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JOO PATO

Polticas pblicas da gua em Portugal:


do paradigma hidrulico
modernidade tardia

Anlise Social, 206, xlviii (1.), 2013


issn online2182-2999

edio e propriedade
Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa. Av. Professor Anbal de Bettencourt, 9
1600-189 Lisboa Portugal analise.social@ics.ul.pt

Anlise Social, 206, xlviii (1.), 2013, 56-79


Polticas pblicas da gua em Portugal: do paradigma hidrulico modernidade tardia. O presente artigo prope uma
anlise histrica das polticas pblicas da gua em Portugal,
desde finais do sculo xix at hoje. Apresenta duas hipteses
interpretativas paradigma hidrulico e domnio do Estado
sobre as guas para explicar a origem, o desenvolvimento,
e os momentos de transio deste domnio de governao
nacional. Finalmente, procura problematizar a sua situao
atual luz de um hbrido de pressupostos de governao que,
argumentamos, condiciona fortemente o seu desenvolvimento
sustentvel numa perspetiva de futuro.
Palavras-chave: polticas pblicas da gua; paradigma hidrulico; domnio do Estado; Portugal.
Water policy in Portugal: from the hydraulic paradigm to the
late modernity. This article proposes an historical analysis of
water policies in Portugal, since late nineteenth century until
today. It presents two interpretative hypothesis the hydraulic
paradigm and the States domain over waters to explain the
origin, development and transition periods within the policy
domain. Finally, it presents current water policies in Portugal
as an hybrid framework that constrains its sustainable development in the future.
Keywords: water policy; hydraulic paradigm; State domain
over water; Portugal.
Joo Pato joaohpato@gmail.com ics, Universidade de
Lisboa.

JOO PATO

Polticas pblicas da gua em Portugal:


do paradigma hidrulico
modernidade tardia

I N T ROD U O

O presente artigo prope uma anlise histrica das polticas pblicas da gua
em Portugal, desde finais do sculo xix at hoje, em funo de duas hipteses
interpretativas. A primeira diz respeito predominncia do que designamos
por paradigma hidrulico como orientao poltica subjacente a este domnio de governao nacional. Assente na valorizao das guas como recurso
econmico, na crena na hidrulica como domnio tcnico-cientfico capaz de
concretizar esse valor, e numa viso essencialmente infraestrutural de polticas
pblicas, o paradigma hidrulico condicionou de forma muito significativa
o desenvolvimento das vertentes ambiental e sanitria das polticas pblicas
da gua. apenas a partir da dcada de 1980 que se comea a observar uma
mudana de paradigma que configura o que designamos por modernidade
tardia.
A segunda diz respeito ao pressuposto de que a concretizao deste iderio
poltico dependeria da capacidade de o Estado exercer o seu domnio sobre
as guas. A classificao pblica das guas decorre de um princpio fundamental que, tendo origem no direito romano, persiste ainda hoje na maioria
dos sistemas jurdicos ocidentais: pela sua importncia para a subsistncia e
desenvolvimento de qualquer comunidade, a grande maioria das guas deve
ser excluda do comrcio jurdico privado.
A sua aplicao, contudo, implica um processo de classificao e cartografia ao longo do territrio que nunca foi concludo em Portugal. Na prtica,
o que se comea a tornar evidente em finais do sculo xix, uma interpretao deste pressuposto, no tanto como garantia de excluso relativamente ao
comrcio jurdico privado, mas sobretudo como garantia do poder de disposio do Estado sobre as guas, que foi sendo exercido de forma discricionria

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ao longo de todo o sculo xx, tendo em vista o aproveitamento econmico dos


recursos hdricos nacionais.
Estas duas hipteses so sustentadas pela anlise proposta ao longo do
artigo, que se estrutura em quatro partes fundamentais. Uma primeira apresenta a origem do paradigma hidrulico como conceo de polticas pblicas
da gua em Portugal. De seguida desenvolve-se a anlise jurdico-poltica da
conceo de domnio do Estado sobre as guas e sua interpretao como
poder de disposio discricionrio do Estado sobre as guas. A terceira situa
a origem das polticas de melhoramentos materiais institudas por Fontes
Pereira de Melo em meados do sculo xix como ponto de partida para a primeira configurao de polticas pblicas da gua em Portugal, e desenvolve
a transio das polticas de melhoramentos materiais para as polticas de
aproveitamentos hidrulicos. Finalmente, a seco relativa modernidade
tardia procura explicar a forma como o paradigma hidrulico comeou a ser
questionado, e a emergncia das polticas sanitrias e ambientais como resposta poltica tardia a dois graves problemas nacionais.
O PA R A DI G M A H I DR U L I C O

O domnio da natureza, diz-nos David Harvey (1996), um pressuposto essencial de dois ideais iluministas: a emancipao humana e a autorrealizao.
O primeiro s poderia ser alcanado atravs da satisfao de necessidades
materiais primrias, dependendo da apropriao e do aproveitamento dos
recursos naturais; o segundo resultaria da imaginao, devendo garantir as
condies necessrias sua satisfao atravs da expanso da criatividade e
do esprito.
Em Portugal, a crena na hidrulica como domnio tcnico-cientfico
essencial concretizao deste iderio influenciou o pensamento de estadistas
e engenheiros que a partir de meados do sculo xix e ao longo de todo o sculo
xx foram imaginando um vasto conjunto de intervenes e obras hidrulicas,
via de transformao do pas em direo modernidade.
Assente no pressuposto de que o aproveitamento dos recursos hdricos nacionais dependeria de um processo de apropriao pblica das guas,
criando-se condies sua administrao e regulao dos seus usos, bem
como do reconhecimento cientfico das condies hidrolgicas e geogrficas
do pas, que permitiria aferir o seu potencial de aproveitamento econmico, e
determinar a necessidade de intervenes hidrulicas de proteo ambiental
e sanitria das povoaes, as polticas pblicas da gua institucionalizam-se a
6 de maro de 1884 com a criao dos Servios Hidrogrficos como unidade
orgnica do Ministrio das Obras Pblicas, Comrcio e Indstria.

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

Para o efeito dividia-se o territrio em quatro circunscries hidrulicas,


delimitadas em funo das bacias hidrogrficas dos principais rios nacionais,
nomeando-se para cada uma delas um engenheiro diretor que teria a seu
cargo as funes de diagnstico, planeamento tcnico e execuo das intervenes consideradas necessrias, em articulao com os sindicatos e juntas
locais, e a coordenao dos trabalhos de policiamento do domnio pblico
hdrico, a desenvolver por mestres e guarda-rios.
Em simultneo, determinava-se a extenso a todo o territrio nacional
continental dos processos de demarcao, classificao e cartografia do domnio pblico hdrico que vinham sendo desenvolvidos no Vale do Mondego
e na bacia do Tejo desde a dcada de 1860 por comisses distritais especificamente criadas para o efeito, e que deveriam materializar o pressuposto de
apropriao pblica das guas, servindo de suporte sua administrao e ao
policiamento e regulao dos seus usos.
A formulao de polticas pblicas instituda no final do sculo xix apresentava-se assim como projeto particularmente inovador. No s porque a
adoo da bacia hidrogrfica como unidade de administrao das guas antecipava um princpio que s seria adotado noutros pases europeus a partir
da dcada de 1950, ou porque a integrao das corporaes administrativas
e dos proprietrios marginais nos processos de diagnstico, planeamento e
execuo das intervenes hidrulicas a realizar correspondia a um modelo
descentralizado e de co-responsabilizao entre agentes pblicos e privados na
administrao dos recursos hdricos nacionais, mas tambm porque se apresentavam as primeiras normas de proteo ambiental das guas, prevendo-se
a possibilidade de encerramento de atividades industriais poluentes que prejudicassem o seu estado de qualidade.
Entre o esprito imaginativo de estadistas e engenheiros e a capacidade
efetiva de concretizar os pressupostos desta formulao poltica foram-se
observando, contudo, uma srie de limitaes significativas. Logo partida,
a complexidade e imperfeio tcnica do regime jurdico que deveria dar
corpo normativo ao pressuposto de apropriao pblica das guas dificultava
o trabalho a desenvolver pelo quadro institucional de referncia: para alm
de suscitar dvidas e interpretaes diversas relativas sua aplicao, criando
impedimentos e atrasos sucessivos, a necessidade de expropriar propriedade
privada resultaria em diversos conflitos de interesses e tantos outros processos
judiciais.
Por outro lado, a fundamentao tcnico-cientfica destes propsitos
polticos seria, efetivamente, muito mais tcnica do que cientfica. O planeamento das intervenes hidrulicas a realizar e seu respetivo aproveitamento
econmico desenvolveram-se sem um reconhecimento prvio da realidade

