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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica

Gesto da Regulao

Ivan Antnio Pinheiro

2012
2 edio

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2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.


A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

1 edio 2012

P654g

Pinheiro, Ivan Antnio


Gesto da regulao / Ivan Antnio Pinheiro. 2. ed. reimp Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2012.
94p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-163-3
1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas. 3. Regulao. 4. Economia. 5.
Agncias reguladoras de atividades privadas. 6. Educao a distncia. I. Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do
Brasil. III. Ttulo.

CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

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PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS


Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTOR DO CONTEDO
Ivan Antnio Pinheiro

EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro
Ilustrao Rita Castelan
Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Sergio Luiz Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

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Sumrio
Apresentao............................................................................................... 7
Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao
Estado e Sociedade: a necessria regulao.............................................. 13
Origens do Estado................................................................................ 13
Mercados.............................................................................................. 19
A Interveno do Estado na Economia................................................. 38
O Aparelho Estatal para a Regulao.................................................... 49
Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro
O Marco Regulatrio Brasileiro.................................................................. 63
Da Crise do Estado Regulao Contempornea no Brasil Breve
Histrico............................................................................................... 63
Privatizao e Regulao...................................................................... 71
As Agncias Reguladoras no Brasil....................................................... 79
Tpicos Complementares..................................................................... 83
Referncias................................................................................................ 89
Minicurrculo............................................................................................. 94

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Apresentao

Aresentao
Caro estudante,
Est se aproximando o fim do curso... Este o momento, pois,
de integrar os conhecimentos construdos ao longo dessa caminhada.
Na disciplina Gesto da Regulao, voc ir retomar o que estudou
nas disciplinas Introduo Economia, Macroeconomia, Teorias da
Administrao Pbica, Economia Brasileira, Instituies de Direito
Pblico e Privado e Direito Administrativo. O seu conhecimento de
Histria Geral tambm ser til.
Por que recorrer a essa diversidade de reas de conhecimento?
Porque a Regulao tema complexo, que demanda
conhecimentos tcnicos, viso humanista e histrica. Ademais, por
no figurar na maioria dos currculos em nvel de Graduao (em
Economia ou em Administrao), em geral estudada apenas em
nvel de Especializao ou de Mestrado. Porm esse quadro est
mudando em razo da enorme importncia desse assunto, sobretudo
para o Administrador Pblico, mas no exclusivamente.
Voc sabia que a Regulao um tema antigo no Brasil? Por
vezes, ainda apresentada como matria nova, o que confunde
a todos. Conforme voc estudar nesta disciplina, a Regulao,
uma das formas de interveno do Estado na economia, surgiu
naturalmente e mais antiga que o prprio Estado democrtico e de
Direito. Estudar que a imperfeio dos homens, observada, entre
outros, por Ccero (10643 a.C) e tambm por Hobbes (15881679),
d origem a algumas falhas verificadas nos mercados e s prticas
desleais, o que exige dos governos, com recurso aos poderes do
Estado, a interveno, via regulatria ou no. Os governos pretendem,
dessa forma, recuperar a eficincia perdida, que compromete a
produtividade e a competitividade dos agentes produtores.

Mdulo 7

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Gesto da Regulao

Em ltima anlise, a Regulao uma poltica pblica, uma


poltica econmica e, portanto, uma opo governamental. Existem
diferentes alternativas e mecanismos para sua implementao,
demandando o envolvimento de vrios rgos e entidades da
Administrao Pblica, pois, em razo do modelo e da estratgia
regulatria adotados, cada caso requerer poderes especficos do
Estado ou que este atue imagem e semelhana dos mercados.
Voc talvez ainda no tenha se dado conta, mas j reparou
que tudo (ou quase tudo) em nossa vida regulado?
No, no estamos nos referindo regulado no sentido
de apresentar bom funcionamento, mas sim no de obedincia s
normas. Veja bem: a maioria dos produtos existentes em sua casa
obedece a um padro, seja no que tange s dimenses (em geral
oferecidos em litros ou quilos e em unidades fixas e iguais), seja
em relao a determinadas especificaes tcnicas, em especial
alimentos e remdios, devido preocupao com as questes de
sade e segurana. As indstrias assim procedem porque seguem
determinao (leia-se: regulao!) governamental.
Se voc for rua, seu carro ter de andar pelo lado direito, no
poder ultrapassar determinado limite de velocidade e, se o semforo
voltado para voc apresentar a cor vermelha, ter de parar. Antes que
nos esqueamos, o prprio carro que voc estaria dirigindo tambm
obedece a especificaes regulamentadas. Se fizer compras, observe
que na hora de pagar, se com cheque ou carto, estes tm tamanho
padro... Enfim, cremos que voc j se deu conta de que a nossa
vida, direta ou indiretamente, diariamente submetida a normas
e a regulamentos, dos mais diversos, emanados pelas autoridades
governamentais. Isso no aconteceu por acaso e, acredite, bom,
pois tem nos possibilitado passar da era da produo artesanal para
a era da produo industrial e, desta, para a produo em massa,
cuja escala de produo levou drstica reduo de preos que
viabilizou, aos poucos, o acesso, tambm em massa, de um grande
nmero de pessoas aos mais diversos bens. Sem normas e padres,
o comrcio no poderia ter se desenvolvido, pois no haveria termos
de referncia e comparaes.

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Apresentao

Com o tempo, as regras foram estendidas s mais diversas


reas. Se voc est atento aos jornais, j deve ter notado que
periodicamente so anunciados reajustes (autorizados pelo governo)
nas tarifas e nos preos dos servios pblicos (transporte, energia,
telefonia etc.), ou seja, as regras e as normas chegaram aos preos,
no a todos, mas a alguns. H setores, como Educao e Sade
(medicamentos), que no apenas os preos so controlados, mas
tambm as condies de oferta, isto , os fornecedores se obrigam
a obedecer s normas emanadas do setor pblico (quanto
qualidade, ao atendimento e prestao de informaes, aos nveis
de investimento, modernizao etc.), que reduzem os graus de
liberdade dos empresrios, que no tm a mesma discricionariedade,
por exemplo, dos que atuam nas reas do entretenimento, turismo
etc. At os juros, indiretamente, se no so controlados, so induzidos
pelo governo por meio da chamada taxa do Sistema Especial de
Liquidao e de Custdia SELIC.
Mas como tudo na vida, h um limite, pois regras em excesso
mais prejudicam do que auxiliam determinadas aes, uma vez que
com elas cresce a estrutura burocrtica e os custos do setor pblico:
estruturas organizacionais devem ser criadas para conferir os alvars,
pessoas devem ser contratadas para fiscalizar etc. Por consequncia,
perde-se em agilidade, em flexibilidade e ficam comprometidas a
criatividade e a capacidade de inovao, to caras nos dias de hoje.
Estamos tratando, pois, da interveno do Estado na vida de todos
ns, mais especificamente, na economia, tema que ser abordado
nas prximas pginas. Uma questo sempre colocada se o Estado
deve ou no intervir na economia; no entanto, esta uma questo
falsa, pois, conforme j visto nesta Apresentao, as questes mais
relevantes dizem respeito ao nvel e ao tipo da interveno; afinal de
contas, desde que o Estado existe, ele intervm em nosso cotidiano.
Tempos atrs, no mundo ocidental, e, ainda hoje, em algumas
tradies, at as crenas e a vida religiosa so reguladas pelo Estado.
Como voc percebeu, muitos so os assuntos que poderamos
discutir nesta disciplina. Ento, tivemos de selecion-los; por isso,
iremos tratar somente dos seguintes temas:

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ff
Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao; e
ff
Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro.
Antes do incio de cada Unidade voc encontrar o
correspondente plano de voo e os objetivos pretendidos que serviro,
tambm, para voc, ao final, fazer uma autoavaliao.
Professor Ivan Antnio Pinheiro

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Unidade 1
Estado e Sociedade: a
necessria regulao
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEntender o tema da interveno do Estado na vida de todos ns e,

em particular, na economia;
ffTer

claro que a regulao uma dentre outras formas de


interveno do Estado na economia;

ffReconhecer

que a regulao, contrariando o senso comum,


regra ao invs de exceo, e que somente o nosso hbito vida
regulada nos faz crer no contrrio, pois o hbito embota a viso
do que est frente aos olhos a regulao regra nas sociedades
complexas;

ffReconhecer

o tipo de falha ou prtica desleal, sugerir o(s)


instrumento(s) mais adequado(s) para, seno promover o
retorno do mercado situao de equilbrio, mitigar as suas
consequncias; e

ffIdentificar,

no Brasil, em quais mercados j ocorre a interveno


governamental (e de que tipo) e qual ou quais o(s) rgo(s)
predominantemente envolvido(s) no processo.

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

Estado e Sociedade:
a necessria regulao
Caro estudante,
nesta primeira Unidade faremos uma breve reviso sobre
os seguintes tpicos: o surgimento e o papel dos Estados e
Governos; os tipos e as caractersticas dos mercados; os tipos
de eficincia, como a administrativa versus a econmica;
como as falhas de mercado e as prticas anticoncorrenciais e
abusivas comprometem as eficincias, justificando, por isso,
a interveno do estado na economia por meio de diferentes
mecanismos, instrumentos e instituies genericamente
denominadas de aparelho de regulao que, reunidas,
constituem o processo de interveno e regulao.
Vamos ento iniciar nosso estudo!
Boa leitura.

Origens do Estado
Certamente, ao longo do curso, voc muitas vezes se deparar
com a palavra Estado. Mas o que se entende por Estado? Qual
sua origem? Vamos descobrir.

Desde que o mundo mundo, a natureza gregria do homem


fez com que ele buscasse a companhia dos seus semelhantes, seja
em busca de proteo contra predadores e inimigos (em disputa por
uma fonte de gua, de alimentao etc.), seja em busca de auxlio
para realizao de pequenos empreendimentos. Exemplos disso so
a construo de um abrigo e a prtica do cultivo, surgida e difundida

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Gesto da Regulao

Saiba mais

Norberto Bobbio (19102004)

aps a ltima era glacial, por volta do sculo XV


a.C., e conhecida como Revoluo Agrcola.

Para que a vida em coletivo proporcione


universitrio, jornalista e um apaixonado por teoria
as vantagens da sinergia, algumas necessidades
poltica e pelos direitos individuais. Fonte: UOL
devem ser atendidas, como ter clara uma
Educao (200-).
diviso das tarefas a serem realizadas (isto , a
decomposio do todo em partes); na sequncia,
cabe decidir quem coordena (isto , distribuir e determinar quando,
o qu e, em que sequncia, ser feito); e, finalmente, quem emite as
instrues (normas e regras que devem ser seguidas por todos, enfim:
quem lidera e dirige o grupo).
Formado em filosofia e em direito, foi professor

Assim, naturalmente e aos poucos surgem duas instituies: o


Estado e o Governo. A primeira uma construo social caracterizada
pelo poder que detm e que utilizado para emanar ordens e fazlas ser cumpridas, enquanto a segunda diz respeito s pessoas que
executam esses atos. Para o filsofo italiano Norberto Bobbio, do
ponto de vista de uma definio formal e instrumental, a condio
necessria e suficiente para que exista um Estado que sobre um
determinado territrio se tenha formado um poder em condio de
tomar decises e emanar os comandos correspondentes, vinculatrios
para todos aqueles que vivem naquele territrio e efetivamente
cumpridos pela grande maioria dos destinatrios na maior parte dos
casos em que a obedincia requisitada (BOBBIO, 1987).
Von Mises (1987, p. 38-9) define e discrimina Estado versus
Governo:
Chamamos de Estado o aparelho social de compulso e
coero, que induz as pessoas a obedecerem s regras de
vida em sociedade; chamamos de Lei as regras, segundo
as quais o Estado age; e de Governo, os rgos encarregados da responsabilidade de administrar o aparelho
coercitivo [...]. O liberal compreende perfeitamente que,
sem o recurso da coero, a existncia da sociedade
correria perigo e que, por trs das regras de conduta,
cuja observncia necessria para assegurar a cooperao humana pacfica, deve pairar a ameaa da fora [...]
algum tem de estar em condies de exigir da pessoa

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

que no respeita a vida, a sade, a liberdade pessoal ou


propriedade privada dos outros, que obedea s regras
da vida em sociedade.

Certamente, quando estudou a viso de


Tomas Hobbes quanto formao dos Estados
e Governos, voc j deve ter lido um texto
muito parecido com o citado anteriormente,
em que se afirma que a razo da unio dos
homens em unidades estatais reside no medo
que possuem da morte violenta, o que os
impele a um acordo, a fundao do Estado,
razo da conservao da prpria vida.
Destarte, a funo principal do Estado consiste
em assegurar a paz pblica e a segurana dos
cidados, das quais deriva uma vida civilizada,
propriamente poltica (BOBBIO, 2000).

Saiba mais

Thomas Hobbes (1588-1679)

O contato que o filsofo e cientista poltico ingls


Hobbes teve com cientistas de sua poca, que foram
decisivos para a formao de suas ideias filosficas,
o levaram a fundir sua preocupao com problemas
sociais e polticos com seu interesse pela geometria
e o pensamento dos filsofos mecanicistas. Seu
pensamento poltico pretende ser uma aplicao
das leis da mecnica aos campos da moral e da
poltica. As leis que regem o comportamento
humano, segundo Hobbes, so as mesmas que
regem o universo e so de origem divina. de acordo
com elas, o homem em estado natural antissocial

De outro lado, importante lembrar


por natureza e s se move por desejo ou medo. Sua
primeira lei natural, que a autoconservao, o
que Hobbes tambm percebeu que o poder
induz a impor-se sobre os demais, de onde vem uma
necessariamente conferido ao Estado como
situao de constante conito: a guerra de todos
recurso aos governantes poderia ser utilizado
contra todos, na qual o homem um lobo para o
para outras finalidades que no as previstas,
homem. Fonte: InfoEscola (2009).
isto , a defesa da vida, da liberdade, da
propriedade e do livre empreendedorismo,
sendo antigas as evidncias empricas de que o uso do poder,
sobretudo se continuado por um mesmo grupo, pode levar
corrupo, da, o seu necessrio e indispensvel controle.
Esse um dos principais argumentos da conhecida
tese do Estado Mnimo, cujo aumento do tamanho do Estado,
necessariamente, viria acompanhado do aumento de desvios de
conduta, de abusos de toda ordem e de corrupo.
Se a defesa do Estado Mnimo tem frente os idelogos
liberais, outras vertentes de pensamento, a exemplo dos marxistas e
dos anarquistas, utilizavam argumentos muito semelhantes:

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Gesto da Regulao

Que o Estado tenha por fim o bem comum, o bem-viver,


ou mesmo a justia, uma ideologia da qual a classe
dominante se utiliza para dar uma aparncia de legitimao ao prprio domnio. (MARX apud BOBBIO, 2000,
p. 122).
Assim, sob qualquer ngulo que esteja situado para considerar esta questo, chega-se ao mesmo resultado execrvel: o governo da imensa maioria das massas populares
se faz por uma minoria privilegiada. Esta minoria, porm,
dizem os marxistas, compor-se- de operrios. Sim,
com certeza, de antigos operrios, mas que, to logo se
tornem governantes ou representantes do povo, cessaro
de ser operrios e por-se-o a observar o mundo proletrio de cima do Estado; no mais representaro o povo,
mas a si mesmos e suas pretenses de govern-lo. Quem
duvida disso no conhece a natureza humana. (MIKHAIL
BAKUNIN, 1814-1876 apud PENSADOR.INFO, 2012).
Para saber mais sobre

esta Escola, consulte as

obras sugeridas na seo


Complementando.

Grosso modo, podemos afirmar que parte da perspectiva


identificada pelos marxistas e pelos anarquistas hoje afirmada pelos
tericos da chamada Escola (Teoria) da Public Choice (TULLOCK;
SELDON; BRADY, 2005).
certo que tempos atrs no havia os Estados e tampouco
os governos tal como hoje os entendemos. Inicialmente, tivemos
a organizao em bandos (caracterizada pela vida nmade e pela
atividade coletora); em estgio posterior, a vida foi organizada em
vilas e cidades, as quais deram origem aos reinos (imprios); e,
finalmente, ao amparo da organizao dos Estados. Sobre estes,
ainda, podemos dizer que, a partir da Idade Moderna (14531789),
eles foram enquadrados em um dos seguintes modelos-tipo: Estados
Absolutistas ou Democrticos e de Direito (alguns autores agregam
ao segundo modelo-tipo a expresso repblica, ou republicano, o
que, segundo outros, no de todo correto).

Para quem no quiser deixar nenhuma dvida sobre os


contedos j estudados em outras disciplinas, conveniente

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

fazer uma reviso sobre o processo de formao dos Estados e


Governos, pois se trata de um tema diretamente relacionado
interveno e atividade regulatria.

H muitos aspectos que distinguem essas duas formas de


Estado; todavia, por oportuno, basta apenas qualificar algumas
poucas: no Estado Absolutista, o poder est concentrado nas mos
de poucos e simbolizado pelo monarca, que o exerce at a morte
(ou algum impedimento) e o transfere por hereditariedade; a vontade
do Rei a lei; no h uma clara distino entre a propriedade do rei
(ou da corte que o cerca) e a dos particulares, da, prevalecer, neste
momento, o que se denomina de gesto patrimonialista.
J no Estado Republicano, Democrtico e de Direito, podemos
dizer que vige o oposto: o poder vem do povo, que periodicamente
chamado a avaliar e a escolher, entre todos os cidados com direitos
civis, aquele que o exercer em seu nome, o poder do Estado; a
lei surge da vontade de todos, pois deve ser apresentada, debatida
e finalmente votada em um parlamento; finalmente, h clara
delimitao entre a coisa pblica (a res publica), espao da ao
governamental, e a coisa particular, o domnio exclusivo das pessoas
fsicas ou jurdicas de direito privado.

Institucionalmente, a separar as duas esferas, est o


princpio da legalidade que, entre outras definies,
afirma que: pessoas de direito privado podem fazer
tudo o que no est proibido, e s pessoas de direito
pblico s cabe executar o que est disposto em lei.

Trata-se de um efetivo divisor de guas, da ter sido elevado


condio de primeiro e, segundo alguns, o mais importante princpio
constitucional o da legalidade (BRASIL, 1988, art. 37). Dizemos,
em razo desse princpio, que o gestor pblico no possui vontade
prpria, delimitada que est a sua ao definio legal.

