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ESTADO, POLCIA E SOCIEDADE

Marcos T. Florindo

ESTADO, POLCIA E SOCIEDADE: ENSAIO SOBRE A REGULARIDADE (E


A PERMANNCIA) DAS PRTICAS DISCRICIONRIAS DE
ATUAO POLICIAL
Marcos Tarcisio Florindo

RESUMO
A polcia uma instituio fundamental do Estado moderno e est presente na maioria
das sociedades contemporneas. Embora a teoria sociolgica clssica tenha destacado o
papel essencial do aparelho de conteno para a efetivao das formas do controle
social, a anlise sobre o tema nas cincias sociais latino-americanas ainda recente e
lacunar. Avana aos poucos no Brasil a discusso da polcia como poltica pblica. O
presente ensaio, partindo da leitura de autores estrangeiros especializados no tema,
busca discutir a relao entre os aspectos especficos do policiamento em cada
sociedade e as demandas (e os dilemas) universais da relao entre o Estado, a polcia e
a sociedade.
Palavras-chave: polcia; poder; ordem social; segurana pblica.

STATE, POLICE AND SOCIETY: AN ESSAY ON REGULARITY (AND


RETENTION) OF DISCRITIONARY POLICING PRACTICES
ABSTRACT
Police is a fundamental institution of the modern state and your department is present in
most contemporary societies. In the past, the classical sociological theory has
highlighted the essential role of the containment device for accomplishing the forms of
social control. Progresses slowly in Brazil the discussion about the police like as a
public policy. This essay, based on the reading of foreign authors specializing in the
subject, discusses the relationship between specific aspects of policing in each society
and the demands (and dilemmas) of the universal relationship between government,
police and society.
Keywords: police; power; social order; public safety.

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Todas as organizaes criadas para o benefcio comum da sociedade, todas as instituies formadas
para inspirar o temor de Deus e das leis seriam inteis se uma fora pblica no fosse destinada para as
fazer respeitar[...] Sem esse auxlio, mesmo o Estado mais bem constitudo acaba por se dissolver, como
estes palcios magnficos que, resplandecentes de ouro e pedrarias, falta-lhes um teto que o proteja das
intempries.
Nicolau Maquiavel

Qualquer indivduo que vivencie as relaes interpessoais colocadas pelo


cotidiano de uma sociedade moderna conhece a polcia e reconhece, mesmo de forma
intuitiva, certas prerrogativas de seu mandato no controle do corpo social. Alis, so
poucos aqueles que no tm uma opinio sobre o desempenho dos policiais no
cumprimento das funes delegadas para o policiamento dos espaos pblicos. Mal
amada por alguns ou evocada como salvaguarda das instituies por outros, a figura da
polcia est firmemente inserida no quadro das instituies essenciais e caractersticas
da sociedade contempornea. At os observadores mais crticos do papel da agncia na
efetivao das prticas do controle social no podem discordar da afirmao de Robert
Reiner sobre o fetichismo da polcia, ou seja, a pressuposio corrente de que a
polcia um pr-requisito essencial para a ordem social, e que, sem a fora policial, o
caos vai instalar-se (REINER, 2003, p. 19). Tal impresso parece acentuar-se nos
momentos de crise, quando a violncia urbana se eleva no sentido de criar a sensao da
cidade partida, como acontece nos conflitos entre policiais e faces criminosas nas
grandes cidades brasileiras. Esta percepo de estarmos para sempre dependentes da
vigilncia policial demonstra o papel chave da instituio no desenvolvimento e no
controle dos padres de civilidade, necessrios consolidao da ordem social
moderna.
A polcia uma instituio fundamental das sociedades contemporneas.
Toda a polcia poltica, devido ao seu papel instrumental na vigilncia, promoo ou
salvaguarda das relaes do poder vigente. Alis, a anlise do modus operandi das
instituies policiais permite avaliar o carter do poder e as formas especficas da
dominao assumidas em cada formao social. A instrumentalidade poltica dos
departamentos policiais mantidos pelos Estados modernos paira entre as requisies
universais da imposio da ordem social burguesa e as especificidades dos interesses
dos grupos de poder locais e regionais. O presente ensaio pretende destacar certos
aspectos desta difcil relao: partindo da leitura de autores estrangeiros especializados
no tema, busca discutir a relao entre os aspectos especficos do policiamento em cada
sociedade e as demandas (e os dilemas) universais da relao entre o Estado, a polcia e
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a sociedade. O objetivo explorar as diferentes perspectivas sobre aspectos comuns e


