A Polícia Na Constituição Federal de 1988

Gabriela Galiza e Silva e Yara Maria Pereira Gurgel
Artigos
A polcia na Constituio Federal de 1988: apontamentos sobre a
manuteno de um rgo militarizado de policiamento e a sua
incompatibilidade com a ordem democrtica vigente no Brasil
A polcia na Constituio Federal

de 1988: apontamentos sobre
a manuteno de um rgo
militarizado de policiamento e a
sua incompatibilidade com a ordem
democrtica vigente no Brasil
Gabriela Galiza e Silva
Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN. Graduada em Direito pela
Universidade do Estado do Rio Grande do Norte - UERN.
gabrielagaliza.adv@gmail.com
Yara Maria Pereira Gurgel

Professora de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN. Doutora e mestre em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo - PUC-SP. Graduada em Direito pela UFRN.
ygurgel@uol.com.br
Resumo
O artigo tem como objetivo analisar o Sistema Constitucional de Segurana Pblica no que concerne manuteno de
um rgo de policiamento militarizado, e busca demonstrar que a existncia de uma polcia como fora auxiliar e reserva
do Exrcito no se coaduna com a ordem democrtica inaugurada aps a promulgao da Constituio Federal de 1988,
principalmente em tempos de paz e de estabilidade institucional. Para tanto, explora a proposta que pretende reformar
a organizao da instituio policial por meio da desmilitarizao das polcias estaduais e de sua unio em um nico
corpo policial, de natureza civil.
Palavras-Chave
Democracia. Reforma Policial. Desmilitarizao.
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Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 142-158, Fev/Mar 2016
Artigos
Na verdade, o modelo de segurana pblica delineado aps o recente processo de

redemocratizao do pas manteve o paradigma de policiamento vigente durante o
perodo da ditadura militar, com as polcias
ostensivas estaduais vinculadas s Foras
Armadas do pas. Tal fato impactou diretamente o processo de educao, formao e
treinamento das polcias militares, que permaneceu pautado pelos ditames rgidos da
hierarquia e da disciplina e da proteo do
Estado e da ordem, muitas vezes, em detri-
mento da proteo da vida, da cidadania e

dos direitos humanos.
A preocupao com a implantao de uma
cultura de paz no pas foi colocada em segundo plano e a corporao militar vem sendo, ao
longo das ltimas dcadas, doutrinada com
base em uma cultura de combate guerra e
ao inimigo.
A polcia brasileira, por diversas vezes,
apresenta-se como uma instituio truculenta e arbitrria, que desrespeita os direitos e as
liberdades fundamentais dos civis ao invs de
proteg-los. Diz-se, nessa conjuntura, que a
segurana pblica vive uma crise de legitimidade, com o distanciamento cada vez maior
entre os rgos responsveis por assegur-la e
a prpria sociedade.
So crescentes os casos noticiados pela mdia brasileira envolvendo denncias de crimes
de tortura e de execuo supostamente praticados por policiais dentro das favelas brasileiras, aonde a atuao da corporao militar vem
143
temtica da Segurana Pblica encontra-se disciplinada no Ttulo V,

Captulo III da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. Ao discorrer sobre os
rgos responsveis pela preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e
do patrimnio, o texto constitucional vigente atribui s polcias militares e aos corpos
de bombeiro militares o carter de foras auxiliares e reservas do Exrcito, que se encontram subordinadas aos governos dos Estados
e do Distrito Federal.

INTRODUO

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sendo bastante questionada. Os incidentes

levados a conhecimento pblico servem para
fortalecer a discusso sobre o fim do vnculo
das polcias militares com as Foras Armadas, e
a consequente unio das polcias estaduais em
uma carreira nica e desmilitarizada.
Sustenta-se que o paradigma adotado para
prover a segurana pblica no Brasil ineficiente na promoo da segurana pessoal e, portanto, individual de seus cidados, sobretudo da
parcela marginalizada da populao, historicamente compreendida como inimiga da ordem.
Nessa conjuntura, o trabalho que segue
defende que a Carta Magna brasileira seja reformada, por meio de uma Emenda Constitucional (observado o rito previsto no art. 60
da Constituio de 1988), com vistas a promover a desmilitarizao das nossas polcias
estaduais. A metodologia utilizada no estudo
foi predominantemente a pesquisa e a reviso
bibliogrfica, uma vez que se buscou analisar
a doutrina e a legislao constitucional e infraconstitucional ptrias que versam sobre a
organizao das polcias militares no Brasil, e
os desdobramentos sociais e jurdicos extrados
das Propostas de Emenda Constituio que
sugerem a unificao das polcias estaduais em
uma corporao de natureza civil.
Diviso, organizao e deveres
constitucionais dos rgos de
segurana pblica
A Constituio da Repblica Federativa
do Brasil preceitua, em seu artigo 144, que a
segurana pblica dever do Estado e direito
e responsabilidade de todos, exercida para a
preservao da ordem pblica e da incolumi-
144
dade das pessoas e do patrimnio, por meio