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Gesto da Regulao

importante lembrar que toda norma (leis complementares,


ordinrias, decretos, portarias, instrues normativas etc.), em ltima
anlise, resulta de uma autorizao concedida pela Constituio
Federal, de origem ou por emenda. Note ainda que o marco legal,
simultaneamente, confere e limita o poder do agente pblico,
independentemente de em qual Poder ele ocupe cargo ou exera
funo; assim, a Presidncia, a Magistratura e a Representao
Poltica podem muito, todavia, no mais que as competncias
estabelecidas na Constituio ou a partir dela, cujo contedo foi
debatido e aprovado pelos representantes do povo.
Por razes cuja anlise detalhada foge ao escopo deste texto,
dois pontos merecem ainda ser destacados nesta brevssima reviso
de introduo formao dos Estados e Governos:

ff
de regra, pois h os direitos indisponveis, o interesse
coletivo tem supremacia sobre o individual o que motiva
a caracterstica coercitiva, j referida por Von Mises (1987)
, da a razo de o Estado ser reconhecido como o Primeiro
Setor, pois quando ele se expressa (por meio de um agente
pblico), ele o faz em nome e no interesse do coletivo do
pblico; e

ff
as leis so incompletas, por vezes difusas, e nem sempre
se pode afirmar que trazem em seu corpo, efetivamente,
o interesse da maioria da populao, observando-se
com alguma frequncia o divrcio entre os interesses do
povo (tomado como um coletivo mais amplo) e o de seus
representantes eleitos, em geral mediante o mecanismo
*Logrolling troca de

conhecido por logrolling*, em que se verifica a aprovao

votos e apoio recpro-

de projetos de interesse da minoria.

co entre parlamentares.
Fonte:

Elaborado

pelo

autor deste livro.

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Dessa conjuno de fatores (risco de abuso de poder, uso do


poder com finalidade de atender interesse prprio, questionamento
legalidade devido s falhas do processo legislativo etc.) resulta como
antigo, e supostamente insolvel, o debate que envolve a aceitao,
e em que nvel, da interveno de uma autoridade maior, no caso, a
estatal, na vida de todos ns qualquer que seja, pois a interveno
implica a restrio liberdade, um dos valores mais caros ao homem;
debate esse notadamente agudo no campo da interveno no

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

domnio econmico (no chamado mercado que, a seguir, veremos


detalhadamente), todavia, reiteramos as palavras iniciais: no se trata
de questionar se deve ou no haver interveno, mas em que nvel e
de que tipo. At porque, h intervenes no domnio econmico que
praticamente no provocam questionamentos, pelo menos no curto
e mdio prazo, tendo como exemplo a distribuio de benefcios
(cestas, vales e afins), o tabelamento de preos (dependendo,
claro, do lado que voc est) ou a concesso de subsdios s tarifas
pblicas, entre outras.

Claro est, pois, que a regulao, ou a regulamentao, seu


derivado operacional, uma das formas de interveno do Estado
na vida do cidado e, contra ou a favor, podem ser reunidos os mais
diversos argumentos.

H autores que entendem


ser melhor a distino
entre regulao e

regulamentao; deixamos

Mercados

a seu critrio a escolha,

convidando-o a pesquisar
sobre o que se denomina
de escola Francesa da

O mercado uma entidade que inicialmente possua


identificao fsica e cumpria uma funo: aproximar os que ofertavam
os mais diversos produtos e servios daqueles que demandavam ou
que, estimulados, pudessem vir a demandar algumas ofertas.

Regulao, contrastada
com a Escola norteAmericana. Sobre a Escola
Francesa, no deixe de
pesquisar a cerca da
contribuio de Robert
Boyer.

A esse mercado, em que os agentes negociam


livremente at acordarem os preos e as quantidades,
chamaremos de mercado livre.

Originalmente, o mercado foi identificado como a parte


central das vilas e cidades, para onde todos afluam em momentos
predeterminados; hoje, devido s novas tecnologias de informao
e comunicao, passou a ser virtual, embora mantenha a mesma
finalidade: a de aproximar interesses opostos de compra e venda.
Quando o mercado era fisicamente delimitado, reduzido,
assim como o nmero de agentes compradores e vendedores, era
relativamente fcil fazer uma pesquisa de preos, negociar e chegar

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Gesto da Regulao

a um acordo sobre um preo que atendesse s expectativas, s


necessidades e s possibilidades das partes; desse acordo resultaria
um preo-referncia para as futuras negociaes entre os demais
agentes econmicos, levando, ao final, a um preo (e quantidade) de
equilbrio. Prevalecia, poca, o que hoje os livros denominam de
mercado perfeito, contemporaneamente semelhante s feiras-livres
nas grandes cidades.
Todavia, conforme voc estudou na disciplina Economia,
diversos fatores contribuem para o afastamento daquelas condies
que definem o mercado livre, perfeito e competitivo, no qual nenhum
agente, comprador ou vendedor, pode, individualmente, influir de
forma significativa no preo de equilbrio. Com o passar do tempo,
as aglomeraes urbanas cresceram e se tornaram mais complexas,
surgiram os intermedirios atacadistas, os varejistas, os financiadores
e as agncias de todo o tipo; aumentou o nmero de ofertantes
e demandantes, os tipos e as variedades de produtos, o tempo
disponvel para as pesquisas sobre preos e a qualidade (em sentido
amplo) dos bens e servios negociados.
Assim, so criadas naturalmente as condies que daro
origem a novos tipos de estruturas de mercado, entre elas, a
assimetria de informaes entre os agentes; os ganhos de escala
que possibilitaro acmulos crescentes de capital (que podem
ser utilizados como barreira entrada de novos competidores); a
expanso do conhecimento cientfico transformado em tecnologia;
a ao poltica (e dos grupos de interesse e de presso) junto aos
Poderes do Estado, etc.
Didaticamente, alm do mercado livre e concorrencial,
reconhece-se a existncia das seguintes estruturas de mercados-tipo:

ff
monoplio (um s fornecedor);
ff
oligoplio (poucos fornecedores;
ff
monopsnio (um s comprador); e
ff
oligopsnio (poucos compradores).
So mercados-tipo com caractersticas que os distinguem,
embora, na prtica, sobretudo em tempos de globalizao, inexistam
mercados-tipo puros, pois, a qualquer momento, por uma deciso

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

poltica, pela redefinio do mercado relevante (surgem novos bens


substitutos ou complementares), pela introduo de uma inovao
(a exemplo de um modelo de negcios inusitado), ou o surgimento
de uma ruptura cientfico-tecnolgica, as estruturas afastadas da
condio de plena concorrncia podem vir a ser contestadas.
Em princpio, a melhor estrutura de mercado a do
mercado livre e concorrencial, pois o seu funcionamento (sem
interveno governamental), em equilbrio, conduz ao menor preo
e maior quantidade, satisfazendo igualmente as partes. Ademais,
o afastamento do preo de equilbrio atua como sinalizador de
desequilbrios estruturais, isto , se os agentes produtivos percebem
um distanciamento entre o preo, muito alto, e o custo real dos bens
e servios, sinal que h falta de oferta no mercado, o que atrair,
naturalmente, novos produtores (entrantes), sendo restabelecido um
nvel inferior de preo, o justo equilbrio reduzindo, assim, os lucros
excessivos.

Pense no que ocorrer em situao inversa, isto , quando os


preos forem inferiores matriz de custos.

As demais estruturas de mercado comprometem esse papel


sinalizador, como bastante fcil perceber no caso dos monoplios:
se o preo estabelecido apenas por um agente produtor,
praticamente impossvel ao consumidor, seja um indivduo ou
uma organizao, saber se est pagando ou no o preo justo.
Embora no seja impossvel, muito mais difcil para um entrante
se habilitar, pois o sobrelucro acumulado pelo monopolista lhe
confere um grande poder de reao, podendo levar falncia os
que lhe ameaam o mercado.
Assim, o mercado deixa de cumprir uma das suas principais
funes: a de sinalizador dos desequilbrios que provocariam a reao
dos agentes para voltar situao de equilbrio. Com isso, instalamse ineficincias no sistema econmico, com prejuzos sociedade.
Como? Simples de perceber: o sobrelucro na venda de bens
suprfluos (sanduches, refrigerantes etc.) tem o seu impacto restrito

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Gesto da Regulao

aos consumidores finais (indivduos); j o sobrelucro obtido na venda


de bens (a exemplo dos chamados bens de capital) utilizados como
insumos pelos demais setores da economia ou para a construo da
infraestrutura tem o seu impacto amplamente espraiado, provocando
desde a inflao at a perda de produtividade e competitividade dos
demais agentes produtores firmas, pessoas fsicas, empreendedores
em geral.
Dessa forma, um s produtor, o monopolista, compromete
todos os demais, uma vez que a estrutura monopolista leva o mercado
a falhar em uma de suas duas funes: a sinalizadora. Conforme
adiante veremos, h ainda muitas outras prticas que levam os
mercados a falhar no sentido ora empregado, mesmo sendo uma
estrutura plenamente competitiva, pois nela h o que se denomina
de concorrncia desleal por parte de alguns agentes, o que tambm
conduz a falhas.
Nesses momentos, cabe ento ao governo atuar, pois:

ff
ele a nica entidade capaz de fazer frente ao mercado; e
ff
ele detm a legitimidade para atuar em nome de todos.
Neste caso, sua ao se verificar por meio da interveno
(eventualmente regulao) no mercado relevante.

Antes, porm, faremos uma breve recapitulao das funes


governamentais e dos diferentes sentidos atribudos expresso
eficincia.

Funes de Governo e Ecincia Administrativa Versus


Econmica
H, conforme o foco e o escopo sob anlise, diferentes
perspectivas que permitem apreciar a finalidade do uso do poder do
Estado, realizado pelos Governos. Entre tantas classificaes sobre o
papel do Estado, vale lembrar aquela que a ele atribui (e nem sempre
se faz necessrio distingui-lo do Governo) trs funes bsicas:

ff
a distributiva ligada doutrina do bem-estar e
derivada da formulao consagrada pela denominao de
Ideal de Pareto, segundo a qual h eficincia na economia

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

quando a situao de algum (um agente econmico:


produtor, consumidor, governo, entre outros) melhora sem
prejuzo de outro. Deve, pois, o Estado atuar para evitar as
ineficincias, a exemplo das externalidades negativas (tida
como uma das falhas de mercado);

ffneste caso, para bem desempenhar o seu papel, os


governos necessitam do poder do Estado conferido
aos rgos da Administrao Direta de defesa do
consumidor, da livre concorrncia, contra abusos
do mercado etc. e s autarquias entidades da
Administrao Indireta,

ff
a alocativa refere-se oferta de bens pblicos, de
determinados bens e servios, a exemplo dos monoplios
naturais (outra falha de mercado) ou, na insuficincia de
oferta de determinados itens, por iniciativa das firmas, que
no se sentem estimuladas a prov-los;

ffneste caso, para bem desempenhar o seu papel, os


governos lanam mo de suas empresas, e

ff
a estabilizadora a que deve promover o crescimento
sustentvel, o gerenciamento das crises (tal como a que o
Pas enfrentou a partir do segundo semestre de 2008, entre
outras);

ffneste caso, os governos ora necessitam do poder do


Estado, fazendo-o, por exemplo, por meio das autoridades
monetrias (Administrao Direta ou Indireta de carter
autrquico), ora recorrem s suas prprias instituies,
sobretudo as financeiras (vide, em 2012, por exemplo o
caso dos juros e o papel do Banco do Brasil e da Caixa
Econmica Federal); e tambm ao poder de compra das
empresas estatais, a exemplo da Petrobras.

Conforme podemos observar, a funo estatal ampla e


complexa, o que tanto limita ou impede generalizaes de qualquer
ordem como exigir uma ampla gama de instrumentos de interveno
para, seno eliminar, mitigar as falhas de mercado que impedem seja
otimizada a eficincia no senso econmico.
De outro lado, no domnio da Administrao, a eficincia
representada por um coeficiente que resulta da relao entre as

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Gesto da Regulao

sadas (tambm chamadas de outputs) do sistema produtivo


da unidade objeto de anlise (uma mquina, um setor ou uma
empresa) e as entradas, tambm denominadas de recursos (inputs)
que o abastecem. Tomando a empresa como unidade de anlise,
comum que as sadas sejam representadas pelos produtos e
servios vendidos e sejam expressas em unidades monetrias; j
as entradas correspondem aos fatores utilizados na produo
(mo de obra, matria-prima, tecnologias, insumos em geral),
tambm expressas em unidades monetrias. A literatura registra
um sem nmero de indicadores, monetrios ou no monetrios,
dimensionais ou adimensionais, todos criados para aferir a eficincia
de um determinado sistema de produo, desde a organizao
em sua totalidade a uma ou mais de suas partes: peas/homem/
hora; nmero de peas defeituosas/produo total; quantidade de
estudantes concluintes/quantidade de ingressantes; nmero de horas
trabalhadas/total de horas disponveis, entre tantos outros.

Portanto, dizemos que A mais eficiente do que B quando


se apresenta uma relao (razo) SA/eA > SB/eB. Esse , pois,
o conceito de eficincia utilizado em Administrao,
seja no ambiente corporativo (privado com finalidade
lucrativa), no pblico, ou ainda no terceiro setor.

J no domnio da Economia, preocupado com as questes


do entorno (do ambiente) das organizaes, da macroestrutura na
qual essas organizaes esto inseridas, assim como com os grandes
agregados (Produto, Renda, Consumo, Investimentos etc.), seja na
forma de estoques ou fluxos, o sentido atribudo expresso mais
amplo. Ao que lhe atribudo pela Administrao, o economista
denomina eficincia produtiva, que pode ser ainda esttica ou
dinmica, quando o estado geral de equilbrio do sistema alterado
em razo, por exemplo, da emergncia de uma nova tecnologia.
Entretanto, o economista tambm analisa, e o poder pblico
(o Governo) persegue, a chamada eficincia distributiva, isto ,

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

a de que os ganhos do sistema econmico sejam distribudos entre


os agentes econmicos (produtores, consumidores, governo etc.),
evitando a sua concentrao em poucos agentes, em apenas um
setor ou regio. Neste caso, pretende-se evitar que as rendas monooligopolsticas obtidas por alguns setores venham a prejudicar
os demais, comprometendo a sua competitividade e, no limite,
coloquem em risco a sobrevivncia do prprio sistema. Vale dizer
que a Economia Poltica e as teorias que a suportam no tm por
objetivo o ideal utpico de estabelecer a igualdade entre os agentes,
punindo os mais eficientes (sob a tica da gesto) em favor dos
incompetentes; tampouco a anlise e as medidas que resultam do
diagnstico exigem como pressuposto um iderio coletivista.

O que se pretende evitar com isto? Acompanhe!


O que se pretende evitar que a desigualdade crescente entre
os agentes e os setores da economia provoquem uma excessiva
concentrao, que no limite conduziria ao monoplio, a ponto de
comprometer o que poderamos chamar de eficincia coletiva, isto
, do sistema produtivo em sua totalidade que, assim, perderia em
competitividade frente, por exemplo, aos concorrentes externos. O
desemprego, entre outros efeitos - fechamento de firmas -, seria uma
das consequncias naturais.
Por fim, alm da eficincia produtiva e da distributiva, temos
a eficincia alocativa, por vezes referida como eficincia econmica,
que tambm est relacionada com o timo de Pareto situao
em que cada agente no pode aumentar o seu grau de satisfao
sem prejudicar o do outro. Para que seja atingido, ou dele se chegue
prximo, o timo de Pareto requer que seja estimulado o aumento
no nmero de transaes, isto , que cresa o nmero de agentes que
compram e vendem, aumentando, por conseguinte, a renda total.
Na prtica uma situao terica, somente atingida em mercados
perfeitos e em situao de equilbrio geral. No obstante se tratar,
conforme bem expressa o nome, de uma situao tima, um ideal,
a eficincia econmica sempre colocada como um objetivo

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Gesto da Regulao

governamental que, para ser atingido, requer o uso combinado de


polticas ativas e passivas de regulao dos mercados.

Concluindo, h autores que ainda derivam do timo de


Pareto a chamada eficincia seletiva, que focaliza o
mercado como ambiente seletivo e, em consequncia,
permite definir seu atributo de eficincia seletiva, isto ,
sua capacidade como ambiente competitivo de induzir
e de selecionar inovaes de produto e de processo que
possam levar eventual reduo futura de custos e de
preos e melhoria de qualidade dos produtos.

Falhas de Mercado
O estudo das falhas de mercado da maior relevncia, pois
as falhas constituem a principal justificativa para a interveno e a
regulao dos mercados por parte dos governos.
Ficando margem das questes de natureza ideolgica, a
histria e a teoria econmica tm demonstrado que o mercado, se
deixado a seu livre funcionamento, nem sempre contribui para a
eficincia do sistema econmico; por vezes, compromete o objetivo
pblico, desejado e defendido pelo Estado: o bem-estar coletivo,
o bem-estar social. Nesse caso, o livre mercado falho e alguma
forma de controle, a exemplo da regulao, deve ser exercida (por
oportuno, cabe esclarecer que a expresso deve, no tem aqui o
carter normativo).
Como vimos, a estrutura monopolista capaz de induzir falha
na funo sinalizadora do mercado, mantendo os desequilbrios e as
foras que poderiam promover o auto ajuste para melhorar a eficincia
econmica. Todavia, h outras situaes ou prticas corporativas,
algumas denominadas anticoncorrenciais, que levam a falhas.
Uma dessas falhas de mercado so as externalidades, que
podem ser positivas ou negativas.

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

dizemos que h externalidade quando um agente


econmico (pessoa fsica ou jurdica) sofre as consequncias positivas (benefcios) ou negativas mesmo
sem ter participado da deciso que lhes deu causa.

Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 191) apresentam


uma definio formal para as externalidades por meio de um exemplo:
As externalidades (ou economias externas) correspondem
ao fato de que a ao de determinados agentes pode ter
impactos sobre o resultado almejado por outros agentes,
sendo que essa influncia no consegue ser corrigida
pelo sistema de preos [...] suponha como exemplo um
produtor de mel que tem como vizinho um produtor de
ma. A florada de ma pe disposio do apirio
uma quantidade de nctar que aumenta a produtividade na produo do mel. Apesar de possuir um valor
de mercado, no h como o produtor de ma cobrar
pelo nctar. Assim, a produo de ma gera uma externalidade positiva produo de mel, aumentando sua
rentabilidade. Um exemplo de externalidade negativa
a poluio, que sai como resduo da atividade produtiva,
mas que afeta o bem-estar dos indivduos negativamente.