regulares do processo de formao das instituies policiais modernas, oferecendo ao
pesquisador nefito um roteiro crtico para a reflexo sobre a funo policial e os modos
e os meios de atuao dos agentes em suas intervenes no cenrio social.
Devido ao carter inicial e exploratrio do ensaio privilegiou-se a diversidade,
tanto em termos dos temas debatidos como em relao s diferentes abordagens
tericas. Os assuntos selecionados destacam questes fundamentais que emergem no
contexto de formao e se espraiam no desempenho cotidiano das atribuies do
policiamento: a relao entre a formao do mercado livre de trabalho e a
profissionalizao e a especializao dos departamentos policiais; as atribuies do
mandato legal e a discricionariedade nas tarefas do controle social; a tensa relao entre
polcia, ordem social e justia; a arbitrariedade nas ruas e o carter do regime poltico; a
demanda local de controle e a formao da cultura policial; o carter especfico da
dominao e o uso e o abuso da fora; entre outros fatores relacionados generalizao
dos departamentos da polcia estatal como instrumentos fundamentais do controle
social.
Embora vestgios de organismos sociais com funes tpicas de polcia
possam ser observados desde a Grcia antiga, a formao de foras policiais, cujo
mandato de vigilncia abarca os diversos grupos sociais que compem a sociedade
mais sobre uns do que sobre outros, est diretamente relacionada ao momento em que
a diviso do trabalho se acentua e estruturas diferenciadas de dominao poltica,
religiosa e militar aparecem (MONET, 2001, p.32). O nascimento da moderna
organizao policial e a delegao de seu mandato no controle do corpo social est
diretamente ligada aos conflitos e rupturas que caracterizaram o desenvolvimento das
relaes de poder e de submisso nas sociedades capitalistas. A criao e as contnuas
reformulaes das agncias policiais ao longo do tempo so como um espelho da
prpria formao do Estado moderno e do desenvolvimento do metabolismo entre o
Estado e a sociedade. Afinal, so os policiais agentes do Estado, organizados numa
agncia burocrtica estatal que os recruta, remunera e controla de acordo com regras
jurdicas explcitas. Isto, sem esquecer que a caracterstica do mandato de interveno
da polcia, no corpo social, fazer valer a regra da lei sancionada pelo Estado. Tais
diretivas valem tanto para os corpos policiais uniformizados que vigiam de forma

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ostensiva os ambientes sociais como para os departamentos investigativos da polcia


judiciria, que atuam sem uniforme1.
A polcia , na verdade, a face mais tangvel da realidade do Estado para
grande parte da populao, pois por meio da ao desta instituio que muitos tomam
contato cotidiano com o poder pblico, como um aborrecimento brutal ao longo de
uma vida regulada por decretos (BENJAMIN, 1990, p.136). A polcia e o seu poder de
devassar o comportamento cotidiano dos cidados confirma o conceito, caro cincia
poltica, que todo o Estado tem a fora como fundamento de poder.
Porm, como ensinou Max Weber, o exerccio da fora nas relaes de
poder tem de se tornar legtimo para configurar uma estrutura de dominao. assim
que podemos definir o Estado como a entidade que reivindica o exerccio do monoplio
da violncia legtima dentro de um determinado territrio. Esta reivindicao interna e
constante se sustenta de diversas maneiras ideolgicas, jurdicas mas antes de tudo,
tem de ser pragmtica: pela criao, manuteno e comando de uma fora fsica
suscetvel, por sua superioridade, de impedir a qualquer outra pessoa o recurso
violncia, ou de cont-los nos quadros que o prprio Estado autoriza. Essa fora pblica
comumente denominada polcia (MONJARDET, 2002, p.13). Portanto, cabe a
polcia um papel fundamental na confirmao do poderio do Estado. Suas intervenes
no ambiente social, para alm de redimir os conflitos e dissenses, permitem a
consolidao do poder requerido pela autoridade poltica. Na sociedade moderna, a
polcia desenvolveu-se como a organizao especializada encarregada da manuteno
da ordem, e a ela foi confiada capacidade de emprego legtimo da fora, que
monoplio do Estado (REINER,2004, p.16.).
Est nos departamentos policiais a principal fonte de especialistas que o
aparelho administrativo pode formar para a monopolizao da fora legitimada em seu
prprio territrio. Diferente do exrcito, voltado para a guerra podendo ser mobilizado
em conjunto com as foras policiais nas situaes de grave crise poltica nas quais a
prpria legitimidade do poder teme seu esfacelamento a polcia esta orientada para
lidar com os conflitos corriqueiros do cotidiano, tanto pela negociao como pela
conteno. Este o prenncio do sentido poltico de toda a atividade policial. A
visibilidade e a aceitao de sua atuao nas ruas, como organismo legtimo de
segurana, so uma necessidade e uma condio para o exerccio do poder poltico. A
1

Sobre as interaes entre os diferentes departamentos de polcia na vigilncia sobre os ambientes


sociais, ver MONET, 2001, p. 79-103.

