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Vinicius M. Netto e Renato T.

de Saboya

A urgncia do planejamento
a reviso dos instrumentos normativos de ocupao urbana

Introduo
Os instrumento de interveno tradicionais so guias normativos de prescrio de usos e
condicionantes para as formas arquitetnicas que visam restringir possibilidades de ocupao do
espao e definir a direo adequada para processos urbanos futuros incluindo uma idia de
forma desejvel para a cidade.
O presente artigo busca expor as dificuldades dos instrumentos normativos de controle
urbano, os quais, ao mesmo tempo em que enfrentam o desafio de capturar complexidades da
cidade brasileira do sculo XXI, devem guiar e prescrever sua forma e suas dinmicas. Os
objetivos sugeridos por tais proposies incluem (i) a reduo dos zoneamentos e outras
prescries homogenias, e (ii) o alinhamento entre instrumentos normativos e o entendimento das
condies da equidade e sustentabilidade das transformaes das cidades.
Ser uma crtica dirigida ao zoneamento de usos, ocupao do solo e forma urbana,
visando evocar urgncia do planejamento frente aos desafios que enfrentamos a urgncia de
novas formas de entender e abordar a estrutura e o comportamento de nossas cidades.
Uma anlise crtica do zoneamento como instrumento normativo de ocupao do solo
O zoneamento um dos principais instrumentos de planejamento em uso em nossas
cidades. Segundo McLoughlin h duas maneiras de planejamento do desenvolvimento urbano: a
primeira: interveno direta do poder pblico sobre a localizao das atividades e os canais de
comunicao e circulao entre essas atividades; a segunda: indireta, seria atravs da regulao
sobre os atores individuais, limitando a intensidade e o tipo das atividades, bem como controlando
as caractersticas dos canais de circulao implementados por eles. O zoneamento atua
predominantemente sobre esta segunda (atualmente, apesar de freqentemente usado com o
objetivo de segregar classes sociais e impedir a desvalorizao de bairros nobres, o zoneamento
tem como justificativa o argumento de que um instrumento para o controle da densidade de
ocupao do solo e para evitar conflitos entre usos incompatveis).
O zoneamento tradicional, entretanto, sofre crticas sistemticas desde a dcada de 1960.
No Brasil, podemos apontar as dificuldades na capacidade dos zoneamentos em absorver
espacialmente a complexidade da relao entre prticas espaciais e sua demanda por localizao
e suporte arquitetnico. O problema da localizao se refere intimamente ao da acessibilidade que
no uma propriedade homognea (certas ruas tendem a oferecer mais acessibilidade dentro da
estrutura urbana que outras). Esse problema foi reconhecido em 1960 pelos estudos de interao
espacial como um problema de reduo de distncia (atividades competem por localizaes que
minimizem distncias de seus agentes de interesse), ao passo que estudos configuracionais
urbanos reconheceram (nos anos 1980 e 1990) o papel da estrutura topolgica interna da cidade,
da posio relativa, conectividade e comprimento de vias e seu papel na relacionalidade geral da
rede intra-urbana como fatores de definio das distncias internas e competio por localizao.
Ou seja, ruas acessveis oferecem benefcio locacional para atividades como comrcio e servios
e o aumento de acessibilidade tende a ter efeitos sobre a presena de atividades e densificao,
impacta nas densidades e atividades, tendo a produo das centralidades como sntese.
O zoneamento tradicional pode sufocar os estmulos mtuos entre a distribuio
heterognea de acessibilidade na rede de ruas, e a distribuio de atividades e densidades junto
a essa rede; o zoneamento conservador pode incluir ruas com potencial de comrcio local em um
polgono de usos residenciais, sufocando a possibilidade de servios produzidos em funo de
demanda pela populao da rea
Zonear de modo competente requer conhecer as hierarquias de acessibilidade produzidas
ao longo da prpria produo e estruturao urbana; Planejar novas centralidades requereria, um
aumento de acessibilidade atravs de uma anlise rigorosa das estruturas e hierarquias de
acessibilidade e sua relao com a distribuio dos atrativos e atividades, e na simulao de
efeitos possveis de intervenes ainda em estudo antes de sua implantao, ambas baseadas
em indicadores urbanos.
A regulamentao da ocupao do solo por indicadores de desempenho remonta dcada
de 1970, mas os indicadores usados ento, no possuam natureza sistmica e capacidade de
identificar a estrutura do espao urbano como ativa em processos socioeconmicos hoje
entendidos como complexos mltiplos, atravessados por contingncias, no-linearidades e
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imprevisibilidade. Aponta-se assim a complexidade dos padres de localizao emergentes da