Continuam os autores: Uma forma de evitar esses problemas


tributar o causador da externalidade e recompensar os agentes
afetados, ou seja, internalizar a externalidade (GREMAUD;
VASCONCELLOS; TONETO JR., 2002, p. 191) por certo que
os autores, aqui, aludem s externalidades negativas. Um exemplo
mais prosaico e que certamente voc presencia diariamente em
sua comunidade o lixo gerado por alguns agentes, como, por
exemplo, de alguns vendedores ambulantes, cujo custo da sua coleta
e tratamento repassado para terceiros.

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Gesto da Regulao

Decerto voc j ouviu falar e leu algo sobre crdito-carbono;


ser que este assunto, de alguma maneira est relacionado com
o que ora estamos tratando? Discuta sobre isso com seu tutor e
colegas de curso.

Assim, na presena de externalidades (positivas ou negativas),


os preos de mercado no refletem, efetivamente, o empenho e a
alocao de recursos dos produtores ou de consumidores e, por
conseguinte, no refletem o seu valor social, o que leva as empresas a
produzirem quantidades excessivas ou insuficientes, de maneira que
o resultado pode acarretar a ineficincia no mercado. Conforme os
tipos de externalidades, os custos de transao podero ser reduzidos
ou ampliados.
A estrutura monopolista, assim como a oligopolista, j induz
falha de mercado, todavia esta pode vir a ser acentuada na medida
em que os agentes produtores (na ausncia da regulao) podem ser
tentados a fazer uso deliberado do seu poder de mercado, impondo
condies, sobretudo frente aos consumidores, a exemplo de vendas
somente vista e a partir de uma quantidade mnima, rompendo a
equidade e a imparcialidade que devem definir o ambiente de uma
negociao; com isso, os consumidores tendem a acumular perdas.
A assimetria, ou seja, a imperfeio de informaes pode
ocorrer em qualquer tipo de mercado e tem como consequncia o
erro de avaliao sobre os preos ou a qualidade dos produtos e
servios, comprometendo, por isso, tanto a eficincia distributiva
quanto a econmica. Tais falhas podem vir a estimular os produtores
a ofertarem quantidades excessivas de determinados bens e
quantidades insuficientes de outros. Devido falta de informaes,
os consumidores podem ser levados a adquirir produtos que no
seriam os de sua preferncia (seduzidos pela publicidade, que nem
sempre clara), seja no que tange qualidade ou ao preo, como
o caso dos medicamentos. A assimetria de informaes favorece
o comportamento oportunista, isto , o de que o agente mais bem
informado explore, numa relao contratual (explcita ou implcita),
a outra parte com menor volume de informao. A assimetria de

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

informaes pode levar seleo adversa e incorrer em risco moral


comumente citado na literatura como moral hazard. Os exemplos
mais frequentemente citados so os do mercado de automveis
usados e o de seguros:
Em um mundo ideal, com mercado em pleno funcionamento, os consumidores teriam a possibilidade de escolher entre automveis de baixa qualidade e de alta qualidade. Enquanto alguns escolhero os automveis de
baixa qualidade por custarem menos, outros preferiro
pagar mais e obter automveis de alta qualidade. Infelizmente, no mundo real, os consumidores no podem
determinar facilmente a qualidade de um automvel
usado antes que o tenham adquirido. Conseqentemente, o preo dos automveis usados cai, e os automveis
de alta qualidade so afastados do mercado [...] a seleo
adversa surge quando produtos de qualidades distintas
so vendidos ao mesmo preo, porque compradores e
vendedores no esto suficientemente informados para
determinar a qualidade real do produto no momento da
compra. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006, p. 532).
[...]
Quando uma pessoa ou empresa encontra-se plenamente segurada e no pode ser meticulosamente monitorada
por uma companhia de seguros, j que esta s dispe de
informaes limitadas, a parte segurada pode agir de um
modo que aumente a probabilidade de um acidente ou
dano ocorrer. Por exemplo, se minha casa est segurada
contra furto, posso me descuidar de trancar as portas ao
sair; posso tambm, optar por no instalar um sistema de
alarme. A possibilidade de que o comportamento individual possa ser alterado aps a contratao do seguro
um exemplo de um problema conhecido como risco
moral. O conceito de risco moral aplica-se no apenas ao
problema dos seguros, mas tambm ao problema criado
pelos trabalhadores que tm desempenho abaixo de suas
potencialidades quando os empregadores no podem
monitorar seu comportamento. (PINDYCK; RUBINFELD,
2006, p. 539).

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Gesto da Regulao

*Consumo no rival a
utilizao de um bem
pblico por uma pessoa
(ou grupo) no implica
privar

outras

pessoas

ou grupos de utiliz-los.
Exemplo: semforos, rios,
praas, vias pblicas etc.
Fonte:

Elaborado

pelo

autor deste livro.


*Oferta no exclusiva
consiste na oferta, para
todos, daquilo que no
pode ser ofertado apenas
para um indivduo ou para
um grupo restrito. Uma
vez produzido, impossvel (ou muito difcil) evitar
que se tenha acesso a ele.
Exemplo: defesa nacional
(paz), leis, gesto pblica.
Fonte:

Elaborado

pelo

autor deste livro.

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Gestao da Regulacao_Miolo Grafica.indd 30

Simples, os exemplos citados permitem ver quanto a


assimetria de informaes traz prejuzos ao ambiente econmico
em geral. Certamente voc se lembra das preocupaes e das
contribuies de Frederick Winslow Taylor (1856-1915), que tendo
muito claro que o empirismo e a indolncia dos trabalhadores
reduziam a produtividade industrial, no poupou esforos para,
atravs da anlise cientificamente conduzida, estabelecer tempos
e movimentos para o processo de trabalho que, se integrados,
proporcionam um sistema de monitoramento e controle dos fluxos
com vistas otimizao da produtividade nas organizaes. Como
se percebe, a assimetria de informaes no uma condio que se
verifica apenas nas transaes que ocorrem no mercado, podendo
haver internamente s organizaes, bem como nas relaes
interpessoais. Em que pese os ganhos proporcionados pelo novo
modo de produo, no taylorismo prevalece a tica da otimizao
local, isto , por posto de trabalho, por mquina, por homem, por
atividade, por processo etc., de certo modo ignorando o fato de as
organizaes se caracterizarem pelo funcionamento sistmico, quase
orgnico. Ser Henry Ford (1863-1947) que, por meio da esteira
(linha de produo), integrar todos os subprocessos e, ao invs de
alocar tempos e movimentos, tal como fizera Taylor s atividades e
processos, passar a impor os tempos, o que elevar a produtividade
a nveis nunca antes experimentados, ocasionando o surgimento da
chamada produo em massa. Assim, por analogia e sob outra
perspectiva (para facilitar e complementar o entendimento), Taylor
e Ford foram agentes reguladores do modo de gesto e organizao
interna da produo com vistas a aumentar a eficincia.
Como voc j sabe, as contribuies intelectuais e empricas
de Smith, Taylor e Ford constituem o que os livros se referem como
Organizao Cientfica do Trabalho (OCT).
Determinados bens, em razo das caractersticas que
apresentam consumo no rival* e oferta no exclusiva* (o
consumo de uma pessoa no impede o da outra) so denominados
bens pblicos porque, logo aps terem sido ofertados, torna-se muito
difcil evitar que outros, que no aqueles para os quais originalmente
foram destinados, os consumam; da, o agente privado no ser

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

estimulado a ofert-lo ainda que exista um mercado, visto que a sua


oferta insuficiente ou totalmente inexistente.
Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 192) esclarecem:
[...] a mesma quantidade do bem estar sempre disponvel independentemente de quantos o consomem. Nessa
situao os indivduos no se mostram dispostos a revelar
quanto estariam dispostos a pagar por esses bens, esperando que outros o faam [...] por no haver um preo
de mercado, estes so avaliados pelo custo de produo.

Existe, portanto, um mercado consumidor, mas no h um


preo de referncia para calcular a viabilidade do empreendimento,
configurando uma falha de mercado. Associado aos bens pblicos h
o problema conhecido como o dos free riders.
Suponhamos que voc seja um empreendedor que esteja
considerando a possibilidade de fornecer um servio de
combate a pernilongos em sua comunidade. Voc sabe
que o programa tem para a comunidade um valor superior a seu custo, que de R$ 50.000,00. Ser que voc
poder lucrar se ofertar esse programa de forma privada?
Voc j estaria atingindo seu ponto de equilbrio se
cobrasse R$ 5,00 de cada uma das 10.000 famlias que
moram na comunidade. Entretanto, no poderia obrig-las a pagar esse preo e muito menos poderia inventar um sistema por meio do qual aquelas famlias que
atribussem maior valor ao programa pagassem preos
mais altos. Infelizmente, o programa de combate aos
pernilongos no exclusivo: no h maneira de oferecer esse servio sem que todos sejam beneficiados por
ele. Conseqentemente, as famlias no se sentem estimuladas a pagar o valor que o programa realmente tem
para elas. Os indivduos podem atuar como caronas (free
riders), subestimando o valor do programa de tal forma
que possam usufru-lo sem pagar por isso. (PINDYCK;
RUBINFELD, 2006, p. 578).

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Gesto da Regulao

Nesses casos, a oferta ficar a cargo do setor pblico.


importante voc ter claro que:

ff
a classificao e a distino entre bens pblicos e privados
tambm podem ser vistas na perspectiva de tipo-ideal
(h certo nvel de abstrao, porm til aos estudos e
encaminhamentos), nem sempre sendo possvel satisfazer
plenamente as duas condies;

ff
bens pblicos no significam, necessariamente, que
devam ser ofertados pelo poder pblico, pois se referem
s caractersticas intrnsecas das condies de oferta e
consumo dos bens, conforme demonstram as Figuras 1 e
2, a seguir; e

ff
o problema do free rider se apresenta em outras situaes
que no aquelas tipicamente de mercado, a exemplo dos
poucos grevistas ativos (os que fazem manifestaes,
participam de piquetes, efetivamente faltam ao trabalho
etc.) que, ao final da ao, tm as suas conquistas
estendidas a toda classe, at mesmo aos fura-greves.
Caratersticas dos Bens Pblicos
Quanto Oferta
(excludabilidade)

No Exclusivo

Exclusivo

Quanto ao consumo
(rivalidade)
No Rival

Rival

Bens
Pblicos-Tpicos

Bens
quase-pblicos

Bens Clube
(de acesso restrito)

Bens tipicamente
privados

Figura 1: Caractersticas dos bens pblicos versus bens privados


Fonte: Elaborada pelo autor deste livro

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Bens Pblicos x Privados


Quanto Oferta
(excludabilidade)

No Exclusivo

Exclusivo

Quanto ao consumo
(rivalidade)
No Rival

Rival

Televiso de
canal aberto

gua

TV Cabo

Roupa

Figura 2: Exemplos de bens pblicos versus bens privados


Fonte: Elaborada pelo autor deste livro

Anteriormente afirmamos que o monoplio no a estrutura


de mercado mais eficiente e que favorece o abuso do poder econmico
por parte da firma monopolista. Pois bem, hora de apresentarmos
uma exceo que se configura, tambm, como falha de mercado.
Dizemos que h monoplio natural quando h economias de escala
ou de escopo significativas em relao ao tamanho do mercado,
definido para um preo ao nvel do custo mdio mnimo. Em termos
de custos, correspondem condio em que os custos unitrios de
longo prazo so decrescentes com a escala (capacidade produtiva
instalada). Nessas condies, uma nica empresa (pblica ou
privada) operando no mercado tende a ser economicamente mais
eficiente do que se houver concorrncia; isto , os custos e os preos
ofertados por duas ou mais empresas tendem a ser maiores do que
se apenas uma operasse nesse mercado. Em geral, os monoplios se
verificam em mercados de servios de utilidade pblica: energia eltrica,
gua, saneamento, telefonia fixa, entre outros no mbito da chamada
infraestrutura alguns tambm denominados de indstrias de redes.

Uma questo bem simples deixar o que expomos mais claro:


j imaginou se na sua comunidade houvesse duas ou mais
empresas fornecedoras de gua potvel?

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Gesto da Regulao

Certamente cada uma teria que construir a sua rede prpria de


tubulao; alm dos transtornos para a cidade em termos das obras
necessrias para tal finalidade (ser que haveria espao suficiente no
subsolo para essas operaes?), o preo cobrado seria o resultado da
diviso dos custos, das despesas e da margem de lucro por apenas
uma frao do mercado, j que cada uma delas teria de partir de
uma hiptese (meta) de cota de mercado, ou market share, a ser
conquistada. Fica evidente que, se houver apenas uma empresa, ela
ter todo o mercado (em vez de apenas uma parte) para diluir os
seus custos, o que possibilitaria a oferta a partir de um preo mais
reduzido, melhorando, assim, a eficincia do sistema econmico.
H outras caractersticas dos monoplios naturais, mas nem
todas identificadas em todos os setores, a saber:

ff
tendem a ter uma demanda inelstica ( muito difcil usar
a publicidade para incentivar o aumento do consumo de
gua); e

ff
tendem a ter custos afundados, tambm denominados
irrecuperveis (sunk costs), isto , no caso de uma crise ou
no encerramento das atividades (o fim de um contrato de
concesso) os ativos no teriam outra aplicao, como o
caso das indstrias de rede (telefonia, gua e saneamento,
suprimento de gs canalizado, transporte rodoferrovirio
etc.). Afinal, que outra utilidade teria uma turbina geradora
de eletricidade?

Certamente voc j ouviu falar de barreiras entrada de


concorrentes, mas saiba que, no caso de alguns monoplios
naturais, em razo dos custos irrecuperveis, tambm existem
barreiras sada do mercado.

Por oportuno, cabe observar que o monoplio natural a


primeira estrutura de mercado a surgir; veja o caso de uma cidade
pequena, com poucos consumidores e menos pessoas com esprito
empreendedor: todo negcio, quando surge, naturalmente um
monoplio, at que o mercado cresa e se instale a concorrncia.

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

H setores nos quais o monoplio natural em razo dos


elevados valores de investimentos que exigem, ou, ainda, das
prprias condies necessrias para entrar no negcio, a exemplo de
portos e hidreltricas. Por fim, o conceito de monoplio natural no
esttico: o mercado de servio de telefonia, at alguns anos atrs, era
um exemplo tpico de monoplio natural, pois a nica maneira de
ofert-lo era por meio de redes fsicas que incorriam nas condies j
citadas; todavia, uma mudana tecnolgica, o surgimento da telefonia
sem fio, trouxe grandes modificaes na forma de administrar esse
mercado. O j mencionado avano tecnolgico (que tem provocado
grandes impactos em mercados at ento tidos como de monoplios
naturais, como o caso das redes de transportes e de energia) e a
oferta de crdito, ao lado de uma complexa engenharia financeira,
e a criatividade na concepo de novos modelos de negcios tm
contribudo para que ocorram mudanas estruturais em determinados
mercados, a exemplo do da aviao, por muito tempo admitido como
um monoplio natural.

As externalidades, as assimetrias de informaes, os


bens pblicos e os monoplios naturais so ocorrncias
e circunstncias que levam o mercado a falhar em
uma das suas principais funes, a de sinalizar a
necessidade de ajustes nas quantidades (ofertadas
versus demandadas) e no preo de equilbrio, fazendo
com que o sistema econmico conviva com um
nvel indesejvel de ineficincia. As falhas no so
mutuamente exclusivas, podendo coexistir em um
mesmo mercado e com diferentes graus de impacto
em nvel de eficincia. Ademais, uma falha pode
favorecer o surgimento de outras falhas, a exemplo
da assimetria de informaes que pode conduzir
formao de estruturas mono-oligopolsticas.

A literatura sinaliza ainda para a existncia de outras condies


que provocariam as falhas de mercado, aumentando assim o rol das

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justificativas para a interveno governamental; entretanto, Justen


Filho (2002, p. 31) observa que:
Na doutrina econmica, usual apontar a regulao
estatal com instrumento para suprir as deficincias do
mercado. Essa viso foi sendo alterada ao influxo dos
acontecimentos, especialmente na segunda metade do
sculo XX. No entanto, pode dizer-se que a alterao
consistiu muito mais numa ampliao da dimenso da
regulao do que numa reviso essencial das concepes iniciais.

Na mesma linha, Peltzman (apud FARINA, 1994, p. 80), afirma


que [...] a engenhosidade dos economistas assegurou que a lista
de fontes potenciais de falhas de mercado nunca se completasse.
Tomemos o caso dos bens essenciais e de carter meritrio, a exemplo
da Educao e dos medicamentos, que apresentam condies bastante
diversas daquelas tipificadas como falhas; no obstante, sofrem a ao
regulatria estatal, justificada como sendo de interesse social.

Das Falhas s Prticas Anticoncorrenciais e Abusivas


Uma falha pode ser uma decorrncia da estratgia da
empresa. Williamson (apud SALGADO, 1997, p. 33) destaca o
dilema do posicionamento jurdico frente s prticas concentradoras
como sendo um trade-off concorrncia versus eficincia. O poder
de mercado, por exemplo, pode ter origem a partir de uma estratgia
de verticalizao resultante de uma ou mais fuses entre empresas;
neste caso, a firma que conduz o processo, ao concentrar as suas
compras ou vendas (conforme seja o sentido da fuso, se downstream
ou upstream), limita a concorrncia, criando o que tambm pode
ser visto como barreira entrada de novas empresas no mercado.
Portanto, sobre as falhas de mercado, importante voc ter claro que:

ff
podem ser intrnsecas natureza do ramo de negcio;
ff
podem ocorrer em razo do estgio de desenvolvimento
da atividade vis--vis o mercado de referncia; e

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ff
podem ser deliberadamente concebidas e desenvolvidas a
partir de uma estratgia corporativa.