dos seguintes rgos: polcia federal, polcia
rodoviria federal, polcia ferroviria federal,
polcias civis, polcias militares e corpos de
bombeiros militares.
O conceito traado pelo constituinte ptrio
coaduna-se, dessa forma, com o contedo material do direito fundamental segurana pblica.
Seguindo a doutrina de Robert Alexy (2011),
esse direito no se insere no rol dos direitos de
defesa, cuja realizao impe uma postura estatal
absentesta, mas sim entre os direitos a aes positivas em sentido estrito, satisfeitos por meio de
aes fticas que podem ser requeridas pelos cidados em face do Estado para que seja mantida a
convivncia pacfica e harmoniosa da sociedade.
Em razo da caracterstica apresentada, ao
Estado incumbe prover tais aes por meio de
servios pblicos, que podem ser conceituados
como toda atividade prestada pelo Estado ou
por seus delegados, basicamente sob o regime
de direito pblico, com vistas satisfao de
necessidades essenciais e secundrias da coletividade (CARVALHO FILHO, 2009, p. 309).
, portanto, por meio da prestao de tais
servios que a administrao pblica atua na
consecuo dos fins perseguidos pelo Estado,
entre os quais o de preservar a ordem pblica
e a incolumidade das pessoas e do patrimnio.
Para realizar os servios de segurana pblica, o Estado brasileiro criou rgos especializados que desempenham a atividade policial de diferentes formas: inicialmente, faz-se
uma distino entre a polcia administrativa e
a polcia de segurana a primeira tem relao com as limitaes que podem ser impos-
No mbito de competncia da Unio, a polcia federal exerce com exclusividade as funes de polcia judiciria, martima, aeroporturia e de fronteira, destinando-se, em conformidade com o 1 do artigo 144 da Constituio Federal, a apurar infraes penais contra
a ordem poltica e social ou em detrimento de
bens, servios e interesses da Unio ou de suas
entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha
repercusso interestadual ou internacional e
exija represso uniforme. A polcia federal atua
ainda na preveno e represso do trfico de
entorpecentes e drogas afins, do contrabando
e do descaminho.
Os Estados federados, por sua vez, possuem

dois rgos responsveis por desempenhar o
ciclo da atividade policial: a polcia civil e a
polcia militar. As polcias civis, dirigidas por
delegados de carreira, atuam na qualidade de
polcia judiciria, trabalhando na investigao
das infraes penais comuns, excetuando-se
aquelas inseridas na rbita da competncia da
Unio e da Justia Militar, cumprindo ainda
com as diligncias determinadas pela autoridade judiciria. J as polcias militares, foras
auxiliares e reservas do Exrcito, atuam ostensivamente, visando prevenir e evitar o cometimento de todo e qualquer delito que cause
perturbao ordem pblica. Organizam-se
com base nos princpios da hierarquia e da disciplina e possuem um sistema de patentes anlogo ao que vigora nas Foras Armadas (ANDRADE, 2010). No campo poltico estadual,
destacam-se tambm os corpos de bombeiros
militares, responsveis pelas atividades de defesa civil e demais atribuies definidas em lei.
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A competncia constitucional dos municpios brasileiros, no que concerne segurana

pblica, foi traada no 8 do artigo 144 da
Constituio Federal, cabendo-lhes to somente a criao de guardas municipais destinadas
proteo de seus bens, servios e instalaes,
em carter local. De forma exemplificativa, as
guardas municipais destinam-se a proteger as
praas, os parques, os prdios pblicos muRev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 142-158, Fev/Mar 2016
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Vander Ferreira de Andrade (2010) explicita que a atividade da polcia ostensiva visa
prevenir a prtica de delitos ou reprimi-los de
forma imediata, e caracterizada por policiais
uniformizados, que so tambm identificados
por seus equipamentos e viaturas. J a polcia
judiciria realiza o trabalho de investigao
criminal, pode ouvir testemunhas, requisitar
documentos, proceder realizao de percias,
de interceptaes das comunicaes telefnicas, entre outras medidas que, em sua maioria,
dependem de autorizao judicial.
No seio de atuao do governo federal,

esto constitucionalmente previstas a polcia
rodoviria federal que se destina ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais e a polcia ferroviria federal incumbida de realizar
o patrulhamento das ferrovias federais.

tas a bens jurdicos individuais em nome do

interesse pblico, ao passo que a segunda tem
como finalidade a preservao dos bens tutelados no caput do artigo 144 do texto constitucional. A polcia de segurana comporta
ainda uma subdiviso entre a polcia ostensiva responsvel pela preservao da ordem
pblica e a polcia judiciria que atua
investigando e apurando as infraes penais
porventura cometidas (SILVA, 2008).

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nicipais e outros espaos locais (MERTENS,