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legitimidade da atuao policial se confunde com a legitimidade da dominao exercida


por meio da administrao do Estado. Cabe polcia velar, nos ambientes sociais, sobre
o pacto social anunciado no regime da lei, que na formulao clssica do Estado
burgus anuncia a igualdade jurdica e a imparcialidade de sua aplicao. Ora, na
prtica, a lei e a justia numa sociedade de classes, onde os interesses postos nas
balanas dos conflitos so antagnicos, refletem a prpria assimetria necessria
reproduo da ordem social.

[...] seria hipocrisia ou ingenuidade acreditar que a lei feita para todo
mundo em nome de todo mundo; que mais prudente reconhecer que ela
feita para alguns e se aplica a outros [...] que nos tribunais no a sociedade
inteira que julga um dos seus membros, mas uma categoria social
encarregada da ordem sanciona a outra fadada desordem (FOUCAULT,
1999, p.243).

A lei organiza o poder do Estado e institui estratgias atinentes


conservao da ordem social. A noo de imparcialidade das leis cria a noo de que
lei e ordem so termos simtricos e vinculados ao bem comum. Porm, no podemos
esquecer que na sociedade de classes a aplicao das leis reproduz as desigualdades
sociais. Como percebeu e ressaltou Anatole France em um aforismo: a lei, em sua
majesttica igualdade, probe tanto o rico como o pobre de dormir sob a ponte e
mendigar nas ruas. Nesse sentido, a lei e o direito so, alm de parciais, parte de uma
gesto de procedimentos com o fito de garantir os privilgios das elites (BENJAMIN,
1990,136), isto de acordo com uma verso de ordem social aventada pelas necessidades
de reproduo do poderio dessas mesmas elites. A ordem social, bem como a expresso
de seus valores morais, culturais e polticos, procura sancionar uma noo de
sociabilidade entre os grupos que permita a reproduo das estratgias de dominao. A
construo dos valores que compem a ordem social (valores estes mutveis conforme
as necessidades do tempo) est vinculada ao medo social da desordem, ou seja, do
temor e da necessidade de conter a proliferao de comportamentos que pudessem
desestabilizar as hierarquias sociais: todas as sociedades, at estes tempos de
modernidade avanada, reconheceram e temeram, no imaginrio e na realidade, a
liberao dos processos explosivos (BALANDIER, 1982, p.39). Da a condenao
poltica e posterior criminalizao destes comportamentos nas letras da lei:
A criminalizao tipifica na lei os comportamentos desviantes da ordem
desejada pelas elites, o que permite organizar a represso por meio das instituies de
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conteno. Em relao agncia policial, os termos se invertem: a ordem passa sempre


