D I R E I T O INTERNACIONAL

Fernando Rabello

A LEGITIMIDADE DA GUERRA NOS

ESTADOS FRACASSADOS
LEGITIMACY OF WAR WITHIN THE FAILED STATES
Leila Bijos e Jackeline Nunes de Oliveira

RESUMO

ABSTRACT

Apresenta fatos histricos e anlises tericas que permitem analisar o fenmeno dos Estados fracassados e o papel dos demais
Estados e organismos internacionais na proteo s regras do
Direito Internacional Humanitrio.
Afirma que o Direito Internacional Humanitrio se tornou um
importante aliado da causa humanitria nos Estados fracassados, porm a falta de gerncia e de estabilidade institucional
destes ameaa a proteo s regras que tentam controlar as
hostilidades da guerra.

The authors present historical facts and theoretical analysis

that allow for assessing the phenomenon of failed States
and the role of the remaining States and of international
organizations in the protection of rules for International
Humanitarian Law.
They state that International Humanitarian Law has become
an important ally for humanitarian causes within the failed
States, however their lack of management and of institutional
stability poses a threat to the protection of the rules intended
to restrain the hostilities of war.

Palavras-chave

Direito Internacional Humanitrio; Estados fracassados; guerra;

segurana internacional; assistncia humanitria; ps-Guerra Fria.

KEYWORDS

International Humanitarian Law; failed States; war;

international security; humanitarian assistance; post-cold war.
Revista CEJ, Braslia, Ano XV, n. 54, p. 61-72, jul./set. 2011

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1 INTRODUO

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Com o fim da Segunda Guerra Mundial, novos Estados surgiram pelo fato
de haver uma presso global por uma
autodeterminao dos pases, e porque
as ex-colnias demandavam muito custo
aos Estados debilitados pela guerra, afora
aqueles que ainda representariam certas
vantagens para alguns deles.
Um novo mundo bipolar ditava as regras entre o sistema capitalista dos EUA e os
ideais socialistas da URSS. A disputa entre
as duas superpotncias fez surgir uma nova
configurao no cenrio mundial, que no
se caracterizava nem como um perodo de
paz ou de guerra, cunhando um neologismo qualificado como Guerra Fria.
Este evento histrico foi palco de lutas
pela hegemonia internacional, e nos anos
finais da Guerra Fria, as superpotncias
conseguiram sufocar alguns conflitos internos em pases africanos, Amrica Central e
Leste da sia, o que redundou em massacres, fugas, emigrao. Levas de milhares
de pessoas acorreram aos pases vizinhos,
em busca de um espao de proteo nos
quais estes deslocados pudessem protegerse e livrar-se das situaes conflituosas de
sua terra natal; sem as ameaas a seus mais
mnimos direitos humanos fundamentais.
A instabilidade no cenrio internacional se agravou, provocando tendncias
separatistas, assim como conflitos tnicos,
guerras de secesso e crises de poder nos
anos 90. Em pases da frica houve o retorno de mercenrios armados e militares
subornados que disseminavam a violncia
contra a populao, forando-a a se deslocar para lugares mais seguros.
O que se evidenciou foi um cenrio de
herana de armas potentes, um mercado
negro paralelo beligerante, cuja atividade
alimentava diversas economias, originando a guerra assimtrica; que consiste na
capacidade de grupos de insurgentes armados sustentarem a luta contra o poder e
o monoplio estatal do uso da fora, tanto
em conflitos internos ou contra Estados estrangeiros. A Guerra Fria deixou um rastro
de pases desamparados. A terminologia
Estados fracassados foi adotada, por se
entender que o fracasso estatal se d em
termos de falncia institucional, no apenas
uma aluso falncia econmica, como
sugere o termo falido, utilizada extensivamente na obra de Francis Fukuyama.
A herana beligerante em pases
abandonados pelos imprios, tanto aps

a Segunda Guerra, quanto aps o fim

da Guerra Fria, invocou epidemias de
massacres contra a humanidade em diversas regies, no s na frica central,
como em Ruanda, at no leste europeu,
na ex-Iugoslvia. O surgimento de novos
Estados pequenos e fracos provocou
intervenes armadas entre os pases,
ameaando a segurana internacional.
Na viso dos renomados estudiosos,
Gaddis, Huntington e Fukuyama, o fim da
Guerra Fria significou o fim do duoplio
mundial e o surgimento de novas oportunidades, principalmente para os pases
abandonados pela ex-URSS, alm da
completa cesso dos conflitos bipolares.
Por outro lado, ocorreu o agravamento
dos conflitos armados em pases agora
autnomos, mas com graves problemas
estruturais de carter social e poltico.
2 CONFLITOS E NOVOS
DESDOBRAMENTOS NO PS-GUERRA FRIA

A Guerra Fria significou, para alguns

pases, uma maior margem de segurana
contra ameaa de invases de outros Estados de governos favorveis ideologia
inimiga (capitalismo versus socialismo). Na
viso de Gaddis (2006, p. 80), a Guerra Fria
no foi apenas uma rivalidade geopoltica
ou uma corrida de armas nucleares... Estava em questo algo quase to relevante
quanto a sobrevivncia humana: como organizar melhor a sociedade humana. No
entanto, aps a queda do regime sovitico,
o desmembramento dos pases da ex-URSS
e a quebra do Pacto de Varsvia, alguns governos e at insurgentes puderam agir de
acordo com seus interesses, gerando conflitos e guerras civis, tanto no frgil continente
africano, quanto na pacificada Europa.

O colapso da URSS determinou, no

s o fim da Guerra Fria, como o trmino
da existncia de um sistema nico de poder internacional. Novos Estados soberanos surgiram e compuseram um novo
quadro nas Naes Unidas, aumentando
em mais de 20% o nmero de pases
desde 1988. (HOBSBAWM, 2007, p. 87)
A desintegrao da Unio Sovitica
deu uma nova configurao, principalmente para o Leste Europeu. A guerra de
secesso da ex-Iugoslvia fora uma das
consequncias inevitveis desse perodo.
Com a morte de Tito, croata e lder
comunista da ex-Iugoslvia, em 1980, o
sentimento de separao da populao
ficou bastante latente. Tito fazia uma
poltica de unificao do pas (Figura 1),
plural em etnias (croatas, srvios, bsnios
e eslovenos), alm da diferena religiosa
(muulmanos e cristos ortodoxos). Os
srvios, maioria nas regies da Srvia,
Crocia e Bsnia-Herzegovina lideraram
uma verdadeira luta poltica e ideolgica
contra as outras minorias tnicas e lograram controlar os territrios em que a sua
etnia prevalecia. Houve, portanto, em cidades como Vukovar, na Crocia, a fuga
de milhares de croatas. Em 1992, a liderana muulmana na Bsnia-Herzegovina
declarou independncia desencadeando
uma violenta e sangrenta guerra entre
srvios e bsnios, e fugas em massa da
populao. (VIZENTINI, 2005, p. 26-38)
A guerra dos Blcs resultou na criao
de quatro pases independentes aps a guerra, com o auxlio da Otan e das potncias ocidentais: Bsnia-Herzegovina, Crocia, Srvia
e Montenegro, Eslovnia e Macednia.
Figura 1 A Antiga Iugoslvia, em 1981

Fonte: International Criminal Tribunal for the Former Yugoslvia.

Disponvel em: <http://www.icty.org/sid/321>. Acesso em: 22/05/2011.

