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ARTIGO

por Jos Antonio Dias Toffoli

Quem Financia a Democracia no Brasil?


Desafios da quarta maior democracia do mundo
Em 1988, foi promulgada a atual Constituio brasileira, que refundou a Nao, com base no
Estado Democrtico de Direito e com forte verniz social. Desde ento, o Brasil vive o maior
perodo de estabilidade democrtica de sua histria: 26 anos ininterruptos de Democracia!
A soberania popular concretiza-se pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto do
cidado, com igual valor para todos. Alternncia no poder; controle dos abusos dos poderes
poltico, administrativo, econmico e dos meios de comunicao. Meios de participao
popular como a iniciativa de leis, que geraram a lei de combate compra de votos e a lei da
ficha limpa. Com as urnas eletrnicas, o voto dado o voto efetivamente computado. A
identificao biomtrica, como a garantia de que cada eleitor expresse uma nica vez sua
vontade nas urnas.
Com mais de 142,8 milhes de eleitores, somos a quarta maior democracia do mundo, aps a
ndia, os Estados Unidos e a Indonsia.
Mas, ainda h muito a refletir e a avanar no esforo constante de aprimorar o processo
democrtico de escolha dos nossos representantes polticos, mediante campanhas livres e
equnimes que concretizem a genuna vontade popular.
Nosso processo de democratizao ainda no foi capaz de evitar que, por meio do
financiamento eleitoral, a cidadania seja capturada pelo poder econmico.
Somos uma sociedade capitalista. Na proporo em que aumenta a participao popular na
base democrtica, tambm aumentam as tentativas dos setores capitalistas de capturar esta
voz. Quer antes, quer depois das eleies! legtimo, se dentro das regras do jogo. Ser
ilegtimo se derivar para a corrupo, a fraude e o abuso.
Os dados so incontestes: a democracia brasileira tem sido financiada pelos grandes grupos
empresariais.
A campanha eleitoral de 2014 para presidente da Repblica foi a mais cara da nossa histria.
Foram gastos por todas as candidaturas mais de R$ 648 milhes. Nas campanhas dos
candidatos que concorreram ao segundo turno, Dilma Rousseff (PT) e Acio Neves (PSDB),
foram gastos, respectivamente, R$ 350 milhes e R$ 223 milhes.
As contribuies de pessoas jurdicas a todos os candidatos somaram mais de R$ 579
milhes, o que corresponde a mais de 90% do total dos recursos gastos.
Sob outra tica, a presena massiva das empresas privadas acaba por apequenar a
participao do cidado na disputa. As contribuies de pessoas fsicas corresponderam a
apenas 2% do montante utilizado. Uma contradio, pois o cidado, e no os grupos
econmicos, a figura central do processo eleitoral.
O presente ensaio o resultado de uma srie de reflexes acerca do exerccio da cidadania e

da democracia no Brasil, e parte de uma perspectiva histrico-normativa sobre a influncia


do poder econmico na formao da cidadania nacional e na captura do nosso processo
democrtico por meio do sistema de financiamento eleitoral.
Os caminhos da cidadania e do voto no Brasil, um panorama histrico
O sistema eleitoral brasileiro um reflexo da formao histrica e poltica do pas. De 1822,
ano da primeira legislao eleitoral brasileira, at as eleies gerais de 2014, foram 192 anos
de vida eleitoral.
Desde o perodo colonial, j havia nas primeiras vilas e cidades uma tradio democrtica
expressa no direito do voto. As eleies eram reguladas pelas Ordenaes do Reino e tinham
carter estritamente local. O sufrgio era universal, no havendo qualificaes prvias1, e o
povo elegia os eleitores, os quais escolhiam, entre os homens bons, os representantes das
cmaras municipais.
Em 1821, foram realizadas as primeiras eleies gerais, regidas pelo Decreto de 7 de maro,
que adotava o mtodo estabelecido na Constituio Espanhola de Cdiz (1812), inspirada na
Constituio Revolucionria Francesa (1791). Tratava-se da eleio dos representantes do
povo brasileiro nas Cortes de Lisboa e o povo votava em massa, inclusive os analfabetos, no
havendo qualquer restrio ao voto2.
Em 19 de junho de 1822, Jos Bonifcio de Andrada e Silva expede a Deciso n 57 Reino
considerada a primeira lei eleitoral brasileira , estabelecendo as instrues sobre as eleies
para a Assembleia Geral Constituinte de 1823. Exigia-se do eleitor ser casado ou ter a idade
mnima de 20 anos, excludos os assalariados (exceto os guarda-livros e primeiros caixeiros
de casas de comrcio, os criados da Casa Real que no fossem de galo branco, e os
administradores de fazendas rurais e fbricas) e os mendigos. O voto passava a se assentar
sobre bases econmicas, sendo privilgio daqueles mais abastados, como os proprietrios de
terras ou os altos assalariados.
A Constituio outorgada de 1824, na mesma linha, definiu quem teria o direito de votar.
Eram eleitores os homens com pelo menos 25 anos de idade e com renda mnima de 100 mil
ris por ano.
Durante o Imprio, as mulheres no tinham direito ao voto, e os escravos sequer eram
considerados cidados. No entanto, permitia-se que os analfabetos votassem, ora com
autorizao expressa da legislao, ora com autorizao indireta, permitindo-se a ausncia
de assinatura nas cdulas ou que elas fossem assinadas por outrem. Conjugava-se o voto
censitrio, baseado na renda, com o voto dos analfabetos, o que possibilitava uma maior
participao poltica.
Segundo anlise de Jos Murilo de Carvalho, [para os padres da poca, a legislao
brasileira era muito liberal3, uma vez que a renda exigida era considerada baixa, permitindo
que a maioria da populao brasileira trabalhadora votasse. Conforme aponta o autor, de
acordo com o censo de 1872, 13% da populao total, excludos os escravos, votavam4.
Nesse perodo, as eleies eram uma disputa pelo domnio poltico local e o voto, um ato de
obedincia forada ou de lealdade ou gratido. Vrios eram os especialistas em burlar as
eleies: o cabalista fornecia as provas para a comprovao da renda legal exigida, o fsforo
fazia-se passar pelo eleitor fictcio e o capanga eleitoral era o responsvel pela proteo dos
partidrios e pela ameaa e pelo amedrontamento dos adversrios5. Era o tempo das
eleies a bico de pena, nas quais se incluam nas atas fraudulentas o voto de eleitores

falecidos ou fictcios.
O excesso de participao popular e o crescimento do movimento abolicionista comeavam
a preocupar. Para se ter eleies diretas, era importante reduzir o eleitorado sua parte
mais educada, mais rica e, portanto, mais independente6. Com a edio da Lei Saraiva, em
1881, adotou-se, pela primeira vez, o voto direto no Brasil. Uma vitria dos Liberais. Em
contrapartida, o voto passou a ser facultativo, os analfabetos foram proibidos de votar e a
renda exigida para ser eleitor aumentou para 200 mil ris, com critrios rgidos de
comprovao.
Segundo se observa nos debates legislativos da poca, a qualificao dos eleitores era uma
forma de se promover a lisura das eleies. Nas palavras do parecer da comisso encarregada
de examinar o projeto da reforma eleitoral, a participao de uma massa de cidados mais
fracos e menos civilizados fez progressivamente baixar o nvel da capacidade do corpo
eleitoral7. Eis a defesa dos legisladores s restries:
Sr. Teodoreto Souto: (...) o voto deve pertencer smente aquelles que tm uma certa somma
de conhecimento, de ilustrao, assim como de independncia para exerc-lo. (...) A
ignorncia um obstculo que cada um pde vencer, e da obrigatoriedade e gratuidade do
ensino primrio resulta para o estado o direito inaufervel de privar o voto do analphabeto.
Sr. Ruy Barbosa: (...) Eis o que o projecto arreda. No o elemento trabalho, o elemento
probidade, o elemento povo; o elemento arbtrio, o elemento corrupo, o elemento
phosphoro.8
Com a excluso dos analfabetos e critrios mais rgidos de comprovao da renda, em 1886,
votaram nas eleies parlamentares pouco mais de 100 mil eleitores, ou 0,8% da populao
total. Houve um corte de quase 90% do eleitorado9. Essa restrio teve efeito duradouro: a
vedao do sufrgio pelos iletrados s deixou de existir mais de cem anos depois.
Com a Repblica, os principais cargos de poder do pas passaram a ser eleitos. Quanto base
democrtica, algumas alteraes foram feitas: aboliu-se o voto censitrio, mas o direito de
voto era assegurado apenas aos homens maiores de 21 anos que soubessem ler e escrever.
Permaneciam excludos os analfabetos, as mulheres, os mendigos.
Com essas restries, acrescidas ao fato de o alistamento e o voto no serem obrigatrios, as
eleies durante a Primeira Repblica (1889-1930) tiveram baixa taxa de comparecimento.
Nas eleies de 1894, para presidente da Repblica, votaram 2,2% da populao10. Em 1912,
para a Cmara dos Deputados, o comparecimento foi de 2,6%11. Na ltima eleio para
Presidncia da Primeira Repblica, em 1930, 5,6% da populao foi s urnas12.
Permaneceram as restries ao direito de voto implementadas com a Lei Saraiva, mas as
fraudes e o controle do voto pelas oligarquias regionais continuaram. Ainda estavam
presentes os cabalistas, os fsforos, os capangas e as eleies a bico de pena. Sobressai,
nesse perodo, conforme retratado por Victor Nunes Leal, a chamada poltica dos
governadores, cujo elo primrio era a poltica dos coronis. Com o coronelismo, e seu
inerente sistema de reciprocidade, d-se a manipulao do voto pelos chefes locais, em
torno dos quais se arregimentavam as oligarquias locais.
Com o voto a descoberto, o eleitor apresentava duas cdulas eleitorais, as quais eram
assinadas perante a mesa eleitoral e, depois, datadas e rubricadas pelos mesrios. Uma
cdula era depositada na urna e a outra ficava em poder do eleitor. Com isso, as lideranas
tinham um controle absoluto do voto dos eleitores, pois bastava exigir a cdula como prova

