribuyente
m ed ian te el pago de los m ism o s con cargo al erario , h acien d o m uy
co sto sa polticam ente la erradicacin de esta situ aci n p b lic am en te
negativa.

A s, entonces, au n q u e se reso lv era la falla de m ercad o in suficiente

ca n tid a d , la gratuidad de la educacin p b lic a im p licara u n a m a la u ti
lizacin de recursos p rocedentes de im puesto s, se d eterio rara la calidad
p ro m e d io de la ed u c ac i n , y q u ed a ra so c io p o ltic a m e n te b lin d a d a
co n tra c u a lq u ie r in ten to de co rrec ci n p o ste rio r, co n sev ero p erju icio
del inters pblico estratgico del pas.

c) Asignacin de poderes monoplico-territoriales a las IE pblicas y

gratuitas. Si a la p o ltica de g ratuidad de los serv icio s de las IE p b licas
se le a g re g ase u n a p o ltic a co n siste n te en d o ta r a stas de m o n o p o lio
te rrito ria l (s lo u n a IE p b lic a y g ra tu ita en ca d a zo n a del te rrito rio ),
cabra esperar lo que sigue:

Tal m onopolio territorial le garantizara un a clien tela a cada IE p blica

y gratuita, adicionndose ello al monopolio tem poral del que goza,
lo que agrav ara todos y cada uno de los efectos p b lico s n eg ativ o s
atrib u ib les a la gratuidad.
El m o nopolio territorial, adem s, eliminara incluso la competencia
entre IE pblicas y gratuitas, lo que sum ado a la au sen cia ab so lu ta de
co m p eten cia con las IE privadas extrem ara el efecto n eg ativ o de la
gratuidad sobre la calidad de los servicios de aq u llas y, p o r tanto, en
la calidad prom edio en el m ercado.

E sta p o ltica generara m ayores p rdidas, p u es al m al u so de los re

c u rso s y el b lin d a je co n tra to d o in te n to de c o rrec ci n p o ste rio r, se
agreg ara el deterioro de la calidad de la ed u caci n p b lic a y, con ello,
la calidad prom edio de la educacin en general, ag rav an d o el p erju icio
del inters pblico estratgico del pas.

d) Subvencin de IE pblicas condicionada slo a la matricula. Si a

la p oltica de gratuidad de los servicios de las IE p b licas y de m o nopolio
territorial se agregase que la subvencin estu v iese co n d icio n ad a slo a la
cantidad de alum nos inscritos, lo esperable sera:

310

L os directivos de las IE pblicas tenderan a inflar su m atrcu la p ara

m a x im iz ar la su bvencin g u b ern am en tal, ap ro v ech an d o su v en taja

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

in fon n acio n al sobre la agencia subvencionadora (p ro b lem a principala g e n te ). N o se sa b ra rea lm en te cu n to s alu m n o s estaran realizan d o

estudios.
T ales d irec tiv o s te n d eran , adem s, a rela jar los req u isito s tan to de
ad m isi n com o de p erm a n en c ia, aboliendo incluso la ex p u lsi n por
b ajo rendim iento acadm ico, para m a x im izar su m atrcula. Esto c o n s
p ira ra contra el nivel de calidad de los servicios ed u cativ o s.
L a din m ica de las IE pblicas ten d era a o to rg ar la m e n o r p rio rid ad
al p ro fe so r y al ethos acadm ico, en beneficio de los fu n cio n ario s, la
ad m in istraci n y el ethos burocrtico. C on ello, el fraude ed u cativo,
p o r el d esprecio b u ro crtico de los d eterm in an tes d ecisiv o s de la ca
lidad te n d era a v o lv e rse sistm ico. A s, la sub v en ci n b asad a en la
m atrcu la slo in crem en tara ex p o n en cialm en te el p erju icio al inters
p b lico estratg ico del pas.

e)
Exencin del rendimiento de cuentas a JE pblicas. Si a la gratuidad de los se rv icio s de las IF. pblicas, territo ria lm e n te m o n o p lica s y
su b v e n cio n a d as c o n d icio n a d am en te slo a la m a trcu la , se le ag reg ase
la exencin de la obligacin de rendir cuentas de lo que hacen con los
recursos p blicos que se les entregan, sera esperable que:
T enderan a g en e raliz arse las form as de depred aci n b u ro crtica de
recu rso s pblicos.
L as IE p b licas tenderan a convertirse en b o tin de grupos de todo el
espectro poltico, p ues la exencin de rendicin de cu en tas rep resen
tara la p o sib ilid a d de disponer de recursos p blico s sin los controles
n o rm ales. El sistem a p blico de educacin se tran sfo rm ara en esp a
cio de lucha p o ltica y en la seleccin de los directiv o s term in aran
p red o m in an d o m s los criterio s p o ltico -fac cio so s que los criterio s
acadm icos.
Si ante la acu m u laci n de evidencias sobre la neg ativ id ad de la si
tu aci n se q uisiese h acer a lg o , resu ltara p o ltica m e n te m s fcil
crear nuevas IE pblicas con supuestos nuevos m o d elo s ed u c ativ o s
p ara p red icar con el ejem p lo , que en fren ta r la situacin, pues esto
im p licara lesio n ar los intereses de g rupos poltico s p o derosos.
L a exencin de la rendicin de cuentas increm en tara tam bin ex p o
n en cialm en te el perju icio al inters pblico estratgico del pas.

j ) E valuacin burocrtica de IE pblicas. Si a la g ratu id ad de los

se rv ic io s de las IE pblicas, te rrito ria lm e n te m o n o p lica s y ex im id as

C a p tu lo

IX

311

de la o bligacin de ren d im ien to de cuen tas, se le ag re g ase u n a p o ltica

de evaluacin educativa de las m ism as po r la a g e n cia su b v en cio n ad o ra,
q u e no hiciera p b lic o s los resultados de ta l ev a lu a ci n , sera esp erab le
lo siguiente:

Bajo el supuesto de que tales evaluaciones responderan a algn m odelo

consistente de IE de alta calidad , p od ra esperarse la prefiguracin de
algn proceso de reingeniera institucional de las 1E pblicas hacia la
alta calid ad . Sin em bargo, d icha po ltica in te n ta ra co rreg ir slo los
efectos n egativos de las subvenciones con b ase en la m atrcu la y, en
parte, los que derivan de la ex encin de la ren d ic i n de cu en tas, pero
d ejara intacto el resto. S era im probable que tal p ro ceso se p rodujese.
A provechando su carcter de largo plazo, el secreto de la ev alu aci n y
su ventaja inform acional respecto a la agencia, los d irectiv o s tenderan
a sim ular tal proceso p ara d ar tiem po a la lleg ad a del p r x im o titular
de sta. E llo les resu ltara m s econm ico p o ltica m e n te que afectar
los p o d ero so s intereses existentes en las in stitu c io n es a su cargo.
E sta po ltica resultara, adem s, sum am en te c o sto sa no slo en tr
m inos de recursos p blicos, sino tam bin de esfu erzo geren cial para
evaluar cada una de las 1E pblicas.

A unque la evaluacin burocrtica corrigiera algunos efectos negativos

de las p olticas anteriores, el secreto de los resu ltad o s de las ev a lu acio
nes te n d era a im p e d ir tal co rrec ci n y, p o r ta n to , se m a lg as tara n los
recursos asignados a ello.
D el an lisis rea liza d o se d esp re n d e que u n o de los p eo re s m u n d o s
im aginables en m ateria de educacin, sera la co m b in aci n de alg u n a de
las fallas de E stado en m ateria de calidad, co n las cin co ltim as fallas
de E sta d o en m a te ria de ca n tid a d . U n siste m a ed u c a tiv o en el qu e la
intervencin del E stado adopte, en m ateria de can tid ad , u n a p o ltica de
creacin de IE pblicas, gratuitas, territo rialm en te m o n o p licas, exentas
de ren d ici n de cu en tas y con su b v en ci n co n d ic io n a d a slo a la m a
trcula y a evaluaciones burocrticas de su d esem p e o y, en m ateria de
calidad, una p o ltica de reg ulaciones b u ro crticas o co n trap ro d u cen tes,
se con v ertira en un m acro-m al p blico sin p o sib ilid a d cierta de errad i
cacin o correccin.
P o r ello, co n stitu y e un error o u n a in g en u id ad p o stu la r la id en tid ad
sin m s entre educacin p b lica e inters pblico.

312

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

D. C riterios generales de poltica pblica

en m ateria de educacin
1. C riterios g enerales de poltica
El in te rs p b lic o estra t g ico en e d u c a c i n en u n E stad o m o d e rn o
lleva a g ara n tiza r perm an en tem en te:
a) q u e la c a lid a d c o m p a r a tiv a d e la e d u c a c i n n a c io n a l sea

internacionalm ente competitiva',

b) qu e no h ay a ni o o jo v e n con deseo y c a p ac id a d q ue se q u ed e sin
ed ucacin;
c) q u e las caracteristicas discip lin arias y p ro fe sio n a les de la o ferta ed u
cativ a co rresp o n d a n a las n ecesid ad es de largo plazo del d esarro llo
n acional, y
d) q ue el uso de recu rsos p blicos en educacin sea eficiente.
P ara q u e la intervencin del E stado pu ed a g ara n tiza r lo an terio r debe
asu m irse que la clave consiste en d ise ar u n a articu laci n in telig en te y
eficaz entre m e ca n ism o s de m e rc a d o y m e ca n ism o s de E sta d o . El
an lisis efectu ad o aqu sugiere, al m enos, tan to p resc rip cio n e s com o
c o n tra in d ic ac io n es generales para ello.

Ocho prescripciones generales de poltica educativa

1. P ro m u v ase ta n tas IE p rivadas com o sea p o sib le p ara estim u lar la
co m p eten cia, la esp ecializaci n y la diversificaci n de la o ferta en el
m ercad o ed u cativ o y estab lzcan se co n d icio n es m n im as p ara o to r
garles la licen cia correspondiente.
2. E sta b lz ca n se IE p b licas slo en el ca so en q u e resu lte n ec esario
o fertar servicios educativos en reas geogrficas en las que no exista
o sea insuficiente la oferta privada, o en reas o cam p o s d isc ip lin a
rios y profesio n ales nuev o s que puedan co n sid erarse de im p o rtan cia
e stratg ica p ara el pas, o en los que no h ay a suficiente y ad ecuada
c o m p eten cia en el secto r privado. E stab lzcase, asim ism o, que se c a l
cu len sus colegiaturas para autofinanciarse y defn ase un a p o ltica de
In v estig aci n y D esarrollo (en esta m ateria tam bin falla el m ercad o )
p ara financiar directam ente p ro y ec to s de investigaci n , lab o rato rio s,
eq uipo e instalaciones, en el segm ento su p e rio r del sistem a educati-

a p t u l o

IX

313

vo, en fu n c i n de los r e q u e rim ie n to s e s tra t g ic o s d el d e s a rro llo

nacio n al.
3. Im pdase la form acin de m onopolios, o lig o p o lio s o IE g ig a n tes ,
pblicas o privadas, p ues ello p erjudica, tard e o tem p ran o , la calid ad
de los servicios.
4. E sta b lz ca se u n a a g e n cia g u b ern a m en ta l esp e c ia liz a d a en recabar,
p ro d u cir y p u b licitar p erm a n en te m e n te in fo rm aci n acerca de: i) la
calidad co m parativa n acio n al e in ternacio n al de los serv icio s de todas
las IE; ii) la evolucin de los m ercad o s de trab ajo pro fesio n al. E sta
b lzcase la oblig ato ried ad p ara todas las IE de ap o rtar la in fo rm aci n
n ecesaria corresp o n d ien te y de financiar d ich a agencia.
5. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lzc ase un sis te m a n ac io n al de
rev alid aci n oblig ato ria de estudios p ara to d as las IE en to d o s los n i
veles (bsico, m edio, m ed io -su p erio r y su p erio r), en todas las reas o
cam pos disciplinarios o pro fesio n ales, de m an era que los estu d ian tes
tengan en todo m om ento la posib ilid ad d e co n tin u ar sus estu d io s en
u n a IE distinta.
6. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lzcase u n sistem a n ac io n al de
b ec as que, sobre la base de un padrn p erm a n en te m e n te actu alizad o ,
su b vencione directam en te un porcen taje de las co leg iatu ras de todos
aquellos alum nos cuyas fam ilias, com pro b ad am en te, ten g an ingresos
m en o res a d eterm in ad as ln eas o b a n d a s , a las qu e co rresp o n d an
porcentajes distintos de subvencin (digam os, d e 10% a 100% ), co n d i
cionada sta al b u en d esem peo acadm ico. E stab lzcase un a lnea de
crdito especial p ara j v e n e s que, p o r pro b lem as fam iliares, n ecesiten
indep en d izarse econm icam ente. H gan se v lid as las subven cio n es
p ara todas las IE, p b lic as o p rivadas, para estim u lar la co m p eten cia
entre ellas p o r la captacin de d icha sub v en ci n , q u e ser el m ay o r
segm ento del m ercado.
7. E sta b l z c a se p en a co rp o ral p a ra los p ro fe so re s, ad m in istra tiv o s o
directivos que incurran en d iscrim inaci n de g n ero , raza, religin,
reg i n o nacionalidad, en el pro ceso de ad m isi n , ev alu aci n o titu
lacin en las IE.
8. A cargo de la m ism a ag en cia, estab lzc ase un sistem a n acio n al de
p rofesores que se h aga cargo de las prestacio n es b sicas de stos, p ara
estim ular la com peten cia en el m ercad o de ac ad m ic o s entre las IE,
erradicando los costos de p rd id a de p resta cio n es qu e enfrentan al
p referir p resta r sus servicios en otra IE.

314

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

Ocho contraindicaciones " generales de P oltica Educativa

1. P o r n in g n m otivo se estab lezc an b arreras de e n tra d a (alu m n o s/
profesor, horas de clase/sem ana, salarios ac ad m ico s m n im o s, etc.)
p ara la creacin de IE privadas. E llo red u cira la co m p ete n cia en el
m ercad o , d ara v en taja s a los inversio n istas g randes, o b sta cu liza ra la
in novacin y p ro p iciara una in adecuada calidad, con g rav e p erju icio
del inters pblico .
2. Si se crean IE pblicas, p o r n in g n m otivo se estab lezc a la g ratu id ad
d e sus servicios.
3. Si se crean IE p b licas gratuitas, p o r n in g n m o tiv o se les confiera,
ad em s, m o n o p o lio territorial.
4. Si se crean IE p b licas gratuitas y territo ria lm e n te m o n o p licas, p o r
n in g n m otivo se establezca, adem s, el m o n to de su su b v en ci n con
b ase en la m atrcula.
5. Si se crean IE p b licas gratuitas, te rrito ria lm e n te m o n o p licas y con
subvencin b asada en m atrcula, p o r n in g n m otiv o se las exim a, ad e
m s, de la ob lig aci n de rendir cuentas p b lic as de tal su bvencin.
6. Si se crean IE p b licas gratuitas, territo ria lm e n te m o n o p licas, con
su b v en ci n b asad a en m atrcu la y exentas de la ob lig aci n de ren d ir
cu entas pblicas, p o r n ingn m otivo se p reten d a, ad em s, co rreg ir los
m u y negativos efectos p b lico s g en erad o s p o r las caractersticas an te
rio res, con ev aluaciones burocrticas cuyos resu ltad o s se m an ten g an
en secreto p ara el pblico.
7. Si se crean IE p b lic as gratuitas, te rrito ria lm e n te m o n o p licas, con
su bvencin b asad a en m atrcula, ex entas de la o b lig aci n d e rendir
cu e n ta s p b lic as y se p rete n d e co rre g ir los m u y n eg a tiv o s efecto s
p b lic o s g en erad o s p o r las caractersticas an terio res con ev a lu acio
nes b u ro crticas de tales IE, no se deje, adem s, a las IE p riv ad as sin
algn tipo sim ilar de evaluacin, p u es ello im plicara, virtu alm en te,
c la u d ic a r de la resp o n sa b ilid ad estatal de v ig ilar que no se co m eta
frau d e educativo.
8. Si no se som ete a las IE p rivadas a ev a lu a ci n p o r p arte de la agencia
g u b ern am en tal concernida, p o r n ingn m o tiv o se las exim a del p ago
de im puestos.
C u m p lie n d o con las ocho p re sc rip c io n e s g e n e ra le s de p o ltic a o
cu id an d o de no co m ete r n inguna de las ocho c o n tra in d ic ac io n es g en e
rales d escritas, los arquitectos de la in terv en ci n del E stado g eneraran
u n a articulacin inteligente y creativa entre m ecan ism o s de E sta d o y

C a p tu lo

IX

315

 m e ca n ism o s d e m e rc a d o , g a ra n tiza ran los cu a tro p u n to s en los que

p u ed e asu m irse que co n siste el in ters p b lic o en m a te ria ed u c ativ a y
prod u ciran uno de los m ejo res m u ndos p o sib les en la m ism a.
P ero si no se cu m p lie ra n in g u n a de las o ch o p re sc rip c io n e s y se
v io la ran las ocho c o n tra in d ic a c io n e s se g en e rara u n o d e lo s p eo re s
m u ndos im ag in ab les p o sib les en m ateria ed u cativ a.

E. C onclusin
El anlisis realizado m uestra que el enfo q u e terico general de N u ev a
E co n o m a P o ltic a y de P o ltica P b lica aqu d esarro llad o p erm ite d eter
m in ar las form as adecuadas de articulacin entre E stado y m ercad o que
perm itiran esperar el funcionam iento ptim o en el largo p lazo del siste
m a educativ o en u n a so ciedad m o derna, satisfacien d o el in ters p b lico
tanto en la eficiencia general de la so ciedad com o en la ju stic ia social.
A sim ism o , este en fo q u e su g ie re que la c o n flictu a lid a d so c io p o ltica actualm ente existente entre g lo b a lm e rc ad istas - q u e in v o can d o las
v irtu d e s del m e rc ad o p ro m u e v e n la su p u e sta eficien cia so cial g en e ral
sin consideracin de la equidad en la d istrib u c i n -, y los n acio n al-estatistas - q u e invocando las virtu d es del E stado p ro m u ev en la su p u esta
eq uidad y ju stic ia sociales, as com o la so beran a n acio n al, sin to m ar en
cuenta la eficiencia g eneral de la so ciedad ni la del vital secto r p b lic o -,
m s bien o bnubila la natu raleza del p ro b lem a p b lico estratg ico co n fo r
m ado p o r los im perativos exgenos a los que la n u ev a d in m ica m u n d ial
som ete a todos los E stados n acionales.
E stos im perativos d em andan p rocesos de rein g e n iera estatal cap aces
de elevar la calidad de la gestin estatal m inim izando, precisam ente, tanto
las fallas de m ercad o com o las fallas de E stado, m e d ian te la in v en ci n
de n u ev a s fo rm a s in stitu c io n ale s de a rtic u la c i n E sta d o -m e rc a d o y el
d esarrollo de una n u ev a im aginacin p o ltica y de p o lticas p ara reso lv e r
con xito el com plejo pro ceso de ajuste y ad ap taci n a la n u ev a realid ad
m u n d ia l q u e c a racteriza r , in e v ita b lem en te , el fu tu ro p re v isib le en el
siglo X X I.

316

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

B ib lio g r a fa
B arro , R. ( 1997), G etting it Right, M arkets a nd Choices in a Free Society,
C a m b rid g e, M IT Press.
B az a, F. (2001), M u n d ia liz a c i n , Perfiles Latinoam ericanos N 17,
M x ico , F L A C S O .
(1 9 9 9 ), E stad o , M ercad o e In ters P b lico en E d u c a c i n S u p e
rio r , P olticas Pblicas r E ducacin Superior, V alenti, G. y M ung aray, A. (ed s.), M x ico , A so c ia c i n N a c io n a l de U n iv e rsid a d e s e
In stitu to s de E d u caci n S u p erio r A. C. (A N U IE S ).
(1 996), G lo b alizaci n y refo rm ism o estatal en el siglo X X I, R e

vsta 1DH1/REAL1DAD, N u 9. San Salvador.

y G . V alenti (1994), C onfiguracin estatal, gestin b u ro p o ltica y
d e sa rro llo , Reform a de! Estado y Poltica Social, AAVV, M x ico ,
U A M X ochim ilco.
(1993a), H acia un en fo q u e am plio de P o ltic a P b lic a , R evista

de A dm inistracin Pblica (R A P ), N 84.

( 19 93b), C m o hacer del E stado un B ien P b lico ?, Sociolgica,
N 22.
B ecker, G. S. (1983), E l Capital H um ano, M adrid, A lian za E d ito rial.
B o y er, R . y D . D ra ch e (ed s.), 1996, States against M arkets, L o n d res,
R o u tledge.
B u ch an an , J. (1975), The Lim its o f Liberty: Between A narchy and Levia
than, C hicago, U niversity o f C hicago P ress.
, R . T ollison, y G. T ullock, (eds.) (1980), Toward a Theoiy o f the
R ent-Seeking Society, Texas, A & M U niversity P ress, C o lleg e S ta
tion.
Coclough, Ch. y J. M anor, (com ps.) (1994), Estados o Mercados? El Neoliberalismo y el debate sobre las polticas de desarrollo, M xico, FCE.
C ow en, T. (ed.) ( 1988), The Theoiy o f M arket Failure. A Critical Exam ina
tion, F airfax, G eorge M ason U n iv ersity Press.
D e Jasay, A. (1990), Social Contract Free Ride, N u e v a Y ork, O x fo rd
U n iv ersity P ress.
D ixit, A. (1996), The M aking o f E conom ic Policy. A Transaction Cost
Politics Perspective, C am b rid g e, M IT Press.

a p t u l o

IX

317

D unleavy, P. (1991), Democracy, Bureaucracy & Public Choice, E n g le

w o o d C liffs, P ren tice H all.
L eib en ste in , H. (1 9 7 6 ), B eyond E conom ic M an, C a m b rid g e, H arv ard
U n iv ersity Press.
L indenberg, S. (1988), C ontractual R elatio n s and W eak S o lid arity : T he
B ehavioral B asis o f R estrain ts on G ain -m a x im iz atio n , Journal o f
Institutional and Theoretical Economics, N 144.
M ajone, G. (1996), R egulating Europe, L o n d res, R o utledge.
M cC hesney, F. (1997), M oney f o r N othing, H arvard U n iv ersity P ress.
N orth, D. C. (1995), T he N ew Institu tio n al E co n o m ics and th e T hird
W orld D ev elo p m en t, The N ew Institutional Economics and Third
World D evelopm ent, J. H arris, J. H un ter, y C. L ew is (eds.), N u ev a
York, R outledge.
(1990), Institutions, Institutional Change and E conom ic P erform
ance, C am bridge, C am bridge U n iv ersity Press.
(1981), Structure and Change in Econom ic H istory, N u e v a York,
N orton & Com pany.
O lson, M . (1965), The Logic o f Colective Action, C am b rid g e, H arvard
U niversity Press.
S c h u ltz e , C h. (1 9 8 0 ), E l uso p b lic o del inters p riva d o , M x ic o ,
EDAM EX.
S m ith, A. (1776), Investigacin de la naturaleza y causas de la riqueza
de las naciones, 3 v, B arcelo n a, E d icio n es O rbis, 1984.
Toye, J. (1994), H ay una nueva econom a p o ltica del desarro llo ?, Es

tados o Mercados? E l Neoliberalism o y el debate sobre las polticas

de desarrollo, Ch. C oclough, y J. M an o r (com ps.), M x ico , F C E .
W eim er, D. y A. V ining (1992), P olicy Analysis, E n g lew o o d C liffs, P re n
tice H all.
W ells, D. (1996), Environm ental Policy: A Global Perspective f o r the
Twenty-First Century, E n g lew o o d C liffs, P ren tice H all.
W olf, Ch. ( 1993), M arkets or Governments: Choosing Between Imperfect
Alternatives, C am bridge, M IT P ress.
(1979), A T h eo ry o f N o n m a rk e t F a ilu re s , Journal o f Law and

Econom ics, vol. 22, N 1.

Z intl, R. (1995), Comportamiento politico y eleccin racional, B arcelona,
G edisa.

318

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C A P T U L O X
DERECHO A LA INCLUSION
O PAZ SOCIAL?
E L P R O G R A M A PA R A JE F E S Y JE F A S D E
H O G A R D E S O C U P A D O S D E A R G E N T IN A 1
Laura Golbert

A. Introduccin
n diciem b re de 2001, F ernando D e la R a se v io ob ligado a ren u n ciar
a su cargo de P re sid en te de la N aci n A rg en tin a ante la au sen cia de
ap o y o de la clase p o ltic a y la fuerte p resi n popular. E n ese m o m en to
la A rg e n tin a estab a sum ida en un caos poltico, econ m ico y social de
tal m a g n itu d que su desen lace era difcil de prever. D e acu erd o con la
in fo rm aci n oficial, el 32% de las p ersonas v iv a bajo la ln ea de p o b re
za y la ta sa de deso cu p aci n ascenda al 18,4% 2, situaci n que ten d a a
ag rav arse com o consecuencia de una econom a p rcticam en te p aralizada.
L o s sa queos a los su p e rm e rcad o s se to rnaban u n a p rctica casi diaria,
m ien tras creca la m o v ilizaci n callejera que, al grito de que se v ay an
to d o s 3, sum aba los reclam os de los d esocupados a la ex ig en cia de las
clases m ed ias de devo lu ci n de los d epsitos b ancario s, in m o v ilizad o s

p o r un d ecreto del gobierno.

E n este escenario, declarado ya el d efa u lt con los o rg an ism o s in ter
n ac io n a les y d esen c ad en a d o el tan tem ido pro ceso in flacio n ario , en un
clim a de alta co nflictividad e in e stab ilid ad social y p o ltic a se su ced en
en m en o s de quin ce dias dos presid en tes elegidos p o r la A sam b lea L e
gislativ a. E n estas circu n stan cias, el ltim o de los p resid en tes eleg id o s
d ecid e p o n er en m a rc h a un p ro g ra m a social cuya m ag n itu d en trm in o s
d e c o b e rtu ra lleg a su p e ra r en p o co s m eses los estn d ares an terio res.
1

La primera versin de este texto es del ao 2003. En ese ao se hicieron las entrevistas
que se incluyen en el texto.

Datos del mes de octubre de 2001 del Instituto Nacional de Estadstica y Censo
(INDEC).

El todos alude al conjunto de los polticos.

319

El p ro g ram a estab a dirigido a los je fe s y je fa s de h o g ar d eso cu p ad o s, y

no se d iferen c i so la m e n te p o r su alca n ce y p o r el m o n to d e re c u rso s
asignados, sino que p rese n tab a otras n o v ed ad es tan to en su d ise o com o
en su m od alid ad de gestin.
F ueron estas n o v ed a d es las que co n citaro n el in ters de n u m e ro so s
especialistas. A s se escribieron un sinnm ero de d o cu m en to s en los que
se an a liz an las c a ra ctersticas de los b en e ficia rio s, sus tra y e c to ria s la
borales, el im pacto sobre los n iv eles de p o b rez a y d esem p leo , so b re la
d istribucin del ingreso, etc. Sin em bargo, las p reg u n tas que n o s llevaron
a escrib ir este d ocum ento son otras. P regun tas que surgen d e la so rp re n
dente rapidez con que el pro g ram a fue p uesto en m arch a y de la am plitud
de la c o b e rtu ra alca n za d a en un pas su m id o en u n a crisis ec o n m ica,
p o ltica y social com o el descrito en prrafo s an terio res. E n efecto , a los
tres m eses de hab er asum ido el presid en te E d u ard o D u h ald e el p ro g ra
m a ya co n tab a con m s de 500.000 beneficiarios. Si b ien esta ca n tid ad
resu ltab a insuficiente p ara cu b rir al conjunto d e los d eso cu p ad o s, es una
cifra que p o r su m agnitud contrasta con los beneficios otorgados p o r otros
p ro g ra m as de em pleo g estionados du ran te la d cad a d e 1990. In clu so es
un n m ero m s alto que la su m a de todos ellos: en 1997, ao en qu e se
d istrib u y e el m ayor n m ero de beneficios, el co n ju n to d e b en eficiario s
de los d istintos p rogram as de em pleo es inferio r a los 140.000 ben eficio s
m en su ales (G o lb ert y G iacom etti, 1998:88).
L a celerid ad de la puesta en m archa del p ro g ram a era un facto r d e c i
sivo, no solo para asistir a u n a p oblacin crecien tem en te em p o b recid a,
sino p o r razones que tenan que v er con la g o b em ab ilid ad del pas: si el
p ro g ra m a resu ltab a exitoso en reducir el crecim ien to de la co n flictiv id ad
social, co n secu en cia de los altos niveles de p o b reza e in d ig en cia, el g o
b iern o g anara en legitim idad y m ejo rara su cap acid ad de gobernar.
E l d o c u m e n to in ic ia con una d e sc rip c i n del c o n te x to s o c io -e c o
n m ico y p o ltico en que se in sc rib e el p ro g ra m a. C o m en z ar co n esta
d e sc rip c i n re su lta b a im p re sc in d ib le p ara q u e el le c to r c o m p re n d a la
im po rtan cia de la aplicacin de un pro g ram a com o el d &Je fe s y J e fa s de
H o g a r D eso cu p a d o s en la p articu lar coyun tu ra qu e atrav esab a la A rg e n
tin a a com ienzos de 2002.
S eguidam ente, se analizan las condicio n es de p o sib ilid a d de la r
p id a in stala ci n de este plan. En este p u n to se tu v ie ro n en cu e n ta los
siguientes factores: a) el consenso alcanzado para p o n er en m archa el p ro
gram a; b ) las cap acidades de organizacin y n eg o ciaci n de los d istin to s
acto res p articip an tes; c) las experiencias acu m u lad as de los p ro g ra m as

320

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

so c ia le s y de e m p le o an terio res; y d) las c a ra c te rstic a s del d ise o del

plan.
L a u ltim a parte est dedicada, en p rim e r lugar, a se ala r los p rin c ip a
les p ro b lem as que surgen del plan cuando se lo an a liz a desde la p e rsp e c
tiv a de un p ro g ra m a social. El captulo co n c lu y e con alg u n as reflex io n es
so b re el ev entual com p o rtam ien to de los prin cip ales actores in v o lu crad o s
en el p ro g ra m a , an te la d ec isi n del g o b ie rn o de d isc o n tin u a rlo co m o
co n se c u e n c ia del ca m b io en las co n d icio n es socio ec o n m ic as a p a rtir
de finales de 2002.

1. S ituacin socio-laboral
L a p o ltica ec o n m ic a seguida p o r C arlos M enem in tro d u jo u n a serie
de no v edades. A la d ecisin de p o n er en m arch a el P lan de C o n v e rtib i
lid a d 4 se su m aro n otras m ed id as com o la ap e rtu ra de la e c o n o m a y la
p riv a tiz a c i n de los se rv ic io s p b lic o s y de la S eg u rid ad S o cia l, p a ra
se ala r slo las m s im portantes. Si bien no co rresp o n d e se ala r en este
te x to su im p a cto so b re la eco n o m a en su co n ju n to , s cab e se a la r las
c o n s e c u e n c ia s d ram tic as que tuvieron sobre el m e rc ad o d e trab a jo el
cre cim ien to de la tasa de desem p leo y la p rec aried ad laboral. E n 1991,
cu an d o se po n e en m a rc h a el P lan de C o n v ertib ilid ad , la ta sa d e d eso cu
p ac i n ab ierta era de 6,5% alcan zan d o pocos aos m s ta rd e el 18,4%
(m ay o d e 1995)5.
Si bien en los aos siguientes se o b serv u n a p eq u e a recu p eraci n
del em p leo, el im p a cto de la crisis de 2 001/2002 p o ten ci los p ro b lem as
laborales y sociales de la A rgentina. El desem pleo abierto pas del 13,8%
en o c tu b re de 1999 a 18,3% en o ctu b re de 2001. E ste au m en to afect
e sp e c ia lm e n te a los je fe s y je fa s de h ogar: m ie n tras qu e el d ese m p le o
ab ierto creci entre 2001 y 2002 un 17% , entre los je fe s y je fa s de h o g ar
lo h izo en un 37% , siendo los je fe s varones los m s perju d icad o s.

4 El Plan de Convertibilidad, iniciado a principios de 1991, ancl el valor de la moneda

nacional a una paridad de uno a uno con el dlar de Estados Unidos, con la garanta
de que los pesos podan ser cambiados por dlares a voluntad. Al Banco Central se
le dio independencia del gobierno, con el mandato de mantener la convertibilidad
conservando reservas en dlares al 100% contra las deudas monetarias nacionales
(reservas bancarias, comerciales y monetarias).
5 Los datos de la tasa de desempleo provienen de la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH) (onda octubre), elaborada por el Instituto de Estadstica y Censo (INDEC) de
la Repblica Argentina.

C a p tu lo X

321

P o r o tra p arte , la ab ru p ta sa lid a de la c o n v e rtib ilid a d co n la c o n s i

gu ien te dev alu aci n de la m o n ed a d esen cad en un p ro ceso in flacionario
que im p a ct d e c id id a m e n te en los in g re so s de las fam ilias. M ie n tra s
la can asta b sica de alim entos d e u n a fam ilia tipo se in crem en t en un
34% en tre m ayo de 2 0 0 2 y d ic iem b re de 2 0 0 1 , los sa lario s n o m in a le s
no aum entaron, p ro fundizando el em p o b re cim ien to - q u e v en a d e h aca
ya v ario s a o s - de am p lias cap as de la p o b la ci n . D e acu erd o con los
re g istro s e sta d stic o s, en 1994 el 16% d e las p e rso n a s te n a in g re so s
m e n o re s que los de u n a c a n a sta b sica , y en 1998, al c o m ien z o de la
recesin, ya el 26% de la p o b la ci n estab a en esta situ aci n p ara p asar
cuatro aos m s tarde, en octubre de 2002, a ser m s d e la m itad (5 4 ,3 % )
de los habitantes del pas co nsiderados pobres. L a p o b laci n b ajo la lnea
de in d ig e n c ia ta m b i n cre ci , p a sa n d o d el 3% en o c tu b re de 1991 al
13,6% en octubre de 2001, y llegando al 2 4 ,7 % en m ayo de 2002 (E PH ,
IN D E C ). E n definitiva, la p o b rez a p o r ing reso casi se d u p lic a en tre 1995
y 2002, afectando a vasto s sectores de la clase m edia.
E n esos aos se p ro fu n d iz tam b in la in eq u id ad en la d istrib u c i n
de los ingresos: entre 1995 y 2002 aum en t 20,4 v eces (com o p ro m ed io
n acional) la distancia que separa al 20% de la p o b laci n con m a y o res in
gresos del 20% con los m en o res in g reso s (N acio n es U n id as, 20 0 2 :3 8 ).

2. C oyuntura poltica
E n tre las d istin tas cau sas que p ro v o ca ro n la ca d a d el g o b ie rn o e n
ca b ez ad o p o r F ern an d o D e la R a cu an d o s lo h a b a cu m p lid o co n la
m itad de su m andato, las dificultades de la eco n o m a fueron, sin duda, de
las principales. P roblem as que se acen tu aro n d esd e m e d iad o s de 2001,
cu an d o en el contexto de una eco n o m a p ara liza d a se aceler la fu g a de
capitales. L as expectativas n eg ativ as de los m ercad o s financieros sobre
la estab ilid ad de la m oneda y el cre cim ien to de la activ id ad eco n m ica,
se p o te n ciab an con los rum o res difundido s p o r los an alistas eco n m ico s
que, au g u ra n d o lo peor, p ro v o c a b a n da a d a el au m en to del riesg o
p as , en una su erte de p rofeca autocum p lid a. E n un gesto d esesp erad o ,
en el m es de nov iem b re, el P o d er E jecutiv o an u n c ia restriccio n es al re
tiro de los fondos de los bancos - s e p o d ra retira r en efectiv o h a sta 250

322

o l t ic a

v p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

p eso s p o r se m an a6- y a las tran sferen cias al e x terio r7. Si bien el en to n ces
m in istro de eco n o m a, D o m in g o C avallo, aseg u rab a qu e era u n a m e d i
d a tran sito ria, lo cierto es que, sin an u n ciarlo ex p lcitam en te , se estab a
p o n ie n d o fin a la convertibilidad. Pero esta m edida, que d elatab a las difi
cu ltad es del gob iern o de la A lianza, no alcanz para rev e rtir la situacin.
P o r el co n trario , fue ledo co m o un indicio de los m u ch o s p ro b lem as que
en fren tab a el g obierno que. a esas alturas, haba p erdido sus ap o y o s tanto
ad en tro del p as co m o en el exterior.
L a c o n flic tiv id a d so c ial c re ca d a a da. A la m a la p e r fo m a n c e de
los in d ic ad o res e c o n m ic o s, in n e g ab le ante el d ram tic o au m en to del
d esem p leo y la p o b reza, se su m ab a un crecien te en fren ta m ie n to del g o
b ie rn o con las fu erzas p o ltica s y so c iales claves. A m e d iad o s del m es
d e d iciem b re co m en zaro n los sa queos en los superm ercad o s, en p aralelo
con u n a so sten id a y m asiv a co rrid a co n tra los d ep sito s b an c ario s y la
p ro p ia m oneda. El da 19 de diciem b re organ izacio n es de d eso cu p ad o s,
co n o cid o s com o piqu etero s, y de v ecinos de la ciudad se co n c en tra n en
la P laza de M ayo pid ien d o la ren u n cia de F ernando D e la R a, al m ism o
tiem p o que el P o d e r E jecu tiv o decretab a el estado de sitio y las m a n ifes
ta cio n es callejeras eran b ru talm en te rep rim id as. L os d istu rb io s d ejaro n
co m o saldo 26 m u erto s y la ren u n cia del P re sid en te8.
T eniendo en cu en ta que en ese m o m en to el cargo de v icep resid en te
estab a v ac an te9, el P o d e r E jecu tiv o qu ed a acfalo. E n fo rm a tem p o raria
asu m i el v icep resid en te p ro v isio n a l del Senado, R am n P u erta, quien
co n v o c de m an era inm ediata a la A sam b lea L egislativ a. E sta A sam b lea
d esig n a A dolfo R o d rg u e z Sa, de ex tracci n p ero n ista y en ese m o
m en to g o b ern ad o r de la pro v in cia de San L uis, com o P resid en te p ro v i
sional de la N acin hasta el m es de abril de 2002, quien acu erd a llam ar a
e leccio n es el siguiente 3 de m arzo b ajo el sistem a de la ley de le m a s10.
6

Como en ese momento an funcionaba la Ley de Convertibilidad, 250 pesos equi

valan a 250 dlares.

El decreto 1570/01 del Io de diciembre del 2001 estableca restricciones para los reti
ros de dinero en efectivo y a las transferencias al exterior vinculadas con la demanda
de la Deuda Pblica.

Para un anlisis ms detallado, ver Bonvecchi (2002).

En octubre de 2000, el vicepresidente electo Carlos Alvarez present su renuncia por

desacuerdos con el presidente.

10 Se eligi este mtodo de eleccin para evitar las peleas internas en los partidos po
lticos, sobre todo en el partido Justicialista, que estaba sin liderazgo y en el que la
disputa por el poder poda llevar a la ruptura del partido.

C a p tu lo X

323

E n el d isc u rso de asu n ci n , R o d rg u e z S a a n u n c ia la su sp e n si n

del pag o de la deuda externa, la ratificaci n de la co n v e rtib ilid ad arg u
m en tan d o que una devaluacin significara dism inuir el salario de los
trabajadores , y la im plem entacin de una tercera m oneda. E stas m ed id as
que iban a im p actar d uram ente sobre la eco n o m ia y la so c ie d a d fueron
tom adas no slo de m anera inconsulta sino hasta festiva. S im u ltn eam en
te, p ro m eti un m illn de puestos de trabajo asi com o la d ev o lu ci n del
13% a los ju b ilad o s, m edida tom ada p o r el g o b iern o de la A lian za com o
resp u esta a los prob lem as fiscales que enfrentaba.
L a nom inacin de ciertos ex funcionario s m en em istas de d u d o sa co n
ducta en el desem peo de su cargo, as com o la in tencin, h e c h a p b lic a
p o r cierto sector del P artido Justicialista, de que el p resid e n te R o d rg u ez
S a esp ecu lab a con m an ten erse en el cargo h asta el 2003 aceler el final
del gobierno. En las calles de B u en o s A ires se v o lv iero n a e scu c h ar los
cacerolazos y nuevam ente la gente se agolp en la P laza de M ay o y frente
al C on g reso de la N acin. A n te la grav ed ad de la situ aci n , R o d rg u e z
S a convoc en la ciudad de M a r del P lata a una reunin de g o b ern ad o res
del P artido Justicialista, fuente de su p o d er y legitim idad. P ero resu lt un
intento fallido, ya que fueron pocos los g o b ern ad o res qu e co n cu rriero n .
A n te la falta de apoyo de la ciudadana y de casi la to talid ad de la clase
p oltica, y sobre todo de su p ropio partido , a la sem an a d e ser eleg id o se
vio ob lig ad o a renunciar.
C uarenta y ocho h oras m s tarde, la A sam b lea L eg islativ a se vu elv e
a re u n ir y elig e co m o P re sid en te p ro v isio n a l de la N a c i n a E d u ard o
D u h ald e11. E sta vez se estableci que el m andato se exten d era h a s ta fines
de 2003, p ese a la oposicin de algunos gobernadores.
El 1 de enero de 2002, al hacerse cargo de sus funciones, el nuevo p re
sid en te prom eti term inar con un modelo agotado que ha sum ido en la

desesperacin a la mayora del pueblo, para sentar la base de un modelo

que recupere la produccin y el trabajo de los argentinos y prom over una
m s ju s ta distribucin de la riqueza E n ese m ism o d iscu rso aseg u r
que el plan de un m illn de em pleos p rom etid o s p o r A d o lfo R o d rg u ez

11 En las elecciones de 1989, Duhalde habla sido compaero de frmula de Carlos

Menem. Por diferencias con el Presidente renuncia a su cargo y se postula, con xito,
como gobernador de la Provincia de Buenos Aires, cargo que ocupa hasta 1999. En
ese ao compite con De la Ra para la Presidencia de la Nacin. En 2002 se des
empeaba como senador de la Provincia de Buenos Aires, cargo para el que fuera
elegido en octubre de 2001. Simultneamente ocupaba la presidencia del Partido
Justicialista.

324

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

S a ser rec o n v ertid o en "un seguro de em pleo d estin a d o a je fe s y je fa s

d e h o g a res d eso cu p a d o s
D u h a ld e ta m p o co c o n ta b a con el to tal ap o y o de su p a rtid o . L a re
n u e n c ia de alg u n o s se c to re s del P artid o J u stic ia lis ta a d a r a p o y o a la
n u ev a adm inistracin se hizo evidente cuando el P resid en te intent a n n a r
su eq u ip o de gob iern o . L os p rim ero s co n v o cad o s fueron g o b ern a d o re s
p ro v in c ia le s que resp o n d a n a su p ro p ia ln ea p o ltic a q u ie n e s, co n el
a rg u m e n to de que se d eb ia lla m a r a ele c c io n e s en m a rz o de 2 0 0 2 , no
acep taro n form ar p arte del g a b in e te 13.
E l aisla m ien to p o ltico a que lo co n d e n a b a la falta d e co n fia n za de
alg u n o s g o b ern a d o re s y del p ropio p artid o no era el n ico esco llo que
d e b a so rtea r el flam an te p re sid e n te . P o r un lado, co m o y a se se al ,
esta b a n los p ro b lem as ec o n m ic o s. L a sa lid a de la co n v e rtib ilid a d as
co m o las oscilaciones con respecto al rum bo econm ico d esencadenaron,
en el contex to de u n a ec o n o m a p o r cuatro aos estan cad a, un p ro ceso
in flacionario que disp ar los p recios y, en particular, d e aq u ello s artcu
los que co m p o n en un a can asta bsica de alim en to s. A ello se su m las
cre cien tes dificultades que tena el gob iern o p ara im p lem e n ta r m edidas
qu e p erm itiera n a los m iles de ahorristas argen tin o s d isp o n e r lib rem en te
del d inero d epositado en los bancos, tanto en las cuentas co rrien tes com o
en p lazo fijo u otro tipo de operacio n es, sin h acer co lap sa r al sistem a en
el intento. P or o tra p arte, el sistem a p o ltico era o tra fu en te d e tensin y
d ificu ltad es p ara el gobierno. L os d atos rele v an te s en este sen tid o eran
la cap acid ad de p resin de los go b ern ad o res - s o b r e todo la de los ju stic ia lis ta s -, que se acrecen tab a frente a la soledad del P o d er E jecu tiv o , el
d esp re stig io del P arlam en to y la escasa leg itim id ad de los dos g randes
p artid o s, el Ju sticialism o y la U nin C vica R adical.
H ubo otro elem en to adicional - p e r o decisivop ara e n ten d er el difcil
esce n ario p o ltico de esos dias: los ru id o s p ro d u cid o s p o r la m o v iliza
ci n p o p u la r que casi diariam en te se d esp lazab a p o r las calles de B uenos
A ires y las prin cip ales ciudades del pas. E n efecto, u n a im p o rtan te m asa
de la p oblacin, al com ps de la consigna que se v ayan to d o s -c o re a d a
en to d as las m a rc h a s - recorra las calles de las gran d es ciu d ad es, o rg a
n iz a b a a sa m b le a s b a rria le s y se ag ru p a b a en d e fe n sa de sus in te rese s
v u ln erad o s, com o era el caso de los m iles de p erju d icad o s p o r el colapso

12 Publicado en el diario Clarn, 1/01 02.

13 Estos gobernadores eran Eduardo De la Sota (Crdoba), Nstor Kircliner (Santa
Cruz) y Rubn Marn (La Pampa).

C a p tu lo X

325

del sistem a bancario. E n este crescendo de ag itaci n so cial so b resale un

actor, los piqu etero s, que fueron los p rin cip ale s p ro tag o n istas de luchas
en las rutas a lo largo y a lo ancho del pas. El g o b iern o se en co n trab a
ja q u ea d o , sin apoyo prcticam en te de n in g u n a fu erza p o ltica o social y
enfrentando una crisis que incida en todas las esferas de la v id a social.
E n este escenario, a los pocos das de asum ir el gobierno, el presidente
D uhalde decret la em ergencia en m ateria social, eco n m ica, ad m in istra
tiva, financiera y c a m b ia ria 14, y unos pocos das m s ta rd e la em erg en cia
o c u p a cio n al15. E n ese decreto se establece la p u esta en m arch a de un p ro
gram a destinado a los Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s que iba a ser
coordinado desde el M inisterio de D esarrollo S ocial y M ed io A m biente.
C uarenta y cinco das m s tarde el p ro g ram a se p o n e en m archa. C ules
fueron las condiciones que perm itieron p o n er en m a rc h a este p ro g ram a,
en un contexto tan adverso po ltica y econ m icam en te, es el tem a que se
analiza a continuacin.

B. Las condiciones de posibilidad

1. L a construccin del consenso
S im ultneam ente con la puesta en m archa del prim er P rogram a Jefes y
Jefas de H ogar D esocupados, el gobierno co n v o ca a un dilogo m ultisectorial p ara lo g ra r-a d e m s de apoyo p o ltic o - m erm ar la p u ja distributiva,
g en erar consensos y acordar p o lticas que perm itan ir su p eran d o la crisis
institucional. P ara ello pidi apoyo esp iritu al de la Ig lesia C at lica y
asistencia t cn ica al P ro g ram a de N acio n es U n id as p ara el D esarro llo
(P N U D )16. L a pro p u esta de la adm inistraci n d u h ald ista era alca n za r en

14 Ley N 25.561, de Emergencia Pblica y de Reforma del Rgimen Cambiario y el

Decreto N 50, de fecha 8 de enero de 2002.
15 Decreto 165 del 22/01/2002.
16 No era sta la primera vez que la Iglesia buscaba colaborar con el gobierno nacional
para encontrar una salida institucional. A mediados de diciembre de 2001, el titular
de Caritas brind la sede de esa entidad de la Iglesia para una reunin a la que con
voc a los principales lderes polticos, empresariales y sindicales. La decisin del
entonces presidente De la Ra de no modificar el rumbo de la poltica econmica y
continuar manteniendo en su cargo al Ministro de Economa conspir contra el xito
de la reunin.