Revista CEJ, Braslia, Ano XV, n. 54, p. 61-72, jul./set. 2011

Os lderes europeus demoraram a intervir na guerra dos

Blcs, por no consider-la como sendo uma guerra que ameaasse o continente de forma relevante. Entretanto, aps analisarem sua grave consequncia, a guerra s foi vencida pela
interveno da Otan e um acordo de cessar fogo entre os lderes croatas, bsnios e srvios, ps fim aos conflitos na regio.
(SMITH, 2007, p. 49)
2.1 O AFEGANISTO

O fim da Guerra Fria foi como estopim para desencadear

revoltas no Afeganisto (celeiro de terroristas e grupos rebeldes
desde a ocupao da ex-URSS, na dcada de 80), aps a deposio de Mohammad Daoud, por um golpe comunista liderado
pelos russos. (MONTEIRO, 2006, p. 76)
Com a invaso sovitica, rebeldes islmicos contaram
com a ajuda internacional e iniciaram um forte treinamento em zonas tribais, inclusive no Paquisto. Eles detinham
armamentos pesados, inclusive msseis antiareos financiados pela CIA. Esse treinamento islmico, em nome da jihad
(a guerra santa islmica), deu origem a uma das mais cruis
e obstinadas guerrilhas da atualidade, a Al Qaeda, liderada
por Osama Bin Laden, saudita e dissidente, por considerar
seu pas de origem desrespeitoso s leis do Isl. (WEBER,
2007, p. 62-65)
Os eventos trgicos de 11 de setembro de 2001 provocaram o governo norte-americano de George W. Bush a liderar
a guerra contra o terror contra a guerrilha Al Qaeda, que
assumiu o atentado. Os aliados invadiram o Afeganisto em
2001, conquistaram a capital e mais duas cidades principais:
Kandahar e Mazar-e-Sharif, afugentando o mul Omar. No fim
do ano de 2001, os EUA e o ex-rei afego escolheram Hardi
Kazar para governar o pas (WEBER, 2007, p. 62-65), sugerindo a construo de um novo regime democrtico, contrrio s
determinaes do Talib.
Para Fukuyama (2005, p. 124), o falido estado do Afeganisto estava to fraco que foi seqestrado por um participante
no-estatal, a organizao terrorista Al-Qaida, e serve de base
para operaes terroristas locais. E esse poder se refletiria nos
ataques s torres gmeas do World Trade Center, em Nova
York, em 11 de setembro de 2001.
O Afeganisto um modelo de como um Estado pode sofrer graves consequncias aps o fim de um domnio internacional, pois uma crise inflamada por insurgentes significa uma
grave ameaa segurana internacional.
2.2 FRICA

O fim da Guerra Fria significou uma era de reviravolta

negativa para o continente africano. As ex-colnias africanas, que at o final da Segunda Guerra Mundial ainda eram
bastante dependentes das potncias mundiais viraram joguetes de poder nas mos do duoplio URSS versus EUA
a partir dos anos 80. Os pases africanos brigavam entre si,
de acordo com os desmandes das duas nicas potncias,
e com a queda da Unio Sovitica, apesar de o continente
perder a sua condio estratgica para o sistema bipolar, as
guerras entre naes africanas no cessaram. (VIZENTINI,
2005, p. 59)
Os conflitos eclodiram desde brigas tnico-religiosas, em

que antigas tribos rivais se viram livres para a conquista de territrios aps a Guerra Fria, at a disputa por riquezas naturais,
muitas vezes financiadas por pases ricos. Tendo o petrleo
como base da sua economia, vrios pases africanos respondem por 12% da importao petrolfera pelos EUA por ano. Pa
ses como China, Frana e Inglaterra tambm possuem grandes
empresas de explorao de petrleo na frica. Assim como o
petrleo, os diamantes so uma das grandes causas de conflitos
em guerra civil em pases como Angola, Libria, Congo e Serra
Leoa. (Idem, p. 35)
No que se refere regio ocidental da frica, esta nunca
conseguiu recuperar-se totalmente aps o perodo colonial, assim como jamais conseguiu prosperar em um nvel adequado
aos seus cidados. Golpes de governo, eleies com intimidaes contra a populao e corrupo so frequentes desde
aquele perodo. (SMITH, 2007, p. 98)

Na viso dos renomados estudiosos, [...] o fim

da Guerra Fria significou o fim do duoplio
mundial e o surgimento de novas
oportunidades, principalmente para os pases
abandonados pela ex-URSS, alm da completa
cesso dos conflitos bipolares.
Um panorama histrico dos pases da frica Ocidental, que
compem o ndice de Estados Falidos da Revista Foreign Policy,
de 2010 (FAILED STATES INDEX, 2010), reflete o seu contexto atual.
A Guin, aps a sua independncia, em 1958, sofreu com as guerras de Serra Leoa e Libria, em que foras deste pas atacaram os
rebeldes. Alm disso, os governos da Libria e Serra Leoa apoiam
os dissidentes do pas. A Libria, desde 1990 at 1997, no tinha
um governo efetivo. Ao final de 1997, aps uma violenta guerra
civil, o lder das foras armadas mais poderosa do pas foi eleito,
porm, em 1999, a guerra voltou com ataques de insurgentes ao
norte do pas. importante ressaltar que a Nigria, embora seja
independente desde 1960, assolada por intensos confrontos no
pas desde o ano 2000, aps a introduo da Sharia, a lei islmica.
Na Costa do Marfim existe uma ditadura militar desde 1999, com
constantes violaes dos direitos humanos. H confrontos entre as
etnias guer e dioula, causados pela disputa de terras e fontes hdricas, e pelo caos poltico (TODAS AS GUERRAS...,2007, p. 35).
A situao do Congo (ex-Zaire), tambm inspira apreenso,
uma vez que desde a sua independncia da monarquia belga,
em 1959, um pas que tem sido alvo de disputas entre polticos
e grupos internos rivais. Com a ajuda de potncias estrangeiras,
como Estados Unidos e Frana, o Congo tem conflagrado sucessivas guerras civis e deposies de governos em sua conflituosa
poltica interna (MINISTRIO DAS RELAES..., 2011).
Em 1997, insurgentes da Aliana das Foras Democrticas
pela Libertao do Congo (AFDL) depuseram o presidente Mobuto e colocaram seu lder, Laurent Kabila, no poder. Angola,
Nambia, Chade e Sudo insurgiram contra os rebeldes aps
uma guerra de tutsis e hutus, em 1998, vindos de Ruanda e
Uganda. A guerra no Congo deixou um saldo de mais de 4 milhes de mortos e mais 2 milhes de refugiados, por volta de
2002 (SMITH, 2007, p. 90).
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Na verdade, a guerra civil de Ruanda foi um massacre sem

precedentes na histria recente da frica. Os fatos revelam
que, quando a grande maioria tnica de hutus (90%) liderou
a minoria tutsi (que durante a ocupao belga-alem era etnia
elitizada) aps a independncia do pas em 1959, os rebeldes
tutsis, exilados fora de seu pas, iniciaram uma pequena revolta
que gerou a ira de insurgentes hutus. Aps a morte dos presidentes de Ruanda e Burundi, devido queda de um avio que
os transportava, a guerra tribal foi inevitvel, com a reao dos
rebeldes tutsis e a conquista da capital Kigali. Nesse contexto, a
maioria hutu iniciou um massacre contra a populao tutsi, com
mais de 800 mil mortos pelo pas, quatro milhes de refugiados
e milhares de mulheres estupradas durante a guerra, em 1994.
(VIZENTINI, 2005, p. 64-65)
Aps a insurgncia da Frente Patritica Ruandesa (FRP),
com Paul Kagame, os tutsis reagiram guerra derrotando o
exrcito hutu e estabelecendo um novo governo. Houve fuga
de milhares de refugiados hutus, que temiam represlias do
governo de Kagame para Burundi, Uganda, Tanznia e Zaire.
Os refugiados se evadiram visando evitar situaes perigosas,
incluindo at mesmo recluso carcerria ou risco de vida. Como
ressaltam Earl E. Huyck e Leon E. Bouvier, refugiado significa
algum que foge, mas tambm traz implcita a noo de refgio
ou santurio, a fuga de uma situao insustentvel para outra
diferente e que se espera seja melhor, alm de uma fronteira
nacional. (CASELLA, 2001)
Em 1999, Ruanda realizou eleies locais, e em 2003, eleies para presidente e legislativo, entrando para a comunidade internacional como pas de fato e de direito em 2009. (THE
WORLD FACT BOOK, 2011).
No entanto, a regio, formada pela Etipia, Somlia e Eritreia, dominada por conflitos desde 1960. Em consequncia, a
Etipia sofreu uma grave crise alimentar nos anos 80, matando
cerca de um milho de pessoas. (SMITH, 2007, p. 94)