2007). A guarda municipal apresenta, nesse contexto, a funo de guarda patrimonial.
No se trata de rgo policial. No atribuio das guardas municipais, segundo a Constituio Federal, realizar nem investigao criminal nem policiamento ostensivo (ANDRADE, 2010, p. 106).
No obstante o artigo 144 da Constituio
Federal no tratar das Foras Armadas entre
os rgos responsveis pela segurana pblica,
Vander Ferreira de Andrade (2010) aponta cinco ocasies nas quais as referidas Foras podem
executar aes de segurana pblica: quando
da decretao de estado de defesa, estado de
stio ou interveno federal; em investigaes
criminais no mbito do inqurito policial militar; em operaes de policiamento ostensivo,
quando predomina o interesse nacional; mediante solicitao de governador de Estado,
quando os rgos de policiamento estaduais
so insuficientes. O referido autor frisa, todavia, que a atuao das Foras Armadas no se
mostra compatvel com o conceito constitucionalmente adequado de segurana pblica, e
defende que, para se harmonizar com o Estado
Democrtico de Direito, esse conceito no
pode ser entendido como estratgia de guerra,
destinada ao combate a inimigos; e para
isso que as Foras Armadas so preparadas
(2010, p. 97).
Sob essa perspectiva, cresce no pas o debate
acerca da regulamentao traada na Constituio Federal de 1988 no que se refere organizao das polcias militares, cujo processo de formao de seus agentes em muito se assemelha
ao treinamento aplicado s Foras Armadas.
146
Muitas propostas de reformulao das polticas de segurana pblica em desenvolvimento no pas visam promover a desmilitarizao
das polcias brasileiras, com o fito de fomentar
a atuao policial pautada em uma cultura de
paz e de preservao da vida, da cidadania e
dos direitos humanos. A proposta de desmilitarizao da polcia mostra-se, nesse contexto,
como tarefa democrtica pendente (ANJOS,
2013), que deixou de ser realizada quando da
promulgao da Magna Carta de 1988, sobretudo em razo da grande presso exercida
pelos militares durante a Assembleia Nacional
Constituinte. Os interesses dos militares se fizeram representar de forma majoritria nas audincias pblicas realizadas pela Subcomisso
de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua
Segurana.
A influncia do Militarismo na
Constituinte de 1987-1988
Durante a vigncia da Constituio de
1946, o Brasil viveu momentos de grave instabilidade poltica e conflitos constitucionais de
poderes. O contexto mundial era o da Guerra
Fria, marcada por disputas ideolgicas e conflitos indiretos entre os EUA e a extinta Unio
Sovitica. Na Amrica Latina, vrios governos
ditatoriais instalaram-se na tentativa de refrear
a expanso dos ideais comunistas, alegando a
necessidade de conter o risco da cubanizao.
Apoiando-se na crise institucional vivenciada pelo pas, os militares conseguiram angariar
apoio de parcela significativa da sociedade civil, traduzido na mobilizao popular em torno da Marcha da Famlia com Deus pela Liberdade. No dia 31 de maro de 1964, os militares
depuseram o ento presidente Joo Goulart e
A ordem institucional que se instaurou com

a ascenso dos militares ao poder era paradoxal; o projeto nacionalista e desenvolvimentista apresentado calcava-se em um modelo autoritrio como forma de assegurar a democracia
e a realizao do Brasil como nao. Os militares apropriaram-se do discurso democrtico
ao mesmo tempo em que ceifaram os direitos
e liberdades fundamentais do povo brasileiro,
que encontravam apenas guarida formal na
Constituio da poca; reduziu-se a participao popular e ao mesmo tempo clamou-se a
democracia (FRANA, 2009, p. 169).
Propunha-se disciplinar a sociedade
com o uso da fora, reprimindo severamente todos aqueles que contestassem o regime imposto. Nessa perspectiva, os militares
A doutrina perfilhada pelo regime ditatorial

tratava a segurana em moldes claramente militaristas, promovendo a guerra contra o inimigo
que manifestasse postura ou pensamento contrrios aos objetivos nacionais. Partindo do pressuposto da necessidade de promover a segurana total, a perspectiva jurdica sustentada pelos
militares subvertia a noo clssica do direito
nos estados constitucionais modernos: defender
os cidados dos abusos estatais e assegurar-lhe
um ncleo mnimo de liberdades individuais
(ANDRADE; DANTAS, 2014, p. 9).
As concepes de Estado e segurana defendidas pelos militares fizeram-se presentes
tambm no processo de redemocratizao do
pas, por ocasio da Constituinte de 19871988, quando foram realizadas audincias pblicas pela Subcomisso de Defesa do Estado,
da Sociedade e de sua Segurana, envolvendo
representantes dos militares e da sociedade civil, que debateram acerca dos espaos de poder
destinados queles na nova Constituio.
Artigos
Ao contrrio do que ocorrera nas demais subcomisses criadas no mbito da Assembleia Nacional Constituinte, as foras polticas que representavam o sistema autoritrio fizeram-se majoritariamente presentes no debate sobre segurana,
com a finalidade de manter ncleos de poder na
147
Vincius Lcio de Andrade (2013) aponta

que o projeto de poder poltico que pretendeu
submeter o corpo social ao controle dos militares s foi possvel, no Brasil, em um momento de grave crise institucional, quando as
solues apontadas por um processo poltico
democrtico eram concebidas como inteis. O
militarismo, apoiado no discurso da lei e da
ordem, assumiu contornos peculiares no Brasil
do sculo XX, propondo superar ora as supostas ameaas provocadas pelo comunismo e
os movimentos e partidos de esquerda radicais,
ora baseados na alegada falta de competncia
da sociedade civil em governar e dirigir a nao
de modo satisfatrio (p. 478).
adotaram a doutrina da segurana nacional,

apregoada pela Escola Superior de Guerra,
transformando-a em legislao por meio
do Decreto-Lei n 314, de 13 de maro de
1967, posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n 898, de 29 de setembro de 1969,
o qual perdurou por mais tempo durante o
regime militar.

tomaram o poder para acudir a ptria em perigo, dando incio atividade intervencionista
do poder militar (militarismo) na vida poltica
e administrativa do pas.
Artigos
nova ordem constitucional que se anunciava. Em

contraponto, foram poucas as presses populares
exercidas no sentido de modificar o sistema de
segurana pblica at ento vigente.
[...] se a correlao de foras na Constituinte
abril de 1987, envolveu representantes das Foras

Armadas que foram indicados pela Escola Superior de Guerra para falar da formao do Estado
sob a perspectiva da doutrina da segurana nacional, desenvolvida pela referida Escola.
era favorvel s tendncias polticas que queriam aprovar uma Constituio que efetivamente inaugurasse um regime poltico subsGabriela Galiza e Silva e Yara Maria Pereira Gurgel

tancialmente distinto do que se encerrava,

em outros lcus poltico-institucionais a correlao de foras era diversa. Em alguns desses outros locais, a hegemonia era claramente
de setores que estiveram comprometidos com
o regime autoritrio. Era o caso de diversos
organismos e instituies estatais, como os
relacionados segurana pblica e defesa
A segunda audincia, realizada no dia subsequente, contou com a presena de Mrcio