Na terceira hiptese, que pode ser verificada concomitante


s outras falhas, possvel que o ambiente concorrencial venha
a ser prejudicado, configurando o que se denomina de prticas
anticoncorrenciais, de regra, proibidas por lei em razo dos prejuzos
que trazem economia.
Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 575-576)
relacionam as seguintes prticas que, por serem desleais, so proibidas
por lei e submetem as empresas transgressoras a penalidades:
formao de cartel: prticas conjuntas entre concorrentes
para a fixao de preos, quantidades produzidas, diviso do
mercado consumidor, diviso territorial, adoo de postura
preestabelecida em licitao pblica, etc. Os cartis tm como
conseqncia o aumento dos preos e a diminuio da oferta
do produto, constituindo grave abuso de poder econmico;

venda casada: quando o vendedor impe a compra de um


segundo produto como condio para fornecer o produto
desejado pelo comprador;

dumping: venda de um produto importado por um preo mais


baixo do que no pas de origem sem que isso reflita menores
custos. Essa prtica tambm utilizada com o objetivo de
eliminar a concorrncia;

poltica de preos predatrios: a empresa mantm o preo


do bem abaixo do custo de produo por um perodo, at
que consiga eliminar o concorrente. Ela arca com um prejuzo
temporrio com o intuito de aumentar sua parcela de mercado
e auferir maiores lucros futuros;

discriminao de preos: quando o vendedor cobra preos


diferentes do mesmo produto em mercados diferentes sem
justa causa, por exemplo, quando quer aproveitar da falta de
concorrncia em um dos mercados;

exigncia de exclusividade: quando o fornecedor ou o


comprador impede que a outra parte comercialize produtos de
outras marcas;

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preo de revenda: quando o produtor fixa o preo de revenda


para os distribuidores; [...]

concentrao vertical: quando h a fuso ou incorporao


de empresas em diferentes estgios da cadeia produtiva; [...]

concentrao horizontal: a fuso ou incorporao


de empresas que fabricam o mesmo produto ou produtos
substitutos, ou seja, uma fuso entre concorrentes; [...]

conglomerao: associao entre empresas que atuam em


diferentes setores da economia, podendo ser setores com
nenhuma complementaridade entre si.

Falhas de mercado e prticas concorrenciais desleais so


temas associados e recorrentes tanto na literatura quanto por
evidncias empricas; portanto, as falhas podem levar a prticas
desleais, mas estas tambm podem trazer falhas a um mercado at
ento concorrencial.

Para fixar os conceitos, sugerimos que voc identifique a


possibilidade de existncia ou no dessas prticas em ambientes
de mercados com os quais voc convive. Comece, por exemplo,
refletindo sobre o que acontece nos seguintes mercados:
combustveis e bebidas. Observe tambm como reagiram as
empresas estabelecidas quando entraram novas competidoras
nos mercados de aviao e telefonia.

A Interveno do Estado na Economia


Atualmente, como j mencionamos, as falhas de mercado,
porque comprometem a eficincia, demandam dos governos uma
ao poltica no sentido de restaurar a condio de equilbrio e de
aproximar-se do Ideal de Pareto. Conforme a natureza da falha, o
posicionamento ideolgico do poder pblico e as condies polticas

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

(governabilidade) do momento, diferentes mecanismos podero ser


ativados para corrigi-las.
Conforme tambm comentado, a interferncia dos governos
na vida de todos ns to antiga quanto a histria da humanidade,
e consequncia de termos decidido viver em coletividade e, por isso,
ter elegido um lder (governante ou afim). Da mesma forma so
os questionamentos no que tange extenso e maneira como se
processa essa interferncia. Grosso modo, duas grandes ideologias
orientam as aes de governo:

ff
a centrada no indivduo e que adota como valor mximo a
liberdade e, por isso, identifica e privilegia a livre iniciativa
como a melhor maneira de os homens enfrentarem
e solucionarem os problemas resultantes da vida em
sociedade; e

ff
a que atribui ao coletivo a primazia sobre o indivduo,
justificando medidas que restrinjam a liberdade.

Sobre o tema, McCrudden (apud JUSTEN FILHO, 2002,


p. 39) apresenta trs posicionamentos:
Existe a posio dos social marketeers, que afirmam a
enorme complexidade da atuao regulatria. Os benefcios potenciais do funcionamento do livre mercado no
podem ser rejeitados, nem existe reao contra o processo regulatrio. Sempre que possvel deve propiciar-se o
livre funcionamento do mercado, inclusive com o incentivo dos mecanismos regulatrios [...] a segunda concepo a defendida pelos free marketeers os defensores
do mercado livre. Para esses a finalidade da regulao
propiciar o estabelecimento de um mercado ou simular
a competio que existiria se mercado houvesse. A regulao enfocada como uma espcie de manifestao
espria e indesejada [...] a terceira alternativa a dos
propugnadores da good governance (boa governana). Consiste em reconhecer que a regulao se traduz
em atos governamentais, os quais devem ser razoveis
e proporcionados. Tanto podem ser adotadas decises

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compatveis com a idia do mercado livre como da realizao de valores no econmicos.

A amplitude, o tipo e os mecanismos de interveno do


Estado na economia, por intermdio da regulao, em que pesem os
argumentos tericos e as evidncias empricas, no ficam margem
do posicionamento ideolgico das autoridades governamentais; da
resultam as permanentes crticas independentemente das iniciativas
governamentais. Exemplo contemporneo e contundente o da
crise econmica mundial iniciada a partir dos Estados Unidos e da
bancarrota dos ttulos subprime (popularmente chamados de ativos
txicos): enquanto uns alegam que houve excesso de interveno
e regulamentao governamental (levando distores ao mercado
que, se livre, promoveria o autoajuste), outros afirmam o oposto,
que a crise foi motivada pela excessiva liberalidade, pela ausncia
de regulao dos governos, notadamente o norte-americano, que,
assim, levou os agentes a atuarem de forma irracional. entre esses
dois polos que a temtica da regulao tem se desenvolvido, ora
pendendo para um, ora pendendo para um lado, ora para o outro.
Contudo, do ponto de vista histrico, mais recentemente,
o evento relevante e tido como marco inicial que se originou nos
Estados Unidos e, depois, em outros pases, foi o abuso nas condies
de oferta (preo, regularidade, qualidade etc.) por parte das empresas
ferrovirias que ligavam o pas costa a costa (cost-to-cost). A primeira
agncia regulatria, a Interstate Commerce Comission, foi criada em
1887 com o objetivo de regular as ferrovias americanas. Desde os
tempos do Sherman Act (1890), os estudiosos se dividem quando
analisam os motivos, os resultados e os benefcios da interveno
do Estado com o propsito de inibir as prticas desleais e a
concentrao. Meca do pensamento econmico liberal, a conhecida
Escola de Chicago, que teve entre os seus expoentes mais conhecidos
Milton Friedman, ganhador do Prmio Nobel de Economia em
1976, acentua que os objetivos de eficincia econmica so a nica
justificativa racional para a poltica antitruste; contudo, conforme
referimos quando apresentamos as falhas, h outros argumentos
que podem ser alinhados em favor da imposio de restries ao
mercado, como a:

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

ff
preservao das oportunidades para as firmas e os
indivduos competirem;

ff
preocupao em assegurar oportunidade, eficincia,
prosperidade, justia, harmonia e liberdade;

ff
preocupao (dos legisladores) com a transferncia de
riqueza dos consumidores para as empresas; e

ff
existncia de interesses privados especficos, no declarados,
mas que vm a pblico sob a justificativa de uma reforma em
benefcio de todos base da teoria da captura regulatria,
tambm j referida como Public Choice Theory.

Aps analisarmos as falhas de mercado, naturais ou no, as


prticas desleais e a necessidade da interveno do Estado
na economia, na sequncia veremos alguns mecanismos e
instrumentos de regulao.

Mecanismos e Instrumentos de Regulao


A ao regulatria governamental, quando apoiada no
diagnstico de uma falha ou em uma prtica abusiva, deve ter
por objetivo restabelecer em um determinado mercado, seno o
equilbrio, uma condio de maior competio entre os agentes,
levando alternativas aos demais. Para tanto, os governos recorrem ao
poder do Estado (coercitivo) para impor determinados procedimentos
que, no raro, exigem boa articulao entre o Poder Executivo e o
Legislativo, dado que este que confere a necessria legalidade aos
atos do primeiro.
Historicamente, seja em razo das falhas (em particular no
caso dos monoplios naturais e dos bens pblicos), seja pela natureza
dos bens e servios envolvidos, alguns mercados foram sendo
incorporados ao poder pblico, inscritos nas respectivas Constituies
como servios pblicos (as public utilities), cabendo ao Estado prover
alguns quase direitos do cidado; neste caso, a maneira de faz-lo, se
direta (por meio do seu aparelho) ou indiretamente (por concesso
ao agente privado), define o modelo regulatrio adotado.

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De pronto, dois aspectos j devem ter se tornados evidentes:

ff
sendo as falhas e as prticas desleais fenmenos antigos, a
experincia j permitiu a catalogao de mecanismos que
permitem, com antecedncia, seno evit-las, pelo menos
mitigar os seus efeitos a partir da sua aplicao; e

ff
pelo mesmo motivo, decorre que os mecanismos podem
ser reunidos em dois grupos: mecanismos ex-ante versus
ex-post facto, isto , antes e aps a deteco da falha ou
prtica anticoncorrencial a primeira tambm denominada
de regulao ativa e preventiva, em oposio segunda,
referida como passiva. O marco regulatrio (conjunto de
leis e normas pertinentes rea, as instituies e os seus
papis) , em si, um mecanismo ex-ante, pois, mediante
procedimentos (a exemplo do fornecimento regular
de informaes s autoridades pblicas, submisso
fiscalizao etc.) preestabelecidos, o governo monitora o
setor e age, se necessrio, preventivamente.

Ademais, assim como a tipologia das falhas acompanha o


dinamismo do mercado, com os mecanismos o mesmo acontece,
no havendo, pois, um conjunto exaustivo de recomendaes com
vistas a retornar situao do equilbrio competitivo. Destarte, dentre
outros, os seguintes mecanismos podem ser encontrados na literatura:

ff
Controles entrada e sada: a criao de barreiras
entrada e sada de agentes do mercado se verifica,
sobretudo, por meio dos mecanismos que resultaro na
outorga a uma ou mais empresas do direito de prestarem
o servio pblico em questo. Neste caso, o Estado,
detentor que do poder concedente, e, aps anlise dos
condicionantes econmicos e tecnolgicos, entre outros,
estabelece quem pode ou no participar do processo de
licitao para a escolha das concessionrias empresas
que, em seu nome, prestam (iro prestar) o servio pblico.
A sada (do mercado) tambm deve ser disciplinada,
buscando-se evitar o prejuzo causado aos usurios
devido descontinuidade da prestao do servio. Voc
j se imaginou, por exemplo, de uma hora para outra ficar

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sem gua ou transporte pblico apenas porque a empresa


prestadora do servio decidiu encerrar as suas operaes?
Cabe observar, ainda, que a transferncia do controle
acionrio (a venda) dessas empresas (concessionrias) deve
ser tambm submetida apreciao da(s) autoridade(s)
reguladora(s); e

ff
Definio tarifria: o mecanismo, isolado ou combinado
a outros, mais utilizado no Brasil. H vrias modalidades,
cada qual apresentando vantagens e desvantagens frente
falha que pretende corrigir. Dentre outras modalidades,
as mais frequentemente utilizadas so:

ffpor taxa de retorno;


ffpor preo-teto (price cap);
ffpor desdobramento da tarifa; e
ffpor fixao do preo de pico (peak-load).

Vamos agora ver detalhadamente cada uma dessas modalidades?

A Regulao por Taxa de Retorno


Sua origem remonta experincia norte-americana. Dado
o investimento, a estrutura de custos (fixos e variveis), o marco
tributrio e as condies da demanda, o regulador arbitra uma taxa
de retorno e define o nvel das tarifas. O mtodo oferece a vantagem
de, a partir dos custos, manter uma taxa de retorno do investimento
qual se contrape a desvantagem de gerar incentivo ineficincia,
no contribuindo para a criao de um mercado competitivo, isto ,
se o retorno fixado, as concessionrias no teriam estmulos para
reduzir seus custos uma vez que no sero as destinatrias do valor
desse redutor, repassado tarifa, mantida constante a taxa de retorno.
Observado o princpio da modicidade tarifria, a taxa de retorno
arbitrada deve, simultaneamente, tanto remunerar o investimento
realizado quando estimular a continuidade, com qualidade, da
prestao do servio.

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Uma questo sempre suscita controvrsias: que taxa de


retorno pode ser considerada adequada? No h resposta definitiva a
esta pergunta, da por que qualquer taxa estar submetida s crticas.
Assim, somente atravs de estudos comparados (outros pases,
outros setores etc.), da anlise das condies estabelecidas, isto ,
da realidade existente (capacidade j instalada, disponibilidade de
capital etc.), e da organizao industrial pretendida (pelo regulador),
que se pode obter um relativo consenso, um mnimo de aceitao,
entre os agentes econmicos envolvidos (governo, consumidores,
concessionrios, poderes polticos etc.); todavia, inegvel o
fato de que h espaos para juzos de valor orientados por vises
ideolgicas. Em razo da complexidade envolvida, uma vez que
requer informaes nem sempre obtidas com facilidade, a exemplo do
nvel de demanda (com razovel preciso), de dados contbeis da(s)
empresa(s) concessionria(s) e do setor regulado e da forma como
se distribui o capital do concessionrio (se em aes preferenciais,
ordinrias ou debntures), pois o tratamento fiscal diferenciado
que recebem acarreta diferenas no clculo da remunerao do
capital, a regulao atravs da taxa de retorno, de regra, tem melhor
aplicabilidade em ambientes que apresentam maior estabilidade, seja
quanto estrutura de custos, ao nvel da demanda, ou s mudanas
tecnolgicas. Em razo dessa complexidade, a estrutura para a
atividade regulatria tende a se tornar onerosa e lenta, demorando
a captar e incorporar as mudanas ocorridas no ambiente, e a
favorecer o oportunismo do regulado, tendente a adotar tecnologias
ultrapassadas para condicionar a mudana tcnica reviso tarifria.
Tambm em desfavor da taxa de retorno, o chamado efeito
Averch-Jonhson, derivado do fato de que a agncia reguladora, ao
estabelecer a taxa de retorno, tende a estabelec-la acima do valor
de mercado, com isso tornando o custo de capital (do regulado) mais
barato do que efetivamente , o que estimular o regulado ao uso
excessivo do primeiro em detrimento do segundo quanto maior for
a substitutibilidade entre o capital e o trabalho. Por fim, em razo
de todos os motivos elencados, a regulao por meio da taxa de
retorno requer que o agente regulador disponha de um quadro de
pessoal profissionalizado e de elevada especializao tcnica, o que

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demanda tempo e polticas sustentveis, isto , de longo prazo, de


recursos humanos.

A Regulao por Preo-Teto (Price Cap)


Sua primeira aplicao foi em 1984, no caso da British
Telecom e, desde ento, foi tambm adotada em outros setores: gs,
aeroportos, gua e energia eltrica. A regulao por price cap consiste
no estabelecimento de um limite superior para a indstria regulada
aumentar os seus preos, limite este que pode ser estabelecido
para cada preo individualmente ou para a mdia dos preos dos
servios fornecidos pela indstria regulada. Aps terem sido fixadas,
as tarifas so indexadas para que sejam atualizadas (reajustadas)
nos perodos acordados nos respectivos contratos de concesso. Por
oportuno, importa diferenciar o reajuste da recomposio tarifria:
o primeiro uma atualizao do preo com base nos ndices que
refletem a variao do custo; o segundo a restaurao do equilbrio
econmico-financeiro se este foi modificado, seja devido a uma
crise econmica ou seja por uma abrupta modificao nos preos
relativos, em especial nas relaes de cmbio, etc. Ao contrrio da
regulao por meio da taxa de retorno, a fixao de preos-limite
oportuniza que o concessionrio se aproprie de toda reduo de
custos que obtiver, razo pela qual considerada um instrumento que
estimula a eficincia produtiva, a gerencial e a inovao tecnolgica.
Por sua maior simplicidade, requer uma estrutura regulatria mais
enxuta e mais gil, e so menores as possibilidades de manipulao
de informaes, sobretudo se prestadas pela empresa regulada,
aumentando assim a transparncia da atividade regulatria.
Esse mecanismo, claro, tambm no livre de crticas. Em
primeiro lugar, tal como na modalidade da regulao por taxa de
retorno, a fixao do preo-teto no elimina de todo o debate sobre
o qual a taxa de retorno deve ser considerada. Da mesma forma,
requer o claro posicionamento sobre vrias questes, a exemplo da
composio da matriz de custos relevante: capital x trabalho, fixos x
variveis, outras receitas, etc. Ainda: qual o indexador que melhor
expressa(r) a variao dos custos do setor? A questo, se focalizada
em um curto perodo de tempo, favorece o surgimento de polmicas;

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todavia, no longo prazo, os indicadores tendem a serem convergentes.


Finalmente, os price cap podem ser desdobrados em modalidades que
sejam mais apropriadas s circunstncias especficas, a exemplo da
modulao tarifria, em que os preos variam conforme a demanda,
situao observada na regulao das rodovias. Outra possibilidade
a de o agente regulador preestabelecer metas de produtividade e, no
momento acordado, redistribuir os ganhos obtidos. Por outro lado,
admite tambm a realizao de correes decorrentes de choques
de custos eventos individualmente no previstos no contrato de
concesso, mas que podem comprometer o equilbrio econmicofinanceiro das firmas reguladas e, por extenso, a continuidade com
qualidade dos servios que prestam.

Voc sabia que, embora a temtica da regulao seja


predominantemente tratada na esfera pblica, alguns dos seus
conceitos so amplamente utilizados no ambiente privado? A
Coca-Coca, por exemplo, j adotou a modulao tarifria
programando os seus pontos de vendas (quiosques) para variar
os preos de acordo com a temperatura do ambiente; a propsito,
no isso o que acontece nas feiras livres? Mudanas nos preos
conforme a demanda e a proximidade da hora de encerramento?