do voto dado.
Com a Revoluo de 1930, ganhou fora a voz de Assis Brasil, que, desde 1893, j defendia a
busca pela verdade do voto e pela verdadeira representao, visando conferir maior
legitimidade aos resultados das eleies e expurgar do processo eleitoral as prticas
deletrias da velha poltica oligrquica brasileira. No Manifesto da Aliana Libertadora do Rio
Grande do Sul ao Pas, Assis Brasil bem resumiu o caos do processo eleitoral na poca:
Ningum tem certeza de ser alistado eleitor;
Ningum tem certeza de votar, se porventura foi alistado;
Ningum tem certeza de que lhe contm o voto, se porventura votou;
Ningum tem certeza de que esse voto, mesmo depois de contado, seja respeitado na
apurao da apurao, no chamado terceiro escrutnio (...).13
Como resultado da Revoluo de 1930, foi editado o Cdigo Eleitoral (Decreto-lei 21.076, de
1932), o qual trouxe uma srie de conquistas democrticas, como o voto secreto e o primeiro
modelo de representao proporcional do pas. Foi criada, ainda, a Justia Eleitoral, que
passou a ser o rgo da nao responsvel pela organizao, pela fiscalizao e pelo
julgamento das eleies. Tudo concentrado no Poder Judicirio! Seu desenho constituiu
peculiar e criativo sistema de controle das eleies, conjugando a tecnicidade e a
imparcialidade do Judicirio com a temporariedade do exerccio da funo eleitoral. Embora
permanente a instituio, ela no tem quadro prprio. Seus magistrados no passam de
quatro anos no exerccio da funo eleitoral e, assim, no atuam sucessivamente em duas
eleies para os mesmos cargos. Fvila Ribeiro ressalta o modelo institucional da Justia
Eleitoral como eficiente medida de sabedoria poltica14.
Outra garantia histrica foi o direito de voto s mulheres. Ressalte-se que, na Amrica Latina,
o Brasil foi o segundo a reconhecer esse direito, aps o Equador (1929), e o fez antes de
pases como a Frana (1944), a Itlia (1946) e a Blgica (1948)15.
A Constituio de 1934, mantendo a orientao de ampliar a participao poltica, reduziu a
idade mnima do eleitor de 21 para 18 anos. Mas o contingente de adultos cadastrados para
votar na primeira eleio (1933) ainda foi baixo: 3,9% (1,438 milho em uma populao de
36.974 milhes)16.
Com o golpe de 1937, interrompeu-se a incipiente experincia democrtica da dcada de
1930. Foram dissolvidos os partidos polticos e fechados o Congresso Nacional e a Justia
Eleitoral. Onze anos se passariam sem eleies no Brasil. Como ressalta Jairo Nicolau, foi o
perodo mais longo, desde a Independncia, sem eleies para a Cmara dos Deputados17.
Com a redemocratizao, foi editado, em 1945, o Decreto-lei 7.586, tambm conhecido como
Lei Agamenon, que regulou as eleies de 1945 para presidente da Repblica e para os
Constituintes. O voto passou a ser obrigatrio para os brasileiros alfabetizados de qualquer
sexo, maiores de 18 anos, o que foi mantido na Constituio de 1946.
O pleito ocorreu em 2 de dezembro de 1945, sendo um grande marco da democracia no
Brasil. Sob responsabilidade da Justia Eleitoral restabelecida pelo Decreto-lei 7.586/45 ,
ocorreram as primeiras eleies da histria brasileira com uma significativa participao
popular. Pela primeira vez, 13,4% da populao votou, ultrapassando-se a participao
eleitoral de 1872, antes da Lei Saraiva. Esse contnuo crescimento do nmero de eleitores
tambm ocorreu nas eleies de 1950 (15,9%) e de 1960 (18%)18.
Mas, a experincia democrtica, mais uma vez, foi seguida de um perodo ditatorial, a partir

de 1964. Durante o regime militar, foram mantidas as eleies diretas no mbito dos
legislativos federal e estaduais e, curiosamente, permaneceu a tendncia de crescimento do
eleitorado iniciada em 194519. Segundo Jos Murilo de Carvalho, em 1960, nas eleies
presidenciais, votaram 12,5 milhes de eleitores; nas eleies senatoriais de 1970 votaram
22,4 milhes; nas de 1982, 48,7 milhes20.
Com o fim do regime militar, foi promulgada a Emenda Constitucional 25, de 1985,
concedendo o direito de voto para os analfabetos. Essa medida acabou com a restrio fixada
pela Lei Saraiva e que permaneceu no Brasil por mais de um sculo.
Com a Constituio de 1988, nossa base democrtica foi consideravelmente ampliada. O
princpio republicano de que o povo se autogoverna, escolhendo seus representantes,
concretiza-se pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto do cidado, com igual valor
para todos, como posto no art. 14 da Constituio Federal. O voto obrigatrio para os
maiores de 18 anos e facultativo para os analfabetos, para os maiores de 70 anos e para os
que tm entre 16 e 18 anos.
Eis, ento, o caminho tortuoso da cidadania brasileira: No Imprio, o Brasil teve um nmero
de eleitores maior que durante a Primeira Repblica. Embora o voto fosse censitrio, os
analfabetos votavam. Em 1881, vedou-se o voto dos iletrados o voto passaria a ser direto e a
abolio da escravatura era questo de tempo. Na primeira eleio da Repblica, o voto
deixou de ser baseado na renda, mas, com a impossibilidade de o analfabeto votar, s 3% da
populao votou para presidente da Repblica. At 1932, as mulheres no votavam. Somente
em 1945, o eleitorado chegou a mais de 13% da populao brasileira. Finalmente, nas eleies
municipais de 1985, os analfabetos votaram pela primeira vez na histria republicana do
Brasil. No que tange Presidncia da Repblica, a universalizao ocorreu aps a
Constituio de 1988, nas eleies presidenciais de 1989. Atualmente, o percentual de
votantes de 75% da populao brasileira.
Evoluo normativa do financiamento eleitoral no Brasil
Se o direito de voto remete a uma tradio de sculos no Brasil, a preocupao normativa
com o financiamento eleitoral fato recente. As legislaes eleitorais dos perodos do
Imprio e da Repblica Velha no regulavam o financiamento das campanhas eleitorais.
Somente aps a redemocratizao e a Constituio de 1946, que foram editadas as
primeiras normas dedicadas a regulamentar o financiamento dos partidos polticos. O
Decreto-lei 9.258, de 1946, proibiu os partidos de receberem contribuies de procedncia
estrangeira (art. 26, a).
J a Lei 1.164, de 1950, que instituiu o Cdigo Eleitoral exigiu dos partidos a fixao de limites
de gastos e de doaes, alm da obrigao de manter escriturao das suas receitas e
despesas, precisando a origem e a aplicao dos recursos (art. 143). Foi, ainda, vedado aos
partidos receber contribuio de procedncia estrangeira; receber de autoridade pblica
recursos de provenincia ilegal; e receber contribuio de sociedades de economia mista ou
das empresas concessionrias de servio pblico (art. 144).
Na sequncia, a Lei n 4.740, de 1965 Lei Orgnica dos Partidos Polticos inovou em
relao legislao anterior, proibindo as doaes de empresas privadas de finalidade
lucrativa (art. 56, inc. IV). Essa restrio no constava na verso original do projeto de lei,
mas foi inserida por emenda substitutiva apresentada pelo deputado Noronha Filho, com a
seguinte justificativa:

A finalidade do art. 70 velar pela pureza dos partidos polticos, impedindo a afluxo abusivo
do poder econmico.
Entretanto, o projeto vesgamente unilateral, eis que tenta barrar a investida de corrupo
de origem estatal ou governamental, e deixa a porta aberta para a arremetida corruptora do
poder econmico privado.
Os exemplos de corrupo eleitoral no Brasil a esto a demonstrar a incontrastvel
influncia das organizaes e grupos capitalistas privados, nacionais e estrangeiros, na
deformao da vontade popular e na fraudao da representatividade eleitoral.
O caso do Ibad um desses exemplos.
No se pode moralizar pela metade. Suprima-se a influncia nefasta do poder econmico nos
pleitos eleitorais, [em todos] os seus aspectos, graus, modalidades e latitudes.21
A vedao legal teve como fator determinante a ligao entre grupos empresariais
estrangeiros e a criao de grupos de direita, organizados em conjunto com empresrios
nacionais, para apoiar eleitoralmente grupos anticomunistas, a exemplo do Instituto
Brasileiro de Ao Democrtica (Ibad), citado na justificativa do projeto.22
A Lei 4.740/65 tambm criou o Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos
Polticos. O fundo foi o mecanismo adotado para viabilizar o subsdio estatal direto aos
partidos e s campanhas eleitorais, bem como para compensar a vedao das doaes de
empresas.
Em 1971, a Lei 5.682 revogou a lei anterior e instituiu uma nova Lei dos Partidos, a qual
vedava, alm das contribuies de empresas privadas, as doaes de entidades de classe ou
sindical. Note-se que essa restrio entrou em vigor num perodo de crescimento do partido
de oposio o MDB nos centros urbanos, onde a sindicalizao era mais forte23.
Em resumo, o financiamento das campanhas eleitorais ficou limitado, basicamente, s
doaes de pessoas fsicas, aos recursos dos prprios candidatos e dos partidos polticos.
Nesse perodo, ressalte-se, o Fundo Partidrio, embora criado desde 1965, no movimentava
recursos financeiros significativos.24
Com a redemocratizao, a ampliao da base democrtica ps-Constituio de 1988 e o
pluripartidarismo, a competio eleitoral ficou mais acirrada e os custos das campanhas
aumentaram consideravelmente. Com a Lei 8.713/93, adotou-se, ento, uma posio mais
malevel, permitindo-se que empresas privadas com fins lucrativos contribussem com o
financiamento dos candidatos na campanha de 1994.
A alterao legislativa foi resultado dos escndalos envolvendo a campanha do presidente
Collor de Mello (1989) e do seu impeachment (1992). As quantias gastas haviam sido
assombrosas e, na Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, a legislao que proibia a
doao de empresas foi caracterizada como hipcrita, irreal e excessivamente rigorosa.
Na mesma direo, foram as leis que se seguiram e que regem o financiamento poltico at
hoje.
A Lei 9.096/95, atual Lei dos Partidos Polticos, admitiu o recebimento de doaes de
pessoas jurdicas, ficando vedadas as contribuies de entidades ou governos estrangeiros;
de autoridades ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes do Fundo Partidrio; de
entidades da administrao indireta ou concessionrias de servios pblicos; e de entidade
de classe ou sindical (art. 31). A referida legislao tambm reforou o Fundo Partidrio, que
passou a receber dotaes oramentrias da Unio de forma permanente (art. 38, inc. IV).
A partir de 1997, os pleitos eleitorais passaram a ser disciplinados pela Lei 9.504, a Lei das

Eleies, que regulou de forma definitiva as eleies no pas, que, at ento, eram reguladas
por legislaes temporrias e especficas para cada pleito. No mesmo sentido da lei de 1993,
foram permitidas doaes por empresas privadas, com algumas vedaes tpicas (art. 24),
como as relativas a entidades estrangeiras, concessionrias ou permissionrias de servio
pblico, sindicatos, entidades de utilidade pblica e pessoas jurdicas sem fins lucrativos que
recebam recursos do exterior. Em 2006 e em 2009, foram vedadas, tambm, as doaes de
entidades beneficentes, religiosas e esportivas, organizaes no governamentais que
recebam recursos pblicos e organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
Foram mantidos, por seu turno, os tetos de doao fixados em 1993 de forma proporcional ao
rendimento ou ao faturamento do doador no ano anterior s eleies. O limite de doao das
pessoas jurdicas de 2% de seu faturamento bruto e o das pessoas fsicas de 10% de seu
rendimento (art. 81, 1, e art. 23, 1, da Lei 9.504/97). Uma distoro da igualdade de
participao no processo eleitoral!
Note-se que no se estabeleceram limites legais para as despesas dos partidos e dos
candidatos nas campanhas, remanescendo a mesma norma desde o Cdigo Eleitoral de 1950:
os partidos e coligaes comunicam Justia Eleitoral os valores mximos de gastos que
faro por candidatura em cada eleio (art. 18, da Lei 9.504/97). Em 2006, a Lei 11.300
estabeleceu que cabe lei fixar o limite de gastos de campanha at o dia 10 de junho do ano
eleitoral, mas, no sendo essa editada, caber a cada partido fixar o limite de gastos,
comunicando Justia Eleitoral (art. 17-A, da Lei 9.504/97). Como a lei nunca foi editada, no
Brasil, so os prprios partidos polticos que tm definidos os limites de gastos nas
campanhas.
O financiamento eleitoral
nos EUA e na Frana
Assim como no Brasil, em muitos pases, as reformas mais profundas sobre financiamento
eleitoral foram decorrentes de escndalos envolvendo doaes ou corrupo.
Nos Estados Unidos, em 1904, acusaes de que o ento presidente Theodore Roosevelt
estaria favorecendo grandes empresas doadoras da sua campanha presidencial resultaram na
edio, em 1907, do Tillman Act, o qual proibia contribuies de empresas e de bancos nas
eleies federais. Em 1947, durante a era do New Deal, foi editado o Taft-Hartley Act, o qual
estendeu a proibio aos sindicatos. Os sindicatos passaram ento a organizar comits
independentes de apoio a candidatos, mediante financiamento de seus prprios membros,
surgindo, assim, os chamados PAC (Political Action Committees). A essa prtica,
posteriormente, tambm aderiram as empresas.
Na dcada de 1970, aps relatos de abusos financeiros na campanha de Nixon (1972) e a
ecloso do escndalo Watergate, foi criada, em 1974, a Federal Election Commission (FEC),
uma agncia federal independente, com a atribuio de regular e fiscalizar o financiamento
eleitoral.
Nos EUA, o tema do financiamento poltico tambm tem sido objeto de decises da Suprema
Corte. Em 2010, a Suprema Corte americana proferiu polmica deciso no caso Citizens
United vs. FEC, no qual reverteu entendimentos anteriores para declarar que as corporaes
e os sindicatos tm o direito constitucional de realizar gastos independentes visando apoiar
determinados candidatos. Com essa deciso, abriu-se caminho para o surgimento dos
superPAC, assim denominados porque podem realizar gastos independentes sem limitao e

levantar recursos ilimitadamente junto a empresas, bancos, sindicatos, associaes ou


indivduos.
Mais recentemente, no caso McCutcheon vs. FEC, em abril de 2014, a Corte declarou
inconstitucional a limitao (agregada) de contribuio que uma pessoa fsica pode fazer em
determinado perodo, por entender como violadora da proteo liberdade de expresso.
Foi mantido como vlido o limite de US$ 2.600,00 que um candidato pode receber por cada
contribuinte particular.
Na Frana, foi institudo um rgido sistema de controle, a partir de 1988, aps denncias na
campanha de Franois Mitterrand. Em 1990, estabeleceu-se teto de contribuies e, em 1995,
a proibio da participao de pessoas jurdicas no financiamento eleitoral e partidrio.
A Frana conjugou um programa de financiamento pblico com um rgido sistema de
controle, baseado na definio de limites de gastos e de contribuies por pessoas fsicas, na
fiscalizao da utilizao dos recursos e na publicidade da contabilidade dos partidos. O
limite de gastos dos candidatos Presidncia da Repblica, por exemplo, de 13,7 milhes,
podendo aqueles que concorrem no segundo turno elevar seus gastos at 18,3 milhes. O
programa de financiamento pblico opera por intermdio de um mecanismo de
ressarcimento parcial das despesas realizadas em campanha. Ademais, so admitidas as
contribuies de pessoas fsicas para candidatos no limite de 4.600 por eleio. No caso de
doaes a partidos polticos, o teto de 7.500 por ano.
No Brasil, apesar dos escndalos a opo foi inversa. Como j mencionado, aps o
impeachment do presidente Collor de Mello (1992), em 1993, passou-se a permitir as doaes
de pessoas jurdicas, sob o fundamento de se acabar com o chamado caixa 2 (doaes no
declaradas) e de se permitir um maior controle da prestao de contas.
Esse tema tambm est em discusso no STF. A Corte iniciou o julgamento da ADI 4.650,
ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. J h maioria de votos
favorveis inconstitucionalidade da participao de pessoas jurdicas no financiamento
eleitoral, mas faltam os votos de quatro ministros para a concluso do julgamento, que se
encontra suspenso em razo do pedido de vista formulado pelo ministro Gilmar Mendes.
A captura da democracia pelo poder econmico
A relao entre Estado, poltica e poder econmico tem sido uma constante no exerccio da
cidadania e nas prticas eleitorais no Brasil, da escravido sua abolio, passando pelo
domnio da poltica pelas oligarquias regionais, at o momento atual, no qual o processo
democrtico financiado pelos grandes grupos econmicos do pas.
No perodo colonial e no Imprio, o acordo tcito entre a monarquia e os escravocratas, com
a criao do exrcito nacional, garantiu a unidade e a paz nacionais, mantendo a unidade da
Amrica Portuguesa. Os escravos fora de trabalho do pas no votavam e no eram
sequer considerados cidados.
No final do Imprio, com o avano dos movimentos abolicionistas, a liberdade dos escravos
era iminente. Os analfabetos, por seu turno, com a conquista do voto direto, haviam-se
tornado um problema no processo eleitoral. Era preciso, urgentemente, excluir a massa dos
cidados fracos e no civilizados. Coincidncia? Sete anos depois da Lei Saraiva (1881) e a
proibio do voto dos iletrados, foi abolida a escravido no Brasil (1888). E, aps a abolio,
vem a queda do Imprio (1889).
A influncia econmica tambm estava institucionalizada na poltica do voto censitrio, no