Thomaz Bastos, ento Presidente do Conselho
Federal da OAB, cujo depoimento serviu para
contrapor os argumentos apresentados na primeira audincia, com o fito de demonstrar que
a doutrina apregoada pela Escola Superior de
Guerra no podia desvincular-se de um regime autoritrio, sendo, portanto, incompatvel
com uma ordem democrtica.
do Estado. Por outro lado, talvez em razo

da estreita vinculao da chamada ideologia
de segurana nacional com o regime autoritrio e da prpria hipertrofia e sobrevalorizao que as questes atinentes segurana
e defesa tinham naquele regime, havia certa
reserva e mesmo desconfiana de amplos setores da sociedade civil no que diz respeito
A terceira audincia ocorreu em 28 de abril

do mesmo ano e contou com a participao
de representantes do segmento acadmico, que
debateram a respeito da relao entre Foras
Armadas e poder pblico. No dia seguinte,
realizou-se a quarta audincia com representantes das polcias militares.
discusso desses temas, embora o prprio

nome atribudo Subcomisso (de Defesa
do Estado, da Sociedade e de sua Segurana)
deixasse antever que a Constituinte pretendia
examinar a questo da defesa e da segurana do Estado em articulao com a defesa e
a segurana da prpria sociedade e no em
contraposio a ela, como se dava no regime
Em 30 de abril de 1987, na quinta audincia, representantes do Conselho de Segurana

Nacional debateram o papel da instituio que
ali representavam. A audincia seguinte aconteceu em 5 de maio, com generais da reserva
do Exrcito que discutiram sobre as relaes
entre as Foras Armadas e a sociedade civil.
anterior. (BACKES; AZEVEDO; ARAJO,

2009, p. 264-265).
Ao todo, a Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana realizou

sete audincias pblicas (BACKES; AZEVEDO;
ARAJO, 2009). A primeira delas, em 22 de
148
Por fim, a stima Audincia, realizada em 6

de maio de 1987, envolveu representantes do
Exrcito, da Marinha, da Aeronutica, do Estado Maior das Foras Armadas e membros da
Polcia Federal para tratar da segurana pblica
e outros temas de interesse da corporao. En-
Destarte, a poltica constitucional brasileira,

que deveria priorizar a garantia dos direitos humanos, a defesa da cidadania e a valorizao da
vida, almejando implementar no pas uma cultura de paz (ANJOS, 2013), permaneceu, na prtica, utilizando-se do discurso da defesa da lei e
da ordem para promover a guerra contra um velho inimigo, pertencente a classes historicamente
vulnerveis e marginalizadas de nossa sociedade.
O modelo de policiamento preservado deixou de observar as exigncias democrticas estabelecidas pela nova ordem constitucional vigente, pois privilegiou a proteo dos interesses
do Estado, em detrimento da defesa do cidado
e de seus direitos fundamentais. Por essa razo,
defende-se que a proposta de desmilitarizao
da polcia brasileira permanece como tarefa democrtica necessria ainda no realizada.
Artigos
A REFORMA ORGANIZACIONAL
DAS POLCIAS BRASILEIRAS:
DESMILITARIZAO E UNIO DOS RGOS
ESTADUAIS DE POLICIAMENTO EM UMA
CORPORAO NICA DE CARTER CIVIL
O processo de redemocratizao e abertura poltica no pas, iniciado durante a presidncia do general Ernesto Geisel, ocorreu de
forma lenta e gradual e contou com a participao efetiva dos militares. As audincias
149
Em contraponto, os representantes das polcias militares presentes nas audincias realizadas sustentaram que a corporao mantivesse a
condio de Fora Auxiliar do Exrcito, expondo, ainda, Assembleia Nacional Constituinte
as concluses do III Congresso Brasileiro das
Polcias Militares, includas, em sua maioria,
no texto constitucional promulgado em 5 de
outubro de 1988. Eram elas: a manuteno do
carter de instituio permanente das polcias
militares e corpos de bombeiros militares; a
responsabilidade pela manuteno da ordem
e segurana pblica nos seus respectivos territrios; a subordinao direta aos respectivos
governadores; a condio de Fora Auxiliar do
Exrcito; a organizao fundada na hierarquia
e disciplina militares; a competncia exclusiva
para o exerccio e controle da polcia ostensiva; a competncia da Unio para legislar sobre
organizao, armamento, efetivos, instruo e
justia, bem como sobre condies gerais de
sua convocao, inclusive mobilizao, que
no exclui a competncia dos Estados para legislar supletivamente; o direito de cidadania a
todos os policiais militares e bombeiros militares; a manuteno da Justia Militar Estadual
(BACKES; AZEVEDO; ARAJO, 2009).
Percebe-se, pois, que os debates travados na

Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana, instituda no mbito da
Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria
e Garantia das Instituies, contaram com o
predomnio da participao dos militares, que
conseguiram manter a polcia militar vinculada s Foras Armadas.

tre os debates travados, a desvinculao da polcia militar das Foras Armadas foi suscitada
pelo ento presidente do Conselho Federal da
OAB, Mrcio Thomaz Bastos, que defendeu a
mitigao da participao das Foras Armadas
na segurana interna do pas. Segundo Bastos,
tal participao s deveria ocorrer mediante
convocao de seus superiores, devendo-se ressaltar que o texto constitucional promulgado
atribuiu ao Presidente da Repblica o comando supremo sobre as Foras Armadas do pas.