na frente da lei, operando a organizao do controle em termos das estratgias do poder.
A lei o dispositivo fundador que legitima a ao policial, porm, no tocante
manuteno da ordem, a lei equvoca: precisa para determinar as infraes que os
protestatrios podem cometer, ela mais flexvel quanto aos meios que a polcia deve
utilizar e quanto s finalidades exatas que suas intervenes devem perseguir
(MONET, 2001, p.239). Nesse sentido a polcia, na maioria da suas intervenes
pblicas, evoca a lei menos pelo que reza a letra e mais como um recurso prtico que
permite sua atuao em situaes nas quais o primordial, de fato, a manuteno da paz
consignada pela verso de ordem social vigente.
A reside a funo primordial da polcia na sociedade, que a de investir
seus poderes de interveno na resoluo de situaes de conflito tendo como limite o
uso da violncia. Em outras palavras: impor a ordem, no desprezando a negociao,
mas tendo a fora como recurso legtimo. Nesse sentido, a polcia mantm sobre a
sociedade um poder instituinte da regra jurdica que, embora baseado em suas
prerrogativas, acionado sob uma forma prpria ao poder policial. Dessa maneira, a
afirmao de que os fins do poder policial seriam sempre idnticos aos da lei e do
direito falsa (BENJAMIN, 1990, p.136). Na verdade, seu poder o de impor-se com
certa autonomia em situaes e locais aos quais as leis do Estado no penetram, ou so
ineficazes como condutoras do comportamento. Alis, a ao policial tenta disciplinar
os comportamentos no sentido de normaliz-los, tomando como referncia o imaginrio
da ordem. Essa a inteno do controle policial, por exemplo, nas frestas sociais menos
abarcadas pela noo de direito burgus, como o notrio caso do controle coercitivo
sobre a sociabilidade popular.
Disto deriva a percepo, corrente nos meios policiais, de que as normas
legais criam srios impedimentos para o controle eficaz da criminalidade (BITTNER,
2003, p.31). Para os agentes da polcia, uma bem proporcionada liberdade frente aos
ditames legais parte constituinte do trabalho cotidiano de conteno dos distrbios. A
atuao da organizao policial e de seus agentes privilegia a discricionariedade no
cumprimento de seu mandato legal, sobretudo para os policiais de linha, ou seja,
aqueles que atuam nas ruas em contato com a populao e suas contendas. A
caracterstica do trabalho do agente policial nas ruas, que privilegia a interveno in
loco no cenrio do conflito, pressupe que esse saiba discernir sobre os modos e meios
apropriados de ao para cada situao. Cabe, em ltima instncia, ao policial resolver a
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hora que se encerra a negociao e se inicia a conteno violenta, assim como cabe ao
discernimento do agente intervir ou esperar para coletar mais dados que podem levar a
implicao ou no do suspeito, para um posterior processo judicial.
No podemos esquecer que um dos atributos oficiais da polcia este, o de
auxiliar da justia, pois a polcia mais especificamente o segmento conhecido como
polcia judiciria quem investiga os delitos, colhe as informaes, interroga os
suspeitos e prefigura a sua responsabilidades, por meio de um inqurito2 enviado s
instncias jurdicas, responsveis pelo processo criminal. Nestes procedimentos a
polcia retm a posse de informaes que prefiguram a culpa ou no dos implicados nas
ocorrncias e, em grande parte dos casos, ela a instncia inicial do processo jurdico,
pois a partir dos seus relatrios e inquritos que toda a maquinaria da justia inicia seu
movimento. Alis, de certa maneira, a evocao do judicirio dependente do arbtrio
policial. a interveno desse agente que vai definir primeiro, na maioria das
ocorrncias, se esta merece ou no ser tipificada como caso criminal e elevada s
instncias oficiais da justia. A discricionariedade do agente de polcia, nas suas
intervenes, pode conduzir a solues que vo da simples admoestao no prprio
local at priso para averiguaes e um posterior processo. As implicaes das partes
envolvidas nas ocorrncias dependem em grande parte do entendimento policial dos
motivos e de sua interpretao dos fatos.

Embora seja bastante comum se assumir que a polcia parte do sistema de


justia criminal, seria mais correto dizer que ela funciona parte do sistema.
Embora para um observador sem uniforme possa parecer que policiais,
promotores, juzes e funcionrios correcionais estejam unidos na luta contra o
crime, eles, de fato, esto coordenados apenas de modo muito fraco. A polcia,
especialmente, engaja-se com o resto do sistema em um relacionamento do
tipo ame ou deixe-o (BITTNER, 2003, p.290).

O poder discricionrio da polcia e a liberdade de atuao dos agentes nas


ruas caracterizam o papel instrumental da polcia na economia do poder. Mais que o
funcionamento parte do sistema legal, a conhecida tendncia da organizao policial
execuo de funes judicirias destaca o seu papel como gradao extra-oficial de
2

De elaborao privativa do rgo de conteno, o inqurito consiste das diligncias e investigaes


levadas a cabo pelo aparelho da polcia judiciria para elucidar os crimes, cuja finalidade , nas palavras
de um policial, colher e transmitir s autoridades competentes os indcios e provas, indagar quais so
seus autores e cmplices, e concorrer eficazmente para que sejam levados a tribunais. (MONDIN, 1967,
p.49). O inqurito caracteriza a natureza prpria da polcia judiciria, a verdade, a polcia judiciria
basicamente um instrumento utilizado pelo judicirio para a coleta de dados (MINGUARDI, 1991,
p.15). Sobre o assunto, ver: FLORINDO, 2000 p.23.