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hidrolgica do pas, facto que se tornou logo evidente com a tentativa de transformao dos rios nacionais em vias de comunicao complementares s redes
de transportes existentes (estradas e caminhos-de-ferro), quando a maior parte
dos seus traados no era efetivamente navegvel ou estava sujeita a variaes
significativas (Justino, 1988, p. 175) que impediam a sua utilizao de forma
regular. Finalmente, porque apesar de denotar uma viso descentralizada da
administrao dos recursos hdricos nacionais, as respetivas entidades regionais e locais no dispunham dos recursos tcnicos e financeiros necessrios ao
exerccio das suas atribuies, e rapidamente se inverteu a tendncia descentralizadora argumentando-se a incompetncia ou falta de interesse das corporaes administrativas e dos proprietrios locais.
Se estes problemas se comearam a tornar evidentes logo partida, a sua
persistncia ao longo de grande parte do sculo xx marca de forma estruturante o desenvolvimento deste domnio de governao nacional. No s porque a vocao e competncia da linhagem institucional criada com os S ervios
Hidrogrficos em 1884 se dirigiu essencialmente planificao tcnica e
regulao financeira de distintos projetos hidrulicos, deixando por cumprir o exerccio das funes de gesto e planeamento integrados dos recursos
hdricos nacionais, mas tambm porque uma parte significativa dos aproveitamentos hidrulicos idealizados e concretizados em infraestruturas no foram
complementados por uma viso de poltica econmica capaz de promover o
seu potencial de desenvolvimento.
Pode assim falar-se de um paradigma hidrulico que condicionou o
desenvolvimento das polticas pblicas da gua em Portugal ao longo de todo
o sculo xx, e que evidencia quatro caractersticas fundamentais: a valorizao da gua, primordialmente como recurso econmico; a crena na hidrulica como domnio tcnico-cientfico capaz de garantir a concretizao desse
valor; a reduo das polticas pblicas da gua a uma viso infraestrutural; a
secundarizao das polticas sanitrias e das polticas ambientais como domnios relevantes das polticas pblicas da gua em Portugal.
O D OM N I O D O E S TA D O S OB R E AS G UAS

A classificao pblica das guas decorre de um valor fundamental: pela sua


importncia relativamente subsistncia e desenvolvimento de qualquer
comunidade humana, a grande maioria das guas deve ser excluda do comrcio jurdico privado. Tendo a sua origem na Antiguidade clssica, a sua primeira e mais relevante sistematizao jurdica surge com o direito romano,
que as classificava em trs categorias distintas: pblicas, comuns e particulares (Moreira, 1920, p. 16). A administrao pblica das guas e a regulao

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

das suas possibilidades de utilizao por parte de particulares surgem, assim,


como seus corolrios naturais.
Apesar de ter sofrido algumas modificaes ao longo dos sculos, a formulao jurdica instituda no direito romano manteve-se como referncia
fundamental dos sistemas jurdicos civis (que adotaram ou seguiram os princpios do Cdigo Napolenico de 1804), dos sistemas jurdicos da lei comum
(common law, que deriva da aplicao britnica do direito romano original)
ou mesmo das doutrinas de apropriao, uso benfico e direitos correlativos
do direito norte-americano das guas (Caponera, 1992). Trata-se assim de
um pressuposto ancestral e transversal cultura ocidental que, traduzido no
direito portugus antigo, manteve intacta a tipologia respetiva e deixou por
resolver alguns dos problemas de aplicabilidade derivados da impreciso dos
critrios ou do reduzido nmero de disposies legislativas sobre a matria,
abrindo-se o campo diversificao de interpretaes (Moreira, 1920).
A primeira tentativa de resolver estes problemas surge com os trabalhos
preparatrios do Cdigo Civil de 1867, para os quais contriburam as propostas
do Visconde de Seabra e de Alexandre Herculano. No entanto, mantiveram-se
a imprecises significativas, refere Guilherme Moreira, precisamente porque
na classificao de guas deve atender-se a critrios jurdicos, mas tambm
forma como a gua se apresenta no meio, s utilizaes que lhe so dadas e
sua relao com a propriedade dos terrenos onde est presente, o que no se
observou na preparao do Cdigo e no seu resultado final.
Desta forma, quando se determinou o incio do processo de demarcao, classificao e cartografia do domnio pblico hdrico escala de todo
o territrio nacional em 1884, criando-se para o efeito comisses distritais
constitudas por dois elementos das corporaes administrativas (governador
civil e delegado de sade), pelo engenheiro diretor da respetiva circunscrio
hidrulica e por dois proprietrios locais, adivinhava-se um processo lento
e complexo. No s pela extenso do trabalho a realizar, pelas dificuldades
inerentes aplicao de normas pouco claras ou pela falta de preparao
jurdica e escassez de recursos humanos afetos ao exerccio da funo, mas
tambm porque o prprio processo de apropriao pblica das guas implicava a expropriao de propriedade privada, fator potencial de conflito entre
o Estado e proprietrios marginais. Estas questes seriam reconhecidas pouco
mais tarde com a publicao do Decreto n. 8 de 1 de dezembro de 1892, que
apresentou a primeira sistematizao do domnio pblico hdrico do direito
portugus moderno.
Mantendo a tipologia original do direito romano, o decreto de 1892
comea por apresentar o seu elenco, determinando que seriam pblicas: (i) as
guas salgadas das costas, at onde alcanasse o colo da mxima preia-mar de