Artigos
realizadas no seio da Subcomisso de Defesa

do Estado, da Sociedade e da sua Segurana contaram com a presena majoritria de
representantes das Foras Armadas, em contraponto a uma inexpressiva participao das
organizaes da sociedade civil.
Entre os 28 convidados, apenas o presidente da Associao Nacional dos Comissrios da
Polcia Civil, o presidente da Ordem dos Advogados do Brasil e o diretor do Ncleo de Estudos Estratgicos da Universidade de Campinas
apresentaram propostas de mudana nas relaes entre civis e militares at ento vigentes no
mbito da segurana pblica, sendo, portanto,
previsvel a manuteno dos interesses defendidos pelos militares na nova ordem constitucional a ser promulgada (ZAVERUCHA, 2010).
Apesar de a nova Constituio ter sido fruto de
um processo de elaborao democrtico, que
resultou na proclamao de um amplo leque de
direitos e garantias fundamentais, Jorge Zaverucha, ao se referir s clusulas relacionadas s
Foras Armadas, s polcias militares estaduais,
ao sistema judicirio militar e ao de segurana
pblica em geral, aponta que uma parte da
Constituio permaneceu praticamente idntica Constituio de 1967 e sua emenda de
1969 (2010, p. 45).
No que concerne ao aparelho policial, percebe-se que a Constituio de 1988 manteve,
em linhas gerais, a mesma estrutura criada pelo
regime ditatorial, deixando de estabelecer um
efetivo controle civil sobre os militares. Isso
porque, com o advento da nova ordem constitucional, embora subordinadas aos governos
estaduais, as polcias militares permaneceram
como foras auxiliares e reservas do Exrcito.
150
Aos governadores atribuiu-se a incumbncia de pagar os subsdios dos agentes da corporao militar de seus Estados e de nomear
os seus respectivos comandantes, todavia, a
competncia para legislar sobre normas gerais
de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias
militares e corpos de bombeiros militares foi
atribuda ao governo federal pelo artigo 22, inciso XXI do Texto Magno.
Ademais, no plano infraconstitucional, continuou a vigorar o Decreto n 88.777, de 30 de
setembro de 1983, que atribui ao Comando do
Exrcito o controle e a coordenao das polcias
militares, abrangendo aspectos de organizao e
legislao, efetivo, disciplina, ensino e instruo,
adestramento e material blico da corporao.
Qualquer mudana de organizao, aumento
ou diminuio de efetivo das polcias militares depende de aprovao do Estado-Maior do
Exrcito, que julga sua convenincia em face das
implicaes das mudanas no quadro da defesa
interna e da defesa territorial.
Acerca do tema explanado, Zaverucha
conclui que os nossos constituintes no conseguiram desvincular-se do regime autoritrio
recm-findo, razo pela qual as polcias continuaram constitucionalmente, mesmo em
menor grau, a defender mais o Estado que o
cidado (2010, p. 55).
Mesmo com a nova ordem democrtica
constituda, no houve no Brasil a separao
entre as funes militares e civis, uma vez que a
Constituio manteve inalterada a prerrogativa
dos militares de intervir na gesto da segurana
interna do pas. A transio democrtica viven-
na em nome da proteo da segurana total e

dos interesses do Estado.
Artigos
Se olharmos para o desempenho da polcia,

poca que antecede a transio democrtica, sob a perspectiva dos direitos humanos,
podemos afirmar que o abuso era a principal
caracterstica das prticas policiais do perodo. Governos autoritrios ou em guerra civil
representam perodo de exceo, em que a
represso o recurso disponvel para as foras
policiais desempenharem seu papel. A mudana de modelo da organizao policial, por
meio da desmilitarizao, uma tentativa de
romper com o padro de resposta usado no
Sabe-se que as mudanas introduzidas na

organizao policial podem ocorrer em trs
diferentes dimenses: no plano macro, quando atingem grandes propores, inaugurando
um novo modelo de organizao da instituio policial, envolvendo necessariamente
um processo poltico que resulta em lei (no
caso do Brasil, esse processo deve resultar em
uma reforma constitucional); no plano mdio, quando pretendem regular a atividade
policial em conformidade com as regras que
orientam a vida em sociedade; e, por ltimo,
no plano micro, quando as mudanas envolvem a conduta individual do policial e a preocupao com sua educao e profissionalizao (PINC, 2011).
A proposta que visa desmilitarizar a polcia
brasileira representa, dessa feita, uma reforma
a ser promovida no plano macro no pas, posto
que se concretizada implicar a adoo de
um novo modelo de segurana pblica, rompendo-se com o paradigma de policiamento
autoritrio empregado no passado, que aniquilou liberdades fundamentais da pessoa huma-
passado e que no se coaduna com a democracia (PINC, 2011, p. 29).
Atualmente, o sistema delineado no artigo

144 da Constituio Federal fragiliza a efetivao do direito fundamental segurana pblica sob a gide de parmetros democrticos. O
referido dispositivo esboa a permanncia da
militarizao nos rgos de policiamento estaduais, que se sujeitam parcialmente ao controle do Exrcito, demonstrando uma confuso
legislativa entre assuntos relacionados defesa
nacional e segurana interna do pas.