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autoridade, que serve para complementar o sistema judicial oficial. As prticas policiais
so um complemento do sistema judicial e no uma violao dele (LIMA, 1994, p.2).
Nesse sentido, a polcia pode funcionar como um juizado de pequenas causas, uma
justia barata e popular de primeira instncia, que se encarrega de arbitrar os conflitos e
encaminhar os casos para uma soluo de justia informal, sem o concurso do aparato
legal e de acordo com a percepo policial de punio. Um tribunal de rua capaz de
evitar a morosidade do processo penal e de impr com eficcia a lgica do controle
social nos ambientes sociais menos abarcados pela noo de cidadania. Pois fato que o
arbtrio policial se realiza com mais intensidade nos setores menos favorecidos,
naqueles que Robert Reiner classificou como propriedades da polcia:

Uma categoria se transforma em propriedade da polcia quando os poderes


dominantes da sociedade (na economia poltica e etc) deixam os problemas
de controle social nas mos da polcia. Eles so grupos de baixo status, sem
poder, vistos pela maioria dominante como problemtica e desagradvel. A
maioria est preparada para deixar a polcia lidar com suas 'propriedades' e
fazer vistas grossas para a maneira como isso tratado. Como exemplo
temos os vagabundos, os alcolatras de reas deterioradas, os
desempregados ou com empregos que ningum quer, minorias tnicas, gays,
prostitutas e organizaes polticas radicais. A principal funo da polcia
sempre foi a de controlar e segregar grupos assim, e ela esta armada com
uma bateria de leis permissivas ou discricionrias para tal finalidade [...] A
preocupao com a 'propriedade da policia' no tanto de aplicar a lei, mas
de manter a ordem usando a lei como um recurso entre outros (REINER,
2004, p.143).

na atividade de superviso sobre os espaos de convivncia das classes


populares, portadoras do esteretipo da desordem e da criminalidade, que a polcia pe
em prova sua eficcia nas estratgias do poder. Alis, quanto mais requisitada a
superviso policial sobre os ambientes de circulao popular, tendeu a ser menor
capacidade histrica do Estado em promover o acesso dos grupos sociais vivncia da
cidadania. A prpria atuao policial e suas caractersticas operacionais so frutos do
modo de socializao poltica promovida pelo Estado, o que variou conforme as
demandas do tempo e das necessidades do poder e de sua manuteno. A polcia
comprometeu-se em conflitos mais ou menos numerosos e mais ou menos vivos
segundo os pases. Ela adotou, em conseqncia, formas de organizao diferentes,
construiu repertrios de aes que, ao se 'rotinizarem', contriburam para modelar as
culturas cvicas atuais(MONET, 2001, p.56).
Quanto mais o grau de participao poltica rarefeito em uma sociedade,
propende a ser maior o espao legado para a utilizao do repertrio arbitrrio da
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policia. Assim ser alargado tambm o intervalo permitido para que a polcia elabore
interferncias calcadas em seu poder discricionrio. Representante da autoridade do
Estado em ambientes de cidadania rarefeita, neles a polcia exerce, para alm da
conteno violenta e muitas vezes arbitrria dos distrbios, uma srie de funes
administrativas em relao ordem pblica. Afinal, a interveno policial tambm
solicitada para o atendimento de gestantes em trabalho de parto, para demover a
inteno de suicidas, para lidar com os doentes mentais, para atender prontamente os
acidentes e promover o resgate de vtimas, entre outras atividades que no podem ser
elencadas como de controle da criminalidade.
Assim, os policiais podem ser considerados verdadeiros especialistas no
controle e na conteno dos conflitos sociais. O funcionamento da instituio
explicitamente poltico, pois ao gerenciar os conflitos, a polcia faz valer nas ruas o
poder do Estado. A polcia o instrumento que simboliza o funcionamento da ordem
legal. A polcia nada mais que um mecanismo de distribuio, na sociedade, de uma
fora justificada por uma situao (BITTNER, 2003, p.230). Uma fora que, embora
tenha como pedra de toque a coero, pode ser aplicada em situaes diversas. Como
afirmou a pesquisadora Dominique Monjardet, a polcia como um martelo utilizado
pelo Estado.
Comumente se admite que um martelo serve principalmente para bater
pregos, mas sabe-se que, (sic) ele serve para quebrar o vidro e libertar-se,
em caso de acidente que torne as portas inacessveis. Como picareta, ele
ajuda a escalar as montanhas. Sabe-se tambm que pode permitir rachar uma
cabea. Seguramente, no a soma infinita das possveis utilidades do
martelo que pode defini-lo, mas a dimenso comum a todos os seus usos,
que aplicar a fora sobre um objeto. Acontece exatamente o mesmo em
relao polcia: instrumento de aplicao de uma fora (a fora fsica em
primeira anlise) sobre o objeto que lhe designado por quem a comanda
(MONJARDET, 2002, p.22).