A Regulao pelo Desdobramento da Tarifa


A expresso tarifa em duas partes resulta da forma de
clculo adotada, que considera uma parte fixa para a definio do
rendimento total, isto , independentemente do nvel de vendas e,
uma parte varivel dependente da quantidade de servio efetivamente
consumido. A tarifa em duas partes , com frequncia, utilizada na
definio do regime tarifrio nos segmentos de transportes e em
indstrias de rede: telefonia, energia eltrica, gasodutos, transmisso
de eletricidade e gua. Com efeito, no Brasil, no demonstrativo das
contas pelos servios prestados por essas indstrias, destacamos:

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ff
a tarifa mnima (em geral fixa), tambm chamada de
bsica; e

ff
o custo varivel em razo da utilizao do servio. O
desdobramento pode ainda ser por faixa de consumo,
assim, por exemplo, pelos primeiros quilowatts-hora (kWh)
de energia eltrica (ou m3 de gs, ou minutos de telefonia,
etc.) podem ser cobrados x reais, enquanto para os
demais haver um acrscimo. O desdobramento da tarifa
pode vir associado a uma poltica pblica de benefcios s
famlias de baixa renda; assim, para consumos inferiores,
a tarifa ser significativamente menor, denominada Tarifa
Social, a exemplo do que ocorre no setor eltrico; e
regulao por intermdio da fixao do preo de pico
(peak price) como o prprio termo expressa, a regulao
por preo-pico tem em considerao que a demanda
varia (atingindo um pico) ao longo do tempo, a exemplo
do trfego no horrio de pico (rush) e do consumo de
eletricidade no vero.

As promoes oferecidas
em determinados

mercados a exemplo de
cinemas, videolocadoras,
restaurantes , com

preos diferenciados

em determinados dias e
horrios,correspondem
a uma tentativa dos
empreendedores de
regular o mercado por
meio da redistribuio da
frequncia da demanda.

So muitos os mecanismos regulatrios, alguns nem sempre


percebidos, a exemplo do sistema de tributao tarifria, e a
possibilidade de combin-los conforme as condies de partida e os
objetivos.

Voc j se deu conta de que a portabilidade dos celulares,


recm-implementada no Brasil, tambm uma forma de
regulao de mercado, estimulando a concorrncia? E que
uma mudana tecnolgica pode reconfigurar uma estrutura de

Corresponde troca de
operadora de telefonia

sem que seja necessria a

mercado? Pense nisso!

alterao de nmero.

A prtica, comum no Brasil, de realizar leiles (uma das


modalidades de licitao) para a escolha de empresa concessionria
tem justificativa terica no que denominado franchise monopoly
licena concedida a apenas uma empresa para explorar os servios
referidos, portanto, um monoplio. Nesse caso, precedido de ampla
e antecedente divulgao, mesmo que apenas uma empresa acorra,

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o leilo (chamado de H. Demzetz) corresponde a uma competio


ex-ante entre os pretendentes a atuarem no mercado em foco, ao
invs da ex-post, que a que se verifica em mercados competitivos.
Assim, o direito ao concessionrio atribudo mediante um contrato
com prazo fixo, ao trmino do qual, o governo, titular do poder, deve
fazer novo leilo, estimulando, assim, a concorrncia entre os novos
pretendentes. Esse leilo tem recebido crticas, a exemplo da formulada
por Williamson (1985), que alerta sobre os custos de fazer cumprir e
monitorar os contratos (por intermdio de entidades reguladoras
agncias), nada desprezveis, como adiante veremos. Nesse caso, o
governo estaria ainda exposto a um oportunismo ps-contratual se no
pudesse mudar de fornecedores a um baixo custo.
Salgado (1997) assinala que a regulao por desempenho, ou
comparao (yardstick competition), til em casos de monoplio
natural regionalmente localizados, como nos setores de gua e de
saneamento, em que se pode estabelecer uma das companhias
monopolistas (na sua regio) como referencial (benchmark) para as
demais; alternativamente, pode ser criada uma empresa-padro, tal
como ocorre no Chile. Todavia, com os cuidados que o tema requer,
pode tambm ser escolhida uma referncia externa economia em
questo. Fica, assim, institudo um mecanismo de acompanhamento
para avaliar as possibilidades de reduo de custos, ganhos de
produtividade e o subsequente repasse s tarifas. evidente que a
regulao por comparao s aplicvel quando h vrias firmas
reguladas e se for possvel definir uma referncia. Um inconveniente
a possvel coluso entre essas firmas para apropriar-se dos sobrelucros.
Por fim, nunca demais lembrar que a regulao matria
envolta por questionamentos, desde os de motivao ideolgica
at os de ordem tcnica, como o caso, por exemplo, da receita
extra-atividade principal auferida por uma concessionria a partir
dos espaos vendidos para a publicidade em outdoors ao longo das
rodovias; essa receita deve ou no integralizar o clculo das tarifas?
Caso anlogo o das receitas auferidas por uma concessionria,
no caso de eletricidade, que loca a sua arquitetura urbana instalada
(postes, dutos, bases etc.) a outra concessionria de telefonia. O
agente regulador deve ou no estimular tarifas diferenciadas (por

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

classe de consumo renda, residencial, industrial, etc.), instituindo os


subsdios cruzados? Na literatura, voc encontrar tanto quem defenda
quanto quem alinhe argumentos contra e, de acordo com o seu
posicionamento, rena exemplos de prticas bem ou malsucedidas.

O Aparelo Estatal para a Regulao


O Estado, como sabido, opera por meio das suas instituies
que, no maior nvel e no caso brasileiro, esto representadas pelos
Poderes da Repblica. Formalmente, a estrutura do aparelho do
Estado desdobra-se em duas:

ff
Administrao

Direta, tambm denominada de


centralizada, integrada pelos rgos dos trs Poderes e
nveis de governo; e

ff
Administrao Indireta, denominada de descentralizada, e da
qual fazem parte as autarquias, as fundaes e as empresas
de capital pblico ou misto. Ademais, conforme tambm
visto em outras disciplinas, a elaborao e a implementao
das polticas pblicas, sobretudo a implementao, pode
ocorrer de forma direta, quando o Estado age por intermdio
do seu aparelho ou, de forma indireta, quando associado
ou por delegao s pessoas jurdicas de direito privado,
mormente as empresas, mas tambm com as fundaes e as
associaes reconhecidas como Organizaes da Sociedade
Civil e de Interesse Pblico (OSCIP).

Assim como so diversas as modalidade de falhas e prticas


desleais observadas no mercado, e variadas as formas de interveno
do Estado, o tipo de instituio estatal envolvida na atividade
regulatria depender de mltiplos fatores, a exemplo do alinhamento
ideolgico das autoridades governamentais, da estrutura de mercado
desejada, do tipo de falha ou desvio a ser regulado, entre outros. Dessa
forma, pode haver o envolvimento desde rgos da Administrao
Direta (Conselhos e Secretarias), da Administrao Indireta (as
autarquias) at empresas pblicas e sociedades. O caso brasileiro

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Gesto da Regulao

ser utilizado para ilustrar esta seo, mas raciocnio anlogo aplicase aos demais pases.
Talvez voc ainda no tenha reparado, mas at o momento
praticamente no foi feita qualquer referncia s conhecidas
Agncias Reguladoras. porque realmente no se fez necessrio,
dado que estamos tratando da funo regulatria antes das estruturas
para a regulao. Certamente voc j leu algo sobre o Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), a Secretaria do Direito Econmico (da estrutura do
Ministrio da Justia), o Banco Central do Brasil (BACEN), entidades
que desempenham funo regulatria sem, contudo, trazer junto
sua denominao qualquer meno ostensiva sua finalidade. A
propsito, conforme observa Riva (2009):
A regulao no Brasil teve seu incio em 1933, com a
criao do Depto. Nacional do Caf, mais tarde IBC.
Entre 1938/1941, os Institutos do Acar, do lcool,
do Mate e do Pinho. Mais tarde vieram a Com. Nac. de
Energia Nuclear (1956), o Cons. Adm. de Defesa Econmica CADE (1962) e o Banco Central (1962).

Pela relevncia da funo regulatria que exercem, seja direta


ou indiretamente, merecem ser destacados o CADE e o BACEN:

ff
ao primeiro, uma autarquia, cabe zelar para evitar prticas
abusivas e desleais que causem dano ou reduzam a eficincia
econmica, sobretudo a partir da concentrao econmica
(monoplios ou oligoplios) surgida a partir das fuses e
aquisies horizontais, tambm denominada de cartelizao
da economia. A sua atuao e esfera de competncia esto
definidas na Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994; assim,
mesmo ocorrendo entre instituies (corporaes) privadas,
determinadas transaes devem ser submetidas anlise e
julgamento do CADE, que pode vetar ou estabelecer novas
condies para a concretizao do negcio pretendido. A
ttulo de exemplo, cabe lembrar o clebre caso, ocorrido em
1.996, da compra da Kolynos pela Colgate:

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Bacharelado em Administrao Pblica

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

[...] decidiu-se, ao invs de se adotar uma soluo simplista de desconstituir a transao [...] trs opes empresa:
1) suspender, temporariamente, a marca Kolynos de
creme dental de forma a abrir espao para outras marcas
concorrentes; 2) licenciar, temporariamente, a marca
Kolynos de creme dental, desconcentrando o poder dessa
ltima; 3) desfazer o negcio. A empresa, ao final, optou
pela primeira alternativa [...] (MATTOS, 2003, p. 23).

ff
o BACEN uma autarquia federal especial (adiante,
este conceito e as razes do seu surgimento ficaro mais
claros), integrante do Sistema Financeiro Nacional, criada
com a promulgao da Lei n. 4.595, de 31 de dezembro
de 1964. responsvel, entre outras competncias, pelo
regramento e fiscalizao do mercado financeiro nacional.
Esse regramento abrange desde os procedimentos bsicos,
a exemplo das informaes que temos de prestar ao
banco sempre que abrimos uma conta, at os sistemas
computacionais que envolvem a troca de informaes inter
e entre instituies. Para ter mais clareza de at onde vai essa
interveno, basta lembrar que mesmo o quadro diretivo
das instituies financeiras deve, antes da nomeao, ter
os nomes aprovados pelo BACEN. Certamente voc j
ouvir falar de depsitos compulsrios, taxa SELIC, taxa de
cmbio, remessas para ingressos do exterior, entre outras
expresses diariamente veiculadas na grande mdia;
pois bem, tudo isso , direta ou indiretamente, regulado
pelo BACEN que, assim, realiza a poltica monetria
necessria ao desenvolvimento sustentvel e equilibrado
da economia.

Por outro lado, em que pese toda a preocupao e a


atuao dos rgos governamentais contra os atos de concentrao
econmica, temos, no passado recente, observado o oposto em
diversos setores: energia eltrica, telefonia, bancrio e financeiro
em geral, entre outros; paradoxalmente, no caso do setor bancrio,
podemos at mesmo dizer que se trata de uma poltica que conta
com o apoio e o explcito incentivo do governo federal. Conforme j

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Gesto da Regulao

visto, a concentrao econmica pode opor, frontalmente, a eficincia


administrativo-gerencial, objetivada pelas empresas fusionadas,
pelos ganhos de escala e de escopo que proporciona, eficincia
econmica, uma preocupao das autoridades governamentais que
devem, nesse caso, ao sacrifcio parcial da primeira, evitar danos
(aumentos abusivos de preos, imposies contratuais etc.) sobre os
demais agentes do mercado; trata-se, pois, de um efetivo trade-off.
Cabe lembrar que, em parte, esse problema se tornou mais agudo
a partir da abertura da economia brasileira, iniciada no Governo
Collor de Mello, e da crescente globalizao dos mercados.

Conforme estudamos na

seo Funes de Governo


e Ecincia Administrativa
Versus Econmica, voc
lembra?

A crise econmica deflagrada em 2008, segundo alguns


originria no mercado norte-americano de hipotecas imobilirias,
sinaliza que mudanas devem ocorrer nos marcos regulatrios
nacionais, todavia, ainda incerto o sentido a ser adotado, pois os
analistas esto divididos: os que identificam a origem da crise a partir
da interveno do governo (leia-se: Federal Reserve) no mercado
de juros, criando condies artificiais (de desequilbrio), propem,
por consequncia, menor nvel de regulao das autoridades
monetrias, deixando que o mercado se autorregule, com todos
os nus que isso acarreta (falncias, desemprego etc.); os que, ao
contrrio, percebem a origem da crise nos abusos cometidos pelas
instituies, recomendam maior empenho regulatrio. Infelizmente,
impossvel estabelecer quem est correto, pois riscos e incertezas so
caractersticas intrnsecas ao ambiente econmico; somente ex post
facto, isto , aps o fato passado, saberemos se a opo foi acertada,
porque muito do que se faz em economia, apesar de todos os avanos
tericos e evidncias empricas acumuladas, em termos de medida e
dosagem (taxas de equilbrio, meio circulante etc.), ainda ajustado
mediante trial and error, ou seja, por tentativa e erro.

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A escolha do rgo ou da entidade responsvel pela


implementao de uma determinada poltica pblica depende da
natureza da prpria poltica, no caso, a regulatria. Em se tratando
de uma poltica que implica imposio de normas (restritivas plena
liberdade), seguida da fiscalizao e, se necessrio, da punio pelo
descumprimento, h somente dois tipos de estruturas capazes de
faz-lo, porque so as nicas, no direito brasileiro, que dispem de

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

prerrogativas especiais pelo fato de serem pessoas jurdicas de direito


pblico (interno): os rgos da Administrao Direta e as entidades
autrquicas, estas da Administrao Indireta. A lio de Di Pietro
(2004, p. 65-66) ilustrativa e oportuna:
Mas, ao lado das prerrogativas, existem determinadas
restries a que est sujeita a Administrao, sob pena
de nulidade do ato administrativo e, em alguns casos, at
mesmo de responsabilizao da autoridade que o editou
[...] ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam
a Administrao em posio de supremacia perante o
particular, sempre com o objetivo de atingir o benefcio
da coletividade, as restries a que est sujeita limitam
a sua atividade a determinados fins e princpios que, se
no observados, implicam desvio de poder e conseqente nulidade dos atos da Administrao.

Adiante, a mesma autora complementa a tese que defende:


Esse princpio, tambm chamado de princpio da finalidade pblica, est presente tanto no momento da elaborao da lei como no momento da sua execuo [...] o
direito privado contm normas de interesse individual e
o direito pblico normas de interesse pblico [...] apesar
das crticas a esse interesse distintivo, que realmente no
absoluto [...] substituiu-se a ideia do homem como fim
nico do direito pelo princpio que hoje serve de fundamento para todo o direito pblico e que vincula a Administrao em todas as suas decises: o de que os interesses pblicos tm supremacia sobre os individuais. (DI
PIETRO, 2004, p. 68-69).

Todavia, conforme a estratgia governamental, se, por


exemplo, adotada a regulao por desempenho e comparao
(yardstick competition), uma empresa pblica ou mesmo uma
sociedade de economia mista poder exercer um papel de maior
relevncia do que um rgo da Administrao Direta nesse caso,
teramos uma regulao muito proximamente conduzida por meio

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Gesto da Regulao

dos mecanismos naturais de mercado. De qualquer modo, a ao


regulatria privativa do Estado.

Interveno e Regulao: o processo


Como mencionamos, a ao regulatria estatal se aplica e
se justifica sempre que as falhas de mercado possam comprometer
a eficincia econmica, independentemente de quais sejam os
agentes envolvidos, se entes pblicos ou privados. Portanto, a ao
do Estado deve se fazer presente tanto em mercados que ofertam
bens tipicamente privados (at mesmo se suprfluos), a exemplo do
mercado de bebidas, que envolve agentes majoritariamente privados
(para evitar a venda casada, exigncia de exclusividade, abuso do
poder econmico, etc.), quanto na oferta dos servios pblicos (que
podem ou no apresentar caractersticas de bens pblicos), a exemplo
dos transportes, da energia, da telefonia, etc., se assim determinar a
Constituio local.
Ademais, o Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira,
da Constituio Federal, em seu artigo 173, estabelece:
Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a
explorao direta da atividade econmica pelo Estado
s ser permitida quando necessria aos imperativos
da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei. (BRASIL, 1988).

Desse modo, os servios pblicos, sempre de acordo com a


determinao constitucional, podero ser ofertados exclusivamente
em regime de monoplio pelo Estado, de forma concorrente com
iniciativa privada ou, ainda, inteiramente por delegao do Estado
ao empreendedor privado. Com frequncia, esse artigo tem sido
referido como o Princpio da Subsidiariedade, isto , a oferta somente
deve ser provida pelo Estado em no existindo a equivalente privada
ou, ainda, deve antes o Estado agir como estimulador (por meio de
normas, de fomento, etc.) do mercado do que nele ocupar espaos
como empreendedor-produtor.

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

A propsito, para que no pensemos que tal dispositivo


inovador, Camargo (2000, p. 9) lembra:
Na obra do principal terico do liberalismo econmico,
Adam Smith, encontra-se enunciado j o que nos tempos
de hoje vem sendo denominado de princpio da subsidiariedade: a atividade econmica somente deve ser
prestada pelo Estado quando houver desinteresse da
iniciativa privada ou quando for de tal sorte que se torne
impossvel a sua prestao em regime concorrencial.

Em complemento, o artigo 175 da Constituio Federal afirma:


[...] incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos. (BRASIL, 1988).
A oferta na forma de monoplio pblico, em princpio, uma
alternativa para superar os inconvenientes das falhas de mercado.
Trata-se de uma opo que no livre de discusses, todavia, encontra
o seu fundamento no fato de que o Estado, em uma das suas verses
mais difundidas e aceitas, existe para prover e zelar pelo bem comum,
sempre da melhor forma possvel, isto , em nvel de eficincia. No
caso de o Estado ser o provedor em regime de monoplio, configurase uma situao por vrios apontada como indesejvel: a de um
mesmo ente ser o detentor do poder concedente, ser o provedor, ser
o agente regulador e ainda exercer o papel de fiscalizador, mesmo
que atravs de pessoas jurdicas distintas. Dessa forma, a mdio e
a longo prazo, os danos ao setor podem ser equivalentes, ou seno
mais graves do que aqueles que seriam provocados em regime de
mercado com falhas. O dano maior advm do envolvimento e da
apreciao, sob a perspectiva da poltica partidria eleitoral, de
questes de natureza eminentemente tcnica; da, Tullock, Seldon e
Brady (2005), entre outros, salientarem que, ao tentar fugir das falhas
de mercado, o Estado incorre nas chamadas falhas de Governo. Ao
contrrio do pressuposto, Tullock (2005) afirma que h vrios motivos
para crer que os tomadores de deciso no setor pblico no agem,
sempre e necessariamente, visando o interesse coletivo. O argumento

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Lembra-se que vimos

este item ao estudarmos


as Origens do Estado no
incio deste livro?