Em contraposio organizao policial

implantada ainda sob a gide do regime militar, cresce no pas o debate sobre a proposta de
desmilitarizao da polcia brasileira, mediante
a aprovao de uma emenda ao texto constitucional, que promova a sua completa desvinculao das Foras Armadas e a consequente
unio das polcias civil e militar em um corpo
policial nico, com formao civil.
Imperioso destacar tambm que a manuteno das polcias militares como foras auxiliares e reservas do Exrcito influi, obrigatoriamente, no processo de treinamento de seus
agentes pautado pela tica militar da disciplina e da hierarquia rgidas , limitando, por
conseguinte, a incorporao de programas e
projetos governamentais voltados proteo
dos direitos humanos no processo de formao
e profissionalizao das instituies policiais
(ANDRADE, 2013).
151
ciada pelo Estado brasileiro optou assim por

manter praticamente intacta a organizao policial adotada pelo regime de exceo ultimado.
Artigos
Tnia Maria Pinc aponta o Brasil como um

dos poucos pases no mundo que seguem mantendo dois rgos de policiamento para cumprir
o ciclo de polcia (aes de preveno, represso e investigao). Para a autora mencionada,
as polcias militares assumem uma natureza hbrida ao desempenharem com exclusividade o
policiamento ostensivo, cuja funo primordial
promover a aproximao entre a polcia e a
sociedade, sendo, portanto, uma atividade eminentemente civil (PINC, 2011).
A proposta que visa desmilitarizao da
polcia brasileira implica, naturalmente, a
unio das polcias militares e civis para que o
ciclo de polcia passe a ser executado por um
nico rgo de policiamento, de formao exclusivamente civil, que atenda aos ditames de
um Estado Democrtico de Direito no que se
refere valorizao da vida e da dignidade da
pessoa humana e proteo efetiva da cidadania e dos direitos fundamentais.
Hodiernamente, cedio que a atuao
da polcia militar vem sendo questionada na
maioria dos Estados brasileiros em virtude,
sobretudo, dos casos denunciados pela mdia
nacional de corrupo e de abuso de poder envolvendo membros da corporao. A prtica
de tortura e at mesmo a execuo de jovens,
em sua maioria negros e pobres, so frequentemente noticiadas.
A partir dessa cultura institucional, a fun-
inimigos da ordem. O papel geralmente

recai sobre os excludos, em especial sobre
os negros e moradores de favelas, que figuram como alvo principal da persecuo
criminal. Trata-se da conhecida reao em
cadeia da excluso social, que atinge parte
considervel da populao brasileira, reduzida condio de subcidadania. (ANDRADE, 2010, p. 175-176).
O Informe 2013, divulgado pela Anistia Internacional sobre o estado dos direitos
humanos no mundo (ANISTIA INTERNACIONAL, 2013), confirma a atuao institucional retratada. Nele h evidncias de que,
no Brasil, os Estados continuam a adotar prticas policiais repressivas e discriminatrias
para enfrentar a violncia criminal armada,
vitimando milhares de pessoas, entre elas um
nmero desproporcional de jovens negros do
sexo masculino, sobretudo no Norte e Nordeste do pas.
O Informe aponta ainda que, nos Estados
do Rio de Janeiro e de So Paulo, cresceu o
nmero de homicdios cometidos por policiais
classificados como autos de resistncia ou
resistncia seguida por morte, o que motivou
o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana a aprovar uma resoluo pedindo que
os Estados investigassem todos os homicdios
praticados por policiais e que suas estatsticas
fossem divulgadas regularmente.
o das polcias frequentemente entendida como a de manter a ordem, no a de

preservar a lei. Legitimam-se, ento, aes
policiais truculentas, torturas e prises arbitrrias. Em regra, essas prticas se articulam com um olhar seletivo, que constitui
152
O Subcomit da ONU para Preveno da

Tortura tambm manifestou preocupao com
a prtica generalizada da tortura e com o fato
de a mesma no ser submetida a investigaes
e processos judiciais efetivos.
Todavia, uma das principais crticas traadas com relao manuteno de uma polcia
militarizada no Brasil diz respeito ao processo
de educao e treinamento a que se submetem
os seus agentes.
O militarismo opera com a lgica da guerra, cujo principal objetivo combater o inimigo para salvaguardar a segurana do Estado,
mesmo que em detrimento da cidadania e dos
direitos humanos. Em nome da proteo da
lei e da ordem, muitas vezes, legitima-se o uso
arbitrrio da fora e afasta-se cada vez mais a
sociedade dos agentes responsveis pela preservao do equilbrio e da paz social.
Percebe-se, nessa conjuntura, que uma reforma policial no plano macro no pas con-
A partir da desmilitarizao das polcias estaduais, o processo de educao, formao e treinamento de seus agentes dever buscar a proteo
da cidadania e dos direitos humanos, em conformidade com o que se espera da atuao da polcia
em um Estado Democrtico de Direito.
Estudo recente promovido pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica, pelo Centro de
Pesquisas Jurdicas Aplicadas da Fundao Getlio Vargas e pelo Ministrio da Justia entrevistou policiais brasileiros e constatou que mais de
70,0% concordam total ou parcialmente que as
polcias militares e os corpos de bombeiros deixem de ser foras auxiliares do Exrcito; ao passo
que 80,9% acreditam que as polcias devem ser
organizadas em uma carreira nica, com ingresso
por meio de concurso pblico (GOMES, 2014).
No mbito interno das polcias militares, o
apoio desmilitarizao e unio das polcias
em um rgo de policiamento nico de natureza civil foi maior entre os praas, em razo
da ausncia de ganhos trabalhistas, dos baixos
salrios e das constantes humilhaes sofridas
por imposies de seus superiores hierrquicos
(OLIVEIRA, 2013).
Artigos
Atualmente, existem pelo menos seis Propostas de Emenda Constitucional (PECs) em

andamento no Congresso Nacional que tratam
da desmilitarizao da Polcia Militar e de sua
unio com a Polcia Civil.
153
No obstante os avanos legislativos conquistados, como a excluso dos crimes dolosos

contra a vida de civis do rol da competncia da
Justia Militar, Zaverucha (2010) ressalta que
permanecem fora da alada da Justia Comum
os crimes mais corriqueiramente praticados
pelos membros da corporao, a exemplo dos
crimes contra o patrimnio, abuso de autoridade, espancamento, priso ilegal, extorso,
sequestro e prevaricao.
dio sine qua non para que se possa alcanar

uma reforma policial satisfatria e efetiva nos
planos mdio e micro, ainda que nos ltimos
casos ocorram no campo infraconstitucional e
administrativo.