interao entre agentes e atividades, impossveis de serem restritos dentro dos limites de reas
poligonais, como preconiza o zoneamento tradicional. Uma interdependncia entre agentes e
atividades acontecem em funo da distncia/ proximidade configurada pela prpria malha
urbana, enquanto estrutura de localizao de trabalhadores, consumidores e firmas. Ou seja, as
redes na microeconomia local de atendimento a populaes residenciais demandam usos que
conflitam com a definio de zonas exclusivamente residenciais - induzindo a necessidade de
deslocamentos dirios dos moradores locais para outras reas, e ao uso do veculo individual.
Entre 1990 e 2000, houve uma progressiva mudana das zonas de usos do solo
exclusivos para zonas mistas afim de flexibilizar e reduzir as interferncias da norma sobre
tendncias de ocupao como emergncias coletivas. As tendncias de diversificao de usos e
densificao seguem lgicas muito mais microestruturais que as manchas poligonais dos
zoneamentos, porque operam sobre o lote sob influncia das tenses de acessibilidade e
atividade de cada trecho de rua. Vemos assim o padro complexo da distribuio natural das
atividades, acessibilidades e densidades urbanas no s em centros anelares ou trechos
poligonais, mas capilarizadas a partir de vias estruturais e globais da cidade.
Temos assim dificuldade emprica na imposio de densidades e usos atravs da adoo
de geometrias dos polgonos e corredores dos zoneamentos e ainda assim h risco de tais
definies sequer influenciarem o real desenvolvimento da cidade, por apresentar incoerncia
com sua dinmica. Alm disso, o carter estritamente normativo do zoneamento, que tem por
objetivo a passagem da cidade presente para a cidade futura, baseia-se na suposta
causalidade entre regras e seus impactos como se fosse possvel uma conduo do
desenvolvimento urbano para alm dos descaminhos possveis gerados pela ao diversa dos
atores.
A Forma da cidade vai cristalizando-se, guiada preponderantemente por interesses do
setor imobilirio. A densificao e distribuio de usos do solo so determinadas por lgicas de
crescimento guiadas por foras entre as quais o zoneamento apenas mais uma, provavelmente
no sendo a mais determinante. A forma urbana ser impactada por essa relao entre foras de
transformao urbana, as prescries de densidade homegeneizantes, e a ausncia de guias de
desenho de conjunto sensveis aos padres complexos da cidade
As urgncias da cidade contemporanea
Dficit habitacional em escala gigantesca para populaes de baixa renda. PDs tm
falhado sistematicamente no atendimento dessas populaes, pela no previso de reas
urbanizveis destinadas a elas, com parmetros adequados sua realidade. Por essa omisso,
podem ser considerados co-responsveis pela ocupao desordenada e a favelizao de
enormes reas, com impactos sobre o ambiente e o desempenho da cidade como um todo. Novas
tipologias de habitao social devem levar em conta a carncia de reas pblicas frente ao dficit
habitacional, o cuidado em evitar disperso urbana, e a economicidade e compacidade das
construes, com a necessria pesquisa de tipos mais eficientes.
Problemas enfrentados:
Densidade em reas precrias regularizadas: Solues de regularizao devem prever o
reordenamento de reas precrias com preocupao com a possibilidade de adensamento e
substituio das construes no futuro. Costuma-se confundir alta densidade com alta taxa de
ocupao do solo, mais usual em reas precrias. Densidade freqentemente no o problema,
mas a ocupao ao ponto de reduzir habitabilidade e microacessibilidade.
Ocupao de reas de risco: o morador sem renda suficiente faz uma deciso entre localizaes
intra-urbanas de risco e as pssimas alternativas das localizaes perifricas: o trade off entre
potencial de risco e vantagem locacional. A localizao intraurbana, mesmo em reas de risco,
trar acessibilidade nas atividades cotidianas desses moradores: ser um fator de produtividade e
praticidade. Alm dos impactos positivos nas rotinas individuais, essas decises locacionais
terminam por aliviar a presso da disperso urbana, e a aumentar a compacidade interna da
cidade, com potencial efeito positivo sobre o desempenho da cidade como um todo> (PARTE BOA)
Entretanto, em faixas de risco h o grave risco de favelas hoje se verticalizarem sem projeto e
clculo estrutural> levar ao colapso. Dada a impossibilidade de substituir tal volume edificado e
atender tal demanda, necessrio o tratamento dessas construes e reas. A melhor alternativa
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insistir em boas localizaes intraurbanas: buscar reas adequadas para a habitao de