Voc pode relembrar


esta parte relendo a

manifestao de di Pietro,
j citada na seo O
Aparelho Estatal para a
Regulao.

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Gesto da Regulao

esta lei tambm


conhecida como Lei das
Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica
e est disponvel para

mais evidente resulta do fato de que a maioria dos tomadores de


deciso, por certo as de maior relevncia, ocupa cargos eletivos que
periodicamente devem ser submetidos consulta dos eleitores; da
ser impossvel no pensar que as suas aes, seno no todo, em
parte no sero dirigidas pelos seus prprios interesses polticos e
eleitorais. Mesmo os que no disputam a preferncia dos eleitores,
os profissionais de carreira, tm interesses pessoais (prestgio,
progresso profissional, benefcios etc.) que certamente influenciam
as suas decises; h casos em que somente o interesse meramente
corporativo parece poder explicar certas decises o melhor exemplo
so as resistncias s reformas para reduzir a burocracia. Assim, de
acordo com a Public Choice Theory, resulta falso o pressuposto de
comportamento altrusta do tomador de deciso no setor pblico;
trata-se antes de reconhecer uma falha, pois os interesses de uma
minoria so (e sero) custeados com os recursos de todos, ou seja,
da sociedade.
Tanto a segunda (oferta concorrente) quanto a terceira
alternativa (oferta em parceria com o setor privado) remetem a
um mesmo procedimento determinado na Constituio Federal:
licitao (em uma das suas modalidades e tipos) que, no Brasil,
est normatizada, entre outras, pela Lei n. 8.666, de 21 de junho
de 1993 (JUSTEN FILHO, 2004). De regra, em razo do vulto dos
investimentos e da complexidade dos processos, a modalidade
licitatria a concorrncia, por vezes, antecedida de uma etapa de
pr-qualificao, criticada por alguns, pois pode levar ao conluio entre
os pr-qualificados, um grupo, em regra, reduzido, o que facilitaria
tal prtica. Importa esclarecer que o modelo licitatrio traz implcitos
os objetivos da autoridade pblica e a opo pelos mecanismos
regulatrios. Seguindo o exemplo de outros tpicos j vistos, nenhum
modelo licitatrio-regulatrio isento de crticas, sempre podendo
ser apontadas tanto as vantagens quanto as desvantagens. guisa
de ilustrao, no setor de transportes, enquanto um governo licita
priorizando a maior oferta pelo direito de explorao, durante x anos,
de um determinado trecho (quilometragem), o outro pode estabelecer
como critrio de seleo o menor valor de tarifa a ser cobrada do
usurio; os trechos podem ser independentes ou organizados na
forma de polos, como exemplo o modelo gacho institudo a partir

consulta em: <http://www.


planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/L8666cons.htm>.

Acesso em: 26 jun. 2012.

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Bacharelado em Administrao Pblica

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

de 1995. No Brasil, tanto no setor de telefonia como no de energia


eltrica, desde que iniciadas as respectivas desestatizaes, podemos
observar que houve mudana na concepo do modelo regulatrio,
o qual, por sua vez, deve ser consagrado no marco regulatrio.
Aps a seleo, conforme a natureza do objeto, o Estado
poder adotar um dos seguintes procedimentos: permitir ou conceder
a explorao do servio pblico. Di Pietro (2004, p. 282) esclarece a
diferena:
A permisso de servio pblico , tradicionalmente,
considerada ato unilateral, discricionrio e precrio, pela
qual o Poder Executivo transfere a outrem a execuo de
um servio pblico, para que o exera em seu prprio
nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo
usurio. A diferena est na forma de constituio, pois a
concesso decorre de acordo de vontades e, a permisso,
de ato unilateral; e na precariedade existente na permisso e no na concesso.

Conferida a permisso ou firmado o contrato de concesso,


tem incio, por parte do Estado (Governo), a sua gesto e, da parte
do concessionrio, a oferta do servio nas condies acordadas. Do
lado estatal, pelas razes j vistas, o gerenciamento dos contratos
ser realizado ou por um rgo da Administrao Direta ou por uma
entidade autrquica.

Caso voc no se

lembre das razes de

Complementando...

gerenciamento dos

contratos, volte ao item

Para conhecer os pensamentos, os argumentos e as propostas dos


formuladores da Public Choice Theory, consulte as obras sugeridas a seguir:

O Aparelho Estatal para a

Regulao e releia o texto.

Falhas de Governo: uma introduo teoria da escolha pblica de


Gordon Tullock, Arthur Seldon e Gordon L. Brady.

O Dilema da Democracia: a economia poltica do excesso de governo


de Arthur Seldon.

Tempos

Modernos de Charles Chaplin. Neste clssico filme de


voc pode conferir uma belssima alegoria sobre os tempos impostos
no modelo fordista. Disponvel em: <http://www.youtube.com/
watch?v=D_kpovzYBT8>. Acesso em: 22 jun. 2012..

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Gesto da Regulao

Resumindo
nesta Unidade voc aprendeu que o incio da atividade regulatria, grosso modo, se confunde com a histria do
prprio Estado, ainda que aquela, por natural, pelo foco e
pelos instrumentos, se distinga das formas contemporneas
de regulao. A rigor no podemos colocar a situao entre
extremos: regular ou no regular, pois antes se trata de uma
questo de grau de regulao - uma das formas de interveno do Estado (e dos Governos) que incide diretamente sobre
a vida das pessoas fsicas e jurdicas, pois, a elas, impe limites
s liberdades, entre elas, a de empreender. dentre todas as
formas de regulao, interessa, sobremodo, a que se verifica
sobre a conduta empreendedora dos agentes, pois, na nsia
de maximizar os seus benefcios, as pessoas fsicas ou jurdicas podem vir a prejudicar a coletividade; portanto, no sem
controvrsias, alguns defendem a necessidade da ao regulatria governamental para tentar assegurar as demais dimenses da eficincia: a distributiva e a alocativa. Alm disso,
independentemente da ndole egosta que possa motivar (ou
no) o comportamento dos agentes econmicos, h as falhas
do mercado, situaes em que este, por si, no se revela um
bom sinalizador dos desequilbrios que, naturalmente, tenderiam conduzir ao desejvel ponto de equilbrio supostamente
timo -; assim sendo, justifica-se, tambm por esses motivos,
a ao regulatria governamental. H inmeros mecanismos
para ao regulatria governamental, alguns mais apropriados
para certas estruturas de mercado (a ex. do monoplio, oligo-

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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

plio, etc.), outros para determinados setores (aviao, telefonia, rodovias, etc.) e, em regra, no so mutuamente exclusivos,
podendo ser combinados para a obteno do efeito desejado, a
saber: controles entrada e sada, taxa de retorno, peak-load,
entre outros. Por fim, a ao regulatria estatal, que se vale do
seu poder de polcia para estabelecer e exigir o cumprimento
de normas, tanto opera mediante a ao dos rgos integrantes da administrao direta quanto de entidades da administrao indireta, neste caso, em regra, tipificadas como autarquias
de natureza especial.

Prezado estudante, antes de passar s atividades de


aprendizagem, faa uma autoavaliao e verifique se voc
atingiu os objetivos especficos elencados no incio desta
Unidade.

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Gesto da Regulao

Atividades de aprendizagem
Confira o seu entendimento sobre esta Unidade respondendo
s atividades propostas a seguir.

1. Faa uma pesquisa e descubra os diferentes significados e dimenses


utilizados para aferir o tamanho do Estado e, a partir da, formule a
sua prpria definio de Estado Mnimo.
2. Pense no seu dia a dia e enumere pelo menos cinco atividades que
voc poderia fazer ou proceder de maneira diferente, mas no o faz
porque h uma norma governamental que o impede de faz-lo.
3. Que mercados, em sua comunidade (bairro, cidade, municpio etc.),
apresentam ou poderiam apresentar (mas talvez at voc no as
perceba) falhas? possvel conjecturar sobre alguma prtica desleal?
Em caso afirmativo, qual ou quais? Que tipo de ineficincia estaria
sendo imposta ao mercado? Justifique.
4. Imagine que voc uma autoridade governamental e est sendo
pressionada pela populao (eleitores) a intervir no mercado a fim
de reduzir os nus causados pelos agentes identificados no item
anterior. Que mecanismos voc utilizaria? Por qu?
5. Suponha que voc um poltico de oposio ao governo (Executivo).
Que argumentos alinharia contra a interveno, na forma de regulao, do Estado na economia? E se voc integrasse a base de sustentao governamental, que argumentos, agora, voc reuniria?

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Unidade 2
O Marco Regulatrio
Brasileiro
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEntender

os motivos do ressurgimento dessa temtica na Histria


contempornea do mundo ocidental e do Brasil;

ffAssociar

o resgate regulao como parte do projeto de Reforma


do Estado;

ffTer

mais claro o significado do Poder de Polcia, j estudado na


disciplina Direito Administrativo;

ffIdentificar

os elementos que distinguem as autarquias das


autarquias especiais, configurao adotada no Brasil para as
Agncias Reguladoras; e

ffReconhecer

as diferenas e as semelhanas entre as Agncias


Nacionais, as Estaduais e as Municipais.

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

O Marco Regulatrio Brasileiro


Caro estudante,
nesta Unidade, voc conhecer a histria recente e o marco
regulatrio brasileiro, isto , os principais textos legais e
a estrutura de governana responsvel pela concepo e
implementao da poltica de regulao econmica no Pas.
Faa boa leitura e, em caso de dvida, no hesite em entrar
em contato com o seu tutor!

Da Crise do Estado Regulao


Contempornea no Brasil
Breve Histrico
A regulao, no Brasil, muito antiga. Para no nos distanciarmos muito nos tempos histricos, lembremo-nos da poltica
para o setor automotivo delineada nos governos de Vargas e Kubistchek e, nos anos de 1970, da de proteo ao mercado de informtica (embora a lei da Poltica Nacional de Informtica tenha sido
aprovada somente em 1984), ambas sob rigorosas normas (formas
de interveno nos mercados) estabelecidas pelos governos.
Todavia, interessa ora ressaltar uma experincia mais recente,
a iniciada a partir dos anos de 1990 e no mbito de um processo
mais amplo: o da reviso do papel do Estado e, por conseguinte, da
sua reestruturao tambm chamada de Reforma do Estado. Cabe
esclarecer que esse processo, em que pese possuir elementos particulares e locais, foi verificado, concomitantemente, em muitos pases,
capitaneado, entretanto, pelos Estados Unidos durante o governo
de Ronald Reagan (1980-1987) e pela Inglaterra no governo de
Margaret Tatcher (1980-1990).

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Gesto da Regulao

A crise energtica o embargo do petrleo, utilizado pela


primeira vez como arma poltica , iniciada a partir da guerra rabe-israelense nos anos 1970, tem sido apontada como o marco histrico, tendo deflagrado, desde ento, muitas mudanas na geopoltica
e na economia mundial. Crises econmicas (recesso queda no
Produto Interno Bruto PIB , desemprego, inflao ascendente e
elevada etc.), seguidas de desequilbrios e dficits fiscais, passaram a
constar da agenda tanto dos pases desenvolvidos quanto das naes
em desenvolvimento. A expresso Crise do Estado amplamente
citada para sintetizar esse momento.
Por oportuno, cabe tambm lembrar que esse momento histrico foi antecedido de uma acentuada interveno do Estado na
economia; em parte como estratgia e resultado do esforo de reconstruo ps-guerra, mas tambm por nele ter ocorrido o pice do
chamado welfare state (o Estado de Bem-Estar Social, iniciado nos
anos 1930), com todos os seus benefcios, mas tambm com seus
nus: elevado custo, regulao, burocracia excessiva (caracterizada
pela lentido, ineficincia, inflexibilidade, entre outros aspectos), corporativismo exacerbado etc. Os Estados Unidos e a Inglaterra, por
opo poltica em resposta crise, deram incio chamada desregulamentao do Estado que, em alguns casos, levou completa privatizao dos servios pblicos na expectativa de, assim, desonerar os
tesouros nacionais. privatizao sucederam outras iniciativas, genericamente denominadas de contratualizao dos servios pblicos, a
exemplo, no Brasil, das conhecidas Parcerias Pblico-Privadas (PPP).
Bem-sucedido, na perspectiva de reativao da economia, o modelo
teve ampla repercusso nos pases em desenvolvimento, a exemplo
do Brasil, ndia e Argentina.
No Brasil, embora ainda hoje a meta do welfare state seja uma
miragem, sabido que, entre as estratgias dos governos militares
para a promoo do desenvolvimento econmico, a poltica de substituio de importaes mediante o fomento e a participao direta
(como acionista) na construo de uma indstria de base ocupou
lugar mpar. Assim, cresceu, dos anos de 1960 aos de 1980, a participao do Estado na economia, percebida em diversos setores e atividades. Esse crescimento se manifestou de diferentes maneiras: em

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Bacharelado em Administrao Pblica

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

volume de investimentos e participaes, em nmero de instituies


criadas, em efetivo empregado, em aparato normativo, entre outras
dimenses.
Com uma matriz energtica dependente do petrleo, na maioria
importado (a autossuficincia ainda era um sonho distante, s atingida
neste sculo), a crise econmica teve profundas repercusses no Pas,
dentre elas, o aumento acelerado do nvel de endividamento externo
e, por consequncia, o maior dispndio de recursos com o pagamento
do servio da dvida, subtraindo saldos at ento aplicados em custeio
e em investimentos para a oferta dos servios pblicos.
Se, do ponto de vista econmico, as crises podem ser traduzidas pela expresso recesso, no dia a dia, na perspectiva estatal,
elas se manifestam por meio da precarizao ou mesmo da ausncia
da prestao dos servios pblicos bsicos, ensejando o descontentamento e at mesmo a revolta dos cidados, que passam a no
perceber o sentido e a razo de ser do Estado vis--vis, o tamanho e
o custo que este representa sociedade. Instala-se, pois, um efetivo
ciclo vicioso: a queda na atividade econmica conduz queda da arrecadao de impostos; ao aumento da informalidade na economia,
dos nveis de taxao (numa estratgia compensatria que se revela
equivocada), do desemprego, da maior demanda de servios pblicos
(a classe mdia vai ao Estado em busca de sade, educao, transporte pblico etc.) e, como resultado da queda da receita pblica
e do aumento na demanda por servios, cresce a precarizao da
oferta dos servios pblicos, o que eleva o descontentamento da populao que tende a aderir informalidade e a sonegar (seja como
estratgia de sobrevivncia ou forma de protesto) e, assim, sucessivamente, realimentando o crculo.
Tambm oportuna a lembrana de que a Crise do Estado,
no Brasil, foi concomitante a outras grandes transformaes, notadamente a redemocratizao, ou chamada volta ao Estado de Direito,
consagrada na Constituio Cidad. Saudada por muitos como
moderna, na viso de Prado (1994) a Constituio Federal de 1988
veio a acentuar os problemas j enfrentados pelo Pas, sobretudo,
pelo excesso de direitos conferidos aos cidados, indo, neste sentido,
na contramo da histria, j que em outros pases os direitos estavam

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Gesto da Regulao

sendo repensados e revistos no mbito de uma estratgia para o enfrentamento das novas condies estruturais definidas pelo ambiente
globalizado. O senador e ex-presidente da repblica, Jos Sarney,
declarou Agncia Senado:
[...] um dos crticos da Constituio - tanto na poca
como hoje [2008], Sarney disse Agncia Senado que o
atendimento de vrias reivindicaes corporativas tornaram o pas ingovernvel, com um desbalano entre seu
poder e seu dever. No dia 4 de outubro de 1988, apenas
um dia antes da promulgao da Carta, Sarney ocupou
cadeia nacional de rdio e TV para saudar a concluso
dos trabalhos da Constituinte e assegurar sua lealdade ao
novo texto.
- Eu a critiquei, mas sempre com esprito pblico, na fase
de elaborao. Amanh, ela ser lei. Serei o seu maior
servidor. Eu a convoquei. Serei o primeiro a jur-la.
Lutarei pelo seu xito... E desejo que a nova Constituio assegure ao Brasil anos de paz, de avanos, de prosperidade, de compreenso e de senso do dever - disse
o ento presidente da Repblica. (AGNCIA SENADO,
2008).

Sobre o mesmo fenmeno, uma anlise mais ampla, reflexiva,


crtica e at mesmo mais neutra, pode ser encontrada em Martins e
Pieranti (2006), talvez porque elaborada em momento posterior.
Assim, a Crise, que de incio tinha feio notadamente econmica e financeira, adquire novos contornos: uma, poltica de questionamento ao regime, e, outra, de questionamento ao modelo de
desenvolvimento apoiado no Estado que, de indutor e promotor,
desde ento, passa a ser visto, sobretudo, como um peso insuportvel a carregar (a expresso Estado Paquidrmico bem sintetiza
esse pensamento) pela sociedade; mas tambm, o setor j antevia,
nas mudanas futuras, oportunidades de negcios. Nesse ambiente,
as fronteiras entre a argumentao pragmtica (crticas e interesses) e
a ideolgica nem sempre so claras.