A desintegrao da Unio Sovitica deu uma

nova configurao, principalmente para o
Leste Europeu. A guerra de secesso da
ex-Iugoslvia fora uma das consequncias
inevitveis desse perodo.
A situao catica se iniciou aps a descolonizao, ao final
da Segunda Guerra. Durante a Guerra Fria, os governos dos EUA
e URSS manipulavam os governos africanos de acordo com seus
interesses e disputas. A Etipia tinha o apoio dos EUA, que doava
armas e dinheiro ao imperador, Hail Selassi. Porm, em 1974,
as milcias etopes, sob financiamento da URSS, assassinaram o
imperador, instalando uma terrvel ditadura no pas. Os EUA resolveram ento apoiar as foras da Eritreia, anexada anteriormente
pela Etipia e insurgiram em uma aliana com rebeldes etopes,
derrubando a ditadura comunista. Em 1993, a Eritreia torna-se
independente. (TODAS AS GUERRAS..., 2007, p. 50)
Em 2000, um acordo de paz ps fim guerra entre os pases, que ainda disputavam em meio s faces, e, em 2002,
houve um aceite de um novo delineamento de fronteira, porm
as disputas se estenderiam Somlia. (MONTEIRO, 2005, p. 94)
Revista CEJ, Braslia, Ano XV, n. 54, p. 61-72, jul./set. 2011

Como ocorreu com vrias ex-colnias africanas aps o fim

da Segunda Guerra Mundial, a Somlia tornou-se independente
em 1960. No final dos anos 60 o general Siad Barre toma o
governo por um golpe apoiado pela Unio Sovitica. A Somlia
sofre nessa poca com sucessivas derrotas do governo Barre
contra foras insurgentes em seu pas. Em 1991, grupos rebeldes insatisfeitos com a situao do pas depuseram o ditador,
causando um colapso no governo central e o pas mergulhou
em uma longa e terrvel guerra civil, com milhares de deslocados. (MINISTRIO DAS RELAES..., 2011)
A Somlia ocupa o topo da lista do ndice de Estados Falidos
da Revista Foreign Policy, com altssimos patamares de refugiados e deslocados internos, subdesenvolvimento humano, declnio econmico e violao de direitos humanos. (Idem)
A situao no diferente no Sudo, que um pas castigado pela perseguio do lder rabe muulmano Al-Bashir
aos negros cristos da regio, desde 1989, aps o golpe militar.
(VIZENTINI, 2005, p. 60)
Os fatos histricos ressaltam que, desde os anos 70, milcias Janjaweed, financiadas pelo governo sudans e apoiadas
pelo exrcito vm destruindo, roubando o matando vilarejos
e pessoas em Darfur, onde o Alto Comissariado das Naes
Unidas tem trabalhado incessantemente. At 2005 eram mais
de dois milhes de mortos, com execues sumrias. Somente
em 2004, as Naes Unidas perceberam a urgncia na regio
e intensificaram medidas de interveno humanitria. Porm, o
governo sudans impede a entrada de ajuda externa, enquanto
China e Rssia financiam petrleo e armamento ao governo AlBashir (SZAMES; WERNECK, 2006), que j recebeu mandado
de priso por crimes de guerra, crimes contra a humanidade e
genocdio, pelo Tribunal Penal Internacional1.
Nesse contexto, como aspectos gerais, aps o fim da Guerra
Fria, o mundo testemunhou um rol de pases que emergiram
dos desdobramentos de uma nova ordem mundial. O panorama que se apresentaria aps o colapso da Unio Sovitica,
se no fosse previsvel, era, talvez, inevitvel, visto que muitos
pases reivindicariam suas demandas, fossem territoriais, tnicas
ou polticas. Mesmo no bero da civilizada Europa as guerras
do leste europeu iriam mudar os rumos das polticas de um
provvel e pacfico ps-Guerra Fria.
Destarte, a frica ainda espera superar todas as crises que
se desencadearam desde o incio dos anos 90. O surgimento de
Estados fracos que compem a nova agenda internacional traz
instabilidade e insegurana, pois estes pases tambm abrigam
terroristas e armas ilegais. Os terroristas causam pnico e morte
na populao, sobretudo nos pases vizinhos, uma vez que a
segurana entre as fronteiras no existe mais, desde o fim do
controle internacional durante a Guerra Fria.
Infere-se que esses novos desdobramentos, que surtiram
efeito na segurana internacional, ainda preocupam, pois os
Estados fracassados, que compem o elenco de novos atores
no cenrio mundial, dependem de estrutura poltica e recursos
financeiros para garantir o mnimo da sobrevivncia da sua populao e a paz nas regies mais instveis do globo terrestre.
3 OS ESTADOS FRACASSADOS

A importncia de se discutir sobre o surgimento dos Estados

falidos ou fracassados no cenrio internacional e suas conse-

quncias faz-se mister a partir do final da

Guerra Fria, ainda nos anos 80.
A discusso se pautava no por serem esses Estados uma possvel ameaa
segurana internacional, mas por serem
instrumentos de disputa entre a potncia
americana e a sovitica. No entanto, os Estados que eram amparados pelas polticas
e intervenes do duoplio internacional
se tornaram abandonados em termos financeiros e institucionais aps a Guerra
Fria. Esses pases compem o grupo integrado por uma vasta categoria residual,
que no so democracias de mercado,
tm uma renda per capita baixa ou mdia,
e no tm recursos de poder de alguma
significao no sistema internacional. O
nico quesito preocupante para os pases
desenvolvidos a sua capacidade de produzir terrorismo. (ROTBERG apud VIOLA;
LEIS, 2007, p. 55)
A preocupao a respeito dos Estados fracassados como ameaa
segurana internacional se tornou proe
minente aps os ataques de 11 de setembro de 2001, quando o governo
americano declarou guerra aos terroristas e iniciou uma caada internacional.
Era impensvel que aps o controle internacional promovido pelas potncias
bipolares ainda houvesse qualquer tipo
de agresso contra alguma delas.
Estabelecer um conceito definitivo
do que seja um Estado fracassado
no tarefa fcil para os estudiosos do
assunto. A discusso vem desde termos
empricos quais sejam, que se prope
a ser um Estado de facto, com condies
de prover a sua populao em suas necessidades bsicas e direitos inerentes
condio humana e social e manter um
governo autnomo , at em termos de
Estado de jure (MONTEIRO, 2006, p.
44-45) em que h a soberania estatal,
sob o prisma do Direito Internacional 2.O
Fund for Peace3 assim define o significado de Estados fracassados, de acordo com a sua mensurao dos pontos
pertinentes ao fenmeno: A state that
is failing has several attributes. One of
the most common is the loss of physical
control of its territory or a monopoly on
the legitimate use of force. Other attributes of state failure include the erosion
of legitimate authority to make collective
decisions, an inability to provide reasonable public services, and the inability to
interact with other states as a full mem-

ber of the international community.

