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Agenda suprema

Interesses em disputa no controle de constitucionalidade


das leis no Brasil1
Fabiana Luci Oliveira

Introduo
O papel desempenhado pelo poder Judicirio no processo poltico e os impactos
da atuao dos tribunais na formulao e na implementao de polticas pblicas
so temticas centrais nas cincias sociais hoje. Fala-se do Judicirio em seu papel
clssico de contrapeso aos poderes Executivo e Legislativo, de sua funo contramajoritria, permitindo que minorias sejam incorporadas ao processo poltico, e como
lembram Kapiszewski e Taylor (2008, p. 743), retomando documento do Banco
Interamericano de Desenvolvimento acerca dos judicirios latino-americanos, de
quatro papis-chave: jogador de veto, ator poltico, rbitro imparcial e representante da sociedade.
A importncia poltica do Judicirio e suas contribuies para a boa governana
tm sido reconhecidas a partir do desempenho desses diferentes papis. Mas que
tipo de interesses tm sido arbitrados nos tribunais, e que vozes se fazem ouvir no
processo poltico por meio desse ator?
Partindo dessas perguntas descritivas e tendo como objeto o Supremo Tribunal
Federal (stf), discutimos a formao de sua agenda decisria, observando com
detalhe e de forma sistemtica sobre o que o stf decidiu no controle concentrado
de constitucionalidade das leis e qual o alcance dessas decises.
1. Este artigo resultado de pesquisa com suporte financeiro da Fapesp

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A compreenso da agenda decisria do stf permite melhor precisar o fenmeno


de expanso do poder Judicirio no Brasil e o aumento da sua influncia poltica,
ajudando a problematizar uma srie de indagaes postas acerca dos efeitos dessa
expanso. Seguindo a linha discutida pela literatura contempornea sobre judicirio
e poltica no Brasil, identificamos quatro questes centrais:
Qual o contedo da agenda decisria do stf, ou seja, quais interesses so arbitrados
no tribunal no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (adi)?
At que ponto as decises do stf interferem na implementao de polticas pblicas, ou seja, qual o alcance de suas decises?
O stf tem possibilitado a incorporao de vozes minoritrias no processo poltico,
isto , atua como instituio contramajoritria?
O Supremo pode ser considerado instncia de implementao de direitos sociais
e coletivos, ou seja, o tribunal tem contribudo para uma maior efetividade de
direitos e para o fortalecimento da democracia no pas?

So essas as questes norteadoras deste artigo, ao que imperativo fazer duas ressalvas. A primeira que no h resposta nica para essas perguntas, pois dependendo
do recorte de dados privilegiado na anlise as respostas podem ser bem diferentes
e at mesmo contraditrias. A segunda que no temos respostas definitivas ou
exaustivas, mas trazemos evidncias de pesquisa que respondem a primeira delas
e elementos que contribuem com o debate corrente em relao s outras trs, no
sentido de identificar os papis que o Supremo desempenha ao arbitrar interesses
em disputa no controle de constitucionalidade das leis via adi.
Para contextualizar a discusso, a dcada de 1980 pode ser considerada marco
inaugural do fenmeno de expanso do poder Judicirio em escala global, quando
os tribunais comearam a despontar como os principais tradutores de dispositivos
constitucionais em parmetros para a vida pblica, nas palavras de Hirschl (2013,
p. 361), o que se deu em decorrncia de processos de constitucionalizao por que
passaram vrios pases. O autor calcula pelo menos 150 pases, da frica do Sul,
Amrica Latina, a pases da Unio Europeia, cobrindo cerca de trs quartos da
populao mundial.
No Brasil, esse processo de expanso acirra-se na dcada de 1990, quando, como
diversos autores apontam2, assuntos cruciais de natureza poltica, moral, social e
2. Entre os principais trabalhos esto os de Arantes (1997), Castro (1997), Vieira (1994; 2008), Werneck Vianna et al. (1999; 2007), Maciel e Koerner (2002), Carvalho (2004; 2009), Taylor (2007),

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econmica passaram a ser cada vez mais decididos pelos tribunais, especialmente
por sua instncia mxima, o Supremo Tribunal Federal, composto por onze juzes
no eleitos.
Se, por um lado, a expanso do poder poltico dos tribunais gera uma preocupao com a transferncia de poder das instituies representativas para as judicirias (ou seja, um problema de legitimidade decisria, uma vez que os tribunais
no seriam responsveis accountable perante os cidados), por outro, suscita
a possibilidade de que haja um maior equilbrio das foras em disputa, pois na
medida em que atuaria como um poder contramajoritrio, o Judicirio refrearia
as maiorias polticas contingentes.
O protagonismo do poder Judicirio denominado juristocracia por Hirschl
(2007), mas os principais conceitos mobilizados no debate so os de judicializao
da poltica e ativismo judicial.
O conceito de judicializao da poltica largamente utilizado e ganhou diferentes contornos, referindo-se a aspectos to diversificados da participao do Judicirio
na poltica, que se questiona sua validade terica (Koerner et al., 2011; Koerner,
2013), e o mesmo se aplica ao ativismo judicial. H uma disputa de significados e
contestaes sobre a possibilidade de generalizao desses conceitos.
A generalizao do conceito de judicializao difcil, porque a atuao poltica do Judicirio e da Suprema Corte em qualquer pas varia de acordo com pelo
menos quatro aspectos: (1) o desenho institucional, ou seja, as ferramentas que
possibilitam ao Judicirio ter impacto nas decises polticas e aos juzes exercerem
um papel poltico; (2) as foras sociais em disputa e os usos que se faz do tribunal;
(3) a dinmica interna do tribunal, influenciada pela ideologia poltica e filosofia
judicial dos juzes; e (4) a reao da opinio pblica e dos demais poderes s decises
do tribunal (compliance).
Ainda que seja difcil precisar o conceito de judicializao da poltica, h alguns
indicadores que ajudam a situar o fenmeno do qual estamos falando. Olhando
para o Brasil, embora a definio mais citada nos artigos indexados na biblioteca
Scielo3, a partir dos termos judicializao da poltica e ativismo judicial, seja a de
V. Oliveira (2005), Wang (2009), Sadek (2011), F. Oliveira (2011; 2013) e Engelmann e Cunha
Filho (2013).
3. Um rpido levantamento feito em 5/12/2014 (http://www.scielo.br/cgi-bin/wxis.exe/iah/?Isis
Script=iah/iah.xis&base=article%5Edlibrary&index=kw&fmt=iso.pft&lang=p) localizou treze
artigos indexados com o termo judicializao da poltica e 21 com o termo ativismo judicial, totalizando 28 artigos excluindo-se as sobreposies. Nessa amostra de 28 artigos, 23 fazem meno
indireta definio de Tate, por meio da citao de Werneck Vianna et al. (1999), e onze artigos citam
diretamente Tate (1995). Apenas dois artigos trazem Hirschl (2007) como referncia e um, Domingo
(2004).