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guas vivas; (ii) os lagos, lagoas, canais, valas e correntes de gua navegveis e
flutuveis, com seus respetivos leitos e margens; e (iii) as fontes pblicas.
Comuns seriam as guas compostas por: (i) canais, valas e correntes de
gua no navegveis nem flutuveis que atravessando terrenos pblicos municipais ou paroquiais, ou mesmo prdios particulares, se lanassem no mar ou
em alguma outra corrente de gua pblica ou comum; (ii) os lagos, lagoas
ou pntanos sitos em terrenos municipais ou paroquiais, ou circundados por
diferentes prdios particulares, ou por terrenos incultos pblicos, municipais
e paroquiais; e (iii) os reservatrios, fontes e poos construdos custa dos
concelhos e paroquiais.
Particulares seriam: (i) as guas nascentes num prdio particular e que por
ele corressem, enquanto no ultrapassassem os limites do mesmo prdio, ou
que, ultrapassando esses limites e correndo por prdios particulares, fossem
consumidas antes de se lanarem em alguma corrente pblica ou comum; e (ii)
os lagos e lagoas situados em um s prdio particular, e por ele exclusivamente
cercados, quando no sejam alimentados por alguma corrente de uso pblico
ou comum.1
Para alm das guas, seriam pblicas como elas as margens das correntes e
lagos pblicos e comuns, que consistiam numa faixa de terreno adjacente aos
cursos de gua destinadas aos servios hydraulicos, de polcia, ou acessrios
da navegao e fluctuao2, e cuja largura deveria variar consoante fossem ou
no flutuveis e navegveis as guas, podendo ir de 3 a 30 metros (e excecionalmente 50 metros) nos primeiros, e de 1 a 3 metros nos segundos: a variao
dentro de cada um destes intervalos seria determinada em funo da importncia do curso de gua em questo.
Finalmente, institua-se ainda uma hierarquia de valor que deveria condicionar as suas possibilidades de utilizao, ao mesmo tempo que se criavam
as primeiras normas de proteo de qualidade das guas. A primeira determinava que as guas pblicas poderiam servir os fins de irrigao, indstria
ou abastecimento de populaes desde que esses usos no causassem prejuzo
navegao e flutuao3. As segundas, procurando garantir que a atividade
industrial no comunique a essas guas substncias ou propriedades nocivas
sade pblica, vegetao, ou conservao e propagao do peixe4, previam a possibilidade de realizao de vistorias tcnicas por parte dos Servios
Hidrulicos e de encerramento de atividades industriais poluentes.
1
2
3
4

Artigos 1. a 3. do Decreto n. 8 de 1 de dezembro de 1892.


Artigo 4. do mesmo Decreto.
Artigo 205. do regulamento de 19 de dezembro de 1892.
Artigo 219. do regulamento de 19 de dezembro de 1892.

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

Apresentavam-se assim em finais do sculo xix as disposies jurdicas


consideradas necessrias ao desenvolvimento das polticas pblicas da gua: a
tipologia de guas pblicas, comuns e particulares; os critrios de distino
navegabilidade, flutuabilidade e perenidade, propriedade dos terrenos; a hierarquia de valor subjacente sua utilizao a navegabilidade e flutuabilidade
precediam todos os restantes; e as primeiras medidas de proteo ambiental. Para alm disso, e reconhecendo as dificuldades sentidas no processo de
demarcao e classificao do domnio pblico hdrico, determinava-se ainda
que o mesmo deveria passar a ser concretizado pelo corpo de engenharia do
Ministrio das Obras Pblicas, o que corresponderia tentativa de centralizar o processo e concentrar a funo no quadro de atribuies de uma nica
entidade: a prtica tem mostrado que a iniciativa desses trabalhos, deixada
s autoridades administrativas e aos proprietrios, no tem dado resultado
algum; aqueles empregam a sua actividade em outros ramos de servio, e estes
desprezando toda a utilidade que poderiam tirar, nada fazem nem querem
fazer.5
Apesar da clareza com que enunciava estas premissas, o decreto de 1892
mantinha intactos os problemas que j se vinham observando, comeando a
ganhar consistncia uma interpretao poltica do pressuposto de apropriao pblica das guas, no tanto como condio necessria administrao
pblica dos recursos hdricos nacionais e garantia de uma regulao justa das
suas possibilidades de utilizao, mas sobretudo como poder de disposio do
Estado, que iria ser exercido de forma discricionria ao longo de grande parte
do sculo xx relativamente identificao dos domnios de interveno de
polticas pblicas considerados prioritrios.
De facto, se os problemas inerentes a este quadro jurdico foram reconhecidos partida, as escassas revises observadas ao longo do sculo xx
no garantiram a sua resoluo, mas reforaram o poder de disposio do
Estado. A primeira ocorre em 1919 com a publicao da Lei de guas6, que
aumentou a extenso territorial do poder de disposio do Estado atravs da
extino da categoria de guas comuns. Regulamentando de forma pormenorizada as suas possibilidades de utilizao para distintos fins, ganhando
preponderncia a figura jurdica da concesso, a se apresentaram os dois
propsitos essenciais relativamente aos quais o Estado pretendia desenvolver
uma interveno ativa, em parceria com interlocutores privados: o aproveitamento agrcola e da energia elctrica das guas das bacias hidrogrficas dos
nossos rios, a fim de diminuir quanto possvel a importao das s ubsistncias
5
6

Prembulo do Decreto n. 8 de 1 de dezembro de 1892.


Decreto n. 5787 iiii de 10 de maio de 1919.

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e combustveis, intensificando e valorizando ao mesmo tempo o trabalho


portugus7.
A Lei de guas, contudo, no resolvia os problemas com que se defrontavam os servios hidrulicos na aplicao deste regime jurdico, fazendo persistir o potencial de conflito entre Estado e particulares:
Embora seja triste verific-lo, sendo a matria das guas uma daquelas que, em muitssimas comarcas do pais, mais afecta a vida dos tribunais, tambm das que menos tm
merecido a ateno dos homens do foro, magistrados e advogados, no se tendo podido at
hoje criar, ao menos, uma jurisprudncia uniforme que supra em alguma medida as deficincias legislativas. Que falem por ns, a esse respeito, os inmeros processos que temos
visto afectos aos Tribunais Superiores [Pires de Lima in Almeida, 1937, p. xii].

O problema, diria o jurista, no derivava da dificuldade dos assuntos,


mas sobretudo de uma lei imperfeitssima que no era compensada por
um estudo exaustivo da matria em toda a sua complexidade, trabalho que
carece de ser feito por especialistas que se tenham dedicado largo tempo a esse
estudo (idem).
Alm disso, afirmava, a questo no poderia ser entendida apenas do
ponto de vista jurdico, decorrendo igualmente da incompetncia dos Servios
Hidrulicos na interpretao da lei. Sendo dirigidos
[] por engenheiros e executados, quantas vezes, por homens incultos, sem uma interveno direta de juristas, vo construindo mal e aplicando pior as suas doutrinas, embaraando situaes claras, criando dificuldades onde elas no existem, intervindo, no raras
vezes, para dirimir meros conflitos particulares, e arrogando-se atribuies que s aos tribunais pertencem. Que falem ainda por ns os arquivos do Ministrio das Obras Pblicas
[idem].

De 1919 em diante, mas sobretudo a partir da dcada de 1940, observaram-se distintas iniciativas de reviso do regime jurdico das guas, a maior
parte das quais orientada pela necessidade de introduzir disposies relativas
promoo do seu estado de qualidade. No entanto, nenhuma delas surtiu
efeito (Veiga da Cunha et al., 1980). A segunda reviso substantiva do regime
jurdico do domnio pblico hdrico surgia apenas em 1971, clarificando o
regime dos respetivos terrenos (leitos, margens e zonas adjacentes).8

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8

Prembulo do Decreto n. 5787 iiii de 10 de maio de 1919.


Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de novembro.