qual o exerccio do voto era condicionado pela condio econmica. A renda tambm estava
presente nos requisitos de elegibilidade. Para ser senador, por exemplo, o cidado tinha de
ter uma renda anual de no mnimo 800 mil ris (art. 45, IV, da Constituio de 1824).
Com o advento da Repblica, afastou-se o voto censitrio, mas os analfabetos continuavam
afastados do processo eleitoral. Surgiu, contudo, na Repblica Velha, a chamada poltica do
caf com leite, resultado da aliana entre as elites oligrquicas dos estados de So Paulo e de
Minas Gerais, a qual tinha como base o coronelismo, que se manifestava, nas eleies, na
forma do voto de cabresto.
Victor Nunes Leal j ressaltava, com perspiccia, a natureza desse fenmeno histrico. Nas
suas palavras, o coronelismo era antes uma forma peculiar de manifestao do poder
privado, ou seja, uma adaptao em virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante
poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base
representativa.25
Como anota Barbosa Lima Sobrinho, com a criao da Justia Eleitoral e a preocupao, cada
vez maior, de se impedirem as fraudes eleitorais e de se garantir o voto secreto, [a]s tcnicas
eleitorais do passado perdem sua eficcia, diante da nova realidade poltica. () O poder
poltico, obediente aos novos tempos, esquece a antiga brutalidade dos processos policiais e
adota as luvas de pelica do poder econmico26.
Nesse contexto, percebe-se que o financiamento eleitoral pelos grandes grupos econmicos
nada mais do que uma reminiscncia dessas prticas oligrquicas e da participao
hipertrofiada do poder privado na nossa realidade eleitoral. Sem o voto censitrio, sem o
voto de cabresto, restou s foras econmicas do pas atuar no financiamento das
campanhas. Antes, as elites agrrias os produtores de cana-de-acar e de caf , hoje, as
elites empresariais as instituies financeiras, as empreiteiras e as grandes indstrias.
Nesse novo modelo, a captura do processo democrtico resultado principalmente da
conjugao da falta de limites efetivos para despesas e doaes eleitorais com o
financiamento por empresas privadas de partidos e campanhas eleitorais.
Na Frana, diz-se com frequncia que a democracia no tem preo, mas tem um custo.
Mas, eu pergunto: precisam ser to caras? Naquele pas, por exemplo, o limite de gastos dos
candidatos presidente da Repblica de 18,3 milhes (com segundo turno).
No Brasil, a cada eleio, quem estabelece o teto de gastos o prprio partido poltico. Como
consequncia, temos uma corrida desenfreada por recursos, com custos de campanha cada
vez mais altos, ficando partidos e candidatos refns das contribuies e de seus doadores.
Ademais, os limites de doaes baseado na renda do doador perpetuam a decisiva influncia
econmica sobre o pleito eleitoral, j que no impedem que a desigualdade de recursos entre
os concorrentes seja fator preponderante para o sucesso na disputa.
Por outro lado, um olhar atento sobre a participao de pessoas jurdicas no processo
eleitoral, talvez, atinja o cerne de muitos dos problemas que hoje vivenciamos.
Ora, as empresas no tm ideologia, tanto que fazem doaes simultneas para candidatos
adversrios. Sendo assim, qual o interesse de as empresas realizarem doaes para
campanhas eleitorais?
Eis o mtodo vicioso: de um lado, partidos e candidatos buscando fontes para custear suas
dispendiosas campanhas; de outro, empresrios de setores dependentes ou fortemente
regulamentados pelo Estado.
Qual a relao?
Um grande grupo econmico, com interesses em algum setor de atuao do Estado, financia

as campanhas eleitorais dos principais concorrentes. O candidato eleito, no exerccio do seu


mandato, favorece os interesses daqueles que o financiaram, que, recebendo essas benesses,
financiaro novamente as eleies seguintes, e assim por diante. O dinheiro investido nas
doaes acaba retornando para as empresas na forma de contratos, emprstimos
subsidiados, defesa de seus interesses, enfim: lucro. um investimento!
Uma proposta: o financiamento democrtico das eleies
No Brasil, o debate acerca do financiamento eleitoral foi muitas vezes reduzido a uma
soluo bifurcada entre o financiamento pblico exclusivo e o financiamento privado por
parte de pessoas naturais e jurdicas, sem distino.
Exatamente por isso j me pronunciei no STF, no julgamento ainda em andamento da ADI
4.650, no sentido de no ser admitida pela nossa Carta a vedao da participao do
indivduo na manuteno e no apoio financeiro aos partidos e s candidaturas de sua
preferncia. O cidado tem, assim, o direito, como detentor por excelncia da soberania
popular, de contribuir financeiramente para a vida democrtica, desde que dentro de limites.
Dessa forma, afastado o financiamento por empresas privadas e fixados limites uniformes de
gastos e de doaes por pessoas fsicas, o cidado retomar seu imprescindvel papel no
exerccio da soberania, estimulando-se a reaproximao entre partidos polticos, candidatos
e eleitores.
o que chamo de financiamento democrtico das eleies: o financiamento privado de
partidos e candidatos, com limites isonmicos, pelos prprios eleitores aliado manuteno
do Fundo Partidrio, com recursos do Tesouro Nacional, conforme j previsto na lei
partidria brasileira, observando-se a proporcionalidade da representao poltica expressa
nas urnas pela vontade popular.
Outra proposta que merece reflexo a reduo do tempo de campanha eleitoral de 90 para
45 dias, com mais duas semanas para o segundo turno. Alm do evidente benefcio de reduzir
os custos das campanhas, a durao atual tem-se mostrado dispersiva e desgastante,
gerando gastos elevados e pouco contribuindo para pr em relevo temas de real interesse da
populao, alm de deixar o pas inerte por meses com a paralisao do Legislativo e do
Executivo. Nessa mesma linha, importante reduzir-se, ainda, o tempo da propaganda
gratuita no rdio e na televiso de seis para trs semanas, de modo a aprimorar o formato
dos programas que devem focar as propostas dos candidatos e seus planos de governo e
a limitar os efeitos tecnolgicos e pirotcnicos.
De toda sorte, h sempre o risco de que os partidos e os candidatos busquem a via das
doaes proibidas e acima dos limites legais ou que retomem o chamado caixa 2.
Para mitigar esses riscos, a Justia Eleitoral, a quem cabe fiscalizar o aporte de recursos para
o jogo poltico democrtico, tem buscado evoluir para fiscalizar e reprimir, de modo mais
eficiente, os ilcitos eleitorais. So medidas simples, tais como: (i) exigncia de os partidos
informarem as doaes para os candidatos, indicando os doadores originrios, evitando
assim a chamada doao oculta, quando empresas doam para candidatos por meio dos
partidos; (ii) a assinatura das contas de campanhas por profissional de contabilidade, sendo
obrigatria a constituio de advogado; (iii) apresentao de contas de campanhas parciais
com a indicao dos doadores, viabilizando sua anlise antes das eleies; (iv) maior eficcia,
celeridade e eficincia na anlise das contas, com a cooperao e o compartilhamento de
informaes com instituies financeiras e autoridades fiscais; e (v) imposio de penas

severas como a perda do mandato ou dos recursos do fundo partidrio e a proibio de


contratar com o poder pblico, sem prejuzo de eventual responsabilizao em ao penal.
Destaque-se, por fim, a importncia da divulgao das contas de campanha na internet, a
qual possibilita uma maior transparncia e um maior conhecimento pelo eleitor dos
financiadores do seu candidato, alm do constante e relevante acompanhamento da
imprensa. O voto consciente e livre do cidado incentiva o controle recproco entre os
partidos, ajustando sua conduta s exigncias da opinio pblica e aos parmetros legais.
Enfim, discutir financiamento eleitoral discutir o prprio financiamento da democracia.
Quem pode e como deve ser financiada a democracia? O caminho sempre proteger a base
democrtica, a soberania popular, a liberdade de voto e a confiana e a integridade das
polticas estatais.
Notas:
1 FERREIRA, Manoel Rodrigues. A evoluo do sistema eleitoral brasileiro. Braslia: Senado
Federal, 2001. p. 45.
2 Idem, p. 101.
3 CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2001. p. 29.
4 Idem, p. 31
5 Idem, p. 34.
6 CARVALHO. op. cit. p. 36.
7 CMARA, anais, sesso de 25/05/1880, p. 234.
8 CMARA, anais, sesso de 19/06/1880, p. 36-37.
9 CARVALHO. op. cit. p. 39
10 CARVALHO. op. cit. p. 40.
11 NICOLAU, Jairo. Histria do voto no Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002, p. 35.
12 CARVALHO. op. cit. p. 40.
13 ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. A democracia representativa na Repblica; antologia.
Braslia: Cmara dos Deputados, 1983. p. 312.
14 RIBEIRO, Fvila. Direito Eleitoral. Rio de Janeiro: Forense, 1988. p. 157.
15 NICOLAU. op. cit. p. 37-38.
16 Idem, p. 38.
17 Idem, p. 42-43.
18 CARVALHO. p. 146.
19 Idem, p. 167.
20 Idem, p. 167.
21 Dirio do Congresso Nacional, 15/05/1965, p. 3181.
22 SOUZA, Cntia Pinheiro Ribeiro. A evoluo da regulao do financiamento de campanha
no Brasil (1945-2006). Resenha Eleitoral. n. 3, jan.-jun., 2013.
23 Idem.
24 SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escndalos ou perseguir ideais? A regulao do
financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer, v. VI, n. 2. Rio de Janeiro: Fundao
KAS, 2005, p. 131.
25 LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo
no Brasil. 7. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2012. p. 44.