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

Dessa forma, os analistas se dividem quando identificam as


origens das mudanas institucionais que j h alguns anos so observadas nos Estados e nas estruturas de governo, at mesmo no Brasil:
alguns abordam a questo a partir da vertente ideolgica ressaltando
a incapacidade demonstrada pelos governos de planificao central
na conduo dos respectivos projetos de desenvolvimento social e
econmico; outros, de forma mais pragmtica, destacam e situam
na origem das mudanas a falncia econmica e financeira das
estruturas de governo. O marco histrico da primeira vertente a
Queda do Muro de Berlim (1989); j a segunda torna-se evidente
quando o Estado no atende ou atende com precariedade s necessidades bsicas da populao. Todavia, se as origens so distintas, os
efeitos convergem: tanto os que se alinham com a primeira vertente
(a crtica neoliberal) quanto os pragmticos propem uma redefinio do tamanho do Estado e do papel dos Governos a tese do
chamado Estado Mnimo: somente assim, afirma-se, as estruturas e
os processos atendero a contento s exigncias da Nova Economia
(expresso tambm cunhada a partir dos anos 1970 e genericamente
associada inovao, flexibilidade, agilidade, entre outras caractersticas e exigncias impostas s organizaes) e ao crescente
padro de exigncia dos usurios dos servios pblicos.
Uma circunstncia de natureza no poltica e no econmica
viria a acentuar as mazelas da crise, em todos os pases: as mudanas
tecnolgicas, notadamente nas tecnologias de informao e comunicao, mas tambm na rea de transportes, que experimentou
reduo de custos e maior velocidade de deslocamento, possibilitaram a elevao, em nveis at ento desconhecidos, da integrao
entre as economias nacionais fenmeno disseminado e conhecido
como globalizao. Resulta, do seu lado negativo, que as crises de
um pas tendem a se propagar rapidamente para os demais (ainda
que as economias reais produtivas no apresentem problemas),
que passam a sofrer das mesmas consequncias, sobretudo, os pases
perifricos, de economias e instituies mais frgeis. Assim, embora
de origem localizadas, as crises do Mxico (incio dos anos 1990),
da Tailndia (1997), da Rssia (1998), da Argentina (1999-2001)
e do Brasil, entre outras, repercutem, via mercado financeiro (nota-

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Gesto da Regulao

damente o mercado de aes e o de operaes de curtssimo prazo


lastreadas em ttulos governamentais a volatilidade dos capitais),
afetando as economias mais fragilizadas. Fenmeno complexo e
multidimensional, de regra, as crises apresentam um componente
de peso: incerteza da comunidade financeira internacional quanto
s condies de pagamento do servio da dvida que, aos poucos,
mediante sucessivas rolagens (recontrataes), tem o seu estoque aumentado e levado beira da insolvncia.
Os episdios lamentveis que, ao final, levaram ao impeachment do Presidente Fernando Collor de Melo (1990-1992) e, consequentemente ao governo interino do Presidente Itamar Franco
(1992-1995), foram determinantes para que a soluo da Crise do
Estado somente viesse a ser delineada a partir da eleio do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), mentor do projeto
conhecido como Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE), que levar regulao contempornea. No por acaso, a
expresso soluo foi gravada com destaque, pois, conforme foi
sublinhado em vrios momentos, nesse domnio, a controvrsia, ao
invs de exceo, a regra.

Adiante retornaremos a
esse momento.

Um dos pontos que dividem os estudiosos diz respeito inexorabilidade das iniciativas tais como se apresentaram, tese popularizada pela expresso there is no alternative. Moll (2002, p. 11), entre
outros, salienta que
[...] a reforma do Estado, nos marcos da onda neoliberal, da globalizao dos mercados e internacionalizao
da economia. O que pode parecer um fenmeno desencadeado naturalmente, como uma fora inelutvel, na
verdade faz parte de um projeto de governo implementado a partir de um conjunto de diretrizes definidas pela
conferncia, de 1989, realizada em Washington [...] que
se tornaram conhecidas por Consenso de Washington
[...] um conjunto de idias comungadas pelos quadros
burocrticos de grandes organismos internacionais e
americanos, como o FAD, o BID, o FMI, o BIRD e at
as Naes Unidas e a OMC, todos pensando as mesmas
solues para a crise dos Estados das 77 economias da

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

periferia do capitalismo, primordialmente as da Amrica


Latina, mergulhadas na estagnao econmica provocada pela inflao, recesso, dvida externa, dficit pblico.

Prossegue a mesma autora:


Implicaram na abertura irrestrita dos mercados do Terceiro Mundo, a desregulamentao da economia, a privatizao dos servios pblicos estratgicos por via da venda
das empresas estatais para grupos de capitais privados,
alm de se enquadrarem em uma moldura institucional
formatada pela aprovao da Lei de Patentes, o tratamento paritrio do capital estrangeiro com o nacional,
a Lei de Concesses e Permisses, medidas jurdicas de
carter econmico, dentre outras polticas, tudo tendo
como pano de fundo a renegociao da dvida externa,
num contexto em que os Estados nacionais se tornam
cada vez mais dependentes de novos capitais estrangeiros, diante da Terceira Revoluo Industrial, a tecnolgica. (MOLL, 2002, p. 12).

Camargo (2000) acompanha o pensamento de Moll (2002),


assim como os prprios formuladores do Consenso de Washington
(KUCZYNSKI; WILLIANSON, 2004), embora na perspectiva destes,
a avaliao seja mais positiva, dividindo com outros fatores e com os
antecedentes de alguns pases, as causas de alguns insucessos, no
as tributando apenas s recomendaes do Consenso que, alm das
j citadas por Moll (2002), incluam o cmbio flexvel. Muito provavelmente, um segundo grupo de experincias, reunidas no livro
Reinventando o Governo, de David Osborne e Ted Gaebler, tenha
influenciado as iniciativas, poca, porvir. nesse contexto, pois,
que se instala o marco regulatrio contemporneo brasileiro.

Para no haver dvidas


sobre a relevncia das
empresas estatais na
economia brasileira dos
anos 19601990, consulte
o site do BndES. Este
banco esteve frente de
todo esse processo, e,
inclusive por isso, possui
um dos principais acervos
sobre o tema. disponvel

Cumpre ressaltar que a Reforma do Estado um projeto mais


amplo que, sem a pretenso de ser exaustivo, contempla mudanas
estruturais na previdncia pblica, nas relaes e direitos do trabalho,
no marco tributrio e at nas normas e procedimentos para abrir

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em: <http://www.bndes.

gov.br/SiteBndES/bndes/

bndes_pt>. Acesso em: 27


jun. 2012

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Gesto da Regulao

e encerrar atividades econmicas, todavia, impe, pelos seus objetivos, neste texto, limitarmos a exposio sobre o assunto.
Formas de
Administrao

Formas de
Propriedade

O APARELHO
DO ESTADO
Estatal
Ncleo
Estratgico

Legislativo
Judicirio (MP)
Presidncia
Cpula dos Ministrios

Atividades
Exclusivas

Regulao, Fiscalizao,
Fomento, Segurana Pblica, Seguridade Social
Bsica

Servios
No
Exclusivas

Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus

Produo
para o
Mercado

Empresas Pblicas e
Sociedades de Economia
Mista

Pblica
No estatal

Privada

Burocracia

Gerencial

Figura 3: Quadro de referncia do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do


Estado
Fonte: Adaptada de Brasil (1995, p. 59)

A Figura 3, muito frequente nos textos sobre Administrao


Pblica contempornea brasileira, apresenta simultaneamente:

ff
o diagnstico; e
ff
o plano de reforma, destacando as suas principais
dimenses:

ffo enquadramento das atividades estatais em quatro


grandes reas,

ffa mudana nas formas de propriedade das instituies


prestadoras; algumas, as estatais, deveriam ser
privatizadas, enquanto outras atividades deveriam ser
compartilhadas ou repassadas mediante contratualizao
processo tambm denominado de publicizao; e

ffa modificao na forma de administrao, privilegiando a


forma denominada gerencial, em oposio burocrtica,
sendo caracterizada pelo foco nos resultados (e no no
processo), na ampla utilizao de indicadores (meta,
avaliao de desempenho), na percepo do cidado

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

tambm considerado um cliente-usurio; pela gesto


proativa, voltada inovao, mais flexvel, dinmica; e
pela adoo de algumas ferramentas de gesto tpicas
do ambiente corporativo, a exemplo da remunerao
varivel.

Neste texto, pelos motivos j expostos, apenas sero tecidas


consideraes sobre a trajetria da parte inferior da Figura 3.

Privatizao e Regulao
Conforme vimos, por opo de poltica pblica, o desenvolvimento do Pas, a exemplo de vrios outros (mesmo daqueles que
erguem as bandeiras do liberalismo), contou com a forte interveno
governamental na economia, ora mediante fomento direto, ora como
acionista, mas tambm como empresrio-empreendedor.

A Crise do Estado e a demora em reagir a ela comprometeram a capacidade de investimento das estatais que, de referncia no
cenrio internacional, passaram a ser identificadas como raiz da ineficincia nacional, tambm referida como Custo Brasil: obsoletismo
da infraestrutura, por exemplo, do sistema virio (rodovias, portos,
aeroportos, transportes urbanos etc.), da gerao e da transmisso
de energia, da telefonia, entre outros. A eficincia e a competitividade do setor produtivo privado estavam, pois, comprometidas por
uma dimenso fora do seu alcance gerencial. Vcios de toda ordem,
com a imprensa livre, a partir da redemocratizao, vieram tona:
empreguismo, nepotismo, corrupo, licitaes viciadas, entre outros.
Ademais, foi observado um comportamento oportunista da classe
poltica dirigente: o gerenciamento das tarifas dos servios pblicos
de acordo com o calendrio eleitoral ou, no caso do governo federal,
conforme o ritmo inflacionrio, assim, se este estivesse em acelerada ascendncia, os reajustes eram postergados at momento mais
oportuno, de menor impacto no ndice que posteriormente iria rea-

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Voc sabia que o governo


brasileiro j foi scio da
Volkswagen e da Fiat?

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Gesto da Regulao

justar os demais preos (contratos indexados) da economia. Explorados em campanhas eleitorais, esses elementos contriburam para
levar aos poderes da Repblica um grupo poltico comprometido
com reformas de base na economia, no Estado e, por conseguinte,
na Administrao Pblica. E, a maneira mais imediata de solucionar
os problemas era a privatizao. Com a chegada de Fernando Collor
de Melo ao poder tem incio o Programa Nacional de Desestatizao
(PND), institudo em 1990. O caput e os dois primeiros artigos da lei
que criou o PND afirmam:

Lembre-se de que o Pas

apresentava dficits fiscais,


elevado endividamento,
ausncia de capacidade

de investimento e queda

da qualidade dos servios

pblicos essenciais: sade,


educao e segurana
pblica.

LEI N. 8.031, DE 12 DE ABRIL DE 1990


Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras
providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, fao saber que o
Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:
Art. 1 institudo o Programa Nacional de Desestatizao, com os seguintes objetivos fundamentais:
I reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
II contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das finanas do setor pblico;
III permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa
privada;
IV contribuir para modernizao do parque industrial do
Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia;
V permitir que a administrao pblica concentre seus
esforos nas atividades em que a presena do Estado seja
fundamental para a consecuo das prioridades nacionais;
VI contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das
empresas que integrarem o Programa.

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Art. 2 Podero ser privatizadas, nos termos desta lei, as


empresas:
I controladas, direta ou indiretamente, pela Unio e
institudas por lei ou ato do Poder Executivo; ou
II criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo,
passaram ao controle, direto ou indireto, da Unio.
1 Considera-se privatizao a alienao, pela Unio,
de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs
de outras controladas, preponderncia nas deliberaes
sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores
da sociedade.
2 Aplicam-se os dispositivos desta lei, no que couber,
alienao das participaes minoritrias diretas e indiretas da Unio, no capital social de quaisquer outras empresas.
3 No se aplicam os dispositivos desta lei s empresas
pblicas ou sociedades de economia mista que exeram
atividades de competncia exclusiva da Unio, de acordo
com os arts. 21, 159, inciso I, alnea c e 177 da Constituio Federal, ao Banco do Brasil S.A., e, ainda, ao rgo
oficial ressegurador referido no inciso II do art. 192 da
Constituio Federal.
4 (VETADO). (BRASIL, 1990).

Os artigos e os incisos so autoexplicativos, dispensando


esclarecimentos e, grosso modo, podemos dizer que esta primeira
etapa do PND pretendia desonerar o Estado de ativos que nada
tinham a ver com a sua finalidade precpua, contribuindo, ainda,
para a gerao de caixa. Os j comentados problemas polticos-institucionais foram determinantes para que o processo sofresse
um refluxo, dado o indispensvel e indiscutvel apoio poltico para
que registrassem avanos. Assim, somente com a Lei n. 9.491, de 9
de setembro de 1997, o processo de desestatizao via privatizao
passou sua segunda fase:

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LEI N. 9.491, DE 9 DE SETEMBRO DE 1997


Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de
Desestatizao, revoga a Lei n 8.031, de 12 de abril de
1990, e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1 O Programa Nacional de Desestatizao PND
tem como objetivos fundamentais:
I reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
II contribuir para a reestruturao econmica do setor
pblico, especialmente atravs da melhoria do perfil e da
reduo da dvida pblica lquida;
III permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa
privada;
IV contribuir para a reestruturao econmica do setor
privado, especialmente para a modernizao da infra-estrutura e do parque industrial do Pas, ampliando sua
competitividade e reforando a capacidade empresarial
nos diversos setores da economia, inclusive atravs da
concesso de crdito;
V permitir que a Administrao Pblica concentre seus
esforos nas atividades em que a presena do Estado seja
fundamental para a consecuo das prioridades nacionais;
VI contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital das
empresas que integrarem o Programa.
Art. 2 Podero ser objeto de desestatizao, nos termos
desta Lei:
I empresas, inclusive instituies financeiras, controladas direta ou indiretamente pela Unio, institudas por lei
ou ato do Poder Executivo;

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

II empresas criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle direto ou indireto da
Unio;
III servios pblicos objeto de concesso, permisso ou
autorizao;
IV instituies financeiras pblicas estaduais que
tenham tido as aes de seu capital social desapropriadas, na forma do Decreto-lei n 2.321, de 25 de fevereiro
de 1987.
1 Considera-se desestatizao:
a) a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem,
diretamente ou atravs de outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a
maioria dos administradores da sociedade;
b) a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo
de servios pblicos explorados pela Unio, diretamente
ou atravs de entidades controladas, bem como daqueles
de sua responsabilidade.
2 Aplicam-se os dispositivos desta Lei, no que couber,
s participaes minoritrias diretas e indiretas da Unio
no capital social de quaisquer outras sociedades e s
aes excedentes participao acionria detida pela
Unio representativa do mnimo necessrio manuteno do controle acionrio da Petrleo Brasileiro S.A.
Petrobras, nos termos do artigo 62 da Lei n 9.478, de
06.08.97.
3 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES, por determinao do Conselho Nacional de Desestatizao, definido nesta Lei, e por solicitao de Estados ou Municpios, poder firmar com eles
ajuste para supervisionar o processo de desestatizao de
empresas controladas por aquelas unidades federadas,
detentoras de concesso, permisso ou autorizao para
prestao de servios pblicos, observados, quanto ao
processo de desestatizao, os procedimentos estabelecidos nesta Lei.

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Gesto da Regulao

4 Na hiptese do pargrafo anterior, a licitao para


a outorga ou transferncia da concesso do servio a
ser desestatizado poder ser realizada na modalidade de
leilo. (BRASIL, 1997).

Conforme voc pde verificar, o primeiro artigo da Lei


n. 9.491/97 idntico ao da Lei n. 8.031/90; enquanto o segundo
deixa claro, sobretudo na redao dos incisos III e IV, que especifica os servios pblicos objetos de concesso, de permisso ou de
autorizao; as instituies financeiras; e a existncia de um ponto
de inflexo, denotando novos rumos no curso do processo. Note,
tambm, o papel decisivo conferido ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social como agente de fomento ou acionista minoritrio (o que no deixa de ser um contrassenso); assim,
os recursos pblicos tanto criaram a infraestrutura nacional quanto
financiaram a sua transferncia para o setor privado.
nesse contexto de concesso do Estado ao setor privado
que surgem as atuais Agncias Reguladoras brasileiras. Contrrio ao
senso, as concesses so antecedentes proviso direta por meio
do Aparelho do Estado. Camargo (2000, p. 19) esclarece: [...] a
concesso um instrumento dos mais antigos, conhecido, mesmo,
durante a Idade Mdia, como fonte de todo o poder poltico [...].
Adiante, Monch (1977 apud CAMARGO, 2000, p. 19) complementa
quanto s origens:
A evoluo dos rgos que prestam servios pblicos deu-se
a partir do sistema de concesses de servios pblicos para
empresas particulares, mediante uma delegao para a rea
privada, tendo em vista a execuo de atividades do mbito
do Estado, ou seja, os servios pblicos essenciais. A essa
forma de concesso deu-se o nome de descentralizao por
colaborao do particular com o poder pblico. Em virtude
dos inconvenientes que este sistema comeou a trazer aos
servios pblicos, que no se desenvolviam adequadamente e no cumpriam suas finalidades a contento, o Estado
passou a encampar e desapropriar essas concessionrias,
atravs de autorizaes legislativas.

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

Bilac Pinto (1953 apud CAMARGO, 2000, p. 19-20) discorre


ainda sobre as desvantagens do instrumento da concesso:
A grande vantagem do regime de concesso, para o
Estado liberal, era de que, por meio dela, o Estado
prestava um servio pblico essencial sem que tivesse
necessidade de investir recursos do Tesouro e, sobretudo,
sem correr os riscos econmicos de toda a explorao
industrial. Estas caractersticas originrias da concesso
de servio pblico foram, entretanto, sensivelmente alteradas, de comeo pelas clusulas de garantias de juros
e mais tarde pela aplicao da teoria da impreviso.
Em razo destas modificaes estruturais do contrato de
concesso entre o concedente e o concessionrio, surgiu
como que uma associao financeira lesiva ao Poder
Pblico, que, privado dos benefcios eventuais, estava,
entretanto, obrigado a participar das perdas da explorao do servio pblico concedido.

As citaes de Camargo (2000), por retratarem a experincia,


facilitam o entendimento das crticas levantadas ao processo de privatizao-concesso, independentemente de juzos decorrentes de
posicionamentos ideolgicos.
De outro lado, cabe esclarecer que a opo pela concesso
no desobriga o Estado de regulamentar e, por consequncia, de fiscalizar a respectiva prestao do servio pblico, pois so atividades
distintas. Surge o primeiro conflito, pois, em determinadas reas, o
Estado (em sentido amplo, incluindo Estados-membros e municpios) continuava atuando como um competidor do concessionrio
privado.

Parece

legtimo

questionar:

neste

caso

poderia

haver

favorecimento do ente estatal? Reflita sobre a questo e


converse com seu tutor e colegas a esse respeito.