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Vallinder (1995), na elaborao de Tate (1995), outra definio bastante apropriada


a de Domingo (2004; 2010).
So trs os principais indicadores do fenmeno da judicializao da poltica na
elaborao da autora: o aumento na incidncia de decises judiciais sobre processos
sociais e sobre processos e conflitos polticos, assim como o crescimento do uso dos
tribunais como lcus de mobilizao da sociedade civil organizada em torno de
demandas e interesses sociais e econmicos.
Mas em que medida o maior protagonismo poltico do Judicirio concorreria
para o fortalecimento e o aprofundamento da democracia? Buscamos contribuir para
esse debate discutindo os papis que o Supremo Tribunal Federal tem desempenhado na vida social e poltica do pas, observando suas decises na esfera do controle
concentrado de constitucionalidade via adi, entre os anos de 1988 e 2014.
Considerando os dois primeiros indicadores utilizados por Domingo (2004)
em sua definio de judicializao (o aumento da incidncia de decises judiciais
sobre processos sociais e polticos), vemos no Brasil um grande volume de aes
judiciais se repetindo a cada ano em todas as instncias da Justia. Olhando s
para o stf, no ano de 2013 ingressaram no tribunal 72.083 casos novos, e em
2014 foram 78.110.
Falco et al. (2011) calculam que em pouco mais de vinte anos (de 1988 a 2009),
o Supremo proferiu cerca de 1,3 milho de decises, sendo 91% desse montante em
sede recursal.
Os prprios ministros reconhecem o excesso de aes. Em palestra proferida
na Associao dos Advogados de So Paulo, o ministro Lus Roberto Barroso, por
exemplo, afirmou que a maior parte dos recursos humanos e materiais de cada
gabinete acaba sendo consumida para lidar com um imenso varejo de miudezas,
sem qualquer repercusso geral. Processos que deveriam transitar em julgado aps
o pronunciamento da segunda instncia (Macedo, 2014).
O ministro Barroso fazia referncia aos recursos extraordinrios e agravos de
instrumento, mas quando olhamos para casos mais complexos de exame da compatibilidade entre lei e Constituio, que correspondem a menos de 1% do volume de
aes que o tribunal recebe4, temos um total de 4.896 adis impetradas no perodo
de outubro de 1988 a julho de 2014. Desse total, 51% j tinham deciso do mrito,
16% deciso liminar e 33% aguardavam julgamento.
4. De acordo com levantamento de Falco et al. (2011, p.301), de 1988 a 2011 as trs classes processuais
de maior volume no stf foram os agravos de instrumento, que correspondiam a 53,06% do total de
processos recebidos pelo tribunal; os recursos extraordinrios, a 37,66%, e os habeas corpus, 2,97%.
As adis ficavam em 11 lugar, correspondendo a 0,34% do total de processos recebidos pelo stf no
perodo em questo.

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So 2.712 aes julgadas em definitivo que analisamos para responder sobre o


que exatamente o Supremo tem privilegiado decidir no controle de constitucionalidade das leis via adi5.

A agenda decisria do stf no mbito da adi


Quando se fala em controle de constitucionalidade das leis no Brasil, um dos
estudos empricos basilares o de Werneck Vianna et al. (1999), juntamente com
a posterior atualizao da pesquisa (Werneck Vianna et al., 2007). Os autores
dedicaram-se a sistematizar a entrada das adis no stf e desenharam o padro de
judicializao dos conflitos a partir da identificao dos temas e dos atores envolvidos nas aes, mas no detalharam nem seus assuntos especficos nem o padro
decisrio do Supremo ou o alcance das decises.
Uma das principais constataes desses estudos diz respeito rea privilegiada de
acionamento do Supremo via adi, sendo a administrao pblica o tema predominante entre os anos de 1988 e 2005. Segundo os autores, uma vez que mais da metade
das adis que ingressaram no tribunal tratam da administrao pblica, o Supremo
estaria numa posio prxima a de um conselho de Estado:
Como escoadouro de conflitos entre sociedade e Estado, dos que nascem no prprio interior da administrao pblica e da federao, e instrumento de trabalhadores e empresrios,
elas fazem com que o pas, sob a forma como se apresenta hoje, no seja mais governvel
sem elas. Aqui, alm de ser instrumento da defesa de minorias, sua origem constitucional
clssica, a Adin tambm recurso institucional estratgico de governo, instituindo, na
prtica, o Supremo Tribunal Federal como um conselho de Estado do tipo prevalecente
em pases de configurao unitria. A distribuio das Adins por classe temtica atesta
esse fato em todas as suas cores: em dezessete anos, foi ajuizado um total de 2.178 em
matria de administrao pblica, 60% do total, sintoma evidente dos efeitos de recepo
por parte do nosso direito constitucional do direito administrativo (Werneck Vianna et
al., 2007, pp. 43-44).

5. Essas 2.712 aes correspondem totalidade das adis localizadas com algum tipo de deciso final no
perodo (por deciso final entenda-se as adis com julgamento do mrito e as decididas monocraticamente pelo relator, ainda que em liminar, mas sem interposio de recurso, uma vez decorrido o prazo.
Essas decises em geral so no sentido de negar seguimento, extinguir ou arquivar o processo. importante frisar que o critrio de consistncia utilizado foi a verificao de que as adis includas nessa lista
se encontravam baixadas ao arquivo do stf, portanto no se encontram mais em andamento). Embora
o recorte temporal de busca tenha se iniciado em 1988, a partir da data de ingresso da primeira adi no
stf, somente em 1989 encontramos a primeira deciso.

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Apesar do detalhamento do estudo, no temos muita informao sobre o que


exatamente na administrao pblica mais judicializado nem sobre o que o stf
tem privilegiado decidir. Assim, temos uma ideia geral dos temas de maior peso no
ingresso das aes, mas pouca informao sobre a agenda de assuntos especficos
decididos no stf.
Sabemos que a formao da agenda do Supremo no totalmente controlada pelo
tribunal, pois ele um ator reativo, que depende das demandas levadas a ele pelos
atores legitimados. Mas o stf tem poder de agenda ao escolher o que leva a plenrio,
e quando leva. E ainda, cada ministro tem prerrogativa para decidir em determinadas
situaes de forma monocrtica, no prazo de sua escolha. A lei 9.868/99 prev em
seu artigo quarto que a petio inicial inepta, no fundamentada e a manifestamente
improcedente sero liminarmente indeferidas pelo relator, cabendo agravo neste
caso. Note-se que a maioria dessas decises no tem interposio de recursos, sendo
tomadas como decises finais, e por isso so analisadas aqui.
Nem a Constituio nem a lei 9.868/99 nem o regimento interno do Supremo
estabelecem prazos ou ordem para o tribunal decidir: a escolha do que ser levado
a plenrio primeiro do relator da ao e depois da presidncia do stf. A escolha
da pauta, como se observa ao longo da troca de presidncias do tribunal, feita
conforme critrios pessoais dos presidentes, de acordo com o que decidem priorizar
em sua gesto (Falco e Oliveira, 2013).
H muita especulao na mdia, mas poucos estudos tm se dedicado a enfrentar
esse desafio. Destacamos aqui dois trabalhos que explicitamente se propuseram a
discutir a agenda do Supremo. O primeiro, coordenado por Sundfeld (Sundfeld et
al., 2010), analisa 1.335 aes (adis, adcs e adpfs) que ingressaram no Supremo de
1988 a julho de 2010, questionando diplomas do Executivo e do Legislativo federais.
O trabalho avana no detalhamento das temticas julgadas, identificando como mais
recorrentes aquelas relativas seguridade social, s polticas econmicas e tributrias,
ao funcionalismo pblico e ao funcionamento dos partidos polticos e eleies.
Em termos do alcance das decises, os autores afirmam que o Supremo pouco
decide o mrito das questes levadas at ele, uma vez que mais da metade das aes
ou perderam o objeto ou foram descartadas por ilegitimidade ativa dos proponentes.
Assim, concluem que o stf foi pouco interventivo nas aes dos poderes Executivo
e Legislativo federais.
O segundo trabalho que se prope a estudar a agenda do stf o de E. Oliveira
(2013), que analisa as decises do Supremo que ganharam maior repercusso na
mdia, a partir da anlise dos jornais Folha de S. Paulo, Correio Braziliense, Correio
do Povo e Estado de Minas, entre os anos de 1995 e 2011. O autor busca identificar
qual o contedo da agenda do stf e como esta agenda construda.
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As notcias so classificadas por Oliveira em cinco categorias: econmica,