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

Reconhecendo-se ento que o regime jurdico em vigor desde 1892 e 1919


se constitua como quebra-cabeas para quem tivesse de o aplicar, que as
necessidades da vida moderna j no se compadeciam com a rigidez de alguns
princpios, com a injustia de certas situaes ou com a carncia de dispositivos de interveno ao dispor dos servios hidrulicos (Amaral, 1978, p. 45),
propunha-se uma reviso de conceitos, princpios e normas que tero tido o
mrito de arrumar e esclarecer (idem), ainda que no promovessem alteraes
de fundo ao nvel dos critrios de distino das guas pblicas e particulares.
Efetivamente, a principal inovao deste diploma consistiu na introduo
da noo de zonas adjacentes, que correspondiam a terrenos situados para
alm das margens mas em relao aos quais se entendia ser necessrio instituir
restries de utilidade pblica, na medida em que fossem considerados zona
de risco relativamente s guas do mar ou ameaa de cheias dos rios.
Assim, para alm de se promover uma nova extenso do poder de disposio do Estado, alargava-se igualmente o quadro de atribuies dos servios
hidrulicos ao nvel do planeamento urbanstico ou do licenciamento da edificao, procurando-se contribuir para a resoluo dos perigos emergentes da
proximidade das guas e da probabilidade da sua aco devastadora9.
De 1971 em diante observam-se novas tentativas de reviso do regime
jurdico das guas sem que, no entanto, qualquer uma delas produzisse efeitos
prticos. A primeira, em 1976, justificava-se perante a necessidade de criar
um quadro institucional de referncia de polticas pblicas da gua adequado
aos princpios de organizao econmica e social da Constituio de 1976.
Dando lugar criao da Comisso de Reviso da Legislao da gua (crla),
reconhecia-se novamente a desatualizao da legislao portuguesa relativa
posse e uso das guas e a desadequao da legislao sobre poluio relativamente s normas internacionais (Lobo, 1985, p. 10).
Em 1984, e perante a perspetiva de integrao europeia, determinou-se
novamente a criao de uma Comisso para o Estudo das Formas Institucionais da Gesto da gua, cabendo-lhe a misso de inventariar a legislao portuguesa sobre recursos hdricos, proceder ao estudo comparado dos modelos
institucionais e da legislao vigente sobre recursos hdricos nos pases da cee
e submeter um diploma relativo gesto dos recursos hdricos nacionais. Estes
trabalhos, contudo, no seriam sequer publicados.
Finalmente, j em 1990, seria publicado o Decreto-Lei n. 70/90, de 2 de
maro, que apresentava pela primeira vez uma articulao funcional entre
o regime de bens do domnio pblico hdrico do Estado e o quadro institucional de referncia das polticas pblicas da gua que o deveria concretizar,
9

Prembulo do Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de novembro.

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ao mesmo tempo que introduzia novos princpios de orientao para este


domnio de governao nacional, destacando-se a necessidade de promover a
transio de um paradigma hidrulico para um paradigma ambiental na gesto dos recursos hdricos. No entanto, o referido diploma no chegaria a ser
regulamentado.
A sucesso de tentativas falhadas de reviso do quadro jurdico das guas
terminaria apenas com o processo de transposio da Diretiva Quadro da
gua, j em 2000, que obrigava o Estado portugus a uma reviso legislativa
profunda, adoo de novos pressupostos de natureza econmica, social e
ambiental e reestruturao do quadro institucional de referncia. Iniciado
em 2000, este processo seria conduzido por trs comisses distintas, resultando na publicao da lei que define a titularidade dos recursos hdricos10 e
na Lei da guas11, ambas em 2005.
D O S M E L H OR A M E N TO S M AT E R IA I S
AO S A P ROV E I TA M E N TO S H I DR U L I C O S

A primeira formulao de polticas pblicas da gua de abrangncia nacional apresenta-se em Portugal como a ltima etapa do iderio de melhoramentos materiais institudo em meados do sculo xix por Fontes Pereira de
Melo. Partindo do pressuposto de que o desenvolvimento econmico do pas
dependeria da criao ou expanso de uma rede integrada de infraestruturas
de transportes e comunicaes estradas, caminhos-de-ferro, portos martimos, telgrafo, telefone, etc. , os Servios Hidrogrficos do Reino, criados
na vigncia do ltimo mandato de Fontes como chefe do executivo, deveriam
desenvolver as condies necessrias transformao dos rios nacionais em
vias de transporte complementares s redes virias e ferrovirias existentes e
promover o estudo do potencial de aproveitamento econmico das guas.
Os primeiros trabalhos de interveno hidrulica vinham sendo desenvolvidos desde finais do sculo xvii, uma vez identificadas as necessidades de
encanamento dos rios, de florestao das margens para proteo dos campos
marginais e fixao do seu leito, de construo de canais que encurtassem e
facilitassem percursos, de articular a construo de estradas com os troos
fluviais navegveis, de desobstruir as barras pela remoo de cabedelos de
modo a facilitar o movimento dos portos (Serro, 1971). No entanto, se estas
intervenes eram espordicas e dispersas ao longo do territrio, e as intervenes de maior porte se comearam a observar no vale do Mondego e na bacia
10 Lei n. 54/2005 de 15 de novembro.
11 Lei n. 58/2005 de 29 de dezembro.

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

do Tejo sobretudo a partir da segunda metade do sculo xix (Melo, 2011),


apenas no final do sculo que se determina a criao de um quadro institucional de referncia dedicado sua orientao tcnica, planificao e execuo
escala de todo o territrio nacional.
A ambio do projeto poltico institudo em 1884 confrontou-se, como
j observmos, com limitaes inerentes ao escasso conhecimento cientfico
acerca do territrio hdrico nacional, e com dificuldades decorrentes da complexidade e imperfeio tcnica do quadro jurdico que deveria garantir a sua
concretizao. As dificuldades sentidas, contudo, no diziam apenas respeito
formulao jurdico-institucional definida entre 1884 e 1892.
A conjuntura poltica e financeira do pas em finais do sculo xix e incio
do sculo xx dificilmente poderia ter sido mais desfavorvel implementao de um domnio de governao que exigia considerveis recursos financeiros, tcnicos e administrativos. A declarao de bancarrota do Estado em
1892 (Ramos, 1994, p. 159) assinalava as dificuldades financeiras que iriam
persistir, com maiores ou menores oscilaes, at s primeiras dcadas do
sculo xx, criando constrangimentos capacidade de investimento e expanso de um novo quadro institucional que tinha subjacente um vasto projeto
de infraestruturao hidrulica. A par da crise financeira, a crise poltica
paralisou os governos da fase final da monarquia, sem capacidade nem meios
para definir uma estratgia de desenvolvimento econmico nacional nem
to pouco para reunir os meios indispensveis sua concretizao (Rollo,
2009, p. 35).
Apesar das indecises e disfunes inerentes ao desenvolvimento deste
domnio de governao nacional, os pressupostos de apropriao pblica,
transformao hidrulica e aproveitamento econmico do territrio hdrico
nacional mantiveram-se intactos medida que se foram enunciando sucessivos propsitos a alcanar pelos servios hidrulicos: a drenagem de pntanos
e arrozais, que deveriam contribuir para a melhoria do estado sanitrio do
pas; o encanamento e regularizao dos rios nacionais, tendo em vista a
melhoria das condies sanitrias, a defesa contra cheias e o progresso da agricultura ou da indstria; a converso dos rios nacionais em vias de comunicao que permitiriam ligar o litoral com o interior, complementando as redes
virias e ferrovirias; as intervenes e infraestruturas de hidrulica agrcola,
que deveriam transformar o sequeiro alentejano numa vasta plancie de regadio; os portos martimos, que permitiriam ao pas comunicar com o exterior,
e promover trocas comerciais; as grandes barragens, que deveriam autonomizar o pas relativamente produo de energia ou servir a irrigao; as obras
de abastecimento e saneamento de guas, potencialmente capazes de resolver
grande parte dos problemas sanitrios da populao.