326

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

u n a p rim e ra etapa, en un p ero d o no su p e rio r a los 60 das, un acu erd o

m a rc o . L ueg o , las partes deberan av an zar en la definicin de m ed id as
co n c reta s - e n estre ch a relacin con el C o n g re s o - referid as a cu estio n es
esen ciales com o el d esem pleo, la p o b reza y el perfil p ro d u ctiv o .
L a co n v o c ato ria fue lanzada al co n ju n to de las o rg an iz ac io n es so c ia
les, p o lticas y sindicales (p artidos polticos, cm aras em p resariales, ce n
trales obreras y representantes de la cultura). L os deso cu p ad o s agru p ad o s
en las o rg an iz ac io n es piq u eteras ta m b i n fu ero n in v itad o s a p articip ar.
E sta invitaci n fo rm a b a parte de una e s tra te g ia que, ap en as asu m i el
g o b iern o , adopt el presid en te D uhalde. E strateg ia qu e co n sisti , fu n d a
m en talm en te, en reco n o cerlo s, recib irlo s en la casa de g obierno e incor
p o rarlo s, com o otro actor social, al dilo g o social.
A la M esa de D ilo g o concurrieron un im p o rtan te n m ero de o rg an i
zacio n es con distin to grado de rep resen tativ id ad . U na de las razo n es que
ex p lican esta alta p articip a ci n fue, sin du d a, la p erc ep ci n -c o m p a rtid a
p o r los d istin to s in v ita d o s - de am en a za al o rd en so cial ante la m a g n i
tu d de la crisis q u e enfrentaban los a rg e n tin o s17. A s, las cu estio n es que
m en o s d isc u si n co n citaro n y en las que se logr lleg ar rp id a m en te a
acu erd o s fueron las relacio n ad as con la p ro tec ci n social a lo s sectores
m s vulnerables. En lo que se refiere especficam ente al P ro g ram a Jefes y
Jefas puesto en m archa por el gobierno, se acord que tuviera un alcance
u n iv ersal, de m a n era de asegurar un in g reso m n im o a to d a s las fam ilias
argentinas.
P ara dar cum plim iento a los acuerdos alcanzados, el g obierno m o d ifi
c la n orm ativa 165/02 que haba dado lugar al prim er P ro g ram a d e Jefes
y Jefas. El 3 de abril de 2002, instituy el D ecreto N 565 que estab lece
el D erecho F am iliar de Inclusin Social. D e acuerdo con el m ism o, todos
los je fe s y je fa s d e so cu p a d o s tien en el d ere ch o a ac ce d er a u n in g reso
m n im o a travs del P rogram a Jefes y Jefas de H o g ares D e so c u p a d o s18.
17 En el documento final de la Mesa de Dilogo, en el que se expresan los principa
les consensos, la crisis fue as caracterizada: "La indita crisis argentina, que ha
erosionado la legitimidad pblica y privada, es tan grave y de tal naturaleza que
la convivencia y la democracia se encuentran seriamente amenazadas. Esta crisis
incluye cuatro aos de recesin, desempleo sin precedentes, aumento incesante de
la pobreza, la indigencia y la exclusin social, problemas crnicos de las finanzas
pblicas, una extendida ruptura de la seguridad jurdica y la prdida completa del
sentido de lo pblico y del bien comn
18 En el item Construir una sociedad ms equitativa del documento final para la
Reforma de la Mesa de Dilogo, el punto 2 se refiere a la atencin prioritaria y reno
vada de la emergencia social. La Mesa de Dilogo Argentino, recogiendo la demanda

C a p tu lo

327

L a principal d iferencia con el pro g ram a del m ism o n o m b re 19 y a instalado

po r el gobierno, era su co b ertu ra universal.
Se e s tip u l que su a p lic a c i n se e x te n d e ra h a s ta ta n to d u ra se la
e m erg en cia ocupacional. E n un p rim er m om en to , la fech a de cierre del
p rogram a fue fines de 2002. P oco tiem po desp u s, al no h ab er un cam bio
significativo en las condiciones econm icas y so ciales del pas, se decidi
p ro rro g ar su v ig e n cia por u n ao m s.
La b u en a relaci n que se h ab a dado entre el g o b iern o de D u h ald e y
la Iglesia C atlica, que h ab a p erm itido la co n fo rm aci n de la M e sa de
D ilogo, sufri un serio tro p iezo a raz del fin an ciam ien to del p ro g ram a.
L os obispos haban reclam ad o gestos de ren u n ciam ien to p ara so rtear la
crisis: expresa y pblicam ente pidieron un aporte ex cep cio n al a quienes
se beneficiaron con la d evaluacin. P o r esta raz n recib iero n con sa tis
faccin la actitud del secto r ag ro ex p o rtad o r de d o n ar 1.500 m illo n es de
peso s para am p lia r la ayu d a social. L a d onaci n , sin em b arg o , no era ni
tan espo n tn ea ni tan generosa: ten a com o co n d ici n que no se p u sieran
re te n cio n e s a las ex p o rtacio n es. El g o b ie rn o no acep t este ac u erd o y
d ec id i p o n e r rete n cio n e s tanto a las ex p o rta cio n e s del cam p o co m o a
las de la industria alim entaria, as com o un ap o rte ex trao rd in ario al secto r
petrolero d estinado a solventar los p rogram as sociales, especficam ente el
P lan Jefes y Jefas. Es as que la satisfaccin de la Ig lesia p o r el acu erd o
a lcan zad o con las organ izacio n es rep rese n tativ as del se cto r ex p o rta d o r
se tra n sfo rm en d isg u sto cu a n d o se en te ra ro n (p o r los d ia rio s) d e la
d ecisin del gobierno.
P ara ev itar un eventual retiro de los obispos de la M esa de D ilogo, el
p resid en te pidi a la Iglesia que, a travs de C aritas, su p erv isara la d istri
bucin de los fondos fruto de las retenciones. A s, el p resid e n te p ro p u so
a la M esa -in te g ra d a p o r representantes de o rg an izacio n es d e la sociedad
civil, de la Iglesia y de N aciones U n id a s - que elab o rasen las su g eren cias
q u e cre y eran co n v e n ie n te s p ara ase g u ra r la efic ien c ia y tra n sp a re n c ia
en la distribucin de los subsidios: los criterio s p ara co n fo rm a r los p a
d ro n es de b en e ficia rio s, los m e c a n ism o s d e c o n tro l con p a rtic ip a c i n
ciudadana, breg por la atencin de la emergencia social, con carcter urgente, como
un derecho universal. Con fecha del 3 de abril de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional
instituy por Decreto N 565, el Derecho Familiar de Inclusin Social. Ah se dice
que la atencin de la emergencia social deber contar con financiacin segura, con
formndose un fondo que goce de intangibilidad y con un alto grado de auditora
social que evite el clientelismo.
19 A este programa se lo denomin Programa de Jefes/as de Hogar Desocupados 1.

328

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

d e o rg a n iz a c io n e s no g u b e rn a m e n ta le s as co m o las m o d a lid a d e s de
d istrib u c i n de la ayuda.
A co rd e con esta p ro m esa , en el artcu lo 13 del d ec reto d e cre aci n
se estab lece la co n fo rm ac i n de u n o rganism o de co n tro l: el C o n sejo
N acio n al de A dm inistracin, E jecucin y C o n tro l (C O N A E y C ) del P ro
g ram a de Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s. P artic ip aro n del m ism o
o rg an iz ac io n es em presarias, sindicales, de los distin to s cu lto s, as com o
o rg an izacio n es no g u b ern am en tales y del g o b ie rn o 20.
L la m a la aten c i n el n m ero y p erfil de las o rg a n iz a c io n e s c o n v o
cad as. C ul era el objetiv o de una invitacin tan am p lia? A se g u ra r a
trav s de un fuerte m ecan ism o de control la tran sp a ren cia de la gesti n ?
L a b squeda de un consenso que asegurara la continu id ad del pro g ram a?
L a creacin de un espacio de dilogo entre g rupos co n in tereses e n fren
ta d o s g aran tizan d o con su p resen cia la ejecucin del p ro g ra m a?
M as all de cu les fueran las intenciones del go b iern o , este C o n sejo
d esarro ll una intensa actividad. L as reu n io n es p eri d icas, as com o las
p rese n tac io n e s de inform es m en su ales al P re sid en te d e la N ac i n , m u e s
tran el grado de com prom iso que estas organizaciones fueron adquiriendo
con el program a. P ara los grupos p iqueteros im plicaba un reco n o cim ien to
social y p oltico al colocarlos en un plano de igualdad con org an izacio n es
co m o la S o cied ad R u ral en el m bito de control del p ro g ra m a. P ara los
p o d e ro s o s sig n ific ab a en c o n tra r un esp a c io q u e p e rm itie ra d ia lo g ar
con aquellos que eran p ercib id o s com o una am enaza. E n d efin itiv a, este
C o n sejo , sim b lica y realm en te, cum pli varios ob jetiv o s: integ raci n ,
co n tro l y consenso.

20 Por el sector empresarial participaron: la Sociedad Rural Argentina (SRA), la Coor

dinadora de las Industrias de Productos Alimentarios (COPAL) y la Unin Industrial
Argentina (UIA), la Cmara de Exploracin y Produccin de Hidrocarburos (CEPH),
la Asociacin de Bancos Pblicos y Privados de la Repblica Argentina (ABAPPRA)
y la Asociacin de Bancos de la Argentina (ABA). Por el sector sindical, la Confede
racin General del Trabajo (CGT), la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), por
los distintos cultos: Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA), el Consejo Evan
glico y Caritas Nacional. Por las organizaciones no gubernamentales, la Federacin
Argentina de Municipios (FAM), el Foro del Sector Social y la Corriente Clasista y
Combativa (CCC). Por el gobierno: el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social (Consejo Federal de Trabajo), el Ministerio de Economa y el Ministerio de
Desarrollo Social (Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales).

a p t u l o

329

2. C apacidad de organizacin y negociacin

de los actores intervinientes
Q u e ac to res de una larg a tra y e c to ria en la v id a in stitu c io n a l d e la
R ep b lica, com o es el caso de la S ociedad R u ral o la U n i n In d u strial
A rgentina, particip en de la M esa de D ilo g o S ocial b u sc an d o a lca n za r
consensos es entendible e incluso esperable. A d em s de que su p rctica
habitual fue y es la del d ilogo y la n eg o ciaci n , en un am b ien te e n ra
recido, de alta conflictvidad social, estas o rg an izacio n es tienen m ucho
que perder.
E sta p redisposicin p ara el dilogo no resu ltab a igu alm en te esperable
p or parte de u n grupo en particular: el de los trab ajad o res d eso cu p ad o s
agrupados en el m ovim iento piquetero. Su com portam iento llam a particu
larm ente la atencin fundam entalm ente por dos razones. E n prim er lugar,
p o r su cap acid ad de organizacin. P ese a su situ aci n laboral, se c o n s
titu y ero n com o un actor co n cap acid ad de d esarro llar acci n co lec tiv a
p resentando u n am plio espectro de dem andas. E n segundo lugar, s bien
su recurso de p o d er m s im portante desde el m o m en to de su surgim iento
fu e la c o n fro n ta c i n y la am e n a z a del co rte de ru tas, d em o straro n en
distintas ocasiones - u n a fue en la M e sa de D ilogo S o c ia l- su cap acid ad
y v o luntad de negociacin.
a) La organizacin piquetera
El m ovim iento de los piqu etero s surge en la A rg en tin a a m ed iad o s de
la d cada de los aos noventa. A lgunos autores co n sid eran qu e se inicia
con la p u eb lad a de S antiago del E stero en 1993, en la q ue h u b o cortes
de ru ta e in cen d io de edificios p b lic o s com o re sp u e sta al in te n to del
gobierno de dejar cesantes a 10.000 trabajad o res. O tros u b ic an su inicio
en 1996 cuando en C utral C , p ro v in cia de N eu q u n , se p ro d u ce n los
p rim eros cortes de ru ta con caractersticas especficas de p iq u etes, y a los
que siguieron los de la p ro v in cia de Salta, en los d ep artam en to s de San
M artn, T artagal y G eneral M osconi. En am bas p ro v in cias los piq u etes
fu ero n realizad o s p o r ex em p lead o s de Y PF (Y acim ien to s P etro lfero s
F iscales) que fueron despedidos luego de la p riv atizaci n de la co m p a a
petrolera. E sta m odalidad de cortes de rutas fue ad o p tad a en otros lugares
del pas, o to rg an d o a los m o v im ien to s de trab a jad o re s d eso cu p a d o s no
so lam en te su nom bre, sino sus p ecu liarid ad es de lucha: arm ar p iq u etes
p ara co rta r las ru tas y las c a lle s .

330

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

A lo largo de los aos, el m o v im ie n to se fue d iv id ie n d o ta n to p o r

su p ro p u e sta p o ltic a 21 com o por la form a de e n c arar la rela ci n co n el
g o b iern o , ya que alg u n o s son m s p ro p en so s a la n eg o ciaci n qu e otros.
M s all de estas d iferen c ia s, en el m o m en to de p o n e rse en m a rc h a el
p ro g ra m a que estam os analizan d o , todas las org an izacio n es co m p artan
alg u n o s rasgos com u nes.
E n p rim e r lugar, su ca p a c id a d de o rg an iz ac i n . S v am p a y P erey ra
(2 0 0 3 ) se a la n el ''m ila g ro s o c io l g ic o que sig n ifica q u e g ru p o s de
d eso cu p a d o s tengan la ca p ac id a d de o rg an izaci n y lu ch a co m o la d e
m o strad a p o r estos piqueteros.
E n segundo lugar, un "estilo de organizacin . H ay qu e d estac ar que
se o rganizan en un territo rio determ in ad o , territorio d o n d e v iven con sus
fam ilias. Es aqu d onde se realizan las asam b leas, qu e es el esp acio de
d iscu si n y elab o raci n de sus propuestas. En estas asam b leas no slo se
discuten cules son las necesidades y cm o articular d em an d as de distinta
n atu ra lez a, sino que tam b in se d eb a te n tem as m s am p lio s: d esd e las
p o sib ilid a d es de co n stru cci n de una ec o n o m a social altern ativ a h asta
estilo s de co n v iv en cia u o rganizacin com unitaria. L os d irig en tes p iq u e
tero s co n sid eran que este tipo de o rganizacin p erm ite a sus in teg ran tes
su straerse de las v iejas prcticas clientelsticas. D e acu erd o con su relato,
m ien tras que antes los m s j v e n e s eran llevados co m o g a n a d o a los
acto s polticos d o nde les daban "vino y droga , ellos fu ero n "h a cien d o
un 1aburo ... y eso nos ha llevado a que h o y en da los co m p a ero s van a
los p iq u e te s y de a n tem a n o saben que no se p u e d e n i alcohol, n i droga,
ni nada p o r el estilo 22.
E n tercer lugar, "el contenido m u ltisec to ria l de las d e m a n d a s , que
su rg e de su d o b le id e n tificaci n de d eso cu p a d o s y de su asen ta m ie n to
te rrito ria l. E sta do b le identificacin, su m ad a a la situ ac i n de ex tre m a
n ec esid ad en que se en cuentran los hog ares de la m ay o r p arte de los p i
queteros, explican el am plio repertorio de reivindicaciones que presentan.
El acu erd o alcan zad o en m ayo del 2001, d en o m in ad o P rim er A cu erd o
T erritorial, es un buen ejem plo de la m ultip licid ad de d em an d as le v an ta
d as por los piqueteros. En esta ocasin, luego de un grave en fren tam ien to
co n el g obierno, la m in istra de T rabajo del g obierno de la A lia n za acept
21 La alineacin ideolgica de estos gmpos cubre un amplio abanico: algunos se definen
corno peronistas, otros como marxistas leninistas o trotskistas.
22 Entrevista a un miembro del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) de
Solano, Lans y Almirante Brown, realizada en Lans, 6 de abril de 2002, extrada
de La Fogata (www.Lafogata.org/02asambleas /9asambleas/trabajo.htm).

C a p tu lo

331

n e g o c ia r con ello s los d istin to s tip o s de re c la m o s q u e p re se n ta b a n , y

que in clu an m ejoras en el barrio, asi com o en los se rv icio s d e salud y
educacin de la zona. D e ah que la calificacin de in te g ra l fue p ro p u esta
p o r los lderes piqueteros.
b) La negociacin piquetera
E l P rim e r A cu erd o T errito rial no es la p rim e ra e x p e rie n c ia d e n e
g o ciacin del gobierno con los piq u etero s. E n la d cad a de 1980, en la
p ro v in c ia de B u e n o s A ires, m u c h o s de ello s h a b a n p a rtic ip a d o en la
tom a de tierras y en la con stru cci n de los asen tam ien to s, accio n es que
im p licaro n una n eg o ciaci n con auto rid ad es g u b ern am en tales.
P ero la experien cia m s im portante en lo que atae a n e g o c ia r con
el gobiern o fue la que se dio con los p lan es T rab ajar a m e d iad o s d e la
dcad a de los aos noventa. E n 1996, luego de un a serie de m o v iliza cio
n es en cabezadas po r los g rupos piqu etero s en M ar del P lata y F lo ren cio
Y arela exigiendo trabajo, el g obierno de C arlos M en em d ecid e en tre g ar
les, p ara su d istrib u c i n , planes del p ro g ram a T rabajar. A p a rtir de ese
m om ento, el reclam o por program as de em pleo form parte del repertorio
de estos grupos en cada una de las m o v ilizacio n es co lectiv as. In c o rp o
rac i n que perm iti e stab lece r una su erte de ju e g o en tre el g o b ie rn o y
los m o v im ien to s de deso cu p ad o s. D esd e en to n ces, p ara el co n ju n to de
la sociedad, los planes T rab ajar son p ercibid o s com o el in stru m en to que
tien e el g obierno para n eg o ciar con los piquetero s. P or o tra p arte, es una
suerte de nom bre genrico que rep resen ta a cu alq u ier p ro g ram a de em
pleo. S era ocioso sealar que la distrib u ci n de estos p ro g ra m as n u n ca
fue o to rg ad a po r el M in isterio de T rabajo, E m p leo y S eg u rid ad S ocial
en carcter de m o nopolio exclusivo de los p iq u etero s, sino que en esta
d istrib u ci n particip ab an d istintos p artidos p o ltico s23.
C uando asum e el g obierno de la A lianza, la relaci n co n estos grupos
com ienza a cam biar. E sta adm inistracin tom a una serie de m ed id as cuyo
resu ltad o fue la p ro fu n d iz ac i n de la co nflictiv id ad social. A d em s de
n o m o stra rse d em asiad o disp u esto a re c o n o cerlo s com o in te rlo cu to re s
v lid o s, co n tin a con la p o ltic a co m en z ad a p o r el ltim o m in istro de
E co n o m a del gobierno de C arlos M enem de red u cir el n m ero de b e n e
23 De acuerdo con un informe oficial publicado por el diario La Nacin (21/03/2000),
en la provincia de Buenos Aires el Partido Justicialista manejaba 4.552 planes Tra
bajar, la Alianza, 2.352 y otras instituciones, entre las que figuran las eclesisticas.
3.315.

332

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

ficios as com o el n ivel de las rem u n e ra cio n es de los p lan es, y cam b ia,
co m o se a n a liz a m s ad e la n te, la m o d a lid a d de a c ce so a los p ro g ra m a s
de e m p leo . P ro b le m a s con el c u m p lim ie n to de las cuo tas y de las en tre
gas d e p lan es T ra b ajar24 au m en taro n el en fren ta m ie n to del g o b iern o de
la A lia n za con los g ru p o s piqueteros.
El re su lta d o p re v isib le fue el au m en to de la c o n flic tiv id a d so cial.
E n ju lio de 2001 se organ iza el p rim er C o n g reso P iq u ete ro d e n o m in a
do A sam b lea N acio n al de O rgan izacio n es P opulares, T errito riales y de
D eso c u p ad o s . En esa asam blea se decide po r u nanim id ad que la p ro testa
ex p re sad a en cortes de ruta se intensifique en form a p ro g re siv a m ed ian te
la ex ten si n de la duracin de los cortes hasta concluir, a fin de ese ao,
en u n a m e d id a de fuerza p o r tiem po indeterm inado. P ara alg u n o s grupos
p iq u e tero s ya en ese m o m en to com ienza a p rep ararse u n a serie de a c c io
nes co n c aten a d as que se denom in el A rg e n tin a zo , co n el fin de h acer
c o n o c e r sus d e m a n d a s a la so c ied a d y cu y a ex p re si n m s a lta fue la
m o v ilizaci n a la P laza de M ayo en los ltim os das del m es de diciem bre
de 2001 que cu lm in con la renu n cia del gobiern o de D e L a R a25.
C o m o y a se d ijo , lu e g o de la c a d a del g o b ie rn o d e la A lia n z a ,
R o d rg u e z S a co n v o c a los p iq u etero s a su d esp ac h o p ara o fre ce rle s
un m ill n de p u esto s de trabajo. Este g e n e ro so o fre cim ien to fue r p i
d am en te in c o rp o rad o en el rep erto rio de los rec lam o s de esto s grupos.
A s, a los p o co s das de asum ir com o presid en te E d u ard o D u h ald e, tanto
las o rg an iz ac io n es con m ay o r capacidad de p resi n y p red isp o sici n a la
n eg o c ia ci n co m o las que presen tab an p o sic io n e s m s d u ras, se m o v ili
zaro n rec lam an d o por los planes p rom etidos p o r el en to n ces p resid en te
R o d rig u e z Sa. El g obierno los recibi y p ro m eti , en caso de co n tarse
co n los fondos, en tre g ar 200.000 planes Trabajar.
L a n e g o c ia c i n con los p iq u e tero s n o era so la m e n te p o r el n m ero
de p lan es sino tam b in respecto de su asignacin: cun to s p lan es se les
24 De la entrevista realizada con la responsable del Plan Trabajar del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
25 ...A medida que iba creciendo la crisis, hemos evolucionado en crecimiento, pero
sobre todo por el acierto politico. Porque la pelea por el Argentinazo fu e una pelea
nuestra de 5 aos, por lo tanto esc acierto nos llev a un gran salto. Nosotros dimos
el primer gran salto entre el 97 y el 99. Despus hubo como una tregua por el apoyo
a la Alianza. Posterior a eso se da un nuevo salto que llegamos alrededor de los
12.000 compaeros hasta el final de De la Ra, hasta el Argentinazo y all en dos
semanas se cuadruplica, se triplica la corriente, entre el 23 y 24 de diciembre y el
10 de enero pasamos a 50.000 compaeros. Hoy estamos en 70.000". Entrevista
realizada al coordinador general de la Corriente Clasista y Combativa.

C a p tu lo

333

o torgaba a cada u n a de las organ izacio n es. Si bien, com o v erem o s m s

adelan te, el rgano n atural p ara la d eterm in a ci n y d istrib u c i n d e los
plan es Jefes y Jefas eran los C onsejos C on su ltiv o s L o cales, lo cierto es
q u e segn estim aciones h echas p o r distin tas fuentes, cerca de un 10% de
los m ism os quedaron en m anos de los piq u etero s, m ien tras qu e un a cifra
que no es fcil de determ inar pero que se calcula superior a ese porcentaje
fue otorgada a puntero s de partidos p o ltico s26.
E n definitiva, la situacin que enfren tab an los p iq u etero s los llevaba
a la p arad o ja de que pese a que la gran m a y o ra le v an tab a un d iscu rso
de izqu ierd a y rev o lu cio n ario , deb an n e g o c ia r con el g o b iern o p o r los
p lanes de em pleo. E stos planes significaban un recu rso v alio so no slo
p o rq u e era p rcticam ente el nico con el qu e co n tab an , sino p o rq u e les
confera p oder frente a sus m ilitantes. Se en fren tab a con el g obierno pero
dependan de l no slo para su subsistencia, sino tam bin p ara m an ten er
su liderazgo. E sta doble d ep en d en cia ex p lica la m o d alid ad de en fren ta
m iento elegida. A diferen cia de los trab ajad o res en activ id ad qu e p ueden
elegir distintas m o dalidades de lucha, p ara los d eso cu p ad o s - p o r su p ro
pia condicin la b o ra l- desarrollar u n a accin co lectiv a p ara h acer o r sus
reclam os resulta un problem a. A nte la escasez de altern ativ as, el co rte de
ru tas o la irrupcin m a siv a en las calles de la ciu d ad fueron co n sid erad o s
com o la m odalidad de lucha m s eficiente: no slo les p erm ita co n stru ir
u n a id e n tid a d e irse leg itim an d o co m o a c to r so cial, sin o qu e ta m b i n
p o d a ser utilizad a com o am en aza p ara n eg o ciar p lan es de em pleo.

3. A ntecedentes del P rogram a Jefes y Jefas

de H ogares D esocupados
El p ro g ram a que estam o s an alizan d o rec o n o ce com o an teced en tes
los p rogram as de em pleo ejecu tad o s en la d cad a de los aos nov en ta.
D e todos ellos analizarem os unos pocos: aq u ello s que, p o r su d ise o o
p or alguna caracterstica de su gestin, tu v iero n in cid en cia en el diseo
del P rogram a Jefes y Jefas de H ogares D esocupados.

26 En la entrevista realizada con el coordinador de la CCC, ante la pregunta sobre cmo

se distribuan los planes, nos respondi: Como se hizo siempre, en el Ministerio de
Trabajo. Nosotros llegamos a manejar 70.000planes".

334

P O IT IC A Y POLTICA S P B LIC A S EN LOS PRO CESO S DE R EFO RM A DE A M R IC A LA T IN A

a) E l Program a Trabajar
A nte el dram tico crecim ien to de la tasa de d eso cu p aci n a co m ien
zo s de los n o v en ta, el g o b ie rn o p re sid id o p o r C a rlo s M en en r, ad em s
de ad o p tar m ed id as d estin ad as a flexibilizar la legislacin lab o ral y d is
m in u ir los costos laborales, decide im p lem en tar u n a serie de p ro g ram as
de em p leo . E n p o c o s a o s se p o n en en m a rc h a m s de 20 p ro g ra m a s
q u e se c a racteriza ro n p o r su b aja co b e rtu ra , la esca sez de rec u rso s, su
v o la tilid a d 11 y p o r p re se n ta r d iseos sem ejantes. P or o tra p arte, este tipo
d e p ro y ec to s no se g estio n ab a slo en el m bito del M in isterio d e T ra
b ajo y S eg u rid ad S o c ia l2*. En el ao 1996, en d istin ta s ju ris d ic c io n e s
del g o bierno nacio n al se estaban ejecu tan d o 31 p ro g ra m as de em p leo y
m e jo ram ien to de ingresos, de los cuales slo 23 estab an en la rb ita del
M in isterio de T rabajo y S eg u rid ad S ocial (M T Y S S ) (G o lb ert, 1997).
E n este fe stiv a l de p ro g ra m a s , se d e s ta c a el T ra b a ja r ta n to p o r el
tiem p o que estuvo en m archa (en tres versiones: T rab ajar 1, T rab ajar 2 y
T rab ajar 3) com o p o rq u e el n m ero de beneficios aco rd ad o s fue su p erio r
al de los otros p rogram as. Interesa tam bin d estacar qu e el plan T rabajar
in au g u ra, com o se analiza m s adelante, una nu ev a relaci n entre el g o
b iern o y el m ov im ien to de desocupados.
El p rim er T rabajar data de fines de 1995, el T rabajar II se im p lem en to
en tre 1997 y 1998, y el T rab ajar III entre 1998 y 1999. E n sus d istintas
v ersio nes, el prin cip al objetivo buscado era brindar ocu p aci n transitoria
a d eso cu p ad o s en co n d icio n e s de p obreza que no estu v ieran recib ien d o
otro beneficio, y com o objetivo secundario la con stru cci n de obras de
in fraestru ctu ra social y asisten cia co m unitaria. L a prestaci n in clu a una
ay u d a no rem u n erativ a m ensual de 200 peso s, asisten cia sa n ita ria y c o
bertu ra de riesgos.
U n a de las le cc io n es ex tra d as de la g esti n del T rab ajar y qu e fue
in co rp o rad a en el d iseo del p ro g ra m a que estam os an alizan d o es que,
en caso de que am bos m iem b ro s de la pareja estuvieran d eso cu p ad o s, la
d eterm in aci n de quin era el beneficiario no estara fijada de an tem an o
por el program a, sino que sera la m ism a fam ilia la que eligira considerar

27 En el perodo 1992/96 la mayora de ellos no tuvieron una vigencia superior a los

dos aos. Ver: L. Golbert (1997:31).
28 El ministerio cambia de nombre en el 2003 por el de Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social.

C a p tu lo

335

al hom bre o la m u jer com o je fe o je fa del h o g ar y, p o r lo tan to , ben efi

ciario directo del p ro g ra m a29.
E l nm ero de ben eficio s de los p ro g ram as de em p leo , co m o c o n se
cu en cia del crecim ien to del T rabajar, fue crecien d o h asta 1997. A p artir
de ese m om ento se com ienzan a otorgar cada v ez m en o s planes. C o m o se
dijo anteriorm ente, desde la salida de C avallo del M in isterio de E co n o
m a, el gobierno de C arlos M enem no se m ostr tan d isp u esto a d istribuir
p la n es T rabajar, y el g o b iern o de la A lia n za tuvo la m is m a actitu d . E s
en el ao 2000 cuando esta cada resulta m s ev id en te: p o r en to n ce s se
perd iero n 20.000 planes.
b) E l Program a Solidaridad
E n el co rto p e ro d o de g o b ie rn o de la A lia n z a se in te n t p o n e r en
m a rc h a un pro g ram a social que, al m enos en la p reten si n de la en tonces
m in istro de D esa rro llo S ocial, M ed io A m b ie n te y D e p o rte s - G r a c ie la
F ern n d ez M e ijid e -, le d iera un sello al gobierno. E ste fue el S o lidaridad
o P lan Integral de A taq u e a la E xclusin S o cial30 inspirado en el P ro g ra
m a d e E ducacin, S a lu d y A lim e n ta ci n (P R O G R E S A ) d e M x ic o 31.
E ste program a, que finalm ente no se llev a cab o , ten a su foco en
tres co m p o n en te s: la n u tric i n , la salud y la fo rm a c i n e d u c a tiv a . El
org an ism o de g esti n , en co n so n an cia con este o b jetiv o , no era el M i
nisterio de T rabajo, E m p leo y S eguridad S ocial, sino en el recin creado
de D esarrollo Social, M edio A m biente y D ep o rtes ju n to con los de Salud
y E d u ca ci n de la N ac i n . L a estra te g ia de fo calizaci n p re v ista en el
diseo era ex tre m ad a m e n te co m p leja y d eb a rea liza rse en d o s etapas:
u n a p rim era que resp o n d a a criterios geogrficos y qu e se b asab a en un a

29 "Trabajamos con el criterio de que el beneficiario/a fuera aquel/la que estuviera

dispuesto a la contraprestacin por esa cifra de dinero y no tuviera una oferta mejor
en el mercado". (Extracto de la entrevista realizada a la responsable del programa
Trabajar en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social).
30 La informacin sobre el Programa Solidaridad proviene fundamentalmente de un ar
tculo sobre el programa Solidaridad elaborado por Fabin Repetto (mimeo, 2002).
31 El PROGRESA, lanzado en 1997, es un programa dirigido a poblacin en con
diciones de pobreza extrema y que opera especficamente en el mbito rural. Los
componentes del programa (que luego sern replicados por Solidaridad) responden a
situaciones de desercin escolar en el nivel bsico, desnutricin y falta de controles
prenatales como tambin a situaciones de insuficiencia alimentaria, caractersticas
de la poblacin objetivo a la que se dirige.

336

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

a sig n a c i n va cu p o s p o r N ecesid ad es B sic as In sa tisfe c h a s (N B I)32, y

u n a se g u n d a que se ap licab a sobre los p ro p io s hogares.
Si bien la eleccin de los destinatarios (hogares p o b res versus je fe s de
h o g ares d eso cu p a d o s), las caractersticas del d iseo co m o las m o d a lid a
d es de fo calizaci n p rese n tan m arcadas d iferen cias con el P ro g ram a de
Jefes y Jefas, la instalacin de C onsejos S ociales L ocales com o un m bito
d e co n certaci n en un p rogram a de alcan ce n ac io n al p erm ite co n sid erar
al S o lidaridad co m o un anteced en te del plan que estam o s an alizan d o . D e
to d a s m aneras, hay que reco rd ar que algunas p ro v in cias y a ten an alguna
ex p e rien c ia de este tip o de organizacin lo c al33.
E staban con fo rm ad o s p o r una C om isin E jecutiva L ocal in tegrada por
el In ten d en te o un d eleg ad o designado p o r l m ism o, un tcn ico del rea
so cial del m u n ic ip io , un S upervisor R egional del P lan se lec cio n a d o por
la C o o rd in aci n N acio nal del P lan y los S uperv iso res de los P ro m o to res
S o ciales, se lec cio n a d o s en form a conjunta p o r la C o o rd in aci n y las au
to rid a d es locales. E n tan to los pro m o to res sociales, sus su p e rv iso re s y el
su p e rv iso r reg io n a l eran solven tad o s con rec u rso s n ac io n a les, los otros
m ie m b ro s d e p e n d a n del m unicipio. T am bin co n fo rm ab a n el C o n sejo
Social L ocal, el C o n sejo C on su ltiv o L ocal, del cual p a rtic ip a b a la C o
m isi n E je cu tiv a , los representantes de iglesias locales, d e escu elas, de
h ospitales o centros sanitarios, los representantes del C oncejo D eliberante
del M u n icip io , rep resen tan tes de O N G y los S uperv iso res R e g io n a les y
de P ro m o to re s S ociales.
c) P ropuesta del F R E N A P O
E n abril de 2001, ante el agravam iento de la situacin so cio eco n m ica
que afectaba a un creciente nm ero de fam ilias, se cre el F rente N acional
co n tra la P o b reza (F R E N A P O ) conform ado p o r la C entral de T rab ajad o

32 De acuerdo a la cantidad de hogares con NBI en cada provincia respecto al nivel

nacional, que a su vez deba comparibilizarsc con los criterios elegidos por los Mi
nisterios de Educacin y Salud.
33 Como consecuencia tanto de ios niveles de pobreza y desocupacin y del papel cada
vea ms preponderante que iban tomando los gobiernos locales en la gestin de las
polticas sociales, comienza a formarse este tipo de comits a nivel local. Es el caso
de los Consejos Consultivos Provinciales de Chaco y Mendoza y los Consejos de
Emergencia en la provincia de Buenos Aires. Ver Arroyo (2003:15).

C a p tu lo

337

res A rgentinos (C T A )34, o rg an ism o s de derech o s h u m an o s, o rg an iz ac io

nes productivas, diputados, dirigentes sindicales y em presarios y obispos.
El F R E N A P O elabor un pro y ecto de creaci n d e un seguro de em pleo
y form acin de 380 pesos para je fe s y je fa s de h o g ar d eso cu p ad o s, una
asignacin universal por hijo de 60 peso s y una asig n aci n de 150 p eso s
para los m ayores de 65 aos que no reciben ningn beneficio ju b ilato rio 33.
E sta p ro p u esta fue p resentada en una consu lta p o p u la r en d iciem b re del
2001, o b teniendo m s de un m illn de firm as.
d) E l Programa Jefes y Jefas de H ogares D esocupados 1
L as in n u m e rab le s m o v iliza cio n es que se su ced iero n d esd e la cada
del gobierno de D e la R a fueron, sin duda, d ecisiv as para que E duardo
D uhalde anuncie, en su prim er discurso co m o p resid en te, la creaci n de
un p ro g ra m a de su b sid io s p ara d eso cu p a d o s al qu e d en o m in P lan de
Jefes y Jefas de H o g ar D esocupados.
L os p iq u etero s no eran los nicos que ex ig an accio n es inm ediatas.
E n esos das distin tas o rg an izacio n es rec lam a b an al g o b iern o m ed id as
urgentes. E n una reu n i n con fu n cio n ario s de g o b iern o re a liz a d a el 15
de enero de 2002, la CTA p ropuso la p uesta en m a rc h a del p ro g ram a del
seguro de desem pleo p ara je fe s y je fa s del F R E N A P O que y a m e n cio n a
m os. U n da m s tarde, el secretario de la C G T D isid e n te36 se en trev ist
con el g o b iern o y p id i reflotar el C o n sejo de S alario M n im o . C on el
arg u m en to de que elevar el salario bsico p o d ra ten er efecto s so b re la
inflacin, el g obierno se opuso a esta prop u esta. E n su lugar, el M in istro
de T rabajo, E m pleo y S eguridad Social pro p u so la creacin de un salario
34 En 1992 se crea la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) en oposicin a las
posiciones adoptadas por la Confederacin General Econmica ante la poltica del
gobierno de Carlos Menem. La CTA tambin se diferencia de la CGT porque permite
la afiliacin directa de trabajadores y desocupados.
35 Con el 10 por ciento del Presupuesto se acaba la pobreza en a Argentina. Hoy
hay concentracin de la riqueza en pocas manos y nosotros planteamos distribucin
de la riqueza y la democratizacin ", seal el titular de la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA), Vctor De Gennaro, encargado de informar los resultados del
encuentro ante los periodistas.
36 En el 2000 se parte la Confederacin General del Trabajo (CGT) y se crea la CGT
Disidente. El motivo principal de la ruptura es la propuesta de una nueva ley laboral
presentada por el gobierno. Mientras que la CGT oficial apoya la propuesta, un
grupo de sindicalistas liderados por Hugo Moyano considera que esta ley profundiza
la flexibilizacin laboral.

338

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de in clusion que ayudara a las em p resas a co n tra tar n u evo p erso n a l, a la

v ez que contendra una clusula que obligara a los beneficiarios a realizar
alg n tipo de capacitacin.
E l 17 de enero la p ren sa an u n ciab a de esta m an era la creaci n de dos
p lan es: un p ro g ra m a alim en tario y uno para los je fe s de h o g ar d e so c u
p ad o s. El p rim ero co m p ro m etia al gob iern o nacio n al a d estin a r h asta un
total de 350 m illones de peso s anuales p ara el fin an ciam ien to de p ro g ra
m as p ro v in ciale s de asiste n cia alim e n taria d estin ad o s a las fam ilias en
situ aci n de pobreza. El segundo a b rin d ar u n a ayuda ec o n m ic a directa
a los je fe s de h o g ar deso cu p ad o s, cuyo m o n to variab a en tre 150 y 200
pesos.
E l diseo de los dos p ro g ram as era sim ilar. Los d estin atario s del p ro
g ram a de em p leo eran je fe s o je fa s de h ogar con hijo s de h asta 18 aos.
L as fa m ilia s con h ijo s d isc a p a c ita d o s estab a n ex e n ta s de este to p e , y
tam b in tendran una partid a especial las em barazad as. P ara rec ib ir ese
subsidio, los beneficiarios slo deban firm ar una declaraci n ju ra d a acre
ditan d o la falta de em pleo, y estaban o b lig ad o s a v acu n ar a sus h ijo s y
en v iarlo s a la escuela. C on el objetivo de p ro m o v er la rein c o rp o rac i n
de trab a jad o re s en los rubros de la p ro d u cci n m s afectad o s, el p ro g ra
m a in clua tanto la p o sib ilid a d de ca p ac ita rse com o de qu e el su b sid io
fu era in co rp o rad o com o parte de un salario m ayor. E n am b o s p ro g ra m as
estab a p rev ista la figura del C onsejo M u n icipal o local, co n fo rm ad o p o r
el in tendente, p o r rep rese n tan tes de O N G y la p articip aci n de tra b a ja
d o res y em p resario s con el fin de co n tro lar la m arch a del p ro g ra m a y la
asig n aci n de los beneficios.
L a diferencia entre am bos fue que el segundo de los p ro g ram as p u esto
en m archa tuvo cobertura universal, m ientras que el prim ero fue diseado
con un criterio de focalizacin: los fondos girados desde la N aci n a las
p ro v in cias deban ser d istrib u id o s p o r los m un icip io s y o rg an izacio n es
no g u b ern am en tales (O N G ) de acuerdo a un coeficiente co n fo rm ad o en
un 60% con el ndice de co participacin, y un 40% con el p o rce n taje de
p o b reza en cada provincia. A cam bio de estos plan es, las p ro v in cias se
co m p ro m etan a co n fe ccio n ar un listado nico de beneficiarios.

4. El diseo del P rogram a

C o n esto s a n te c e d e n te s, y con la d ec isi n to m a d a p o r la M e sa de
D ilo g o de p o n er en m arch a un p ro g ra m a que c o n tem p la la in c lu si n

C a p tu lo

339

social del conjunto de los h o g are s argentino s, se d ise el P ro g ram a de

Jefes y Jefas de H o g ar D e so c u p ad o s37.
D e ac u erd o con la n o rm a tiv a e s tab lecid a, las p e rs o n a s re c ib e n un
beneficio de 150 peso s m e n su ales38 siem pre y cuando cu m p lan co n los
siguientes requisitos:

C ondicin de je fe s/a s de h o g ar en situaci n d e d esem p leo , m ed ian te

sim ple d eclaracin ju rad a .

C u m p lim en tar al m enos alg u n a de las sig u ien tes co n d icio n es (ex c ep
tuando a los m ay o res de 60 aos): te n er h ijos m en o res de 18 a o s a
cargo, hijos discap acitad o s sin lm ite de edad a cargo o h allarse en

estado de gravidez la c n y u g e del Jefe o la beneficiaria.

A creditar, p ara el caso de los hijo s m enores, su con d ici n de esco la ri
dad reg u lar y el cum plim iento de los controles sanitarios y vacu n aci n
co rrespondientes.
L os m ayores de 60 aos deben ac red ita r su co n d ici n de d eso cu p ad o s
y la no percep ci n de beneficios p rev isio n ales de n in g n tipo.

A sim ism o, los beneficiarios estn obligados a realizar un a co n trap res

tacin que pu ed e com prender la realizacin de actividades com unitarias o
de capacitacin, la finalizacin del ciclo educativo form al, la capacitacin
pro fesio n al o la in co rp o raci n a una em presa a trav s de un co n trato de
trab a jo form al. E l tie m p o de d u rac i n d e estas c o n tra p re sta c io n e s no
pued e ser inferior a las cuatro h oras diarias ni su p erio r a las seis.
E n un p rim er m o m en to la fecha de cierre del p ro g ram a fue fines de
2002. C um plido este tiem po, y considerando que no hubo significativas
m ejoras en el m ercado laboral, se d ecidi p ro rro g ar su v ig e n cia p o r un
ao m s.
E l p ro g ra m a tuvo un cre cim ien to v ertig in o so : en m en o s de un m es
b rin d ab a m s del doble de las p restacio n es de las que lleg a d istrib u ir el
T rab ajar en su m e jo r m om ento. P o r otra, si bien los p o te n ciales b en efi
ciario s al pro g ram a deban in scribirse con an terio rid ad al 17 de m ayo de
2002 en las m unicip alid ad es de su ju risd ic ci n o en oficinas auto rizad as,
37 Dicho programa file creado por un decreto del Poder Ejecutivo (N 565/02) del 4
de abril de 2002 y reglamentado por la resolucin 312/02 del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social. En el decreto de creacin se dice que la atencin de
la emergencia social deber contar con financiacin segura, conformndose un
fondo que goce de intangibilidad y con un alto grado de auditora social que evite
el clientelismo
38 Equivalente a 50 dlares moneda estadounidense.

340

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

lo cierto es que el n m ero de beneficiarios au m en t a lo largo del ao.

C o m o v e re m o s m s a d e la n te, ta m b i n los co n sejo s co n s u ltiv o s, p ie za
clav e p a ra la p u e sta en m a rc h a del p ro g ra m a, se fuero n c o n stitu y e n d o
en los p rim e ro s m eses del ao, y en m arzo de 2002 la gran m a y o ra ya
estab a fu ncionando.
E n tre los elem en to s del d iseo del p ro g ra m a que p erm itiero n a c e le
rar su p u esta en m a rc h a y cu b rir un segm ento tan am p lio de p o b laci n ,
d estac am o s los siguientes:
1) El p ro g ra m a fue g estio n a d o d esd e un M in isterio , el de T rab ajo ,
E m pleo y S eg u rid ad Social, con recursos institu cio n ales y h u m an o s ad e
cu ad o s para ponerlo en m archa. En efecto, no slo ten a g eren cias te rrito
riales, sino que contaba con un grupo de tcnicos altam ente cap acitad o s y
de larga tray e cto ria en el M in isterio , as co m o la ex p e rien c ia ac u m u la d a
en la ejecu ci n de planes de em pleo en los aos noventa.
2) El carcter univ ersal del pro g ram a fue, sin duda, un facto r d ecisivo
p ara su rpida p u esta en m archa por, al m enos, tres razones.

Tal com o se alam o s en prrafo s anteriores, la M esa de D ilo g o A r

g en tin o , reco g ien d o la d em an d a que se ex p resab a en las calles, b reg
po r la atencin de la em erg en cia social con carcter u rg en te y com o
un derecho u niversal. D e esta m anera se evit, entre otras co sas, las
dem o ras que significan la utilizaci n de una m e to d o lo g a d e fo cali
zacin. F o caliza ci n que no slo h u b iera atrasado el co m ien zo del
p ro g ram a, sino que ante el desm esu rad o crecim iento de la p o b rez a y
la desocupacin, elegir entre quines s y quines no eran m erecedores
del pro g ram a hubiera aum entado el m alestar y la con flictiv id ad social.
D e hecho, estaba dem asiad o p resen te el fracaso del p ro g ram a S o lid a
rid ad, fracaso que en buena parte era atribuible a la p ro p u esta d e un
esq u em a de fo calizacin m inucioso y co m p lejo 39.
E l carcter un iv ersal del pro g ram a perm iti tam b in su p erar un tem a
qu e siem pre fue conflictivo entre los d istintos niveles de g o b iern o : el
R e g istro U nico de B eneficiarios. En an terio res exp erien cias, el g o
b iern o n acional p o n a com o exigencia para la en treg a de b en eficio s a
las p ro v in cias el cum p lim ien to del siguiente requisito: que los g o b er

39 En el Informe Interno de Evaluacin del Plan Solidaridad, de mayo de 2001, se

dice que la meta propuesta por la Prueba Piloto era la incorporacin progresiva de
familias hasta llegar a las 20 mil. El informe arrojaba una cifra de 21.994 familias
cubiertas. Las mismas se registraban sobre un total de 15 localidades distribuidas en
12 provincias.

C a p tu lo

341

nad o res elevaran a la au toridad federal el listad o de los b en eficiario s

de los p rogram as, de m anera de unificar la in fo rm aci n e im p ed ir la

duplicacin de beneficios en una m ism a p ersona. S istem ticam en te, la
m ayora de los g obernadores se rehusaban a b rin d ar esta in fo rm aci n ,
dando lugar as a un p erm anente tironeo entre el g o b iern o n acio n al
y los p ro v in ciale s. U n a de las raz o n es q u e ex p lica n esta n e g a tiv a
tien e que ver con la com peten cia poltica: el te m o r de las au to rid ad es
prov in ciales a que el g obierno n acional tu v iera acceso a inform acin
referida a lo que ellos consideraban com o sus clien tes p o ltico s y
que preferan m an ten er com o poblacin cautiva.
N o fijar cuotas de beneficiarios po r p ro v in cias es o tra co n secu en cia
del carcter universal del program a. H asta ese m om ento era costum bre
d istrib u ir la cantidad de beneficios entre las p ro v in cias de acu erd o a
determ inados parm etros, com o la cantidad de deso cu p ad o s o de fam i
lias con N B I (n ecesidades bsicas insatisfech as) o n m ero d e h o g ares
con ing resos m enores a la lnea de pob reza. Si bien esta m o d alid ad
de distribucin p are ca resp o n d e r a criterio s o b jetiv o s, lo cierto es
que siem pre fue m otivo de disputa. P ero si en co n d icio n es p o lticas
institucionales relativam ente estables com o fue la d cad a de los aos
n o venta esta form a de distribucin era fuente de conflictos, qu h u
biera pasado en la v o lcnica situacin en que se en co n trab a el pas a
com ienzos del ao 2002 cu ando a los g raves p ro b lem as eco n m ico s
se sum aba la d isputa entre los g obernad o res que p o n an en d u d a la
legitim idad del gobierno federal? L evan tar la cu o ta y p erm itir que las
p erso n a s v o lu n ta ria y esp o n tn e am e n te se an o taran com o p o sib les
b eneficiarios tena para el gobierno de D u h ald e dos v en tajas. P or una
parte, no daba pie a n inguna disputa sobre la cantidad de planes co rres
po n d ien te a las distintas provincias. P or o tra p arte, restab a recu rso s a
los gobernadores en un m om ento en que D uhalde necesitaba consolidar
las facultades presidenciales y contar con h erram ien ta s p ara su p erar
la d isp u ta por el p oder que le p resentab an los g o b ern ad o res. En esta
situacin ab u n d aro n las ac u sa cio n e s m u tu as d e p arte del g o b iern o
nacio n al y de los go b ern ad o res de querer u tilizar p o lticam en te los
p lan es40.

40 "El Programa para Jefes y Jefas de Hogar Desocupados desencaden una dura
embestida de los gobernadores en reclamo de un mayor control en su distribucin v
para que, adems, se los incluya como protagonistas de uno de los pocos aspectos
de la poltica oficial que - segn creen- podra otorgar rditos polticos Diario
Clarn, 22/05/2002.