Igualmente, aqueles que se manifestam de

forma favorvel desmilitarizao da polcia
brasileira costumam sustentar que os crimes
cometidos por policiais militares permanecem
frequentemente impunes em decorrncia do
foro especial privilegiado, que ainda se impe
em razo da manuteno do vnculo da corporao com o Exrcito, no permitindo que o
controle civil sobreponha-se ao militar.

Artigos
No Senado, tramitam em conjunto as PECs

102, de autoria do Senador Blairo Maggi (PR-MT), e 51, de autoria do Senador Lindbergh
Farias (PT-RJ), que aguardam incluso na ordem do dia para votao dos requerimentos
formalizados pelos Senadores Humberto Costa
(PT-PE) e Anbal Diniz (PT-AC), no que concerne ao apensamento e desapensamento de outras propostas correlatas s PECs 102 e 51.
Na Cmara dos Deputados, tramitam as
PECS 423, de autoria do Deputado Jorginho
Mello (PR-SC), 431, de autoria do Deputado
Chico Lopes (PCdoB-CE), 432, de autoria do
ento Deputado Marcelo Itagiba (PSDB-RJ),
todas apensas PEC 430, de autoria do Deputado Celso Russomanno (PRB-SP), que aguarda a designao de Relator na Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC).
CONSIDERAES FINAIS
O sistema de segurana pblica, institudo
pela Constituio de 1988, prev quais rgos
so responsveis pela atividade policial no pas,
ditando normas relativas a sua organizao, deveres e funes. No mbito de competncia dos
Estados da Federao, o constituinte disciplinou
que as polcias militares realizem o policiamento
ostensivo e a preservao da ordem pblica, ao
passo que s polcias civis coube a realizao das
funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares.
No que concerne especificamente s polcias
militares, o texto constitucional determinou serem elas no apenas foras reservas, mas tambm
foras auxiliares do Exrcito, mantendo quase
intacto o paradigma de policiamento que vigorou no perodo da ditadura militar. Observa-se
154
com isso que os nossos constituintes cederam s

presses dos militares, cujos interesses fizeram-se
representar de forma majoritria nas audincias
pblicas realizadas no seio da Subcomisso de
Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana durante a Assembleia Constituinte.
Destarte, os constituintes deixaram de observar a separao que deve necessariamente existir
entre as instituies que so responsveis pelas
atividades voltadas defesa nacional e proteo
da segurana interna em uma ordem democrtica. Criou-se com isso um rgo de policiamento
de carter hbrido, militar, mas responsvel pela
realizao do patrulhamento ostensivo, atividade
que possui ntida natureza civil.
O contato entre o policial e a comunidade ocorre precipuamente durante o patrulhamento ostensivo. Em tempos de paz, essa interferncia deve estar pautada na salvaguarda
da cidadania e dos direitos humanos, e no no
imperativo inquestionvel e rgido da lei e da
ordem. Nos perodos de normalidade institucional, apregoa-se que as Foras Armadas que
devem servir de foras auxiliares aos rgos de
policiamento no caso de comprovada insuficincia desses , e no o contrrio.
A organizao de uma polcia militarizada
nos moldes capitaneados pela ordem constitucional dificulta o exerccio do controle civil sobre a atividade militar, principalmente em face
da existncia de foro especial privilegiado para
julgamento dos policiais.
Ressalta-se, por conseguinte, que o modelo de polcia delineado no texto constitucional
no se coaduna com a essncia de um Estado
A polcia no deve estar vinculada lgica da guerra que visa derrotar o inimigo, mas
sim ao sentimento de preservao da vida, da
dignidade da pessoa humana e da cidadania.
A eliminao dos valores militares implica
uma nova regulao da atividade policial no
plano infraconstitucional e interna corporis,
com a consequente mudana dos currculos
apresentados pelos diversos cursos de formao no pas.
Ressalta-se que a desmilitarizao no implica

a existncia de uma polcia desarmada ou destituda de smbolos e imagens que auxiliem na sua
identificao. V-se, outrossim, que a proposta
que visa desmilitarizar as polcias estaduais tem
com consequncia lgica e desejada a unio dos
rgos de policiamento em uma carreira nica,
de carter civil. Fato esse que resultaria, inclusive,
no ganho de direitos trabalhistas por parte dos
atuais membros da polcia militar, a exemplo do
direito de greve e de sindicalizao, hoje negados
constitucionalmente aos militares.
Por essa lgica, defende-se ainda que a
desmilitarizao favorece a reaproximao
A existncia de numerosas proposies que

tramitam no Congresso Nacional com o fito de
promover a reforma policial na Constituio,
por meio da desmilitarizao e unio dos rgos
policiais, faz crer que a proposta defendida totalmente compatvel com a ordem democrtica
brasileira, o que no se pode afirmar da manuteno de um modelo policial que recentemente
serviu para sustentar um regime autoritrio responsvel por perseguir, torturar e matar milhares de pessoas, em nome da segurana total e da
proteo dos interesses do Estado.
Artigos
A desmilitarizao tem por objetivo promover a desvinculao entre a polcia e o Exrcito, fazendo com que a doutrina apregoada
pelo militarismo seja eliminada do processo
de formao do efetivo policial, possibilitando ainda a realizao do controle civil sobre os
membros da corporao.
155
entre a polcia e a sociedade, na medida

em que promove a democratizao das instituies policiais, abrindo caminho para a
insero de programas governamentais que
fomentem uma cultura de proteo aos direitos humanos.