26 SOBRINHO, Barbosa Lima. Evoluo dos sistemas eleitorais. Revista de Direito Pblico e
Cincia Poltica. v. IV, n. 3. set./dez. Rio de Janeiro. 1961. p. 39.Desafios da quarta maior
democracia do mundo
Em 1988, foi promulgada a atual Constituio brasileira, que refundou a Nao, com base no
Estado Democrtico de Direito e com forte verniz social. Desde ento, o Brasil vive o maior
perodo de estabilidade democrtica de sua histria: 26 anos ininterruptos de Democracia!
A soberania popular concretiza-se pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto do
cidado, com igual valor para todos. Alternncia no poder; controle dos abusos dos poderes
poltico, administrativo, econmico e dos meios de comunicao. Meios de participao
popular como a iniciativa de leis, que geraram a lei de combate compra de votos e a lei da
ficha limpa. Com as urnas eletrnicas, o voto dado o voto efetivamente computado. A
identificao biomtrica, como a garantia de que cada eleitor expresse uma nica vez sua
vontade nas urnas.
Com mais de 142,8 milhes de eleitores, somos a quarta maior democracia do mundo, aps a
ndia, os Estados Unidos e a Indonsia.
Mas, ainda h muito a refletir e a avanar no esforo constante de aprimorar o processo
democrtico de escolha dos nossos representantes polticos, mediante campanhas livres e
equnimes que concretizem a genuna vontade popular.
Nosso processo de democratizao ainda no foi capaz de evitar que, por meio do
financiamento eleitoral, a cidadania seja capturada pelo poder econmico.
Somos uma sociedade capitalista. Na proporo em que aumenta a participao popular na
base democrtica, tambm aumentam as tentativas dos setores capitalistas de capturar esta
voz. Quer antes, quer depois das eleies! legtimo, se dentro das regras do jogo. Ser
ilegtimo se derivar para a corrupo, a fraude e o abuso.
Os dados so incontestes: a democracia brasileira tem sido financiada pelos grandes grupos
empresariais.
A campanha eleitoral de 2014 para presidente da Repblica foi a mais cara da nossa histria.
Foram gastos por todas as candidaturas mais de R$ 648 milhes. Nas campanhas dos
candidatos que concorreram ao segundo turno, Dilma Rousseff (PT) e Acio Neves (PSDB),
foram gastos, respectivamente, R$ 350 milhes e R$ 223 milhes.
As contribuies de pessoas jurdicas a todos os candidatos somaram mais de R$ 579
milhes, o que corresponde a mais de 90% do total dos recursos gastos.
Sob outra tica, a presena massiva das empresas privadas acaba por apequenar a
participao do cidado na disputa. As contribuies de pessoas fsicas corresponderam a
apenas 2% do montante utilizado. Uma contradio, pois o cidado, e no os grupos
econmicos, a figura central do processo eleitoral.
O presente ensaio o resultado de uma srie de reflexes acerca do exerccio da cidadania e
da democracia no Brasil, e parte de uma perspectiva histrico-normativa sobre a influncia
do poder econmico na formao da cidadania nacional e na captura do nosso processo
democrtico por meio do sistema de financiamento eleitoral.
Os caminhos da cidadania e do voto no Brasil, um panorama histrico
O sistema eleitoral brasileiro um reflexo da formao histrica e poltica do pas. De 1822,
ano da primeira legislao eleitoral brasileira, at as eleies gerais de 2014, foram 192 anos
de vida eleitoral.

Desde o perodo colonial, j havia nas primeiras vilas e cidades uma tradio democrtica
expressa no direito do voto. As eleies eram reguladas pelas Ordenaes do Reino e tinham
carter estritamente local. O sufrgio era universal, no havendo qualificaes prvias1, e o
povo elegia os eleitores, os quais escolhiam, entre os homens bons, os representantes das
cmaras municipais.
Em 1821, foram realizadas as primeiras eleies gerais, regidas pelo Decreto de 7 de maro,
que adotava o mtodo estabelecido na Constituio Espanhola de Cdiz (1812), inspirada na
Constituio Revolucionria Francesa (1791). Tratava-se da eleio dos representantes do
povo brasileiro nas Cortes de Lisboa e o povo votava em massa, inclusive os analfabetos, no
havendo qualquer restrio ao voto2.
Em 19 de junho de 1822, Jos Bonifcio de Andrada e Silva expede a Deciso n 57 Reino
considerada a primeira lei eleitoral brasileira , estabelecendo as instrues sobre as eleies
para a Assembleia Geral Constituinte de 1823. Exigia-se do eleitor ser casado ou ter a idade
mnima de 20 anos, excludos os assalariados (exceto os guarda-livros e primeiros caixeiros
de casas de comrcio, os criados da Casa Real que no fossem de galo branco, e os
administradores de fazendas rurais e fbricas) e os mendigos. O voto passava a se assentar
sobre bases econmicas, sendo privilgio daqueles mais abastados, como os proprietrios de
terras ou os altos assalariados.
A Constituio outorgada de 1824, na mesma linha, definiu quem teria o direito de votar.
Eram eleitores os homens com pelo menos 25 anos de idade e com renda mnima de 100 mil
ris por ano.
Durante o Imprio, as mulheres no tinham direito ao voto, e os escravos sequer eram
considerados cidados. No entanto, permitia-se que os analfabetos votassem, ora com
autorizao expressa da legislao, ora com autorizao indireta, permitindo-se a ausncia
de assinatura nas cdulas ou que elas fossem assinadas por outrem. Conjugava-se o voto
censitrio, baseado na renda, com o voto dos analfabetos, o que possibilitava uma maior
participao poltica.
Segundo anlise de Jos Murilo de Carvalho, [para os padres da poca, a legislao
brasileira era muito liberal3, uma vez que a renda exigida era considerada baixa, permitindo
que a maioria da populao brasileira trabalhadora votasse. Conforme aponta o autor, de
acordo com o censo de 1872, 13% da populao total, excludos os escravos, votavam4.
Nesse perodo, as eleies eram uma disputa pelo domnio poltico local e o voto, um ato de
obedincia forada ou de lealdade ou gratido. Vrios eram os especialistas em burlar as
eleies: o cabalista fornecia as provas para a comprovao da renda legal exigida, o fsforo
fazia-se passar pelo eleitor fictcio e o capanga eleitoral era o responsvel pela proteo dos
partidrios e pela ameaa e pelo amedrontamento dos adversrios5. Era o tempo das
eleies a bico de pena, nas quais se incluam nas atas fraudulentas o voto de eleitores
falecidos ou fictcios.
O excesso de participao popular e o crescimento do movimento abolicionista comeavam
a preocupar. Para se ter eleies diretas, era importante reduzir o eleitorado sua parte
mais educada, mais rica e, portanto, mais independente6. Com a edio da Lei Saraiva, em
1881, adotou-se, pela primeira vez, o voto direto no Brasil. Uma vitria dos Liberais. Em
contrapartida, o voto passou a ser facultativo, os analfabetos foram proibidos de votar e a
renda exigida para ser eleitor aumentou para 200 mil ris, com critrios rgidos de
comprovao.
Segundo se observa nos debates legislativos da poca, a qualificao dos eleitores era uma

forma de se promover a lisura das eleies. Nas palavras do parecer da comisso encarregada
de examinar o projeto da reforma eleitoral, a participao de uma massa de cidados mais
fracos e menos civilizados fez progressivamente baixar o nvel da capacidade do corpo
eleitoral7. Eis a defesa dos legisladores s restries:
Sr. Teodoreto Souto: (...) o voto deve pertencer smente aquelles que tm uma certa somma
de conhecimento, de ilustrao, assim como de independncia para exerc-lo. (...) A
ignorncia um obstculo que cada um pde vencer, e da obrigatoriedade e gratuidade do
ensino primrio resulta para o estado o direito inaufervel de privar o voto do analphabeto.
Sr. Ruy Barbosa: (...) Eis o que o projecto arreda. No o elemento trabalho, o elemento
probidade, o elemento povo; o elemento arbtrio, o elemento corrupo, o elemento
phosphoro.8
Com a excluso dos analfabetos e critrios mais rgidos de comprovao da renda, em 1886,
votaram nas eleies parlamentares pouco mais de 100 mil eleitores, ou 0,8% da populao
total. Houve um corte de quase 90% do eleitorado9. Essa restrio teve efeito duradouro: a
vedao do sufrgio pelos iletrados s deixou de existir mais de cem anos depois.
Com a Repblica, os principais cargos de poder do pas passaram a ser eleitos. Quanto base
democrtica, algumas alteraes foram feitas: aboliu-se o voto censitrio, mas o direito de
voto era assegurado apenas aos homens maiores de 21 anos que soubessem ler e escrever.
Permaneciam excludos os analfabetos, as mulheres, os mendigos.
Com essas restries, acrescidas ao fato de o alistamento e o voto no serem obrigatrios, as
eleies durante a Primeira Repblica (1889-1930) tiveram baixa taxa de comparecimento.
Nas eleies de 1894, para presidente da Repblica, votaram 2,2% da populao10. Em 1912,
para a Cmara dos Deputados, o comparecimento foi de 2,6%11. Na ltima eleio para
Presidncia da Primeira Repblica, em 1930, 5,6% da populao foi s urnas12.
Permaneceram as restries ao direito de voto implementadas com a Lei Saraiva, mas as
fraudes e o controle do voto pelas oligarquias regionais continuaram. Ainda estavam
presentes os cabalistas, os fsforos, os capangas e as eleies a bico de pena. Sobressai,
nesse perodo, conforme retratado por Victor Nunes Leal, a chamada poltica dos
governadores, cujo elo primrio era a poltica dos coronis. Com o coronelismo, e seu
inerente sistema de reciprocidade, d-se a manipulao do voto pelos chefes locais, em
torno dos quais se arregimentavam as oligarquias locais.
Com o voto a descoberto, o eleitor apresentava duas cdulas eleitorais, as quais eram
assinadas perante a mesa eleitoral e, depois, datadas e rubricadas pelos mesrios. Uma
cdula era depositada na urna e a outra ficava em poder do eleitor. Com isso, as lideranas
tinham um controle absoluto do voto dos eleitores, pois bastava exigir a cdula como prova
do voto dado.
Com a Revoluo de 1930, ganhou fora a voz de Assis Brasil, que, desde 1893, j defendia a
busca pela verdade do voto e pela verdadeira representao, visando conferir maior
legitimidade aos resultados das eleies e expurgar do processo eleitoral as prticas
deletrias da velha poltica oligrquica brasileira. No Manifesto da Aliana Libertadora do Rio
Grande do Sul ao Pas, Assis Brasil bem resumiu o caos do processo eleitoral na poca:

Ningum tem certeza de ser alistado eleitor;


Ningum tem certeza de votar, se porventura foi alistado;
Ningum tem certeza de que lhe contm o voto, se porventura votou;
Ningum tem certeza de que esse voto, mesmo depois de contado, seja respeitado na
apurao da apurao, no chamado terceiro escrutnio (...).13
Como resultado da Revoluo de 1930, foi editado o Cdigo Eleitoral (Decreto-lei 21.076, de
1932), o qual trouxe uma srie de conquistas democrticas, como o voto secreto e o primeiro
modelo de representao proporcional do pas. Foi criada, ainda, a Justia Eleitoral, que
passou a ser o rgo da nao responsvel pela organizao, pela fiscalizao e pelo
julgamento das eleies. Tudo concentrado no Poder Judicirio! Seu desenho constituiu
peculiar e criativo sistema de controle das eleies, conjugando a tecnicidade e a
imparcialidade do Judicirio com a temporariedade do exerccio da funo eleitoral. Embora
permanente a instituio, ela no tem quadro prprio. Seus magistrados no passam de
quatro anos no exerccio da funo eleitoral e, assim, no atuam sucessivamente em duas
eleies para os mesmos cargos. Fvila Ribeiro ressalta o modelo institucional da Justia
Eleitoral como eficiente medida de sabedoria poltica14.
Outra garantia histrica foi o direito de voto s mulheres. Ressalte-se que, na Amrica Latina,
o Brasil foi o segundo a reconhecer esse direito, aps o Equador (1929), e o fez antes de
pases como a Frana (1944), a Itlia (1946) e a Blgica (1948)15.
A Constituio de 1934, mantendo a orientao de ampliar a participao poltica, reduziu a
idade mnima do eleitor de 21 para 18 anos. Mas o contingente de adultos cadastrados para
votar na primeira eleio (1933) ainda foi baixo: 3,9% (1,438 milho em uma populao de
36.974 milhes)16.
Com o golpe de 1937, interrompeu-se a incipiente experincia democrtica da dcada de
1930. Foram dissolvidos os partidos polticos e fechados o Congresso Nacional e a Justia
Eleitoral. Onze anos se passariam sem eleies no Brasil. Como ressalta Jairo Nicolau, foi o
perodo mais longo, desde a Independncia, sem eleies para a Cmara dos Deputados17.
Com a redemocratizao, foi editado, em 1945, o Decreto-lei 7.586, tambm conhecido como
Lei Agamenon, que regulou as eleies de 1945 para presidente da Repblica e para os
Constituintes. O voto passou a ser obrigatrio para os brasileiros alfabetizados de qualquer
sexo, maiores de 18 anos, o que foi mantido na Constituio de 1946.
O pleito ocorreu em 2 de dezembro de 1945, sendo um grande marco da democracia no
Brasil. Sob responsabilidade da Justia Eleitoral restabelecida pelo Decreto-lei 7.586/45 ,
ocorreram as primeiras eleies da histria brasileira com uma significativa participao
popular. Pela primeira vez, 13,4% da populao votou, ultrapassando-se a participao
eleitoral de 1872, antes da Lei Saraiva. Esse contnuo crescimento do nmero de eleitores
tambm ocorreu nas eleies de 1950 (15,9%) e de 1960 (18%)18.
Mas, a experincia democrtica, mais uma vez, foi seguida de um perodo ditatorial, a partir
de 1964. Durante o regime militar, foram mantidas as eleies diretas no mbito dos
legislativos federal e estaduais e, curiosamente, permaneceu a tendncia de crescimento do
eleitorado iniciada em 194519. Segundo Jos Murilo de Carvalho, em 1960, nas eleies
presidenciais, votaram 12,5 milhes de eleitores; nas eleies senatoriais de 1970 votaram
22,4 milhes; nas de 1982, 48,7 milhes20.
Com o fim do regime militar, foi promulgada a Emenda Constitucional 25, de 1985,
concedendo o direito de voto para os analfabetos. Essa medida acabou com a restrio fixada

pela Lei Saraiva e que permaneceu no Brasil por mais de um sculo.


Com a Constituio de 1988, nossa base democrtica foi consideravelmente ampliada. O
princpio republicano de que o povo se autogoverna, escolhendo seus representantes,
concretiza-se pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto do cidado, com igual valor
para todos, como posto no art. 14 da Constituio Federal. O voto obrigatrio para os
maiores de 18 anos e facultativo para os analfabetos, para os maiores de 70 anos e para os
que tm entre 16 e 18 anos.
Eis, ento, o caminho tortuoso da cidadania brasileira: No Imprio, o Brasil teve um nmero
de eleitores maior que durante a Primeira Repblica. Embora o voto fosse censitrio, os
analfabetos votavam. Em 1881, vedou-se o voto dos iletrados o voto passaria a ser direto e a
abolio da escravatura era questo de tempo. Na primeira eleio da Repblica, o voto
deixou de ser baseado na renda, mas, com a impossibilidade de o analfabeto votar, s 3% da
populao votou para presidente da Repblica. At 1932, as mulheres no votavam. Somente
em 1945, o eleitorado chegou a mais de 13% da populao brasileira. Finalmente, nas eleies
municipais de 1985, os analfabetos votaram pela primeira vez na histria republicana do
Brasil. No que tange Presidncia da Repblica, a universalizao ocorreu aps a
Constituio de 1988, nas eleies presidenciais de 1989. Atualmente, o percentual de
votantes de 75% da populao brasileira.
Evoluo normativa do financiamento eleitoral no Brasil
Se o direito de voto remete a uma tradio de sculos no Brasil, a preocupao normativa
com o financiamento eleitoral fato recente. As legislaes eleitorais dos perodos do
Imprio e da Repblica Velha no regulavam o financiamento das campanhas eleitorais.
Somente aps a redemocratizao e a Constituio de 1946, que foram editadas as
primeiras normas dedicadas a regulamentar o financiamento dos partidos polticos. O
Decreto-lei 9.258, de 1946, proibiu os partidos de receberem contribuies de procedncia
estrangeira (art. 26, a).
J a Lei 1.164, de 1950, que instituiu o Cdigo Eleitoral exigiu dos partidos a fixao de limites
de gastos e de doaes, alm da obrigao de manter escriturao das suas receitas e
despesas, precisando a origem e a aplicao dos recursos (art. 143). Foi, ainda, vedado aos
partidos receber contribuio de procedncia estrangeira; receber de autoridade pblica
recursos de provenincia ilegal; e receber contribuio de sociedades de economia mista ou
das empresas concessionrias de servio pblico (art. 144).
Na sequncia, a Lei n 4.740, de 1965 Lei Orgnica dos Partidos Polticos inovou em
relao legislao anterior, proibindo as doaes de empresas privadas de finalidade
lucrativa (art. 56, inc. IV). Essa restrio no constava na verso original do projeto de lei,
mas foi inserida por emenda substitutiva apresentada pelo deputado Noronha Filho, com a
seguinte justificativa:
A finalidade do art. 70 velar pela pureza dos partidos polticos, impedindo a afluxo abusivo
do poder econmico.
Entretanto, o projeto vesgamente unilateral, eis que tenta barrar a investida de corrupo
de origem estatal ou governamental, e deixa a porta aberta para a arremetida corruptora do
poder econmico privado.
Os exemplos de corrupo eleitoral no Brasil a esto a demonstrar a incontrastvel
influncia das organizaes e grupos capitalistas privados, nacionais e estrangeiros, na

deformao da vontade popular e na fraudao da representatividade eleitoral.