342

P o ltic a y p o ltic a s p b lic a s

en

lo s p ro c e so s d e re fo rm a

de

A m r ic a L a tin a

3)
La p ronta co n fo rm aci n de consejo s co n su ltiv o s en casi to d o s los
m u n ic ip io s del pas fue otro de los facto res que co lab o r con la rp id a
p u e s ta en m a rc h a del p ro g ra m a. En efecto , si b ie n los C o n se jo s C o n
su ltiv o s locales (C C L ), co m o ya se dijo, no son una n o v e d a d d e este
p ro g ra m a, la nota d istin tiv a fue el n m ero de co n sejo s qu e se p u siero n
en m archa.
E n el p ro g ra m a q u e estam o s an a liz an d o , los C C L g a ra n tiz a b a n , al
m e n o s en el d isc u rso , la d e s c e n tra liz a c i n o p era tiv a. En la n o rm ativ a
del p ro g ram a se estableci que los C on sejo s C o n su ltiv o s, qu e ya haban
sid o cre ad o s en o casi n del lan zam ien to del P lan Jefes I, c o n tro laran
lo c a lm e n te la tran sp a ren cia y ejecu ci n del p ro g ra m a 41. L os C o n sejo s
C on su ltivos deban estar conform ados por actores represen tativ o s de cada
ju risd ic ci n . Los gobiernos m unicipales deban realizar una co n v o cato ria
p b lic a y se d eb a g ara n tiza r que, al m enos, dos te rc eras p arte s de sus
m iem b ro s p ro v in ieran de in stituciones no g u b ern a m en ta le s (sin d icato s,
o rg an izacio n es em presariales, confesio n ales y sociales).
El P lan de Jefes y Jefas de H ogares D eso c u p ad o s cre, com o se se
al, el C onsejo N acio n al de A dm in istraci n , E jecuci n y C o n tro l (C O N A E Y C ) com o un organism o com prom etido con la deteccin de las irre
g u la rid ad es en la ejecucin del P rogram a Jefes y Jefas de H o g ar o en el
fu n cio nam iento de los C onsejos C onsultivos P rovinciales y M unicipales.
A sim ism o , se abri la posib ilid ad de crear C o n sejo s C o n su ltiv o s B a rria
les en aquellas localidades con m s de 25 m il habitantes. No siem pre estos
C onsejos contaron con la aprobacin de los distintos grupos de la sociedad
civil que participaban en los m ism os, ni tam poco todos tuvieron el m ism o
nivel de aceptacin o de representatividad. Slo los grupos piqueteros m s
p ro cliv es a la negociacin con el gobierno fueron los que acordaron desde
el com ienzo del program a p articipar en los C onsejos C onsultivos.
S eg n inform acin provista por fu n cio n ario s del M in isterio de T ra
b a jo , E m p le o y S e g u rid a d S o cial (M T E y S S ), en ab ril de 2 0 0 2 y a se

41 En el decreto reglamentario 11202 se lee que los Consejos Consultivos Municipales

deben: a) controlar la inscripcin, incorporacin y cumplimiento efectivo de los
requisitos del programa en su jurisdiccin; b) solicitar junto al intendente las altas y
bajas de beneficiarios y controlar su cfcctivizacin; c) recibir e investigar denuncias
por irregularidades en su jurisdiccin; d) evaluar las propuestas de contraprestacin,
asignar beneficiarios a las actividades y controlar la ejecucin de las mismas en su
jurisdiccin.

C a p itu lo

343

haban co n stitu id o cerca de 1.870 C on sejo s C o n su ltiv o s M u n ic ip a les42,

que rep resen tab an un 89,1% del total prev isto (2.108). A fines de 2002,
exista con u n a am plia red constituida p o r un C o n sejo N acional, 22 C o n
sejos C onsultivos P rovinciales, 1.873 C onsejos C onsultivos M unicipales
y algunos C onsejos C onsultivos B arriales (Foro del Sector Social y G rupo
Sophia, 2003:103).
4) L a fac ilid a d de acceso al p ro g ra m a es o tra de las c a ra ctersticas
que perm itieron alcan zar en po co tiem po una am p lia cobertura. L a c o n
dicin de desocupados tanto para los je fe s o je fa s de h o g ar com o p ara los
j v e n e s y m ayores de 60 aos se co m p ru e b a con u n a sim p le d eclaraci n
ju rad a . L a com probacin de los hijos a cargo se hace ex clu siv am en te con
la p artid a de n acim iento de los m enores. P ara el resto de los req u isito s se
precisa u n a acreditacin del o rganism o co rresp o n d ien te (escuela, centro
de salud, etc.).
5) L as particu lares circunstancias econ m icas que atrav esab a la A r
gentina, tuvieron, paradjicam ente, una co n secu en cia b en eficio sa p ara la
rp id a p uesta en m archa del program a. C om o la A rg en tin a h ab a d ec la ra
do el default, el pas estaba inhabilitado p ara asum ir nu ev o s com p ro m iso s
con los o rganism os de crdito internacional. P o r lo tanto, el g o b iern o se
vio obligad o a m anejarse con recursos p rop io s p ara el fin an ciam ien to de
los program as. E sta circu n stan cia m arca u n a d iferen cia im p o rtan te con
lo que h ab a ocurrido en la d cad a anterior, en que los p ro g ram as so c ia
les fueron financiados por organism os de crdito intern acio n al com o el
B anco Interam ericano de D esarrollo o el B anco M undial. Si bien esta cir
cunstancia pudo h ab e r sido un p ro b lem a m s, lo cierto es que el tener que
valerse de recursos nacionales perm iti al g obierno m an ejarse con m ayor
au to n o m a para d isear sus propios proyectos. O tra v en taja de co n tar
con fondos nacionales fue la celeridad con que pudo p o n erse en m arch a
el program a: no tuvo que p asar po r la apro b aci n de los o rg an ism o s de
crditos, cuyas b u ro cracias tienen tiem pos y m ecan ism o s de reso lu ci n
no siem pre d em asiado eficientes. P o r o tra parte, ante la m ag n itu d de los
rec u rso s o to rg ad o s cabe se ala r la ac titu d fav o rab le del M in isterio de
42 Si bien en distintos trabajos sobre este tema se afirma que recin en marzo de 2003
se alcanz este nmero, funcionarios del Ministerio de Trabajo aseguran que ese
nmero ya fue alcanzado en abril de 2002. Por otra parte, en el primer informe del
CONAEyC al presidente de la Nacin (que analiza el perodo que transcurre entre
mayo y junio de 2002), destaca que los consejos consultivos se han constituido
formalmente en un alto porcentaje . Este dato es corroborado en una investigacin
realizada por el Foro del Sector Social y el grupo Sophia (2003:101).

344

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

E co n o m a, c o m p o rtam ie n to que se d iferen c ia de o tro s m o m en to s de Ja

h isto ria rec ien te del pas.
L o s re c u rso s u tiliz a d o s en el ao 2002 p ro v in ie ro n , fu n d a m e n ta l
m en te, de dos fuentes: de crditos p resu p u e sta rio s y de la reten ci n a las
ex p o rta c io n e s. L a ejec u ci n p resu p u e sta ria , de ac u erd o a in fo rm ac i n
del M in isterio de T rabajo, E m p leo y S eg u rid ad S ocial, fue m u y alta: en
el seg u n d o sem estre de 2002 fue de 1.532 m illo n es43. El total de recu rso s
u tilizados en 2003 fue de $3.709 m illones, que represen ta el 1% del PB I y
fue financiado p o r el T esoro N acional y p o r un prstam o del B an co In ter
nacio n al de R e co n stru cci n y F om en to (B1RF) de u$s 600 m illo n es44.

C. R eflexiones finales
In te rro g a d o so b re el P ro g ra m a Je fe s y Je fa s de H o g a re s, el actu al
m in istro de T rabajo, C arlos T om ada, dijo: L o p rim e ro q u e h a y q u e d e
cirle a este p la n es g ra c ia s 4\ A g ra d ec im ie n to que tie n e q u e ver, sin
d u d a a lg u n a, con el re c o n o c im ie n to de la efic ac ia del p ro g ra m a p ara
d esco m p rim ir la situacin social del pas, en un m om en to en q u e la ec o
n o m a estab a al b orde del colapso y el sistem a p o ltico en su co n ju n to
estab a cuestionado.
A m e d id a que pasaban los m eses, el g o b ie rn o co m en z a to m a r las
rien d a s de la situacin. A s com o hubo una m e jo ra en la eco n o m a, ta m
bin se fueron su perando esco llo s en el terren o de la p o ltica. A u n q u e no
resu lta fcil m e d ir su incidencia en esta lenta vuelta al estab lecim ien to de
un n u evo p unto de equilibrio, tanto la opinin p b lic a com o los fu n cio
n ario s del E stado acuerdan con el m inistro en que el p ro g ra m a ju g un
p ap el im p o rta n te en red u c ir los niveles de conflictividad. R esu ltad o que
se logr no slo p o r la distribucin de planes en un m o m e n to tan crtico,
sino tam b in p o r el ju e g o que se estableci entre los d istin to s actores.
En efecto, al apostar po r la neg o ciaci n en lu g a r del en fren tam ien to ,
el g o b iern o reconoci a los p iq u etero s com o un acto r p o ltico y social,
lo in cluy en la distribucin y control de los planes, gesto s qu e -a d e m s
43 Ver Jefas/jefes, op. cit., p. 89, Captulo 9.
44 Decreto 144/2003 (BO. 28/1/2003).
45 De la entrevista realizada con la viceministro de Trabajo y Seguridad Social. El
ministro en ejercicio en ese entonces (2003) y hasta el momento es Carlos A.
Tomada.

a p t u l o

345

de m ejo rar la relacin entre am bos a c to re s - p erm itiero n en un plazo m uy

breve la p uesta en m arch a del p rogram a. P ara que este rec o n o cim ien to
fu era efectiv o , deba en c o n trar - ta l co m o s u c e d i - la m ism a v o lu n ta d
en los p iqueteros. V oluntad que tam bin se ex p res en la p articip a ci n
en los C o n sejo s C o n su ltiv o s ju n to con o tro s g ru p o s tra d ic io n a lm e n te
enfrentados com o la S ociedad R ural, y esta co n v iv en cia p erm iti red u cir
los niveles de conflictividad.
E l conjunto de la so ciedad acom pa esta actitud. Si en la d cad a de
los n o v en ta - lo s aos del g o b ie rn o de C a rlo s M e n e m - se escu c h ab an
v oces criticas po r la distribucin de los plan es T rabajar, en la situ aci n
de caos, pobreza y conflictividad social en que se en co n trab a la A rg en tin a
a la salida de la convertibilidad, el consenso p o r la d istrib u ci n de estos
planes era considerablem ente alto, incluso en los grupos tradicionalm ente
m s crticos a este tipo de program as. U na eficiente gestin que en ningn
m om ento suspendi los pagos y que, incluso, logr au m en tar los recu rso s
p ara sum ar m s beneficiarios, fue otro de los facto res qu e evit situ acio
nes de conflicto y ayud a la b u en a m a rc h a del program a.
E n defin itiv a, en u n a situ ac i n tan lb il, tan p ro p e n sa al co n flicto ,
com o en la que se encontraba la so ciedad argentina, el P lan Jefes y Jefas
gener una situacin de sum a positiva en la que, aparentem ente, todos g a
n aron algo. Sin duda, no se lo pu ed e co n sid erar com o un p lan asisten cial
m s, ni p o r su diseo ni p o r los recu rso s m o v ilizad o s y m en o s aun p o r su
eficiencia en descom prim ir una situacin de alta co n flictiv id ad social.
Pero u n a v ez term inada la urgencia, sup erad o el m o m en to d ram tico
que llev a la instalacin del p ro g ra m a y ten ien d o en cu en ta que hoy el
plan p rese n ta prob lem as, surgen una serie de p reg u n tas: V ale la p en a
co n tin u a r co n este p ro g ra m a? C u les son los p ro b lem as y cu le s los
beneficios que presenta m antenerlo o discon tin u arlo ? Q uin se beneficia
y q uines no con su continuidad?
M u ch o s de los pro b lem as que h oy se p lan tean p ro v ien en de la g es
tin del program a. T om em os el caso de los C o n sejo s C o n su ltiv o s. L os
consejo s locales son p resentados por el M in isterio com o un ejem p lo de
una d ecisin po ltica de d escen tralizar la g esti n 46. P ero p ara q ue estos
consejo s p uedan log rar ese p ro p sito deben co n tar con los rec u rso s de
p o d er y financieros necesario s com o p ara ser reco n o cid o s com o tales y
p o d er actuar. C aso contrario, de una m an era sim ilar a lo o cu rrid o con la
46 Ver Los Consejos Consultivos (cap. 5) en Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupa
dos: un ao de gestin (mayo 2002-mayo 2003), Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, Buenos Aires, 2003.

346

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

d e s c e n tra liz a c i n de los se rv icio s sociales, se cae en el p elig ro de que

este intento se lim ite a un d esp lazam ien to ad m in istrativ o , m ien tras que
el p o d er de decisi n sig a siendo m o nopolio del g o b iern o central.
C o m o surge de au d ito rias y otros estu d io s rea liza d o s, los C o n sejo s
C o n su ltiv o s no su p e rv isa n la to ta lid a d de los b en e ficia rio s ni asig n an
la to ta lid a d de las c o n tra p re sta c io n e s en las d istin ta s ju r is d ic c io n e s 47.
E x iste n , ad em s, so sp e ch a s so b re el c u m p lim ie n to d el re q u isito de la
tran sp a ren cia levantad o com o una de las ban d eras de este p ro g ram a - la s
n o rm ativ as que se han p u esto y los controles que se han estab lecid o van
en ese se n tid o -. Si bien esta situacin es reco n o cid a p o r m u ch o s de los
p articip a n tes, en la m a y o ra de los casos se le q u ita im p o rtan cia en aras
d e que la co m u n id ad en su conjunto no se v ea p riv ad a de la can tid ad de
p lan es otorgados, h ac ie n d o la vista g o rd a sobre q u i n es sean los b en e
ficiarios y cules hay an sido los m ecanism os de seleccin de los m ism os.
T eniendo en cuenta qu e la in form acin existen te m u e stra que la autofocalizaci n funcion a p esar de to d o 4S, esta d ecisin es co m p ren sib le. N o
g en e rar situaciones conflictivas en la p ro p ia co m u n id ad - e n m o m en to s
de tan alta tensin s o c ia l- es otra de las raz o n es a ten er en cu en ta para
ex p licar esta suerte de p a c to del silencio.
O tro tem a p ro b lem tico , que en parte es co n secu en cia de la falta de
recu rso s de los C on sejo s C o n su ltiv o s M unicip ales, es el de las c o n tra
p re sta c io n e s. D isear, ev a lu a r o, incluso, c o n tro la r co n tra p re sta cio n e s
fu ero n tareas im posibles ante la escasez de recu rso s m ateriales y h u m a
nos. A ello se sum la crisis de la ec o n o m a que recin a fines de 2002
co m ienza a dar seales de crecim iento. Por estas razones, el 87,4% de las
co n tra p re sta cio n e s se d esarrollaron en p ro y ecto s co m u n itario s, slo un
0,8% en em presas, m ien tras que el 7% opt p o r curso s de cap acitaci n
y un 2% po r asistir a la escu ela49.
47 Esta situacin fue reconocida por los propios Consejos. En un encuentro realizado
en diciembre de 2002, los Consejos admitieron no tener control sobre el conjunto
de los beneficios otorgados (Encuentros interprovinciales para el fortalecimiento
institucional de los consejos consultivos municipales del Plan Jefes y Jefas de Ho
gar, CENOC -Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad- del Consejo
Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, Presidencia de la Nacin y la Di
reccin Nacional del Sistema Federal de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, diciembre de 2002).
48 El margen de error (inclusin, exclusin) es bajo. Ver Plan Jefes/Jefas de Hogar
Desocupados: un ao de gestin (mayo 2002-mayo 2003), op. cit.
49 Plan Jefes/Jefas de Hogar desocupados: un ao de gestin (mayo 2002-mayo 2003),
op. cit. (p. 43).

C a p tu lo

347

F in alm en te , q u erem o s se ala r que no se cu m p li el p rin c ip io de la

u n iv ersalid ad . Si bien la can tid ad de beneficios b rin d ad o s es in c o m p ara
blem en te m ayor a la de otros p rogram as, alcanz en o ctu b re del 2 0 0 2 al
73% de los desem pleados.
E stos prob lem as se refieren a la gestin del p ro g ram a. P ero el desafio
m s serio que enfren ta h oy es el de su co n tin u id ad . E n un co n tex to de
re c o m p o sic i n del sistem a p o ltic o y de re a c tiv a c i n de la e c o n o m a ,
cul es el destino de un p ro g ram a com o el que an a liz am o s en este d o
cum en to ? D e hecho, el gob iern o que asum i en m ayo de 2003 se p lan tea
la d esac tiv ac i n gradual del pro g ram a. U n a de las a ltern ativ as es su
p ase al M in isterio de D esarro llo S ocial con u n a p ro p u esta b asad a en la
eco n o m a social y en el desarrollo local. C on estos objetiv o s fue diseado
el P ro g ram a M anos a la O bra que busca m ejo rar los in g reso s de los h o g a
res a travs de estrategias de inclusin social qu e p ro m u ev an la creaci n
y con so lid aci n de p ro y ecto s p ro d u ctiv o s y co m u n itario s. Su p o b laci n
beneficiaria es definida com o g ru p o de p e rso n a s qu e in teg ra n una ex p e
riencia p ro d u c tiv a bajo la m o d a lid a d de a u to g esti n y co o p era ci n .
A l m ism o tiem po que trata de d esactiv ar al P lan de Jefes y Jefas, el
M in isterio decide crear el P lan Integral p ara la P ro m o c i n del E m p leo
con la p ropuesta de em pezar a transform ar los p la n e s so cia les en p la n e s
genuinos; tenem os que devolverle a la g en te e l instrum ento d e la d ignidad
d e l trabajo, tenem os que co m b in a r con todos los se cto res em presarios,
con las pym es, con las em presas nacionales la reconstruccin d e l ca p ita l
nacional, tarea c e n tra l y esen c ia l p a ra h a ce r una n u eva A rg en tin a , en
una fo r m a coordinada -E sta d o , trabajadores y em p re sa rio s-, p a r a d e
fin itiv a m e n te em p eza r a g e n e ra r la sim b io sis d e n u eva s sn tesis qu e nos
p e rm ita n d a r las respuestas que los argen tin o s n ecesita m o s
E ste plan, que o frece a sus d estinatario s in cen tiv o s fin an ciero s p ara
el sosten im ien to y gen eraci n del em pleo y/o co n ju n to de se rv icio s de
ap oyo, g aran tizad o s po r el M T E y S S a trav s de rec u rso s p ro p io s o de
alianzas con otras reas de g o b ie rn o 50, se en m arca en un a co y u n tu ra p ro
50 Estas lneas de accin son: a) incentivos para la promocin de nuevos puestos de
trabajo (ofrece una ayuda a las empresas y sectores que se incorporen un incentivo
mensual no remunerativo de 150 pesos por trabajador); b) incentivo para el sosteni
miento del empleo en empresas en crisis, que hayan sido evaluadas como econmica
y financieramente viables; los empleadores que accedan a este beneficio, debern
abstenerse de efectuar despidos, completar la remuneracin correspondiente al salario
de convenio e ingresar los aportes y contribuciones al Sistema de Seguridad Social
sobre el complemento salarial; c) el Ministerio de Trabajo pone a disposicin de las
acciones previstas en el plan una red de ms de 200 oficinas y servicios de empleo

348

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

p icia q u e lo h ace factible, com o es la p ro y ec ci n de un cre cim ien to de

7% del P B I en el ao 2004. Segn la E n cu esta de In d ica d o re s L ab o rales
del M in isterio de T rabajo, E m pleo y S eg u rid ad S o cial el em p leo creci
un 4 ,4 % entre septiem bre de 2002 y de 2003. D e acuerd o con esta fuente,
en el p rim e r trim e stre de este ltim o ao se crearo n p u esto s de trab ajo
g en u in o p ara ap ro x im ad am en te 325 m il trab ajad o res.
A d e m s de este c a m b io en la estra te g ia del M in iste rio , la o p in i n
p b lic a tam bin ha variado. Ya un p ro g ram a co m o el de Jefes y Jefas no
c u e n ta con el con sen so que tuvo en sus com ien zo s. L as m o v ilizacio n es
p iq u eteras se transform aron en una verd ad era m o lestia en una ciu d ad que
vu elv e a te n er la p u ja n za y el ritm o de otros tiem p o s.
Sin em bargo, la p u esta en m a rc h a de una p o ltic a de o tro tipo no va a
resu ltar tan fcil. E n p rim e r lugar, por la d ificultad de ab so rb e r la en o r
m e ca n tid ad de d esocupados. Si bien duran te el ao 2003 la elasticid ad
p ro d u cto /em p le o fue inesp erad am en te alta -c e rc a n a al 1,2 en el ltim o
trim estre de 2003, de acuerdo con fuentes oficiales3', cu an d o trad icio n a l
m en te ronda el 0 ,5 - las p ro y ec cio n e s futuras del cre cim ien to del em pleo
no son tan o ptim istas. P o r o tra parte, las bajas calificacio n es de los ac tu a
les d eso cu p ad o s, as com o, en m uchos casos, te n er un a ed ad avan zad a,
aten an co n tra la p o sib ilid a d de su contratacin.
E n seg u n d o lugar, as com o en el m o m e n to de su ejecu ci n el P lan
Jefes y Jefas h ab a p erm itid o un ju e g o de su m a p o sitiv a, su reco n v ersi n
a un plan dep en d ien te del M inisterio de D esarrollo S ocial pu ed e acarrear
u n a serie de conflictos y dejar heridos en el cam ino. El te m a m s conflic
tiv o que se plantea, en este sentido, es el de m a n te n e r la id en tid ad d e los
g ru p o s p iqueteros. T ener com o interlocutor al M in isterio de D esarro llo
S ocial y no al de T rabajo no significa un cam b io en la id en tid ad del b e
neficiario com o sujeto social? L as n eg ociaciones de los p iq u etero s con el
M in isterio de T rabajo, E m pleo y S eguridad S ocial se h acan asu m ien d o
- d e am bas p a rte s - el carcter de deso cu p ad o s, es decir, fo rm an d o p arte
del m undo laboral. L a dep en d en cia del M in isterio de D esarro llo Social,
el m in iste rio de los p o b re s , los coloca sim b lic am e n te en otro lugar.
Fue su capacidad para negociar planes T rabajar lo que le vali p restigio y
provinciales, municipales, sindicales, de universidades, cmaras empresariales y
organizaciones sociales; y d) cl plan organiza y pone a disposicin de las empresas
y sectores que se incorporan al mismo una red de asistencia tcnica construida en
asociacin con otros organismos de Estado.
51 Banco Central de la Repblica Argentina (2004) Informe de Inflacin, Buenos Aires,
Segundo Trimestre.

C a p tu lo

349

p resen cia en la escen a pblica. P ero su co n stitu ci n com o acto r social no

slo se debi a la accin colectiva que supiero n desp leg ar, sino tam b in
po rq u e as fueron reconocidos po r el M inisterio de T rabajo y S eguridad
Social.
Se p resentan otros p roblem as referid o s a la rep resen taci n de los in
tereses de los desocupados. Q uin va a rep resen tar los in tereses de los
beneficiarios de los P lanes Jefes y Jefas que ingresan en las em p resas?
L os viejos dirigentes sindicales van a perm itir que los p iq u etero s sigan
asu m ien d o la rep resen taci n de los in tereses de un secto r d eterm in ad o
de la p o b laci n (los desocupados) que ah o ra se incorpora n u ev am en te al
m ercado de trabajo? O, por el contrario, van a d isp u tar el lid erazg o ? El
problem a, entonces, no se plantea slo para las o rganizaciones p iqueteras
sino p ara el conjunto del m ovim iento o brero org an izad o en un m o m en to
en que, luego de largos aos de silencio, p ued en em p ezar a reclam ar por
m ejores salarios. Q uien va a o cupar la calle: los p iq u etero s reclam an d o
p lan es de em pleo o los sindicalistas exigien d o au m en to s salariales?
P o r otra parte, hoy da el m ovim iento piq u etero est frag m en tad o , en
frentadas sus distintas expresiones, y las estrategias a seguir por cad a una
de ellas son diferentes. L as m s grandes y o rg an izad as se m u estran d is
pu estas a m an ten er un dilogo con el g obiern o y con las o rg an izacio n es
sindicales y em presariales que las m s pequ e as y radicalizadas. P ero no
slo los piqu etero s se van a en co n trar ante u n a co m p leja situacin, sino
tam bin algunas de las organizaciones de la sociedad civil que obtuvieron
cierto s rditos y prestig io gracias a la v ig e n cia del p rogram a.
D e tal m an era que, de cu m p lirse el p ro n stic o de cre cim ien to e c o
n m ico con creaci n de em pleo, se abre un n u ev o esce n ario p ara este
P ro g ram a de Jefes y Jefas de H o g ar D eso cu p ad o s y sus p rin cip ales p ro
tagonistas. Y si bien es polticam en te co rrec to aco rd ar que la d esap a
rici n del p ro g ra m a es in d ic ad o r de tie m p o s m ejo res, lo cierto es que
p ara algunos de sus actores el cam bio v a a significar reaco m o d am ien to s,
cam bios en el discurso, estab lecim ien to de n u ev as alian zas. Q u ed a por
saber si m s all de la crisis los g ru p o s p iq u e tero s lo g ran m a n ten e r la
accin colectiva, su capacidad de organizacin, sus consignas, sus estilos
de vida. O, si por el contrario, en una sociedad m s orden ad a y previsible,
el m ovim iento p iq u etero pierde su carcter de tal, cam b ia su m o d alid ad
de organizacin y/o pasa a form ar parte de otros colectivos.
E n otras palabras, el m apa poltico que se co n fo rm en los p rim ero s
aos de este nuevo siglo - e n el que los planes de em pleo y especficam ente
el de Jefes y Jefas tuvieron tanta in c id e n c ia -, est su frien d o un a serie de

350

o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s f. n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

tran sfo rm acio n es. O tras son las reglas de ju e g o , la ub icaci n y la e stra
tegia de los actores que se van a ir co n fo rm an d o a p artir de un co n tex to
eco n m ico y poltico m s favorable. Sin duda que en este escen ario ca m
biante, la o rientacin de las p o lticas p b licas va a cum plir, com o lo fue
en el caso del p ro g ram a Jefes y Jefas, un papel clave en la co n fo rm aci n
de los actores y del ju e g o de sus alianzas y enfrentam ien to s.

a p t u l o

351

B ib lio g r a fa
A rroyo, D aniel (coord.) (2003), E valuacin de los n iveles d e p a rticip a ci n
de las organizaciones de la so c ied a d civil en los co n sejo s c o n su ltivo s
y la c a p a c id a d de apro vech a m ien to de los recu rso s locales. Inform e
final, B uenos A ires, F L A C S O /C E N O C , C onsejo N acional de polticas
S ociales de la N acin.
B C R A (B anco C entral de la R ep b lica A rgen tin a), In fo rm e de Inflacin,
segundo trim estre del 2004.
B onvecchi, A lejan d ro (2002), E strateg ia de S u p erv iv en cia y tcticas de
d isu a si n , E l d erru m b e p o ltic o en el ocaso d e la co n vertib ilid a d ,
N ovaro, M . (com p.), B uen o s A ires, E d ito rial N orm a.
F oro del Sector Social y G rupo Sophia (2003), Fortalecim iento Institucional
de los C onsejos C onsultivos. P ro g ram a Jefes y Jefas de Flogar , B u e
nos A ires, agosto.
G olbert, L. (1998), L os pro b lem as de em pleo y las p o lticas so c iales ,
B o letn In fo rm a tiv o Techint, N 296, B u en o s A ires.
(1997), L a p ro tecci n al desem plead o : una cu esti n p en d ien te ,
S erie de E stu d io s N 17, C E C E , B ueno s A ires.
y G iacom etti, C. (1998), P ro g ram as de E m p leo e In g reso s en A r
gen tin a , P rogram as de em pleo e ingresos en A m ric a L a tin a y el
Caribe, L im a, B anco Interam erican o de D esarro llo (B ID ) y O ficina
Internacional del T rabajo (O IT ).
IN D E C (Instituto N acional de E stadstica y C enso) (2002-2003), E ncuesta
P erm a n en te de H ogares, B uenos A ires.
M inisterio de T rabajo, E m pleo y S eguridad S ocial (2003), L os C on sejo s
C o n su ltiv o s , P lan Je fa s y Je fe s de H o g a r D eso cu p a d o s: un ao de
g esti n (m ayo 20 0 2 -m a yo 2003), B uen o s A ires.
N acio n es U nidas (2002), A p o rtes p a ra el D esa rro llo H u m a n o d e la A rgentina/2002, D esig u a ld a d y p o b re za , B u en o s A ires.
S vam pa, M . S. y S. P ereyra, (2003), E ntre la ruta y e l barro, la experiencia
de las organizaciones p iq u e tera s, B uen o s A ires, B iblos.
R epetto, F ab in (2002), P lan S o lidaridad: N o ta s so b re la in ca p a cid a d
d el E sta d o N a c io n a l p a ra g estio n a r un p ro g ra m a co m p lejo , C entro
de E studios p ara el D esarrollo Institucio n al, m im eo.

D iarios de la p o ca consultados: L a N a ci n y Clarn.

352

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s

en

los pr o ceso s de refo r m a

de A

m r ic a

a t in a

C A P T U L O X I
POLTICAS SOCIALES EN ECUADOR
EN EL PERODO 1978-2003:
S E N T ID O S , C O N T E X T O S Y R E S U L T A D O S
Alison Vsconez R., Rossana Crdoba y Pabel Muoz

A. Introduccin

sta in v estig aci n busca dar cuenta de la fo rm a en q ue el E stad o ec u a

to riano ha p ro m o v id o el d esarrollo h um ano y sus lo g ro s en trm inos

de equ idad. P ara ello se ha estudiado el m o d elo de E stado y su eficacia
en el cu m p lim ien to del papel redistrib u tiv o , analizan d o las p o lticas de
b ie n estar h u m a n o y los in d icad o res que p erm iten a p re c ia r el ev en tu al
im p acto de las m ism as.
L a h ere n cia de los g o biernos m ilitares de los aos seten ta m arc el
p unto culm inante de la llam ada poltica bienestarista . A p artir de en to n
ces, E cu ad o r ha venido conform ando un m od elo de b ie n estar que tom a
p rec ip ita d am e n te ejem plos externos, sin intro d u cir gran d es cam b io s en
la estru c tu ra del E stado.
A lgunos de los hallazgos de la investigacin perm iten en trev er la ines
tab ilid ad, la discontinu idad, la escasa fluidez y el carcter co rto p lacista
de las p oliticas pblicas, en particular sociales , la falta de consolidacin
de un sistem a de polticas dentro de un d eterm inado m o d elo de E stado, y
la in cid en cia de lo que p odra llam arse grupos corp o rativ o s o m o v im ien
tos so ciales (orgnicos o no, in stitucionalizados o no) q u e se p ro n u n cian
en co n tra del m odelo social neoliberal, y que buscan su inclu si n en la
definicin de la agenda nacional.
E ste d o c u m e n to p a rte de lo s c o n c e p to s de e q u id a d y E sta d o de
b ie n e sta r y analiza el proceso de diseo de las agendas de p o ltica social
en sus contextos y con sus principales actores. F inalm ente, p reten d e m o s
tra r los resultados de la poltica y su efectividad en trm in o s del b ien estar
de la p oblacin.

353

B.
Enfoque conceptual
y m arco de anlisis de las polticas
1. E nfoque conceptual de la equidad y el E stado
H irschm an (1991) pro p o n e dos ejes p ara an alizar la equidad: la p a r
ticipacin en el sistem a politico y la distrib u ci n p o r m ed io del E stado
de bienestar. P or su lado, Sen (1997, 1999) d estaca el p ap el b sico que
tienen las o p o rtunidades que se b rin d an al sujeto p ara qu e p u ed a elegir,
y va aun m s all afirm ando que p ara el b ie n e sta r d e la c o m u n id ad es
m s im portante la p osici n relativa de unos frente a otros qu e la p o sesi n
individual de capacidades y funciones.
A continuacin vam os a reto m ar dos de las tres p o sicio n es que id en ti
fica H irschm an frente al E stado de b ie n estar com o estru ctu ra de cam bio
re d istrib u tiv o : p e r v e r s id a d y a m e n a za ; am b as p re se n ta n u n a estre c h a
vinculacin con la auto rreg u laci n del m ercad o q ue se rela cio n a con la
produccin y las relaciones sociales. El p ensam ien to libertario se inscribe
en el contexto de la auto rreg u laci n y declara m o ralm en te in acep tab le la
interv en ci n del E stad o y la so ciedad con fines ec u aliza d o re s p o r c o n
siderar que ello coarta la libertad individual. C ritica tam b in el p ap el de
los grupos polticos y la dem ocracia rep resen tativ a p o rq u e en n o m b re
de la ju stic ia so c ial irrum pen en las decisio n es libres, su stitu y en la o p
cin individual p o r la ju stic ia al traslad arla al E stad o o a los g ru p o s con
p o d er poltico, y b enefician a unas p ersonas en p erju icio de otras. O tros
consideran inconveniente la redistribucin p o r razones de eficiencia, pues
ella redu cira la riq u ez a total.
L a te sis de la am e n a z a ( je o p a r d y ) ad m ite que la e q u id a d p u e d e
ap o rtar algo positivo, pero m uestra sus even tu ales co sto s y sus riesgos.
H ay ek (1973) p lan tea que todas las form as de la so cied ad que se alejen
del m ercad o rep rese n tan form as de se rv id u m b re, p o r cu a n to alteran la
libertad econm ica, siendo sta la que inhibe la co n cen traci n de riq u eza
y p o d er y, p o r ende, aseg u ra la libertad politica.
E n este se n tid o , q u ie n v iv e u n a c irc u n sta n c ia d ad a (p o r ejem p lo ,
la m o rtalidad p rem atura) puede considerarla b u en a o m ala, p ero sta ser
ju s ta o injusta slo en la m ed id a en que h ay a un resp o n sab le de ella. P or
lo tanto, el m ercad o solam ente p u ed e te n er resu ltad o s b u en o s o m alos;
nu n ca ju sto s o injustos. El E stado, cuando b u sc a alcan zar un p atr n d e
term inado de distrib u ci n , entrega el contro l a algunos in d iv id u o s que,

354

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

en esa b sq u e d a de la ju stic ia social, llevan a la so cied ad in ev itab lem en te

h ac ia el to ta litarism o (V sco n ez, 2002).
L as crticas clsicas m s fuertes a la in te rv en ci n social n aciero n de
las L ey e s de po b res, que fueron co n sid erad as rep ro d u cto ras de p o b rez a
p o r cu a n to fo m e n ta b a n la d e p e n d e n c ia y d e s in c e n tiv a b a n el d eseo de
trabajar. Por ello, so sten er el ingreso y aseg u rar los p recio s al co n su m i
d o r slo pu ed e ser u tilizad o com o estab iliza d o r social, en situ acio n es de
em erg en cia, p ero u n a v ez que sta ha sido su p erad a esas m ed id as d eb en
ser elim in ad as. M u c h o s de los p la n tea m ie n to s en to m o a la d isy u n tiv a
entre eficiencia y eq u id ad ex presados en las discusiones actuales sobre la
p o ltica social en u n contexto de austeridad fiscal ju stifican estas p o lticas
com o m ecan ism o s de fo c a liz a c i n 1.
D esd e esta p ersp e ctiv a, la inequidad -e n te n d id a com o co n secu en cia
(p ro b a b le o no) del fu n c io n a m ie n to e c o n m ic o - no es ju s ta o in ju sta,
y los intentos de red u c irla m ed ian te p o lticas p b lic as de b ie n e sta r tie
n en c o n se c u e n c ia s no in te n c io n a d a s, lo q u e co n tra d ic e los p rin c ip io s
d e au to m aticid ad y p re d e c ib ilid a d en los que se b asan m u ch as te o ras
co n serv ad o ras (H irsch m an , 1991).
O tra m a n era de c o n s id e ra r la ju s tic ia y la eq u id ad es la p ro p ia del
lib eralism o refo rm ad o que p resen ta un com ponente relativ o a la d istri
bu ci n . R aw ls recoge estas ideas y elabora su teora a p artir de un quiebre
en tre la percepcin y el contenido de los conceptos de libertad e igualdad,
co n sid erad o s an tag n ico s en un contexto g eneral de crisis del E stado de
b ie n estar, fren te a un m o d elo e c o n m ic o g e n e rad o r de d esig u ald ad es,
p ero b asad o en la libertad (V sco n ez, 2002).
U n sistem a ec o n m ico y social basad o en el m ercad o y en la utilid ad
individual engendra desigualdades, que son vistas com o d iferencias entre
las p erspectivas de vida de las personas (m aterializadas com o d iferencias
de clase), m s que com o d iferen cias en la p o se si n de recu rso s o en la
riq u eza que la so ciedad concede a d e te n n in a d a s perso n as. E sas d ife re n
tes p e rsp e c tiv a s se d eb e ran a circ u n sta n c ia s ex g e n as: d o te s in n atas,
o p o rtu n id ad es, origen y fortuna. P ara R aw ls, la so cied ad es in ju sta si no
pro v ee a los desaventajados un trato que iguale sus opciones de vida. P ara
ello, d ebe aseg u rar la eq u id ad en las condicio n es de vida: en los b ien es
p rim ario s, segn R aw ls; en el fun cio n am ien to y la libertad, segn Sen.
N o ob stante, no se apela - R a w ls en p articu lar no lo h a c e - al E stado p ara
I

Tcnicamente se denomina autofocalizacin, y se basa en la necesidad de reducir

el costo de las asimetras de informacin frente al conocimiento del Estado de la
capacidad real de las personas para generar ingresos.

C a p tu lo

XI

355

que lleve a cabo esta tarea equiparadora, sino que se co n fa en la elecci n

individual y social a p artir de contratos y acuerdos.
L a tesis igualitaria liberal se apoya en la d istin ci n de las c irc u n sta n
cias que la so ciedad o el E stado controla, y las p referen cias in d iv id u ales.
El igualitarism o es en las prim eras in d ep en d ien te del grado de sa tisfac
cin que p roduzcan. C ada cual ingresa a u n a su b asta de b ien es im p e rso
nales, dotado de un conjunto de bienes p erso n ales; com o resu ltad o , cada
uno tien e lo que quiere sin p referir lo que tien en o tro s (D w o rk in , cit.
en G argareila, 1999) y el E stado d ota de ah o rro s p ara que a p artir de ah
los individu os realicen sus planes de vida.
L o an terio r se opone al segundo te o re m a del bienestar, qu e p ro p o n e
u n a d istrib u ci n inicial ad ecu ad a de dotacio n es a p a rtir de la qu e los
m ecanism os de intercam bio y distribucin o de m ercado deben d escen tra
lizarse. D e la p rim e ra de estas dos tesis se d eriv a la tesis b ie n estarista
liberal que define la eq uidad horizo n tal com o aq u ella en la que la e lec
cin p ersonal es el nico factor diferen ciad o r de riq u eza en un a so cied ad
eq u itativ a (B arr, 1998).
P o r otro lado, autores progresistas - c o m o G erald C o h e n - cu estio n an
la d istin ci n ra w lsia n a de circ u n sta n c ia s y e lec cio n e s, d ado q ue estas
ltim as ta m b i n form an parte de la decisi n social de u n a d istrib u ci n
igualitaria, sin necesid ad de ofrecer in centiv o s ex tra a q u ien es p o n en su
talen to al servicio de esta tarea.
S iguiendo a C ohn, la ju stic ia de la estru ctu ra b sica no b asta; es n e
cesaria u n a tica en las elecciones p b licas relativ as a la red istrib u ci n .
Si la tica individual no es suficiente dados los lm ites del altru ism o (d e
bidos a la b squeda individual, legtim a, de b ien estar p ersonal), tam p o co
lo ser la red istrib u ci n ; p ara c o n se g u irla se n e c e sita n e n to n ce s otros
m ecan ism o s (centralizados): esquem as im p o sitiv o s, tran sferen cias m o
netarias, transferencias en especie, aseguram ien to de ciertas cond icio n es
de derecho, etctera.
El c o n c ep to de eq u id ad h o riz o n ta l p u ed e em p le a rs e ta m b i n en la
crtica del fem inism o al lib eralism o, dado que in co rp o ra un criterio de
diferen cia y, p o r ende, relaciona! y no de au to n o m a entre los sujetos; no
obstante, no distingue las fu en tes de estas d iferencias, ni p ro fu n d iza en
las causas de las elecciones; un historial de m altrato y discrim inacin, por
ejem plo, p u ed e llevar a elecciones (ap aren tem en te libres) que p erp et en
la subordinacin.
F in a lm e n te , en la b a se del co n c e p to de e q u id a d a p a rtir d el cual
se h ar el anlisis est la n o ci n de la so cied ad con otros c o n c re to s :

356

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

se tra ta de d e c isio n e s p riv a d a s que se su p e rp o n e n a las p b lic a s en la

e sfe ra p o ltica, la dificultad p ara estab lecer ac u erd o s so b re los p rin cip io s
u n iv e rsa le s que req u iere; d eterm in ar si su orien taci n es h acia la ju sticia;
un co n c ep to de eq u id ad que supere el de v e rtic a lid a d o el de las d ife
re n c ia s en las posesio n es, que con sid ere las eleccio n es y en d o g e n ic e las
d iferen cias debidas a desventajas. Para ello es necesario p lan tear m o d elo s
m ix to s y din m ico s en los que el E stado active d isp o sitiv o s g en e rale s de
d istrib u ci n , y la so ciedad p onga en funcio n am ien to estos cam b io s sobre
la b ase de prin cip io s de ju sticia.

2. M odelos de E stado, equidad y poltica pblica.

A proxim acin al debate
El E stado se con cib e, de m an era clsica, co m o u n a en tid ad au t n o m a
q u e ejerce su so b eran a en un territorio y una p o b laci n d e te n n in a d o s, y
se le cualifica por po seer soberana, autoridad y autono m a. H ay, em pero,
te o ras que han buscad o ro m p er con esta tradicin. P u ed en m en cio n a rse
d o s en fo q u e s: uno so c io l g ic o , ligado al p ro ce so de aju ste ec o n m ic o
y d em o cratiza d o r de los aos ochenta, y otro d esarro llad o en el m bito
de las c ie n c ia s p o ltic a s y de la e c o n o m a , q u e p ro p o n e c o n s id e ra r al
E stad o com o un actor p o ltico concebido y entendido en el en tra m ad o de
las rela cio n e s de la eco n o m a y la p o ltica (S kocpol, 1985). El p u n to de
co n v e rg en cia est en el anlisis de su p apel en el d esarro llo ec o n m ico y
en la estru ctu raci n de las p o lticas sociales. Se lo analiza com o un acto r
in d ep en d ien te con un papel especfico en la arena poltica y en el p roceso
de to m a de decisio n es (O ffe, 1996).
H ay dos m a n eras co n tra p u e sta s de c o n c eb ir la rela ci n E sta d o -so
cied ad , p o r ejem plo, en la form u laci n de las polticas g u b ern am en tales.
U n a p ersp e ctiv a estatista o estad o cn trica define los o b je tiv o s de las
p o ltica s eco n m icas com o prop io s de las lites estatales y las c o n d ic io
nes in stitu cio n ales de la accin. U n a pro p u esta so cietalista o cen trad a
en la so c ied a d explica las polticas a partir de la capacid ad de p resi n o
in flu encia de varios actores sociales o grupos de inters2, d ando esp ecial
im p o rta n cia a la relacin de los em presarios con el E stad o , lo que pu ed e
co n d u c ir a un p an o ra m a que p rese n ta un g o b iern o con esca so m arg en

En esta lnea de anlisis hay enfoques que valoran el papel de las clases, el plano
estructural, el instrumentalismo y el pluralismo, y posturas de la llamada nueva
economia poltica (ver Viguera, 1998:11 ).

a p t u l o

X I

357

de accin y una m ay o ra de los sectores de la so cied ad exclu id o s. P ara

e v ita r que el e n fo q u e d e te rm in e este e sc e n a rio p e sim ista , o tras a lte r
n ativ as an alticas rela tiv iz an la d e p e n d en c ia del E stad o : en la relaci n
E stado-em presarios am bos actores deben ajustar sus intereses y objetivos;
en co nsecuencia, los resu ltad o s de la relaci n d ep en d en de los recu rso s
relativ o s puestos e n ju e g o .
U n elem en to del anlisis so c ietalista es el p ap el de las co a licio n es,
que son p ro d u cto de co in cid e n cias de in te rese s, y que tie n en el p o d e r
de im p o n e r sus p la n es a un E sta d o p o co a u t n o m o . U n a v e rsi n m e
n os co rp o rativ ista del p apel de las co a lic io n e s, p o stu la que los acto res
estatales bu scan articular, a travs de las po lticas, u na co alici n de sec
tores agregados que d v iab ilid ad a sus objetiv o s. D e m odo que las p o l
tic a s v a ra n segn los se cto res que sean en d e te rm in a d a s c o y u n tu ra s
m o to res po ten ciales del m o d elo de crecim ien to q ue el g o b iern o d ecid a
ad o p tar3.
E ste enfoque abre u n a p o sib ilid ad de in v estig ar la co n fo rm aci n de
a lian z as que v ay a m s all de d ed u c irlas de las refo rm as ec o n m icas.
Sus d eb ilid a d es son el riesg o de sim plificar la ex p lica ci n de las d e c i
sio n e s estatale s, a p artir de su p o n e r a p r io r i el b en eficio ex c lu siv o de
co aliciones sectoriales especficas.
O tro enfoque societalista explica las refo rm as eco n m icas com o re s
p u esta a las p resio n e s de cierto s g ru p o s d e in te r s so b re el E stad o . El
E stado es la arena en que se dirim en los conflictos de inters, o b ien un
rbitro neutral que resp o n d e con determ in ad as p o lticas segn sean los
recursos y los pod eres relativ o s de los grupos de inters.
El enfoque estatista propone inco rp o rar n o cio n es qu e rev alo rizan la
au to n o m a del E sta d o . E n el seno del E stad o se articu lan dos d im e n
sio n es. L a p rim e ra im p lica que el E stad o ac t a a trav s de co lec tiv o s
d e funcionarios: esto rem ite al E stado co m o g o b ie rn o . L a segunda, la
autonom a, im plica que las instituciones estatales tienen en s m ism as una
influencia decisiv a en los p rocesos econm ico s, sociales y polticos.
L a produccin de las polticas pblicas involucra, pues, dos elem entos
esen c iale s del E stado: i) la c a p ac id a d de fo rm u la r sus p ro p io s o b je ti
v o s (a c to re s), y ii) la p o sib ilid a d de im p le m e n ta rlo s (in stitu c io n e s) a

358

Esta es la perspectiva auspiciada por Gourevitch y la que ms desarrollo reciente ha

tenido dentro del enfoque societalista.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

trav s de p o ltic a s co n c reta s, aun cu a n d o v ay a n en co n tra de in te rese s

so ciales co n tra p u esto s4.
L a referen cia a la au tonom a del E stado lle v a a co n sid erar v aria b les
q u e re sp o n d a n c ie rta s p re g u n ta s so b re las p re fe re n c ia s de lo s a g e n
tes estatales, a saber: cm o y p o rq u surgen ciertas p o lticas?, y en qu
m e d id a esas p o lticas se aproxim an a los intereses de o tro s secto res?
El en fo q u e estatista co n sid era el a u to in ter s de los p o ltic o s com o
u n a v ariab le ex p lica tiv a que revela al E stado, no com o un ente m o n o
ltico m a x im iz a d o r , sino com o el co n ju n to de d iverso s acto res en co n s
tan te co m p eten cia, que p o n en e n ju e g o y n egocian p ro y ec to s y o b jetiv o s
co n trap u esto s. L os lm ites de esta p e rsp e ctiv a estn d ad o s p o r el m arco
in stitu cio n al del aparato estatal. Es decir, el E stado tien e au to n o m a pero
den tro de un co ntexto in stitucional e h istrico.
L o s ju e g o s e n c a d e n a d o s de los a g e n te s e s ta ta le s d e te rm in a n
ta m b i n la a u to n o m a del E stado. E sto s se ven in flu id o s d o m stic a e
in tern acio n alm en te; en cuanto a la in fluencia dom stica d eb e o b serv arse
cm o responden los polticos a las d em an d as de la p o b laci n , y no p o s
tu lar a p r io r i que responden slo a las dem an d as de los g ru p o s de in ters
o de las coaliciones.
S egn V iguera, p ara en ten d e r la ad o p ci n e im p lem e n ta ci n de las
p o lticas eco n m icas hay que
"a ten d e r p rio r ita ria m e n te la interaccin, en el m b ito d e la
p o ltic a entre lites estatales y actores so c ia le s y p o ltico s, te
niendo en cuenta cm o se entrem ezclan los objetivos, intereses y
recursos relativos que cada uno d eriva d el co ntexto estructural,
id e o l g ic a e in stitu c io n a l en el q u e se desa rro lla su a cci n
(V iguera, 1998:45).
Se trata de co n sid e ra r al E sta d o - a l m e n o s a n a ltic a m e n te -, com o
p ro tag o n ista de la interaccin, lo que perm ite apreciar la d ep en d en cia o
su au to n o m a con que adopta las decisio n es econm icas.
E sta perspectiva otorga una relevancia absoluta al plano institucional,
q u e no se ha v isto n e c e sa ria m e n te re fle ja d a en la p r c tic a p o ltic a (al
m en o s no en el caso ecuatoriano). L a ce n tralid ad del p lano in stitu cio n al

Mann (1984) entiende que: "...el poder autnomo del Estado es producto de la
utilidad de la centralizacin territorial ampliada para la vida social en general"
(citado en Viguera, 1998:28).