A aplicao da fora nas relaes sociais o denominador comum da funo policial:


este o princpio que referencia as diferentes faces do ofcio de polcia, todavia a fora
no tem em si mesma funo social prpria, a aplicao da coero persegue efeitos
determinados por quem a comanda. Toda polcia instituda como fora a servio de
uma ordem, de um poder e de sua lei (MONJARDET, 2002, p.293). A caracterstica
essencial da polcia sua instrumentalidade e, sendo instrumental por definio, a
anlise do objeto polcia no se efetiva sem a observao dos modos e dos meios da
afirmao de seu mandato numa determinada formao social. O desempenho da funo
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policial calibrado por relaes de poder fornece a tnica do contato entre a teoria e a
instituio. Em ltima analise, toda a teoria da polcia transitiva [isto ] visa
explicar seu objeto relacionando a outra coisa que no ela mesma (BROUDER, 1984,
p.293).

Toda tentativa de medir um desempenho, uma eficcia, e at o mais simples


resultado da ao policial, introduz fins e meios no debate. Estas coisas so
debatidas desde que o mundo mundo, o que sem dvida a melhor
desculpa de que dispem as autoridades policiais para se dispensar, o mais
das vezes, de fazer dela o objeto de ensino a seus recrutas (MONJARDET,
2002, p.296).

A percepo sociolgica sobre a organizao policial, tributria das teorias


das organizaes complexas, enfatiza suas caractersticas contraditrias com o modelo
ideal de organizao burocrtica. A estrutura da organizao, altamente formalizada e
hierarquizada, vivencia uma tenso permanente decorrente do pouco alcance dos
controles formais para regrar os procedimentos dos nveis hierrquicos mais baixos.
Afinal, como isolar e demarcar um lcus para a disciplina profissional se as misses
policiais nas ruas so to diferenciadas quanto so as possibilidades de conflito social?
O que pensar da vigilncia institucional da justia se a prpria justia depende
funcionalmente das informaes da polcia? Mais que um complicador para uma anlise
da organizao policial, a pouca efetividade dos controles internos e a forte resistncia
para os controles externos concretizam um problema prtico vivenciado no cotidiano
dos setores da sociedade mais atingidos pelo arbtrio policial. Entretanto, atravs da
crena de que atividades prticas derivam e so controladas pelo desenho racional da
estrutura que organizaes adquirem legitimidade junto ao ambiente externo
(PAIXO, 1982, p.66).
A instrumentalidade da polcia, situada na contradio entre direito e fora,
demarcou os passos de seu prprio desenvolvimento institucional nas sociedades
modernas. A polcia uma instituio na qual a organizao no pode ser observada
sem a anlise do poder que a instituiu e direciona suas foras de acordo com objetivos
mais ou menos velados ou explcitos. A anlise da polcia no se desprende da anlise
do poder, alis, esta o revela e reala suas prioridades. A polcia e seus agentes so a
caixa preta das necessidades do poder, pois suas prticas exprimem sua verdade
indizvel, ou seja, os modos e meios do emprego social da fora e da astcia
(MONJARDET, 2002, p.280).
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neste sentido que para entender a polcia e sua atuao torna-se necessrio
relacionar o seu modus operandi com as formas que a dominao assumiu e priorizou
em cada sociedade. As diferentes modalidades de policiamento esto relacionadas aos
meios e aos fins buscados com a utilizao da fora nas relaes sociais. Os objetivos da
aplicao da fora, nas relaes de poder, so ao mesmo tempo diferentes e
complementares. Para atingir seus efeitos necessitam da formao de corpos policiais
diferenciados e intercambiveis. O policial uniformizado que vigia de modo ostensivo
s ruas da cidade, cumpre uma funo poltica diferente do espio policial que se infiltra
em uma organizao terrorista. O investigador da polcia judiciria observa itens muito
distintos em suas diligncias do policial designado para o controle de fluxo do trnsito
numa grande cidade. As tcnicas e os aparato instrumentais so diversos, como so
diversas as funes requeridas ao policiamento.
Assim, existem foras policiais cujo objetivo efetivo a preveno do
crime, outra o controle dos tumultos, outra a captura dos delinqentes, outra ainda a
represso poltica aos dissidentes. Mas isto no significa que suas formas de atuao
no interagem, no s porque dependendo da gravidade do distrbio, o aparato de
controle mobiliza todo seu efetivo para restaurar a ordem ameaada, mas, sobretudo por
que o gerenciamento dos conflitos pela fora requer mesmo a diferenciao e a interrelao entre os diferentes corpos policiais. As diferentes modalidades de organizao
policial, refinadas conforme os efeitos de poder especficos requeridos pela autoridade
poltica, consolida a formao de uma vasta rede de vigilncia e controle policial da
sociedade, baseada na prpria integrao e articulao entre os diversos segmentos.
Se os corpos policiais so diferenciados em meios e objetivos especficos, a
aplicao da fora, de acordo com necessidades eminentes do poder pode fornecer
certos denominadores comuns atividade policial num determinado territrio. As
necessidades do poder definem polticas para a polcia e estas decises reverberam
decisivamente na atividade policial, influenciando os modelos de ao e definindo
padres de conduta para os agentes. A eficcia instrumental da atividade policial requer
a contnua capacidade do Estado em definir os alvos e os objetivos prioritrios para a
sua atuao, direcionando efetivos e recursos, privilegiando modelos operacionais
afinados com as necessidades do uso do martelo nas relaes sociais. Alis, coube ao
Estado moldar os diferentes segmentos policiais, direcionando sua eficcia instrumental
de acordo com demandas sociais e polticas que possibilitavam a legitimao de seu
prprio poderio.
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A aplicao da fora nas relaes sociais um dos esteios da soberania do