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Tratava-se, diz-nos Ramos, do elenco de frustrantes devaneios nacionais


que encontravam em Ezequiel de Campos o seu grande promotor desde 1910 e
a quem por isso mesmo, em Lisboa, terra pouco caridosa, chamavam o Inexe
quvel de Campos (Ramos, 1994, p. 589). De facto, no incio da Repblica, j
pouco ou nada parecia restar da capacidade de concretizao das polticas de
melhoramentos materiais, facto que o prprio Ezequiel de Campos reconhecia ao comparar as intervenes hidrulicas observadas noutros pases com a
situao nacional:
Ns, gente de poetas e de namorados, temos achado que mais gentil deixar os rios
natureza, como se os rouxinis fossem perturbados pelas rodas das turbinas, e no temos
sabido aproveit-los; dando como resultado nem termos fora hidrulica, que substitumos
pela fora do carvo, nem termos portos martimos e navegao interior, nem termos irrigao dos campos, nem termos revestimentos florestais das nascentes. Cantamos e filosofamos (se isto se pode dizer de um povo de analfabetos e de pedintes) e pagamos caro aos
outros a nossa imprevidncia [Campos, 1913, 471].

Perante a incapacidade dos servios hidrulicos para assegurar a conservao e desenvolvimento das riquezas cuja administrao lhes compete, a formulao poltica definida entre 1919 e 1920 orientava-se pela necessidade de
estruturar as polticas pblicas da gua em Portugal atravs de investimento
privado em projetos de infraestruturao hidrulica e explorao econmica
dos recursos hdricos nacionais. Nesse sentido, a Lei de guas de 1919 e o
regulamento do uso das guas pblicas por concesso12 apresentam-se como
enquadramento jurdico favorvel regulao de distintas formas de utilizao privada de guas pblicas, nomeadamente atravs de concesses e ttulos
de licena de utilizao. E logo de seguida, com a criao da Administrao
Geral dos Servios Hidrulicos (agsh)13, definiam-se os parmetros de atuao da administrao pblica das guas relativamente ao exerccio das funes
de projeto, regulao tcnica e financeira e execuo de obras hidrulicas em
torno de trs domnios de interveno considerados prioritrios a produo
de energia hdrica, a expanso e explorao comercial dos portos martimos
e a promoo da agricultura de regadio cujos contornos essenciais seriam
regulamentados ao longo das dcadas de 1920 e 1930.
Em 1926, a Lei dos Aproveitamentos Hidrulicos apresentava os novos
pressupostos das polticas de produo, transporte e distribuio de energia eltrica em Portugal que se pretendia implementar: o governo deveria
12 Decreto n. 6827, de 10 de dezembro de 1920.
13 Decreto n. 7039, de 17 de outubro de 1920.

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

romover e auxiliar a construo e explorao de linhas de transporte de enerp


gia, de oficinas hidroeltricas e de centrais trmicas, bem como a instalao de
indstrias eltricas por parte de empreendedores privados, criando-se para o
efeito um fundo especial de eletrificao cuja gesto ficaria a cargo da agsh, e
que poderia ser atribudo a projetos de interesse pblico ou particular. Um ano
mais tarde, com a criao da Repartio de Servios Eltricos no quadro orgnico da agsh, reforavam-se as funes de regulao tcnica e financeira desses projetos, atribuindo-se-lhe a funo de coordenar e orientar os trabalhos
de eletrificao, de organizar um plano de rede eltrica nacional e de regular
os processos de concesso e posterior explorao de guas pblicas destinadas
produo de energia hdrica.
Praticamente em simultneo, a Lei de Portos vinha reconfigurar as solues de investimento nas funes de reabilitao, expanso ou apetrechamento
dos portos nacionais, ao mesmo tempo que se definia um novo quadro institucional de referncia para a sua explorao econmica. Classificando-se os
portos nacionais em quatro classes distintas em funo da sua importncia
econmica e militar, determinava-se que esses encargos poderiam ser assumidos diretamente pelo Estado, delegados em Juntas Autnomas ou concessionados a entidades privadas.
Partindo-se do pressuposto de que os portos de 1. classe serviam o interesse nacional, o Estado assumiria o financiamento desses encargos e a respetiva
explorao econmica, cujos custos e benefcios seriam repartidos com as populaes e corporaes locais no caso dos portos de 2., 3. e 4. classes, na medida
em que se considerava que estes representavam interesses regionais ou locais.
Finalmente, e no que diz respeito questo agrcola, apresentava-se uma
formulao mais complexa. No s porque se pretendia promover a expanso
da agricultura de regadio atravs de obras de hidrulica planeadas e concretizadas pelo Estado, que seriam entregues a associaes de regantes e proprietrios rurais para subsequente explorao, mas tambm porque a poltica de
hidrulica agrcola desenhada na dcada de 1930 compreendia uma componente de colonizao interna, a concretizar atravs do estabelecimento de
casais agrcolas em reas despovoadas, nas quais se iriam instalar infraestruturas de regadio. Enunciados em 1930, estes propsitos seriam regulamentados
em 1936 com a criao da Junta de Colonizao Interna14, e em 1937, com a
publicao da Lei de Fomento Hidro-Agrcola.15
No entanto, se a ditadura militar resultante do golpe de Estado de 28 de maio
de 1926 e o perodo que decorre at 1933-1934 representaram o fim de mais
14 Decreto-Lei n. 27207, de 16 de novembro de 1936.
15 Lei n. 1949, de 15 de fevereiro de 1937.

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de um sculo de polticas liberais, o advento do Estado Novo representa igualmente o incio de um regime autoritrio e corporativo (Rosas et al, 1994, p. 151)
que procurou reforar a sua interveno na economia e na atividade empresarial. Definidas neste contexto, as configuraes enunciadas para cada uma
das trs vertentes das polticas pblicas da gua confrontaram-se com uma
tendncia de bloqueio, paralisia e conteno (Madureira e Bussola, 2005,
p. 58) que iria durar at ao incio da dcada de 1940 e impediu o seu desenvolvimento. Portugal chega assim Segunda Guerra Mundial sem conseguir concretizar os propsitos que vinha enunciando para este domnio de governao,
e que deveriam contribuir para uma reduo significativa da sua dependncia
relativamente importao de subsistncias e combustveis.
De facto, apenas a partir da dcada de 1950, mas com particular expresso a partir das duas dcadas seguintes, que se observa uma expanso signi
ficativa das infraestruturas hidrulicas que iriam reconfigurar a paisagem
hdrica nacional. Em 1943, por iniciativa de Duarte Pacheco, a elaborao do
caderno de encargos da concesso do aproveitamento hidrulico das guas
do Zzere e o incio da programao dos trabalhos e respetivo plano financeiro
da construo do escalo de Castelo de Bode assinalam o ponto de partida
de um processo de construo de grandes empreendimentos hidrulicos que
deveriam servir de suporte produo de energia hdrica e reteno de guas
para fins mltiplos, e que seriam explorados em parceria com empresas privadas.
Se em 1940 a capacidade instalada das grandes barragens nacionais era de
40 hm3, este valor passa a 445 hm3 em 1950, 2791 hm3 em 1960 e 3 290 hm3 em
1970, mantendo-se em tendncia crescente da em diante (Pato, 2008b, p. 4),
consubstanciando um aumento muito expressivo da capacidade de produo
de energia hdrica em Portugal e a concretizao do propsito poltico que lhe
estava subjacente.
Do ponto de vista da hidrulica agrcola, assiste-se a um processo idntico
ao longo deste perodo. Concluda em 1938, a primeira obra decorrente da Lei
de Aproveitamentos Hidro-Agrcolas cobria uma rea de 534 ha de regadio
potencial; em 1949 esta rea seria de 3 364 ha e em 1959 de 55 221 ha (Pato,
2008a, p. 192). Com a apresentao do Plano de Rega do Alentejo em 1959,
no mbito do ii Plano de Fomento, planeava-se a converso de mais 173 000
ha em zona de regadio, prevendo-se ainda, j no mbito dos iii e iv Planos
de Fomento (1968-1973; 1974-1979), para alm do incio da segunda fase
do Plano de Rega do Alentejo, as obras de aproveitamento hidro-agrcola do
Mondego, a elaborao do Plano Geral de Regularizao do Tejo e a intensificao da atividade da Direo-Geral dos Servios Hidrulicos no domnio dos
pequenos regadios coletivos (Veiga da Cunha et al, 1980, p. 474).