social, meio ambiente, poltica criminal e cultura, a partir da organizao de uma
lista de assuntos que apareceram em cada um desses mbitos, mas sem quantificar
sua incidncia6. O autor argumenta que o Supremo opera, funcionalmente, como
rgo de governo (Idem, p. 224) e fundamenta seu argumento pela constatao
de que a agenda do stf poltica, tanto em seu contedo quanto nos atores que a
constroem, uma vez que, com base nas estatsticas do tribunal, se constata que quem
mais aciona o stf via adi so os agentes polticos.
O presente artigo dialoga com esses dois trabalhos, mas se diferencia deles
no s em termos das questes norteadoras, mas principalmente pela seleo dos
dados como j dito, utilizamos aqui adis julgadas pelo Supremo desde 1988
at julho de 2014, incluindo todas as aes para as quais o stf tenha proferido
algum tipo de deciso final, ainda que a deciso tenha sido no decidir, ou seja,
no conhecendo da ao, extinguindo-a ou julgando-a prejudicada.
Observando a totalidade das adis julgadas entre 1988 e julho de 2014, vemos
que o tema7 sobre qual o stf mais decidiu por meio desse instrumento agentes
pblicos. Essa categoria rene os assuntos relativos ao funcionalismo pblico, seja
a criao seja a organizao de carreiras, a regulamentao de concursos pblicos, a
remunerao e demais prerrogativas dos cargos pblicos, alm de incorporar aspectos ligados aos crimes de responsabilidade de servidores e a discusso da isonomia
entre as carreiras. Isto , o funcionalismo pblico domina 40% da pauta do stf em
controle concentrado de constitucionalidade (Grfico 1).
A segunda categoria temtica mais frequente administrao pblica, correspondendo a 15% do total de aes julgadas, referindo-se s finanas pblicas,
poltica oramentria, ao processo legislativo, criao e delimitao de municpios,
s licitaes e concesses de servios pblicos e separao de poderes.
6. Por exemplo, como vemos na pgina 226, o autor lista alguns dos assuntos classificados na temtica
social: racionamento de energia eltrica, correo do fgts, auxlio-moradia para juzes etc.
7. As categorias temticas foram construdas com base na petio inicial, considerando a rea temtica
a qual o contedo do diploma questionado tocava, e no a rea do direito, conforme classificao do
prprio tribunal. Por exemplo, no caso da adi 251, o stf apresenta a seguinte classificao: direito
administrativo e outras matrias de direito pblico. Mas quando acessamos a petio inicial, vemos
que os diplomas questionados tratam da organizao judiciria do estado do Cear e das competncias dos tribunais; assim, nossa classificao adotada administrao da justia. importante frisar
que na maioria dos casos as normas questionadas so referentes a um nico tema, mas em algumas
adis, sobretudo quando se trata do questionamento de constituies estaduais, h uma srie de
artigos questionados ao mesmo tempo e com diversidade de temticas. Nesses casos, a opo foi por
classificar o tema predominante, ou seja, a partir da contabilizao dos temas em cada um dos artigos questionados, a adi foi classificada na categoria temtica que apresentava maior expressividade
numrica.

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Em terceiro lugar, est a categoria sociedade civil, com 14% das aes julgadas.
Rene os assuntos de maior impacto na sociedade civil, referentes agenda de
direitos civis, sociais e coletivos (como direitos do consumidor e meio ambiente),
incorporando tambm assuntos ligados regulamentao das profisses liberais e
s normas de trnsito.
A baixa frequncia da categoria sociedade civil preocupante, sobretudo
quando vemos que tem representatividade inferior s categorias poltica tributria
e regulao da economia juntas, s no ficando abaixo da regulao da competio
poltica e da administrao da justia.
grfico 1
Temas das adis
45%

40%

40%
35%
30%
25%
20%
15%

15%

14%
10%

10%

8%

7%
5%

5%
0%

Base: 2.712 adis com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014.

Nos grficos 2 a 4 so detalhados os assuntos e sua frequncia dentro de cada


temtica8. Comeando pela mais frequente, os agentes pblicos foram divididos em
8. As categorias de assunto no interior da temtica foram construdas com base na petio inicial, considerando o sentido do pedido apresentado no relatrio da adi, ou seja, o sentido do questionamento da
norma realizado pelo autor da ao, levando em conta o que visava o pedido. Assim como no caso do
tema, adotamos o mesmo procedimento de atribuio de assunto quando os diplomas apresentavam
diversidade, considerando aquele com maior expressividade numrica.

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quatro tipos: agentes polticos, militares, da justia e demais servidores. O assunto


mais frequente no tema remunerao, aposentadoria e frias dos (demais) servidores pblicos, seguido das prerrogativas dos servidores da justia.
O stf, portanto, tem sido palco de disputas envolvendo benefcios e prerrogativas da burocracia estatal, com nfase nas carreiras do sistema de justia, nas quais se
inclui o prprio Supremo. Ou seja, o tribunal dedica boa parte do seu tempo atuando
como um setor de recursos humanos, ao arbitrar interesses de agentes pblicos em
conflito e colocar-se na posio de decidir pela ampliao ou reduo de benefcios
aos servidores (Grfico 2).
grfico 2
Assuntos das adis, de acordo com temtica
50%

43%

45%
40%
35%
30%

29%
22% 21%

25%

19% 18%

20%

17% 16%

15%
7%

10%
5%

4% 4% 4% 4%

20% 19%
14%
9%

6%

12%
6%

6%

Agentes pblicos

Administrao pblica

Outros

Precatrios

Segurana pblica

Direito processual

Cartrios/custas

Outros

Separao de poderes

Concesso/licitao

Criao/delimitao de municpio

Tribunais de Contas

Organizao institucional

Finanas pblicas

Outros

Prerrogativas (polticos)

Isonomia de carreiras

Cargo comissionado/temporrio

Prerrogativas (militares)

Organizao de carreiras (demais)

Prerrogativas (justia)

Organizao de carreiras (justia)

Prerrogativas (demais)

0%

Administrao da
justia

Base: adis com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: agentes pblicos, 1.093; administrao pblica, 401;
administrao da justia, 200.

Assim, a agenda do Supremo em controle de constitucionalidade foi tomada


por uma pauta ligada ao delineamento das carreiras pblicas. No mbito da adi, o
tribunal tem se tornado uma espcie de diviso de recursos humanos.
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Levando em conta que o assunto isonomia entre carreiras na maioria das vezes
refere-se s prprias carreiras jurdicas, como Ministrio Pblico, Judicirio e Defensoria Pblica, e que em outros assuntos tambm se encontram alguns que tocam
na regulao de carreiras da justia, constatamos que pelo menos metade do que o
tribunal discute em termos de funcionalismo pblico refere-se s carreiras da justia.
E considerando que a categoria temtica administrao da justia (que trata
da organizao dos servios da justia, incluindo cartrios, taxas judicirias, emolumentos, questes de direito processual e segurana pblica, no que se refere ao
funcionamento da polcia civil) tem 7% de ocorrncia, podemos afirmar que parte
considervel do tempo do stf em controle concentrado de constitucionalidade
via adi gasto com assuntos pertinentes ao funcionamento do prprio sistema
estatal de justia.
O que ajuda a explicar o funcionalismo pblico ser a temtica mais judicializada?
Retomando Taylor (2008), sabemos que dois fatores determinam as chances de judicializao de uma poltica: os custos e os benefcios da poltica em questo (sendo que,
quanto mais concentrados so os custos e mais difusos os benefcios, maiores so as
chances de judicializao) e as caractersticas institucionais do Judicirio (influenciando
a estratgia poltica, ou seja, a maneira pela qual as cortes sero utilizadas). Acrescentaramos a esses dois fatores o conhecimento e a familiaridade com tais caractersticas
institucionais ou seja, uma vez que os servidores pblicos ligados s carreiras jurdicas
teriam maior familiaridade e conhecimento dos mecanismos institucionais judiciais,
eles tenderiam a se utilizar mais desses mecanismos em suas demandas.
Joaquim Falco (2014) atribui a grande expressividade do tema servidores pblicos no Supremo ao sucesso do lobby da burocracia estatal na constituinte, indicando
que o termo servidor pblico aparece 56 vezes na Constituio de 1988, ante as 24
vezes em que aparece a palavra trabalhador, por exemplo. Alm disso, traz dados
de outros pases na constituio alem, servidor pblico tem treze menes; na
portuguesa, oito e na argentina, apenas uma. Segundo Falco, isso reflete a moldura
institucional de nossa nao. O estamento burocrtico, mais do que a sociedade, no
controle do poder do Estado.
Em termos de regulao da economia, o assunto mais recorrente a regulao
do mercado (permisso para plantio, fabricao, comercializao de determinados
produtos, assim como a venda de servios), seguido da privatizao. Na temtica
tributria, quase metade dos casos trata do icms, e depois h uma pulverizao
de aes referentes normatizao de alquotas de outros impostos, assim como a
concesso de incentivos fiscais (Grfico 3).
Os assuntos classificados na categoria sociedade civil tratam de direitos civis,
sociais e coletivos, assim como da regulao das relaes entre particulares, como
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grfico 3
Assuntos das adis, de acordo com temtica
43%