Podemos assim concluir, de acordo
com a definio do Fund for Peace, que
a fraqueza ou o descontrole do governo
em gerir as instituies pblicas, assim
como garantir a segurana em seu prprio
territrio permite que esses Estados no
consigam interagir como pases plenos na
comunidade internacional e de fato no
interagem, no h o seu legtimo reconhecimento perante os demais pases.
Apesar de existir na literatura diversos conceitos a respeito do fenmeno
Estados fracassados, Krasner define
com propriedade a sua viso do tema:
Em alguns pases, as estruturas de autoridade entraram totalmente em colapso,
ou, se elas existem formalmente, so
conchas ocas. Os servios, como de sade e educao, so dolorosamente inadequados. Os direitos humanos so ignorados. A infra-estrutura se deteriorou.
A corrupo desenfreada. As fronteiras
so desreguladas. A moeda nacional foi
substituda por dlares ou outro meio
de troca internacionalmente reconhecido. O PIB decai. A expectativa de vida
diminui. Direitos humanos bsicos so
pisoteados. O crime se alastra. Grupos
armados operam dentro das fronteiras
do Estado, mas fora do controle do governo. A pobreza endmica. (MONTEIRO, 2006, p. 38 apud KRASNER, 2000).

facilmente ser vulnerveis interveno

externa. (LICRIO, 2009, p. 8-14)
Entretanto, apesar das divergncias
tericas, uma concluso consensual: a
de que os Estados fracassados, por terem suas instituies esfaceladas ou fora
do controle estatal, so uma ameaa,
tanto ao sistema internacional, por no
conseguirem manter as funes bsicas
de segurana, quanto populao local,
que teme por suas vidas, uma vez que
no tem como recorrer a um sistema falido e corruptvel a autoridades, terroristas
e mercenrios estrangeiros. E afinal, qual
a soluo? H uma grande massa de
deslocados que buscam refgio nos pases estabilizados.
3.1 COMO OS ESTADOS SE TORNAM
FRACASSADOS

A fragilidade dos Estados fracassados tema de investigao e subsdio

para opinies diversas de vrios estudiosos. A Revista Foreign Policy, em conjunto com o Fund for Peace, uma organizao de pesquisa e educao4, com sede
nos EUA, formulou um ndice de Estados
fracassados (Failed States Index) em
que estabelecem doze razes para que
um Estado se torne fracassado. Os indicadores so divididos em econmicos,
sociais e polticos e subdivididos em seus
aspectos pertinentes.

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O Afeganisto um modelo de como um Estado pode sofrer

graves consequncias aps o fim de um domnio
internacional, pois uma crise inflamada por insurgentes
significa uma grave ameaa segurana internacional.
Outra questo relevante a respeito
do debate terico liberal-realista, encabeado por Francis Fukuyama, que defende
as potncias internacionais, por serem
hegemnicas, e que deveriam garantir
a construo dos Estados fracassados,
garantindo o fortalecimento das instituies para que estes possam ter uma
participao legtima do sistema internacional. Enquanto que tericos realistas,
como Robert Jackson, acreditam que
essas intervenes externas s deveriam
acontecer caso houvesse alguma ameaa
segurana internacional por esses Estados e que ainda h que haver uma definio a respeito do monoplio da fora
estatal, j que nem todos os Estados
fracassados detm esse poder e podem

Entre os indicadores sociais esto

o montante de presses demogrficas,
movimento massivo de refugiados e
deslocados internos. Os indicadores
econmicos apontam as desigualdades
no desenvolvimento econmico e declnio econmico acentuado, enquanto
que os indicadores polticos mensuram,
entre outros, a criminalizao estatal ou
deslegitimao do Estado, a deteriorao
progressiva dos servios pblicos, a suspenso das leis de direitos humanos e a
interveno externa de outros Estados ou
atores polticos.
Na Tabela 1, esto relacionados os
quinze primeiros Estados fracassados do
Failed States Index 2010, do Fund for Peace/Foreign Policy, com suas respectivas

Revista CEJ, Braslia, Ano XV, n. 54, p. 61-72, jul./set. 2011

pontuaes de avaliao de fraqueza estatal, de acordo com

suas funes e ndices sociais.
possvel observar que a maioria dos pases do ndice se
encontra no continente africano, palco de disputas de controle
territorial pelo sistema bipolar, durante a Guerra Fria, e regio
arrasada por guerras civis e pobreza extrema. No obstante, o
Haiti, como pas da Amrica Latina, faz parte do referido ndice.
Tabela 1 ndice dos Estados Fracassados 2010
Fonte Failed States Index (2010).

tarista, como o Talib e a Al Qaeda. No mesmo exemplo, situase o Iraque, que, mesmo aps a interveno das foras aliadas,
ainda figura como um dos seis primeiros pases em situao de
fracasso estatal.
H uma sria discusso em torno do conceito de Estados
fracassados, quando o assunto em que fracassam. Fukuyama classifica as funes do Estado em mnimas, que devem
garantir, entre outras coisas, a defesa e a ordem, a sade pblica
e a proteo dos pobres. Em segundo lugar, as intermedirias,
que pretendem cuidar de fatores como o meio ambiente e a

A anlise dos dados estatsticos da Tabela 1 pretende

classificar os pases em vrios pontos, como desenvolvimento
econmico, refugiados, deslegitimao do Estado e interveno
externa. A anlise pertinente, pois avalia a situao dos Estados em termos institucionais, por exemplo. Quanto mais grave
a condio do Estado nesses termos (pontuao mais prxima
de 1, menos grave, e, mais prximo de 10, mais grave), observam-se a ocorrncia de refugiados e deslocados internos e a
necessidade de interveno externa, como por exemplo, Somlia e Afeganisto, j que se encontram em estado de constantes
conflitos no internacionais.
H algumas ponderaes a respeito da classificao do Iraque como Estado fracassado, como a apresentada por Robert
Jackson (MONTEIRO, 2006, p. 38), que discorda que o pas,
presente no ranking em stimo lugar no ndice, por possuir,
em determinada poca, um governo central e instituies organizadas, aps a interveno dos EUA durante a guerra iniciada
em 2003, no deveria receber tal classificao. No h negar-se
que, durante e aps a guerra, houve o colapso das instituies,
a derrubada do governo central, e o sistema de defesa foi dizimado pelos aliados. Ademais, o nmero de refugiados e deslocados internos foi significante durante a tomada pelo exrcito
estrangeiro.
O Afeganisto um exemplo, conforme apresentado em
tpico anterior, de como um Estado fraco instrumento fcil
nas mos de terroristas que detm um sistema de poder totali-

educao, e em terceiro lugar, as ativistas, cuja funo manter

uma poltica industrial e redistribuir a riqueza. No exatamente
uma hierarquia, mas uma forma de o Estado manter seu escopo (FUKUYAMA, 2005, p. 22-23).
Chomsky invoca uma discusso a respeito da nomenclatura
atribuda pelos EUA, desde o final da Guerra Fria, quando j
no havia mais conflito com o pas comunista. A guerra contra as drogas (Panam), iniciada por George Bush, em 1989,
serviu de pontap inicial para uma srie de polticas beligerantes intervencionistas do governo americano at os dias atuais
(CHOMSKY, 2009, p. 124-127). Desde ento, os Estados fracassados passaram a ser de Estados bandidos, no governo
Clinton (1994), a eixo do mal, com George W. Bush, a partir
de 2001, aps o ataque s Torres Gmeas, em 11 de setembro.
Ressalte-se que, no s a nomenclatura se fazia diferente,
mas a forma retrica como essa terminologia penetrava no sentimento norte-americano de que, ao contrrio de auxiliar esses
pases inimigos a se recuperarem das suas fraquezas institucionais, deveriam ser combatidos com guerras preventivas antiterror. O 11 de setembro foi fundamental para a disseminao
do dio das polticas de George W. Bush contra os pases que
abrigavam terroristas.
Por fim, Chomsky define: Estados fracassados so identificados pela incapacidade de dar segurana populao, de
garantir direitos no pas e no exterior e de manter o funcionamento de instituies democrticas. (CHOMSKY, 2009, p. 127).