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

No entanto, definindo-se por imposio de uma viso autoritria do Estado,


as polticas de hidrulica agrcola institudas na dcada de 1930 determinavam a obrigatoriedade de converso das exploraes agrcolas em sistemas de
regadio por parte dos proprietrios rurais, o reembolso do investimento realizado pelo Estado atravs do pagamento da taxa de rega e beneficiao e a
possibilidade de expropriao das respetivas propriedades se estas disposies
no fossem cumpridas. Concebidas essencialmente como projetos tcnicos, as
obras realizadas no concretizavam aes integradas capazes de promover o
desenvolvimento regional e local (Veiga da Cunha et al, 1980, p. 474).
Utilizadas sem critrio de economia em sistemas de explorao monoculturais e sem que tivesse sido implementada qualquer estrutura responsvel
pela gesto do aproveitamento e desenvolvimento das novas reas regadas com
a incumbncia de planificar, dinamizar e acompanhar a converso dos sistemas
extensivos da cultura de sequeiro para os sistemas mais intensivos de regadio
(idem, p. 475), criaram-se condies para o seu subaproveitamento e, portanto, para o fraco impacto social e econmico dos investimentos realizados,
o que de resto se iria tornar evidente atravs da anlise dos dados relativos
rea de regadio nacional em 1977: de um total de 780 000 ha, apenas 80 000 ha
corresponderiam s grandes obras de hidrulica realizadas por iniciativa do
Estado (idem, p. 371).
No que respeita s infraestruturas porturias, assiste-se a uma tendncia
inversa. Representando a maior parte do investimento financeiro do Estado
em infraestruturas hidrulicas at ao final da dcada de 1930 (Pato, 2008,
p. 160), assiste-se a um desinvestimento financeiro do Estado a partir da
dcada de 1940, que veio a par da autonomizao das administraes porturias relativamente estrutura orgnica da agshe: primeiro, com a criao da
Administrao Geral dos Portos do Douro e Leixes em 1935, seguindo-se
a mesma orientao que havia sido seguida com a criao da Administrao
Geral do Porto de Lisboa em 1907; depois, com a criao de trs Juntas Autnomas onde se incluam os portos de Viana do Castelo, Pvoa do Varzim e Vila
do Conde, Faro-Olho, Tavira e Vila Real de Santo Antnio, Portimo e Lagos,
que assumiam a responsabilidade pela melhoria das suas infraestruturas e respetiva explorao econmica.
A M ODE R N I DA DE TA R DIA

O perodo que decorre entre as dcadas de 1940 e de 1980 consolida o paradigma hidrulico como conceo predominantemente infraestrutural das
polticas pblicas da gua em Portugal. No tanto pelo investimento realizado
em barragens e obras de hidrulica agrcola, que tivemos ocasio de analisar,

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JOO PATO

mas sobretudo pela incapacidade de garantir as condies necessrias gesto


integrada dos recursos hdricos nacionais e valorizao das guas como fator
de desenvolvimento econmico, social e ambiental.
Se estes problemas comeam a ser reconhecidos do ponto de vista tcnico
e poltico a partir da dcada de 1970, a transio para uma viso integrada
de polticas pblicas desejavelmente capaz de garantir uma gesto eficiente,
sustentvel e socialmente justa dos recursos hdricos nacionais constituiu-se a
partir da como um processo lento, complexo e, em certa medida, ainda hoje
por concretizar.
As funes de monitorizao e produo de conhecimento representam
elementos essenciais para a gesto integrada dos recursos hdricos nacionais.
Neste contexto, o conceito de balano hdrico ganha particular relevncia precisamente porque a sua aplicao permite determinar a necessidade de elaborao de projectos e de execuo e explorao das obras necessrias para
a concretizao da poltica de gesto de recursos hdricos (Veiga da Cunha
et al, 1980, p. 101). Representando a comparao entre disponibilidades e
necessidades de gua, o balano hdrico combina elementos climticos, hidromtricos e de qualidade da gua com variveis de natureza social e econmica
(utilizadores, consumos, necessidades e preo) escala da bacia hidrogrfica,
pressupondo igualmente a definio de mtodos de projeo futura da procura da gua por setor utilizador (idem).
Num sentido mais amplo, a funo de planeamento enquadra esta informao na definio de uma srie de etapas que se devem desenvolver de forma
processual e iterativa, tendo em vista a concretizao de um determinado
conjunto de objetivos polticos. Assumindo uma natureza transversal relativamente s suas distintas utilizaes setoriais, o planeamento dos recursos
hdricos pressupe o exerccio de uma funo predominantemente coordenadora que resulta da circunstncia de a gua ser um recurso indispensvel actividade da maioria dos sectores que condicionam o desenvolvimento
econmico-social (Veiga da Cunha et al, 1980, p. 103).
No entanto, as condies necessrias ao desenvolvimento da gesto e do
planeamento integrados dos recursos hdricos s comeam a ser efetivamente
equacionadas em Portugal a partir da dcada de 1970, constatando-se ento
enormes carncias de regulamentao, informao e capacidade institucional. Tendo prevalecido at ento uma viso setorial do aproveitamento dos
recursos hdricos nacionais, a recolha de informao relativa s disponibilidades de gua, para alm de limitada, no foi complementada com informao
acerca das necessidades de gua ou da sua qualidade. E se a primeira formulao de planeamento transversal dos recursos hdricos instituda no incio
da dcada de 1970 atravs da figura jurdica dos planos de ordenamento das