29%

Agentes pblicos

Outros

Precatrios

6%

Segurana pblica

6%

Direito processual

Concesso/licitao

Criao/delimitao de municpio

Tribunais de Contas

Finanas pblicas

Organizao institucional

Administrao pblica

12%

Cartrios/custas

9%

6%

Outros

Prerrogativas (polticos)

Isonomia de carreiras

Cargo comissionado/temporrio

4% 4% 4% 4%

Prerrogativas (militares)

Organizao de carreiras (demais)

Prerrogativas (justia)

Organizao de carreiras (justia)

7%

20% 19%
14%

Outros

19% 18%
17% 16%

Separao de poderes

22% 21%

Prerrogativas (demais)

50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

Administrao da
justia

Base: adis com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: regulao da economia, 229; poltica tributria, 277.

cobrana de mensalidade escolar e regulamentao de corporaes profissionais.


Praticamente metade das aes nessa temtica traz assuntos relativos aos direitos sociais, sobretudo direitos trabalhistas. Em segundo lugar, com 13% do total das aes
na temtica, esto os direitos civis, em especial a liberdade de expresso (Grfico 4).
Por outro lado, a categoria temtica menos frequente, competio poltica, trata
da regulao das eleies e do funcionamento dos partidos polticos, alm de incorporar as discusses sobre durao de mandato, impeachment e inelegibilidade. Nota-se
aqui muitas aes referentes simulao de voto em urnas eletrnicas durante campanha eleitoral, que devido sua expressividade foram contabilizadas em separado.
Somando os assuntos ligados aos agentes pblicos, administrao pblica e
administrao da justia, temos que 62% de tudo o que o stf decidiu no controle
de constitucionalidade via adi foi referente organizao do Estado, especialmente
s carreiras de seus agentes e servidores. a burocracia pblica, com destaque para
as carreiras da justia, que tem controlado a pauta do Supremo. Seja para reduzir
benefcios seja para ampli-los, o fato que o funcionalismo pblico tem sido a
temtica mais recorrente na agenda de quase todos os atores que acionam o tribunal.
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grfico 4
Assuntos das adis, de acordo com temtica
60%
50%

48%
38%

40%

6%

3%

2%

13%

13%

11%

9%

Inelegibilidade

8%

Mandato

10%

9%

Propaganda eleitoral

16%
11%

Outros

13%

Direitos polticos

20%

Organizao dos partidos polticos

30%

Sociedade Civil

Simulao com urna eletrnica

Organizao das eleies

Meio ambiente

Regulao de exerccio profissional

Direitos do consumidor

Regulao do trnsito

Direitos civis

Direitos sociais

0%

Competio Poltica

Base: adis com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: sociedade civil, 384; competio poltica, 128.

Vale lembrar que o stf aprovou a smula vinculante n. 88, que probe o Judicirio de aumentar os vencimentos de servidores pblicos com base na isonomia,
vinculando juzes e tribunais a seguirem a diretriz do Supremo. Outra relevante
discusso em curso o auxlio-moradia aos juzes, membros do Ministrio Pblico
e da Defensoria tudo isso dever ser arbitrado pelo Supremo, que tem sido em
sua atuao mais que um racionalizador da administrao pblica, um verdadeiro
rgo de deliberao corporativa. Muito do que o Supremo faz arbitrar interesses
das profisses jurdicas, especialmente da magistratura notrio que praticamente
metade das questes do funcionalismo pblico decididas no mbito da adi tratem
das prprias carreiras da justia, incluindo os interesses da magistratura.
Um primeiro ponto que esses dados sucitam, portanto, que, considerando os
diversos papis que a literatura atribui ao Supremo, encontramos, ao detalhar os assuntos peticionados, um papel pouco destacado: mais que uma ferramenta na gesto
de conflitos entre os poderes Executivo e Legislativo, implementador de polticas
116

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 28, n. 1

Fabiana Luci Oliveira

controversas, instrumento de defesa de minorias (sua origem constitucional clssica)


ou ainda recurso institucional estratgico de governo, o Supremo tem sido, com
muita frequncia, um eficaz rgo de deliberao corporativa.
essa a instituio mxima de justia que uma democracia precisa, ou seja,
um tribunal que gira em torno do funcionamento do prprio Estado e das
prerrogativas de seus servidores, em vez de atuar pela garantia de direitos ou
influenciar em uma agenda de polticas pblicas de alcance mais amplo? O colegiado
de uma corte suprema deveria dedicar quase metade de seu tempo no controle de
constitucionalidade para decidir sobre questes relativas ao funcionalismo pblico?
Parece-nos que no, e portanto temos um problema.
No entanto, o problema no s do Supremo. Quem proporcionalmente levou
mais frequentemente esse tipo de questo ao tribunal foi a Procuradoria-Geral da
Repblica (pgr), das quais 54% das aes decididas foram nessa temtica, seguida
dos governadores (46%) e da oab (44%). As associaes de classe (que incluem
confederaes e sindicatos), de quem seria esperado esse tipo de atuao, dado o
requisito de pertinncia temtica, aparecem em quarto lugar, com 34% do total de
suas aes decididas tratando do funcionalismo pblico; os partidos polticos vm
em quinto. Mas a responsabilidade tambm em parte do stf, quando este tem a
prerrogativa de definir a pauta do dia (Grfico 5).
preocupante que instituies representativas como so os partidos polticos
dediquem tanto esforo a essa temtica 30% das adis julgadas requeridas por
partidos polticos so referentes aos agentes pblicos, sendo a temtica mais expressiva de sua atuao no tribunal, seguida de questes de administrao pblica,
com 22% do total de sua atuao.
Outra surpresa a atuao da oab. Uma instituio que ao longo da Repblica
erigiu uma imagem no apenas de rgo de fiscalizao profissional, mas tambm de
partcipe na construo da democracia brasileira, em defesa dos direitos humanos e
do Estado Democrtico de Direito, dedicar 44% de sua atuao a questes ligadas ao
funcionalismo pblico e outros 29% administrao da justia assumir um papel
de defesa de interesses corporativos dos operadores do Direito papel legtimo a
um rgo de fiscalizao e organizao profissional, mas que no parece condizente
com o papel mais amplo que a ordem reivindica para si e que o prprio Supremo
reconhece, no exigindo dessa associao o requisito de pertinncia temtica.
Outro ponto importante na agenda do stf a origem dos diplomas questionados. Do total de adis julgadas no perodo, 61% correspondem a diplomas de origem
estadual, 28% de origem federal, 9% oriundos do Judicirio (decises ou resolues
administrativas) e 2% tm outra origem, incluindo municpios, Ministrio Pblico
e conselhos profissionais.
abril 2016