interesse social, como os vazios urbanos e reas subutilizadas.
Crescimento urbano, estrutura e infraestrutura: a adio de novas edificaes e glebas
imprevisvel em cidades que expressam a complexidade de seus sistemas sociais em
transformao. Contudo, o crescimento urbano vem freqentemente desacompanhado de
cuidados na urbanizao: (a) novas glebas so acrescentadas via mercado formal, informal ou
autoproduo indiscriminadamente, formando reas cuja relao com o todo urbano ser
frequentemente dificultada em funo das crescentes distncias e descontinuidades morfolgicas
impostas por fragmentao da malha viria; (b) muitas dessas reas sero precrias estrutural e
infraestruturalmente. Vemos em nossas cidades loteamentos comercializados desacompanhados
de infraestrutura, onerando Estado, populao e ambiente. Tais extenses envolvero alto custo
de cobertura da infraestrutura e ineficincia na relao entre rea de cobertura e densidade
populacional. Baixas densidades tambm dificultam a eficincia do transporte coletivo, e a
implantao de transportes de massa como metrs.
Disperso urbana: nossa legislao simplesmente no tem orientao para controle da disperso
urbana. H ausncia de fiscalizao e controle in loco da urbanizao e converso de terras
naturais e rurais em urbanas, ou de controle do parcelamento do solo (+ custo deslocamento/infra)
Dificuldades de mobilidade: As cidades brasileiras so especialmente marcadas por uma frgil
estrutura de acessibilidade global, composta de um pequeno nmero de ruas com alcance mais
longo, e um grande nmero de ruas curtas, interrompidas, constituindo redes fragmentadas (16),
induzindo concentrao do movimento veicular nos poucos canais que proporcionam
acessibilidade global. A dependncia de acessibilidade por parte das atividades urbanas (incluindo
a residencial) sobrecarrega ainda mais esse frgil esqueleto, com densidades e atividades
atuando como potenciais efeitos multiplicadores dos efeitos de atratividade gerada pela
acessibilidade relativa aumentando as demandas sobre estrutura e infraestrutura urbanas para
alm das capacidades de tais vias. A (re)construo de conexes deve incluir a escala
intermediria e local das conexes, e proceder sob forma de cirurgias urbanas pontuais a partir
da seleo de ruas para extenso e ligao, prevendo os custos e benefcios entre ganhos de
acessibilidade e necessidade de cortes de quarteires para passagem e ligaes. Aumentos de
acessibilidade do nvel global intermediria ao local reforariam tambm uma distribuio menos
concentrada de comrcios e servios de menor porte e reduo das distncias para potenciais
clientes ou trabalhadores, com possveis efeitos positivos sobre menor dependncia veicular,
maior movimento de pedestres e acesso rede de servios pblicos e espaos abertos.
Externalidades negativas dos padres espaciais urbanos: decorrentes dos aumentos nas
distncias na cidade, da fragilidade das redes de acessibilidade urbana e dos sistemas
desintegrados de transporte, como o aumento da dependncia veicular, crescentes
congestionamentos, tempo de transporte e custos, com possvel queda de produtividade e
atividade microeconmica