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

albufeiras de guas pblicas, uma viso integrada do planeamento escala da


bacia hidrogrfica s efetivamente regulamentada na dcada de 1990, sendo
os seus resultados substantivos observveis a partir de 2001, com a publicao
do Plano Nacional da gua e da primeira gerao dos planos de gesto de
bacia hidrogrfica.
As primeiras tentativas de instituir uma rede de recolha de informao
hidrolgica escala nacional iniciam-se na dcada de 1930, com a criao
dos primeiros sistemas de monitorizao hidrolgica e a publicao das
respetivas sries nos Anurios dos Servios Hidrulicos. J na dcada de
1940, o ensino e investigao da hidrologia ganha particular significado em
Portugal com a introduo de modelos hidrolgicos inovadores propostos
por A. Abecasis Manzanares e J.F. Rebelo Pinto, engenheiros dos servios
hidrulicos que haviam sido bolseiros em instituies de Frana, Itlia e
Sua, e que seriam aplicados ao dimensionamento hidrolgico das obras do
rio Lis e dos aproveitamentos hidroeltricos do rio Zzere (Quintela, 2002,
p. 5).
O primeiro destes engenheiros introduziria a hidrologia em 1948, na
disciplina de hidrulica aplicada que ento passou a leccionar no Instituto
Superior Tcnico (idem), observando-se a partir de ento a sua aplicao
sistemtica no mbito da atuao dos Servios Hidrulicos, do Laboratrio
Nacional de Engenharia Civil, do Instituto Nacional de Meteorologia e Geofsica, dos gabinetes de estudo das empresas hidro-elctricas e das primeiras
empresas privadas de engenheiros consultores (idem).
Mais tarde seriam publicadas duas obras de referncia, assim consideradas pelo seu carter inovador: a dissertao de Antnio Quintela (1967), pela
importncia que teve para o ensino universitrio e para a prtica profissional,
e a de Tavares (1973), considerado como o trabalho pioneiro que abriu novas
perspetivas na modelao hidrolgica. Assistindo-se expanso progressiva
das redes de monitorizao hidrolgica ao longo deste perodo, persistiu, contudo, um problema de disperso de dados por vrias entidades, que se procuraria resolver j na dcada de 1980 atravs da criao do Sistema Nacional de
Informao de Recursos Hdricos.
J no que diz respeito monitorizao qualitativa dos recursos hdricos
nacionais o seu desenvolvimento inicia-se muito tardiamente: at dcada de
1970 no se conhecia no pas qualquer inventrio do estado de qualidade da
gua escala nacional, sendo muito limitado o nmero de trabalhos realizados tendo em vista a sua caracterizao regional (Veiga da Cunha et al, 1980,
p. 390). A partir da dcada de 1970 iniciam-se processos de monitorizao
direcionados essencialmente para a recolha de dados acerca da poluio de
rios e albufeiras, estabelecendo-se em 1978 uma Rede Nacional de Q
ualidade

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da gua (renqa) composta de 122 estaes de monitorizao. Contudo,


e apesar do esforo observado, reconhecia-se em 2001 que as redes de qualidade da gua so ainda bastante mais incipientes, uma vez que poucos
sistemas so controlados periodicamente a nvel qualitativo e com algumas
deficincias a nvel de parmetros e frequncias de amostragem (inag, 2001,
10-ii, p. 11).
Neste sentido, e apesar do investimento observado nos processos de monitorizao hidrolgica e no ensino e investigao aplicada, foram persistindo
lacunas significativas de informao que impediram a determinao rigorosa
de balanos hdricos e a sua atualizao permanente. Em 1980 estes inventrios
ainda no tinham sido realizados de forma completa e com o adequado rigor
(Veiga da Cunha et al, 1980, p. 389), nem to pouco se procedia sua atualizao permanente, situao que se mantinha em 2001, aquando da publicao
do Plano Nacional da gua.
Reconhecendo-se ento que a variabilidade das disponibilidades de gua
em Portugal continental extremamente elevada, quer em termos anuais quer
em termos sazonais, o que d origem a perodos mais ou menos prolongados
em que a precipitao significativamente inferior mdia, e afirmando-se
que a capacidade de armazenamento no suficiente para garantir a manuteno de abastecimento a todas as utilizaes de gua (inag, 2001, 5-ii, p. 1),
salientava-se a importncia do balano hdrico como instrumento de gesto
e planeamento dos recursos hdricos, concluindo-se ser incontornvel que
uma fundamentao segura das decises carece de boas estatsticas da gua e
de uma boa contabilidade da gua, o que ainda no se dispe na actualidade
(idem, p. 38).
As deficincias e disfuncionalidades observadas relativamente gesto e
planeamento das guas no podem deixar de ser associadas ao desenho do
quadro institucional de referncia da administrao pblica das guas. Sujeito
a uma reforma estruturante na dcada de 1940, tornaram-se ento evidentes
duas tendncias que iriam persistir at dcada de 1980.
Por um lado, a separao funcional dos principais setores utilizadores da
gua por trs entidades distintas: a repartio de servios eltricos, que transita
para o Ministrio da Economia, em 1944, onde criada a Direo-Geral dos
Servios Eltricos; a repartio de portos, que transita para o Ministrio das
Comunicaes em 1947; e a Junta Autnoma dos Servios de Hidrulica Agrcola, que reintegrada como unidade de servio na Administrao Geral dos
Servios Hidrulicos e Eltricos em 194916, que entretanto passa a designar-se
Direco-Geral dos Servios Hidrulicos (dgsh).
16 At 1959, ano em que transitaram para o Ministrio da Economia.

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

Em consequncia destas transformaes, as funes da dgsh passam a


ser desempenhadas de forma tributria relativamente s solicitaes de cada
um destes setores utilizadores, concentrando-se na planificao e realizao
de obras hidrulicas, no auxlio tcnico e na regulao financeira de projetos
de infraestruturao, o que veio condicionar as possibilidades de desenvolvimento de uma viso integrada da gesto e do planeamento dos recursos hdricos nacionais escala de todo o territrio nacional.
Sem competncia de coordenao poltica ou administrativa, desprovida dos meios necessrios para garantir a efetiva fiscalizao das utilizaes
do domnio pblico hdrico e denotando problemas relativos produo de
informao necessria criao e atualizao dos balanos hdricos, a dgshe
foi sendo reconhecida essencialmente pela sua competncia tcnica no desenvolvimento de projetos hidrulicos.
Se o paradigma hidrulico comea a ser questionado, do ponto de vista
tcnico e poltico, a partir da dcada de 1970, a modernidade tardia representa uma lenta transio paradigmtica orientada pela necessidade de rever
os parmetros de gesto e planeamento das polticas pblicas da gua em Portugal, mas tambm pela introduo das componentes social e ambiental como
seus pressupostos fundamentais.
Do ponto de vista poltico, e enquadrando-se no processo de emergncia
das polticas ambientais em Portugal (Schmidt, 2008), o problema da poluio
das guas comea a ganhar particular relevncia como consequncia do cresci
mento industrial e da concentrao urbana observados ao longo das dcadas
de 1960 e 1970 (Silva Lopes, 1999; Ferro, 1996). A questo mais preocupante
ao longo deste perodo, contudo, dizia respeito ao enorme atraso sanitrio do
pas em matria de saneamento bsico, representando um grave problema de
sade pblica que vinha vitimando, por morte ou doena, muitos milhares de
portugueses desde o incio do sculo xx (Pato, 2011).
Sucessivamente menorizada como prioridade de interveno ao longo
de todo o perodo do Estado Novo, a resoluo dos problemas sanitrios do
pas transformava-se numa prioridade poltica com a transio democrtica a
partir de 1974. O trabalho a desenvolver, contudo, seria imenso: o inqurito
realizado em 1972 permitia concluir que apenas 40% da populao nacional
era servida com sistemas domicilirios de abastecimento de gua e apenas 17%
tinha acesso a redes de esgoto. Para alm disso, no se podendo garantir a
qualidade da gua para consumo humano, as redes de abastecimento existentes transformavam-se em potenciais vetores de contgio (Pato, 2011). Assim,
a identificao de um novo surto de clera em Tavira no dia 24 de abril de
1974, e a sua rpida expanso a todo o pas nas semanas seguintes, assinalava
a urgncia de medidas imediatas e a necessidade de rever o enquadramento