117

Agenda suprema, pp. 105-133

grfico 5
Temticas das adis, de acordo com requerente
100%

2%
4%

90%

6%

4%

8%

14%

16%

6%

80%
11%
70%
60%

5%
2%

14%

1%

4%

7%
29%

14%

10%

40%

9%
6%

12%

8%
9%

19%

5%
22%

7%

31%

20%

5%
5%

30%
53%

49%

5%

17%

50%

6%
6%

13%

10%

15%

13%

16%
46%

44%
34%

30%

28%

10%

5%
14%

0%

PGR

Governadores

OAB

Associaes

Partidos
polticos

Mesa
assembleia

Agentes pblicos

Administrao pblica

Sociedade civil

Administrao da justia

Regulao da economia

Poltica tributria

Outros

Competio poltica
Base: adis com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: pgr, 538; governadores, 737; oab, 103; associaes, 688;
partidos polticos, 577; mesa assembleia, 32; outros, 37

Notamos que nos diplomas federais h um maior equilbrio entre as temticas


os temas da sociedade civil tm praticamente a mesma incidncia do tema agentes pblicos, 22% e 23%, respectivamente. Depois h destaque para regulao da
economia e poltica fiscal e tributria e temas da administrao pblica (Grfico 6).
Nos diplomas estaduais predominam questes do funcionalismo pblico (47%),
seguidos da administrao pblica e da sociedade civil. Nos diplomas do Judicirio,
h destaque para o funcionalismo pblico, para a regulao da competio poltica
(sobretudo questionamento das normativas do Supremo Tribunal Estadual tse)
118

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 28, n. 1

Fabiana Luci Oliveira

grfico 6
Temticas das adis, de acordo com a origem do diploma questionado
100%
90%

1%

6%

10%
6%

80%

7%

70%

12%

14%
25%

14%

10%
6%

17%
18%

6%

2%
1%

12%

54%

51%

Judicirio

Outros

6%

60%
18%
50%

23%

40%
30%
20%

13%
47%
22%

10%
0%

Estadual

Federal

Agentes pblicos

Administrao pblica

Sociedade civil

Administrao da justia

Regulao da economia

Poltica tributria

Competio poltica
Base: adis com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: estadual, 1.638; federal, 785; judicirio, 240; outros, 49.

e administrao da justia. Nos demais diplomas, predominam as temticas dos


agentes pblicos, com 51% do total.
importante observar o processo decisrio do stf. Como j pontuado, o tribunal
decide muito monocraticamente, valendo-se dessa possibilidade como ferramenta
de seletividade, sobretudo com base em critrios formais e quando h entendimento
consolidado no Supremo para o no conhecimento de aes. Os casos que tratam
de poltica tributria, da regulao da economia e da competio politica so os que
o stf mais decide monocraticamente e, ao contrrio, em termos de sociedade civil
e agentes pblicos, decide menos monocraticamente.
Considerando apenas as decises do plenrio (colegiado), vemos que o stf se
comportou de forma bastante consensual, sendo que 71% do total de suas decises no
mbito da adi foram unnimes. Mas esse comportamento bastante diversificado de
abril 2016

119

Agenda suprema, pp. 105-133

grfico 7
Forma como ministros se agruparam para decidir o caso de acordo com temtica
100%
90%
80%

43%

70%

18%

25%

26%
47%

45%

13%

19%

34%

40%
56%

58%

48%

36%

37%
58%

60%
50%

15%

40%

75%

74%
42%

40%

19%

82%
17%

66%

30%
20%

8%

37%

36%

34%

25%

10%

64%

60%

16%

63%

27%

Agentes
pblicos

Administrao Sociedade civil


pblica

Unnime

Poltica
tributria

Majoritria

Plenrio

Geral

Plenrio

Geral

Plenrio

Geral

Plenrio

Geral

Plenrio

Geral

Plenrio

Geral

Plenrio

Geral

0%

Regulao da Administrao Competio


economia
da justia
poltica

Monocrtica

Base: adis, com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: agentes pblicos, geral: 1.093, plenrio: 617; administrao
pblica: geral, 401, plenrio, 212; sociedade civil: geral, 384, plenrio, 213; poltica tributria: geral, 277, plenrio, 122; regulao da
economia: geral, 229, plenrio, 96; administrao da justia: geral, 200, plenrio, 105; competio poltica: geral, 128, plenrio, 54.

acordo com a temtica: os temas de poltica tributria e os de administrao pblica


so os que mais produzem consenso entre os ministros. J os que mais dividem o
tribunal so a regulao da economia e a competio poltica, mas ainda assim mais
da metade das decises nessas duas temticas foram unnimes (Grfico 7).
Em termos do alcance das decises e levando em conta apenas seu resultado final,
possvel dizer que o stf interferiu bastante nas questes que julga: 62% das decises
colegiadas (plenrio) resultaram em declarar total ou parcialmente a inconstitucionalidade do diploma em questo. Observando o total das decises (geral, incluindo
as monocrticas), o Supremo declarou total ou parcialmente procedente um tero
das aes que julgou. Esses resultados no so nada desprezveis, ainda mais quando
consideramos com Kapiszewski e Taylor (2008) que:
[] inegvel que governos frequentemente atuam constitucionalmente (o que implica que
o endosso judicial de suas aes no pode ser equiparado com deferncia ou subservincia).
Alm disso, as foras polticas da oposio frequentemente usam o Judicirio para contestar
polticas governamentais perfeitamente legais e constitucionais, como uma extenso de

120

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 28, n. 1

Fabiana Luci Oliveira

suas estratgias polticas em outras partes do sistema poltico. Em terceiro lugar, mesmo os
tribunais amplamente considerados independentes, decidem com mais frequncia a favor
do governo do que contra o governo. Por fim, os tribunais dependentes so perfeitamente
capazes de desafiar seletivamente governos: por exemplo, mecanismos de seleo de casos
(especialmente nos tribunais superiores) podem permitir que juzes decidam contrariamente
ao governo em casos menos relevantes, inseridos no intervalo de tolerncia dos poderes Executivo e Legislativo, evitando casos mais controversos (Kapiszewski e Taylor, 2008, p. 749).

Os temas mais acolhidos pelo stf, ou seja, aqueles em que o tribunal mais interveio declarando total ou parcialmente inconstitucionais os diplomas questionados,
foram agentes pblicos e sociedade civil. J competio poltica foi o menos
acolhido, possivelmente pelo fato de muitas das aes serem questionamentos de
decises do tse, que traz em sua composio ministros do prprio Supremo.
notrio que, com exceo dessa temtica e da poltica tributria, todas as demais
tm como resultado em pelo menos metade dos casos a ingerncia do Supremo,
declarando a inconstitucionalidade total ou parcial dos diplomas, quando levamos
em conta apenas as decises do plenrio (Grfico 8).
grfico 8
Resultado da deciso, de acordo com temtica
100%
19%

90%

24%

25%

54%

58%

60%

Administrao Sociedade civil


pblica

Improcedente

Poltica
tributria

Procedente (total/parte)

14%

Geral

9%

17%

33%

Plenrio

16%

Plenrio

16%

Geral

7%

Plenrio

8%

Geral

14%

Plenrio

8%

Plenrio

Plenrio

17%

19%

50%

27%

23%

20%

Plenrio

Geral

Agentes
pblicos

9%

Geral

9%

54%

44%

35%

31%

5%

62%

Geral

41%

10%
0%

59%

72%

40%

20%

70%
39%

50%

30%

28%

32%
65%

70%

72%

60%

Geral

70%

30%

37%

80%

Regulao da Administrao Competio


economia
da justia
poltica

No conhecida/prejududica

Base: adis, com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: agentes pblicos, geral: 1.093, plenrio: 617; administrao
pblica: geral, 401, plenrio, 212; sociedade civil: geral, 384, plenrio, 213; poltica tributria: geral, 277, plenrio, 122; regulao da
economia: geral, 229, plenrio, 96; administrao da justia: geral, 200, plenrio, 105; competio poltica: geral, 128, plenrio, 54.