poder poltico quando este no advm do consenso ou do carisma. Quanto mais o poder
poltico carece de consentimento e se mantm no estribo de sua prpria autoridade, mais
a polcia aparece como uma autntica polcia da soberania3 e sua a atuao se distancia
das raias do direito e se conforma em fazer valer o direito do mais forte, ou a razo do
Estado. Sua prioridade debelar os focos de insurgncia e manter sobre estrito controle
a populao, sobretudo os setores marginalizados. O combate ao desvio social
deliberado, funo instrumental da polcia criminal, torna-se uma questo de represso
poltica e social. Para isto, valoriza-se a profisso do policial como a de um soldado da
ordem, atento defesa dos valores dominantes. A sociedade enquadrada
primordialmente sobre esta modalidade de policiamento torna-se um campo de
suspeio permanente, na qual a eficcia da vigilncia se confunde com a capacidade de
intromisso do olhar policial em todos os ambientes sociais. A violncia nas diligncias
uma aposta no temor como forma de controle, favorecida pela prpria ineficcia ou
mesmo ausncia deliberada de controle social sobre suas atividades.
Em sociedades cujas relaes de poder sempre atreladas ao conflito entre
as classes evoluram da fbrica social desdobrando-se em possibilidades da ampliao
do consentimento como vis da dominao, onde a necessidade de maior integrao
poltica entre os diversos segmentos sociais refletiu na diminuio das desigualdades
econmicas, tornou-se tarefa do Estado referenciar certa impessoalidade como parte
integrante da atividade cotidiana da policia. Nestas sociedades, a atividade policial, sem
deixar de ser repressiva, experimenta um maior enquadramento aos limites impostos
pelo direito. Alis, sua eficcia operacional depende de sua aceitao como rgo
legtimo para a imposio da fora, o que alcanado mediante a valorizao do
discurso da imparcialidade de suas aes e da responsabilizao das condutas dos
agentes na mediao dos conflitos de interesses. Cabe a esta polcia situar-se como
expresso da autoridade entre a fora de seu mandato e a possibilidade da coero. A
eficcia de sua atuao depende de uma maior aderncia com o corpo social sob sua
observao.
E neste sentido que o carter do regime poltico afeta o funcionamento da
polcia na sociedade. A atividade policial crucial para se definir a extenso prtica da
liberdade humana (BAYLEY, 2001, p.203). Quanto mais o poder est concentrado e

Sobre o assunto, ver: MONJARDET, 2002, p.281.

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vedado participao popular, maiores so as chances da interferncia policial arbitrria


nos espaos sociais e mais grupos sociais so marginalizados e estigmatizados sobre o
arbtrio policial. Quanto mais o poder est disperso, maiores so as chances de seu
controle se operar por visibilidade e aceitao. O carter da dominao poltica, fruto
direto das formas de contato entre as classes, modula a percepo da organizao
policial sobre suas funes, o que permite a elaborao interna de modelos de atuao
que so valorizados e utilizados pelos policiais em suas atividades de policiamento.
Embora enquadrada pelas necessidades da poltica, como requer seu papel na
estrutura estatal, torna-se perigoso afirmar que o martelo simplesmente um mero
apndice do Estado. Assim como existem polticas para a polcia, definidas pelos
governos, existem tambm polticas da polcia, definidas internamente, tanto nas capas
altas de sua burocracia, como na ilharga da atuao dos agentes pelo corpo social.
Universo de especialistas organizados formalmente, detentor de competncias
exclusivas, a polcia desenvolveu e desenvolve continuamente interesses prprios e
uma cultura operacional que baliza seu funcionamento e atuao. Embora relacionada s
demandas do poder, a cultura da polcia no se desprende de suas auto-referncias, que
definem e priorizam os modelos de investigao, a distribuio dos poderes internos, as
caractersticas valorizadas ou depreciadas na conduta dos agentes, entre outros fatores
que configuram o prprio perfil da organizao policial. Afinal, no h