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Todavia, foram arguidas questes de maior relevncia, por


exemplo, a tradio de forte ingerncia poltica, em detrimento da
boa tcnica gerencial, nos rgos estatais; assim:

ff
a cada troca de comando na hierarquia superior (na
maioria das vezes por motivao poltica realinhamento
de foras no parlamento etc.) correspondia troca na
cadeia de subordinao;

ff
na escolha para o provimento dos cargos prevalecia a
indicao poltica; e

ff
conforme mencionamos, o calendrio poltico, antes das
necessidades tcnicas (fluxo de caixa, investimentos em
modernizao etc.), ditava a poltica de reajustes nas
tarifas. Nesse quadro, a capacidade de enforcement do
rgo regulador-fiscalizador se apresentava visivelmente
comprometida, trazendo insegurana tanto aos
investidores quanto sociedade, desprotegida no que
tange continuidade do fornecimento e qualidade dos
servios prestados. Um argumento adicional tambm veio
contribuir para que as Agncias Reguladoras viessem
a ser configuradas, em estrutura e funcionamento, tais
como hoje se apresentam , a saber: determinados servios
privatizados e concedidos renem, seno todas, algumas
das caractersticas dos monoplios naturais ou de bens
pblicos e exigem elevados investimentos condies
que aumentam o risco e o prazo de retorno dos capitais
investidos, tornando, portanto, completamente indesejvel
qualquer aproximao entre a gesto dessas atividades e o
calendrio poltico-eleitoral, este sujeito (a partir da lgica
de competio entre os candidatos) a mudanas abruptas
nas polticas pblicas a cada quatro anos, quando se
alternam os titulares do Poder Executivo.

Qualquer uma dessas caractersticas tomada isoladamente


j seria suficiente para afastar o investidor privado; juntas, ento...
Assim, foi necessrio conceber a nova instituio reguladora-fiscalizadora de tal forma que tornasse a concesso um negcio atrativo
e que fosse minimizado o risco poltico; era indispensvel, antes de

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tudo, dot-la de autonomia frente ao poder poltico, no de pleno,


claro, mas limitando o seu espao e poder de influncia. Decerto
que esta mais uma dentre as teses que no esto livres de controvrsia, contudo, por ora, aqui, trata-se to somente de historiar os
fatos ocorridos.

As Agncias Reguladoras no Brasil


Por esses motivos, as Agncias Reguladoras no Brasil foram
concebidas como autarquias especiais blindadas contra o poder
poltico uma expresso usual para traduzir as caractersticas dessas
instituies. Devemos lembrar que as autarquias so entidades
de direito pblico, portanto, detentoras dos poderes do Estado, a
exemplo do poder de polcia, e desempenham atividades descentralizadas e especializadas, em regra, financiadas com recursos recolhidos
na forma de taxas (forma de tributo vinculado).
Basicamente, foram dois os instrumentos utilizados para assegurar, dentro dos limites da lei, a autonomia das Agncias Reguladoras:

ff
mandato fixo para os dirigentes (em oposio a at
ento livre nomeao e exonerao): estes passam a ter
uma relao de vnculo em vez de subordinao com a
autoridade superior (Ministros e Secretrios); e,

ff
recursos prprios: repassados em conta especfica a
cargo dos gestores da Agncia.

Outros instrumentos so somados para obter o resultado


desejado, a saber:

ff
tomada de deciso colegiada entre dirigentes cuja escolha
e nomeao requer o entendimento entre os Poderes
Executivo e Legislativo, pois este tem que aprovar as
indicaes do primeiro;

ff
mandatos no coincidentes, sendo permitida apenas uma
reconduo;

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Gesto da Regulao

ff
introduo de consultas e audincias pblicas antecedentes
s decises de maior relevncia;

ff
instituio de ouvidorias independentes diretamente
vinculadas Direo da Agncia; e

ff
quadro tcnico permanente selecionado em concurso
e contratado sob o regime estatutrio o que oferece
perspectiva de carreira (aperfeioamento, estabilidade,
continuidade etc.) e maior autonomia para a realizao de
estudos e pareceres.

Reunidas, essas caractersticas faro com que as Agncias sejam


antes reconhecidas como entidades de Estado do que de Governo,
isto , ao contrrio dos demais entes (fundaes e empresas), no
necessitam seguir e obedecer, rigorosamente, as determinaes da
pasta e do nvel de governo (se federal, estadual ou municipal) ao
qual esto vinculadas. Assim, possvel cumprir o calendrio democrtico e, com uma relativa celeridade, alterar as prioridades das
polticas pblicas em determinadas reas, mas no com a mesma
velocidade, as polticas pblicas em setores vinculados s Agncias
Reguladoras.

As Agncias Reguladoras Nacionais (ARN)


Alm das caractersticas j mencionadas, admitindo-se variantes, pois, em se tratando de um processo, natural que as entidades subsequentes incorporem e corrijam as experincias anteriores, as Agncias Reguladoras Nacionais (ARN) caracterizam-se
pela especializao, so unissetoriais, e pela abrangncia de atuao,
em todo o territrio nacional. As datas das leis de criao confirmam
o quanto as ARN so figuras recentes no quadro institucional brasileiro e permitem a conciliao cronolgica com os demais eventos
apresentados:

ff
Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL (Lei
n. 9.427, de 16 de dezembro de 1996);

ff
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL (Lei
n. 9.472, de 16 de julho de 1997);

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ff
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustvel
ANP (Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997);

ff
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA (Lei
n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999);

ff
Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei
n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000);

ff
Agncia Nacional de guas ANA (Lei n. 9.984, de 17 de
julho de 2000);

ff
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Lei
n. 10.233, de 5 de junho de 2001);

ff
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ
(Lei n. 10.233/01);

ff
Agncia Nacional do Cinema ANCINE (Medida
Provisria n. 2.228, de 6 de setembro de 2001); e

ff
Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC (Lei n. 11.182,
de 27 de setembro de 2005).

Conforme voc pode verificar, as denominaes so autoexplicativas e definem o mercado regulado.

Pelo que voc conhece das caractersticas dos mercados


regulados pelas Agncias Nacionais, que tipo de falha ou prtica
abusiva voc imagina teria levado o poder pblico a regular
o mercado correspondente? Acesse o Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem (AVEA) e compartilhe seu conhecimento
com os colegas de curso.

As Agncias Reguladoras Estaduais e Municipais


O Projeto de Reforma do Estado, nos moldes concebidos
pelo governo federal, ecoou nos Estados membros e nos municpios
na medida em que, nestes, o poder poltico mantinha alinhamento
com aquele; o primeiro concedia apoio e estimulava os ltimos a
seguirem pelos mesmos passos. H Estados membros, a exemplo do

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Gesto da Regulao

Rio Grande do Sul, que registraram avanos e recuos de acordo com


a alternncia no poder poltico local.
Dentre os Estados, o Rio Grande do Sul foi o pioneiro em
criar a sua Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), por meio da Lei Estadual
n. 10.931, de 9 de janeiro de 1997. Uma das caractersticas que
distingue a maioria das Agncias Estaduais, mas h excees, a
atuao multissetorial. Assim, por exemplo, a AGERGS, entre outras,
atua nas seguintes reas: saneamento, rodovias, portos e hidrovias, irrigao, transporte intermunicipal de passageiros e inspeo
veicular e, sob delegao (convnios), pode ainda exercer determinadas competncias das Agncias Nacionais.

Lembra-se do que
estudamos em a Crise
do Estado Regulao

Quanto estrutura, preciso lembrar que a forma federativa do Estado brasileiro assegura a autonomia administrativa aos
Estados e municpios, portanto, cada caso um caso distinto a ser
analisado. Chama a ateno o Conselho Superior da AGERGS: integrado por representantes do governo estadual, dos concessionrios,
dos consumidores e do quadro de servidores, seguindo, entretanto,
o modelo de mandatos intercalados e a prvia aprovao do Poder
Legislativo, no caso, a Assembleia Estadual.

v
v

Contempornea no Brasil?
Caso no se lembre, volte
e releia este item.

Para saber mais sobre este

A histria da criao da AGERGS, relatada por Camargo


(2000), exemplo do que Moll (2002) afirmou, genericamente, sobre
a ingerncia dos organismos internacionais na conduo das polticas pblicas nacionais: a agncia surge como uma das condies do
Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD),
visando ao financiamento de Projeto de Melhoria da Malha Rodoviria do Estado, tendo como avalista a Unio.
Hoje, o modelo de agncia reguladora parece consagrado,
tendo sido constitudo na maioria dos Estados brasileiros e em vrios
municpios.

tema, consulte o site da


Associao Brasileira de
Agncias de Regulao
(ABAR) disponvel em:

<http://www.abar.org.

br/>. Acesso em: 27 jun.


2012.

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

Tpicos Complementares
O tema regulao muito amplo, no podendo ser esgotado,
enquanto possibilidade, alcance, vantagens e desvantagens, entre
outros aspectos, apenas na anlise do marco regulatrio e em uma
disciplina em nvel de graduao lembra do que foi dito na apresentao a este texto? Assim, entre tantos subtemas correlatos que mereceriam a anlise mais detalhada, a exemplo da profissionalizao
e da organizao em carreiras do quadro de pessoal das agncias
reguladoras e afins, optamos, para ampliar o seu conhecimento sobre
o assunto, por tecer breves comentrios sobre outros dois tpicos: os
fundos setoriais e o risco da captura.

Fundos Setoriais
Em sequncia reestruturao do aparelho de governana
regulatria, o governo federal instituiu os Fundos Setoriais recursos
vinculados a uma determinada finalidade e criados por lei. A ideia
bsica de que um percentual da receita bruta das empresas concessionrias financie parte das atividades de Pesquisa e Desenvolvimento
realizadas nos respectivos setores; tais recursos so, periodicamente,
ofertados mediante editais. Assim, coordenados pelo Ministrio da
Cincia e Tecnologia, hoje temos 14 Fundos Setoriais, a exemplo
do Fundo Setorial de Recursos Hdricos, do Fundo Setorial para o
Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes e do Fundo
Setorial do Transporte Terrestre.
Os Fundos Setoriais foram uma engenhosa estratgia utilizada
pelo governo para assegurar uma fonte prpria para o financiamento
dessas atividades que, embora relevantes, enfrentam dificuldades
quando confrontadas com outras demandas de maior significado
social, a exemplo das provenientes das reas da Sade, Educao
e Defesa Nacional. O governo criou, assim, uma fonte de financiamento, relativamente mais sustentvel do que se provenientes fossem
os recursos do Tesouro Nacional.

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Gesto da Regulao

Contratos de Gesto e Captura


Na literatura sobre regulao, em especial quando tratado
o caso brasileiro, dois temas, talvez porque ainda de certo modo
recentes, sobretudo o primeiro, tm levantado controvrsias e preocupaes: o primeiro trata da possibilidade de captura da Agncia; o
segundo, refere-se aos contratos de gesto. Embora nem toda captura
se d mediante um contrato de gesto, este uma das maneiras de
realiz-la.
Em 2005, o autor deste livro, em parceria com um de seus
estudantes, apresentou e publicou um trabalho no IV Congresso
Brasileiro de Regulao, no qual demonstrou no apenas como os
dois temas podem estar vinculados, como tambm trazem questionamentos e incertezas que ainda hoje envolvem as Agncias Reguladoras, sobretudo as nacionais, os investidores e tambm a sociedade,
dado que o projeto de lei referido no texto, que traz profundas alteraes no marco regulatrio atual, no foi apreciado pelo Congresso
Nacional, cenrio onde se trava verdadeiro embate sobre o assunto
ora colocado, ora retirado de pauta, acompanhando a alternncia
dos humores e das prioridades polticas.

Tendo em vista que

esses assuntos (captura


e contrato) se situam

alm do currculo bsico,


optamos por oferec-los

como leitura suplementar


queles que desejarem
ampliar e aprofundar
seus conhecimentos.
Vide, pois, o texto de
Pinheiro e Mattjie Jr.

(2005). Sugerimos tambm


a leitura do texto de
Pinheiro (2008).

Uma palavra final: regulao matria complexa e demanda


conhecimento profundo em Direito, Economia e Administrao;
cada marco regulatrio distinto, embora possamos identificar semelhanas. Se a fiscalizao, um dos atos do regulador, tem efeito
imediato (afora os questionamentos na esfera judicial que no raro
provoca), o ato normativo tem repercusses no longo prazo, por
vezes modificando a estrutura do setor. a partir do marco regulatrio setorial e da avaliao do ambiente econmico em geral, que
os investidores, nacionais ou residentes no exterior, definem as inverses, a maioria, de grande valor, algumas, de custos irrecuperveis,
da a relevncia imperativa da estabilidade nas regras, com frequncia
reclamada pelo ambiente privado.
Pases com instabilidade no marco regulatrio e com elevada
insegurana jurdica, condio tambm atribuda ao Brasil (entre
outros motivos, devido baixa qualidade da legislao e s sucessivas divergncias entre as Cortes), tendem a ter maiores dificuldades

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

para atrair investidores, obter crditos externos e, quando o fazem,


incorrem em maiores custos de transao, a comear pelo spread
cobrado. Por oportuno, cabe lembrar que somente em 2001 foi definitivamente estabelecida a constitucionalidade do Marco Regulatrio
da Arbitragem Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996 , tema
de grande relevncia quando o assunto contrato de longo prazo,
conforme visto na disciplina Negociao e Arbitragem.

De mesmo modo, pases com reduzido nvel de poupana


interna e com um empresariado ainda cauteloso e receoso em razo
dos experimentos macroeconmicos (sucessivos planos de estabilizao, congelamento de cmbio, preos, correo monetria, moratria, entre outros) ainda recentes, como o caso do Brasil, dependem
de investimentos externos, devendo, pois, competir com as demais
naes para atrair investimentos. O marco regulatrio estvel tem
se revelado de singular importncia estratgica e fonte de vantagem
competitiva.

A ntegra desta lei pode

ser conferida no endereo:


<http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/L9307.

htm>. Acesso em: 27 jun.


2012.

Complementando...
Para conhecer algumas trajetrias internacionais, recomendamos as seguintes
leituras:

Evaluacin

de resultados para uma gestin pblica moderna y


democrtica: experiencias latino-americanas de Nuria Grau e Sonia
Bozzi (2003). Nessa pesquisa voc poder encontrar conhecimentos
tericos e prticos sobre o papel e a evoluo da Gesto Pblica.

The Changing Role of Government: the reform of public services in


developing countries de Richard Batley e George Larbi.

Reform in Europe: breaking the barriers in government de Liesbet


Heyse et al.

Innovations in Governance and Public Administration: replicating what


works esta uma publicao da Organizao das Naes Unidas
ONU, disponvel em: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/
documents/un/unpan021963.pdf>. Acesso em: 27 jun. 2012.

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Gesto da Regulao

Resumindo
nesta Unidade voc aprendeu que, embora a atividade regulatria estatal seja antiga, o seu ressurgimento mais
recente est relacionado chamada Crise, em mbito global, do
Estado Moderno, verificada, de forma mais aguda, a partir dos
anos 70 do sc. passado e tendo como epicentro a crise energtica decorrente de eventos polticos e militares que tiveram
como foco o oriente mdio. Embora com elementos comuns
a vrios pases, a exemplo dos desequilbrios fiscais, as solues implementadas foram diferenciadas conforme o pensamento hegemnico, se mais ou menos liberal, bem como de
acordo com as condies de possibilidade poltica - governabilidade. A experincia britnica, a norte-americana, assim como
o chamado Consenso de Washington, foram as referncias s
medidas adotadas pelos governos, por isso a nfase na abertura dos mercados, na exibilizao cambial (em alguns casos
nas relaes de trabalho) e na mudana no papel do Estado
(de empresrio a regulador), da as privatizaes e os novos
modelos de governana, a exemplo do resgate ao recurso das
concesses, permisses e afins, bem como das novas parcerias
pblico-privadas como modelos de oferta de bens e servios
pblicos. no Brasil, cujo governo poca retornava ao estado
de direito, a nova Carta de 88 e as Emendas subsequentes
conferem o indispensvel quadro institucional s mudanas em
andamento. neste ambiente, o surgimento das Agncias Reguladoras chega a ser uma consequncia natural, embora em
alguns casos tenha ocorrido por motivao externa, mais especificamente, como contrapartida concesso de financiamentos, posto que o modelo da regulao via rgos da administra-

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Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

o direta mais vulnervel captura, enquanto que o operado


pelas autarquias de natureza especial as agncias reguladoras oferece maior blindagem contra as incertezas polticas.
A natureza dos servios, a titularidade do poder concedente, assim como o respeito ao princpio federativo, ainda que
com muitos aspectos semelhantes deram origem a diferentes
marcos regulatrios nacionais, estaduais e municipais.

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Gesto da Regulao

Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo
de reforar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso de
dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.

1. Verifique se existe, no seu Estado ou no seu municpio, uma Agncia


Reguladora; existindo, analise o marco regulatrio de sua estrutura e
funcionamento e confronte-o, procurando semelhanas e diferenas,
com as informaes deste texto.
2. Se no existe Agncia Reguladora, pesquise e identifique quem est
executando a funo regulatria e em quais setores.
3. Entreviste, pessoalmente, ao telefone ou mesmo por e-mail, um
dirigente que atua no setor regulatrio, tendo por objetivo avaliar a
contribuio dessa atividade para o ambiente econmico e a sociedade em geral.
4. Pesquise na mdia a avaliao que a sociedade (usurios, concessionrios, entre outros) faz da funo regulatria desempenhada pelo
Estado, independentemente de ser ou no por meio de uma Agncia.

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Referncias Bibliogrficas

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Gesto da Regulao

______. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o artigo


37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e
contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm>. Acesso
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a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica e d
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Minicurrculo
Ivan Antnio Pinheiro
Possui graduao em Estatstica pela Escola
nacional de Cincias Estatsticas (1979), graduao
em Economia pela Faculdade de Cincias Polticas
e Econmicas do Rio de Janeiro (1980), e mestrado
e doutorado em Administrao pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente,
professor associado no Programa de Ps-Graduao em Administrao
da UFRGS, atuando tanto em disciplinas predominantemente voltadas
para o setor pblico quanto em outras essencialmente corporativas.
reas de interesse: estrutura, funcionamento e Reformas do Estado,
polticas pblicas, regulao, parcerias pblico-privadas, public choice,
programas de qualidade. Linhas de pesquisa em andamento: Inovao
em Gesto Municipal e Gesto da Criatividade e Inovao. Palestrante e
revisor de vrios peridicos nacionais: RAP, RAE, REAd, entre outros, e
de Congressos e Seminrios nacionais e internacionais. Consultor ad hoc
e pesquisador do CnPq.

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