abril 2016

121

Agenda suprema, pp. 105-133

grfico 9
Resultado da deciso, de acordo com origem do diploma
100%
15%

90%
80%

32%
48%

49%

70%
73%

60%

94%

50%

75%

40%
30%

56%

27%

45%
14%

20%

11%

22%

10%
0%

71%

79%

7%

10%

Geral

Plenrio

Estadual
Improcedente

5%

Geral

24%

12%

10%

Plenrio

Geral

Judicirio
Procedente (total/parte)

14%

2%
4%

Plenrio

Federal

Geral

Plenrio

Outros

No conhecida/prejudicada

Base: adis, com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: estadual, geral: 1.638, plenrio: 995; federal, geral: 785,
plenrio: 323; judicirio, geral: 240, plenrio: 94; outros, geral: 49, plenrio: 7.

Com base nesses dados possvel afirmar que o Supremo interferiu consideravelmente na implementao de polticas pblicas. Alm disso, atuou como instncia
para a promoo e o avano de uma agenda de direitos sociais, civis e coletivos, mas
essa participao ainda pequena, se comparada sua atuao nas questes ligadas
ao funcionalismo pblico.
Observando a origem do diploma, vemos que o stf interfere menos nas questes
federais, mas, ainda assim, nas decises colegiadas que tomou, o Supremo declarou
total ou parcialmente a inconstitucionalidade de quase um tero de normas federais
(Grfico 9).
Outro ponto importante que toca no alcance das decises o tempo que o tribunal leva para julgar em definitivo uma questo. O tempo mdio decorrido entre o
ingresso das aes no tribunal e o seu julgamento final foi de 4,7 anos (1.706 dias),
com mediana de trs anos (1.114 dias), sendo que apenas 25% do total dessas aes

122

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 28, n. 1

Fabiana Luci Oliveira

foi decidida em at um ano. O tempo que o Supremo leva para julgar as adis fez com
que mais da metade dos casos (62%) fosse decidida em governo posterior ao governo
em que deram entrada as aes. Entre as de mais longa durao em nossa base de
dados est a adi 73, uma das treze que levou 24 anos para ser decidida em definitivo,
sendo negado seguimento demanda ou seja, a constitucionalidade de uma norma
questionada e o stf leva mais de duas dcadas para se manifestar sobre a questo.
Considerando o tempo mdio que o Supremo leva para decidir de acordo com
a temtica, temos que agentes pblicos a temtica mais morosa, com durao
mdia de 5,2 anos. Em segundo lugar est a administrao pblica e a administrao
da justia, com 4,6 anos em mdia. A temtica que o Supremo menos demora a se
posicionar a regulao da competio poltica, com 3,2 anos.
Apesar de o stf influenciar na implementao de polticas pblicas, ele demorou
a se posicionar. Alguns casos notrios da demora em decidir so os julgamentos
envolvendo a excluso do icms da base de clculo do pis/Cofins e a correo de
cadernetas de poupana por perdas com planos econmicos. No caso especfico de
adis, ainda aguardam posicionamento do stf, por exemplo, a discusso sobre reconhecimento, delimitao e demarcao de terras quilombolas, na adi 3.239 (datada
de 25/6/2004) e o questionamento sobre a proibio de produo e comercializao
do amianto, na adi 3.357 (datada de 30/11/2004). Outro exemplo a adi 1.060
(de 28/4/1994), que teve liminar deferida, mas ainda aguarda julgamento do mrito, questionando lei que determina reduo da carga horria semanal de servidor
pblico do estado do Rio Grande do Sul que tenha filho dependente portador de
deficincia (Grfico 10).
Esses dados revelam que, para alm da agenda temtica, preocupa no processo decisrio a demora do stf em decidir. E, mais ainda, a falta de explicitao dos critrios
para decidir sobre o que decidir e quando decidir. Essa falta de critrios d autonomia
absoluta aos ministros para definirem a pauta de julgamentos dentre os temas judicializados. Esse poder est primeiro nas mos do relator, que pode adiar o pedido de data
de julgamento; depois, da presidncia, que pode escolher no incluir um processo na
pauta ou adiar sua incluso; e nas mos de cada ministro individualmente, que pode
pedir vista no julgamento de uma ao, apesar de o regimento interno regulamentar
o tempo de vista9 na prtica o stf no tem observado sua prpria regra. Segundo
9. O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, em seu artigo 134, estabelece que [s]e algum
dos ministros pedir vista dos autos, devera apresenta-los para prosseguimento da votao, ate a segunda sesso ordinria subsequente. Alm disso h a resoluo 278/03, que regulamenta esse artigo
do ristd, modificada pela resoluo 322/06, estabelecendo que se os autos no forem devolvidos no
prazo fixado, fica o pedido de vista prorrogado automaticamente por 10 (dez) dias, findos os quais a
presidncia do tribunal ou das turmas comunicar ao ministro o vencimento do referido prazo.

abril 2016

123

Agenda suprema, pp. 105-133

grfico 10
Tempos da deciso, em anos, de acordo com temtica
30,0
24

25,0

24

24

24

24

24

23

20,0
15,0
10,0
5,2
5,0

4,0

5,2

4,6

3,0

4,8

4,1

3,0

4,4

4,6

5,0
3,0

4,3

3,0

4,3

4,5

3,0

4,9

3,2

4,4
2,0

0,0

Mdia

Mediana

Desvio padro

Mximo

Base: adis, com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: agentes pblicos: 1.093; administrao pblica: 401;
sociedade civil: 384; poltica tributria: 277; regulao da economia: 229; administrao da justia: 200; competio poltica: 128.

Falco et al. (2014), nas adis o pedido de vista dura em mdia 150 dias10. Toda essa
discricionariedade dada ao stf leva o tribunal a concentrar bastante poder poltico.

Supremo rh
Dado que o funcionalismo pblico tema dominante na pauta do Supremo em
controle concentrado de constitucionalidade, com 40% das adis, convm detalhar
os interesses em disputa nessas aes. Classificamos os interesses de acordo com a
petio inicial, em trs categorias: (1) combate a interesses corporativos, quando o
autor da ao solicitava a declarao de inconstitucionalidade de uma norma que
10. Exemplo disso a adi 4.650, na qual a oab questiona a constitucionalidade dos financiamentos de
empresas privadas a partidos polticos e s campanhas eleitorais. Apesar de ter um placar de seis votos
pela procedncia da ao, desde 2/4/2014 o julgamento est parado devido ao pedido de vista do ministro Gilmar Mendes. E em declarao dada no incio de 2015, o ministro sugere que seu voto estar
pronto at o fim do ano (Cruvinel, 2015).