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Embora ainda no se tenha uma definio do fenmeno, pois encontram-se na

literatura estudos sobre Estados falidos,
fracos ou fracassados, e ainda h dvidas
se em termos de facto ou de juri, mas
de forma emprica, esses Estados se tornaram o que so por terem sofrido aps
o perodo colonial com o abandono e
falta de subsistncia para sobreviverem,
levando-os ao colapso e ao fracasso estatal. Como sugere Monteiro (2006, p. 49),
esses Estados j eram de fato fracassados, mas a Guerra Fria os protegia, os
mascarava. Agora o grande dilema se
verdadeiramente os Estados fracassados
so uma ameaa ao sistema internacional, no somente aos EUA, a potncia
dominante do mundo, ou meramente
pases em que so necessrias intervenes humanitrias, que os submetem a
influncias de culturas e polticas ocidentais, escravizando-os e tornando cada vez
pior a sua condio de fracasso.
3.2 SEGURANA INTERNACIONAL

O mundo se viu abalado com os

ataques terroristas aos Estados Unidos da Amrica, em 11 de setembro
de 2001. Qual o significado dos novos atores internacionais (os Estados
fracassados), no contexto contemporneo? Se no ps-colapso da Unio
Sovitica os Estados fracassados representavam apenas ameaas pelo seu estado anrquico com o abandono pelas
superpotncias, depois do 11 de setembro de 2001 esses atores voltaram a ser
personagens principais em termos de
segurana internacional. Esses pases se
tornaram espectros de iminente perigo
para a defesa norte-americana, suscitando um intenso debate entre os realistas:
em que medida os Estados fracassados
so verdadeiramente uma ameaa segurana internacional?
Walt identifica que a balana de
poder tende a responder, no pelas demandas das potncias, mas pende para o
lado dos Estados ameaadores, aqueles identificados por no deterem um
poder dissuasrio significativo que possa
ameaar qualquer pas que esteja em
vantagem de defesa (WALT, 2001 apud
MONTEIRO, 2006, p. 91)
Walt ainda defende que, aps os
ataques de 2001 Nova York, a preocupao com os Estados fracassados
passou a ser questo de defesa nacional

dos EUA, aliado a outros pases da Europa, como Inglaterra, Frana e Espanha
(CHOMSKY, 2009, p. 124-127). fundamental entender que o risco, nesse caso,
foi avocado pelos EUA como ameaa ao
seu prprio territrio, e, portanto, o fato
de haver uma interveno militar nos
pases que seriam celeiros de terroristas,
segundo a interpretao de George W.
Bush, era risco iminente tambm para
todo o resto do mundo.
recorrente ainda o debate entre os
realistas de que nem mesmo esses Estados sejam de fato alguma ameaa. A
ideia a de que o fracasso uma condio to interna desses Estados que
jamais ameaariam qualquer potncia,
e, muito minimamente, o sistema internacional. Nem mesmo o possvel acesso
aos terroristas preocupa tericos como
Walt, que acredita que a Rssia seria
ainda um inimigo em potencial, j controlado pela diplomacia norte-americana.
Se, para os realistas, a interveno externa de potncias ou de organismos internacionais s adiantaria em caso de ameaa
iminente ao sistema internacional, para os
autores liberais a resposta ao combate a
essas ameaas exatamente a interveno
dessas potncias, capazes de transformar e
reconstruir as instituies e o aparato financeiro dos Estados fracassados.

questo, porque no ferem o princpio

da no interveno e da soberania estatal (MONTEIRO, 2006, p. 86). A interveno externa defendida por Fukuyama
(2005), como frmula para a reconstruo das instituies dos Estados fracassados e a recuperao de sua soberania,
inclusive como soluo contra as ameaas terroristas desses Estados.
O fim da Guerra Fria representou o
nascimento de novos Estados fracos e
com problemas graves de manuteno
da soberania e de suas instituies, significando grave ameaa ordem internacional porque provocam conflitos e
violao de direitos humanos.
Para Fukuyama (2005, p. 156) altamente salutar o fortalecimento desses
Estados pelas potncias e organismos de
financiamento externo em prol da segurana internacional.
Ainda a respeito das solues de
Fukuyama, as funes governamentais
(polticas sociais, defesa, mercado financeiro, por exemplo) devem ser fortalecidas para que se garanta o papel soberano do Estado. Defende, portanto, como
um liberal por excelncia, a doutrina
liberal to importante para os pases do
terceiro mundo nas dcadas de 80 e 90
(LICRIO, 2009, p. 8-14).
Fukuyama responsabiliza as grandes

O panorama que se apresentaria aps o colapso da Unio

Sovitica, se no fosse previsvel, era, talvez, inevitvel, visto
que muitos pases reivindicariam suas demandas, fossem
territoriais, tnicas ou polticas.
Alguns autores liberais, como Keohane (2003, apud MONTEIRO, 2006, p.
84), defendem que a ideia de interveno em casos de construo de Estados
esbarra na soberania destes, porm a sua
prpria condio de fracasso lhes impe
uma legitimao das misses ditas humanitrias.
Chomsky (2009, p. 127) defende
que esse tipo de interveno humanitria ganhou status de guerra contra o
terror, e essa poltica de interveno tem
sido discutida no sentido da sua prpria
natureza. A interveno serviria como
imposio dos modelos de gesto de governana das potncias ocidentais?
Para o Conselho de Segurana da
ONU, a permisso dessas intervenes
inerente ao fracasso dos Estados em

potncias pelo papel fundamental na

construo dos Estados fracassados, por
serem hegemnicas, e defende que h
de se fortalecer as instituies para que
haja uma maior participao dos organismos internacionais na construo desses Estados, em longo prazo (LICRIO,
2009, p. 14).
Se forem concatenadas as opinies
liberais e realistas a respeito das funes
e do papel dos Estados fracassados, e,
em contrapartida, das potncias com relao a eles, chegar um ponto em que
a concluso ser em que medida essa
interveno proposta por Fukuyama
relevante para os que neles interferem.
Para os realistas, como abordado
anteriormente, vivel uma interveno,
baseada no clculo de vantagens e riscos,

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apenas em prol da segurana dos Estados (caso dos EUA) ou

para impedir possveis ameaas segurana internacional. Mas
os Estados fracassados, segundo alguns autores, no representam grandes riscos aos demais pases do globo.
O liberalismo de Fukuyama defende que, para impedir tais
riscos e ameaa ao sistema internacional, necessrio que as
potncias garantam a reconstruo institucional e fortaleam a
governana desses Estados para que eles imponham sua autoridade diante de ameaas como terroristas (a fraqueza do
Afeganisto, que foi tomado por foras beligerantes, como o
Talib, liderado pela Al Qaeda) e talvez um futuro mais obscuro
para eles.
O objetivo primordial deste tpico pauta-se no por uma
definio do conceito de Estados fracassados, mas tem como
meta abordar os componentes que levaram esses Estados a estarem inseridos no cenrio internacional.
O debate terico liberalismo versus realismo salutar para
se entender a importncia das intervenes humanitrias e a
sua eficcia em territrios em que a ameaa segurana internacional ainda discutvel em termos de poder dissuasrio.
4 O DIREITO INTERNACIONAL HUMANITRIO E A PROTEO DE
CIVIS NOS ESTADOS FRACASSADOS
4.1 O DIREITO INTERNACIONAL HUMANITRIO

68

As intervenes humanitrias so fundamentais para balizar

a proteo do ser humano. At mesmo para a guerra existem
regras e o Direito Internacional Humanitrio (DIH) surgiu no
s para proteger os civis e no combatentes dos horrores e
atrocidades da guerra, como para conduzir as hostilidades dos
conflitos armados e minimizar seus efeitos.
Jubilut (2007, p. 139) doutrina que a histria do Direito
Internacional pode ser traada a partir de dois conceitos fundamentais: a paz e a guerra, sendo um muitas vezes definido em
funo do outro. importante ressaltar que o Direito Internacional Humanitrio o direito dos conflitos armados.