Breve resumo

PDs so conjuntos de regras que se aplicam verticalmente e de modo relativamente genricos processos
mltiplos de produo e apropriao espacial processos que terminam por produzir coletivamente
padres urbanos de localizao e densificao em ativa reao com a estrutura urbana.
Seus instrumentos de controle definem modelos espaciais da forma e usos urbanos, objetivando restringir
as aes de ocupao, densificao e atividade em certos espaos e no outros, bem como controlar
seus impactos sobre estrutura e infraestrutura, e sobre outros atores. Objetivam uma ordenao explcita
da espacialidade dos processos socioeconmicos.
So instrumentos que representam o entendimento da cidade presente e a expectativa da cidade futura,
baseando-se nas causalidades entre regramento e seus impactos na direo esperada ou desejada
como uma conduo em relao aos descaminhos possveis da ao diversa dos atores. necessrio
entender tal diversidade no como caos indesejado, mas como complexidade inevitvel em sistemas
socioespaciais.
Esses instrumentos, apesar de hoje fortemente guiados por diretrizes sociais, raramente ligam-se a
projetos concretos de desenvolvimento, como os sistemas integrados articulados na gerao de um
comportamento equnime das estruturas urbanas vis a vis a atividade de seus cidados e grupos
sociais. H dois imensos dficits urbanos que impactam a possibilidade de justia social potencializada
pela cidade e requerem ao imediata: a necessidade de distribuio da mobilidade entre diferentes
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grupos sociais (atravs de programas de interveno fsica nas redes urbanas objetivando o aumento da
conectividade e acessibilidade interna, de projetos de sistemas de transporte de massa integrados, e
programas de localizao residencial priorizando acessibilidade); e a definio de estratgias de
habitao social (prevendo controle efetivo da disperso urbana, a ocupao de vazios urbanos e o
estmulo densificao intraurbana atravs de tipologias multifamiliares com desempenho apropriado
quanto compacidade, habitabilidade e economicidade, e como suporte para a vida social e
microeconmica de suas reas).