124

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 28, n. 1

Fabiana Luci Oliveira

ampliava prerrogativas das carreiras pblicas; (2) defesa de interesses corporativos,


quando o autor da ao solicitava a declarao de inconstitucionalidade de uma
norma que restringia prerrogativas das carreiras pblicas; e (3) regulao da atuao,
quando a norma impugnada trazia mudanas na carreira ou atuao dos servidores,
sem necessariamente ampliar ou restringir suas prerrogativas aqui na maioria das
vezes o pedido se justificava a partir do vcio de iniciativa no processo legislativo.
As adis referentes aos agentes pblicos buscaram o combate aos interesses corporativos das carreiras em 42% das vezes; em 36%, a defesa desses interesses e em
22%, a regulao da atuao.
Os governadores foram os campees no questionamento de normas que ampliavam as prerrogativas do funcionalismo pblico, sobretudo as referentes aos
aumentos de vencimentos e alterao nas regras para aposentadoria, sendo tambm
comuns, em decorrncia das constituies estaduais, questionamentos s promoes
de servidores e transformao de cargos pblicos.
A Procuradoria-Geral da Repblica vem em segundo lugar, com 47% da sua
atuao na temtica visando a restringir interesses corporativos notria a atuao da pgr questionando normas referentes aposentadoria em cargos eletivos e
incorporao de adicionais por desempenho de cargos temporrios ou de nomeao
aos vencimentos integrais de servidores pblicos que os desempenharam por um
curto perodo de tempo (Grfico 11).
J as associaes lideram a defesa de interesses corporativos, como esperado,
vindo em segundo lugar os partidos polticos metade das demandas dos partidos
na temtica agentes pblicos visa defesa de interesses corporativos do funcionalismo. A oab tem na regulao da atuao sua principal demanda, seguida da
defesa de interesses corporativos o que refora observao feita no incio deste
artigo, de que a Ordem comporta-se, em grande parte do seu esforo nas adis, tal
qual uma associao de defesa de interesses de classe.
A fim de delinear os interesses em disputa nessas adis, subdividimos as categorias
defesa de interesses corporativos, combate a interesses corporativos e regulao
da atuao, de acordo com a carreira dos servidores em questo, separadas em trs
grupos: (1) magistratura; (2) demais carreiras da justia (Ministrio Pblico, Defensoria, Delegados da Polcia Civil); e (3) demais servidores. Essa opo de classificao
persegue a verificao da hiptese de que o Supremo tem atuado como uma espcie
de departamento de recursos humanos em grande parte de seu tempo (Tabela 1).
Vemos que 9% das aes visaram a defender interesses da magistratura e 9%,
interesses das demais carreiras da justia. Outros 7% tiveram como alvo o combate
aos interesses da magistratura e 11%, o combate aos interesses corporativos das demais carreiras da justia, o que totaliza 36% das aes na temtica agentes pblicos.
abril 2016

125

Agenda suprema, pp. 105-133

grfico 11
Interesse expresso na petio inicial, de acordo com requerente
100%
90%

17%

80%

6%

15%

14%

27%

27%

22%

42%

70%
60%

50%

26%

50%
40%

50%
78%

36%

79%
38%

30%
47%

20%

36%
23%

10%

42%

20%
6%

0%

Governadores

PGR

Partidos
polticos

Combate a interesses corporativos

OAB

Associaes

Defesa de interesses corporativos

Outros

Total

Regulao de carreiras

Base: adis na temtica agente pblico, com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: governadores, 341; pgr, 284;
associaes, 237; partidos polticos, 171; oab, 45; outros, 15.

Somando a esse total 1% das aes que discutem aspectos da regulao da atuao
da magistratura, 10% que tratam da regulao das demais carreiras da justia e ainda
os 0,3% das disputas internas da magistratura, temos que 47% do que o Supremo
discute nessa temtica referente s prprias carreiras pblicas da justia, o que
corresponde a cerca de um quinto do total de adis decididas pelo stf no perodo.
Mas como o Supremo respondeu a esses pedidos, ou seja, qual o alcance das
decises nessa temtica? possvel afirmar que de maneira geral o tribunal colaborou mais para a reduo dos interesses corporativos do que para a sua ampliao.
Considerando o total de adis que buscavam combater interesses corporativos, o
Supremo declarou total ou parcialmente procedente 48% ou 77%, excluindo as
monocrticas. J das aes que visavam a defender interesses corporativos, o tribunal
julgou total ou parcialmente procedente 32% dos casos 61% considerando apenas
as adis julgadas no colegiado (Grfico 12).
126

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 28, n. 1

Fabiana Luci Oliveira

tabela 1
Interesse expresso na petio inicial, de acordo com requerente

pgr

Governadores

Partidos polticos

Associaes

oab

Outros

Total

Combate a interesses corporativos


(demais carreiras pblicas)

16%

58%

10%

4%

16%

21%

25%

Defesa de interesses corporativos


(demais carreiras pblicas)

7%

4%

47%

30%

24%

36%

18%

Combate a interesses corporativos


(demais carreiras da justia)

14%

15%

11%

2%

4%

11%

Regulao de atuao
(demais carreiras pblicas)

11%

10%

19%

5%

7%

7%

10%

Regulao de atuao
(demais carreiras da justia)

13%

6%

5%

8%

36%

7%

10%

Defesa de interesses corporativos


(magistratura)

10%

1%

1%

25%

2%

14%

9%

Defesa de interesses corporativos


(demais carreiras da justia)

10%

1%

2%

25%

11%

14%

9%

Combate a interesses corporativos


(magistratura)

17%

5%

2%

1%

7%

Regulao de atuao
(magistratura)

4%

2%

0%

1%

1%

0%

284

341

171

237

45

15

1093

Disputa interna (magistratura)


Total (em nmeros)

tabela 2
Resultado da deciso, de acordo com o interesse expresso na petio inicial

Procedente

Improcedente

No conhecida/

(total/parte)

prejudicada

Geral

Plenrio

Geral

Plenrio

Geral

Plenrio

Regulao de atuao
(demais carreiras da justia)

7%

10%

51%

84%

43%

7%

Combate a interesses corporativos


(demais carreiras pblicas)

4%

6%

52%

79%

44%

15%

Regulao de atuao
(demais carreiras pblicas)

9%

17%

37%

79%

54%

4%

Combate a interesses corporativos


(demais carreiras da justia)

9%

14%

45%

78%

47%

8%

Defesa de interesses corporativos


(magistratura)

4%

8%

42%

74%

53%

19%

Combate a interesses corporativos


(magistratura)

6%

10%

36%

67%

58%

23%

Defesa de interesses corporativos


(demais carreiras da justia)

2%

4%

38%

66%

60%

31%

Defesa de interesses corporativos


(demais carreiras pblicas)

5%

10%

25%

52%

70%

38%

Regulao de atuao
(magistratura)

27%

50%

73%

50%

Disputa interna
(magistratura)

100%

5%

9%

41%

72%

54%

19%

Total

abril 2016

127

Agenda suprema, pp. 105-133

grfico 12
Resultado da deciso, de acordo com o interesse expresso na petio inicial
100%

80%

8%

15%

90%

8%

47%

19%

12%

31%

51%

70%

63%

60%
50%

8%

5%
7%

40%

5%

80%

77%

4%

30%
20%

9%

54%

48%

42%

72%
61%
41%

32%

10%
0%

Geral

Plenrio

Combate a interesses
corporativos

Geral

Plenrio

Regulao de atuao

Procedente (total/parte)

Geral

Plenrio

Defesa de interesses
corporativos

Improcedente

Geral

Plenrio
Total

No conhecida/prejudicada

Base: adis na temtica agente pblico, com deciso final, julgadas de outubro de 1988 a julho de 2014: combate a interesses corporativos:
geral, 465, plenrio, 288; defesa de interesses corporativos: geral, 391, plenrio, 207; regulao de atuao: geral, 237, plenrio, 122.