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JOO PATO

poltico e institucional subjacente s polticas pblicas de abastecimento e


saneamento de guas em Portugal.17
A criao da Secretaria de Estado dos Recursos Hdricos e do Saneamento
Bsico em fevereiro de 197618, reunindo na sua dependncia a Direco-Geral
do Saneamento Bsico, a Direco-Geral dos Recursos e Aproveitamentos
Hidrulicos (dgrah) e o Conselho Nacional da gua, apresentava-se como
um indicador relevante da importncia poltica a tribuda a ambas as dimenses de polticas pblicas numa perspetiva integrada.
Contudo, se o projeto de criao de regies e respetivas empresas pblicas
de saneamento bsico foi abandonado perante a defesa intransigente do poder
local a regionalizao do setor implicaria que se retirassem estas atribuies
aos municpios, a reforma do quadro orgnico da dgrah em 1977 e a enunciao de novos pressupostos inerentes ao desenvolvimento das polticas pblicas da gua em Portugal confrontavam-se com as deficincias de um quadro
institucional cuja atuao havia sido moldada na dcada de 1950 e denotava
agora problemas significativos de articulao interna entre os setores de planeamento e de obras e articulao externa com outros organismos setoriais,
para alm de um nvel tcnico muito pobre do ponto de vista do exerccio das
funes de administrao (Correia, 1991, p. 5).
C ON C LU S O

A primeira tentativa de rutura com o paradigma hidrulico assumiu contornos


mais radicais, j em 1987, com a extino da linhagem institucional dos servios hidrulicos criada em finais do sculo xix. Contudo, em pleno processo
de integrao europeia, perante a perspetiva de disponibilizao de avultados
fundos comunitrios e da necessidade de transpor diversas diretivas comunitrias para o direito nacional, a desestruturao do quadro institucional de
referncia das polticas pblicas da gua no veio a par com a definio imediata de um modelo alternativo.
Por um lado, colocava-se a hiptese de integrao das atribuies inerentes
a este domnio de governao no quadro mais abrangente das polticas pblicas de ambiente, prevendo-se que o seu exerccio fosse garantido de forma
descentralizada pelas Direes Regionais do Ambiente e Recursos Naturais
(drarn) e pelas Comisses de Coordenao Regional (ccr).
Em simultneo, preparava-se um diploma que previa a criao de um quadro institucional exclusivamente dedicado administrao pblica das guas,
17 Para uma histria das polticas pblicas de abastecimento e saneamento de guas em

Portugal ao longo do sculo xx ver Pato (2011).


18 Decreto-Lei n. 117-D/76, de 10 de fevereiro.

POLTICAS PBLICAS DA GUA EM PORTUGAL

compreendendo a criao de uma instituio de cpula e as respetivas unidades descentralizadas, delimitadas em funo das bacias hidrogrficas dos
principais rios nacionais.
Se a publicao do Decreto-Lei n. 70/90 tornava evidente a preferncia
pela segunda alternativa, prevendo-se ento a criao do Instituto da gua
(inag) e de Administraes de Regio Hidrogrfica (arh), este diploma no
seria regulamentado. E em 1993, com a publicao da lei orgnica do inag,
determinava-se que as funes desconcentradas da administrao pblica das
guas fossem desenvolvidas pelas drarn e pelas ccr, o que configurava um
modelo hbrido relativamente s duas hipteses originais. Entre 1990 e 1994,
para alm das mudanas institucionais, publicar-se-iam ainda quatro diplomas
estruturantes: um primeiro, logo em 1990, apresentava as primeiras normas
de qualidade da gua; os trs seguintes, j em 1994 (Decretos-Lei n. 45/94,
46/94 e 47/94), regulamentavam, respetivamente, o planeamento dos recursos
hdricos nacionais, a utilizao do domnio hdrico, e o regime econmico e
financeiro da utilizao das guas.
No entanto, a falta de autoridade do inag como entidade coordenadora
relativamente s entidades utilizadoras dos recursos hdricos, s drarn e ccr,
a fraca vocao destas ltimas para o desenvolvimento das atribuies de gesto e planeamento integrado das guas, a falta de meios de fiscalizao e as
deficincias relativas aos sistemas de monitorizao e inventrios dos recursos
hdricos nacionais que j mencionmos, colocaram problemas significativos
efetiva implementao destas disposies, facto que seria reconhecido no
Plano Nacional da gua j em 2001.
Na prtica, este plano e os respetivos planos de bacia hidrogrfica publicados entre 2001 e 2002 centravam-se essencialmente na funo de diagnstico
e as suas disposies dificilmente poderiam ser implementadas por um quadro
institucional cuja vocao essencial no era a gesto integrada dos recursos
hdricos nacionais e cujos recursos humanos afetos a funes de fiscalizao e
policiamento vinham sendo reduzidos de forma progressiva desde a dcada de
1970 (inag, 2001, 2-ii, p. 66).
A situao, diagnosticada em 2001, seria ainda mais gravosa face necessidade de transpor para o direito interno as disposies da Diretiva Quadro da
gua aprovada em 2000 e s exigncias institucionais (gesto por bacia hidrogrfica), ambientais (melhoria do estado de qualidade da gua) e econmicas
(recuperao dos custos e aplicao dos princpios do poluidor pagador e do
utilizador pagador) a definidas.
Da que se tivesse iniciado um processo de reviso da legislao hdrica
e do quadro geral de orientao das polticas pblicas da gua, que iria dar
lugar publicao da Lei das guas em 2005 e, com ela, criao de um

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novo q
uadro institucional de referncia que atribuiu ao inag o estatuto de
autoridade da gua, e determinou a criao de cinco Administraes de
Regio Hidrogrfica responsveis pelo exerccio das funes de gesto e planeamento integrado dos recursos hdricos nacionais, ainda que a coordenao das arh no fosse uma atribuio do inag enquanto autoridade da
gua.
Ser ainda cedo para interpretar os efeitos das alteraes introduzidas em
2005. No s porque a segunda gerao de planos (pna e pbh) se encontra
em concluso, mas tambm porque a atual conjuntura poltica e financeira
do Estado portugus levou desestruturao do quadro institucional de referncia criado em 2005 e adoo de um modelo simplificado e dotado de
menores recursos humanos, institucionais e financeiros, que poder colocar
em causa o exerccio de algumas das suas funes essenciais.
O que nos leva a concluir que, se as trs problemticas que salientmos
como condicionantes ao desenvolvimento dos processos de gesto e planea
mento integrados dos recursos hdricos nacionais em Portugal deficincias
de informao e conhecimento; desadequao do quadro institucional de referncia; predominncia de uma viso infra-estrutural em detrimento de uma
perspetiva integrada de desenvolvimento econmico, social e ambiental
foram sendo associadas s disfuncionalidades e limitaes das configuraes
jurdicas e institucionais adoptadas, tendo servido de justificao para a extino dos servios hidrulicos na dcada de 1980 e para a afirmao da necessidade de uma transio paradigmtica, as alternativas que vm sendo testadas
desde ento no se consolidaram ainda numa formulao estvel e funcional
capaz de garantir as condies necessrias gesto e planeamento integrados
dos recursos hdricos nacionais.
B I B L I O G R A F IA

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Recebido a 13-09-2011. Aceite para publicao a 07-08-2012.


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