A preocupao a respeito dos Estados

fracassados como ameaa segurana
internacional se tornou proeminente aps os
ataques de 11 de setembro de 2001, quando o
governo americano declarou guerra aos
terroristas e iniciou uma caada internacional.
As atrocidades presenciadas na Segunda Guerra Mundial levaram as Naes Unidas a estabelecer, aps a guerra, um papel
fundamental de tentativa de pacificao mundial. A Declarao
das Naes Unidas, de 1948, foi uma premissa para se estabelecerem regras de proteo aos direitos humanos no mundo
inteiro.
Em coordenao com o Comit Internacional da Cruz Vermelha, as Naes Unidas desempenham um papel de parceria
indispensvel na logstica das operaes humanitrias ad hoc,
sob a liderana do Escritrio para Coordenao dos Assuntos
Humanitrios (OCHA). As diversas agncias da ONU, como o
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR), o Programa Alimentar Mundial (United Nations Food
Revista CEJ, Braslia, Ano XV, n. 54, p. 61-72, jul./set. 2011

Programme WFP), Fundo das Naes Unidas para a Infncia

(Unicef), Organizao Mundial da Sade (OMS), a Organizao
para a Alimentao e a Agricultura (FAO) e o Escritrio do Alto
Comissariado para os Direitos Humanos (ACDH),trabalham em
prol da defesa do direito humanitrio em pases sob o jugo dos
conflitos armados. (ICRC, 1999).
Tais organismos so responsveis por aes, desde a providncia de socorro alimentar (FAO), a proteo e amparo de
crianas e mulheres nas hostilidades da guerra (Unicef), e a proteo dos refugiados (ACNUR em parceria com o CICV).
O Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV) foi fundado em 1876, por Henri Dunant, empresrio suo, que presenciou o sofrimento de soldados feridos e sem a ajuda adequada na batalha de Solferino (21.06.1859). As conferncias do
Comit principiaram as convenes internacionais em Genebra
para tratarem do destino dos militares feridos em combate. Tais
convenes foram a base do que seria, mais tarde, o Direito
Internacional Humanitrio, jus in bello, ou o Direito da Guerra.
O DIH, ramo do Direito Internacional Pblico, preocupa-se
em regulamentar a conduo das hostilidades entre as partes
envolvidas em conflitos armados internos ou internacionais. As
quatro Convenes de Genebra (ratificadas em 1949) e os Protocolos Adicionais (1977) so a essncia das regras diretoras
do Direito Internacional Humanitrio. As Convenes cuidam
de proteger os civis e no combatentes dos horrores da guerra,
tentando poupar suas vidas dos mais severos ataques, inclusive
regulamentando a respeito da punio dos responsveis pelas
violaes ao DIH (jus post bellum). Assim foram estabelecidas:
(a) Primeira Conveno para melhorar a situao dos feridos e
doentes das foras armadas em campanha (Conveno I); (b)
Segunda Conveno de Genebra para melhorar a situao dos
feridos, doentes e nufragos das foras armadas no mar (Conveno II); (c) Terceira Conveno de Genebra relativa ao tratamento dos prisioneiros de guerra (Conveno III); (d) Quarta
Conveno de Genebra relativa proteo das pessoas civis em
tempo de guerra (Conveno IV) (IIDH: 2008). Os Protocolos
Adicionais complementam as Convenes da seguinte forma:
(a) Protocolo Adicional I s quatro Convenes de Genebra,
que se refere aplicao do Direito Internacional Humanitrio
aos conflitos internacionais; (b) Protocolo Adicional II s quatro
Convenes de Genebra: Aplicao do Direito Internacional Humanitrio aos conflitos internos (nacionais). (DIREITO INTERNACIONAL HUMANITRIO, 2010, p. 5)
A importncia de tais Protocolos Adicionais faz-se mister
uma vez que destaca a aceitao pelas Altas Partes Contratantes, com o compromisso de respecter et faire respecter (Protocolo Adicional I), obrigando-se a respeitar e fazer respeitar as
condies impostas nos tratados assinados. Tais obrigaes tm
efeito erga omnes, no s ao prprio Estado, como tambm
a qualquer pessoa sob sua jurisdio. Esse efeito torna os Estados capacitados no mbito jurdico interno a estabelecer leis
que assegurem a proteo e o respeito ao direito humanitrio,
principalmente de forma preventiva, em conformidade com as
demais leis internas do Estado (TRINDADE; PEYRIGNET; SANTIAGO, 2011).
Uma vez estabelecidas as regras e ratificadas pelas Altas
Partes Contratantes (161 Estados, EUA e Iraque so excees)
chegada a hora de fazer jus ao que verdadeiramente se prope

o Direito Internacional Humanitrio: proteger a pessoa humana contra as atrocidades de um conflito armado.
O fim da guerra no significa necessariamente o trmino das questes que
dizem respeito a ela. Punir aqueles que
violaram os direitos da pessoa humana,
que cometeram as mais cruis atrocidades tambm tarefa de proteo
ao Direito Humanitrio. A necessidade
de julgar criminosos de guerra surgiu
aps os crimes cometidos na Segunda
Guerra Mundial. poca instalou-se o
Tribunal de Nuremberg, em 1946, pelos
aliados, vitoriosos da guerra. A tarefa
era julgar os nazistas por crimes contra
a humanidade, atos desumanos, como
assassinato em massa, deportao, tortura, trabalhos forados e limpeza tnica. Pela primeira vez foi instalado um
tribunal ad hoc, especfico para tratar o
litgio. (COSTA JR., 2011).
Assim como o Tribunal de Nuremberg, outros tribunais tambm foram
criados pelas Naes Unidas para julgar
os diversos casos de crimes de guerra e
contra a populao civil: o Tribunal Internacional para a ex-Iugoslvia, em 1993 e
o Tribunal Internacional para a Ruanda,
em 1994, todos para julgarem os crimes
especficos a cada Estado, antes de ser
institudo o Tribunal Penal Internacional
(TPI), em 1998, pelo Tratado de Roma
(FERNANDES, 2006, p. 41-42).
O Tribunal Penal Internacional uma
corte, independente das Naes Unidas,
com sede em Haia, Holanda. A necessidade de se instituir a Corte foi devida ao
consenso das definies de crimes contra a humanidade, genocdio e crimes
de guerra. Aps as guerras de Ruanda
e ex-Iugoslvia, chegou-se percepo
de que a impunidade de criminosos de
guerra era inaceitvel e que haveria, de
fato, a necessidade de ser criado um Tribunal independente e permanente para
julgar esses crimes. Em julho de 1998,
portanto, em um marco histrico, foi institudo o Estatuto de Roma e estabelecido
o Tribunal Penal Internacional (EUA no
signatrio do Tribunal, assim como Israel) (ICC).
Diversos casos atuais esto sendo
julgados no TPI, como os da Repblica
Democrtica do Congo, em que chefes
das foras nacionais so acusados de crimes de guerra, por aliciarem crianas a
participarem de hostilidades em conflitos

armados nacional e internacional; do comando militar da Repblica Centro Africana, por crimes contra a humanidade,
como assassinato e estupro, e do presidente do Sudo, Omar Hassan Al Bashir,
por crimes de genocdio, ataques massivos contra a populao civil e crimes
contra a humanidade. Em todos esses
casos houve o julgamento e a emisso
do mandado de priso contra os criminosos. (ICC, 2011).