C a p tu lo

XI

359

en los estudios del E stado pu ed e o cu ltar u n a escasa do sis de au to n o m a

frente a las refo rm as o los m odelos tran sferid o s d esde afu e ra5.
P o r ltim o, im p o rta co n sid erar la eco n o m a m u n d ial, que afecta p ro
fun d am en te a E stados com o el ecuatoriano, que tien en que fo rm u lar sus
polticas consid eran d o dicho contexto. E sto es de esp ecial rele v an c ia en
la actualidad, en que se asiste al p red o m in io de un m o d elo glo b alizad o .

C. La conform acin de las agendas

de la poltica de bienestar en Ecuador
1. E l plano m acro de la poltica
L a h isto ria ec u ato rian a de las ltim as dcad as h a estad o m arcad a por
v isio n e s fra g m en tad a s de la p ro b le m tic a so cial, b asad a s en in te rese s
p articu la re s o en rep rese n tac io n e s co rp o rativ as que h an sido u n o b st
culo para co n stru ir alianzas estables p ara im p u lsar p ro ceso s de reform a.
E sto se ex p lica p arc ialm en te p o rq u e el p ro ce so de m e jo ram ie n to de la
calid ad de los servicios sociales (en salud y, so b re todo, en ed u caci n )
resu lta intrascen d en te en el m o m en to de la cap taci n de los su frag io s, y
su im pulso constituye m s b ien un rea de riesg o y de conflicto debido
a la m e d iac i n de in tereses co rp o rativ o s p b lic o s y p riv ad o s. P o r otra
parte, tam p o co d esp ierta el inters de los beneficiarios.
E n este contexto, las posibilidades de eleccin social se han debilitado
tanto p o r la carencia de opciones desde el punto de v ista tcn ico , com o
p o r la relativ a p o sici n de fuerza de los diferen tes g ru p o s p o ltico s-so
ciales del pas.

360

No es lo mismo analizar la autonomia de los Estados europeos que la de sus simi

lares latinoamericanos; y no es lo mismo referirse al paradigma de los aos treinta
que al de los ochenta (kcynesianismo y neoliberalismo). Es lgico comprobar cmo
la estructura del Estado y la herencia poltica de Suecia, Gran Bretaa y Estados
Unidos determinaron la adopcin o no del modelo keynesiano y su desarrollo social.
Tambin resulta fcil entender cmo las ideas de los aos treinta (gasto pblico y
accin gubernamental) generaron un escenario protokeynesiano en Gran Bretaa,
por ejemplo, lo que no necesariamente signific la consolidacin de su inmediato
superior: el pleno keynesianismo.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

2. El plano m eso y la tom a de decisiones

L as d ific u ltad e s p a ra la to m a de d e c isio n e s estn u b ic a d a s, en p r i
m er lugar, en la dificultad de rec o n o cer y definir los p ro b lem as ligados
c o n la p o b re z a , e q u id a d y c a lid a d de v id a, y los o b je tiv o s q u e se tr a
ta r de a lc a n z a r y, en seg u n d o lugar, en el d ise o de la estra te g ia y su
im p lem en taci n .
E n E cuad o r, la c o n stru c c i n de las a g e n d as de la p o ltic a so cial se
d esen v u elv e en tres in stan cias b sicas del gob iern o central: i) los M in is
te rio s de E d u caci n , Salud, B ie n e sta r S ocial y T rabajo; ii) la O ficin a de
P lan ificacin de la P residencia, cuyo papel - u n a vez d esterrad a del plano
m a c ro - se ha red u c id o a ap ro b a r planes de inversin; y iii) el M in isterio
de F in anzas, d o n d e se tom an las d ecisio n es de p rio rizaci n de recu rso s,
de reco rtes y refo rm as, de d esem b o lso s y co n trap artid as, y de re a sig n a
cio n es em erg en te s . T am bin el C ongreso N acio n al in terv ien e en este
p ro ceso , creando el m arco legal que hace viab les las polticas.
D eb e d estac arse que las d ecisio n es que finalm ente se han v en id o to
m an d o en las ltim as d c ad a s fueron influenciadas p o r la in te rv en ci n
de los m o v im ien to s so ciales que han p resio n a d o p ara qu e se b u scasen
so lu cio n es que su a v iz a ra n el im pacto de las crisis eco n m icas.
A sim ism o , d eb e d e sta c a rse q u e la A sam b lea C o n stitu y e n te (1 9 9 7 )
qu e redact la C on stitu ci n vig en te constitu y un hito, p o r cu an to all se
co n sid eraro n las p ro p u esta s de grupos y o rg an izacio n es de la so cied ad
civil en to m o a ed u caci n y salud, y se recuperaron los in ten to s de refo r
m a qu e se haban dado en los aos noventa.

3. C ontexto y estab lecim iento de las agendas

de la poltica social
a)

La transicin hacia la dem ocracia y la transform acin del m odelo

bienestarista

E n 1978, Jaim e R odos asum i la p residencia, en m ed io de un a ex

p ectativ a optim ista respecto al desem p e o de la econo m a, b asad a en la
ex p lo racin petrolera y en la d isponibilidad de abundan te financiam iento
ex tern o (T houm i, 1992). El P lan de D esarrollo del g o b iern o to m fo r
m a a p artir de las 21 bases p ro g ra m tica s, cuyos ejes eran ed ucacin,
se g u rid a d social, re fo rm a ag ra ria e in d u stria liz ac i n . E n ed u c ac i n se
p ro p o n an m ejoras en la in fraestru ctu ra y el equipam ien to , un a cam p a a

a p t u l o

X I

36]

de a lfa b etiza ci n , la im p la n ta c i n de c d u la s y el in c re m en to sa laria l

a los d o ce n te s. E n S eg u rid ad S o cial se b u sc a b a fo rta le c e r al In stitu to
E cu ato rian o de seguridad social (IE S S )6 in crem en tan d o sus recu rso s, al
tiem p o que se extendan los beneficios sociales a todos los ecu ato rian o s.
Se p lanificaba im p u lsar la reform a agraria, in c re m en tar los cu ltiv o s de
ex p o rtaci n y de abastecim iento agroindustrial, y b rin d ar asiste n cia t c
nica. Y se p ropona asim ism o una L ey de F o m en to In d u strial7.
A l tiem po, el g obierno debi en fren ta r un C o n g reso ad v erso y a c re
cien tes p resio n e s sociales que rec lam a b an el cu m p lim ien to de las p ro
m esas electorales de aum ento salarial, cam b io s en la leg islaci n laboral,
y red u cci n de la jo rn a d a de trabajo.
A nte el fallecim iento de R odos en 1981, el v icep resid en te H u rtad o
asum i la presidencia. Su g estin debi en fren ta r n u ev as circ u n stan cias
internas y externas, d erivadas de crisis de la d eu d a y los ch o q u es ex ter
nos, com o la cada del precio del petr leo y otros p ro d u cto s p rim ario s de
exp o rtaci n , y al desastre n atural El N i o , o cu rrid o en 1982 y 1983.
Se d ecidi im plem entar, en tonces, un p ro g ra m a de aju ste fiscal fu e rte
m en te co n tractiv o , y se red u ce el gasto so cial que, en tre 1981 y 1984,
cae del 13,5% del PIB al 11,4% (Vos, 2003).
A p a rtir de 1982, se agrav el deseq u ilib rio m o n etario y financiero,
aum entando el desem pleo, e in crem entndo se el p recio de los p ro d u cto s
de p rim e ra necesidad. El g obierno tom m ed id as p ara co n tra er la liq u i
dez, fo m en tar el libre m ovim iento de capitales con el exterior, lib eralizar
los precios internos y elim inar el subsidio al consum o bsico; se liberaliza
la im portacin de insum os, se estipulan nuevas cargas trib u tarias in d ire c
tas, se firm a una C arta de Intencin con el F M I y se im p lan ta un p aq u ete
de m ed id as econm icas que suspenden el su bsidio de la g aso lin a y del
trigo. H ay, p o r ese entonces, v io len tas p ro testas que llevan a d eclarar el
estado de em ergencia nacional y el to q u e de qu ed a d u ran te cin co das.
C om o resultado, en 1983 la Jun ta M onetaria p ro p o n e su c re tiz ar la
deu d a externa, con lo cual la deuda en dlares de los agentes eco n m ico s
p riv ad o s se tran sfo rm a en una deuda en su cres an te al B a n co C en tral,
que asum e el co m p ro m iso de p a g a r en d la re s a los a c reed o res in te r
6

En Ecuador se detecta un patrn similar al de otros pases latinoamericanos en cuanto

a la poltica de seguridad social: un momento inicial de esfuerzos dispersos y la
inclusin paulatina de sectores de la poblacin; uno de generalizacin del sistema
de pensiones y beneficios laborales; uno de diversificacn de prestaciones, y uno
posterior de desmantelamiento tras una crisis financiera.

Archivo de Prensa, Comercio, 1979-1982.

362

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

n ac io n a les. E l m o n to d e la d eu d a extern a e c u a to ria n a creci ca si 22

veces: de 2 6 0 ,8 m illo n e s de dlares al fin a liz a r 1971 a 5.868,1 m illo n es
cu a n d o concluy 1981. E sta deuda p a s d el 16% del P IB en 1971, a l 42%
en 1981 (A costa, 2 0 0 0 :1 0 4 -1 0 5 ). El gasto p b lico , p articu la rm en te el
d estin ad o al se cto r social y al subsidio a determ in ad o s bien es y servicios,
se red u ce sensiblem ente.
i)
L ib eralism o, au ge de la tran sicin econ m ica y disfu n cion alid ad
del E sta d o . E n el g o b iern o de L en F eb res C o rd ero se h ace ev id en te la
separacin de las polticas sociales y la econom a. P ese a que la ag en d a de
go b iern o da p rio rid ad - e n con so n an cia con la consign a electoral de Pan,
te c h o y e m p le o - , a la re a c tiv a c i n y la ac e le ra c i n del c re c im ie n to
del em pleo, la p ro d u cci n de alim entos y la co n stru cci n de la v iv ien d a
p o p u la r , en la p rctica se p rio riza la econom a.
El m od elo de ec o n o m a social de m e rc a d o lim ita la p articip a ci n
del E stado a reg u la cio n e s bsicas, libera las im p o rtacio n es y las ex p o r
tacio n es, perm ite la flotacin de la m oneda y ab a n d o n a todo co n tro l de
los precios. P or otro lado, se ofrecen v iviendas sin cu o ta inicial a p re c io s
b ajos y se crean m iles de em pleos.
Si b ien [la p o ltic a eco n m ica] fue calificad a de n eo lib eral,
nun ca lleg a p o n erse en p rc tica com o altern ativ a co herente.
( ...) L o que persegua era valorizar el m ercado com o m ecanism o
asig n ad o r de rec u rso s, in v e rsio n es e ingreso s, p ero co n tin u
estim ulando una m ayor p articipacin d el E stado en ciertas reas
fundam entales de la vida econm ica, am pliando los gastos de ad
m in istraci n y las inversiones en obras pblicas, electrificacin
y equ ip am ien to de h o sp itale s (S n ch ez M o n ead a, 2001).
L a lucha co n tra el te rro rism o de g rupos su b v ersiv o s o rg an izad o s
fue u n o de los ejes de accin del rgim en.
E n 1986, el gob iern o p ro fu n d iz a las m edidas econ m icas y p ro d u ce
la d esin cau taci n y la flotacin de las d ivisas y las tasas de inters.
U n o de los hechos m s significativos de los aos ochenta fue el ca m
b io a un en fo q u e de los p r o b le m a s d e l d esa rro llo ec o n m ico y s o c ia l
q u e tien d e a in te rp re ta r la re a lid a d n a c io n a l con b a se en un en fo q u e
n eo lib era l-m o n eta rista , en a b ierto contra ste con la p tica estructural,
hist rica e in stitu c io n a l q u e p re va le ci d esde la p o sg u e rra (S an to s A lvite, 1991). El eje es, pues, rea ctiv a r la p roduccin y la eco n o m a a p artir

a p t u l o

X I

363

de las grandes em presas y el sistem a financiero , d escu id an d o la p eq u e a

industria.
L as lites ec o n m icas se b enefician con la flex ib ilid ad im p o sitiv a,
p o r ejem plo, de la que no goza el resto de la p o b laci n . P or otro lado, no
h ay una lnea de trabajo adecu ad a en polticas so ciales, d o n d e se ap lica
u n a po ltica de subsidios que p ro p icia el clien telism o en to m o a la fig u ra
p re sid e n c ia l. Se e m p re n d en p ro y e c to s de co rto p la z o co n un e n fo q u e
se cto riz ad o re c u rrie n d o al re sp a ld o fin an c iero de ag e n cias in te rn a c io
n a le s8.
E l an lisis del eq u ip o ec o n m ic o p u so n fa sis en las re fo rm a s fi
nancieras, fiscales y de com ercio ex terio r que lim itaro n las asp iracio n es
sa lariales, tan to en el se cto r p b lic o co m o en el p riv ad o . E llo p ro d u jo
en fren ta m ie n to s in te rm ite n tes con el C o n g reso , h u elg as g en e rale s p a
trocinadas p o r sindicatos y protestas estu d ian tiles q ue fu ero n rep rim id as
(T houm i, 1992).
H a sta 1986 el am b ien te p o ltico fu e fav o rab le, a p esar del d e s c o n
ten to p o p u la r y del cu e stio n am ie n to gen eral de las p o lticas; el eq u ip o
econm ico conserv su lnea con el apoyo de las instituciones financieras
m ultilaterales. E n la segunda m itad del m an d ato se p ro d u ce u n a cad a de
los p recio s del p etr leo , que se b u sc a p a lia r con un au m en to del gasto
p b lic o m e d ian te la p ro m o ci n de obras p b lic a s y el au m en to de los
salario s g u b ern am en tales, lo que p ro p ici el cre cim ien to ac elerad o de
la inflacin.
El esfuerzo em prendido en el gobiern o d e H u rtad o p ara p ro v ee r ser
vicios sociales dism inuy en 9% con F eb res C ordero, p ara luego rec u
p erarse b rev em en te y v o lv er a ca er a causa d e la co n tracci n fiscal tras
el terrem oto de 1987 (Vos, 2003).
C abe destacar, p o r un lado, la n eg o c ia ci n de la d eu d a e x te m a que
cu lm in en u n acu erd o m u ltia n u a l con la b a n c a c o m ercia l y el C lu b
de P ars, lo que facilit nuev o s p rsta m o s y, p o r otro, la ru p tu ra co n el
grupo andino, debido a la p o ltica restrictiv a de la inversin ex tra n jera y
la p osicin ante la deu d a que su sten tab a este acuerdo y que era co n traria
a la del gobierno febrerista.
El m odelo econm ico llevado adelante p o r F eb res C ordero im p licab a
la red u c ci n y la even tu al su sp e n si n de p riv ile g io s qu e a n te rio rm e n
te fav o rec an a cierto s g rupos ec o n m ic o s (crd ito s su b v e n cio n a d o s y
b en eficio s d iv e rso s p ara in d u stria s especficas) y la m a y o r ex p o sici n

364

Archivo de Prensa, Comercio, 1984-1988.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

del se cto r em p resarial al entorno ec o n m ico intern acio n al. E sto p ro d u

jo d iferen c ia s irreco n ciliab les en tre las lites eco n m ic as d e la sierra y
de la co sta - e s ta s ltim as fav o recid as con el p ro g ram a n e o lib e ra l-, que
ero sio n a ro n las bases sociales del gobierno.
ii)
C a m b io s d e tim n y vu elta al p arad igm a . El sucesor, R o d rig o
B o rja, tuvo p ocas opcio n es y m en o r cam po de m an io b ra, d ado el crtico
estad o de la econom ia: un dficit fiscal rcord, altas tasas d e d esem p leo ,
u n a d e u d a e x tern a m a siv a, y una situ ac i n c e rcan a a la h ip e rin fla ci n
(T h o um i, 1992).
L a p ro m esa electo ral fue "un ca m b io so c ia l g ra d u a l, p ro g ra m a d o ,
p ro g resivo, sin o ca sio n a r g ra n d e s so bresaltos ni fr a c c io n a r n i ro m p er a l
p a s, (...) sin rea liza r estalizaciones, resp eta n d o la p r o p ie d a d p riv a d a ,
im p o n ien d o nuevas bases so c ia le s y fo m e n ta n d o el tra b a jo en la ciu d a d
y en e l ca m p o
Su d isc u rso p ro p o n a un m o d e lo d e so c ia lism o a la
ec u ato ria n a que cre ex p e ctativ as en la poblacin.
E n la p rc tica se co n tin u im p u lsan d o el aju ste n eo lib eral. L a b s
q u ed a del eq u ilib rio m a cro e co n m ic o (...) ca si su stitu y a la d el d e
sa rro llo eco n m ico y social, al que se llegara p o ste rio rm e n te en fo r m a
ca si espontnea, seg n los argu m en to s neoliberales, co m o p ro d u c to de
la p ro p ia estabilizacin (A co sta, 2000:178).
E l P lan de D esarro llo 1989-1992 enunci algunas refo rm as sociales,
qu e se aplicaron m ed ian te p ro y ecto s secto rizad o s fin an ciad o s con p rs
tam o s internacionales. N o o bstante, no hubo u n a p o ltica social integral
qu e en carase el desem p leo y sus efectos. L as accion es se co n cen traro n
en el d iseo de p ro g ram as de alfabetizacin y com p en saci n escolar, y
p ro tecci n infantil.
C om ienza, en este g obierno, el d ecliv e del sistem a d e p lan ificaci n
nacional. Se acepta la subsidiariedad de la accin estatal frente a la accin
de los p rivados, y se prio riza el equilibrio fiscal.
A l p rincipio, la agen d a social con sid era prio ritaria la aten ci n de la
d eu d a so c ial , concepto po co claro y por ende fcilm en te p o sicio n ab le en el d ebate de la ag enda pblica. Se anuncia reiterad a m en te en los
m ed ios la co nstruccin de carreteras, escuelas, alcan tarillad o , etc.; pero
son p royectos aislados, sin una planificacin coherente, que finalm ente se
q u ed an en el cam ino ju n to con la intencin de atender lo so cial y ap licar
en lo ec o n m ico do sis red u cid as de in terv en ci n e sta ta l9. E sto se h ace

Archivo de Prensa, Comercio, 1989-2000.

a p t u l o

XI

365

m s notorio h a c ia 1990, cuando B o rja firm a un a carta de in ten ci n con

el FM I en la que se co m prom ete a p ro m o v er las ex p o rta cio n e s y p ra c ti
car una po ltica financiera m s ab ierta y m e n o s reg u lad a p o r el E stado.
Se introducen refo rm as en el C digo L a b o ra l10 que p erm iten estab lecer
plan tas en sam b lad o res para la ex portacin (T h o u m i, 1992).
Im p u lsa d o p o r el au m en to del p rec io del p etr leo de 1990 y 1991,
B o rja term ina su gobierno expandiendo el gasto p b lico y, en particular,
el gasto social.
B o rja im p le m e n to m e d id a s d r s tic a s q u e a fe c ta ro n la s itu a c i n
socioeconm ica de los estratos m e d io -b ajo s de la p o b laci n . C ont con
la colaboracin del C ongreso en la co n secu ci n de sus m etas y m antuvo
u n a ac titu d n e g o c ia d o ra fren te a las t c tic a s c o n fro n ta c io n a le s de los
sindicatos, que se haban d ebilitado y carecan de cap acid ad de c o n v o
catoria (T houm i, 1992).
b)

E l em bate neoliberal

i)
E l m od elo n eolib era l en lo socia l. E l g o b iern o d e D u rn B ailn
m antuvo el m o d elo n eoliberal y trat de im p u lsar la m o d ern izaci n del
E sta d o com o p arte de un proceso dirigido a ca m b ia r el papel del ap a
rato estatal en la econom a y, sobre todo, a p riv atiza r reas estratgicas.
P rofu n d iz el ajuste para sald ar co m p ro m iso s ex tern o s. E n la carta de
in ten ci n firm ada con el FM I se estab leciero n las b ases p ara p riv atizar
las teleco m u n icacio n es, el sector elctrico y los h id ro carb u ro s, as com o
para la reform a del sistem a de seguridad social, del m ercad o de trabajo
y de las leyes laborales.

10 Los principales cambios legales, en orden cronolgico, son: el nmero mnimo de

trabajadores para una empresa pasa de 15 a 30 (1991); limitaciones de los contratos
colectivos; divisin entre trabajadores a los que cubre el Cdigo de Trabajo de aque
llos regidos por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (1991); introduc
cin de nuevas modalidades de contratacin: eventuales, ocasionales, de temporada;
legalizacin de la tercerizacin (que ya funcionaba en algunas empresas antes de las
reformas); limitacin de contratos indefinidos; limitacin y prohibiciones respecto
del derecho a huelga. En el sector pblico la participacin se limita a una sola or
ganizacin; contratacin por horas; unificacin salarial; incremento del perodo de
prueba de 90 a 360 das; introduccin de la poliuncionalidad laboral; supresin de la
obligatoriedad para celebrar el contrato colectivo con los trabajadores; eliminacin de
la indemnizacin adicional por despido intempestivo y prohibicin de la formacin
de comits de empresa en agencias y sucursales; legalizacin de la tercerizacin (que
ya funcionaba en algunas empresas antes de las reformas).

366

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

L a ag e n d a te n a los sigu ien tes ob jetiv o s: acelerar el p ro ceso de m o

d e rn iz a c i n del E sta d o , e n te n d id a co m o la p riv a tiz a c i n d e se rv ic io s
e statales o, a lo m enos, su ad m in istraci n priv ad a; m e jo rar los serv icio s
p b lico s; au m en tar la pro d u ctiv id ad y aseg u rar la estab ilid ad nracro-econ m ica; m e jo rar el b ie n estar social (que no se define esp ecficam en te en
la ag en d a). Se reafirm a as el d ia g n stic o de un E stad o fracasad o , d is
fu n cional y derrochador. Se ju stifican las p riv atizacio n es p o r el deterio ro
de los serv icio s pblicos.
Se crea el C onsejo N acional de M odernizacin (C O N A M ), que ser el
o rg an ism o recto r de los p rocesos de p riv atiza ci n , en carg ad o de p ro m o c io n ar la v en ta de las em presas estatales en el m ercad o in tern acio n al.
L os organism os internacionales no slo dan prstam os, sino que p r e
m ia n al g o b iern o . L a A ID aporta 12 m illones de dlares al fo n d o social,
p ero ad em s asum e un papel m s d irecto en la p ro p u esta m ism a de las
p o ltic a s y en su d iscu si n : es m o n ito r de las p o ltic a s de su in te rs y
p ro cu ra facilitar que las reform as se lleven a cabo m ed ian te la inversin
en p ro y ecto s de m o d e rn izac i n que se m ultip lican en el pas.
El m o v im ien to sindical sigue su p ro g re siv o d eb ilitam ien to , y o rg a
n iz a c io n e s de la so c ied a d civil de re c ie n te cre aci n se o p o n en al afn
priv atizador.
L as pro p u estas de reform a de la seg u rid ad social tienen el ap o y o del
se c to r em presarial. M s adelante, el tem a deja de se r p rio ritario p o ltic a
m en te y se convierte en u n a cuestin t cn ic a, aunque siguen existien d o
m o v iliza cio n es sociales, en especial de los sectores indgenas.
L as m edidas salariales de flexib ilizaci n laboral y de facilitaci n de
la ro taci n de perso n al por las em presas, las que socavan la aso ciaci n
la b o ra l y su c a p ac id a d de n eg o c ia c i n , co n d u c en p a u la tin a m e n te a la
p rec ariza ci n (C O R D E S , 1999).
O tro p u n to de la a g e n d a es la L e y A g ra ria , e n fo c a d a a a p o y a r al
se cto r ex p o rtad o r y a p ro m o cio n ar las rela cio n e s de m ercad o en el agro:
fijar p recios y regularizar la p ro p ied ad p riv ad a y los m ercad o s p ara los
recu rso s naturales.
L a p o ltica social es de tipo asiste n cia l-b en e fic en c ia-p riv atiza ci n .
L a in v o caci n a las O N G s p ara id e n tificar y ap o y a r a los g ru p o s v u l
n e ra b le s form a p arte del m o v im ien to a fav o r de la te rc e riz a c i n de la
p o ltica social. H ay un intento d esce n tra liz ar la gestin social p ara que
ca d a nivel se hiciera cargo de sus pro p ias decisiones en p o ltica social,
pero co m p artiera esta responsabilidad con la sociedad civil y las O N G s
(Vos, 2003), aunque no tuvo eco.

a p t u l o

XI

367

ii)
H a c ia la s p o ltica s d e un solo to q u e . A b d a l B u c aram es el
ejem p lo del ejercicio del p o d er basad o en el len g u aje y otros sm b o lo s
p ara op o n er b arreras a la constitucin de tem as de la p o ltica. El d iscurso
que identifica al gobierno con los po b res, que se u tiliz a en la ca m p a a
electoral, es la im agen con que la m a y o ra de la p o b la ci n ec u ato ria n a
lo identifica to d av a a finales de su m andato.
D u ran te este gobierno se acen t a la p o ltica de en treg a fo ca liza d a de
servicios sociales, segn criterio s partid istas, qu e p ro m u ev en relacio n es
clien tela re s entre el dirig en te y sus adeptos, d o n d e lo que se co m p ra y
se ven d e son servicios p o ltic o s". Se trata del d en o m in ad o clien telism o
n eo lib eral .
L a agen d a de gobierno p ro p o n e un n uev o p ap el p ara el E stad o : un
aju ste de cin tu ro n es de abajo a rrib a . Se p ro p o n en la co n v e rtib ilid a d ,
que requiere disciplina y control del gasto fiscal, y el logro de d eterm i
nados niveles de co m petitividad; la p riv a tiza c i n de reas estratg icas;
la se g u rid a d so c ia l m ediante o rganism os ad m in istrad o res de fo n d o s de
p en sio n es; el equilibrio fiscal que co n llev a aju stes o rto d o x o s: el in c re
m ento de las tarifas de los servicios pblicos, la elim in aci n del su bsidio
al gas dom stico, el cobro en los hospitales p b lico s, y la p ersisten cia del
in crem en to del precio de los d erivados de p etr leo (g aso lin a y d iesel).
P o r otro lado, se ofrece un paq u ete de prestacio n es p o p u la re s : v iv ie n
da, alim entos, m aterial escolar (que m s adelan te llevaran im p reso s el
lo g o tip o y la fo to g ra fa p re sid e n c ia l), lo qu e lo s co n v ierte en o b je to s
identificadores de los pobres aunque el consiguiente estig m a no su scita
reacciones.
L a en tre g a directa de b ien es a la p o b la ci n - t a l com o se hizo en la
ca m p a a e le c to ra l- revela el c a rcter clien tela r del g o b iern o de B u c a
ram . L os m edios anuncian la entrega de m och ilas, ju g u e te s y caram elo s
o b te n id o s p o r m ed io del T eletn, au n q u e ta m b i n d estac an , es cierto ,
anom alas en la recaudacin.
L a p ro p u esta para d esce n tra liz ar la g esti n social, que estab a en la
agenda del gobierno anterior, cobra form a en esta adm inistracin. Se abre
la p o l m ic a p o r la d ero g aci n del pag o de m atrcu la, in iciativ a g u b er
nam ental que se frena po rq u e llev ara a que el E stado fuese in cap az de
m a n ten e r la infraestructura educativa, el pago de p ro feso res, etc.
E n sntesis, el plan de B ucaram tuvo tres caractersticas, al m argen de
lo econm ico: p resid en cialista en lo poltico ; co rto p lacista en lo social;

11 Entrevista, Quito, 25 de octubre de 2003.

368

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df.

m r ic a

a t in a

y m o ralista en lo cultural. A la postre, su base de apoyo se resq u eb raj ;

m s aun, el frente que abri con los sectores m edios y altos de la sierra
p ro v o c una ru p tu ra q u e llev a su destitucin.
iii)
L a c o n so lid a c i n del m o d elo de p ro tec ci n so cia l: M a h u a d
y N o b o a . D u ran te la d cada de 1990, E cu ad o r sufri un a in estab ilid ad
p o ltica deb id a p rin c ip a lm e n te a los p ro b lem as ec o n m ic o s. En cuatro
a o s h u b o tres m a n d a ta rio s 12; el p rim e ro de ello s fue d e s titu id o a los
siete m eses, po r el d esco n ten to de la p oblacin y el acu erd o coyuntura!
de los p artidos p o ltico s de o p osicin; el segundo constitu y un gobierno
interino -n o m b ra d o por el C ongreso N ac io n al-, que dur un poco m s de
un ao, perodo en el que convoc a elecciones. Jam il M a h u ad asum i
el poder, tras esas eleccio n es, a m ediados de 1998, con el m ay o r apoyo
en la histo ria d em o crtica ecuatoriana -s a lv o , quizs, el de B o rja -, que
se co n so lid con la firm a de la paz con Per.
Sin em bargo, la d em o ra en la p rese n tac i n de la a g e n d a de g o b ie r
no m o le st a alg u n o s se cto res de in d u stria le s ag re m iad o s, q ue ex igan
re fo rm a s e c o n m ic a s, fiscales y de e sta b iliz a c i n . L o s d em s g ru p o s
co rp o rativ o s tom aron cierta distancia, confiando en el g ru p o de t c n i
cos ec u ato ria n o s de alto n iv e l que se disp o n a a m a n e ja r las p o lticas
p b lic as del g o b ie rn o 11.
En 1998, el fen m en o El N i o y la d ism inucin del p rec io del p e
tr leo detonaron u n a severa crisis fiscal. La inflacin alcan z el 43,4% .
El ao siguiente, pese a la recuperacin del precio del p etr leo , el dficit
fiscal fue del 6,3% del P IB , y la inflacin del 60% . L a falta de crditos
y las elevadas tasas de inters (que deban so sten er el tip o de cam bio),
d ep rim iero n al se cto r prod u ctiv o . L a falta de crditos era secu e la de la
p ro fu n d a crisis del sistem a fin an ciero de 1997 d e riv a d a del c ierre del
cr d ito ex tern o . M u c h as de las in stitu c io n e s fin a n c ie ra s ec u a to ria n a s
su friero n en su cartera la crisis de las em presas, lo qu e cre un crculo
vicioso: falta de crditos, decrecim iento de las em presas y aum ento de los
p ro b lem as de la banca, cuyos accionistas se v inculan, en m u ch o s casos,
a las m ism as em presas.
L a p o ltica eco n m ica de M ahuad com enz con la su sp en si n de al
gun o s subsidios de la canasta bsica. Para paliarlo, se cre un m ecanism o
de tran sferen cia directa de recursos m ediante un bono q u e se en treg ab a a

12 A bdal B ucaram (1996), Fabin Alarcn (1997) y Jam il M ahuad (1998).

13 A rchivo de prensa, E l H o y , 1998.

C a p t u l o

XI

369

m adres de fam ilia, an cianos y perso n as con d iscap acid ad , el cual p o d a

co b rarse en los bancos. A esto se sum u n a refo rm a trib u ta ria tru n ca y
un m anejo precipitado de las tasas de inters p ara m a n ten e r la confianza
en la m oneda nacional.
Se intent im plem entar la ag enda social co n stitu y e n d o eq u ip o s m ultid iscip lin ario s en la S ecretara de D esa rro llo S ocial y, p o sterio rm en te,
en la O ficina de P lanificacin (ex C onsejo N ac io n al de D esarro llo ). Se
p erseguan m etas de reduccin de la p obreza co n sid eran d o el crecim iento
econm ico proyectado; se p ropuso la refo rm a in stitu cio n al y la m o d e r
n izacin (tercerizaci n , creacin de cuasim ercad o s), la in co rp o raci n
de la ciu d ad a n a a los p ro c e so s de g esti n so c ial, el in c re m en to d e la
c o b e rtu ra y la calid ad de los se rv ic io s so c iales b s ic o s, y c rite rio s de
eq u id ad h o rizo n tal que im p lica b an a te n d e r las n e c e s id a d e s de g ru p o s
sociales particulares (m ujeres, nios, indgenas). P or otro lado, se incluy
el anlisis del financiam iento de la ag enda y de las relacio n es con otros
sectores de la po ltica p b lic a (O D E P L A N , 1999).
E l pro ceso de tom a de decisio n es se con v irti en un a au tn tica caja
n e g ra , cerrada y autorreferente. N o se incorpor a secto res de la so c ie
dad civil, ni siquiera en la discusin pblica. L a dbil in stitu cio n alid ad
de lo so c ial - a p e sa r del bu en n iv el t cn ic o de q u ie n es tu v ie ro n a su
cargo las d iferentes carteras del se c to r-, la co n cen traci n en las p o lticas
econm icas y la em ergencia de la crisis, im p id iero n la co n so lid aci n de
la agen d a social.
Se elab o raro n dos p la n es so c iales de em e rg e n c ia q u e p ro p u sie ro n
d iferentes re fo n n a s y cam bios estructurales de im p o rtan cia d ecreciente.
L a carta de intencin incorpor u n a clu su la so c ial que aseg u rab a
recu rso s m nim os para los p ro g ram as sociales p rio ritario s. C o m en zab a
a configurarse la in stitucionalizacin de la em erg en cia social, p u n to de
p artid a de la po ltica de p ro tec ci n b asad a en el riesgo.
A ntes de cum plir un ao de gobierno, M ah u ad en fren t varias p ro tes
tas co n tra m edidas drsticas tales com o el co n g elam ien to de las cu en tas
ban carias po r un ao, el alza del com bustib le, el p ro ceso p ara salvataje
de la banca, las reform as tributarias y, finalm ente, la d o larizaci n (que se
anunci com o condicin p o ltica de la so b rev iv en cia del rgim en).
F re n te a la se v erid ad de las crisis fiscal y fin an ciera, el p as se vio
ob lig ad o a su sp en d er el pago de las deu d as in tern a y externa. P o r otro
lado, la n ecesidad de controlar el tipo de cam bio - q u e se co n v irti en la
variable clave y tam bin en la m s v u ln e ra b le -, o b lig a elev ar las tasas
d e inters y a in terv en ir en el m ercad o c a m b ia d o m e d ian te u n a n u ev a

370

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

em isi n m o n etaria, que sirvi, de paso, p ara sa lv ar a la b anca. En 1999

la em isin rem o n t al 150%.
L a cad a del sistem a financiero oblig a que m ucho s b an co s p asaran a
m an o s del E stado, y a crear la A gencia de G aran ta de D ep sito s (A G D ),
que capt el 70% de la banca p riv ad a nacional, y p rog ram la dev o lu ci n
de los dep sito s y p riv atiza ci n de los bancos.
El presid en te tuvo que aban d o n ar el poder. El 87% de los em p resario s
lo co n sid erab a ineficiente en el plano econm ico; el 70% de la p o b laci n
p erc ib a falta de solidaridad social; los m o v im ien to s so ciales reclam ab an
p o ltica s sociales, y al in te rio r de las fuerzas arm adas se g estab an m a n i
festacio n es de reb eli n ju n to con el m ov im ien to indgena.
M ahuad fue sustituido por su vicepresidente, G ustavo N oboa. El C o n
greso aprob las leyes y reform as n ecesarias para in stru m en tar el p roceso
de do larizacin, cuyos principales puntos corresponden a los cam bios del
esq u em a financiero, el control y las funciones de la A g en c ia de G aran ta
de D epsitos, las ta sas de inters y las opcio n es de refin an ciam ien to de
las d eu d as v ig en tes en el sistem a financiero. L as leyes sobre la m o d e rn i
zaci n y las refo rm as estru ctu rales p ro p u esta s p o r el g o b iern o no fueron
co n sid erad as. L os sucres se retiraron p au latin am e n te de la circu laci n y
se in trodujeron dlares.
A n te la em erg en c ia so cial, el g o b ie rn o de N o b o a p ro p u so un plan
b asado en la atencin social a los grupos m s necesitad o s y m s afectados
p o r la crisis, con los sigu ien tes puntos bsicos:
i)

n u tric i n b sic a p a ra to d o s los n i o s y las m u je re s e m b araz ad a s,

q ue incluye el B ono S olidario para m e jo rar la cob ertu ra en el secto r
rural;
ii) aten ci n m a tem o in fa n til, que incluye a los n ios, a sus m adres y a las
m u jeres em barazadas, y reo rien ta recu rso s invertid o s actu alm en te en
la p o b la ci n m s pobre;
iii) asiste n cia y p erm an en cia en las escuelas, con el apoyo de becas es
co lares, p ro g ra m as de n u trici n esc o la r y el fo rta le cim ien to de las
escuelas u n idocentes;
iv) p articipacin de todos los sectores de la sociedad en el F ondo N acional
de P articip aci n Social, que financiara la capacitaci n y el fo rta le ci
m iento de organ izacio n es com u n itarias y del F o nd o In d g en a, y
iv) em pleo em ergente, que pro v eera em p leo en inversio n es y p ro y ecto s
p b lic o s, y un p ro g ra m a de m ic ro crd ito p ara ap o y ar la eco n o m a
popular.

a p t u l o

XI

371

L a p rom ocin de los p ro g ra m as se b as en la co n stitu c i n de redes

clientelares, grandes p rese n tac io n e s y d en u n cias p b licas (in clu so ante
el M in istro de E co n o m a) de la falta de p re su p u e sto p ara el sector. El
ingreso del nico m inistro indgena ca m b ia ra p o ste rio rm en te la o rie n
tacin de las polticas y el estilo de g obierno del sector, p ara m an ten er el
m odelo de p roteccin social.
E n sntesis, a lo largo de sus d istin to s g o b iern o s, E cu a d o r av an z
to rtuosam ente hacia el aju ste , p ro y ectan d o los v aiv en es de sus p olticas
m acroeconm icas. Se p ropusieron reform as de distinta ndole, algunas se
im plem entaron exitosam ente y otras abortaro n , d ebido a p resio n es se c
toriales (T houm i, 1992). El perodo se distin g u e p o r la d isc o n tin u id a d de
las p olticas y la falta de un hilo co n d u cto r de largo plazo.
P or otro lado, el concepto de focalizaci n se v u elv e recu rren te en el
discurso poltico, y el pas se caracteriza po r la d ebilidad de sus institucio
nes y la escasa o nula cred ib ilid ad del gobiern o ante la sociedad c iv il14.

D. El nivel m icro y la concrecin

de las acciones en el sector social
1. E l g a s to s o c ia l
E n los ltim o s 20 aos el gasto social m u e stra im p o rtan tes flu ctu a
ciones asociadas a los ciclos econm icos y polticos: entre 1980 y 2001,
el gasto del G obierno C entral fue del 4,5% del PIB ; entre 1981 y 1984
(gobiernos de R odos y H urtado), el gasto social n o m in al d ism in u y del
6,12% al 4,88% del P IB , debido p rin cip alm en te a la im p lem en taci n de
un p ro g ram a de ajuste fiscal m uy contractiv o . E n ese m ism o p ero d o el
gasto social cay, en trm inos reales (Vos, 2 0 0 3 ), del 13,5% al 11,4%
del PIB.
R odrigo B o rja en frenta el d esafo de aju star la elev ad a inflacin que
h e re d a del g o b iern o anterior. S in em b arg o , el au m en to d el p rec io del
petr leo perm ite que el perodo presid en cial term ine con un a expansin

14 R o d rik afirm a que la globalizacin ha afectado la g o b em ab ilid ad y ha lim itado la

form ulacin de polticas nacionales. P lantea la existencia de un trilem a de poltica:
el m an tenim iento del E stado-nacin, la integracin m undial, y la d em o cracia son
incom patibles, e hipotetiza que, en el m ejor de los casos, dos de estos objetivos son
alcanzables (R odrik, 2002).

372

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

del g asto social real (Vos, 2003 ). El gasto social a p recio s co rrien tes, p o r
su p arte, d ism in u y e lig eram en te del 4 ,7 5 % al 4 ,3 6 % del PIB.
E ntre 1992 y 1996 se aplic una p o ltica de estab ilizaci n orto d o x a,
b asad a en u n a fuerte contraccin m o n e taria y fiscal. El gasto social e sti
m ad o , a p recios corrientes, se in crem ent del 4 ,3 7 % al 5,13% del P IB ,
no o b stante (Vos, 2003) habra d ism in u id o el gasto social real del 5,5%
al 3,8% del PIB .
G asto social g obierno central com o p o rcen taje del P IB
2001 a precios corrientes).
G

r f ic o

1.

(1980-

Fuente: M inisterio de E conom a y Finanzas, B anco C entral del Ecuador.

E n los aos subsig u ien tes, cae el gasto social nom in al del G obierno
C en tral. E n tre 1996 y 2000, se re d u c e del 5,13% al 3,77% del P IB . A
p artir de 2000 la recu p eraci n de la eco n o m a e c u a to ria n a 15 eleva el p o r
cen taje de gasto social hasta alcanzar, en trm inos co rrien tes, el 4 ,97%
del PIB en 2001 y 6,4% en 2002 (Vos, 2003). En este perodo se da m ayor
im p o rtancia a los p rogram as de transferencias y asisten cia social com o el
del B o no S olidario, el de A lim en taci n esco lar y el de B ecas escolares.

15 L a recuperacin econm ica est vinculada en gran m edida a los altos precios inter
nacionales del petrleo, y el envo de rem esas internacionales.

C a p tu lo X I

373

2. L a s p r in c ip a le s a c c io n e s , p r o y e c to s y p r o g r a m a s
e n e l s e c to r s o c ia l16
E n los ltim os veinte aos la concrecin de las agendas de las polticas
de b ien estar y eq uidad en E cu ad o r ha tenido lim itacio n es crecien tes, ex
plicad as po r factores del proceso de la to m a de d ecisio n es, p o r los filtros
del sistem a poltico y de la capacidad institu cio n al, p o r las restriccio n es
presu p u estarias, y po r la crecien te incorporaci n de n u ev o s acto res inestatales en la gestin y la adm inistraci n de los p ro g ra m as sociales.
L a poltica social de los aos setenta tuvo al E stad o co m o p ro m o to r
y a c to r p rin c ip a l, y se fu n d a m e n t en u n a p ro p u e sta n a c io n a lista del
rg im en m ilitar de la poca y en m odelos de b ie n estar v in cu lad o s al tra
bajo asalariado. E n los prim ero s aos de esa d cad a E cu a d o r era el pas
m s p obre en A m rica L atina, y tena la m s alta tasa de in equidad. L os
recursos p ro v en ien tes del petrleo cam biaro n esta situacin.
Efn E stado c e n traliza d o r-p lan ificad o r d ise , fin an ci y su m in istr
los servicios sociales. P ara com batir la p obreza ru ral se crearo n 40 in sti
tuciones gubernam entales, 15 de las cuales tenan o b jetiv o s so ciales. Se
ap lic a ro n 17 polticas asociadas al diseo de un sistem a n acio n al de salud,
y se d estinaron recu rso s a in crem en tar el p erso n al y am p lia r la in fra es
tru ctu ra (Sierra, 19 9 8 ),s. E n cuanto a la educacin, la escu ela p rim a ria se
universalizo y se form aron colegios tcnicos. P o r otro lado, el g obierno
invirti en la co nstruccin de viviendas y servicios de san eam ien to , con
lo que se redujo sustan cialm en te la o cupaci n de v iv ien d as precarias.
E n la dcada de 1970 la seguridad social, incluido el seg u ro ca m p e
sino, incorpor a u n a bu en a parte de la P E A , con lo q ue la co b ertu ra se
in crem en t sig n ificativ am en te. El seg u ro social se co n so lid en to n ces
en un m odelo de p resta cio n es m ltip les en las qu e se in c o rp o r b an ca
directa m ediante crditos.
L as p o ltica s tu v ie ro n e fe cto s p o sitiv o s: la e x p e c ta tiv a d e v id a se
in c rem en t de 52 aos en 1974 a 59 en 1982; los aos de esco la rid ad
au m entaron de 3,6 en 1974 a 5,1 en 1984, y el an alfab etism o d ism inuy
de 25,8 a 16,5 en el m ism o perodo. L a interv en ci n m ilitar en E cu ad o r

16 Seccin b asada en Vos e t a l (2003) y Sierra (1998).

17 S e c re ta ra T c n ic a del F re n te S o cial / S1ISE, E l D e s a r r o llo S o c ia l e n E c u a d o r :
p o b r e z a y c a p ita l h u m a n o , 1997.
18 D e acu erdo con S ierra (1998), pese al increm ento im portante de recu rso s, ste no
lleg por igual a todas las reas, y oper un sistem a poco arm nico e ineficaz.

374

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

en la po ltica pblica, tanto en cl co n ten id o co m o en los resu ltad o s se d i

ferencia m ucho de la de o tros reg m en es m ilitares en A m rica del Sur.
3. E f e c tiv id a d d e la s p o ltic a s p b lic a s y e q u id a d :
a lg u n o s in d ic a d o r e s d e r e s u m e n e n e l c o n te x to d e lo s
p r o c e s o s d e la a g e n d a s o c ia l
E n los aos seten ta E cu a d o r era uno de los p ases con p eo r d e s e m
p eo en sus in d ic a d o re s so c iales de la regin la tin o a m e ric a n a . E n las
d o s d c ad a s sig u ie n te s los c o n tin u o s p ro c e so s de e sta b iliz a c i n d e la
ec o n o m a que viv i el pas se reflejaron en p ro b lem as de bienestar. En
efecto , el ingreso efectiv o de la p oblacin desm ejo r su stan cialm en te; y
si bien a finales de los aos n o v en ta hubo una recup eraci n -re s p e c to de
los ltim os aos de la d cada de 1 9 8 0 -, no fue suficiente para alcan zar
los n iv eles del in icio de esta dcada.
2. E cuador: ingresos efectiv o s 1980-2001.

ndice 1990=100

USS corrientes / mes

G r f ic o

Fuente: S istem a Integrado de Indicadores S ociales del E cuador, SIIS E V.3.5.

E n tre 1987 y 2001 la p o b re z a u rb a n a se m a n tu v o p o r en c im a del

30% , siendo los m e jo res aos los ltim os de la p resid en cia de D urn
B alln y del conflicto con Per, y los p rim eros del g obierno de A bdal
B ucaram . El crecim iento econm ico fue uno de los m s bajos, p o r lo que
el resu ltado en trm in o s de p obreza pudo deberse a co y u n tu ras com o la
estab ilid ad de los p rec io s o el in crem ento del gasto social, au n q u e sin
lleg ar a los niv eles de la dcada anterior.

C a p tu lo XI

375

L os p eores p erodos fueron 1989-1992 y 1998-2000. El p rim ero c o

rre sp o n d e al nico gobiern o so c ial-d e m crata de las dos d cad as, que
ten a un m odelo de E stado de b ien estar inversio n ista, pero term in ac ep
tando cam bios im puestos por la banca intern acio n al, y puso en m archa
pro ceso s inten so s de ajuste econm ico. El seg u n d o co rresp o n d e al g o
bierno de M ah u ad en que el desastre econ m ico y el d esem p leo p ro d u
je ro n una catstro fe social sin precedentes.
3. E cuador: pobreza u rbana 1988-2001.

G r f ic o

60% 50% 40% 30% 20%

10% 0%

| P | Incidencia %

----- B recha %

Fuente: Sistem a Integrado de Indicadores Sociales del E cuador, SIISE V.3.5.