Democrtico de Direito. Surge, nesse contexto, o debate acerca da necessidade de promover

a reforma na organizao da instituio policial
ptria, apontando-se a proposta de desmilitarizao das polcias estaduais, a ser promovida
mediante emenda ao texto da Constituio.
Artigos
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Artigos
A polcia na Constituio Federal de 1988:

apontamentos sobre a manuteno de um
rgo militarizado de policiamento e a sua
incompatibilidade com a ordem democrtica
vigente no Brasil
Resumen
Abstract
La polica en la Constitucin Federal de 1988: apuntes
Police in the 1988 Federal Constitution: issues concerning
sobre el mantenimiento de un rgano militarizado de
the maintenance of a militarized policing organ and its
actividad policial y su incompatibilidad con el orden
incompatibility with the prevailing democratic order in Brazil
democrtico vigente en Brasil
The objective of this article was to analyze the Constitutional
El artculo tiene como objetivo analizar el Sistema Constitucional
System of Public Safety regarding the maintenance of a
de Seguridad Pblica en lo que concierne al mantenimiento
militarized policing organ and to illustrate that the existence
de un rgano de actividad policial militarizado, y pretende
of a police as an auxiliary and reserve force of the Army is
demostrar que la existencia de una polica como fuerza auxiliar
incongruent with the democratic order introduced following
y reserva del Ejrcito no se coaduna con el orden democrtico
enactment of the 1988 Federal Constitution, particularly
inaugurado tras la promulgacin de la Constitucin Federal
during a time of peace and institutional stability.
de 1988, principalmente en tiempos de paz y de estabilidad
proposal is explored for reforming the organization of the
institucional. Para ello, se explora la propuesta que pretende
police institution by means of demilitarizing the state police
reformar la organizacin de la institucin policial por medio de
forces and consolidating them into a single civil police force.
Thus, a
la desmilitarizacin de las policas estatales y de su unin en un
Keywords: Democracy. Police reform. Demilitarization.
nico cuerpo policial, de naturaleza civil.
Palabras
clave:
Democracia.
Reforma
policial.
Desmilitarizacin.
Data de recebimento: 30/04/2015

Data de aprovao: 01/12/2015
158
159

Artigos
REVISTA
BRASILEIRA
DE
SEGURANA PBLICA
Escopo e poltica editorial

A Revista Brasileira de Segurana Pblica a revista semestral do Frum Brasileiro de Segurana Pblica
e tem por objetivo a produo de conhecimento e a reflexo no campo da segurana pblica no Brasil e
exterior. Os autores(as) dos artigos podem ser pesquisadores, policiais e/ou demais profissionais da rea que
tenham desenvolvido pesquisas cientficas dentro de suas respectivas instituies e desejem disseminar resultados. Pretende-se promover o intercmbio de informaes qualificadas no que tange s relaes entre segurana pblica, violncia e democracia, focando em polticas implementadas na rea, policiamento, ensino
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160
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162

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A polcia na Constituio Federal

Yara Maria Pereira Gurgel

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 142-158, Fev/Mar 2016

Na verdade, o modelo de segurana pblica delineado aps o recente processo de

mento da proteo da vida, da cidadania e

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temtica da Segurana Pblica encontra-se disciplinada no Ttulo V,

A polcia na Constituio Federal de 1988: apontamentos sobre a

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sendo bastante questionada. Os incidentes

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dade das pessoas e do patrimnio, por meio

Os Estados federados, por sua vez, possuem

A competncia constitucional dos municpios brasileiros, no que concerne segurana

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No seio de atuao do governo federal,

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tas a bens jurdicos individuais em nome do

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nicipais e outros espaos locais (MERTENS,

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A ordem institucional que se instaurou com

A doutrina perfilhada pelo regime ditatorial

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Vincius Lcio de Andrade (2013) aponta

adotaram a doutrina da segurana nacional,

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nova ordem constitucional que se anunciava. Em

abril de 1987, envolveu representantes das Foras

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tancialmente distinto do que se encerrava,

A segunda audincia, realizada no dia subsequente, contou com a presena de Mrcio

do Estado. Por outro lado, talvez em razo

A terceira audincia ocorreu em 28 de abril

discusso desses temas, embora o prprio

Em 30 de abril de 1987, na quinta audincia, representantes do Conselho de Segurana

anterior. (BACKES; AZEVEDO; ARAJO,

Ao todo, a Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana realizou

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Por fim, a stima Audincia, realizada em 6

Destarte, a poltica constitucional brasileira,

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Percebe-se, pois, que os debates travados na

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realizadas no seio da Subcomisso de Defesa

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na em nome da proteo da segurana total e

Se olharmos para o desempenho da polcia,

Sabe-se que as mudanas introduzidas na

passado e que no se coaduna com a democracia (PINC, 2011, p. 29).

Atualmente, o sistema delineado no artigo

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Em contraposio organizao policial

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ciada pelo Estado brasileiro optou assim por

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Tnia Maria Pinc aponta o Brasil como um

inimigos da ordem. O papel geralmente

o das polcias frequentemente entendida como a de manter a ordem, no a de