A atualizao do planejamento face complexidade urbana e os requerimentos da


sustentabilidade
O planejamento contemporneo deve assumir esse mesmo carter multifacetado e aberto,
se desejamos t-lo com qualquer capacidade responsiva. Nesse sentido, apontamos algumas
direes possveis:
Orientao sistmica, baseada em anlise e monitoramento: a anlise e deciso sobre a
espacialidade urbana devem basear-se nas relaes acessibilidade-densidade-atividade como
critrio para a definio das formas de ocupao e uso mais adaptveis evoluo da estrutura e
dinmica urbanas. Deve ainda incluir recursividade nas anlises dos padres e problemas
urbanos, com monitoramento atravs de indicadores de desempenho aplicados na avaliao da
infraestrutura aos impactos de modificaes e propostas urbanas. (+pesquisa)
Zoneamentos mais sensveis: novos instrumentos de planejamento devem basear-se em
anlises de acessibilidade de reas potenciais para localizao de atividades e setores
imediatamente complementares, incluindo as redes da economia urbana (trabalhadores e firmas,
setores complementares, e consumidores). Esses estudos devem orientar zoneamentos
funcionais mais sensveis capazes de estimular a localizao de agentes (trabalhadores, firmas) e
distribuir as vantagens dessas localizaes para suas interaes e movimentaes.
Forma urbana, limiares de densificao e definio de tipologias com previso de impactos:
Mobilidade e redes de ruas sustentveis:
Integrao de subsistemas urbanos em estratgias de desenvolvimento e monitoramento:
planos devem fixar a necessidade de estratgias de desenvolvimento e monitoramento constante
de: (i) infraestrutura (estratgias de urbanizao e infraestrutura conectando reas de densificao
habitacional e de diversidade funcional, e transportes integrados); (ii) estrutura urbana (anlise de
padres espaciais e interveno em pontos com potencial de aumento sensvel ao panorama de
acessibilidade da cidade); e (iii) estmulos para implementao de subsistemas integrados de
funcionalidade urbana (transporte, reciclagem e tratamento de gua na escala do edifcio,
quarteiro e bairro, novos modelos de coleta e tratamento do lixo) visando melhorar o
desempenho da cidade em itens de equidade, eficincia e sustentabilidade urbanas. Finalmente, o
planejamento deve ter carter proativo e comunicativo: ao contrrio de limitar-se a definir o que
no permitido fazer, preciso um planejamento ativo na produo da cidade, capaz de oferecer
o conhecimento de sua dinmica para gerar situaes de sinergia entre os atores, sinalizando e
catalisando processos de mudana.
Explorando novos instrumentos urbansticos
O IPTU progressivo: tornar as cidades brasileiras mais compactas, estimulando o
aproveitamento de terras urbanas subaproveitadas localizadas dentro do tecido consolidado, que
encarecem a infraestrutura e aumentam as distncias internas. Tornando o imposto mais caro
para esses terrenos, h a tendncia de que eles sejam disponibilizados no mercado, promovendo
o adensamento e talvez diminuindo o preo da terra.
A Outorga Onerosa do Direito de Alterao do Uso do Solo: Aplicando a outorga nas
franjas urbanas, nos processos de converso do uso rural para uso urbano, possvel inibir a
converso desenfreada de terras em reas urbanizadas, minimizando a disperso. Obviamente,
isso deve estar em consonncia com um limite urbano cuidadosamente definido, com dimenses
que evitem as ocupaes distantes das reas mais consolidadas. Alm disso, devem ser
pensadas reas de transio (ou de expanso urbana) nas franjas, com regras mais rgidas com
relao aos novos parcelamentos, especialmente no que diz respeito proximidade e integrao
viria com a ocupao pr-existente.
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As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS): a adoo de ZEIS que reservem reas
para habitao social dentro do tecido urbano, em reas com infraestrutura, pode contribuir para a
proviso desse tipo de habitao e para a proteo das reas de preservao permanente, bem
como para a diminuio das necessidades de deslocamento dos grupos de menor renda,
freqentemente empurradas para as periferias pelos mecanismos do mercado da terra, tendo os
impactos das distncias, tempo e custos sobre sua produtividade e capacidade de gerar renda.
Deve-se ter cuidado, uma vez que esta normalmente viabilizada apenas em reas de interesse
para o mercado imobilirio, corre-se o risco de aumentar as desigualdades j existentes em
termos de infraestrutura e qualidade urbanstica.
O ajuste de terras (land readjustment): Atravs dele, possvel viabilizar aes em que
um conjunto de lotes remembrado e ento novamente parcelado, desta vez seguindo uma nova
configurao que seja mais interessante do ponto de vista urbanstico. Assim, na prtica, cada
proprietrio acaba abrindo mo de uma frao da rea do seu lote, que ser utilizada para a
constituio de novas reas pblicas e reconexo e ampliao do sistema virio. >> lote com
formato mais vinculado estrutura urbana e melhor infraestruturado, mais prximos a espaos
pblicos e com melhor acesso virio.
O controle de usos pelo sistema virio: utiliza o sistema virio como unidade espacial
para controlar as possibilidades de alocao dos usos urbanos. vias mais importantes so mais
tolerantes incomodidade, permitindo usos com maior impacto sobre sua rea de influncia,
enquanto vias mais locais, por outro lado, so mais intolerantes s incomodidades, permitindo
usos residenciais e outros usos de baixo impacto. utilizao do conceito de reas especiais de
interesse comerciais (AEIC) complementa esse sistema linear com reas de intensificao das
atividades de comrcios e servios, bem como de densidades construtivas e populacionais,
fazendo surgir uma estrutura muito parecida com a dendrtica, permitindo um tipo de controle mais
refinado e mais ajustado aos processos urbanos.
Form-based codes (FBC): estabelecem ndices mximos tais como gabaritos e
afastamentos, os FBCs definem tipos aceitveis para as diversas reas da cidade, estabelecendo
relaes que privilegiam a proximidade entre as edificaes e a rua, a permeabilidade interior/
exterior, a continuidade das fachadas e a criao de reas amigveis aos pedestres, entre outros
aspectos.
Observaes finais
O planejamento oferece um modo de aproximao da populao s instncias locais do
governo, uma forma de democratizao e intensificao do controle sobre a administrao.
Entretanto, h uma forte tendncia de substituio da nfase tcnica pela nfase participativa, em
detrimento da tcnica. Porem, enfrentamos um problema largamente ignorado: os modos de
relacionar as culturas do expertise com as formas de conhecimento vindas das grassroots ou da
experincia de agentes e grupos sociais.
Podemos romper com tal aparente contradio ao ver esses dois processos coletivos e
histricos (o conhecimento tcnico tambm uma construo coletiva e histrica), mesmo que
gerados em instncias e meios diferentes, como conjuntos de ganhos cognitivos e prticos
estruturados e compartilhados atravs da linguagem e da comunicao - no sentido de ligar
vises prticas ricas geradas pela experincia cotidiana e individual da cidade s vises terica e
empiricamente ricas alimentadas pela tcnica e pela pesquisa urbana. Nesse sentido,
defendemos a aproximao entre as culturas do expertise e dos praticantes no cotidiano no
processo de planejamento. Ganhos prticos e cognitivos tendem a emergir quando campos
dessas naturezas especficas so postos de fato em interao.
Preocupa-nos, entretanto, a nfase excessiva no zoneamento como nico instrumento de
controle sobre a forma urbana, uma vez que suas limitaes tm ficado cada vez mais claras.
Entretanto, acreditamos que a hiptese mais promissora consiste no reconhecimento do potencial
de auto-organizao, em oposio viso de que mecanismos pensados (e, em grande parte dos
casos, impostos) verticalmente so eficientes na orientao do desenvolvimento urbano.

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