L a d istrib u c i n del in g reso ta m b i n em p eo r h ac ia fin ales del p e

rodo. E n tre 1988 y 2001 la d esig u ald ad v ara 20 p u n to s p o rce n tu ale s
y se profu n d iza con las reform as estatales ten d ien tes a red u cir el secto r
p b lico social, lo que refleja - m s que los m o d elo s qu e su b y acen a la
m odern izaci n del E sta d o -, los pro b lem as de gestin y la im p o sib ilid ad
de ec h ar a an d a r las re fo rm a s19. L a red u c ci n del E stad o afe ct a las
fam ilias cuyo ingreso dependa de dichos servicios.
L a desigualdad se observa al analizar la distribucin del ingreso entre
el quintil m s rico y el m s pobre, que al final del perodo llegan a d iferen
ciarse en m s de 60 veces. El quintil superio r se dispara, y a qu e resp ecto
al q uintil que le antecede hay m ayor distancia que entre los dem s niveles
(cuadro 1). Esto tiene que ver con la pauperizacin de la clase m edia, pero
19 C ab e re c o rd a r q u e lo n ico q u e se p riv a tiz e fe c tiv a m e n te en E cu ad o r han sido
p eq u e as em p resas y los procesos de reform a del E stado se han lim itado a red u cir
los recursos y el personal de las instituciones pblicas.

376

o l t i c a y p o l t ic a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r jM a d e

m r ic a

a t in a

en m a y o r m ed id a puede d eriv ar de que el m o d elo ec o n m ico d o la rizad o

b enefici, al m en o s en sus prim ero s aos, a q uienes licuaron sus d eu d as
y co n v irtiero n sus activos fin ancieros en una m a cro d ev alu aci n . D ieg o
B o rja (1999) sostiene que la dolarizaci n diferen ci a los agen tes e c o n
m ico s m o n etizad o s del pais en "polos d o la rizan tes , ex tracto res de v alo r
fren te a otros secto res de la eco n o m a. La equiparaci n del p recio de los
artcu lo s de co n su m o interno con los del ex terio r g o lp e a las fam ilias
ec u ato rian as du ran te varios aos.
C

uadro

1. E cuador: d esig u ald ad de ingresos (secto r u rbano).

Quintiles de ingreso

Aos

1988

3,87%

9,94%

14.55%

21.01%

50,63%

1989

4.63%

10,30%

14,60%

21,33%

49.15%

1990

4,59%

9,22%

13.69%

20,49%

52,00%

1991

4,01%

8,12%

12.85%

19,50%

55,52%

1992

3,83%

8,54%

13.42%

20,33%

53,88%

1993

3,56%

8.02%

12,62%

19,38%

56,41%

1994

3,87%

8,72%

13,44%

19,69%

54,28%

1995

4,13%

8,71%

13.03%

19,19%

54,93%

1996

4,09%

9,04%

13.92%

20,90%

52,06%

1997

4,21%

8,69%

13,28%

19,57%

54,25%

1998

3,53%

8,08%

13.39%

20,62%

54,38%

1999

2,46%

6.43%

11.28%

18,62%

61,21%

2000

2,17%

6,10%

11.06%

18,16%

62.52%

2001

1,71%

5,85%

10,83%

17,29%

64,32%

Fuente: S istem a Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SJJSE, V.3.5.

E. Breves reflexiones finales

1. L a c o n s tr u c c i n d e la s a g e n d a s e n e l m a rc o d el
m o d e lo d e E s ta d o
A u n q u e el diseo de las p olticas sociales tien e un lu g ar im p o rtan te
en el d ebate pblico, stas se desarticulan de las p o lticas eje (las ec o n

C a p tu lo

XI

377

m icas). Slo el discurso de p resen taci n de la ag en d a de los dos ltim o s

g o b ie rn o s se refiri a la p o ltic a social con co n c ep to s com o d esarro llo
h um ano, capital social y p ro tecci n social, y la d iferen ci claram e n te de
la p o ltica econm ica.
L os sindicatos han visto las accio n es sociales - c o m o sie m p re- , in
suficientes y reaccionarias. L a interv en ci n sindical p erd i ca p acid ad de
m ovilizacin y contenido discursivo: durante los ltim o s gob iern o s se li
m it a h acer reclam os salariales y del cu m p lim ien to del gasto pblico.
O tros grem ios - c o m o las cm aras de in d u stria le s- destacaron el tem a
salarial en su d iscurso sobre las p o ltic a s y, a fines de los a o s n o v e n
ta, la form acin y la ca p acitaci n del cap ital h u m a n o . E sto s g rem io s
a p o y a ro n a los g o b ie rn o s en el m o m e n to in ic ia l, esp eran d o re fo rm a s
eco n m icas que no se efectuaron, por lo cual retiraro n su apoyo casi de
inm ediato.
L a h isto ria de la constitu ci n de las ag en d as de la p o ltica y la to m a
de posici n de los distintos g o biernos perm ite d istin g u ir tres etapas:
a) U n a de p rofundo cu estio n am ien to y m o v ilizacio n es cu y a d u raci n y
capacid ad de desestab ilizaci n dependen de la d em o ra del g o b iern o
en anunciar las agendas, los pro ceso s de acu erd o s p rev io s, las co n
v o ca to rias y el apoyo del C ongreso, lo que d enuncia, p o r u n lado, la
debilidad de los gobiernos al asum ir el cargo y, p o r el otro, la debilidad
de las in stituciones estatales para ap o y ar este proceso.
b) L a segunda (a veces d isco n tin u a y de duracin variab le), de la issez
f a i r e m ie n tras to m a n p o sic i n los ac to res p o ltic o s qu e tie n en la
v ista p uesta en las siguientes eleccio n es y d escu b ren los vacos de las
agendas o de su ejecucin.
c) L a ltim a, de prep araci n p ara el n uev o gob iern o , en q ue d estacan
los errores de los p ro g ram as del gobierno saliente. E sta suele ser u n a
etap a de crisis de los p ro b lem as econ m ico s que no se reso lv iero n
con el ajuste y se am ortiguan, p aradjicam en te, con in crem en to s de
ltim a h o ra en el gasto p b lic o , con el c o n sig u ie n te d eseq u ilib rio
fiscal que hereda el siguiente gobierno. La ejecucin de accio n es en
el secto r social queda p o r lo g eneral rezag ad a, o stas se reem p lazan
p o r acciones de em erg en cia en p roceso s de ajuste p resu p u estario .
E n e ste c o n te x to , la tr a n s f e re n c ia de las p o ltic a s se d a en tre s
planos:

378

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

1) el id e o l g ic o c o n c e p tu a l, q u e en los a o s o c h e n ta y n o v e n ta casi
siem pre tu v o influencias ex tem a s (p o ltico -fin an cieras) y en alg u n o s
casos grandes m o v iliza cio n es p o pulares;
2) el p r o g r a m tic o , en el q u e p a rtic ip a n m u c h o s secto res y ac to res in stitu cio n alizad o s o n o - , d onde m s que las p rio rid ad e s de la p o ltica
y los criterio s de eficien cia y equidad, se discu te el p resu p u esto . Es
ah d o n d e se d esd ib u ja n las agendas de la poltica;
3) el de la viabilidad/'operativiclad que tiene, a su vez, dos niveles: el de
la concrecin de las p ro p u esta s en el im aginario co lectiv o m ed ian te la
p articip a ci n , la d isc u si n y la gestin d irec ta de acto res de la c o m u
n id ad y la so cied ad civil; y el de la ejecucin de accio n es, p ro g ra m as
y p roy ecto s, que p asa - o n o - p o r la capacid ad de las b u ro crac ias p ara
m a n eja r recursos, d eto n ar pro ceso s de accin, e jec u tar cam b io s so b re
la m archa, en fren ta r trab as regulatorias, concretar p ro ceso s de gestin
ad m in istra tiv a y fin an ciera, e inclusive lev an tar fondos ad icio n ales.
L o s dos n iv e le s n a c io n a le s o in te rn o s del p ro c e so de d ise o de
las p o ltica s (p o lic y -m a k in g ) tienen, al p arecer, filtro s p ara p asar de
la ag en d a a la ejecucin, en los que se pierden no slo recu rso s, sino la
p o sib ilid a d de u n a d isc u si n rele v an te . D e aqu que los resu ltad o s no
reflejen los p la n tea m ie n to s de los gobiernos ni los de sus d etracto res, y
s, en cam bio, u n a serie de accio n es inerciales, p ro d u cto de u n a o p e ra
cin b urocrtica im p erm eab le a los cam bios, pero tam p o co co n v id ad a a
d iscu tir las refo rm as o incluso las p ropias polticas.
Si rev isam o s la literatu ra sobre las polticas so ciales de los ltim o s
aos, nos en c o n tram o s con q u e la estrateg ia e ste la r , la tran sfe re n cia
d irec ta (sobre la q u e se so b rep o n e n otros b eneficios e in terv en cio n es),
es p arte del p ara d ig m a p ro p u esto p o r los grupos t cn ic o s de las ag en cias
internacionales, que se estructura con base en dos ncleos: focalizaci n
y g ru pos v u ln e ra b les o de alto riesg o (gen eralm en te v in cu lad o s con
la n o ci n de p o b rez a extrem a). E sto s conceptos p la n tean u na visin re
sid u a l de la p o ltica social, all donde el m ercad o no lleg a (L o V uolo,
1998). L a p roteccin social, tal com o se conoce - y esto es ap licab le por
en tero al caso e c u a to ria n o - aparece para sustitu ir lo que se co n sid era el
caos de la seguridad social y las p restacio n es universales, en un m arco
de au steridad fiscal. Se trata de la m s rac io n al de las co m b in acio n es
de las p olticas eco n m ica y social en el m arco del neo lib eralism o ec o
nm ico.
A h o ra bien, la te n d en c ia a reducir el E stado subyace a su fracaso
co m o p ro m o to r de b ie n e sta r y aseg u rad o r de d erecho s. E sta te n d en cia

a p t u l o

XI

379

no ha respondido, en el caso ecuatoriano, a p ro ceso s de refo rm a de g es

tin o m odern izaci n , sino al afn de liberaci n de recu rso s fiscales, y
a instrucciones incorporadas expresam en te en co m p ro m iso s fin an ciero s
internacionales. El retiro del E stado ha ten id o co m o co n tra p arte , no la
constitu ci n de un nuevo m odelo de bienestar, sino in iciativ as del tercer
secto r que pueden considerarse -sig u ie n d o a B u s te lo - co n sp irativ as por
parte de quienes antes d efendieron el m od elo estatista. El E stado ec u a
toriano financi, pues, el traspaso a la g esti n p riv ad a, p ero co n serv las
reas poco rentables y de alto riesgo, tal com o suced i en o tro s pases. El
peso del aju ste se d istribuye entre las activ id ad es estatales de reducido
fin an ciam ien to , p o r un lado, y las estra te g ias de so b re v iv ie n c ia de las
fam ilias (em pleo ju v e n il e infantil, m igraci n , su stitu ci n de g asto s con
trabajo no rem unerado), por el otro.
2. N u e v a s a g e n d a s , n u e v o s a c to r e s
E n esta revisin se han destacado las distintas p o stu ras ante la p o lti
ca so cial de los gobiernos. Se trata de un acercam ien to m uy dbil - s i no
p alia tiv o -, que b u sca aten d er los efectos de las p o lticas eco n m icas. D e
aqu que grupos corporativos o m ovim iento s sociales (ya o rg n ico s o no;
y a institucionalizados o no), se pronuncien p ara in cid ir en la form ulacin
de las polticas. L a particip aci n de estos co lectiv o s es p ro p o rcio n al a la
paup erizaci n y a la profu n d izaci n de la ineq u id ad y la ex clu si n . E sta
p a rtic ip a c i n es, ad em s, p a ra le la a los d isc u rso s in te rn a c io n a le s que
prom ueven las m anifestaciones en to m o a necesidades especficas (tierra,
recursos n aturales) y a reiv in d icacio n es identitarias. P o r sup u esto qu e el
m ovim iento indgena ha estado p resen te en la aren a p o ltica ecu ato rian a
desde m ucho antes de que estas tendencias se co n so lid aran ; sin em bargo,
el reclam o identitario ya no es el nico estan d arte de la lu ch a indgena.
En definitiva, la consecucin de la equidad es -d e s d e el punto de v ista
de los a c to re s-, u n a lab o r co lectiv a donde el E stad o d eb e p ro m o v er el
p roceso de construccin de un E sta d o p lu rin a cio n a l, d o n d e la eq u id a d
se a un tem a dentro d e... . El discurso se h a in co rp o rad o en el d eb ate n a
cional y, si bien an no se concreta en acciones, est p resen te en cam bios
legales im portantes.
N uestro concepto inicial de equidad horizontal parte de la b rech a entre
ricos y pobres, y se refleja en las disp arid ad es reg io n ales q ue acusan la
concentracin de la riqueza. L o m ism o pued e decirse de la im posibilidad
de acceder a espacios de decisin.

380

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

D el an lisis an terio r se puede inferir:

a) q u e en la so c ied ad ec u ato ria n a los ac u erd o s so ciales b asad o s en p rin
cip io s p asan p o r las d iferencias y los elem en to s de p o d er ex p u esto s;
b) qu e el p rin cip io de equidad no est claro, ni lo estn los m ecan ism o s
p ara conseg u irla;
c) qu e au nque se den acuerdos de p rin cip io al in terio r de los go b iern o s,
siem pre hay un acto r externo que decide en el plan o id eo l g ico y pone
en riesgo los acuerdos internos;
d) q u e la m o d a lid a d de b ie n e s ta r en E c u a d o r no h a p ro m o v id o la
equidad;
e) que la tarea red istrib u tiv a se le sig u e atrib u y en d o al E stado, a la vez
q ue se lim itan sus recursos, sus funciones y su capacidad;
f) q u e la p o ltica social considera a los su jetos com o b en eficiario s p a si
vos, sin cap ac id a d de agencia o cam bio;
g) q ue en la ltim a dcada coincide con los p la n tea m ie n to s liberales de
p ro v isi n de un m nim o de subsistencia p ara q u ien es estn en situ a
cin de d esventaja relativa, pero o lvida el principio fu n d am en tal del
lib eralism o que es la p osibilidad de eleccin.
F in a lm e n te , tras la p o ca e fe ctiv id ad del E sta d o e c u a to ria n o co m o
d istrib u id o r de recu rso s hay dos asp ecto s estru c tu rale s: la in ex isten cia
d e un E stado co n so lid ad o com o rector, regulador, p ro m o to r y ejecu to r
de p o lticas p b licas de alcance nacional y la falta de lneas d e p o ltica
cong ru entes, consistentes y de largo plazo que respondan a m odelos ideo
lgicos y conceptuales internos que trasciendan la coy u n tu ra p o ltica y le
den co ntin u id ad a visio n es bsicas sobre las cuales d iscu tir agendas con
p le n a ca p acid ad de negociacin frente a las tran sfe re n cia s externas.

a p t u l o

X I

381

Bibliografa
A costa, A. (com p.) (2000), D esarrollo en la g lo b a liza ci n : E l reto de
A m erica L a tin a , Q uito, Ed. N u ev a S ociedad.
B arr, N . (1 9 9 8 ), E c o n o m ie s o f th e W elfare S ta te, O x fo rd U n iv e rs ity
P ress.
B orja, D. y otros (1999), E l nuevo m odelo m onetario y el secto r social:
balance inicial, Quito, U N IC EF-FL A C SO .
Bustelo, E. (2003), R etom ar lo social?, IC O N O S 17, Q uito, FLA C SO .
C O R D E S (1 9 9 9 ), L a ru ta d e la g o b e r n a b ilid a d , Q u ito , C O R D E S C IP IE .
G argarella, R. (1999), L a s teoras de la ju s tic ia d esp u s d e R a w ls, B ar
celona, P aids.
H ayek, F. ( 1973), L ib erta d econm ica y gob iern o representativo, L ondres,
T he Institu te o f E conom ic A ffairs.
H irschm an , A. (1991), The R eth o ric o f R ea c tio n , C am b rid g e, H arv ard
U. P ress.
L o V uolo, R. (1998), L a n ueva o sc u rid a d d e la p o ltic a so cia l: d e l esta d o
p o p u lista al n eo conservador, B uen o s A ires, M i o y D vila/C IE P P.
O D E P L A N (1999), A g en d a S o cia l p a ra E cu a d o r 1999-2003, P resid en cia
de la R epblica, Q uito.
O ffe, C. (1996), M o d ern ity a n d the State, C am b rid g e, M IT P ress.
R aw ls, J. (2001), Ju stic ia com o equidad: una refo rm u la ci n , B arcelona,
P aids.
S ierra, E. (1998), Ecuador, la p o ltic a so c ia l en e l m arco d e las p o ltic a s
d e a juste y los cam bios n eoliberales, Q u ito , C O R D E S .
R odrik, D. (2002), Striking the G lobalizatio n B argain: S tate P rio rities
and S tate C h o ice s .
S nchez M oneada, J. (2001), E cuador: S e repite la h isto ria? , B oletn
R eg io n a l Im g en es d e N u estra A m rica , N 9, M xico.
S antos A lvite, F. (2001), Ecuador, la d cad a d e los 80: crisis eco n m ica
y ensayo n eo lib era l (2o ed.), Q uito, C o rp o raci n E d ito ra N acional.

382

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

S en , A .( 1999), D e v e lo p m e n t a n d F r e e d o m , N u e v a Y ork, O x fo rd U.
P ress.
( 1997), On E co n o m ic Inequality, E x p a n d e d E ditio n , U K , C lared o n
P ap erb ack s.
S k o cp o l, T. (1985), B rin g in g the S ta te B a ck In, C am b rid g e, C am b rid g e
U n iversity P ress.
T h o u m i, F. (1 9 9 2 ), L a p o ltic a de la e c o n o m ia d e l a ju s te , Q u ito ,
FLA CSO .
V sc o n e z , A. (2 0 0 3 ), La ju s tic ia y el h o m o e c o n m ic o : reflex io n es
en torno al p e n sa m ie n to de Jo h n R a w ls , IC O N O S N 16, Q u ito ,
FLA CSO .
(2002), E cuador: m ujeres, d erechos la borales y em pleo p recario.
D o cum ento I: anlisis d el em pleo p re c a rio en el p a s y sus im p lica
cio n es de g nero, U K , O X FA M .
V iguera, A. ( 1998), L a p o ltica de la apertura com ercial en la A rgentina,
1 987-1996 , 1998 M e etin g o f the L atin A m erican S tudies A sso cia
tion, C hicago.
Vos, R. y otros (2003), Q uin se beneficia d el g a sto so c ia l en E cu a d o r? ,
Q u ito, S IIS E -F rente S ocial-U N IC E F.
(2002), Poltica social y tendencias en el gasto social: E cuador 19702002. E ficiencia y E quidad Social-Inform e N 1, Q uito, SIISE.

C a p tu lo X I

383

TERCERA PARTE
O T R A S P O L T IC A S P B LIC A S

C A P T U L O X II
POLTICAS PBLICAS, INTERESES Y
ARTICULACIN POLTICA:
C M O SE G E S T A R O N L A S R E C IE N T E S
R E F O R M A S A L S IS T E M A D E C IE N C IA Y
T E C N O L O G A E N B R A S IL
Carlos Amrico Pacheco

ntre 1999 y 2002 se concibieron, negociaron e im plantaron im p o rtan

tes reform as al sistem a nacional de C ien cia y T ecn o lo g a (C & T ) de
B rasil. La dim ensin de estas reform as se expres en la creacin de catorce
F o n d o s S ectoriales p ara financiar el esfuerzo nacio n al de in v estig aci n y
desarro llo. La m agnitud de los recursos p resu p u estario s de los F ondos,
y su n o v ed ad , co ncentr la atencin de los p rin cip ales acto res so ciales y
p o ltico s, en el plano n acional, y d espert el inters de v ario s pases. Sin
em b arg o, los cam bios em pren d id o s fueron m ucho m s lejos: im plicaron
g ran d es reform as institucionales en el diseo del sistem a, en sus ag en
cias, en las p o lticas operacionales, y culm in aro n con la p resen taci n al
C o n g reso de n uevas leyes, intentando actu alizar el sistem a n acio n al de
innovaciones. E ste artculo trata, esencialm ente, de cm o se gestaron estos

cam b io s, en trm inos de sus concepciones e im plem entaci n , y de cm o

se articu laro n p o lticam en te los actores sociales in v o lu c rad o s1.
D u ra n te el co rto p ero d o en que Itam ar F ra n co estu v o al fren te del
E jecu tiv o b rasileo (1994), y durante el p rim e r m an d ato del g obierno de
F e m a n d o H en riq u e C ardoso (1995 a 1998), la accin del g obierno fed e
ral en el rea de C & T se caracteriz, en los p rim ero s aos (1 9 94-1996),
p o r un increm ento del gasto (becas y fo m en to , en g en eral), m s tarde,
favorecido por la negociacin de un im portante prstam o del B anco M u n

U n a sn tesis de los cam b io s en el rea de la p o litica tecn o l g ica (el asp ecto de la
poltica de C & T dirigido al sector em presarial), puede ver en: Pacheco (2003a).

387

d ia l2, po r u n a ac tu alizaci n del m arco reg u la d o r del secto r (n u ev a L ey

de P atentes, L ey de B ioseg u rid ad , L ey de C u ltivos, etc.) y p o r el la n za
m iento de algunos p ro g ra m as nuev o s, po r ejem p lo , el P R O N E X - P r o
g ram a de G rupos de E x ce len c ia3- , as com o p o r el in ten to de lo g rar tina
m e jo r p rogram acin del fom ento, esp ec ialm en te del C o n sejo N acio n al
de D esarrollo C ientfico y T ecnolgico, C N Pq, p rincipal agen cia nacional
de fom ento de las activ id ad e s cientficas. C abe d estac ar qu e el p rim e r
F ondo S ectorial (com o sern llam ados p o sterio rm en te los presu p u esto s
d estin ad o s al im pulso cientfico y te cn o l g ico de secto res esp ecfico s)
fue cre ad o en e se p ero d o , a p a rtir de la n u ev a L ey del P etr le o , que
d estin p arte de los ro y alties g en e rad o s p o r el se cto r a ac tiv id ad e s de
in v e stig a ci n (C T P e tro ). E se F o n d o , sin em b arg o , s lo c o m e n z a ra a
fu n c io n a re n 19994.
A p esar de estos avances, la gestin de la p o ltica de C& T, p a rtic u
larm ente al final del p rim er m andato del p resid en te F e m a n d o Flenrique
C ardoso, term in en frentando un clim a de p ro g resiv o d esg aste en la c o
m unidad acad m ica, debido a la crisis fiscal de fines del ao 1997. E n
1998, el fom ento fue fuertem en te restringid o , co m p ro m etien d o incluso
al P R O N E X recin lanzado, y el p resu p u esto p ara b ec as sufri u n a re
duccin nom inal. P aralelam ente, la F in an c iera de E stu d io s y P ro y ecto s,
F IN E P 5, sigui u n a p o ltica sin d irecci n , o frecien d o b ajo el r tu lo de

El Program a de A poyo al Desarrollo Cientifico y Tecnolgico (PADCT 111), iniciado en

1998, fue el te rc e r a c u e rd o de p r sta m o e n tre el g o b ie rn o b ra sile o y el B a n co
M undial, BIR D . El PADCT, iniciado en 1984, fue un instrum ento com plem entario
a la poltica de fom ento de la C& T, cuyo propsito fue aum entar cuantitativam ente
el apoyo financiero a la investigacin, la introduccin de nuevos criterios, m ecanis
m os y procedim ientos inductivos de apoyo en reas definidas com o prioritarias (ver:
h ttp ://w w w .cnpq.br/areas/padct/index.htm ).

C reado en 1985, el P rogram a de A poyo a N cleos de E xcelencia (P R O N E X ) es un

program a de estm ulo a la investigacin y al desarrollo cientfico, que apoya a g ru
pos de alta com petencia, que tengan liderazgo y un rol aglutinador en su sector de
actuacin. Es el fruto de la m ovilizacin de una serie de instituciones, que se inicia
el 19 de octubre de 1995. Las licitaciones hechas entre 1996 y 1998 financiaron 206
proyectos.

El C T P etro (Plan N acio n al de C iencia y T ecnologa del S ector Petrleo y G as N a

tural) se cre en 1997 en el contexto de flexibilizacin del m onopolio de la U nin
para las actividades de explotacin, desarrollo y produccin de petrleo y gas natural
(ver: h ttp ://w w w .m ct.gov.br/index.php/content/view /l416.htm l).

C reada en 1966, la FIN EP es una em presa pblica vinculada al M inisterio de Ciencia

y T ecnologa (M CT), con el objeto de financiar el esfuerzo de desarrollo tecnolgico.
E jerce, entre otras funciones, el im portante papel de S ecretara E jecutiva del Fondo

388

P o l t i c a y p o l ti c a s p b lic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

m o d e rn izac i n y ap oyo a la g estion y a la calidad, crd ito s p ara cap ital

de giro con elev ad as tasas de inters y riesg o s en aum en to , y con p lazo s
in c o m p a tib le s co n la e stru c tu ra de c a p ta c i n e x iste n te , g e n e ra n d o un
cu ad ro de in c u m p lim ien to creciente que d eb e ra en fren tarse en los aos
sig u ien tes.
Al inicio del segundo m andato, se hizo ev id en te la n ec esid ad de un a
a m p lia re fo rm a del s is te m a '1. A un as, la d im e n si n d e esta a g e n d a y
las m e d id as efe ctiv a s a se r im p lem e n ta d as slo fuero n co m p letam e n te
d elin ea d as a fines de 19997. En enero de 2000, este p ro g ra m a de trab ajo
p u d o ser expu esto al P resid en te. Se form alizaro n , en to n ces, los p aso s a
se g u ir en el p ero d o 2 0 0 0 -2 0 0 3 . de los que se destacan:
a) R eestru c tu rac i n del fin an ciam ien to sin re to m o , in clu y en d o la c re a
ci n de catorce F o n d o s S ectoriales, ad em s del F o n d o del P etr leo
(C T P etro ), que p as a operar a p artir de 1999, y del F U N T T E L - p a r a
'el sector de las te le c o m u n ic a c io n e s- p rev isto en la L ey G en eral de
T eleco m u n icacio n es de 1997, pero que slo entr en fu n cio n am ien to
en 2002. E n realid ad , doce de estos F ondos son efectiv am en te se c to
riales , en tanto que dos de ellos son h orizontales, uno que se ap lica en
in fra estm ctu ra de investig aci n y otro dirigido a ap o y ar la in teracci n
u n iv e rsid ad -em p re sa, fo calizad o en el fom ento te c n o l g ic o 8.
b) Se reto m a el d ilogo con la co m u n id ad cientfica y te cn o l g ica co n la
p u b lic ac i n del L ibro V erde sobre la P o ltic a N acio n al de C & T 9 - e l
d o cu m en to g u b ern am en tal m s exhaustivo y co m pleto sobre el se cto r
rea liza d o en el p a s -, y la realizaci n , en sep tiem b re de 2 0 0 1 , de la
C o n fere n cia N acional de C& T, d onde p articip an m s de 1.200 p e r

N acio n al d e D esarro llo C ientfico y T ecnolgico, FN D C T , donde se consignan los

recu rso s de los nuevos F ondos S ectoriales (ver: http://w w w .finep.gov.br/).
6

La co n d u cci n del M C T estuvo a cargo del m inistro B resser P ereira h asta ju n io de

1999. L a b rev ed ad d e este m andato no p erm iti iniciar esos cam bios en el p rim e r
sem estre de ese ao. La gestin del m inistro R onaldo S ardcnberg, que se inicia en
ju lio del m ism o ao, perm iti estructurar e im plem entar esa reform a y organizar una
ag en d a co n sisten te, lo q u e facilit re c u p e ra r en corto tiem p o la cred ib ilid ad de la
com unidad cientfica y del em presariado.

El d o cu m en to del M in isterio de C ien c ia y T ecnologa, M C T, L a aceleraci n del

esfuerzo nacional d e C & T , que incluye la justificacin y el detalle de esta agenda,
se co n clu y exactam ente a fines de 1999.

P ara una d escripcin general de estos Fondos, ver: P acheco (2003a).

Ver: http://w w w .m ct.g o v .br/indcx.php/contcnt/view /18843.htm l.

C a p tu lo X ll

389

sonas, en un clim a de b sq u ed a de acu erd o s con todos los seg m en to s

de la sociedad civil y las dem s reas secto riales del g o b iern o , qu e
culm inar con la pu b licaci n del L ibro B lan co de C ien cia, T ecnologa
e In n o v ac i n 10.
c) R eestructuracin del rea de crdito de la FIN EP, a trav s de u n a n u e
v a po ltica operativa, cen trad a en las activ id ad es de In v estig aci n y
D esarro llo (I& D ) del secto r privado, y un a p ro fu n d a ree stru ctu raci n
interna (creacin del com it de crditos; del rea de recu p eraci n de
crditos; concursos pblicos; im plantaci n del plan de d im isi n in
ce n tiv a d a; refo rm a gen eral de los p ro c e d im ie n to s ad m in istra tiv o s;
creacin del rea de capital de riesgo; etc.).
d) R eform a de los Institutos de Investigaci n del M in isterio de C ien cia y
T ecnologa (M C T ) ahora reunidos bajo la co o rd in aci n de u n a m ism a
secretara del M in isterio , que se inicia con un p ro ceso de ex h au stiv a
evaluacin de sus m is io n e s" , con el estab lecim ien to de n u ev o s m o
delos de gestin, la seleccin de los directo res a trav s de co m its de
seleccin, la elaboracin de trm inos de co m p ro m iso s de g esti n , la
transform acin de las m ejores u nidades en O rg an izacio n es S o cia les12,
la definicin de m etas y de objetivos estratg ico s p ara cad a u n id ad
con concursos p b lico s, etc.
e) In corporacin de la d im ensin innovaci n en la ag en d a del M C T, con
g ran nfasis en los p ro g ra m as coop erativ o s entre in stitu to s, u n iv e rsi
dades y el sector privado. E nfasis, adem s, en la recu p eraci n de la
infraestructura te cn o l g ica de apoyo al secto r p riv ad o (m etro lo g ia) y
en nuevos program as capaces de estim u lar el au m en to de la p ro d u c
tiv id ad y de la com petitividad.
10 Ver: h ttp ://w w w .cgee.org.br/arquivos/livro_branco_cti.pdf.
11 E ste largo proceso, que signific dos aos de trabajo y el in v o lu cram ien to de m s
de 100 consultores, fue coordinado por la S ecretaria recin creada, dirigida entonces
p o r el astrofsico Joao Steiner, que ser conocido por su Relatorio Final, denom inado
R c la to rio T u n d isi , n om bre del in v estig ad o r que c o o rd in las a ctiv id ad es de la
C om isin evaluadora externa.
12 O rganizacin Social es un tipo particular de institucin no-estatal, sin fines de lucro,
destinada a desarrollar actividades com nm ente realizadas por el P oder Pblico. Las
OS constituyen una innovacin institucional y gozan de una autonom a adm inistrati
va m ayor de la que es posible dentro del aparato de Estado, debiendo ser calificadas
p ara h abilitarse y recibir recursos financieros y para adm inistrar bienes del E stado.
En co n trapartida, estn ob lig ad as a celebrar un contrato de gestin, por m edio del
cual se fijan m etas de d esem peo que buscan asegurar la cualidad y la efectividad
de los servicios prestados.

390

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

f) R e cu p e ra ci n de los in centivos para el desarro llo de l& D p o r p arte de

las em p re sas privadas. E sto se inicia co n la ren o v a ci n de la L ey de
In fo rm tica (leg islaci n especfica de B rasil, que surge de la n ec esi
d ad de m in im izar los d iferen tes regm enes trib u tario s v ig en tes en el
p as, debido a la existen cia de un rea su b v e n cio n a d a lo calizad a en la
A m azo n ia b rasile a -Z o n a F ranca de M a n a u s-) y p o r la ap ro b aci n
de la L ey 10.332/01. Esta ley crea m e can ism o s directo s de apoyo a
las actividades de I& D realizadas po r el sector p riv ad o en fo rm a de
su b v en cio n es, n iv e lac i n de las tasas de inters e in cen tiv o s al capital
de riesgo, utilizan d o recursos fiscales del F ondo V erd e-A m arillo , re s
tab lecien d o as, de una m anera m s interesante, los in cen tiv o s fiscales
que hab an sido fu ertem en te red u cid o s d u ran te la crisis fiscal d e fines
de 1997. E sto cu lm in a con la apro b aci n de la L ey 10.637/02 en el
seg undo sem estre de 2002, que p o sib ilita la dism in u ci n a la m itad,
p ara efectos fiscales, de los gastos en in v estig aci n te cn o l g ica que
term in en en p a te n te s1.
g) In corporacin de la A gencia E spacial B rasile a (A E B ) y de la C o m i
sin N acional de E nerga N uclear (C N E N ), as com o de las actividades
d e control de b ien es sensibles, al M C T 14.
h) In co rp o raci n de u n a agen d a reg io n al ex p lcita de las accio n es del
M C T, que fo rtalezca el pacto federativo y la articu laci n de los inte
reses locales, tanto a trav s de la o b lig a to ried a d de los n u ev o s fondos
de aplicar en las reg io n es N orte, N o re ste y C e n tro -O e ste un m nim o
de 30% de sus recursos, com o p o r m ed io de la creacin de un a ase
so ra de accin reg io n al, que a rtic u la las accio n es de cad a U n id ad
d e la F ed era ci n , as com o p o r el la n za m ie n to de un p ro g ra m a de
S istem as L ocales de Innovacin, que se leccio n an ap ro x im ad am en te
100 agrupam icntos prod u ctiv o s locales, ap oyados p o r la U nin y los
E stad o s, com o estm ulo a la innovacin del secto r privado.
i) R ed u cci n del aislam ien to del M C T, p articu la rm en te con la creacin
de los F ondos S ectoriales, y la co n secu en te m a y o r in terlo cu ci n con
los m in isterio s sectoriales, al definir las p rioridades de asig n aci n de
los recursos d estinados al fom ento de la C& T.

13 P ara m ayores detalles, ver: Pacheco (2003a).

14 E stas dos agencias nacionales estaban vinculadas anteriorm ente a la Presidencia de
la R ep b lica, a trav s de la S ecretara de A su n to s E stratgicos, extinta en ju n io de
1999.

a p t u l o

X II

391

j)

R efo rm a e im p lem en taci n de p o lticas d irig id as a co n so lid a r un sis

tem a nacio n al de innovacin, centrando las accio n es, esp ecialm en te,
en el fo rta le c im ie n to de las in te rre la c io n e s en tre el se cto r p b lic o
y el privado. E sto culm in ar con u n a co n su lta p b lic a y el en vo al
C ongreso N acional de la L ey de In nov aci n . E sta im p lica cam b io s
in stitu c io n ale s im p o rtan tes, en el sen tid o d e lo g rar m a y o r ag ilid ad
y flex ib ilid ad en las institu cio n es de in v e stig a ci n p b licas, y abre
nuevas o p o rtu n id ad es de cooperacin con el secto r privado,
k) R edefinicin y refo rm a de la cooperaci n in tern acio n al, al elab o rarse
m em orandos de entendim iento con los prin cip ales p ases d esarrollados
y en desarro llo ; ad em s de la creaci n del P R O S U L , P ro g ram a de
C o operacin con los P ases de A m rica del Sur; inicio de accio n es
destin ad as a atraer h ac ia B rasil em presas ex tran jeras q ue d esarro llan
actividades de I& D ; b sq u e d a de u n a m e jo r in serci n de B rasil en
la C & T m u n d ial, en el co ntexto de la era del co n o cim ien to y de la
inform acin.
1) B sq u ed a p erm a n en te de u n a orien taci n m s estratg ica p ara la e je
cuci n d e activ id ad e s en el rea de C& T, p o r m ed io de p ro y e c to s
estru c tu ran te s y m o v iliza d o re s, c a p ac es de a rtic u la r co m p ete n cias
cientficas y te cn o l g icas del sector p riv ad o y d e la u n iv e rsid ad en
tem as de gran im pacto econm ico y social; recu p eraci n d e la ca p a
cidad de m ira r h ac ia el futuro y de p ro p o n er in iciativ as co o rd in ad as
de m ediano y largo plazo,
m ) C reacin de la O rganizacin S ocial C en tro de G esti n y E stu d io s
E stratg ic o s (C G E E ), que surge de la d iscu si n p b lic a so sten id a
en la C o n feren cia N acional de C& T, y p articip a ci n , en el C onsejo
de A dm in istraci n , de las p rin cip ales in stitu c io n es de la co m u n id ad
cientifica, del sector p riv ad o y del gobierno, p ara o rien tar las acciones
de los nuev o s F on d o s S ectoriales, a trav s de estu d io s p ro sp ec tiv o s
p ara la d eteccin de los grandes estran g u lam ien to s y de las o p o rtu n i
dades de inversin en C& T.
En funcin de estas acciones, la actuacin del g obierno de C ardoso en
el sector de C & T constituy, especialm ente d u ran te el segundo m andato,
un m arco reco n o cid o para establecer los parm etro s d e las p o lticas p
blicas. El dilogo p erm anente con la com un id ad cientfica, con los dem s
rganos del g o b iern o y con el secto r p riv ad o , y la p ro p u esta de u n a p o l
tica nacional afirm ativa p ara el sector, posib ilitaro n avances concretos en
d iversas direcciones, todos obtenidos a p artir d e un g ran consen so entre

392

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

los p rin c ip a le s ac to res. C o n sen so , d estac am o s, que su p o tra s c e n d e r el

trad icio n a l co rp o rativ ism o de los p rin cip ale s actores del sistem a.
L a co n v e rg en cia de o piniones se alim en t del en fo q u e ab a rcad o r que
se le dio a la po ltica y a sus m etas, que surga del am plio reco n o cim ien to
de las tran sfo rm ac io n e s de la ec o n o m a en curso, y del p ap el clav e que
cu m p len la cien cia, la te cn o lo g a y la inno v aci n en la co n stru cci n de
las so cied ad es m odernas. E ste rec o n o cim ien to est aso ciad o a la d efin i
cin del rol del co n o cim ien to en la n u ev a din m ica social y eco n m ica,
y ha sido alim en tad o p o r el debate sobre categoras o ex p re sio n es tales
co m o so ciedad del co n o c im ien to , so c ied a d de la in fo rm ac i n o, aun
m s, nu ev a e c o n o m a . Si estos co n c ep to s to d a v a p ec an p o r falta de
p recisin, reflejan la im portancia creciente de esta nuev a agenda. El L ibro
V erde de la C o n fere n cia N acional de C & T se refera as a esto s tem as:
L a p ro d u cc i n de co n o c im ien to y su in c o rp o rac i n a in n o v a
ciones tecnolgicas son instrum entos cruciales p ara el desarrollo
sustentable. Por el lado del desem p e o econ m ico , esto se debe
al hecho de que las inn o v acio n es son el d eterm in a n te p rin cip al
del au m en to de la p ro d u ctiv id ad y de la gen eraci n de n u ev as
o p o rtu n id ad es de inversin. Y u n a caracterstica central de la
inno v aci n tecn o l g ica en las eco n o m as in d u strializad as es la
c re c ie n te in c o rp o rac i n de co n o c im ie n to cien tfic o ca d a vez
m s com plejo. ( .. .) P or otro lado, el avance del co n o cim ien to
y de la in nov acin posee un po ten cial en o rm e p ara ay u d ar a la
so cied ad a forjar respuestas a la altura de los g ran d es desafos
a en fren tar en la b sq u ed a de m e jo rar la calid ad de v id a de la
p o b laci n . ( ...)
En B rasil, la sociedad y el E stado em p ren d iero n co n sid era
bles esfuerzos, en los ltim os cin cu en ta aos, p ara co n stru ir un
sistem a de C iencia y T ecnologa que se destaca en tre los pases
en desarrollo. ( .. .) Sin em bargo, el llam ado sistem a de C iencia
y T ecnologa brasileo p resenta p ro b lem as y d eficien cias que
d ificu ltan su resp u e sta a los n u ev o s d esafo s q u e se p re se n
tan p ara el ingreso de la so cied ad b rasile a a la so c ied ad del
cono cim ien to y a los beneficios que ella p u ed e trae r a to d a la
poblacin. ( ...) Lo que ( ...) se q uiere se alar es la n ecesid ad de
trascender desde un sistem a de C & T centrado en las acciones-del
g obierno federal y de algunos estados de la F ed eraci n , y en sus
instituciones de enseanza e investigacin, a un sistem a nacional
de C iencia, T ecnologa e Innovacin, con am p lia p articip aci n

a p t u l o

X II

393

de agentes pb lico s y privados, y fu erte p rese n cia en to d o s los

sectores. E sta es u n a tarea de gran en v e rg ad u ra q u e ex ig e la
particip aci n de las o rg anizacion es p b licas de in v estig aci n ,
de las universid ad es, del gobierno en sus d istintas esferas, m as
tam bin, de las em presas y de la gran v aried ad de in stitu cio n es
de la sociedad civil que funcionan en B rasil 15.
L a sntesis de estas afirm aciones es que el co n o cim ien to d ev ien e un a
variab le clave del desarrollo. L a com petitiv id ad de cu alq u ier se cto r de la
eco n o m a es altam ente dependiente de la inco rp o raci n de co n o cim ien to
a los p ro ce so s productivos. L as p ropias em presas tien d en a tran sfo rm ar
se in ternam ente -m u c h a s veces tercerizando la p ro d u cci n f a b r il- para
co n cen trarse en segm entos m s intensivos en co n o cim ien to a lo largo de
la cadena productiva.
L a co n v e rg en cia de o p in io n e s se susten t , e n to n ce s, en la c o n v ic
ci n de que estas p o ltic a s eran cen trale s p ara el d e s a rro llo n ac io n a l.
E n sn tesis, u n a estra te g ia c e n trad a en el p ap el del c o n o c im ie n to qu e
incorporase la dim ensin de la innovacin en la p o ltica in d u strial y que
v alorizase los activos resultantes de las inv ersio n es realizad as en el rea
de investigacin duran te los ltim os cincuenta aos. U na estrateg ia que
bu sc ab a , adem s, ro m p er el aislam iento y el letargo que ex istan en la
relacin u n iversidad-em presa.

A. Rom per el aislam iento: bases para una accin

afirm ativa en Ciencia, Tecnologa e Innovacin
La innovacin -n u e v o s procesos, pro d u cto s y serv icio s, o m e jo r aun,
el co n o c im ien to que se lle v a al m e rc a d o - es hoy un ejem p lo clav e de
todas las p o lticas de d esarro llo social y eco n m ico de los p rin cip ale s
pases desarrollados o en desarrollo. E s un elem en to central de todas las
p olticas nacionales de C& T.
L o que se buscaba, con las reform as iniciadas entre 1999 y 2002, era
rep ro d u cir la m ism a con cien cia en B rasil. La realizacin en 2001 de la
C onferen cia de C iencia, T ecnologa e Innovacin (C & T & I) fue, en este
sentido, un evento de fundam ental im portan cia p ara la p o ltica nacional
de C& T. P or prim era v ez en la historia brasilea, el tem a de la in n o v a
15 M inisterio de C iencia y T ecnologia, L ib ro Verde s o b re la P o ltic a N a c io n a l d e C & T,
B rasilia, 2001 (http://w w w .m et.gov.br/index.php/content/view /18843.htm l).

394

P o l t i c a y p o ltic a s p b lic a s e n l o s p ro c e s o s d e r e f o r m a d e A m r ic a L a tin a

cin tuvo p rese n cia ju n to a la de C& T. E sta no fue slo una o p ci n del
g o b iern o , sino que cont con un am plio y significativ o ap o y o de to d a la
co m u n id ad cientfica y tecnolgica.
L a con stru cci n de este consenso, sin em bargo, no es triv ial y o cu lta
d em andas, percepciones, visiones y tiem pos m uy distintos entre los innu
m erab les acto res que in teractan p ara definir las p rio rid ad e s del sistem a
de C& T. E ste debate, evidentem ente, alcanza m ayor significacin cuando
se pone en cuestin la asignacin de fondos pb lico s, y su v ig o r au m enta
m ien tras m s im p o rtan tes sean los p resu p u esto s de estos n u ev o s fondos.
En sntesis, estos acto res p resentan argum entos slido s y, resp ecto de su
lgica interna, absolutam ente verdaderos, com o verem os en las siguientes
lneas:
a) L os rep resen tan tes acadm icos -cuyo d esem peo, m ed id o por p a p ers
p u b licad o s en rev istas internacionales o p o r la form aci n de d o cto
res, es efe ctiv a m e n te extraordinario, a d iferencia del d esem p e o del
sector privado brasile o que es p recario, al m e d rsele p o r el registro
de paten tes - argum entan que la m ayor parte del esfuerzo n acional de
in v estigacin es realizado en instituciones pblicas, y que justam ente
stas, po r n u m erosas razones, sufren la discontinuid ad de las in v ersio
nes pblicas. Tal com o sucede en los prin cip ales p ases d esarro llad o s
y en desarrollo, cabra al sector pblico financiar estas actividades,
esp ec ialm en te en lo que respecta a in v estig aci n fu n d am en tal y al
av ance del co nocim iento, fuerza vital de la nueva eco n o m a, com o el
p ropio m ercado lo reconoce. T ratndose de la asig n aci n de fondos
p blicos, no habra por qu no p rio rizar la inversin en las in stitu cio
nes p blicas de investigacin, bases del nuevo cono cim ien to . Es esto,
incluso, lo que dem anda el sector privado en los E stados U nidos, lo
que es ab so lu tam en te verdadero y coin cid en te con las d eclaracio n es
de las grandes em presas am ericanas. A un m s, si el co n o cim ien to es
una variable estratgica para el desarrollo nacional, el m ay o r activo
brasileo es la capacidad instalada para investigacin, realizad a en las
universidades pblicas, en especial en su sistem a de post-graduacin.
b) El secto r privado brasileo, a travs de m uchos p o rtav o ces, incluso
de la p ropia academ ia, argum enta -c a d a vez con m ay o r p ersistencia,
esp ecialm en te d espus de la creacin de los fondos s e c to ria le s- que
la in n o v aci n es rea liza d a esen c ialm en te en las em p resas. Seala,
co rrectam en te, que gran parte de las innovaciones son increm n tales
y realizad as por la industria. Si el centro de la p o ltica de C & T & I es la
in n ovacin, y su papel com o inductor de una m ay o r co m p etitiv id ad y

C a p tu lo

XII

395

una m ayor insercin internacional, sera lgico esp erar que los nuevos
fondos pblicos fuesen dirigidos prioritariam en te a las em p resas. E ste
es el punto dbil del sistem a de innovaci n b rasile o , y p o r esta razn
deb era ser el centro p rincipal de la poltica.
c) L os estados de la F ederaci n y p ro g resiv am en te tam b in los m u n ic i
pios -m o tiv a d o s por el esfuerzo realizad o p o r el M C T p ara in cen tiv ar
las asociaciones locales y reh ab ilitar los F o ro s de S ecretario s estaduales y los F oros de las F undaciones de A p o y o - com en zaro n a exigir un a
particip aci n m s activ a en la poltica n acio n al, en la p ersp e ctiv a de
u n a m ayor descentralizacin. E sta v isin p retende in stau rar un sistem a
de partici n de las respon sab ilid ad es, al igual que en otras polticas
pblicas b rasileas, com o en las reas de ed u caci n y salud, co n el
traspaso autom tico de los recursos de la U n i n a los E stad o s y m u n i
cipios. E n este sentido, se argum enta q u e las d im en sio n es territo riales
de B rasil y su diversid ad so c io eco n m ica reco m ien d an p o lticas cada
vez m s d escentralizadas, con m en o res co sto s o p eracio n ales y m ayor
eficacia, ya que son im p lem en tad as p o r in stitu c io n es p b licas m s
prxim as de las respectivas clientelas, con p o sib ilid ad es de co m p arar
y evaluar m ejor la d em anda de recursos. F in alm en te, en virtu d de los
g ran d es d eseq u ilib rio s so c io e c o n m ic o s ex iste n tes en B ra sil, esta
descentralizacin sera im perativa, m s aun en el m o m en to en que el
conocim iento p asa a ser u n a variab le crtica del desarrollo.
d) L os m inisterios y las agencias sectoriales reg u lad o ras, p o r su parte,
p resentan solicitudes de asignacin de recu rso s, p ro ced en tes de los
nuev o s fondos, p ara la agen d a de p rio rid ad e s de sus resp ectiv as ca r
teras. A rgum entan que el sistem a b rasile o de C & T carece de sentido
de urgencia, el que definira m ejor la o p o rtu n id ad de las d ecisio n es
sectoriales. E s sobre los m in isterio s secto riales y sus ag en cias donde
rec aen las dem an d as de la so cied ad p ara la so lu ci n de p ro b lem as
concretos. E n este sentido, sera m ucho m s racional seguir las o rien ta
ciones sectoriales, al m om ento de definir las p rio rid ad es de los fondos,
que guiarse po r las reco m en d acio n es de las ag en cias del M C T, que
no estaran fo calizadas y cuyos criterio s p ara asig n arlo s no estaran
asociados a resultados, estando invariab lem en te m s ligados a la d e
m an d a de la com unidad cientfica y a las lneas de in v estig aci n de
m ay o r d ensidad acadm ica, no oblig ato riam en te co in cid en tes con los
p ro b lem as m s ap rem ian tes de las polticas sectoriales.
T odos estos argum entos son, efectiv am en te, reales y lgicos cuando
se analizan en form a aislada. Pero, invariablem en te, cond u cen a u n ju eg o

396

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de resultado cero. S uperarlos requiere co m p ren d er la lgica de la in n o v a

ci n y el sentido de la con stru cci n de un sistem a n acio n al, en el que la
in n o v aci n es la resu ltan te de m ltip les actores y de su articu laci n . El
ex am en de las m ejores exp erien cias in te rn acio n ale s ay u d a a co m p re n d er
e ste argum ento.