campo

profissional que no crie seu quantum de autonomia: [...] na prtica, nenhuma polcia
se resume realizao estrita da inteno daqueles que a instituem e tm autoridade
sobre ela, pura instrumentalidade. H sempre um intervalo, mais ou menos extenso,
mais ou menos controlado, mas jamais nulo. (MONJARDET, 2002, p.23).
A posio da policia na estrutura do poder define a importncia poltica da
polcia. E quanto mais o poder se projeta pela sociedade, mais os interesses polticos da
polcia se projetam na estrutura do poder, criando maior visibilidade sobre os conflitos e
demandas internas da organizao. Lutas polticas dos grupos internos, formando
pirmides paralelas4 que disputam cargos, benesses e recursos. Coeso dos mesmos
grupos frente s crticas de fora, dimensionando e caracterizando o forte
corporativismo da instituio. Definio das formas de ao de acordo com o seu
4

Segundo Lus Antnio Paixo, as pirmides paralelas so os micro grupos, liderados por delegados
gerais, que barganham e competem por vantagens pessoais na alocao e promoo do pessoal
(PAIXO, 1982, p.70). Segundo o autor, a formao desses micro grupos caracteriza a luta pelo poder
nas delegacias policiais.

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entendimento de crime e represso, afinal no sobre todas as ilegalidades tipificadas


na lei que a polcia lana seu arsenal repressivo. Crimes praticados contra a propriedade
e crimes de colarinho branco recebem ateno e tratamento diferenciado na estrutura da
agncia. Ao mesmo tempo, necessrio frisar que quanto mais o projeto poltico
necessita das foras policiais para manter a ordem, maior o espao legado para a
corrupo e a arbitrariedade no cotidiano de suas intervenes. A legalidade do
aumento da represso implica uma contrapartida de maior ilegalidade para seu
funcionamento (PINHEIRO, 1991, p.87).
Para os policiais, sua funo no corpo social natural tal como o ar que
se respira, pois como dissertam os manuais de polcia, a policia apareceu quando se
organizaram os primeiros aglomerados humanos (PESTANA, 1963, p.19). Ao mesmo
tempo, crem os agentes que sua relevante atuao social incompreendida pela
populao. A literatura atinente destaca a percepo dos policiais como pertencentes a
uma instituio mal amada (MONET, 2001, p.276), o que refora a coeso interna e a
noo de que somente policiais entendem, defendem e, conforme o caso, acobertam
policiais. Nesse sentido, s orientaes prvias sobre a escolha dos modos e meios de
atuao nas cenas de conflito, as prticas e as rotinas que demarcam as atividades dos
policiais so criadas, valorizadas e passadas de agente para agente, em meio s
demandas internas do trabalho. A conduta policial modelada de acordo com a cultura
operacional especfica da instituio, que cria e recria seus valores e sua tradio. Para
os policiais, o bom desempenho est menos relacionado com a atuao de acordo com
as normas burocrticas ou tcnicas do que com as prticas valorizadas pela experincia
prvia e pela tradio. Os policiais ingleses costumam dizer que no se pode fazer a
polcia com o cdigo permanentemente sobre os olhos. Quanto aos franceses, destacouse que sua ignorncia das leis que eles devem fazer respeitar s se iguala ao
desconhecimento dos prprios usurios (MONET, 2001, p.153).
A opacidade da organizao policial, sua posio defensiva diante da
sociedade, sua necessidade de coeso mediada por valores internos, so produtos diretos
da sua instrumentalidade poltica. A polcia poder. A ao da polcia controla e orienta
o comportamento das pessoas e dos grupos sociais, inculcando noes de certo e de
errado correspondente conduta desejada no espao pblico. Para o controle da
sociabilidade popular, a ao da polcia desde sempre se confundiu com prpria lei.
Alis, foi menos pela lei e mais pela ao da polcia que se apresentou, se
instrumentalizou e se disseminou pela sociedade a verso de ordem social desejada
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pelos grupos controladores do poder. Sua atuao, mais ou menos arbitrria ou violenta,
mediadora ou legitimada, conforme cada vis assumido pelas formas de dominao, tem
um papel fundamental na manuteno das regras que permitem a explorao econmica
e o predomnio poltico da classe dominante sobre os setores subordinados. A polcia
vela pela prpria verso moderna de liberdade da sociedade capitalista, no mais
relacionada ao no trabalho, e sim venda da mo de obra. Foi para controlar o mundo
do trabalho que se aparelhou polcia.

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