grupo armado intenta contra o governo,

mas de guerras no internacionais de um
grupo contra outro grupo, em que o governo central no detm mais o controle
soberano e legtimo da fora (THRER,
1999). Essa caracterstica vai de encontro ao Protocolo Adicional II, comum s
Quatro Convenes de Genebra, em que
assim afirma, em seu art. 1, inc. 1. De
acordo com o Protocolo supracitado, as
regras s sero aplicadas em casos em

Os indicadores econmicos apontam as desigualdades no

desenvolvimento econmico e declnio econmico acentuado,
enquanto que os indicadores polticos mensuram, entre
outros, a criminalizao estatal ou deslegitimao do Estado,
Porm, a jurisdio do Tribunal Penal
Internacional ocorre somente em casos
em que h a permisso do Estado-parte. Se o Estado no signatrio do TPI,
ento no h a permisso deste para
atuar em investigaes contra crimes
praticados por agente daquele Estado. O
princpio da complementariedade presume que o Estado deve atuar em casos
de violaes ao DIH, iniciando o devido
processo contra o criminoso. Se no o
faz, cabe ao TPI iniciar a devida investigao. Em caso de falncia das instituies
do Estado, o TPI age subsidiariamente.
(LEWANDOWSKI, 2002, p. 192)
O TPI no prescinde de princpios
importantes, como o da irrelevncia da
funo oficial, em que altas autoridades
podem ser processadas sem qualquer
prerrogativa funcional, de Estado; o
princpio da responsabilidade penal
individual, em que o criminoso responde individualmente e pessoalmente pelo
crime cometido, sem prejuzos ao Estado
em que origina, e o importante princpio
da imprescritibilidade, em que a punibilidade do criminoso ser ad eternum,
sendo jamais extinta, exceto se antes cometido o delito antes da criao do Tratado. (FERNANDES, 2006, p. 41-42)
4.2 A APLICAO DO DIREITO
INTERNACIONAL HUMANITRIO NOS
ESTADOS FRACASSADOS

Nos Estados fracassados ou falidos

no h como garantir o compromisso de
respeitar e fazer respeitar dos Estados.
Os Estados fracassados tm um carter
anrquico e as guerras internas no so
caracterizadas como civis, em que um

que grupos armados dissidentes intentarem contra foras armadas dentro de

territrio do Estado-parte signatrio do
Protocolo II, comum s Convenes de
Genebra. Porm, necessrio , para o
CICV, a proteo de civis em carter humanitrio, o que deve pesar nas interpretaes das leis do DIH.
Para o Comit Internacional da Cruz
Vermelha, a ausncia de um poder estatal
altamente prejudicial, pois, para aplicar a
proteo das leis do direito humanitrio,
de extrema necessidade haver o aparato
de foras armadas para que sejam transmitidos os ensinamentos das leis humanitrias e proteger os civis das hostilidades.
Em caso de Estados fracassados, a falncia das instituies ocorre por completo,
prejudicando o trabalho rduo do Comit
em garantir a proteo da populao civil
contra as hostilidades de guerras iminentes e recorrentes nesses Estados.
Outro desafio ao CICV e proteo
do Direito Internacional Humanitrio
com relao ao surgimento de novos
atores advindos desses Estados falidos
no cenrio internacional: os terroristas. A
bem da verdade, os Estados fracassados so celeiros de terroristas, que formam grupos de ideais fundamentalistas
em diversas partes do mundo. Destarte,
os terroristas muitas vezes contam com
aparato blico, de extrema tecnologia,
tornando-se desproporcional ao alcance
cientfico e tecnolgico de desenvolver
armas to modernas em seus pases de
origem. Em sendo potenciais agentes de
preocupao com relao segurana
dos demais Estados, os terroristas so
tambm agentes autnomos, no lhes

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sendo outorgada nenhuma misso de carter estatal contra determinado pas ou grupo de pessoas dentro de seu territrio.
Os eventos de 11 de setembro de 2001 foram assumidos pela
organizao independente Al Qaeda, adestradora de terroristas
e inimiga nmero um do governo norte-americano. Portanto,
esses criminosos tm aes transnacionais, ameaando indiscutivelmente a paz internacional.
Se os Estados fracassados no tm a capacidade de deter
esses agentes criminosos dentro de seu prprio territrio e se esses agentes ameaam a segurana internacional, faz-se imprescindvel a resposta da comunidade internacional a esse fenmeno.
A resposta internacional assistncia humanitria tem sido um
paliativo para o alvio da populao civil, sem a necessidade da
contradio da interveno militar, para fins humanitrios.
4.3 A ASSISTNCIA HUMANITRIA E A PROTEO AOS
DESLOCADOS INTERNOS

70

A assistncia humanitria uma ao responsvel por aliviar o sofrimento humano causado pelas hostilidades e violncia
da guerra. A assistncia humanitria jamais deve ser confundida com interveno armada militar, a chamada interveno
humanitria, modalidade liderada geralmente pelas potncias
internacionais, como meio foroso de intervir nos pases conflituosos, legitimada pelo Conselho de Segurana das Naes
Unidas5. Tal medida involuntria aos Estados que sofrem as
intervenes, ao passo que a assistncia humanitria respeita
a livre deciso dos Estados em conflito de permitir a entrada
de socorro s vtimas pelos organismos de ajuda humanitria.
Entretanto, nos Estados fracassados, esses organismos encontram bices, pois com a ausncia de uma autoridade central,
devido ao estado de anarquia nesses pases, a ajuda humanitria
muitas vezes ineficaz ou inexistente.
As aes de assistncia humanitria das Naes Unidas,
diferentemente das intervenes humanitrias j citadas anteriormente, impetradas em carter de ameaa segurana
internacional, autorizadas pelo Conselho de Segurana, so
essenciais na promoo ao Direito Internacional Humanitrio
e na proteo e salvaguarda de civis durante as hostilidades
cometidas nas guerras.

O fim da Guerra Fria representou o nascimento

de novos Estados fracos e com problemas
graves de manuteno da soberania e de suas
instituies, significando grave ameaa ordem
internacional porque provocam conflitos e
violao de direitos humanos.
As aes sob coordenao da OCHA, na provncia de Abyei,
no Sudo, que sofre hostilidades entre o exrcito sudans e
milcias populares desde 2008, esto ajudando milhares de
deslocados internos na provncia. A FAO j entregou mais de
400 toneladas de alimentos a quase 35 mil pessoas deslocadas,
e a Organizao Mundial de Sade est fechando um estudo
para criar operaes de emergncia nas reas de acolhimento
de civis refugiados da guerra, que correm risco de vida pelos
recorrentes surtos de doenas na regio. (OCHA, 2011).
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Torna-se irrefutvel a necessidade de interveno externa