B. Polticas de oferta versus polticas de dem anda:

un conflicto perm anente
L a inno v aci n es, esen cialm en te, un p ro ce so co n d u cid o p o r la em
p resa. Y es, ta m b i n , m a y o rita ria m c n te in c rem en tal. Su m o to r son las
ex ig en c ias del m ercad o de introducir nuev o s p ro d u cto s y p ro ceso s. R e
q u iere de un am b ien te m a cro eco n m ico fav o rab le y un co n ju n to de a s
p e c to s ex tern o s p o sitiv o s. En t rm in o s m acro , el asp ec to ce n tral es la
red u ccin del riesgo asociado al desarrollo tecnolgico: acceso al crdito
en co n d icio n e s co m p atib les con el riesgo; su b v e n cio n e s y en carg o s en
reas de inters estratgico, y polticas de incentivos a la com petencia. En
trm in o s m icro, se req u iere m ucho m s: un co n ju n to de ex tern alid ad es
fav o rab les y de un m edio propicio.
En B rasil subsisten dos grandes o b stculos p ara co n seg u ir un m ayor
esfu erzo p riv ad o en l& D . En prim er lugar, la h ere n cia de la sustitucin
de im portaciones, que deriv en una cultura que no v alo riza el desarrollo
te cn o l g ico . La tecn o lo g a siem p re fue ob jeto de co m p ra, y su acceso
- a lo largo de la exito sa tray ecto ria de la industrializaci n b ra s ile a - fue
siem p re la m atriz o el p ro v ee d o r de bienes de capital. L os ejem p lo s de
xito son excep cio n es a la regla, algunas p ocas em presas nacionales, o el
secto r productivo estatal, com o P etrobrs u otras iniciativ as recien tem en
te p riv atizad as, com o la E m braer o el sistem a T elebrs. En segundo lu
gar, la in novacin requiere de un am biente m a cro eco n m ico com p atib le
co n el riesgo tecnolg ico. Y este am biente no ha fav o recid o la inversin
p riv ad a , d eb id o a la larga tray e cto ria de inflaci n c r n ic a y de aju ste
fin an ciero del E stado, durante los aos ochenta, o de su suced n eo , lue
go de la estabilizacin, que gener una trayectoria de bajo crecim ien to ,
co ex istien d o u n a elevada carga tributaria y altas tasas reales de inters.
L as p o ltica s m a cro eco n m icas son in c o m p atib le s con las in v ersio n es
que im plican riesgo, com o las actividades de I& D , en la m ed id a en que
d esestim ulan las inversiones y som eten a las em presas a co sto s fin an cie
ros ex trem ad am en te altos.

a p t u l o

XII

397

Es cierto que el inters del sector privado b rasile o est cam b ian d o y
existe una preocupacin m ucho m ayor por la innovacin. C oncretam ente,
este aspecto de la poltica industrial com enz a estar presen te en la ag e n
d a de los representantes del sector privado. L o rev elan los estu d io s de las
prin cip ales en tid ad es que rep resen tan a la in d u stria b rasile a , co m o el
Instituto de E studios para el D esarrollo Ind u strial (1ED1), la F ed eraci n
d e la Industria del E stado de So P aulo (F1ESP) y la C o n fed eraci n N a
cional de la Industria (C N I)'6. A un as, falta m u ch o p ara que esa p o stu ra
p en e tre en el da a da de las em presas, com o lo m u e stran las d e m a n
das m s inm ediatas, aquellas que se expresan en los llam ad o s fo ro s de
co m p etitiv id ad 17, cuyas agendas estn dedicad as, fu n d am en talm en te, a
los tem as de costo, p ro tec ci n y crdito, co n un h o rizo n te de m ed id as
de corto plazo.
En rea lid ad , el d eb a te b rasile o - y m u n d ia l- se m u e v e en la d ic o
to m a de p o ltica s de o fe rta y p o ltica s o rien tad as p o r la d em an d a. L a
tradicin de las polticas de C & T de p ost g u erra, m u y estim u lad as por
el esfuerzo am ericano de g uerra y sus polticas de los aos cin cu en ta y
sesenta, puso gran nfasis en la creacin de co m p eten cias n acio n ales en
el rea cientfica y en la form acin de recurso s hu m an o s. E ste ab o rd aje
influy particularm ente en las polticas euro p eas y de A m rica L atina, en
contraposicin a lo que seran, algunas d cad as m s tarde, las p o lticas
asiticas.
E n B rasil, la actividad cientfica anterior a la G ran G u erra no dej de
ser im portante, ejem plo de ello son la actual F u n d aci n O sw aldo C ru z y
el Instituto A gronm ico de C a m p in a s18; sin em bargo, era en to n ces pre-

16 El Instituto de Estudios para el Desarrollo Industrial (IED1) rene 45 empresarios

representantes de grandes empresas nacionales; la Federacin de la Industria del
Estado de So Paulo (F1ESP) representa los intereses de la industria de la principal
regin industrial del pas; la Confederacin Nacional de la Industria (CNI) es la
representante nacional del conjunto de os intereses de la industria brasilea. Ver,
especialmente, los estudios patrocinados por estas instituciones acerca de la poltica
industrial y tecnolgica, los que remarcan el inters por el tema de la innovacin.
17 Los Foros de Competitividad son un programa del Ministerio de Desarrollo, In
dustria y Comercio Exterior (MD1C) que integra a representantes de las empresas
y del gobierno, para identificar las oportunidades, los desafos y los obstculos que
presenta cada una de las cadenas productivas, con el objetivo de realizar acciones
para aumentar la capacidad competitiva del sector productivo.
18 La Fundacin Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) fue creada en 1900 con el nombre de
Instituto Sorotcrpico Federal, con el propsito de fabricar sueros y vacunas contra
la peste. El Instituto Agronmico de Campinas (IAC) fue fundado en 1887, con el

398

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

d o m in a n te m en te artesanal y m uy d ep en d ien te de la b io g rafa de c ie n t

ficos ilustres. D e m a n era p rc tica m e n te co in cid e n te con la creaci n de
las n u ev as agen cias n o rtea m eric an a s y euro p eas de apoyo a la activ id ad
cientfica, en el B rasil de post g uerra tam bin se em p ren d i la fu n d aci n
de n u ev a s institu cio n es de investig aci n y el m o n taje de un ap arato p
b lico de fom ento a la a d ic idad cientfica. D e este m o d o , en 1949 se cre
el C en tro B rasile o de In v estig ac i n F sic a (C B P F ), y se n o m b r una
com isin que preparara un proyecto de ley para la creacin de un consejo
d e in vestigacin. E n 1951, se instal el C o n sejo N acio n al de In v estig a
cio n es, C N P q 19. S im u ltneam ente, se creaba en B rasil una seg u n d a ag en
cia que sera, d cadas m s tarde, d ecisiv a p ara el fin an ciam ien to de los
estu d io s de po stg rad o b rasileos, la C o o rd in a d o ra de P erfeccio n am ien to
de P ersonal de N ivel S uperior, C A P E S.
N o o b sta n te , fue en la d c ad a de lo s se se n ta cu a n d o este sistem a
alc a n z a ra d im e n sio n e s m s estru c tu ran te s. E n 1964, en el m b ito del
B N D E , se cre un p rim er fondo con el objeto de fin an ciar la im p lan ta
cin de p ro g ra m as de p o st g rad u a ci n en las u n iv e rsid ad e s b rasile a s
(F U N T E C ), que dara origen, en 1967, a la FIN EP. E n 1969, se instituy
el F o n d o N a c io n a l de D esa rro llo C ien tfico y T ecn o l g ico (F N D C T ),
d estin ad o a financiar la expansin y co n so lid aci n del sistem a de C & T
del pas, asum iendo la FIN E P las funciones de secretara ejecutiva de este
fondo, a partir de 1971. El F N D C T pas entonces a aportar recursos signi
ficativos para la estru ctu raci n de la p o st g rad u aci n y el fin an ciam ien to
d e la investig aci n , co m p lem en ta n d o los p resu p u e sto s de la C A P E S y
del C N P q. A p artir de los aos setenta, se asiste a un av ance significativo
en la form acin de personal, el que se co n so lid a de m anera definitiva en
los aos ochenta. L as en v id iab les m arcas en la form aci n de m aestro s
y d o cto res en B rasil, que se puede o b serv ar en el grfico siguiente, son
resu ltad o de las anteriores iniciativas y de la continuid ad de las p olticas
d e apoyo a la p o st graduacin.

nombre de Imperial Estacin Agronmica de Campinas, con el objetivo de asesorar

tcnicamente el desarrollo cafetero nacional.
19 El CNPq conserva su sigla original, pero como seal de los tiempos hoy se denomina
Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico.

a p t u l o

X II

399

G rfico 1. P hD y M aestro s titu lad o s en B rasil. N m ero s ab so lu to s, 1987

a 2001.

Fuente: Pacheco (2003b).

E stas iniciativ as significaron un extrao rd in ario cam b io cu alitativ o en

el m undo de la investig aci n de B rasil, con la creaci n de co m p eten cias
cientficas en innum erables cam pos, constitu y en d o un a au tn tica o ferta
de recursos h u m a n o s calificados, pese a la p rec aria b a se cu a n tita tiv a y
cu alitativ a de la ense an za superior b rasile a, cuyos n d ices de esco la ri
dad co n tin an siendo m u y b ajos para los p ad ro n es in tern acio n ales. Sin
em bargo, m ie n tras m a y o r era el xito - e n trm in o s de sus in d ic ad o res
in trn se c o s-, m s se ev id en ciab a la asim etra del sistem a, qu e rep rese n
ta b a d esde el lado em presarial u n a ferte fragilidad, caracteriza d a p o r el
escaso esfuerzo de investigacin del secto r p rivado y se ales ev id en tes
de dificultades co m p etitiv as en las industrias.
E sta asim e tra se v ien e d iag n o stic an d o d esd e los a o s o ch en ta, y a
travs de variadas iniciativas se ha intentado term in ar con ella. Se h a dado
creciente n fasis a los p ro g ram as de apoyo a la in v estig aci n en las em
presas, a la creacin de estudios de post grado, a incentivar la cooperacin
u n iv ersid ad -em p resa, a la colocacin de in v estig ad o res en la in d u stria,
etc. L a agenda de innovacin y la im plantacin de los F ondos Sectoriales,
en el pasad o m s reciente, se inscriben en este m ism o m o v im ien to , y su

400

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a df.

m r ic a

a t in a

x ito se debe a la histo ria p asad a y a la co n c ie n cia de qu e esta fra g ilid a d

d eb e su p e ra rse en el corto plazo.
N o o b sta n te , el esfu e rz o p a ra su p e ra r esta a sim e tra cre a u n m o v i
m ien to p endular que busca su stituir de form a m ecnica la an tig u a p o ltica
d e o ferta de sh o ck -c la ra m e n te rep rese n tad a p o r el m o n ta je d e la p o st
g rad u a ci n b ra s ile a - p o r una p o ltica o rien tad a sim p lem en te p o r la d e
m an d a, com o su g ieren los p rin cip ale s lderes e m p re saria les o, incluso,
alg u n o s sectores del gobierno.
El d o cu m en to m s im p o rta n te 20 - n o slo p o r su re p re se n ta tiv id a d ,
sin o p o r su c o n s iste n c ia y c a lid a d a n a ltic a y p r o p o s itiv a -, e lab o rad o
en 2002 po r los rep rese n tan tes de la in d u stria b rasile a com o ap o rte al
d eb ate electoral, d eja en claro esta visin:
L a in n o v aci n tecno l g ica, com o m o to r p rin cip al del au m en to
de la p ro d u ctiv id ad , es estratg ica p ara las em p resas b rasile as.
E s fundam ental para elevar su capacidad de actuacin en la co m
p eten cia global, ex p a n d ie n d o su p articip a ci n en los m ercad o s
interno y externo. ( ...) El rediseo del sistem a de fo m en to a la
in novacin debe co n sid erar la verd ad era realid ad del pas, sus
deb ilid ad es y lim itacio n es de orden eco n m ico y cu ltu ral, ad e
m s de las caractersticas m s relevantes del secto r p ro d u ctiv o ,
sus desafo s y sus n ecesidades.
H ay recientes avances en las iniciativas del gobierno brasileo
en relacin con la innovacin. La bsqueda de m ayor estabilidad
de los recursos para in v estigacin y desarro llo , resu ltan te de la
creacin de los fondos sectoriales, es un paso en la d irecci n
correcta. Ig u alm en te im p o rtan te es la p ro p u esta de rev isa r la
legislacin p ara p e n n itir el uso m s flexible de la infraestructura
p blica de investigacin -in sta la c io n e s y recursos h u m a n o s - en
p royectos del sector productivo.
Sin em bargo, algunas de estas in iciativas m antienen to d av a
un sesgo hacia la oferta de ciencia y tecnolo g a, sin red u cir el
histrico distan ciam ien to entre el secto r p ro d u ctiv o y las in s
tituciones g eneradoras de conocim iento. P ersiste an la v isi n
inadecu ad a de que co rresp o n d e al E stado identificar y se lec cio
nar las p rio rid ad es estratg icas p ara la in no v aci n y que hasta
puede co n d u cir la elaboracin de p ro g ra m as e in cen tiv o s que
no en cuentran clientes en el secto r productiv o ( . . . ) .
20 Confederacin Nacional de la Industria (2002).

a p t u l o

X II

401

E ntre las varias p ro p u estas se alad as en este d o cu m en to , es sin to m

tico que la p rim e ra de ellas sea red a cta d a as: P riorizar la utilizacin

de los recursos de los Fondos Sectoriales en proyectos de innovacin

tecnolgica, directamente p o r las empresas 2i.
E xiste p o ca com p ren si n - e n tr e to d o s los a c to re s - de la n atu ra lez a
sistm ica de estas p olticas p blicas y del carcter co m p lem en tario de las
inversiones necesarias. C u rio sam en te, tam bin se o b serv a un sesgo a c a
dm ico no slo en la d em anda de recursos y en las p ro p u estas de ap oyo a
la u niversidad y a los estudios de post grado, sino tam bin en las su g eren
cias de polticas de apoyo al se cto r p riv a d o 22. E n B rasil, con frecu en cia,
incluso las p ro p u estas de apoyo a la in d u stria son fo n n u la d a s d esd e la
ptica de la investigacin acadm ica: recu rso s p ara fin an ciam ien to s sin
reto m o (a fondos p erdidos), becas y apoyo en recu rso s h u m an o s y gran
resp o n sa b ilid ad del secto r p b lico en el fo m en to a las activ id ad e s p ri
vadas de investigacin. P oco se av an za en la ag en d a de n u ev as p o lticas
tpicam ente econm icas o in d ustriales: crdito s, refo rm as al m ercad o de
capitales, encargos, reestru ctu raci n patrim o n ial, d irecci n co rp o rativ a,
in tem acio n alizaci n de las em p resas o apoyo ex tem o al esfu erzo de cer
tificacin y calidad del prod u cto y del proceso, entre otras.
P ara co m p re n d er los lm ites de esta ag en d a p riv a d a es n ec esario
dim en sio n ar el esfuerzo de las em presas brasile as en I& D y sus ac tiv i
dades de innovacin. Se estim a que los gastos p riv ad o s (ex cep tu an d o las
activ id ad es priv ad as ligadas a la p o st g radu aci n ) han alcan zad o , en el
ao 2000, la cifra de R $ 4,4 b illo n es21, frente a un aporte del sector pbli-

21 Confederacin Nacional de la Industria, 2002:61.

22 El inters del sector privado en los Fondos Sectoriales condujo a la creacin de una
nueva institucin, la Sociedad Brasilea Pro-Innovacin Tecnolgica, PROTEC, que
rene varias entidades empresariales, con el objetivo de sensibilizar, concicntizar
y movilizar al sector productivo, y organizado en su demanda por innovaciones
tecnolgicas para la competitividad y la exportacin, as como para influir en el
direccionamiento de los recursos de fomento existentes y optimizar su desempeo.
No hay duda, como lo dejan en claro los objetivos de la PROTEC, que esta fue una
respuesta a la creacin de los Fondos Sectoriales, reuniendo a los segmentos sociales
interesados en influir en la asignacin de estos recursos.
23 Valor correspondiente a USS 5,2 billones corrientes, debido al criterio de paridad del
poder de compra, PPP.

402

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

co de RS 6,9 b illo n es24. A u nque insuficiente, el gasto p riv ad o ya alcan za

el 4 0 % del total n ac io n al, v es m o tiv ad o p o r las ex ig en c ias del p ro p io
m ercad o . Si fuese necesario fo m en tar de m an era directa el co n ju n to de
estas iniciativas, el m onto de recu rso s necesario estara m uy p o r en cim a
de la capacid ad del Tesoro N acional. Incluso es p o sib le y reco m en d ab le
p o n er en p rc tica algn nivel de sub v en ci n directa, co m o in stru m en to
de in d u c ci n al g asto y re d u c c i n del riesg o , co m o lo h acen m u ch o s
p a se s. E n p ro m e d io , los p ases de la O rg a n iz aci n de C o o p e ra c i n y
D esarrollo E conm ico (O C D E ) subsidian el esfuerzo em presarial en I& D
en, ap ro x im ad am en te, el 10% del total invertido, lo que co rresp o n d e en
el caso brasile o a po co m enos de RS 0,5 b illones p o r ao.
N o obstante, p ara estim u lar efectiv am en te el gasto p riv ad o en I& D ,
lo fu n dam ental es crear co n d icio n es m a cro eco n m icas co m p atib les con
el riesg o de inversin en tecn o lo g a. En este sentid o , la p rio rid ad sera
o fre ce r crditos con tasas de inters adecuadas. D eb id o a la m an ten ci n
de tasas reales de inters cr n icam en te altas, las polticas im p u estas en
B rasil com enzaron a se g m en tar la o ferta de crdito (crd ito ag rco la, ex
p o rtacio n es, etc.), u tilizando recursos fiscales para co m p en sar estas tasas
(cu b rir la diferencia entre costos de captacin y de aplicacin). La p o sib i
lidad de utilizar tal frm ula en lneas de crdito para el fin an ciam ien to de
l& D del secto r p riv ad o fue institu id a en 2001, u tilizan d o recu rso s antes
d estin ados a incen tiv ar el secto r de inform tica. E stas lneas de crdito
to d av ia son pequeas, p ero pueden au m en tar de m an era significativa en
los prxim os aos. La nueva legislacin de apoyo al secto r privado (ap ro
b ad a en 200! y 2002) lo perm ite, au n q u e adem s de la co m p en saci n de
in tereses tam bin se otorguen subvenciones (a travs de la lib eraci n de
im p u estos) c incentivos al capital de riesgo (m ediante de m ecan ism o s de
seg u ro s para dicho capital).
C u riosam ente, en B rasil, estos nuevos instrum ento s de apoyo directo
a la innovacin del sector privado despiertan m enos inters que la asigna
cin de recursos sin retom o de los F ondos Sectoriales. C ontina solicitn
dose el fom ento a las actividades p rivadas de investigacin, lo que p resu
p one un anlisis de m rito proyecto a proyecto. Se reivindica escasam ente
la asignacin de recursos de esta naturaleza para infraestructuras com par
tidas de evaluaciones de conform idad y m etrologia, que son norm alm ente
fu n cio nes pblicas. Y, p rc tica m e n te, no se cuestion an las co n d icio n es
sistm icas a que son so m etidas las em presas, que deb eran ser la agenda
24 Correspondiente a USS 8,2 billones, debido al criterio de paridad del poder de com
pra, PPP.

a p t u l o

X II

403

p rio ritaria de la p o ltica nacional de C & T & I. L a creaci n de los F o n d o s

S ectoriales fue, sin duda, p arte del esfuerzo p o r crear m ejo res co n d icio
nes para la I& D en B rasil; sin em bargo, adem s de stos, en los ltim o s
aos se realizaro n otras acciones tanto o m s im p o rtan tes, entre ellas el
m a y o r n fasis p u esto en la estru c tu rac i n de u n am b ien te fav o rab le al
capital de riesg o 25. E stas, sin em bargo, d esp iertan m en o r aten ci n y no
son co m p ren d id as com o centrales p ara las estrateg ias em p resariales.

C.
U n am biente favorable a la Investigacin
y D esarrollo: un sistem a nacional de innovacin
L a accin m s im portante p ara estim ular la Investig aci n y D esarrollo
(I& D ) - y sin duda la m s c o m p le ja - es la que se refiere al am biente n ec e
sario para estim u lar la innovacin. C rear tal am b ien te fue u n a de las difi
cultades de la C onferencia N acional d e C& T& J, d ebido a la existencia de
o b stcu lo s de div ersa ndole: u n a cultura em p resarial d esfav o rab le, gran
aversin al riesgo en las em presas y en el m ercad o financiero, p ro b lem as
relacio n ad o s con contextos m acro eco n m ico s d esestim u lan tes (tasas de
cam bio e intereses), carencia de o ferta y d em an d a de in fraestru ctu ra y de
servicios tecno l g ico s, ineficiencia in stitucio n al en el rea de la p ro p ie
dad intelectual, bajo n ivel de apertura com ercial del pas, entre otros.
Sin em bargo, el p roblem a m s difcil de to d o s los qu e se relacio n an
con el am biente de in novacin es el de la in teracci n entre los acto res de
este sistem a: entre el sector privado y el gobierno, entre las em presas, y la
escasa coop eraci n entre estas ltim as y las u n iv ersid ad es. L a im p o rta n
cia de esta situacin llev, incluso, a que uno de los F o n d o s S ecto riales
creados fuese, precisam ente, el de interacci n u n iv e rsid ad -em p re sa p ara
el D e sa rro llo C ien tfico y T ecn o l g ico , m s co n o c id o en B rasil com o
F ondo V erde-A m arillo.
L a rele v an c ia de la cooperacin y de la n atu raleza de las relacio n es
en tre entes p b lico s y p riv ad o s co n d u jo a la C o n fere n cia N a c io n a l de
C & T& J a d ed ica r parte im portante de su ag en d a de discu sio n es al tem a
especfico de los desafos institucionales de la C& T. E s decir, a los c u e
llos de b o tella institucionales. E n sntesis, a la n ecesid ad de refo rm as y

25 El Proyecto INNOVAR de la FINEP fue una de estas iniciativas, con el propsito de

constituir un ambiente institucional favorable al florecimiento de las actividades de
capital de riesgo. Ver: Pacheco (2003a).

404

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

de p o ltic a s d irig id a s a co n so lid a r un siste m a n ac io n a l de in n o v a ci n ,

ce n tra d o e s p e c ia lm e n te en la ac ci n g u b e rn a m e n ta l p a ra el fo rta le c i
m ie n to de las relacio n es entre el secto r p riv ad o y el se cto r p b lico . E sta
d iscu si n cu lm in con una consulta p b lic a sobre la L ey de In n o v aci n ,
la que im plica cam bios institucionales im portantes, en el sentido de exigir
m ay o r agilidad y flexibilidad a las instituciones pblicas de investigacin,
ab rie n d o n uevas o p o rtu n id ad es de co o p eraci n con el se cto r p riv ad o 26.
Q u ien an a liz a el atraso in stitu c io n al y las en o rm es d esv en ta jas que
tie n e el sistem a de C & T b rasile o , en rela ci n con sus co n g n e re s in
te rn a cio n a le s, sab e que ste no es un tem a banal. Sin em b arg o , av an ces
re a le s en esa re a p re su p o n e n una e n o rm e c a p a c id a d d e d i lo g o co n
to d o s los actores involucrados. U na p o ltica n acional afirm ativ a p ara el
sector, que perm ita avances concretos, requiere el consen so de los actores
p rin c ip a le s, co n sen so que d eb e tra sc e n d e r resa b io s de c o rp o ra tiv ism o
q u e to d av a perm ean el sistem a, as com o superar las d istin tas d em an d as,
v isio n es y tiem p o s de los actores que interact an para definir las p rio ri
d ad es del sistem a de C& T.
A qu es p reciso ap ren d er de la experien cia internacio n al. V arios estu
dios m uestran que gran parte de las p olticas de incentivo a la inn o v aci n
de los p ases d e sa rro lla d o s p onen n fa sis, ad em s del c o m p ro m iso de
fin an ciam iento pblico , en una serie de incentivos p ara la co lab o raci n
en tre em presas, y entre u n iv e rsid ad e s y em presas, en fa tiza n d o la c o la
b o ra c i n p b lic o /p riv a d o , la fo rm a ci n de red es, la m o v ilid a d de los
in v estig ad o res y la flexibilidad in stitu cio n al27.
Sin duda, no se trata de concebir un m odelo de relaci n u n iv ersid ad em p re sa, o se cto r p riv a d o -se c to r p b lic o , en el que la in n o v a ci n sea
realizad a en el m bito de la u n iversidad o de las in stitu cio n es p b licas
de investigacin. Es necesario, tam bin, evaluar los riesgos ligados a este
tip o de asociacin, que pueden crear la ilusin de que el se cto r p riv ad o
asu m a el fin an ciam ien to de la investigacin pblica, o riesg o s m ay o res
com o la p rd id a del carcter de la m isin institucion al de las u n iv e rsi
dades.

26 El Proyecto de Ley se encuentra en trmite en el Congreso Nacional. Inicialmente,

fue enviado en rgimen de urgencia, pero el nuevo gobierno retir la solicitud de
urgencia para su anlisis. A tines de 2003, sin embargo, al divulgar el documento de
directrices de la nueva poltica industrial, el gobierno volvi a enfatizar su impor
tancia y a acelerar su trmite en el Congreso.
27 Ver, en especial, la serie de trabajos de la OCDF. sobre este tema.

a p t u l o

X II

405

N o obstante, cada v ez es m s ev id en te que las v en taja s qu e acarrean

las asociaciones entre em presas, entre sector pblico y el p riv ad o y, p arti
cularm ente, la cooperacin u n iv ersid ad -em p resa, co m p en san los riesgos
aso cia d o s28. E sas aso ciaciones surgen de la co m p lejid ad q ue v ien en a s u
m iendo la innovacin y el esfuerzo te cnolg ico en el m bito em presarial,
d o n d e son cada v ez m s frecuentes las estrateg ias de o u tso u rcin g de
las actividades de investigacin y desarrollo o de d iv isi n /d ilu ci n de los
riesgos asociados a tales actividades.
E v id en tem en te, las diferen cias cultu rales, de idiom a, de p o sic io n e s
y de p rio rid ad es, h acen que la co o p eraci n no siem p re sea ex ito sa, in
clu so pu ed e ser m u y d ifc il. E x isten n u m e ro so s e je m p lo s fru stra n tes.
Sin em bargo, un ejem plo brasileo exitoso de co o p eraci n u n iv ersid ad em p resas es el P ro y ecto G eno ly p tu s, la n zad o en 2 001. Se trata d e una
red de investigacin que in v o lu cra a doce em p resas, siete u n iv ersid ad es
y tres centros de E M B R A P A 29, una iniciativ a que sera im p o sib le rea li
za r con o tros ac to res y que presu p o n e m o v iliza r un am p lio ab an ico de
co m p eten cias especficas -u n iv e rsid a d e s, em p resas y cen tro s de in v e sti
g a c i n - para aum entar la com p etitiv id ad de la industria.
El te stim o n io de los ld eres e m p re saria les del se cto r del p ap el y la
celu lo sa es m s que ilustrativo sobre lo que p u ed e y d eb e h a c e r el g o
bierno. A firm an u n n im em en te que p ara ello s sera im p o sib le co n fig u
ra r so lo s esa red. N o se trata de un p ro b le m a de rec u rso s. L a d im e n
sin que alcanza la articulacin de tantos acto res y el in icio efectiv o de
u n a co lab o rac i n , antes in ex isten te, entre las p ro p ias em p resas, g e n e
ra una ex tem a lid a d que ningn acto r privad o estara en co n d icio n es de
lle v ar a cabo. E n este caso, es la accin g u b ern a m en ta l la q u e h ac e la
diferen cia para las em presas. El gobierno asig n a recu rso s p ara crear una
base de conocim iento fundam ental para la co m p etitiv id ad del sector. E sa
28 Risks that may he associated with these new forms o f collaboration include the un
intended transfer o f technology'; cultural differences among industrial, academic, and
government partners or international participants; and the potential fo r anticompeti
tive behavior. Questions have been raised about the effects o f industry-university
relations on the funding balance oj S&E fields, the nature o f academic research,
the open availability o f research results, and especially research tools. However, the
increasing number o f collaborations suggests that, at least to the participants, the
benefits outweigh the risks. National Science Foundation, Science and Engineering
Indicators, Washington, 2002,
29 EMBRAPA, Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria, es una de las prin
cipales instituciones pblicas de investigacin aplicada, dedicada al desarrollo tec
nolgico del sector agropecuario.

406

P o l t ic a

y p o l t i c a s p b l i c a s f.n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

es la m ejor definicin de econom a del conocim iento. Son la m ovilizacin

de las co m p ete n cias em p re saria les y acad m ic as, d irig id a s a ap lica r lo
m s avanzado en n u m ero so s cam pos de la cien cia -e s tu d io s del genom a,
fisio loga, agronom a, gentica co nvencional, e tc .- y las m s m o d ern as
t c n ic a s de g esti n e m p re saria l, las que c re a n las c o n d ic io n e s e s tru c
tu rales de la com petitividnd. Es obvio que la c o m p etitiv id a d in d u strial
d e p e n d e de o tro s fac to re s lo g stica, co sto del ca p ita l, ta m a o de las
em p re sas y estructura del m ercado, tasas de cam bio, e tc .-. Sin em bargo,
en t rm in o s de l& D , esta accin es una de las m ejores ap licacio n es p o
sible. N o se financia una em presa aislada p ara estim u larla a innovar. Al
co n trario , se crean ex terna!idades p o sitiv as p ara un seg m en to industrial
co m o un todo. Se trab aja m s al po r m ayor que al m enudeo.
E n el caso brasileo, la creacin del F ondo V erde-A m arillo abri un
in m en so espacio de experim en taci n en esa direccin. El F o n d o V erdeA m a rillo fo m en t d iv e rso s tipos de a so c ia c io n e s p b lic as y p riv ad a s,
in sp ira d o s en la e x p e rie n c ia in te rn a c io n a l y ta m b i n en la p ro p ia e x
p e rie n c ia brasilea. U no de ellos fue el estm u lo a la estru ctu raci n de
a g ru p a m ie n to s p ro d u c tiv o s lo c a le s (clu sters), que in v o lu c ran a e m
p resa s e in stituciones de n aturaleza m uy v aria d a y con las m s d iversas
co n fig uraciones. O tra in iciativa fue la de inv ersio n es en in fraestru ctu ra
te cn o l g ica , p articu larm en te en la m etrologa. A dem s, el F o n d o V erdeA m arillo hizo llam ados pb lico s para p ro y ecto s co o p erativ o s entre e m
p resa s y universid ad es. El fundam ento de estas accio n es era trab ajar en
la v in cu laci n entre las instituciones de investig aci n y la industria, es
tim u lan d o la articulacin de esos actores. U n a v ez ap ro b ad a, la L ey de
In n o v aci n p odr estim u lar nuevos acuerdos in stitu c io n ale s30.
P arte im portante de la dem an d a po r inno v aci n del secto r p rivado y
p o r la inno v aci n increm ental es rea liza d a al m arg en de los estm u lo s
g u b e rn a m e n ta le s. Su d eterm in a n te es la d in m ic a de la co m p ete n cia;
m ie n tras m s co m p etitiv as son las co n d icio n e s del m ercad o , m ay o r es
la tasa de increm ento de innovacin. P or esta razn, las p o lticas de in
cen tiv o s a la com petencia, en el sentido de red u cir el nivel de p ro tecci n
a la in d u stria, son un fuerte estm u lo a una c o n d u c ta m s inno v ad o ra.
E m pero, es evidente que no son suficientes los m ecan ism o s de incentivo
a la co m petencia, y que son igualm ente necesario s los incentivos y algn
30 F.I Proyecto de Ley en discusin posibilita formar alianzas entre entes pblicos y
privados, crear empresas con propsitos especficos (pblicas y privadas) y compartir
avances tecnolgicos, adems de flexibilizar las normas para las licencias de tecno
loga por parte de las instituciones pblicas.

a p t u l o

X II

407

g rado de subvencin, esp ecialm en te p ara red u c ir el riesg o aso ciad o a las
conductas m s innovadoras.
E l argum ento de que las p o lticas de incen tiv o a la in n o v aci n deben
hacerse con los recursos fiscales disponibles presen ta dos p roblem as. P ri
m ero, existe el p ro b lem a de su lim itacin. P ero, m s all de la escasez de
los recursos, no existen condiciones para financiar, em p resa p o r em presa,
los procesos de innovacin increm ental que se h acen co tid ian am en te. N o
ex iste la estructura gubernam ental ni la ca p ilarid ad p ara cu b rir a to d o el
secto r privado. E n realidad, para estas activ id ad es la em p resa se fin an cia
de m an era rutinaria.
Si gran parte de la in novacin es estim u lad a por el m e rcad o , la cu e s
tin, en tonces, es saber cul es la m e jo r ap licaci n d e los rec u rso s fis
cales para incen tiv ar al sector privado. L a resp u esta es qu e co rresp o n d e
al g obierno subven cio n ar a las em presas y o frecer lneas d e crd ito con
co sto s y p lazo s co m p a tib le s con el riesg o d e la in v e rsi n . A d em s de
la red u cci n del riesg o , es im p o rta n te q u e los fo n d o s p b lic o s ay u d en
a crear co ndiciones externas p ositivas de ap o y o a la in novacin.
E l p roblem a, pro p io de la estru ctu ra em p resarial b rasilera, es q u e la
em presa nacional no coopera con las otras em p resas, ni con la u n iv e rsi
dad. En los registros de exportacin brasile o s no aparecen ni la p eq u e a
ni la m ediana em presa. A qu hay in convenien tes d e co o p eraci n , n o slo
de cooperacin entre un iv ersid ad -em p resa, sino entre em presas.
A d em s de estas accio n es, c o rresp o n d e al p o d e r p b lic o , co m o se
hace en cualquier otro pas, invertir en infraestructura tecn o l g ica de ap o
yo a la com petitividad. H ay un conjunto de inversiones qu e se constituyen
en bienes p blicos (ex tem alid ad es) fundam en tales p ara la in n o v aci n y
p ara la su p e ra ci n de b arre ra s t cn ic as al co m ercio . E lla s se co n o c en
com o tecnologas industriales bsicas, que co m p ren d en accio n es en los
cam pos de la m etrologa, la n orm alizacin, la ev aluacin de co n fo rm id ad
(inspeccin, ensayos, certificacin y otras m o d alid ad es afines), te c n o lo
gas de gestin, in form acin te cn o l g ica y p ro p ied ad industrial.

D. Esfuerzo legislativo: el apoyo poltico a las

reform as del sistem a nacional de innovacin
E l proceso de concepcin, n egociacin y ap ro b aci n de las refo rm as
im plem entadas entre 1999 y 2002, en el rea de C & T b rasile a, p resen ta
las m arcas de la caracterstica federativa del pas y de las cond u ctas extre-

408

P o ltic a y p o ltic a s p b lic a s

en

lo s p ro c e so s d e re fo rm a

de

A m r ic a L a tin a

m u d am en te verticales de las estru c tu ras de p o d er del g o b iern o ce n tral31.

Si la con cep ci n es relativ am en te m s fcil, toda v ez que se d isp o n e de
aseso ras tcnicas adecuadas y altam ente especializad a, no ocurre lo m is
m o con las n eg o ciacio n es ni con la im p lem en taci n de las refo rm as.
La creacin de los varios fondos exigi largas n eg o ciacio n es con los
rg an o s sectoriales del gobierno. C om o los fondos p ro v ien en , e se n c ia l
m en te, de ingresos v inculados, reunidos p o r la U nin con la fin alid ad de
fo m en tar actividades de in v estig aci n y d esarro llo tecn o l g ico , la defi
n ic i n de la base de in cid en cia de este ingreso presu p o n e, en cad a caso,
su acep tac i n p o r p arte del rea e c o n m ic a del g o b ie rn o fed eral, p ero
ta m b i n la p a rticip a ci n activ a de los rganos se cto ria les in v o lu crad o s
en cada tem a. E sta ev a lu a ci n de altern ativ as lleva m u ch as veces a un
im p a sse , pues los ingresos posib les de ser m ov ilizad o s, la m a y o ra de las
v ec es -e s p e c ia lm e n te en el co n tex to de la g rav e restric ci n fisc a l-, ya
so n codiciad o s po r los p ropios rganos sectoriales.
P o r o tra parte, una vez co n stitu id o un fondo especfico, in v a ria b le
m e n te , es m s d ifc il de c re a rse otro su b sig u ie n te . D e h ec h o , el rea
p resu p u e sta ria de la U nin tien d e a p o n er crecien te resisten c ia a la a sig
n ac i n de nuevos fondos, ya sea a causa de la restricci n fiscal o com o
resp u e sta al sistem tico aum en to de las v in c u lac io n e s de los ing reso s en
el m b ito del p resu p u esto de la U nin. C u riosam ente, d o nde los intereses
de los d iv erso s ac to res de la so c ied a d civil in te ract an de m an era m s
ex p lcita, esto es, en el C on g reso N ac io n al, p o ca o n in g u n a resisten c ia
tu v o la ap ro b a ci n de la m a teria. P o r el co n tra rio , casi en su to ta lid a d
estos fondos fueron aprobados en rgim en de urgencia, extrem a urgencia,
co n el apoyo de to d o s los partid o s polticos.
E ntre 2000 y 2002, en B rasil, fueron aprobadas trece leyes especficas
rela cio n a d as con los F ondos S ectoriales y o tros m ecan ism o s de e s tm u
lo a la in v estig aci n . Los p rim e ro s p ro y ec to s tu v iero n un a tram itaci n
e x tre m ad a m e n te rpida, siendo sancio n ad o s en m en o s de 90 das, luego
de su en v o al C on g reso N acio n al. Las d ificultades slo se p ro d u jero n al
m o m e n to de definir el pag o de nuevas co n trib u cio n e s p o r las em p resas,
d eb id o a la alta carga trib u taria vig en te en B rasil. Sin em b arg o , incluso
estas m e d id as term in ara n sien d o a p ro b a d as con el ap o y o de todos los
p artid o s. R e ales dificu ltad es se p rese n taro n slo en caso s de p ro y ec to s
31 Las caractersticas federativas y el desequilibrio econmico interno hicieron que
los nuevos instrumentos incorporasen siempre medidas explcitas para reducir estas
desigualdades regionales. Este aspecto tambin.fue muy positivo al momento de la
aprobacin de dicha materia en el Congreso.

C a p tu lo

X II

409

que, adem s de crear fondos, presentaban disp o sitiv o s legales polm icos.
A esta situacin p ro m iso ria contribuy la p articip a ci n del p ro p io C o n
greso N acional en la C onferen cia N acional de C & T & l, a trav s de v arios
p arlam en tario s de la C om isin de C ien cia y T ecnologa, rep resen tan tes
d e los m s d iv erso s partid o s. T am bin fue d ecisiv a la p artic ip a c i n de
n u m e ro sa s o rg a n iz a c io n e s de la so c ied a d civil en la p re p a ra c i n y en
las d iscusiones sostenidas en la C onferencia. El anu n cio d e la creacin
de los p rim eros fondos y el envo de los resp ectiv o s p ro y ecto s de ley al
C o n g reso N acio n al tra n sfo rm la C o n fere n cia en un h e c h o relev an te.
S urga la exp ectativ a de m o v ilizar recursos ad icio n ales, y la realizaci n
de la C onferencia retro alim en tab a este p roceso , facilitando la apro b aci n
de estas m aterias en el C ongreso N acional.
L a gran n o v ed ad de los fondos, ad em s de la in g en iera fin an ciera,
fue sacar al sector de C & T de u n a especie d e g hetto, en el que slo los
in terlocutores m s inm ediatos tenan expresin. S u p erar ese a u to -a isla
m iento era condicin sin e qua non para m o v ilizar recu rso s adici n ales.
E n este aspecto, deba m ostrarse la im portancia del tem a de la innovacin
p ara la com petitividad en B rasil y, al m ism o tiem p o , am p liar los in te rlo
cutores interesados en la m ateria, articulan d o las accio n es de C & T con
los rganos sectoriales del gobiern o y sus resp ectiv o s g rupos d e inters
en la sociedad y en el C ongreso.
D e todas las leyes propuestas, slo una encontr m ayor resistencia: la
L ey de Innovacin. L as m odificaciones prop u estas en el captulo sobre la
m o v ilid ad de los investigadores, con auto rizaci n p ara el alejam ien to de
su cargo y el m ontaje de em presas, g eneraro n un a reacci n co rp o rativ a
p or p arte de los re p re se n ta n te s sin d ica les lig a d o s a las u n iv e rsid ad e s.
E ste ju e g o de presiones llev al nuevo gobierno a retirar la so licitu d de
u rgencia para el anlisis de la m a teria en el C o n g reso N acio n al.
L a L ey de In novacin es com pleja p orq u e trata con in stitu cio n es p
b licas y su interrelacin con el sector privado: contratos, licencias, te cn o
loga, cesin del uso de laboratorios, m ovilid ad d e los investigadores. P or
un lado, la leg islaci n laboral, alejam ien to s, salario s, rem u n e ra cio n es,
perm isos, son tem as pro b lem tico s de la g esti n p b lic a p o r el recelo de
generar excepciones y privilegios. La elaboracin de leyes de esta n atu ra
leza exige largas negociaciones con varios m inisterios, especialm ente con
el M inisterio de P lanificacin. P or otro lado, el pro y ecto de ley tam bin
altera el rgim en de licencias de te cn o lo g a o de co m ercializaci n de los
resultados de la investigacin. E stn en cuestin activos fin an ciad o s con
recursos pblicos y/o en sociedad con el secto r privado: lib erar p atentes

410

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

o p o n e r a d isp o s ic i n este co n o c im ie n to , sin p ro c e so de lic ita c i n , a

so c io s p b lic o s o priv ad o s. Son tem as ig u a lm e n te co m p lejo s, tratad o s
en la le g isla ci n b rasile a con leyes especficas (L ey 8.666, so b re lici
tacio n es).
L a reaccin del m ovim iento sindical de las u n iversid ad es fue rech azar
el proyecto. Sin em bargo, pasado m s de un ao de la asuncin del nuevo
g o b iern o , es ev id en te que el trm ite de la L ey ser reto m ad o , d eb id o a la
im p lem en taci n de la nueva poltica industrial. D e este m odo es po sib le,
in clu so, m ejo rar su actual redaccin.

E. Conclusin: el sistem a nacional de innovacin

El aspecto m s im portante de las recien tes polticas de C & T & I fue la
m o v ilizaci n de los diversos actores hacia una visin m s am p lia sobre
el sistem a nacional de innovacin. E sta concepcin sum acto res nu ev o s
o m arg in ales al p ro ce so original, pero fue decisiv a p ara la ap ro b aci n de
to d as las m aterias.
E sto no significa que estn superad o s los conflicto s sobre las p rio ri
d ad es p ara la asig n aci n de recursos o que las visio n es de estos acto res
h ay an m u d ad o rad icalm en te. U na serie de retro ce so s, o ca sio n a d o s p o r
la asu n ci n del n u ev o g o b iern o en 2003, que ro m p en el eq u ilib rio en
la in te rlo cu c i n con los se cto res p riv ad o y p b lico , m u e stran qu e an
c o n tin a el rec u erd o de p o ltica s de o ferta im p lem e n ta d as en d cad as
p a s a d a s 2.
Sin em bargo, com o nunca, hay espacio para la interlocucin y la co n
v erg en cia de estos actores. Esto perm ite form ular polticas que no queden
o scilan d o entre falsos p o lo s de oferta y dem anda. P olticas cuyo asp ecto
cen tral sea d iferen ciar los instrum entos de acuerdo a Ja esp ecificid ad de
sus o b jetivos y a las caractersticas de cada clien tela y que, ad em s, te n
gan com o h o rizo n te el sistem a de innovacin com o un todo. A ll residen
las m ay o res p osibilidades de xito, pero tam bin las m ayores dificultades
p ara la im p lan taci n de la poltica y p ara la in ev itab le selecci n de las
p rio rid ad es que ella trae consigo.

32 Recientemente, estas visiones fueron aparentemente alejadas de los rganos de C&T,

luego de la reforma ministerial de inicios de 2004.

C a p tu lo

X II

411

Bibliografa
C onfederao N acional da Ind u stria (C N I) (2002), A Industria e o Brasil:
urna agenda para o crescimento, B rasilia.
M in istrio da C incia e T ecnologa (M C T ) (1999), A Acelerao do Es
fo r o Nacional de C&T, B rasilia, m im eo.
M inistrio da C incia e T ecnologa y A cad em ia B rasileira de C ien cias,
(M C T /A B C ) (2001), Cincia, tecnologia e inovao: desafio para a
sociedade brasileira-Livro Verde, co o rd en ao d e C ylon G o n alv es
d a S ilva e L cia C arvalho P into de M elo, B raslia.
N atio n al S cience F o u n d atio n (2002), Science a n d Engineering Indica
tors, W ashington.
P acheco, C arlos A m rico (2003a), A s R eform as da Poltica N acional de
Cincia, Tecnologia e Inovao no B rasil (1999-2002), S an tiag o ,
C om isin E co n m ica p ara A m rica L atina y el C arib e (C E PA L ).
(2003b), A C ooperao U n iv ersid a d e-E m p resa no B rasil: D ificu l
dades e A vanos de um S istem a de Inovao In co m p leto , sem in ario
S istem a N acional de Innovacin: p ro p ied a d in telectu al, u n iv ersid ad
y em presa, S antiago, O M PI-C E PA L .

412

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

C A P T U L O X III
LNEAS DE TENSION:
G E S T IO N P O L T IC A D E L A R E F O R M A
E C O N M IC A . E L IN S T IT U T O
C O S T A R R IC E N S E D E E L E C T R IC ID A D (IC E )
Y L A P R IV A T IZ A C I N D E E M P R E S A S
P B L IC A S
Carlos S ojo 1

n el p rim e r se m e stre de 2 003, y p o r esp acio de tres se m an a s, los

em pleados del In stitu to C o starrice n se de E le ctric id ad (IC E )2 m a n
tu v iero n un m ov im ien to de huelga. L as razones de esta accin ilu stran
d e h echo el con to rn o de una ten si n p o ltica p articu la r que por m s de
d o s d cadas h a co n fro n tad o dos ideas gru esas sobre el E stad o y sus fu n
ciones: una co rp o rativ ista y o tra n eo lib eral3. E sta tensin no h a estado
sustentada en la tpica exigencia de m ejoram iento salarial. P or el contrario,

Agradezco la colaboracin de Yajaira Ccciliano en la recopilacin y levantamiento

de informacin.

El ICE es la empresa estatal, regida por la normativa de instituciones autnomas,

que se dedica a la produccin y distribucin de energa elctrica y a la gestin de
la telefona fija, mvil, y los servicios de Internet. Tiene activos por el orden de los
3,744 millones de dlares (2001) e ingresos operativos de 691 millones de dlares en
2001. Estos representaron 26% de los ingresos totales del Gobierno Central y 24%
de los ingresos totales del Sector Pblico en esc ao. Su planilla est integrada por
unos 12 mil trabajadores, equivalente a un dcimo de los empleados del Gobierno
Central (http://www.ice.go.cr/csp/qsomos/planinf/estad_financ_genl.htm#l).