O caso do Ibad um desses exemplos.
No se pode moralizar pela metade. Suprima-se a influncia nefasta do poder econmico nos
pleitos eleitorais, [em todos] os seus aspectos, graus, modalidades e latitudes.21
A vedao legal teve como fator determinante a ligao entre grupos empresariais
estrangeiros e a criao de grupos de direita, organizados em conjunto com empresrios
nacionais, para apoiar eleitoralmente grupos anticomunistas, a exemplo do Instituto
Brasileiro de Ao Democrtica (Ibad), citado na justificativa do projeto.22
A Lei 4.740/65 tambm criou o Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos
Polticos. O fundo foi o mecanismo adotado para viabilizar o subsdio estatal direto aos
partidos e s campanhas eleitorais, bem como para compensar a vedao das doaes de
empresas.
Em 1971, a Lei 5.682 revogou a lei anterior e instituiu uma nova Lei dos Partidos, a qual
vedava, alm das contribuies de empresas privadas, as doaes de entidades de classe ou
sindical. Note-se que essa restrio entrou em vigor num perodo de crescimento do partido
de oposio o MDB nos centros urbanos, onde a sindicalizao era mais forte23.
Em resumo, o financiamento das campanhas eleitorais ficou limitado, basicamente, s
doaes de pessoas fsicas, aos recursos dos prprios candidatos e dos partidos polticos.
Nesse perodo, ressalte-se, o Fundo Partidrio, embora criado desde 1965, no movimentava
recursos financeiros significativos.24
Com a redemocratizao, a ampliao da base democrtica ps-Constituio de 1988 e o
pluripartidarismo, a competio eleitoral ficou mais acirrada e os custos das campanhas
aumentaram consideravelmente. Com a Lei 8.713/93, adotou-se, ento, uma posio mais
malevel, permitindo-se que empresas privadas com fins lucrativos contribussem com o
financiamento dos candidatos na campanha de 1994.
A alterao legislativa foi resultado dos escndalos envolvendo a campanha do presidente
Collor de Mello (1989) e do seu impeachment (1992). As quantias gastas haviam sido
assombrosas e, na Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, a legislao que proibia a
doao de empresas foi caracterizada como hipcrita, irreal e excessivamente rigorosa.
Na mesma direo, foram as leis que se seguiram e que regem o financiamento poltico at
hoje.
A Lei 9.096/95, atual Lei dos Partidos Polticos, admitiu o recebimento de doaes de
pessoas jurdicas, ficando vedadas as contribuies de entidades ou governos estrangeiros;
de autoridades ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes do Fundo Partidrio; de
entidades da administrao indireta ou concessionrias de servios pblicos; e de entidade
de classe ou sindical (art. 31). A referida legislao tambm reforou o Fundo Partidrio, que
passou a receber dotaes oramentrias da Unio de forma permanente (art. 38, inc. IV).
A partir de 1997, os pleitos eleitorais passaram a ser disciplinados pela Lei 9.504, a Lei das
Eleies, que regulou de forma definitiva as eleies no pas, que, at ento, eram reguladas
por legislaes temporrias e especficas para cada pleito. No mesmo sentido da lei de 1993,
foram permitidas doaes por empresas privadas, com algumas vedaes tpicas (art. 24),
como as relativas a entidades estrangeiras, concessionrias ou permissionrias de servio
pblico, sindicatos, entidades de utilidade pblica e pessoas jurdicas sem fins lucrativos que
recebam recursos do exterior. Em 2006 e em 2009, foram vedadas, tambm, as doaes de
entidades beneficentes, religiosas e esportivas, organizaes no governamentais que

recebam recursos pblicos e organizaes da sociedade civil de interesse pblico.


Foram mantidos, por seu turno, os tetos de doao fixados em 1993 de forma proporcional ao
rendimento ou ao faturamento do doador no ano anterior s eleies. O limite de doao das
pessoas jurdicas de 2% de seu faturamento bruto e o das pessoas fsicas de 10% de seu
rendimento (art. 81, 1, e art. 23, 1, da Lei 9.504/97). Uma distoro da igualdade de
participao no processo eleitoral!
Note-se que no se estabeleceram limites legais para as despesas dos partidos e dos
candidatos nas campanhas, remanescendo a mesma norma desde o Cdigo Eleitoral de 1950:
os partidos e coligaes comunicam Justia Eleitoral os valores mximos de gastos que
faro por candidatura em cada eleio (art. 18, da Lei 9.504/97). Em 2006, a Lei 11.300
estabeleceu que cabe lei fixar o limite de gastos de campanha at o dia 10 de junho do ano
eleitoral, mas, no sendo essa editada, caber a cada partido fixar o limite de gastos,
comunicando Justia Eleitoral (art. 17-A, da Lei 9.504/97). Como a lei nunca foi editada, no
Brasil, so os prprios partidos polticos que tm definidos os limites de gastos nas
campanhas.
O financiamento eleitoral nos EUA
e na Frana
Assim como no Brasil, em muitos pases, as reformas mais profundas sobre financiamento
eleitoral foram decorrentes de escndalos envolvendo doaes ou corrupo.
Nos Estados Unidos, em 1904, acusaes de que o ento presidente Theodore Roosevelt
estaria favorecendo grandes empresas doadoras da sua campanha presidencial resultaram na
edio, em 1907, do Tillman Act, o qual proibia contribuies de empresas e de bancos nas
eleies federais. Em 1947, durante a era do New Deal, foi editado o Taft-Hartley Act, o qual
estendeu a proibio aos sindicatos. Os sindicatos passaram ento a organizar comits
independentes de apoio a candidatos, mediante financiamento de seus prprios membros,
surgindo, assim, os chamados PAC (Political Action Committees). A essa prtica,
posteriormente, tambm aderiram as empresas.
Na dcada de 1970, aps relatos de abusos financeiros na campanha de Nixon (1972) e a
ecloso do escndalo Watergate, foi criada, em 1974, a Federal Election Commission (FEC),
uma agncia federal independente, com a atribuio de regular e fiscalizar o financiamento
eleitoral.
Nos EUA, o tema do financiamento poltico tambm tem sido objeto de decises da Suprema
Corte. Em 2010, a Suprema Corte americana proferiu polmica deciso no caso Citizens
United vs. FEC, no qual reverteu entendimentos anteriores para declarar que as corporaes
e os sindicatos tm o direito constitucional de realizar gastos independentes visando apoiar
determinados candidatos. Com essa deciso, abriu-se caminho para o surgimento dos
superPAC, assim denominados porque podem realizar gastos independentes sem limitao e
levantar recursos ilimitadamente junto a empresas, bancos, sindicatos, associaes ou
indivduos.
Mais recentemente, no caso McCutcheon vs. FEC, em abril de 2014, a Corte declarou
inconstitucional a limitao (agregada) de contribuio que uma pessoa fsica pode fazer em
determinado perodo, por entender como violadora da proteo liberdade de expresso.
Foi mantido como vlido o limite de US$ 2.600,00 que um candidato pode receber por cada
contribuinte particular.

Na Frana, foi institudo um rgido sistema de controle, a partir de 1988, aps denncias na
campanha de Franois Mitterrand. Em 1990, estabeleceu-se teto de contribuies e, em 1995,
a proibio da participao de pessoas jurdicas no financiamento eleitoral e partidrio.
A Frana conjugou um programa de financiamento pblico com um rgido sistema de
controle, baseado na definio de limites de gastos e de contribuies por pessoas fsicas, na
fiscalizao da utilizao dos recursos e na publicidade da contabilidade dos partidos. O
limite de gastos dos candidatos Presidncia da Repblica, por exemplo, de 13,7 milhes,
podendo aqueles que concorrem no segundo turno elevar seus gastos at 18,3 milhes. O
programa de financiamento pblico opera por intermdio de um mecanismo de
ressarcimento parcial das despesas realizadas em campanha. Ademais, so admitidas as
contribuies de pessoas fsicas para candidatos no limite de 4.600 por eleio. No caso de
doaes a partidos polticos, o teto de 7.500 por ano.
No Brasil, apesar dos escndalos a opo foi inversa. Como j mencionado, aps o
impeachment do presidente Collor de Mello (1992), em 1993, passou-se a permitir as doaes
de pessoas jurdicas, sob o fundamento de se acabar com o chamado caixa 2 (doaes no
declaradas) e de se permitir um maior controle da prestao de contas.
Esse tema tambm est em discusso no STF. A Corte iniciou o julgamento da ADI 4.650,
ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. J h maioria de votos
favorveis inconstitucionalidade da participao de pessoas jurdicas no financiamento
eleitoral, mas faltam os votos de quatro ministros para a concluso do julgamento, que se
encontra suspenso em razo do pedido de vista formulado pelo ministro Gilmar Mendes.
A captura da democracia pelo poder econmico
A relao entre Estado, poltica e poder econmico tem sido uma constante no exerccio da
cidadania e nas prticas eleitorais no Brasil, da escravido sua abolio, passando pelo
domnio da poltica pelas oligarquias regionais, at o momento atual, no qual o processo
democrtico financiado pelos grandes grupos econmicos do pas.
No perodo colonial e no Imprio, o acordo tcito entre a monarquia e os escravocratas, com
a criao do exrcito nacional, garantiu a unidade e a paz nacionais, mantendo a unidade da
Amrica Portuguesa. Os escravos fora de trabalho do pas no votavam e no eram
sequer considerados cidados.
No final do Imprio, com o avano dos movimentos abolicionistas, a liberdade dos escravos
era iminente. Os analfabetos, por seu turno, com a conquista do voto direto, haviam-se
tornado um problema no processo eleitoral. Era preciso, urgentemente, excluir a massa dos
cidados fracos e no civilizados. Coincidncia? Sete anos depois da Lei Saraiva (1881) e a
proibio do voto dos iletrados, foi abolida a escravido no Brasil (1888). E, aps a abolio,
vem a queda do Imprio (1889).
A influncia econmica tambm estava institucionalizada na poltica do voto censitrio, no
qual o exerccio do voto era condicionado pela condio econmica. A renda tambm estava
presente nos requisitos de elegibilidade. Para ser senador, por exemplo, o cidado tinha de
ter uma renda anual de no mnimo 800 mil ris (art. 45, IV, da Constituio de 1824).
Com o advento da Repblica, afastou-se o voto censitrio, mas os analfabetos continuavam
afastados do processo eleitoral. Surgiu, contudo, na Repblica Velha, a chamada poltica do
caf com leite, resultado da aliana entre as elites oligrquicas dos estados de So Paulo e de
Minas Gerais, a qual tinha como base o coronelismo, que se manifestava, nas eleies, na

forma do voto de cabresto.