Observando os interesses especficos em disputa, notamos que o Supremo foi


mais ativo em combater os interesses de outras carreiras pblicas que no as da
justia julgou total ou parcialmente procedente 52% das aes que combatiam
interesses corporativos das demais carreiras pblicas, 45% das aes que combatiam
interesses das demais carreiras da justia e 36% das aes que combatiam interesses
da magistratura (Tabela 2).
Entre as aes que defendiam interesses corporativos, o stf julgou procedente,
no todo ou em parte, 42% das aes que defendiam interesses da magistratura, 38%
das aes que defendiam os interesses das demais carreiras da justia e 25% das aes
que defendiam interesses das demais carreiras pblicas. Em termos da regulao da
atuao das carreiras, aquelas que se referiam magistratura foram as em que menos
o stf interveio apenas 27% dessas aes foram julgadas procedentes.
Esses dados reforam a constatao de que o Supremo Tribunal Federal desempenhou o papel de eficaz rgo de deliberao corporativa.
128

Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 28, n. 1

Fabiana Luci Oliveira

Concluso
Buscamos neste artigo mapear o contedo da agenda decisria do stf e o alcance de suas decises no controle concentrado de constitucionalidade das leis, com
base nas adis julgadas pelo tribunal entre os anos de 1988 e 2014. A partir da,
discutimos os papis que o stf desempenhou ao arbitrar interesses em disputa no
processo de reviso judicial.
O Supremo investiu 40% do seu tempo no mbito da adi em assuntos ligados
ao funcionalismo pblico, sendo que aproximadamente 20% das aes trataram
exclusivamente das carreiras pblicas jurdicas. Em segundo lugar, esto assuntos
ligados administrao pblica, com 15% do total de aes, e em terceiro, temas
ligados agenda de direitos civis, sociais, polticos e coletivos (que somam 12%
do total das adis), que juntamente com outros temas que tratam da relao entre
particulares, somam 14% do total de adis. administrao da justia, o Supremo
dedicou 7% do seu tempo em adis. Com isso, mais de um quarto da agenda do
stf no controle concentrado de constitucionalidade foi dedicada regulao das
carreiras pblicas jurdicas e administrao das instituies estatais de justia.
Portanto, observando os interesses que dominaram a agenda decisria do Supremo, podemos afirmar que quando se fala em judicializao da poltica no Brasil, no
que se refere atuao do Supremo Tribunal Federal, mais do que papel de mediador
de disputas entre diferentes rgos do governo, de instncia de implementao de
direitos sociais e coletivos ou ainda instituio contramajoritria, o tribunal desempenhou o papel de instituio de deliberao corporativa.
O stf tem, sim, permitido em alguma medida a incorporao de vozes minoritrias
no processo poltico, mas seu papel predominante foi o de propiciar aos governos, s
associaes de classe e s prprias instituies de justia (sobretudo via Procuradoria-Geral da Repblica) um espao privilegiado de interferncia na implementao de
polticas pblicas ligadas regulao das burocracias do Estado e suas prerrogativas.
Qual o impacto da atuao de um tribunal com essa agenda decisria para a
democracia? Trazemos aqui a ponderao de Hirschl (2013) de que quando os
polticos eleitos abstm-se de lidar com um desafio de poltica pblica, a interveno
judicial pode ser um caminho para abrir o debate sobre o assunto. Mas quando o
autor observa os impactos efetivos da reviso judicial sobre uma agenda de avano
e garantia de direitos, conclui que so muito pouco significativos no que se refere
aos direitos positivos e coletivos (trabalho, educao, sade, moradia, entre outros),
tendo uma efetividade um pouco maior para os direitos negativos (restries ao
do Estado, impedindo-o de interferir nas atividades econmicas e na vida privada,
como a liberdade de expresso, o devido processo legal, a igualdade formal).
abril 2016

129

Agenda suprema, pp. 105-133

Pensando o caso brasileiro a partir dessa ponderao, observamos que a demanda


proporcionalmente mais acolhida pelo Supremo, ou seja, aquela em que ele mais
tem interferido, declarando a inconstitucionalidade total ou parcial da norma em
questo, a relativa aos agentes pblicos primeiro para restringir prerrogativas e
depois para ampli-las ou garanti-las. Em segundo lugar, vm as demandas ligadas
sociedade civil, sendo a regulao do trnsito o assunto que o tribunal mais interveio, declarando procedentes 66% das aes que julgou nessa temtica. Depois,
as aes que tratam dos direitos civis, julgando total ou parcialmente procedentes
38% dessas aes. J em termos de direitos sociais, o stf interveio em 30% dos casos.
O tribunal foi muito mais interventivo quando tratava da burocracia do Estado
ou mesmo quando decidia acerca de direitos negativos se comparado s suas decises relativas aos direitos positivos e coletivos. Porm, ainda que a interveno
do Supremo nessa rea seja menor, ela tem sido significativa no s para abrir a
agenda de debates sobre o assunto, como tambm para influenciar a agenda de
implementao de poucas, mas relevantes, polticas pblicas, como a implementao do sistema de cotas em universidades. Na arena de conflitos polticos, o papel
do Supremo, apesar de pontual, tambm pode ser considerado significativo, sendo
exemplos os casos da declarao de constitucionalidade da perda de mandato eletivo
por infidelidade partidria e da Lei da Ficha Limpa.
O Supremo rgo essencial para a governana democrtica, portanto no deve
dispender tanto tempo arbitrando interesses e conflitos da burocracia do Estado, e sim
dedicar-se s questes de maior relevo e importncia nas arenas social e poltica do pas.

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Resumo
Agenda suprema: interesses em disputa no controle de constitucionalidade das leis no Brasil

Neste artigo discutimos os papis que o Supremo Tribunal Federal (stf) tm desempenhado ao
arbitrar interesses em disputa no controle de constitucionalidade das leis, via aes direitas de

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inconstitucionalidade (adis). Para isso, baseamo-nos na anlise quantitativa das adis julgadas
pelo tribunal entre os anos de 1988 e 2014, mapeando o contedo de sua agenda decisria, verificando em que medida o Supremo tem feito diferena nas arenas de conflito social e poltico
do pas. Conclumos que apesar do Supremo arbitrar importantes disputas sociais e polticas,
sua agenda tem sido tomada por uma pauta ligada ao delineamento das carreiras pblicas,
decidindo sobre expanso ou conteno das prerrogativas da burocracia do Estado. Entre os
diversos papis que a literatura corrente acerca da judicializao da poltica tem atribudo s
supremas cortes ao redor do mundo, em um cenrio de expanso do poder poltico do Judicirio,
verificamos que, no caso do Brasil, mais do que instituio contramajoritria ou instncia de
implementao de direitos sociais e coletivos, o stf tem desempenhado papel de verdadeiro
rgo de deliberao corporativa.
Palavras-chave: Supremo Tribunal Federal; Agenda decisria; Controle de constitucionalidade;

Judicializao da poltica; Funcionalismo pblico.


Abstract
Supreme agenda: interests in dispute in judicial review in Brazil

In this paper we discuss the roles that Brazils Supreme Court (stf) has played while arbitrating interests in dispute in the constitutionality control of laws, through judicial review cases
(adis). For this, we rely on quantitative analysis of adis judged by the court between the years
1988 and 2014, mapping the content of the Courts decision-making agenda and the scope of
its decisions, determining to what extent the Supreme Court has made a difference in arenas of
social and political conflict in the country. We conclude that despite taking part in important
disputes in arenas of social and political conflict, Supreme Courts agenda has been taken by
issues related to the delineation of public careers, deciding on expansion or restraint of state
bureaucracy prerogatives. Among the different roles that the current literature on judicialization of politics has attributed to Supreme Courts around the world, in a scenario of expanding
political power of the judiciary, we found out that in Brazil, more than a countermajoritarian
institution, or an instance to advance social and collective rights, Supreme Court has played
the role of a true corporate deliberation body.
Keywords: Supreme Court; Decision-making agenda; Judicial review; Judicialization of politics;

Civil servants.
Texto recebido em 8/1/2015 e aprovado em 24/3/2015. doi:10.11606/0103-2070.
ts.2016.106021.
Fabiana Luci Oliveira professora do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal de So Carlos (UFSCar) e bolsista de
produtividade do CNPq. E-mail: : fabianaluci@gmail.com.

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