El uso de los trminos no puede ser ambiguo. Por corporativismo entendemos,

siguiendo a Schmitter (1992:80) una forma de intermediacin de intereses (distinta
del sindicalismo y el pluralismo) cuyas caractersticas ms importantes estn rela
cionadas con el control, promocin o autorizacin del Estado para su formacin y
con el carcter monoplico de su representacin. Por neoliberalismo entendemos
la derivacin terica originada en el pensamiento de Misses, Hayek y Friedmann
que reaccion al liberalismo social de Keynes y que se impuso en la formulacin
de polticas pblicas a partir de los aos ochenta. Los neoliberales "tienden a des
confiar de la libertad positiva como licencia para el 'constructivismo piensan que
la justicia social es un concepto sin sentido, abogan por el regreso al iberismo y
recomiendan un pape! mnimo para el Estado" (Merquior, 1993:195). Es importante

413

las p eticio n es de los sin d icato s se m ezclan con arg u m en to s de t cn ic a

ingenieril y adm inistraci n fiscal. El p unto d e d isco rd ia en u n ciad o es el
lm ite del endeudam iento autorizado a la institucin para h acer frente a las
exigencias de inversin q u e se requieren, a fin d e ev itar rac io n am ien to s
futuros. El p ro b lem a de fondo es la co m p ete n cia m e rc an til fren te a la
gestin pb lica de serv icio s estratgicos.
L os ac to res de la d isp u ta se sep aran e n tre el P o d er E je c u tiv o , los
fu n c io n a rio s de la em p resa, los v o ce ro s em p re sa ria le s de la d em an d a
a p e rtu rista y u n a o p in i n p b lic a m a y o rita ria m e n te v o lc a d a a fa v o r
de la em p re sa estatal y su s intereses. L as re la c io n e s y los ro le s que
desem p e an cada uno no estn claros ni hay co rtes lim p io s que los se p a
ren. El P residente E jecu tiv o es el p rim e r rep rese n tan te del g o b iern o en
el C onsejo D irectivo, un funcionario de cuasi g ab inete de n o m b ram ien to
directo del C onsejo de G obierno. P or ello, suelen resp o n d er polticam ente
a la ad m in istraci n de tu m o ; pero ste no es el caso del IC E , d o n d e la
im pronta institucional supera las fidelidades p o lticas del m o m en to . L os
rep resen tan tes laborales aparecen frecuentem en te en alian za con m ie m
b ro s del C om it D irectivo en defensa de la in stitu ci n . L os rep rese n
tantes em presariales dem andan apertura, pero al m ism o tiem p o sealan
su d esin te r s po r d eb ilita r en m o d o alg u n o la in stitu ci n estatal. La
opinin pblica est en contra de las privatizaciones, p ero to lera espacios
distintos de elim inacin de m onopolios.
L a d isputa alrededor del IC E trasciende reg u larm en te los lm ites de su
conflicto corporativo. E ventualm ente, las protestas de la fuerza am arilla
(u n a ap e la ci n sim b lic a que alude al co lo r oficial de la in stitu c i n y
para frase a la d en o m in aci n de las fuerzas p o liciales com o fu erza p
b lic a ) entusiasm an a otros sectores sociales que p resen tan sus p ro p ias
reiv in d ica cio n e s y agregan a ellas la d efe n sa de la in stitu c io n alid ad ,
que es u n a expresin para enunciar el rechazo a las polticas que suponen,
de ob ra u om isin, la privatizaci n de entidad es p b licas, o b ien la lucha
contra la corrupcin o el neoliberalism o.
Se tra ta , en su m a, de u n conflicto so cial fu n d am e n tal qu e h a im
p reso u n cierto ritm o a las re fo rm a s p riv a tiz a d o ra s en el p as, y qu e
resu lta relev an te para co m p ren d er los efectos de la in teracci n sociopoltica con los planes y p ropuestas de reform a eco n m ica en la sociedad
costarricense.

sealar que estos son los lmites extemos dentro de los cuales se produce una disputa
que siempre ha tenido un resultado hbrido.

414

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

E ste artculo recoge una de las d im ensiones de un estudio m s am plio.

A qu nos concentram os en el anlisis de los discursos y sus im p licacio n es
sobre las p o sib ilid a d es futuras de reform a in stitucion al. A s, en el p rim e r
a p artad o se describe el co n ju n to de acto res invo lu crad o s en la d iscu si n
de las o p cio n es de reform a; en el segundo se analizan los fu n d am e n to s
d iscu rsivos de sus posiciones; en el tercero se caracterizan los m b ito s d e
lib erativos en los que tiene lugar la discusin de opciones, y p o r ltim o se
ex p lo ra el efecto agregado de las neg o ciacio n es y su efecto en escen ario s
d e g esti n del p ro ce so de priv atizaci n o reform a in stitu cio n al futura.

A. La gestin sociopoltica de la reform a del ICE.

Iconografa y neocorporativism o
L a transform acin institucional del IC E no es un proceso tecnocrtico.
C o n v o c a d ec isio n es p o ltica s que se intro d u cen en la m d u la del im a
g in ario social c o starrice n se4. A sim ism o, en la p o n d era ci n de o p cio n es
de refo rm as han ten id o lu g a r n egociaciones in train stitu cio n ales, deb ates
leg islativos, p ro ce so s de co ncertacin, co m isiones m ix tas leg islativ as y
d isp u tas callejeras. E n cierto m odo, la refo rm a del IC E h a su p u e sto un
en say o de todas las ex p resio n es conocidas del pro ceso d elib erativ o en el
escen ario p o ltico costarricen se. Im ag in ario colectivo e in g en iera d eli
b erativa interactan en una discusin revestida de posicio n es id eo l g icas
so b re el rol del E stado y argum entos tecnocrticos sobre in v ersio n es, d e
m a n d a ag reg ad a, tecn o lo g as de punta y com petitivid ad . L as referen c ias
d isc u rsiv as que u tiliza m o s en este anlisis p ro v ien en del d eb a te actual
so b re la refo rm a del IC E , im pulsado po r la presen taci n de u n a in ic ia ti
va de reform a a la L ey 449 elaborada dentro de la institucin y p resen tad a
a la A sam b lea L eg islativ a en diciem bre de 2002. R efleja de cierta m an era
el in ters del grupo que d en o m in am o s corpo rativ o , a d iferen c ia de los

Sols dice bien: El nosotros, con el cual quedaba relacionada la paz -amenazada
con los actos que motivaron las protestas de marzo de 2000-, remita a la tradicin
que tambin haba tomado cueipo en el ICE, como institucin pblica clave en a
modernizacin posterior al con flicto armado de 1948, asociada con el bienestar y
la seguridad de la posguerra. Un ICE descrito como nuestro y como un smbolo
en el cual la poblacin se miraba orgulloso de sus logros, y por tanto de su pas,
quedaba contrapuesto a la vivencia inmediata de un ICE que se sala de la esfera de
lo nuestro , en forma muy similar a como una persona experimenta una amputacin
que transforma su cuerpo, y con ella su propia identidad (2005:43).

C a p tu lo XIII

415

anteriores proyectos im p u lsad o s p o r intereses m s cercan o s a estrateg ias

apertu ristas y privatizad o ras. E s p in to re sca la d efin ici n del o b jetiv o de
la reform a:
...e l propsito n ico , pero de cap ital im p o rtan cia, de aisla r al
IC E de la in terferen cia p o ltica cau sad a co n stan tem e n te p o r el
P oder E jecutivo, de m ejorar los p ro ced im ien to s de co n trataci n
y el uso de los recursos propios del IC E , todo en aras de c u m
p lir el m an d ato constitu cio n al de o p erar estas in stitu cio n es con
au to n o m a t cn ic a 5.
L os prin cip ales co n ten id o s de la refo rm a im p u lsad a en la actu alid ad
q uedan as resum idos (La N acin, 18 de feb rero de 2003):

"El IC E podr endeudarse hasta en un 60 p o r ciento del valor

de sus activos; el Estado no p o d r obligar al IC E a m antener
depsitos en cuenta corriente ni en ttulos del gobierno; 100
p o r ciento de las utilidades netas o excedentes del IC E sern
reinvertidos en la prestacin y expansin de servicios de ener
ga y telecom unicaciones. Adem s, La Contralora ejercer
sus potestades de fiscalizacin, excepto en las licitaciones p o r
registro y restringidas, que son de m ontos relativamente bajos y
los sindicatos tendrn dos de siete puestos en la ju n ta directiva
del ICE. La so ciedad civil tendr otro y los restantes cuatro
sern del gobierno. P or ltimo, los recursos hdricos y conce
siones del espectro radio elctrico que se usan para producir
electricidad y servicios de telecomunicaciones sern propiedad
del ICE, aunque son bienes del Estado
E n este anlisis, q uerem os identificar en prim er lu g a r acto res y d is
cursos dom inantes. L uego nos prop o n em o s reco n stru ir la g estin p o ltica
a p artir de la identificacin de tres escen ario s de g esti n de la reform a:
la refo rm a va gestin b ip artid ista, la d eliberaci n co n certad a y la n e g o
ciacin institucional. F in alm en te, nos prop o n em o s ex p lo rar las p o sib ili
d ades de reform a dados los m o d o s de articu laci n de actores, discu rso s
y espacios deliberativos.
P ara sintetizar la prop u esta analtica, ten em o s que acto res y d iscu rso s
interactan en diversas form as de articulaci n d e espacios d elib erativ o s,

416

En: http://www.ice.go.cr/esp/temas/fortalecimiento_ice/doc/Pyto.%20Ley%20
Fortalec.pdf.

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

lo que indica p ro b ab ilid ad e s de xito de refo rm as p articu la re s con co n

ten id o s concretos.
1. A c to r e s
L a din m ica in stitucional se desarro lla en una tram a de in tereses es
p ecficos y generales, corporativos y ex tra in stitu cio n ales qu e perm itira
p rc tica m e n te c u a lq u ie r tipo de agrupacin. L os perfiles de acto res m s
n o tab les podran q u ed ar definidos, con base en agrupacio n es de finalidad,
de la sigu ien te form a: corporativos, n acio n alistas y p riv atiza d o re s6.
El grupo co rp o ra tiv o integra a las org an izacio n es so ciales de la in s
titu ci n , un ificad as alre d ed o r del F ren te In terno de T ra b ajad o res (FIT )
y o tras en tid ad es g rem iale s del se cto r p blico que se ag ru p an m e c n i
ca m e n te po r in tereses sectoriales. E ste gru p o sin d icalizad o se co m p leta
co n aso cia cio n e s p ro fe sio n a les, co o p erativ as e incluso g ere n cia les q ue
se identifican alre d ed o r de la insignia institucional.
E l segundo grupo de actores, definido com o n a c io n a lista , se aglutina
alred ed o r de una m isin de tutela de los bienes pblicos. A qu q uedan in
tegrados los grupos polticos que se oponen a las propuestas neo lib erales,
las asociaciones estudiantiles y las organizaciones ecologistas. La opinin
p b lica, po r lo general, favorece las v isio n es de este grupo. A d iferen cia
de los se c to re s c o rp o ra tiv o s, no d isp o n e n de in fo rm a c i n de p rim e ra
m an o , y actan sobre la b ase de prin cip io s id eolgico s m s que de arg u
m en to s racionales.
El tercer sector prom ueve, por razones ideolgicas y de co n veniencia,
la p riv atizaci n in stitucional. El p riv a tiza d o r es un grupo p o lticam en te
p lu ral, integrado en la co m u n id ad em p resarial y p ro m o to r de d istin to s
escen ario s de apertura, d esm onopolizacin y privatizaci n . D isp o n e de
in fo rm aci n , pero su p o d er esencial est garan tizad o p o r el co n tro l del
E jecu tivo.
E n tre estos ac to res se p u eden estab lece r situ ac io n es de a lia n z a coy u n tu ral. A s, por ejem plo, el tem a de la au tonom a in stitu cio n al (en lo

Considero irrelevante para el anlisis comparado la enumeracin de las entidades

asociativas, gremiales, institucionales, etc., que toman parte en el debate, puesto
que se trata de un debate nacional que supone el concurso de toda clase de grupos
e intereses. En su lugar, proponemos la definicin de actores sobre lo que llamamos
agrupaciones de finalidad, que ilustra los propsitos generales de la asociacin que
convoca su unidad. Se trata de una definicin ad hoc relativa a la problemtica
concreta y no necesariamente cxtrapolable a otros rdenes de conflietividad social.

C a p tu lo XIII

417

poltico o en lo financiero) ag rupa in tereses de los acto res co rp o rativ o s

y p riv atizad o res, estos ltim o s en ten d ien d o la au to n o m a co m o un m e
canism o de aislam iento tem poral que perm ita en el fu tu ro la g estin de
reform as p rivatizadoras.
P ueden tam bin encontrarse coincidencias entre el grupo n acio n alista
y el corporativo en lo que toca al rechazo de la p riv atizaci n , p ero con
m en o res segu rid ad es entre los n ac io n a lista s resp ecto de la co n v en ien cia
de u n a in d e p en d e n cia in stitu cio n al acen tu ad a . In clu so el gru p o n a c io
n a lista y el p riv atiza d o r p o d ran ac erca rse con arg u m e n to s re la tiv o s a
eficiencia de los servicios y posib ilid ad es de co m p eten cia regulada.
E xiste en C osta R ica un conjunto de grupos con referen cia in stitu c io
nal que influye decisiv am en te en la adopci n de co n ten id o s d iscu rsiv o s
p o r parte de los ac to res sealad o s, y se m a n tie n e eq u id ista n te de la fi
n alid ad de las a g ru p a c io n e s. Se tra ta de las en tid a d e s de co n tro l que
sistem ticam en te intervienen en el pro ceso d ecisio n al, m an ten ien d o una
au to n o m a re la tiv a resp e cto de los ac to res que g estio n an la re fo rm a y
los d isc u rso s que fo rm u lan . En este caso , d estacan tres en tid a d e s que
ejercen funciones de control: la Sala C onstitu cio n al de la C orte S uprem a
de Justicia, la C o n tralo ra G eneral de la R ep b lica y la D efen so ra de los
H abitantes.
L as in tervenciones de tales en tid ad es no son d esp reciab les. L a Sala
C onstitucional consider falto de derecho el p ro ced im ien to seg u id o por
los d ip u ta d o s p ara la ap ro b aci n de un p aq u e te in teg rad o de refo rm as
c o n o cid o com o e l C om bo. L a C o n tra lo ra G en eral de la R e p b lic a ha
ju g a d o un papel central en la discusin de las im plicaciones legales de las
distintas iniciativ as de refo rm a, pro cu ran d o estab lecer las o b lig acio n es
y resp o n sa b ilid ad es que co rresp o n d en a la ad m in istraci n , de seg u irse
cu a lq u ie r cam ino de tran sfo rm aci n institucional. A m b as en tid ad es son
tam b in p arte de lo que en las institu cio n es p b licas se p ercib en com o
o b stculos o lim itaciones p ara el ejercicio del g o b iern o con eficien cia o
p ro n titu d 7.
7

418

Un ejemplo de la funcin desempeada por estas instituciones se recoge del criterio

emitido por la Contralora General de la Repblica a la Comisin Mixta, que estudia
la ltima generacin de reformas propuestas. Rechazando los argumentos de auto
nomia presentados en las iniciativas de ley, la Contralora respalda y apoya su argu
mento en pronunciamientos de la Sala Constitucional, que en lo sustantivo establece
la sujeccin de las entidades pblicas autnomas al Poder Ejecutivo. Dice el texto:
"En este orden de ideas, la Sala Constitucional ha sealado que las instituciones
autnomas no gozan de una garanta de autonoma constitucional irrestricta, toda
vez que la ley define sus competencias y las puede someter a directrices derivadas

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

2. D iscu rso s
E l d e b a te so c io p o ltic o a lre d e d o r de la re fo rm a d el IC E c o n v o c a
tres rd en es d isc u rsiv o s: el tcnico, el ec o n m ico fin an ciero y el p o litico -social. La ausencia de p o sib ilid a d es de h eg em o n a d isc u rsiv a en la
in te racc i n de esos m b ito s es una causa p rin cip al de la im p o sib ilid ad
d e la reform a.
a)

El discurso tcnico

L a form u laci n de este discu rso es h eg e m o n iz ad a p o r el co n ju n to de

in tereses grem iales y corp o rativ o s d entro de la institucin. L os arg u m e n
to s q u e lo articulan estn re la cio n a d o s con la au to n o m a in stitu c io n a l8,

de polticas de desarrollo que ella misma encomiende al Poder Ejecutivo Central,

siempre que no se invada con ello la esfera de la autonoma administrativa propia
mente dicha. Asimismo, y puntualmente en cuanto a la cilada reforma constitucional,
la Sala ha indicado: 'Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia
reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administracin, exclu
y de su gestin la potestad de gobierno que implica: a) la fijacin de fines, metas
y tipos de medios para realizarlas, y b) la emisin de reglamentos autnomos de
servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de poltica
general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a
las entidades autnomas en general a tos criterios de planificacin nacional, y en
particular, someterlas a las directrices de carcter general dictadas desde el Poder
Ejecutivo central o ele rganos ele la Administracin Central (llamados a comple
mentar o a fiscalizar esa poltica general) ".
8

En su primera exposicin ante la actual Comisin Mixta de la Asamblea Legisla

tiva, el Presidente del ICE expuso: Desde los primeros aos del ICE, visionarios
fundadores proyectaron la necesidad de una apropiada autonoma para esta Ins
titucin. Esta autonoma, sin embargo, se ha ido minando, hasta llegar a la casi
estrangulacin administrativa y financiera, complicando y retardando sus acciones,
dificultando el necesario proceso de adaptacin requerido por los vertiginosos cam
bios de la poca actual". Las razones enunciadas mezclan directamente autonoma
con bienestar: Asi es como mejor podremos cumplir con nuestra misin histrica.
Ser motor y fuente de progreso nacional, constructor de infraestructura que al
contar con sencios ptimos, oportunos, de calidad y a bajo costo, permita al pas
la atraccin de inversin directa. Hasta ahora, el ICE ha trabajado soportando
las dificultades administrativas para funcionar a la altura de las expectativas de la
poblacin, de los avances tecnolgicos y de la creciente demanda energtica. Pero
es imperioso dotar a la Institucin de las condiciones necesarias para una mayor
dinmica administrativa, financiera y tecnolgica".

a p t u l o

X III

419

la m o d e rn izaci n 9 y la u tilid ad p b lic a 10. L a au to n o m ia in stitu cio n al se

p ro cu ra alcanzar respecto de intereses poltico s que b u scan serv irse de la
institucin para fines ex tra in stitu cio n ale s": unos q u e quieren ec h ar m ano
de los ex ced entes p ara financiar otras activ id ad es del E stado, y o tro s que
p ersiguen el estancam iento institucional para en u n c ia r la u rg en c ia de la
co m p ete n cia y la p riv atizaci n . La m o d e rn izaci n es definida co m o la
n ecesidad de reinversin absoluta de los ren d im ien to s in stitu cio n ales en
las necesid ad es de fortalecim ien to institucio n al, con el fin de m an ten er
a la institucin a la v anguardia de los req u erim ien to s tecn o l g ico s y en
9

El discurso de la modernizacin relaciona figuras asociadas a la produccin, con la

tecnologa y la equidad en formato grandilocuente, haciendo convivir el compro
miso institucional, el mejoramiento de la competitividad y el desempeo de un rol
social promotor de la equidad. En la introduccin del Informe de Labores 2002, el
Presidente del ICE afirma: "Sin duda, la electricidad y las telecomunicaciones son
la principal base del progreso de cualquier pais en todos los campos: social, econ
mico, tecnolgico y ambiental. En Costa Rica hemos logrado un titnico avance; sin
embargo, persistimos en redoblar esfuerzos con miras al fortalecimiento r optimiza
cin de nuestros diferentes proyectos, para ubicarnos con niveles competitivos cada
vez ms altos, que nos permitan continuar proyectndonos con innovadores avances
tecnolgicos, futuros servicios y nuevas aplicaciones. Nuestra meta es continuar
contribuyendo a la construccin de una sociedad cada vez ms desarrollada, equi
tativa y solidaria. La interaccin es clara: modernizacin es desarrollo equitativo,
y se logra sobre la base de las inversiones en electricidad y telecomunicaciones

10 Los argumentos de utilidad pblica son orientados exclusivamente al ejercicio de

la misin tcnica institucional de producir electricidad y telecomunicaciones. Otras
formas de rentabilidad social quedan rechazadas. Como se expresa en la introduc
cin del Expediente 15.083 del proyecto de reforma a la Ley 449: "El ICE se vio
forzado a generar ms de 100 mil millones de colones de supervit en la dcada de
los noventa. Con dicha suma se habran construido dos plantas de generacin elc
trica como la de Angostura, o bien se hubiera adquirido el equipo necesario para
instalar 800 mil lineas telefnicas. Esta situacin no debe continuar " (http://www.
ice.go.cr/esp/tcmas/fortaleeimiento_ice/doc/Pyto.pdf).
11 Una denuncia tpica es la de Fabio Chvez, del FIT en la Comisin Mixta: "O
sea, puede ser una cuestin legal, pero pareciera que hay un conflicto de intereses
donde, como hemos denunciado por los menos los sindicatos y los actores sociales,
que representamos realmente actores sociales, hemos denunciado la injerencia p o
ltica en esta situacin del negocio de las telecomunicaciones y de la electricidad.
Vemos cmo los hermanos Arias estn metidos dentro del negocio de cogeneracin
privada y eso a nosotros nos parece contraproducente, por supuesto. Nos parece
que hay influencias para poderle facilitar todos los procesos a ellos. Las acusa
ciones involucran al ex-presidente Oscar Arias, quien aparentemente postula para
la reeleccin en las elecciones del 2006 y a su hermano Rodrigo, temporalmente
asesor especial del actual Presidente. (Acta de la sesin del 6 de agosto de 2003,
http://www.ice.go.cr/esp/tcmas/wcam/actas/ice 14doc.pdf).

420

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

L a t in a

capacidad de atender la d em anda creciente y la exigen cia de nu ev o s y m e

jo re s servicios. El arg u m en to de la u tilid ad p b lic a co n tra p o n e la l g ica
ren ta b ilista de una o p era ci n de m ercado con la rac io n alid ad so lid aria,
u n iv ersalista, de una in stitu ci n que se debe al fom en to del d esarro llo y
del acceso a las o p o rtu n id a d es para todos.
E ste d isc u rso es c o n fro n ta d o p o r su v isi n a u to n o m ista e x tre m a:
se h ab la p e y o ra tiv a m e n te de re p b lic a in d e p e n d ie n te d el IC E . L as
e x p e ctativ as de m o d e rn izac i n in stitu c io n al, que d em an d an cre cien tes
inversiones, endeudam iento externo e interno, contrastan con una co n v ic
cin red u c cio n ista del gasto pblico y con u n a circu n stan cia de escasez
fin an ciera en to d o s los dem s segm entos del E stado . Se le acu sa a este
d iscu rso de asp irar a u n a so lv en cia de la que ca rece el resto del E stad o ,
incluso en aquellos m bitos, com o la inversin social, que son co n sid e
rad o s estratg ico s p a ra el balan ce p o ltico y so cial del pas.
b)

E l discurso econm ico

E l d iscurso eco n m ico propone la ce n tralid ad de lo fiscal en la p o n

d eracin del d esem peo y destino in stitucional. Sus em iso res sustentan
rd en e s d istin to s de ra c io n a lid a d . D istin g a m o s tres: u n a ra c io n a lid a d
te cn o c r tic a, o tra m e rc an til y o tra m a x im iz a d o ra de ren d im ien to s. La
co n n otacin te cn o crtica se sustenta en la necesid ad de eq u ilib rio fin an
ciero com o fin en s m is m o 12. E ncuentra asidero en la incorporacin de la
institucin en el m uestreo utilizado p o r el F ondo M onetario Internacional
p ara evalu ar la estab ilid ad de las finanzas pblicas. E sta ltim a h a sido
u n a d ecisin en teram en te p o ltica cu estio n ad a por sectores que e n c u en
tran en su argum en taci n la base del estran g u lam ien to eco n m ico de la
institucin. Se sabe que el ICE pesa n eg ativ am en te en la p o n d eraci n del
equilibrio fiscal, po rq u e se adm ite com o ingresos solam ente los de origen
tarifario y no los que estn respaldados en endeud am ien to , que es la base
de la am pliacin de la o ferta institucional.

\2 El editorial de La Nacin (principal rotativo del pas), del 8 de septiembre de 2003,

sintetiza este argumento de la siguiente forma: El ICE, por su tamao, ejerce una
gran influencia en las finanzas del pas, el crdito, tasas de inters, endeudamiento
y dficit o supervit del sector pblico. Por eso, no puede andar al garete ni quedar
exento de las regulaciones del Gobierno v Banco Central. Y no hay nada en ello de
'improcedente' o 'contrario a la Constitucin Poltica', como absurdamente preten
den en el ICE".

C a p tu lo

X tl

421

P o r su p arte, la co n n o ta c i n m e rc a n til del d isc u rso ec o n m ic o se

asien ta en la idea de la c o m p e titiv id a d '3. L os arg u m en to s se alan que la
institucin est presa de arreglos b u ro crtico s co sto so s y trab as ad m in is
trativas y regulatorias que im piden su desem peo efectivo. En este punto,
el argum ento resu lta co incidente con la conn o taci n m o d e m iz ad o ra del
discurso tcn ico, pero se separan en la p rescrip ci n : m ien tras el prim ero
apunta al fortalecim ien to de la en tid ad p reserv an d o su co n d ici n de ente
pblico, ste exige al m en o s la apertu ra del m o n o p o lio co m o co n d ici n
indispensable para la m odernizacin.
L a tercera form a de racio n alid ad m encion ad a, la con n o taci n rentabilista m ax im izad o ra, sim p lem en te ap u n ta a la o p o rtu n id ad de m e rcad o y
al beneficio social que desde ah se genera. Se trata de ex p lo rar en la p ro
duccin de energa y en la esfera de las com u n icacio n es p o sib ilid ad es de
expansin de la iniciativ a privada. A ntes que p ro m o v er la p riv atiza ci n
com o fin, esta conno taci n pro m u ev e la d esm o n o p o lizaci n de los m er
cados controlados por el IC E 14.

13 En el debate interno, la amenaza de freno a la ampliacin de la ventaja competitiva

del pas que supone no abrir los negocios del ICE a la competencia, contrasta con
la forma en que hacia fuera se describe la problemtica. En un artculo publicado
en la Revista Cooperacin Sur, nmero nico del ao 2002, Andrs Rodrguez, hijo
del Presidente Miguel Angel Rodrguez, jefe de asesores presidenciales durante su
administracin y a la sazn uno de los principales impulsadores de las reformas co
nocidas como el Combo, reconoci que ante el argumento de INTEL sobre las altas
tarifas elctricas como obstculo para la instalacin de una planta en Costa Rica, la
respuesta institucional fue dinmica y flexible, produciendo una nueva condicin
tarifaria "ms baja para los establecimientos industriales de alto consumo de ener
ga (Rodrguez Clare, 2002:102). La desventaja relativa se super con flexibilidad
derivada de la voluntad poltica de atraer operaciones econmicas atractivas para el
pas.
14 El Partido Movimiento Libertario, opositor a ultranza de los monopolios pblicos,
lo manifiesta de este modo, por medio de artculos de opinin firmados por su pre
sidente: "Todos tenemos el mismo sueo y la misma aspiracin: un pais prspero,
donde haya bienestar. Los monopolios estatales nos estn alejando de ese fin. Por
eso los libertarios decimos 'no ' a los monopolios. Una economa abierta con libre
competencia significa ms inversin para formar nuevas empresas y aumentar em
pleos en todos os campos que antes eran monopolio. La apertura econmica es el
camino para decirle adis a la pobreza. Al eliminar los monopolios ya no tendra
mos que hacer enormes filas o esperar meses o aos para obtener psimos serxicios;
ni tendramos que pagar precios de lujo por necesidades bsicas. La competencia
privada nos dara gran variedad de excelentes bienes y servicios. En fin, todos ten
dramos libertad para escoger, la misma libertad que tienen tantas otras personas
en el mundo". Otto Guevara, Los monopolios nos empobrecen, La Repblica, Io
de septiembre de 2003.

422

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

c)

E l discurso poltico

El d isc u rso p o ltic o lo arg u m e n tan ac to res ex tra in stitu c io n a le s que

p a rtic ip a n en el d eb a te p o litico y en las p ro te sta s so ciales. L os fu n d a
m en to s discu rsiv o s estn cen trad o s en co n ten id o s de so b e ra n a n acio n al,
d em an d a de tran sp a ren cia y freno a la co rru p ci n , co b e rtu ra im p u lsad a
p o r criterio s de eq u id ad social y territorial, p rim a ca de lo p b lico , entre
otros.
E s la form a d iscu rsiv a m s diversa. E n cu en tran asid ero en ella arg u
m en to s de tran sfo rm ac i n (m o d ern izaci n ), co m o asp iracio n es id e aliza
das por la p reservacin del statu quo o incluso el retom o a un p asad o ideal
q u e es en ten d id o com o el p ropsito de los fundadores. E s el d iscu rso que
est m s lejos de fo rm u lacio n es racio n alistas. Se cen tra en ap elacio n es
de p rin cip io al orden n acional, al bien com n, al esfu erzo co lectiv o , a la
in d u strio sid ad de todos, a la ju stic ia p ro d u cto de la d isp o sici n u n iv ersal
d e los servicios, a la idealizacin de lo estatal y a la afirm aci n - c h a u v i
n is ta - de lo ex cepcional c o sta rric e n se 15.

B.
La gestin deliberativa:
espacios de negociacin de la reform a
L a d in m ic a d ec isio n al en relaci n con la p riv atiza ci n del IC E ha
tran sc u rrid o en tres escen ario s delib erativ o s, ad a p tan d o la form u laci n
de L ijp h a rt (1999): in stitucional, b ip a rtid ista y concertado.
En u n a evaluacin del desem peo de 36 pases dem ocrticos, L ijphart
p ro ce d e, en tre m ltip le s o p eracio n es, a lo c aliza r los sistem as p o ltico s
an alizad o s en un continuo desde el p luralism o poltico al corporativism o.
E n so cied ad es co rporativas, la decisin p o ltica y el co n sen so se logran
so b re la base de articulacin de un conjunto red u cid o de in tereses so c ia
les, en m ucho organizados desde el E stado. En las socied ad es pluralistas,
el m bito particip ativ o es m s am plio y la com peten cia m s heterognea.
15 Una muestra de discurso nacionalista proviene de lo expresado en mayo de 2003
por las organizaciones sociales de comunidades nacionales, participantes en el Se
gundo Foro Nacional. Comunidades Frente a la Expansin Hidroelctrica: El ICE
fu e creado para el pueblo de Costa Rica. Quienes amamos este pas lo llevamos
en el corazn y en la sangre. Sus servicios no deben convertirse en fuente de lucro
de ningn grupo. No permitiremos su privatizacin. Viva el ICE. Viva el pueblo de
Costa Rica ,

a p t u l o

X III

423

C osta R ica.se ubica, en esa lectura, en un punto que la sit a en un sistem a

de tipo corporativista.
E sto p arece ser apropiado p ara desig n ar el m o d elo de fo rm aci n de
acu erd o s p o ltico s en el p ero d o an terio r a las crisis de los o ch en ta. La
raz n es que la au sen c ia de un m b ito p o ltico h e te ro g n e o , d eb id o a
la p re d o m in a n c ia del P artid o L ib e ra ci n N a c io n a l en tre 1950 y 1980,
req u era de la form acin de cierto tipo de con sen so s so ciales en m b ito s
corp o rativ o s especialm en te asociados a las relaciones lab o rales. P ero las
cosas cam biaron despus de la crisis del m od elo lib eracio n ista a c o m ien
zos de los ochenta. C on el adv en im ien to de la U n id ad S ocial C ristian a,
en 1983, tom fo rm a u n a c o m p e te n c ia b ip a rtid is ta qu e h a s ta la fech a
h a tenido el efecto de dism in u ir la im p o rtan cia de los acu erd o s sociales
corp o rativ o s a cam bio de la p rev a len c ia casi ab so lu ta del p acto po ltico
b ip a rtid ista . A ello se rec u rri de m a n e ra siste m tic a a lo larg o d e las
ltim as dos dcadas a fin de org an izar los co n sen so s req u erid o s p ara la
re fo rm a e c o n m ic a q u e el p as h a e x p e rim e n ta d o . El c o rp o ra tiv ism o
lim ita d o del p e ro d o an terio r ced i esp acio s a la n eg o c ia ci n p artid o cr tica que se p rese n ta com o escen ario altern ativ o al co rp o rativ ism o y
al p luralism o.
E n el m om ento actual, especialm en te a p artir de la am p liaci n de los
niveles de ab stencionism o electoral y la dism in u ci n del cau d al n o m in al
de v otos de los dos p artid o s m ayo ritario s, en las eleccio n es d e 1998, la
sociedad costarricense se encuentra agobiada p o r el debilitam iento de dos
form as de org an izar la decisin p oltica: el co rp o rativ ism o h a en trad o en
crisis com o resu ltad o del d eb ilita m ie n to del E sta d o , e s p e c ia lm e n te en
sus funciones de reg u laci n eco n m ica y de la ero si n del cap ital p ro
ductivo nacional, com o consecu en cia de la relativ a d esn acio n alizaci n y
terciarizacin de los segm entos industriales y ag ro ex p o rtad o res, soportes
im portantes del pacto poltico setentista. L a p artid o cracia se ha debilitado
a causa de la acum ulacin del dficit de represen taci n social d e los dos
grandes partidos expresados en descreim iento ciudadano y ev en tu ales fu
gas hacia opciones polticas em ergentes. A m bos procesos, corporativism o
y partidocracia, persisten pero debilitados. P ara com pensar esas carencias
h a em ergido una dem an d a de p articip a ci n p lu ralista qu e se b asa en el
rec o n o cim ien to de la le g itim id ad rep rese n tativ a de o rg an iz ac io n es so
ciales y grupos de m u y d iversa co m posicin e intereses, e incluso en la
am pliaci n del escenario poltico d esde la su p rem aca cen tralista h acia
lo local. E stas son todava tendencias in cipien tes que co n fo rm an el con-

424

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

tex to en el que se form u lan los escen ario s p ara la g esti n de la refo rm a
in stitu c io n al del ICE.
El esc e n a rio q u e d e n o m in a m o s in stitu c io n a l a lu d e a la fo rm a c i n
d e o p c io n e s en u n a g esti n in tra -in stitu c io n a l, p ro p ia d e los sistem a s
p o ltic o s de base c o rp o ra tiv a en el m o d elo de L ijp h a rt. Se trata, en lo
su stan tiv o , de un m b ito socialm en te cerrado de d iscu si n de opcio n es,
en el que los a c to re s ce n trale s son los g ru p o s g re m ia le s d ire c ta m e n te
in teresad o s e in v o lu crad o s en la entidad y el P o d er E jecu tiv o .
El esce n ario b ip a rtid ista se asien ta bien en la tra n sfo rm a c i n p artid o cr tica que tien e lugar en las d cadas de 1980 y 1990, cierra espacios
a la delib eraci n in stitu cio n al e introduce ac u erd o s p o ltico s de cpula
p artid aria com o elem en to s articu lad o res de las o p cio n es de refo rm a. La
p rim e ra fase de refo rm as eco n m icas con sentido p riv atizad o r, d esarro
lla d a entre 1983 y 1994 bajo la tu te la estricta de las in stitu c io n e s que
c o n fo rm a ro n el C o n se n so de W ash in g to n , es p ro d u c to de un ac u erd o
p o ltic o in te rn o su ste n ta d o en la n e c e s id a d de re d e fin ir las b ases e s
tru c tu ra le s de la e c o n o m a en un e sq u e m a m e n o s p ro te c c io n ista , m s
ab ierto y m s m e rc an tilizad o . A p a rtir de 1994, esta situ ac i n tien d e a
d esd ib u jarse, en p articu la r po r la aspiraci n de la ad m in istra ci n de Fig u eres O lsen po r co n so lid ar refo rm as d istan c iad a s de las p rescrip cio n es
n e o lib erales. E sta b sq u e d a p rec ip it un d e se n c u e n tro con la fracci n
del P IJS C en la o p o sic i n q u e se sa ld con el re sta b le c im ie n to d e un
esq u em a de g o b em ab ilid ad bipartid ista a p artir de la su scrip ci n de un
p acto form al entre los hijos de los caudillos de los cuarenta: el presid en te
F ig u eres O lsen y C aldern Fournier, lder del P U S C . D e esa restauracin
b ip a rtid ista p ro v ien e la ltim a in ic ia tiv a de refo rm a del IC E in ten tad a
p o r la a d m in istra c i n F ig u eres en 1996, y que en lo su stan tiv o p ro p i
ciab a el fra cc io n am ien to in stitu cio n al de los se cto res de elec tricid ad y
teleco m u n icacio n es.
C on un m a n d a to elec to ra l re la tiv a m e n te d b il, c a ra c te riz a d o p o r
u n a am p lia ci n del ab sten c io n ism o elec to ra l del o rd en del 50% y p o r
un a cortsim a v en taja con su inm ediato co n ten d ien te, la ad m in istraci n
R o d rg u e z (1 998-2002) apost desde el co m ienzo de su g esti n a la for
m acin de espacios plurales de tom a de decisiones. La reform a institucio
nal del IC E fue som etida a una d eliberacin p lu ral en el m arco del p ro c e
so de C oncertacin N acional. La m ecnica de la C o ncertaci n N ac io n al16
estab leca diez m esas tem ticas, una de ellas d ed ica d a a la refo rm a del
16 Para informacin detallada sobre el proceso de Concertacin Nacional vase el
balance realizado por Barahona, Gallardo y Sojo.

C a p tu lo

X II

425

se cto r te lec o m u n ic ac io n es del IC E . L a p ro p u e sta de la ad m in istra ci n

R o d rg u ez parta, en ese sentido, de la frag m en taci n in stitu cio n al com o
p unto de referen c ia para la apertu ra y po ten cial p riv atizaci n . El p re si
dente R o d rg u ez lo justific de esta m anera:
M on o p o lizad o por u n a en tid ad p b lica con lim itacio n es para
actuar con agilidad e invertir lo suficiente, dicho m ercado afecta
b a seriam ente la com petitividad econm ica y constitua la m ay o r
carencia de capital fsico del pas, por la insuficiente cobertura de
te lefo n a fija y celular, los elevados co sto s de algunos servicios,
la p o ca penetracin y el p o b re servicio en relaci n con In tern et
y la escasa innovacin te cn o l g ica (R o d rg u ez, 2003:53).
E l pro ceso de concertacin avanz am pliam en te en la discu si n de la
p ropuesta de ap ertura del m ercado de telecom u n icacio n es. E sta com isi n
realiz su trabajo a lo largo de 27 sesiones (entre 13 y 16 en el resto de las
com isiones), y cont con la m s am plia p articip aci n de rep resen tan tes
de partidos polticos: siete en total. D e ellos, los tres rep resen tan tes del
P L N no su sc rib iero n el acuerdo final de la co m isi n . El rep rese n tan te
del P artid o F u e rz a D em o c rtic a, uno de los m s activ o s ld eres a c tu a
les del m o v im ie n to de tra b a ja d o re s del IC E , su sc rib i el ac u erd o con
reservas.
L os resu ltad o s del proceso de concertaci n inclu y ero n asp ecto s que
perm an ecen en la discusin actual: la am pliaci n del C o n sejo D irectiv o
para in clu ir representantes de los sindicatos y las cm aras em p resariales,
la apertura gradual del m ercado, la am pliacin de la au to n o m a financiera
y el estab lecim ien to de una entidad reg u lad o ra especial.
Es significativo en este punto se alar la an u en cia a la elim in aci n del
m o n o p o lio estatal del m ercado de teleco m u n icacio n es y la in ten ci n p o r
parte de las organizaciones laborales de am pliar su grado de in tervencin
en las d ec isio n es p o lticas de la entidad. L a ad m in istra ci n R o d rg u e z
rec o g i los ac u erd o s y los p lasm en un p ro y ec to d e L ey G en e ra l de
T elecom unicaciones.

426

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

Acuerdos del Proceso de Concertacin

Proyectos de ley y decretos elaborados

por el Poder Ejecutivo

Mesa de Telecomunicaciones
Fortalecimiento del ICE mediante reformas
en materia legal, reformar su Consejo Direc
tivo, el cual estar integrado por 5 miembros,
nombrados por el Gobierno, dos por los traba
jadores del ICE y dos por UCCAEP.

Apertura del mercado de telecomunicaciones

Reforma a los artculos 188 y 190 de la
Constitucin Poltica.
Ley general de Electricidad, expediente
N" 12.693.
Ley general de Telecomunicaciones, expe
diente N" 12.694.
Ley de Modernizacin y Fortalecimiento
del ICE, expediente N 12.695.
La reforma constitucional se encomend a
una Comisin ad hoc. Los tres proyectos res
tantes fueron trasladados a la Comisin de
Gobierno y Administracin.

Creacin de una ley general de telecomuni

caciones para garantizar el acceso igualitario
de particulares a la explotacin de actividades
econmicas derivadas de servicios inalmbri
cos y de telecomunicaciones.
Creacin de una entidad reguladora de tele
comunicaciones, separada totalmente de la
ARESEP, sus funciones sern regular los
servicios, fijar tarifas, velar por la calidad c
investigar posibles conductas monoplicas.
La apertura del mercado de las comunicacio
nes ser un proceso gradual, que culminar
a ms tardar en enero de 2002 y consistir
en 5 etapas.
El presupuesto del ICE no debera formar
parte del mucstrco de los entes externos, a
ms tardar en mayo de 1999.
El ICE pagar impuestos sobre la renta al Go
bierno; adems, se autofinancar mediante
los recursos que capte por la prestacin de
sus servicios y la aplicacin de mecanismos
de apalancamicnto.
Fuente: Barahona, Gallardo y Sojo. Concertacin Nacional en Costa Rica 1998: Balance
y propuestas, San Jos, PNUD-CONARE, s/f.

C a p tu lo

X III

427

L os acuerdos alcanzados en el rea de teleco m u n icacio n es requirieron

m ayor em peo de las partes, pero ilustraron los co n to rn o s de u n acu erd o
posible. Sin em bargo, la iniciativa p lu ralista term in co n la p resen taci n
de p ro y ec to s de ley que alteraro n la n atu ra lez a de los ac u erd o s a lc a n
zad o s, en alg u n o s sen tid o s, y que p ro cu raro n g es tio n a rse de n u ev o en
apelacin a la va b ipartidista, com o efectiv am en te ocu rri . N o o b stan te,
la m ism a co n v o cato ria a la d iscusin ab ierta m in las p o sib ilid a d es de
retom o a la g estin legislativa de reform as relativas a la in stitu cio n alid ad
del ICE. Poco m s de un ao despus, la resp u esta p o ltica a L a C risis d el
C om bo fue de nuevo de ndole pluralista: la in stala ci n de u n a co m isi n
especial m ixta de la A sam b lea L egislativa. E ste p ro ce d im ie n to ha sido
reactivado en la actualidad, y hoy da el proyecto de refo rm a institucional
se discute en el seno de u n a com isin m ixta, d o nde p articip an re p re se n
tantes de los grem ios, del P o d er E jecutivo, de las cm aras em presariales,
de los u su ario s y de la com u n id ad acadm ica, adem s d e d ip u tad o s de
todas las fracciones.

L a C risis del C o m b o

Durante Ja administracin Rodrguez se impuls un plan de apertura gradual

del monopolio de telecomunicaciones; un procedimiento para la ampliacin de
la cogencracin elctrica privada y la disminucin del monopolio del ICE en
'a distribucin elctrica. Para viabilizar la gestin legislativa de la reforma, el
Poder Ejecutivo tom la decisin de fusionar los distintos proyectos en una sola
propuesta de ley para el Mejoramiento de los Servicios Pblicos de Electricidad
y Telecomunicaciones y de la Participacin del Estado. La iniciativa empez
a recibir trmite legislativo a principios de diciembre de 1999. Para el 20 de
marzo de 2000 el proyecto recibira aprobacin en primer debate en la A sam
blea Legislativa por una cmoda mayora de 45 votos afirmativos sobre un total
de 57 diputados.
El trmite no estuvo desprovisto de resistencias. Como el propio presidente
Rodrguez lo sintetiz, la oportunidad ganada para la negociacin integral de
tres leyes independientes produjo un primer efecto asociado a la agregacin
de resistencias sociales de muy diversa ndole. A los grupos sindicales opuestos
a la apertura del monopolio se sumaron los sectores ambientalistas, preocupados
por el impacto de la expansin de la generacin elctrica, los estudiantes en con
tra de la privatizacin y los usuarios temerosos de los efectos inflacionarios en
las tarifas.
Las protestas sociales callejeras fueron precipitadas por m anifestaciones
campesinas previas y vchiculizadas por un entusiasmo amplio de estudiantes
universitarios y de secundaria. Los reclamos apuntaban al rechazo legislativo.
Al cabo de una semana de protestas, los diputados del PLN haban declinado su
apoyo al paquete de proyectos y tras quince das el Poder Ejecutivo entabl una
mesa de negociacin con el frente opositor. La medida definitiva vendra en la
forma de una declaracin de inconslitucionalidad, por parte de la Sala Consti

428

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

tucional, sobre el procedimiento seguido para la aprobacin en primer debate

del proyecto Combo".
En lo esencial, la experiencia del Combo desnud una estrategia de transfor
macin institucional que procuraba privatizar sin decirlo, organizando para ello
una enmaraada red de reformas legales' en todos los mbitos: el administrativo
poltico, el de gestin productiva y el de regulacin. De ahi que un anlisis
sugiere que " ...las com plicaciones legales del proyecto tenan relacin con
una produccin intencionada de oscuridad, que servia a objetivos p reciso s
(Sols, 2002:40).
La privatizacin gradalizada, solapada, oculta tras un abigarrado instru
mental de reformas administrativas para autonomizar la institucin, ampliarle
poderes discrecionales a una directiva ampliamente politizada, colocarle m e
canismos regulatorios laxos. Todos estos contenidos respondan a un esquema
de creacin de eufemismos alternativos a la expresin privatizacin que se
remontaban a las reformas propuestas por la administracin Figueres en 1996
para desmembrar la institucin en corporaciones especializadas. Todo esto con
voc desconfianza y animadversin, no slo desde la perspectiva de la opinin
pblica sino desde los encargados de la supervisin y regulacin del aparato
estatal. As lo expresaba el Contralor General de la Repblica en 1996: "En la
Contralora General de la Repblica nos parece que es deseable y es saludable,
para la vida del pais, que esta Asamblea Legislativa defina si lo que se quiere
es im pulsar un proceso de privatizacin discreto o disim ulado; si es eso lo
que ms le conviene a! pas o le conviene plantear una privatizacin franca y
abierta para regalarla como privatizacin. (...) Si este pas decide entrar en un
proceso de privatizaciones con el ICE a la cabeza, en la Contralora General
de la Repblica tendramos mucho gusto en contribuir a una legislacin lo ms
sana posible, para regular estos procesos ".

C. O pciones de reform a y escenarios de gestin

L o s escen ario s de gestin com binados con las rac io n alid ad es de los
d istin to s actores de la disputa favorecen o hacen difcil la p o sib ilid ad de
a v an zar la p riv atiza ci n de la entidad, corno se d esp re n d e del siguiente
cuadro.
G rad o s de vinculacin de actores en escenarios delib erativ o s:
Privatizadorcs ( 1)

Nacionalistas (2)

Sindical-Corporativos (3)

Institucional

M enor

Intermedia

M ayor

Bipartidista

M ay or

M enor

M enor

C on ce rt ad o

Intermedia

M ayor

In term edia

(1): Pr edom inanc ia del discurso econmico.

(2): Pr edom inanc ia del discurso poltico.
(3): Pr edom inanc ia del discurso tcnico.

C a p tu lo

X III

429

L as p referencias quedan claras: los actores p riv atizad o res articu laro n
in iciativas de reform a con p articu lar p red ilecci n p o r el esp acio d e lib e
rativo b ipartidista. L os actores nacio n alistas, ag ru p ad o s alred ed o r d e un
d iscurso con p red o m in an cia p o ltica m uestran p referen c ia p o r esp acio s
de co n c erta ci n am plia. F in alm en te , la alian z a sin d ic a l-c o rp o ra tiv a se
m ueve m ejor en el espacio tecnocrtico.
E n la lectura horizontal queda claro que la co m binacin de p o sib ilid a
des de vinculacin de los d istintos actores, indica al m ism o tiem p o o p o r
tunidades para el avance de las reform as. A s, el espacio d elib erativ o que
d enom in am o s b ip artid ista concen tra m ay o r p ro p o rci n de v in cu lacio n es
lim itadas, m ientras el espacio co n certad o r agru p a m ay o res p o sib ilid ad es
de vinculacin.
P resum iblem ente, el escenario de m e n o r v in cu laci n de acto res te n
d ra m e n o res p o sib ilid a d es de g e stio n a r refo rm as efe ctiv as. E ste es el
caso del escenario bipartid ista. D o n d e la prim aca le g islativ a de los p ar
tidos resulta una ventaja, se convierte en lim itaci n en tanto no sea cap az
de ca n aliza r las expectativas de los distin to s sectores interesad o s.
El escenario p o ten cialm en te m s efectivo p ara g estio n ar las d istin tas
d iverg en cias sera ju sta m e n te el concertado , siendo aqu su p rin cip al li
m itaci n el grado de involu cram ien to m en o r de los acto res leg islativ o s,
to d a v a dep o sitario s de pod eres decisio n ales m xim os.
E l escen ario interm ed io se im p o n e precisam en te p o r el g rado de m a
y o r p articip aci n de m enos actores (en este caso P o d er E jecu tiv o y sin
dicatos). L o s lm ites de este m odelo de gestin d escan san ju sta m e n te en
la relativ a o p acidad del p ro ceso p ara partid o s p o ltico s y o tro s acto res
que estn directam en te involucrados en la reform a.
C on sid eran d o todos los elem en to s anterio res, resu lta p ertin en te, p o r
ltim o , reflex io n ar en torno a las p o sib ilid a d e s d e refo rm a fu tu ra. T e
n ie n d o en cu e n ta los pro ceso s in iciad o s y los actu ales d eb ates, p u ed e n
prop o n erse los siguientes tipos puros de reform a:
C am bios estructurales

P rivatizacin

A pertura
C am b io s adm inistrativos
F ragm entacin

M odernizacin

430

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

L as p ro p u esta s de p riv atiza ci n han sido, desde el in icio , p arciales.