Victor Nunes Leal j ressaltava, com perspiccia, a natureza desse fenmeno histrico. Nas
suas palavras, o coronelismo era antes uma forma peculiar de manifestao do poder
privado, ou seja, uma adaptao em virtude da qual os resduos do nosso antigo e exorbitante
poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base
representativa.25
Como anota Barbosa Lima Sobrinho, com a criao da Justia Eleitoral e a preocupao, cada
vez maior, de se impedirem as fraudes eleitorais e de se garantir o voto secreto, [a]s tcnicas
eleitorais do passado perdem sua eficcia, diante da nova realidade poltica. () O poder
poltico, obediente aos novos tempos, esquece a antiga brutalidade dos processos policiais e
adota as luvas de pelica do poder econmico26.
Nesse contexto, percebe-se que o financiamento eleitoral pelos grandes grupos econmicos
nada mais do que uma reminiscncia dessas prticas oligrquicas e da participao
hipertrofiada do poder privado na nossa realidade eleitoral. Sem o voto censitrio, sem o
voto de cabresto, restou s foras econmicas do pas atuar no financiamento das
campanhas. Antes, as elites agrrias os produtores de cana-de-acar e de caf , hoje, as
elites empresariais as instituies financeiras, as empreiteiras e as grandes indstrias.
Nesse novo modelo, a captura do processo democrtico resultado principalmente da
conjugao da falta de limites efetivos para despesas e doaes eleitorais com o
financiamento por empresas privadas de partidos e campanhas eleitorais.
Na Frana, diz-se com frequncia que a democracia no tem preo, mas tem um custo.
Mas, eu pergunto: precisam ser to caras? Naquele pas, por exemplo, o limite de gastos dos
candidatos presidente da Repblica de 18,3 milhes (com segundo turno).
No Brasil, a cada eleio, quem estabelece o teto de gastos o prprio partido poltico. Como
consequncia, temos uma corrida desenfreada por recursos, com custos de campanha cada
vez mais altos, ficando partidos e candidatos refns das contribuies e de seus doadores.
Ademais, os limites de doaes baseado na renda do doador perpetuam a decisiva influncia
econmica sobre o pleito eleitoral, j que no impedem que a desigualdade de recursos entre
os concorrentes seja fator preponderante para o sucesso na disputa.
Por outro lado, um olhar atento sobre a participao de pessoas jurdicas no processo
eleitoral, talvez, atinja o cerne de muitos dos problemas que hoje vivenciamos.
Ora, as empresas no tm ideologia, tanto que fazem doaes simultneas para candidatos
adversrios. Sendo assim, qual o interesse de as empresas realizarem doaes para
campanhas eleitorais?
Eis o mtodo vicioso: de um lado, partidos e candidatos buscando fontes para custear suas
dispendiosas campanhas; de outro, empresrios de setores dependentes ou fortemente
regulamentados pelo Estado.
Qual a relao?
Um grande grupo econmico, com interesses em algum setor de atuao do Estado, financia
as campanhas eleitorais dos principais concorrentes. O candidato eleito, no exerccio do seu
mandato, favorece os interesses daqueles que o financiaram, que, recebendo essas benesses,
financiaro novamente as eleies seguintes, e assim por diante. O dinheiro investido nas
doaes acaba retornando para as empresas na forma de contratos, emprstimos
subsidiados, defesa de seus interesses, enfim: lucro. um investimento!
Uma proposta: o financiamento democrtico das eleies

No Brasil, o debate acerca do financiamento eleitoral foi muitas vezes reduzido a uma
soluo bifurcada entre o financiamento pblico exclusivo e o financiamento privado por
parte de pessoas naturais e jurdicas, sem distino.
Exatamente por isso j me pronunciei no STF, no julgamento ainda em andamento da ADI
4.650, no sentido de no ser admitida pela nossa Carta a vedao da participao do
indivduo na manuteno e no apoio financeiro aos partidos e s candidaturas de sua
preferncia. O cidado tem, assim, o direito, como detentor por excelncia da soberania
popular, de contribuir financeiramente para a vida democrtica, desde que dentro de limites.
Dessa forma, afastado o financiamento por empresas privadas e fixados limites uniformes de
gastos e de doaes por pessoas fsicas, o cidado retomar seu imprescindvel papel no
exerccio da soberania, estimulando-se a reaproximao entre partidos polticos, candidatos
e eleitores.
o que chamo de financiamento democrtico das eleies: o financiamento privado de
partidos e candidatos, com limites isonmicos, pelos prprios eleitores aliado manuteno
do Fundo Partidrio, com recursos do Tesouro Nacional, conforme j previsto na lei
partidria brasileira, observando-se a proporcionalidade da representao poltica expressa
nas urnas pela vontade popular.
Outra proposta que merece reflexo a reduo do tempo de campanha eleitoral de 90 para
45 dias, com mais duas semanas para o segundo turno. Alm do evidente benefcio de reduzir
os custos das campanhas, a durao atual tem-se mostrado dispersiva e desgastante,
gerando gastos elevados e pouco contribuindo para pr em relevo temas de real interesse da
populao, alm de deixar o pas inerte por meses com a paralisao do Legislativo e do
Executivo. Nessa mesma linha, importante reduzir-se, ainda, o tempo da propaganda
gratuita no rdio e na televiso de seis para trs semanas, de modo a aprimorar o formato
dos programas que devem focar as propostas dos candidatos e seus planos de governo e
a limitar os efeitos tecnolgicos e pirotcnicos.
De toda sorte, h sempre o risco de que os partidos e os candidatos busquem a via das
doaes proibidas e acima dos limites legais ou que retomem o chamado caixa 2.
Para mitigar esses riscos, a Justia Eleitoral, a quem cabe fiscalizar o aporte de recursos para
o jogo poltico democrtico, tem buscado evoluir para fiscalizar e reprimir, de modo mais
eficiente, os ilcitos eleitorais. So medidas simples, tais como: (i) exigncia de os partidos
informarem as doaes para os candidatos, indicando os doadores originrios, evitando
assim a chamada doao oculta, quando empresas doam para candidatos por meio dos
partidos; (ii) a assinatura das contas de campanhas por profissional de contabilidade, sendo
obrigatria a constituio de advogado; (iii) apresentao de contas de campanhas parciais
com a indicao dos doadores, viabilizando sua anlise antes das eleies; (iv) maior eficcia,
celeridade e eficincia na anlise das contas, com a cooperao e o compartilhamento de
informaes com instituies financeiras e autoridades fiscais; e (v) imposio de penas
severas como a perda do mandato ou dos recursos do fundo partidrio e a proibio de
contratar com o poder pblico, sem prejuzo de eventual responsabilizao em ao penal.
Destaque-se, por fim, a importncia da divulgao das contas de campanha na internet, a
qual possibilita uma maior transparncia e um maior conhecimento pelo eleitor dos
financiadores do seu candidato, alm do constante e relevante acompanhamento da
imprensa. O voto consciente e livre do cidado incentiva o controle recproco entre os
partidos, ajustando sua conduta s exigncias da opinio pblica e aos parmetros legais.
Enfim, discutir financiamento eleitoral discutir o prprio financiamento da democracia.

Quem pode e como deve ser financiada a democracia? O caminho sempre proteger a base
democrtica, a soberania popular, a liberdade de voto e a confiana e a integridade das
polticas estatais.
Notas:
1 FERREIRA, Manoel Rodrigues. A evoluo do sistema eleitoral brasileiro. Braslia: Senado
Federal, 2001. p. 45.
2 Idem, p. 101.
3 CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2001. p. 29.
4 Idem, p. 31
5 Idem, p. 34.
6 CARVALHO. op. cit. p. 36.
7 CMARA, anais, sesso de 25/05/1880, p. 234.
8 CMARA, anais, sesso de 19/06/1880, p. 36-37.
9 CARVALHO. op. cit. p. 39
10 CARVALHO. op. cit. p. 40.
11 NICOLAU, Jairo. Histria do voto no Brasil. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2002, p. 35.
12 CARVALHO. op. cit. p. 40.
13 ASSIS BRASIL, Joaquim Francisco de. A democracia representativa na Repblica; antologia.
Braslia: Cmara dos Deputados, 1983. p. 312.
14 RIBEIRO, Fvila. Direito Eleitoral. Rio de Janeiro: Forense, 1988. p. 157.
15 NICOLAU. op. cit. p. 37-38.
16 Idem, p. 38.
17 Idem, p. 42-43.
18 CARVALHO. p. 146.
19 Idem, p. 167.
20 Idem, p. 167.
21 Dirio do Congresso Nacional, 15/05/1965, p. 3181.
22 SOUZA, Cntia Pinheiro Ribeiro. A evoluo da regulao do financiamento de campanha
no Brasil (1945-2006). Resenha Eleitoral. n. 3, jan.-jun., 2013.
23 Idem.
24 SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escndalos ou perseguir ideais? A regulao do
financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer, v. VI, n. 2. Rio de Janeiro: Fundao
KAS, 2005, p. 131.
25 LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo
no Brasil. 7. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2012. p. 44.
26 SOBRINHO, Barbosa Lima. Evoluo dos sistemas eleitorais. Revista de Direito Pblico e
Cincia Poltica. v. IV, n. 3. set./dez. Rio de Janeiro. 1961. p. 39.

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