N u n ca se ha propuesto la venta de las entidades pblicas. El p ro ced im ien
to h a sido m s bien el estab lecim ien to de un fondo accio n ario del cual se
p ro p o n e a la in iciativa p riv ad a la venta de u n a p ro p o rci n m in o ritaria de
las accio n es de las com paas: del 49% p ara abajo. E stas in iciativ as no
han p ro sp erad o hasta la fecha.
Sin em bargo, se ha logrado av a n za r en un tipo de p riv atiza ci n p a r
cial que inclu y e al m en o s tres m b ito s de trabajo: la a u to rizac i n p ara
la co g en eraci n elctrica por parte de entidades priv ad as, m an ten ien d o
lm ites a la oferta y el m o nopolio p blico de la d istrib u ci n . La seg u n d a
m o d alid ad incluye la co n trataci n de servicios a en tid ad es p riv ad a s, y la
tercera la form aci n de las S o cie d ad e s A n n im as L ab o rales (S A L E S ),
em p resas de derecho privado que estn conform adas en b u en a proporcin
p o r los sindicatos de la entidad.
L as in iciativas de apertu ra no han logrado av a n za r su stan cialm en te,
p ese a que procu ran el acceso m arginal a ciertas o p era cio n e s de la in sti
tucin, en p articu lar las relacio n ad as con el sum inistro de co n ex io n es de
In tern et y telefo n a celular.
P o r otro lado, las refo rm as adm in istrativ as asu m en la fo rm a de p ro
p u estas de fragm entacin o d iferen ciaci n in stitucion al, p o r u n a p arte, y
m e jo ram ie n to tecn o l g ico y am pliacin de las in v ersio n es, p o r la otra.
E ste tipo de reform as co m p ro m ete en m en o r m e d id a la estru c tu ra de la
p ro p ied ad y de los m ercados relacio n ad o s con la ac tiv id ad institucional.
V arios de los actores en fren tad o s aceptan la p ertin en cia de este tipo de
refo rm as. E ventualm ente, las m ejoras ad m in istrativ as y de g estin p u e
den crear co ndiciones para cam bios estru ctu rales m s p ro fu n d o s.

D. C onclusiones
L a transform acin institucional del ICE con orientaci n priv atizad o ra
no h a logrado avances im p o rtan tes en C osta R ica en los ltim o s tres lus
tros. E ntretanto, el pas ha realizado im portantes cam b io s en su estructura
eco n m ica, em p ieza a rec o n o cer la n ecesidad de realizar tran sfo rm ac io
nes sustanciales en su ap ro x im aci n a la p o ltica social, e incluso en el
p lan o p o ltico institu cio n al, y a cu e stio n ar la estru c tu ra d ecisio n al y la
calid ad del sistem a de rep resen taci n de in tereses so ciales. Sin em b ar
go, la reform a del IC E p arece un escollo inconm ovib le. H em o s querido
rec o n o cer en el anlisis p reced en te aspectos que co n trib u y an a entender

a p t u l o

X III

431

los lm ites de esta reform a. E llo con el fin de v erificar o p ro p o n er in stru

m entos analticos de los p ro b lem as que involu cra la g estin so cio p o ltica
de las refo rm as econm icas.
E n lo que sigue in te resa sin tetizar las co n d icio n e s ex p lic a tiv a s del
desem peo observado.
1. L a p riv a tiz a c i n , co m o p arte in te g ral de u n a es tra te g ia a m p lia de
refo rm a eco n m ica, p u ed e darse si las circ u n sta n cia s del co n tex to
institucional lo perm iten. E se contexto est fo rm ad o p o r d o s re fe re n
tes: la percepcin ciu d ad an a sobre el ren d im ien to in stitu cio n al y las
consid eracio n es de costo-beneficio.
C osta R ica debi re c u rrir a sus in stitucio n es estatales de p restaci n
de servicios pb lico s com o m edios p ara p aliar el d eseq u ilib rio fiscal
en condiciones de lim itada elasticidad, tanto en el gasto p b lico com o
en los in g reso s trib u ta rio s. E n la p rim e ra fase de la re fo rm a no se
consider por ello la p riv atizaci n de en tid ad es com o el IC E . S se
pro p u so y se obtuvo xito en la liquidacin del brazo em p resarial del
E stado. P or otro lado, el desem peo institucional del IC E es percib id o
favorablem ente p or la p oblacin; no se p ro d u cen situ acio n es de crisis
que m inen la confianza y la credibilidad (producto de tarifas excesiv as
o cortes y racio n am ien to s), y tam poco se dispone de m ed io s fin an c ie
ros p ara paliar po ten ciales consecuencias o m in im izar resisten cias a
los cam bios p ropuestos, com o s ocurri con los recu rso s p ro p o rc io
n ad o s po r E stad o s U n id o s p ara p o sib ilita r el d esm an tela m ie n to de
C O D E SA .
2. L a privatizacin de institu cio n es p blicas creadas en el m arco de e s
quem as decisionales de tipo corporativo, se dificulta p o rq u e im prim e
transform aciones p erm an en tes en activid ad es eco n m icas y so ciales
que han gestado, en su desenvolvim iento, sus propios grupos de apoyo.
E ste aspecto es central en el ICE. L a lucha co n tra la p riv atizaci n es
vehiculizada por actores institucionales co rp o rativ o s qu e se lo calizan
en la esfera tcnica, ad m in istrativ a y gerencial de la entidad. E stos, a
su vez, disponen de recu rso s garantizados p o r acu erd o s b ip artito s que
estn form alizados en convenciones colectivas, p ara p oder difundir en
escenarios sociales m s am plios las v entajas de la gestin institucional
actual y las desventajas de la privatizacin. E s un rasg o tpico de la so
ciedad costarricense u n a m arcad a y notable rep resi n de la lib ertad de
sindicalizacin en el secto r privado, que localiza la d in m ica sindical
casi exclusivam ente en el secto r p blico. E n las ltim as dos d cadas,

432

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n

los pr o ceso s d e refo r m a de

m r ic a

a t in a

y pese a u n a te n d en cia a Ia d esin d ic aliz ac i n del em p leo p b lico , los

sin d icato s m a n tie n en una im p o rtan te c u o ta de p o d er en la m esa de
n eg o ciaci n ante el se cto r privado y el g u b ern am en tal. La d efe n sa de
la in stitu c io n alid ad es un argum ento rec u rren te de la reiv in d icaci n
sindical que su p o n e una tran sfo rm aci n de los ro les trad icio n ales. Se
d ilu y en las d iv isio n e s entre la g esti n sin d ica l y la ad m in istra ci n
de la entidad, e incluso entre la gestin sindical y el desem peo tcnico de
la e n tid a d 17, dad o que entre las opcio n es de ap e rtu ra se han acord ad o
frm ulas de reduccin de em pleo que a cam bio ofrecen a los sindicatos
la v en ta de se rv icio s a la institucin. E ste curso de accin, aso ciad o al
p restigio pblico de la institucin, h a p erm itid o la co n so lid aci n de
las grem iales d entro de su sistem a decisio n al. E ste logro se p rocura
form alizar, in c o rp o ran d o a rep resen tan tes de los trab ajad o res, en el
C onsejo D irectiv o de la entidad com o h a sido p ro p u esto en d istintas
in iciativas de refo rm a institucional. E ste es el escen ario de co rporativ ism o -sin d ical en el que se m ueve la g esti n de la refo rm a del IC E
y los conflictos q u e plantea. El taln de A q u iles de este p ro ce d er es,
ju stam e n te, la p ercep ci n ciu d ad an a d e la rela tiv a d esco n ex i n d e las
g rem iales respecto de los intereses de los co n su m id o res. En el ju ic io
g en eralizad o de la opinin p b lica los sin d icato s estn en situ aci n
d e cre cie n te d esp re stig io social, entre otras raz o n es p o r la p e rc e p
cin, ciertam en te in d u cid a por usos m e d itico s, pero ju stific a d a en
la evidencia, de la ex isten cia de beneficios d esp ro p o rcio n ad o s en las
conv en cio n es co lectivas.
3. L a ca lid a d del d e se m p e o in stitu c io n a l no es una c u e sti n triv ia l
en las estra te g ias de p riv atiza ci n . L as en tid a d e s eficien tes, social
y financieram ente, no otorgan los grad o s de libertad qu e p ro p o rc io
nan las em presas en mal estado, p ara el d esarro llo de p ro p u esta s de
p rivatizaci n . E sto es p articu larm en te im p o rta n te para em p resas de
serv icio p b lico m asificado. d onde la d em an d a de acceso a los se rv i
cios es universal.
El IC E es u n a in stitu ci n v alo ra d a p o sitiv a m e n te p o r la relativ a
eficien cia en la en tre g a de los se rv icio s p b lic o s qu e p ro p o rcio n a.
La in fo rm ac i n in te rn acio n al co m p arad a so b re co sto s, co b e rtu ra y
17 Las lneas de argumentacin de los dirigentes sindcales, en general, no son gremialistas sino institucionales. Cuestionan el drenaje financiero de la institucin, justifican
decisiones de inversin tecnolgica y promueven la imagen de institucin promotora
del desarrollo nacional.

a p t u l o

X III

433

calidad de los servicios prestad o s resu lta fav o rab le a la institucin.

L as acusaciones de freno a la com p etitiv id ad te cn o l g ica del pas no
p are cen corresponder con la flexibilidad m o strad a p o r la en tid ad en
circunstancias crticas, com o por ejem plo lo rela cio n a d a con la in sta
lacin de em presas de alta tecn o lo g a y de m asivo co n su m o elctrico.
E n este punto, el contraste con la reform a del sistem a financiero es
ilustrativo. En C osta R ica el m ercado financiero p u d o ser ab ierto en
este perodo p o r dos razones centrales: p rim era, p o r p rd id a relativ a
de la m isin de fom ento al desarro llo po r parte de la b an ca estatal,
p ro d u cto de la tendencia a la com ercializaci n , que finaliz con topes
de ca rtera y tasas su b sid iad a s en p erju icio , p rin c ip a lm e n te , de las
econom as agrcolas de p eq u e a escala. L a se g u n d a raz n es que p ara
buen a parte de la p oblacin los servicios b an cario s co n tin an siendo
electivos, lo que no ocurre con los servicios de electricid ad , ag u a e
incluso telecom unicaciones. D ebe observarse en todo caso que, a p esar
de esa relativa electibilidad de los servicios financieros, la po b laci n
tam poco aval p ro y ecto s de p riv atizaci n de la b a n c a estatal.
4. L os factores de orden sim blico -cu ltu ral influyen d ec isiv am en te en
la form acin de opciones de reform a viables. L a so b re-tecn ificaci n
de las reform as no constituye argum ento p o ltico p ara e n fren ta r b ases
culturales que afirm an identidad nacional.
O casionalm ente instituciones civiles, en el sentido de no-castrenses,
pueden en arb o lar ideas de n acionalidad y rep resen tacio n es so ciales
de com unidad nacional. En el caso del ICE lo sim b lico es un facto r
fundam ental. L os contenidos de la construccin de un m bito de id en
tificacin de la ciu d ad an a con la instituci n son div erso s. A p elan al
p rogreso y al desarrollo, a la arm o n a con la n atu raleza, a cap acid ad es
colectivas, a b o ndades (no b ienes) pblicas resp ecto de vicio s p riv a
dos, a m odernizacin, a conexin global, a fu erza en el u so am biguo
de lo elctrico y lo grem ial, incluso en sen tid o s cu asi-p reto rian o s (la
fuerza am arilla).
L a ela stic id a d de las re p re se n ta c io n e s so c iales es m e n o r q u e la
ca p ac id a d de las en tid ad e s p o ltica s o in stitu c io n ale s p ara g e n e ra r
propuestas de reform as. El statu quo es la escena de lo iconogrfico. La
idea de que no hay que cam b iar p ara p ro g re sar es co n trad icto ria, pero
socialm ente poderosa. L as reform as son, p o r lo tanto, aten tad o s contra
la estabilidad, eufem ism os del contrario rech azad o (la p riv atizaci n ).

434

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

D e ah que el ju e g o no sea, en ltim o trm ino, de ra z o n e s sino de

v isio n es .
5. L a fo rm u lac i n de los p royectos de refo rm a p u ed e co n trib u ir a p o
te n cia r los ca m b io s o la resisten c ia. E n la fo rm u lac i n se in teg ran
a sp ecto s de co n ten id o con form a. L os asp ecto s de co n ten id o aluden
a la inten sid ad de los cam bios p ropuestos, y los de fo rm a a la clarid ad
o la o p acid ad con que son presen tad o s a la ciudad an a.
E n la e x p e rie n c ia del IC E los asp ec to s de fo rm u la c i n h an sido
p ro b le m tic o s po r d iv e rsa s razones. En re la c i n con el co n ten id o ,
la re fo rm a ha tran sitad o d esd e p ro p u esta s de p riv a tiz a c i n p arc ial
h ac ia m o d a lid a d es de apertu ra lim itada de la g en e raci n elc trica y
la telefo n a m vil. E ste es un curso co h eren te con la idea de qu e las
fo rm u lacio n es rad icales pueden g ra d u a liz a rse p ara d a r lu g ar a o p
ciones de reform a, m enos profundas, pero p o ltica m e n te aceptables.
Sin em bargo, la secu en cia ha introducido p ro b lem as de cred ib ilid ad .
D esp u s de p ro p o n erse iniciativas de v en ta p arc ial p o r m edio de la
frag m en taci n in stitucional, la idea de fra g m en taci n com o recurso
p ara la m odernizacin y la apertura aparece sistem ticam en te asociada
a intenciones de priv atizaci n , aun cuando ellas no se form ulen. Si el
p rim e r paso h u b iese sido la fragm en taci n in stitu cio n al, ello habra
p erm itid o p o sterio rm en te escenarios de p riv atiza ci n o apertura. P ero
el p ro ce d er inverso introduce d esconfianza sobre las in ten cio n es de
los reform adores.
L os aspectos p ropiam ente form ales son im p o rtan tes en dos d irec
ciones: la a u to ex p lica ci n de las refo rm as y la co n v e n ie n cia de la
frag m en taci n . En general, los proyectos de refo rm a han p resen tad o
m a rc ad a co m plejidad tcnica, lo que inhibe la ca lid a d de la discusin.
E sto es p articu larm en te n otable cuando se discu ten o p cio n es de ap er
tu ra parcial a la com petencia, o bien privatizacin de opo rtu n id ad es de
m ercad o futuras. L a consecuencia de la sobre-tecnificaci n del debate
es que las opcio n es p olticas tienden a d ism in u irse a la m n im a ex
presin: rech azo o aceptacin. En general, los acto res co m p ro m etid o s
en la n egociacin presentan inform acin in teresad a a la ciudadana,
d ando la im presin de que se trata de p rocesos rela tiv a m en te o pacos
al escru tin io ciudadano.
L a idea de fragm entacin institucional ha estado tam b in asociada
a la p o sib ilid a d de g estionar v iabilidad p o ltica p a ra las reform as. A si
se en tien d e cuando, p o r ejem plo, se o b se rv a m ay o r inters p rivado

a p t u l o

X III

435

en la ap ertura de ciertas actividades (g en eraci n elctrica o telefo n a

m vil), e incluso d iferencias en la p ercep ci n de los ciu d ad a n o s sobre
la co nveniencia o no de p riv atizar o elim in ar m o n o p o lio s p blicos.
P o r ello la decisin p o ltica de ag ru p ar p ro y ecto s de refo rm a su p u
so ad icio n a lm e n te ag reg ar frentes de resisten c ia so cial, y lim it la
p o sib ilid ad efectiv a de co n seg u ir aprobaci n p ara las in iciativ as en
cuestin.
D e ello no se sigue, sin em b arg o , que los p ro y e c to s de refo rm a
fra c c io n a d o s te n g an ah o ra m e jo r a m b ien te p o ltic o , p o rq u e com o
hem os sealado la fragm entacin est p ey o rativ am en te aso ciad a a la
privatizacin.
6. L os espacios delib erativ o s contenidos, com o el b ip a rtid ista (p artid o crtico) y el institucional (corporativo), p ueden p erm itir avan ces en la
discusin de aspectos tcnicos de la reform a, p ero d isp o n en de m en o r
legitim idad social cuando coinciden con p ro ceso s de d eterio ro de la
cred ib ilid ad de p artidos p o ltico s y aso ciacio n es grem iales.
El lugar de la tom a de decisio n es no es n eutral en relaci n con los
resultados de las m ism as. L os espacios in stitu cio n ales, m s aco tad o s,
d o n d e el in te rcam b io y la c o m p re n si n de la in fo rm a c i n es m s
fluida, han servido p ara articu lar in iciativ as de refo rm a que cuentan
en lo su stan tiv o con el resp ald o de la ad m in istra ci n y los g rupos
grem iales. N o obstante, es inevitable que los trm in o s de la discu si n
b u ro crtica-co rp o rativ a trasciendan a la opinin p b lica im p u lsad o s
p o r intereses que rechazan el acuerdo interno. C u an d o ello ocurre se
d eb ilita la credibilidad de la p ro p u esta po rq u e se supone la ex isten cia
de u n a especie de insuficiencia de inform acin.
A l parecer, esta form a de gestin del cam bio in stitu cio n al no ofrece
soluciones adm inistrativas viables. A qu es donde el proceso intra-institucional de gestin de la reform a interact a con el am b ien te p o ltico
nacional. E n la estab ilid ad del rgim en b ip artid ista existan esp acio s
de reform a p orque las d ecisiones internas, tom ad as en el m arco de un
C onsejo D irectivo com puesto p o r adscripcin b ip a rtid ista y sensible
a las dem andas corporativas de los grem ios, ya in clu a en su p ro ceso
los in tereses de los partid o s. D e este m o d o , cu an d o las in ic ia tiv a s
arriban al P arlam ento estn filtradas p o r un acu erd o p seu d o -tcn ico
tom ado entre los partid o s p arlam en tariam en te d elib eran tes en el seno
del C onsejo D irectivo de la entidad.

436

P o l t ic a

y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

N o obstante, cuando esta gestion b ip artid ista en tra en crisis, o se

red efin e la fo rm a p a rtid o c r tic a del rg im en p o litic o -d e c isio n a l, la
le g itim id a d del p ro c e so en tero se q u eb ra n ta. L a re sp u e sta ha sid o
la apertura de esp acio s p lu rales p ara v en tila r la discusin.
E n el m b ito d e lib erativ o p lu ral m ejo ra la ca lid a d p o ltic a de la
d isc u si n p o rq u e se am p la el esp ectro de in te rese s rep rese n tad o s,
p ero ello o curre en d esm ed ro de la eficiencia refo rm ad o ra. En otras
p alab ras, m ejo ra la n eg o c ia ci n pero se rale n tiz a el p ro ceso de re
fo rm a. L a raz n es, ju sta m e n te , la elim in a ci n de las d isto rsio n e s
tecn o -b u ro c r tic as y p artid o crticas que facilitaban la refo rm a en los
d o s escen ario s d ec isio n ale s previos.
El p ro b lem a se hace an m s co m plejo cu ando se to m a en cuenta
q ue la apertu ra su cesiv a de espacios deliberativos no su p o n e jera rq u a
so bre los p ree x iste n tes, sino y u xtaposicin. Lo p lu ral no se an tep o n e
sino que se su p erp o n e a las lgicas partid o crticas y co rp o rativ as. Ese
es el p ro b lem a con la g estin de reform as en el seno de las co m isio n es
m ix tas leg isla tiv a s, d o nde la n e g o c ia ci n p lu ra lista ev e n tu a lm e n te
p ro d u ce te n sio n e s con p rcticas partid o crticas y con g estio n es b u
ro crticas.
L a tutela externa y la condicionalidad de los organism os in tern acio n a
les introduce in centivos para la reform a, pero al m ism o tiem p o co loca
elem entos de ten si n ad icio n ales a los d erivados de la p ro b lem tic a
particular.
E n C osta R ica la fase tutelada de la reform a perm ite iniciar cam b io s
estru c tu rale s en la din m ica p ro d u ctiv a que se reflejan en asp ecto s
com o los siguientes: ex p an si n del turism o, am pliaci n de la oferta
ex p o rtab le, expan si n de los incentivos para la atracci n de in v e rsio
nes extranjeras, u n a p o ltic a cam biaria flexible orien tad a a p ro m o v er
ex p o rta cio n e s, y red u c ci n de las eco n o m as ag rco las de p eq u e a
escala. El d inam ism o creciente de las actividades co m erciales y fin an
cieras contrib u y e a calificar la n aturaleza del cam b io ex p erim en tad o .
E n la fase tutelada, que term ina en 1994, se logra liq u id ar el brazo
em p re saria l del E stad o c o starrice n se y el m o n o p o lio estatal de los
m ercad o s financieros. L as tareas de la apertura de otros m o n o p o lio s
y la p riv atizaci n de otras entidades quedaron para ser ejecu tad as sin
la form al supervisin de los organism os internacionales.
E n la ac tu a lid a d u n a p arte del d eb ate en torno a la ap e rtu ra del
m o n o p o lio de telec o m u n ic ac io n es est asociada a la co n d icio n alid ad

a p t u l o

X I[I

437

d eriv a d a y a no de p aquetes financieros, b lan d o s o no ree m b o lsab les,

sino de la su sc rip c i n de ac u erd o s de lib re co m ercio . L as o rg a n i
za cio n es g rem iale s del IC E han d en u n c ia d o la p resi n d e E stad o s
U nidos para in clu ir la apertura de las te leco m u n icacio n es d en tro de
las negociaciones del T ratado de L ibre C o m ercio entre C en tro am rica
y E stados U nidos. L a posici n oficial del g o b iern o h a sido ex p lcita
en cuanto a que en tales deb ates no inclu ir co m p ro m iso alg u n o en
m a teria de p riv atizaci n y apertu ra de m o n o p o lio s p b lico s. E n todo
caso, la exig en cia ab ierta supone al m ism o tiem p o un estm u lo p ara
la refo rm a y un pod ero so incentivo para la o p o sici n , d ad a la co n fir
m acin de antag o n ism o s de so berana nacional.
8. L a com b in aci n de desp restig io poltico y la a u sen cia de un a crisis en
el desem peo institucional no preludian p o sib ilid ad es sig n ificativ as
de avance de refo rm as m s all de lim itad as accio n es de am p liaci n
de la com petencia, bajo p rim a ca del control pblico.
E n la actu alid ad la refo rm a institucional se en cu en tra d esac re d ita
da p o r la relativ a o pacidad de su conten id o para la o p in i n p b lica
g en eralizad a y p o r la desconfianza crecien te resp ecto de los m o tiv o s
de la adm inistraci n o de cualquier actor interesad o en la ap ertu ra y
la privatizacin. E llo coincide con el relativ o xito de la in stitu ci n
p ara g aran tizar la cob ertu ra y la calidad de los servicios elctrico s y
d ebido a la am pliacin sustancial de la o ferta telef n ica m v il, que
d ism in u y e ante el co n su m id o r m asivo la u rg en cia p o r el serv icio y la
in satisfaccin por la lim itad a o ferta de servicios resid en ciales fijos.
E l cuidado in stitucional al m antenim ien to de u n a o ferta de calid ad no
p erm ite una adecu ad a form acin de m o v im ien to s am p lio s de apoyo
a las reform as.
P o r otra parte, la vin cu laci n a la estab ilid ad fiscal y el efecto m a
croeconm ico no presen tan una causalid ad tran sp aren te a la p o b la
cin que tam poco perm ite identificar m o tiv acio n es in d irectas p ara la
reform a.

438

o l t ic a y

p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

B ib lio g r a fa
B a ra h o n a, M anuel, R o b e rto G allardo, y C arlos S ojo (s/f), C o n certa ci n
N a c io n a l en C o sta R ica 1998: B a la n c e y p r o p u e s ta s , S an Jo s,
P N U D -C O N A R E .
C astro, C arlos (1995), S ector p blico y ajuste estru ctu ral en C o sta R ica
( 1983-1992), La transform acin neoliberal clel secto r p b lico , Trevor
E vans, (coord.), M anagua, C oordinadora R egional de Investigaciones
E con m icas y S ociales (C R IE S).
C arazo O dio, R od rig o (1989), C a ra zo : tiem po y m archa, San Jos, E d ito
rial U n iv ersid a d E statal a D istancia.
C en tro de E stu d io s p ara la A ccin S ocial ( 1982), C osta R ica : B a la n ce de
la situ a ci n no viem b re 1982-diciem bre 1985, San Jos.
C lark , M ary (2001), G ra d u a l E co n o m ic R efo rm in L a tin A m eric a : the
C osta R ican E xperience, S tate U n iv ersity o f N ew Y ork P ress.
D iam o n d , L arry (1 9 9 9 ), D e v e lo p in g D em ocracy. Tow ard C o n so lid a tio n ,
M aryland, T he Jo h n H op k in s U niversity' Press.
E stach e, A ntonio, V ivien F o ster y Q uentin W odon (2 0 0 2 ), C m o h acer
qu e la refo rm a de la infraestructura en A m rica L atin a fav o rezca a
los p o b re s , R ev ista de la CEPAL N 78 (L C /G .2 1 8 7 -P /E ), S antiago
de C hile, C om isin E conm ica para A m rica L atin a y el C arib e (C E
PAL), diciem bre.
F ilg u iera, F em a n d o y Juan A. M oraes (1999), P o litic a l E nvironm ents,
S ecto r Specific Configurations, a n d Strategic D evices: U nderstanding
I n s titu tio n a l R e fo rm in U ru g u a y, In te r-A m e ric a n D e v e lo p m e n t
B ank.
Franco, R olando (2002), G randes tem as del D esarrollo Social en A m rica
L atina y el C a rib e , C arlos S ojo (ed.), D esa rro llo S o cia l en A m ri
ca L atina: Tem as y desa fo s p a r a las p o ltic a s p b lic a s, San Jos,
FLA CSO .
F ran co, E liana y Sojo, C arlos ( 1992), G obierno, em p resa rio s y p o ltica s
d e ajuste, San Jos, F L A C S O .

a p t u l o

X [II

439

G ray -M o lin a, G eorge, E rnesto P rez de R ad a y E rn esto Y ez (1999),

La econom a p o ltica de reform as institu cio n a les en B o liv ia , B anco
Interam erican o de D esa rro llo (B ID ).
H oney, M artha (1994), H o stile A cts: U.S. P o lic y in C osta R ica in th e
1 9 8 0 s , U niversity P ress o f F lorida.
In stitu to C o starrice n se de E le c tric id a d (2 0 0 2 ), M em o ria In stitu c io n a l
A dm in istra ci n 1998-2002, San Jos.
L izano, E duardo (1999), A ju ste y crecim ien to de la ec o n o m a de Costa
R ica: 1982-1994, San Jos, A cad em ia de C en tro am rica.
L ijphart, A rend (1999), P a tte rn s o f D em ocra cy: G o vern m en t F o rm s a n d
P erfo rm a n ce in T hirty S ix C ountries, Yale U n iv ersity P ress.
M erquior, Jos G uilherm e (1993), L ib era lism o viejo y nuevo, M x ico ,
F ondo de C ultura E conm ica.
N airn, M oiss (1995), L atin A m erica: T he S eco n d Stage o f R e fo rm ,
E co n o m ic R eform a n d D em o cra cy , L arry D iam o n d y M arc P lattner,
T he John H opkins U n iv ersity P ress, M aryland.
N ick so n , A n d re w (2 0 0 2 ), T ra n sferen c ia de p o lticas y refo rm a en la
gestion del secto r p b lico en A m rica L atina: el caso del N ew P u b
lic M a n ag e m en t , R evista d el C L A D R efo rm a y D em o cra cia N 24,
octubre 2002, C aracas.
O ffe , C la u s (1 9 8 4 ), C o n tr a d ic tio n s o f th e W elfare S ta te , L o n d re s ,
H u tch in so n .
O rtiz de Z evallos, G abriel y otros (1999), L a econom a p o ltic a de las
reform as institucionales en el P er: los casos d e educacin, s a lu d y
p en sio n es, B anco In teram erican o de D esarro llo (B ID ).
P rz ew o rsk i, A d am (1 9 9 1 ), D e m o c ra c y a n d the M a rket. P o litic a l a n d
E co n o m ic C hange: E astern E u ro p e a n d L atin A m eric a , C am b rid g e
U n iv ersity P ress.
R odriguez, F. y otros (1994), F oro un acuerdo n a cio n a l ra zo n a b le: p o r
un cam ino econm ico seguro y so stenib le, H eredia, C o sta R ica, E d i
torial F undacin U N A .
R od rg u ez, M iguel ngel (2003), L a solu ci n co sta rricen se, San Jos
E ditorial U niv ersid ad E statal a D istancia.

440

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

R o d rguez C lare, A ndrs (2002). L a estrategia tecnol g ica de C osta Rica:

races y re su lta d o s, C ooperacin S u r 2002. C reatividad, inn o va ci n
y derechos de p r o p ie d a d intelectual, N u ev a Y ork, U N D R
S chm itter, P h ilip p e C. y G erhard L ehm bruch (1 9 9 2 ), N e o co rp o ra liv ism o
I: M s all d e l estado y el m erc a d o , M xico, A lian za E d ito rial.
Sojo, C arlos ( 1999), D em ocracias con fra c tu ra s: G ohernabilidad, reform a
eco n m ica y tra n sici n en C entroam rica, San Jos, F L A C S O .
( 1998), R efo rm a econm ica, E stado y so c ie d a d en C en tro a m rica ,
San Jos, F L A C S O .
(1991), L a u topa d el estado m nim o: la influencia de A ID en las
tra n sfo rm a cio n e s fu n c io n a le s e institucionales d e l estado co sta rri
cen se en ios a o s o chenta. M anagua, C o o rd in a d o ra R eg io n al de In
v estig a cio n e s E co n m ica s y S ociales (C R IE S ).
S ols, M anuel A n to n io (2002). E ntre el cam bio y la trad ici n : el fracaso
de la p riv atiza ci n de la energa y las te lec o m u n ic ac io n es en C osta
R ic a , R e v ista d e C ien cia s S o cia les N 95, pp. 33-47, San Jos.
T orre, Juan C arlos y G erchunoff, P ablo (1999), La eco n o m a p o ltic a de
las reform as in stitu c io n a les en A rgentina. L o s ca so s d e la p o ltic a de
p riv a tiza c i n de E ntel, la reform a de la se g u rid a d so c ia l y la reform a
laboral, B anco Interam crican o de D esarrollo (B ID ).
U n iv ersid a d de C o sta R ic a (2 0 0 0 ), C o n sid era c io n e s so b re evo lu ci n ,
estado a ctu a l y fu tu r o de la elec tric id a d y las te lec o m u n ica c io n es
en Costa R ica, San Josc.

a p t u l o

X III

441

A N E X O A L C A P T U L O XIII
1.

M arco norm ativo del Sistem a E lctrico y

T elecom unicaciones (1910-2000)
Ao

1910

Contenido

Ley N 14

Con esta Ley se determina el papel categrico del Estado

en la Administracin del agua para la generacin elctri
ca. En su Art. 1 la Ley establece: "las fuerzas que puedan
obtenerse de las aguas de dominio pblico en el territorio
de la Repblica, son inalienables y del dominio del Esta
do".

1928

Nace La Liga Cvica, organizacin que surge como reac

cin ante la deficiencia de los servicios elctricos y el peli
gro de que se consolidara un monopolio; como consecuen
cia de este movimiento se promulga la Ley N 77.

1928

Decreto Ley
Nn 77(1)

Ley de Nacionalizacin de las Fuerzas Elctricas y la crea

cin del Servicio Nacional de Electricidad (SNE). En su
Artculo 1. establece: "...El Estado explotar, por medio
del Sei'vicio Nacional de Electricidad, que con ese objeto
se erea, todas las fuerzas elctricas mayores de 500 caba
llos y suministrar, por medio de la misma, al pblico los
servicios elctricos... .

1930

Ley N 21

Con la creacin de esta Ley se otorgan al SNE facultades

adicionales, reforzando as su autoridad y estableciendo di
versas penas para empresas o personas que violasen el mo
nopolio que la Ley N 77 constituy a favor del Estado.

1936

Ley Nn 55

Esta ley estableci como competencia del SNE el conocimien

to y tramitacin de solicitudes de concesiones de todas las fuer
zas hidrulicas productoras o no productoras de energa.

Ley Nn258(3)
Ley N 276

El Servicio Nacional de Electricidad (SNE), fue creado por

esta ley y de conformidad con la misma, y con la Ley de
Aguas, nmero 276 del 27 de agosto de 1941, el Estado
ejercer el dominio, aprovechamiento, utilizacin, gobier
no, o vigilancia de todas las aguas y fuerzas hidrulicas
elctricas del pas. El SNE es el encargado de otorgar con
cesiones y derechos para el aprovechamiento de las aguas
y las fuerzas derivadas de las mismas, as como el desarro
llo, transmisin, transformacin y distribucin de las fuer
zas elctricas, de cualquier fuente de energa y que estn
comprendidas en la ley de creacin del SNE, slo pueden
obtenerse condicionalmente y por tiempo limitado, el que
no exceder de veinticinco aos. Le corresponde adems la
suprema vigilancia en todo lo relacionado con los negocios
de fuerza elctrica de la Repblica.

1941 (2)
1942

442

Ley

o l t i c a y p o l t i c a s p b l i c a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d f.

m r ic a

a t in a

1945

Asociacin
para la
Defensa de!
Consumidor
Elctrico

1949

Ley N 449 (4)

Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Electricidad.

Ley 716

Se crea JASEMA (5) y JASEMH (6). Junta Administrati

va del Servicio Elctrico Municipal de Alajucla y Heredia,
respectivamente.

1949

L1 instituto Costarricense de Electricidad inici su tarca en

el desarrollo y ordenamiento del Sistema Elctrico Nacio
nal. con el planeamiento y construccin de la Plata Hidro
elctrica La Garita, la Planta Trmica de Colima y otros
sistemas de distribucin que haban estado en manos priva
das: Proyecto Hidroelctrico Ro Macho, Proyecto Hidro
elctrico Cachi. Complejo Hidroelctrico Arenal, Corobic,
Sandillal, el Sistema Nacional de Transmisin, el Proyecto
Geotrmico Miravallcs.

1951

1958

1963

Surge ante el aumento de problemas de los usuarios del

servicio elctrico y ante la imposibilidad del Servicio Na
cional de Electricidad de subsanarlos.

Ley N 2199

Conceda al Instituto Costarricense de Electricidad iguales

responsabilidades que la Ley N 3226, pero que no se puso
en prctica por falta de apoyo poltico.

Ley N3226

Por medio de esta Ley (7) el Estado le confiere al Instituto

Costarricense de Electricidad procurar el establecimiento,
mejoramiento, extensin y operacin de los servicios de
comunicaciones telefnicas, telegrficas, radiogrficas y
radiotelefnicas, para lo cual tendr el pleno derecho de
concesin correspondiente por tiempo indefinido.

1963-1969

Entre estos aos se crean:

1. Cooperativa de Electrificacin Rural de San Carlos. (8)
2 Cooperativa de Electrificacin Rural de Guanacaste. (8)
3. Cooperativa de Electrificacin Rural de Los Santos. (8)
4. Cooperativa de Electrificacin Rural de Alfaro-Ruiz.

1964

Ley N" 3293

Con esta Ley el Instituto Costarricense de Electricidad ad

quiri el 50% de las acciones de la compaa Radiogrfica
Internacional, creando Radiogrfica Costarricense, S.A.
(RACSA) y se le facult para que operara las telecomuni
caciones internacionales. En 1975 el ICE adquiri el total
de las acciones de RACSA.

1964

Ley N3300

Se crea la Junta Administrativa de Servicios Elctricos de

Cfirtago (JASEC).

1968

El Instituto Costarricense de Electricidad adquiere accio

nes que la Electric Bond & Share Company tena en la
Compaa Nacional de Fuerza y Luz, S.A.

1970

La autonoma de estas instituciones decae, pues de los siete

puestos directivos de cada una de ellas, tres se asignaran
a partir de temas propuestas por el partido poltico que habia perdido las elecciones y cuatro seran nombrados por el
gobierno de tumo, uno de ellos como delegado del Poder
Ejecutivo.

Ley N" 4646 o

Ley del 4-3

a p t u l o

X f l

443

1974

Ley N5507

Conocida como Ley de los Presidentes Ejecutivos y otras

ms recientes, que han convertido al ICE cada vez menos
en una organizacin tcnica que invierte sus recursos en
el desarrollo elctrico del pas, y cada vez ms en un me
canismo mediante el cual el gobierno capta recursos para
resolver parte de los problemas fiscales.

Dcada de
1990

Conformacin del consorcio CONELECTR1CAS R. L. (9).

Dcada de
1990

La Cooperativa de Electrificacin de San Carlos (COOPELESCA). (10)

1990

Ley N 7200
(11)

Ley de Generacin Autnoma o Paralela y su reforma, la

Ley N 7508. La Ley 7200 pretenda integrar el sector pri
vado a la industria de la generacin elctrica.

1996

Ley N 7593

Ley de Creacin de la ARESEP (Autoridad Reguladora de

Servicios Pblicos). (12)

Fuentes: http://www.icc.go.cr/csp/qsomos/infobasc/historia.htm; http://www.racsa.co.cr/asamblca/lcy/lcycs/8000/8345.doc; http://www.racsa.co.cr/asamblca/lcy/lcycs/1000/276.doc

2. O tros actores del subsector elctrico a p artir de 1949

Ao

Institucin

1945

Asociacin para
la Defensa del
Consumidor
Elctrico.

Surge ante el aumento de problemas de los

usuarios del servicio elctrico y ante la imposi
bilidad del Servicio Nacional de Electricidad de
subsanarlos.

1949

Ley 716

Se crea JASEMA (13) y JASEMH (14), Junta

Administrativa del Servicio Elctrico Municipal
de Alajucla y Heredia, respectivamente.

1964

Ley N 3300

Se crea la Junta Administrativa de Servicios

Elctricos de Cartago (JASEC).

1963-1969

Entre estos aos se crean:

1. Cooperativa de Electrificacin Rural de San
Carlos. (9)
2. Cooperativa de Electrificacin Rural de Gua
nacaste. (9)
3. Cooperativa de Electrificacin Rural de Los
Santos. (15)
4. Cooperativa de Electrificacin Rural de Alfaro-Ruiz.

Dcada de 1990

Conformacin del consorcio CON ELECTRI

CAS R. L .(16)

Dcada de 1990

La Cooperativa de Electrificacin de San Carlos

(COOPELESCA). (17)

Fuentes: http://www.icc.go.cr/csp/qsomos/infobasc/liistoria.htm; http://www.racsa.co.cr/asamblca/lcy/lcycs/8000/8345.doc; http://www.racsa.co.cr/asambica/lcy/lcycs/! 000/276.doc

444

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

N otas
(1) L e y d e r o g a d a e n 1 9 9 6 p o r m e d i o del a r t c u l o 68 d e la L e y 7 5 9 3 ( L e y de c r e a c i n
del A R ESF .P ).
(2) E n 1941 se u n i e r o n las c o m p a a s E l c t r i c a s T h e C o s t a R i c a E l e c t r i c L i g h t a n d
T r a c t i o n C o m p a n y . C o m p a a N a c i o n a l de E l e c t r i c i d a d y C o m p a a N a c i o n a l H i
d r o e l c t r i c a , c o n el n o m b r e de C o m p a a N a c i o n a l de F u e r z a y L u z . S. A ., c o n el
c u a l o p e r a en la a c t u a lid a d .
(3 ) E n el c a s o de la L e y 2 5 8 . los a s p e c t o s re la tiv o s a c o n c e s i o n e s de a g u a s p a r a g e n e
r a c i n e l c t r i c a q u e f u e r o n d e r o g a d o s , no f u e ro n a d e c u a d a m e n t e r e t o m a d o s p o r la
L e y de A u t o r i d a d R e g u l a d o r a de los S e rv ic io s P b li co s .
(4) A u n q u e v i g e n t e , h o y d ia e st p a r c i a l m e n t e o b s o le t a , p o r q u e n o h a s id o r e v i s a d a la
e s tr a t e g ia d e d e s a r r o llo de la Insti tu ci n.
(5) A b s o r b i d a en 1981 p o r el In s ti tu to C o s t a r r i c e n s e de E l ec tr ic id a d .
(6) E n 197 6 se c o n v ir ti e n la E m p r e s a de S e r v ic io s P b l i c o s de H e r e d i a ( E S P H ) y en
1998 en u n a s o c i e d a d a n n i m a de o rig e n p b lic o d e n o m i n a d a E m p r e s a de S e rv ic io s
P b li c o s de H e re d ia , S. A . ( E S P I E S. A.).
(7 ) E s ta Ley d e r o g la L e y N 21 99.
(8 ) L a s tr e s p r i m e r a s c o o p e r a t i v a s s u r g i e r o n g r a c i a s a la A g e n c i a p a r a el D e s a r r o l l o
I n te rn a c io n a l del G o b i e r n o de los E s ta d o s U n i d o s de A m r i c a p o r m e d i o de la a s i s
te n c ia t c n ic a re c ib id a de la A s o c i a c i n N a c io n a l de C o o p e r a t i v a s de E lec tr if ic ac i n
R u r a l de los E s t a d o s U n i d o s ( N R E C A ) . el a p o y o del B a n c o N a c i o n a l y el In s ti tu to
C o s t a r r i c e n s e de E le c tric id a d .
(9 ) S u r g e p o r el i n te r s de c o o p e r a t i v a s d e e n t r a r e n el m e r c a d o d e la g e n e r a c i n de
e le c tr ic i d a d , est e c o n s o r c i o d e s a r r o l l el P r o y e c to H i d r o e l c t r i c o S a n L o r e n z o .
(1 0 ) D e s a r r o l l el P r o y e c t o H i d r o e l c t r i c o C h o c o s u e l a I en el rio La Vieja.
(1 1 ) sta , en v e z de p ro p ic ia r un r g im e n de c o m p e te n c ia , e s ta b le c i p o r el c o n tra rio un
r g i m e n de p riv ile g io , al c u al se h a n a c o g i d o a l g u n o s e m p r e s a r i o s p riv a d o s .
(1 2 ) E s ta Ley d e r o g a la L e y 2 5 8 . L e y de l S e rv ic io N a c io n a l d e E l e c tric id a d .
(1 3 ) A b s o r b i d a en 1981 p o r el In s titu to C o s t a r r i c e n s e de E le c tric id a d .
( 1 4 ) E n 1976 se c o n v irti e n la E m p r e s a de S e m e i o s P b li c o s d e H e r e d i a ( E S P H ) y en
1998 e n u n a s o c ie d a d a n n i m a de o rig e n p bli c o d e n o m i n a d a E m p r e s a de S e m e i o s
P b li c o s de H e re d ia , S.A . ( E S P H . S.A.).
( 1 5 ) L a s tr e s p r i m e r a s c o o p e r a t i v a s s u r g i e r o n g r a c ia s a la A g e n c i a p a r a el D e s a r r o l l o
In te rn a c io na l del G o b i e r n o de los Es ta dos U n id o s de A m r i c a p o r m e d i o de la a s i s
te ncia t c nic a recibida de la A s o c ia c i n N a cio n a l de C o o p e r a t iv a s de Electrificac in
R ura l de los E s ta d o s U n i d o s ( N R E C A ) . el a p o y o del B a n c o N a c i o n a l y el Ins tituto
C o s t a r r i c e n s e d e E l ec tr ic id a d .
( 1 6 ) S u r g e p o r el in te r s d e c o o p e r a t i v a s de e n t r a r en el m e r c a d o d e la g e n e r a c i n de
ele c tr ic i d a d , este c o n s o r c i o d e s a r r o ll el P r o y e c to H i d r o e l c t r i c o S a n L o r e n z o .
(1 7 ) D e s a r r o l l el P r o y e c to H i d r o e l c tr ic o C h o c o s u e l a I e n el ro La Vieja.

a p t u l o

X III

445

B ib lio g r a fa
C enteno, M iguel A. y P atricio Silva (1998), In tro d u c tio n , The P o litics
o f E xpertise in L a tin A m erica , M iguel A. C en ten o y P atricio Silva
(eds.), N ueva York, St. M a rtin s P ress.

446

o l t ic a y p o l t ic a s p b l ic a s e n l o s p r o c e s o s d e r e f o r m a d e

m r ic a

a t in a

A ce rc a de los autores

G u ille r m o A lo n so . P ro feso r In v e stig a d o r de la E scu e la d e P o ltic a y

G obierno, U n iv ersid ad G eneral San M artn, y del C o n sejo N acio n al
de In v estig ac io n es C ientficas y T cn icas de la A rgentina.
C arlos B arba Solano. D octor en C iencias Sociales, P ro feso r In vestigador
titular del D epartam ento de E studios S ocio-U rbanos de la U niversidad
d e G uadalajara.
F ern a n d o B az a. P ro feso r T itular de E conom a P o ltica y P o ltic a P
blica, U n iv ersid ad A u t n o m a M e tro p o lita n a (M xico) y P resid en te
de 7U/U C entro de E studios sobre P roblem as P b lico s, A. C.
R o ssa n a C rd o b a . M aestra en A n tro p o lo g a (F L A C S O -E cu ad o r).
R o la n d o F ran co. P rofesor-Investigador, F L A C S O -C hile. E x -d ire c to rd e
la D iv isi n de D esarrollo S ocial (CEPA L).
L a u ra G o lb er t. S o ci lo g a (U B A ), In v e stig a d o ra T itu lar en P o ltic as
S ociales del C entro de E stu d io s de E stado y S ocied ad (C E D E S ).
E u g en io L a h era P. D octor en A su n to s P blicos de la U n iv ersid ad de
P rinceton, aseso r en P olticas P blicas de la P resid en cia de C hile,
p ro fe so r de P o ltic as P b licas en la U n iv ersid a d de C h ile y en la
P ontificia U n iversidad C atlica de C hile.
J o rg e L. L an zaro. D octor en C iencia P o ltica (U . P ars), p ro fe so r T itu
lar, co o rd in ad o r del docto rad o en C iencia P oltica y ex -d irec to r del
In stituto de C ien cia P oltica, U n iversidad de la R ep b lica O riental
del U ruguay.

447

P ed ro M ed ellin T orres. D octor en C iencias P o lticas. P ro feso r del In sti

tuto U niv ersitario y de Investigacin O rteg a y G asset de M adrid.
P abel M uoz. S ocilogo, Pontificia U niversid ad C a t lica del E cu ad o r;
m ste re n C iencias P olticas, U niversidad Internacional de A n d alu ca;
ca n d id a to a d o cto r en F ilosofa, P ontificia U n iv ersid ad C a t lica del
E cuador.
C arlos A m rico P ach eco. Ingeniero electr n ico , d o c to r en E co n o m a,
p ro fe so r del Instituto de E co n o m a de la U N 1C A M P y ex S ecretario
E jecu tiv o del M in isterio de C ien cia y T ecnologa.
F abin R ep etto. C o n su lto r internacional en p o ltica social. D o cto r en
in v e stig a c i n en c ien c ias so c iales (F L A C S O -M x ic o /U . G e o rg e
to w n ). Fue su b c o o rd in ad o r del S1EM PR O (S istem a d e in fo rm aci n ,
m o n ito re o y ev alu aci n de p ro g ram as so c iales), del M in isterio de
D esarrollo Social y M edio A m biente de la R ep b lica A rgentina. E spe
cialista S ocial-D ocente del Instituto Interam ericano para el D esarrollo
S ocial (1N D E S/B ID ).
C arlos Sojo. S ocilogo (U. C osta Rica), doctor en so cio lo g a (U . U trecht).
D irec to r de F L A C S O -C o sta R ica.
Y ves S u rel. E n cargado de investig aci n en el C en tro d e E stu d io d e la
V id a P o ltic a F ra n c e sa (C E V IP O F /F N S P ) y E n c a rg a d o d e C u rso
en el In stituto de E studios P olticos de P ars y de la U n iv ersid a d de
Tours.
A lison V zco n ez. M aestra en ec o n o m a de las p o lticas so ciales (Y ork
U niv ersity ), ca n d id ata a doctor en E co n o m a (F L A C S O ), d o ce n te en
F L A C S O -E cuador.

448