nas aes humanitrias de carter pacifista entre os grandes
organismos humanitrios como as Naes Unidas e a Cruz
Vermelha Internacional para a proteo ao Direito Internacional
Humanitrio em Estados em constante conflito e considerados
fracassados. Tal ajuda no fere os princpios do tratado de
Vestflia, pois os Estados so voluntrios na permisso da ajuda
externa e signatrios das Convenes de Genebra. Entretanto,
uma vez que alguns governos que no querem aceitar a situao de conflito armado em seu pas, a emergncia em proteger
as vidas humanas torna-se um desafio tarefa de proteo s
regras do direito humanitrio e faz-se urgncia em tomar medidas estratgicas de proteo s vtimas dos conflitos armados
no internacionais.
O Comit Internacional da Cruz Vermelha, organismo internacional, imparcial e independente e defensor cabal das regras
do Direito Internacional Humanitrio, encontra desafios nos
ltimos anos com relao proteo e aplicao das leis humanitrias nos Estados chamados fracassados. bem verdade
que o comit no faz qualquer distino de natureza poltica ao
propor assistncia humanitria nesses pases, mas sua natureza,
de fato, um bice preocupante na tarefa de proteo s vtimas de conflito armado no internacional6.
Frente a esses desafios, a tarefa rdua e abnegada do CICV
ainda mais indispensvel, pois em muitos Estados fracassados, h registro de conflitos armados e o Comit trabalha incessantemente na divulgao das regras do DIH aos grupos beligerantes como forma de tentar controlar as hostilidades contra
civis nesses Estados.
Como desafios, o CICV constatou que os mais especficos
nesses pases so (CICR, 2008, p. 11-12):
a) A diversidade dos conflitos e das partes: os conflitos nesses Estados muitas vezes tm uma natureza confusa, o que atrapalha no momento de se formular enfoque e planos de ao
para melhorar o respeito ao direito humanitrio. A natureza das
partes tambm tem de ser levada em considerao, uma vez
que, sejam Estados ou grupos armados organizados, deve haver
um grau de vontade em aceitar as regras do DIH e a atuao
de terceiros na assistncia humanitria. Fatores como o acesso a
informaes fidedignas a respeito do conflito, tambm dificulta
a entrada a atores humanitrios nesses Estados.
b) Negao da aplicao do direito humanitrio: por diversas razes as partes em um conflito armado podem se negar
a receber a aplicao do direito humanitrio. Um governante
pode se opor qualificao do conflito, como conflito armado,
considerando apenas uma tenso ou bandidagem, bloqueando o acesso ao grupo armado ou sua zona geogrfica. Outro
caso, de difcil negociao, sobre a deciso de alguns governantes de no aceitarem as obrigaes ratificadas por eles, por
acharem que no tem carter vinculante para eles.
c) Falta de vontade poltica para aplicar o direito humanitrio: s vezes um governo ou seus representantes polticos
simplesmente no respeitam as normas humanitrias ou nem
sabem que tais normas existem. Nesses casos, fomentar o direito humanitrio de forma que obrigue o governo a respeitlas, em caso de conflito armado, tarefa bastante difcil. Principalmente se as violaes do DIH so exatamente os meios de
se alcanar uma guerra contra a populao civil.

d) Segurana e acesso: frequentemente em um conflito armado, uma

preocupao permanente a respeito
da segurana e sua garantia. Lograr
assistncia humanitria em territrios
em que no se pode haver garantia de
segurana um verdadeiro obstculo
na hora de se planejar um dilogo sobre
temas humanitrios.
e) O desconhecimento do direito:
a maioria dos conflitos armados possui pessoas armadas que muitas vezes
pouco conhecem, ou sequer conhecem
a respeito de DIH. um verdadeiro obstculo no momento de se empenhar
esforos para melhorar as aplicaes do
direito humanitrio.
Nesse contexto, o CICV entende que
algumas medidas so necessrias para
se inserir as aplicaes do direito humanitrio nesses pases. Simplesmente fazer
com que as partes entendam o princpio
do respeitar e fazer respeitar, o direito
humanitrio no garante a sua proteo.
necessrio haver um compromisso construtivo das partes em conflito para faz-las
agirem de maneira positiva ante o DIH.
Desta maneira, faz-se necessrio conhecer
e compreender as motivaes e os propsitos das partes, em prol de promover-lhes
o respeito ao direito humanitrio dentro
de seus prprios interesses7.
A respeito de execuo de operaes humanitrias em alguns Estados
considerados fracassados (o CICV no
faz qualquer distino de classificao
de qualquer natureza entre pases que
necessitam de ajuda humanitria), a
Cruz Vermelha Internacional em parceira com o Crescente Vermelho nacional
da Somlia vem provendo condies
de alcance de uma economia independente para algumas populaes, alm
de ajuda com servio mdico, sade,
encontro de familiares e promoo do
DIH. O CICV tambm promove condies de moradia para 390.000 pessoas, gua potvel para mais de 420.000
somalis e suprimento alimentar para
60.000 pessoas. Ademais, o Comit
ajuda fazendeiros a reconstrurem suas
fazendas com sementes, ferramentas,
fertilizantes e tcnicas de irrigao e
projetos para crdito rpido para a formao de pequenos negcios para a
populao8.
O CICV ainda prov hospitais com
vacinas e remdios, alm de pessoal

tcnico para atender os feridos civis e

combatentes durante os conflitos, alm
de manter estreito contato com as autoridades em Nairbi no compromisso com
a proteo ao direito humanitrio9.
5 CONCLUSO

As consequncias do surgimento
dos Estados fracassados ou falidos,
aps a falta de um controle internacional bipolar ps-Guerra Fria, tornaram-se
preocupantes uma vez que tais Estados
se mostraram incapazes de suportar
suas prprias mazelas e definir novos
destinos polticos e sociais, provocando guerras civis e guerras entre grupos
rivais, desde a Europa, nos anos 90,
passando pelo frgil e turbulento continente africano, at o Afeganisto, sede
da rede terrorista Al-Qaeda, responsvel
pelos ataques de 11 de setembro de
2001 aos Estados Unidos.
Embora as discusses a respeito do
papel dos Estados considerados fracassados no contexto mundial ainda sejam,
em sua maioria, em termos de segurana
internacional, salutar entender que tais
Estados provocam, no s insegurana,
em termos de poder de dissuaso das
potncias internacionais, como ameaam
a vida de milhes de pessoas inocentes
envolvidas nos conflitos armados em vrios desses Estados.
Aes de interveno humanitria de carter ofensivo em prol de uma
defesa da populao civil permitidas
pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas vo de encontro ao direito
humanitrio, que prev aes de cunho
no armado.
A resposta promoo do DIH com
vistas proteo de civis em Estados sob
conflito armado vem da assistncia humanitria, liderada por organismos internacionais, como o Comit Internacional
da Cruz Vermelha e Organizao das
Naes Unidas, em conjunto com ONGs
nacionais e internacionais provendo assistncia nas mais diversas searas, como
alimentao, sade, primeiros socorros e
constantes negociaes com autoridades
para o comprometimento ao respeito s
leis humanitrias.
Promover a reconstruo desses
Estados tambm assunto para discusses entre a sociedade internacional,
instituies acadmicas e sociedade privada em prol da preveno de ameaas

paz internacional, sem a necessidade

do intervencionismo forado das potncias mundiais. Tal reconstruo seria em
termos de promoo democracia, com
participao da sociedade civil e cooperao internacional com vistas ao desenvolvimento econmico entre esses Estados
e os demais pases.
Essencial entender que, sem a ajuda
e o monitoramento dos demais pases e
de organismos internacionais, os Estados
fracassados jamais se tornaro respeitados pelo sistema internacional, continuaro sendo uma ameaa paz mundial e
a sua populao permanecer sofrendo
com conflitos e as mais severas hostilidades enquanto perdurar a indiferena da
sociedade internacional diante da triste e
crescente realidade desses pases.

NOTAS
1 O segundo mandando de priso contra
Al-Bashir foi expedido pelo Tribunal Penal
Internacional em 12/07/2010. Informao disponvel em: <http://www.icc-cpi.int/iccdocs>.
Acesso em: 31 maio 2011.
2 A soberania Vestfaliana, que se refere excluso da autoridade de atores externos nas
questes internas. (RGIS, 2006, p. 9).
3 FAQs do stio do Fund for Peace (2011). Disponvel em: <http://www.fundforpeace.org/
global/?q=fsi-faq> Acesso em: 6 maio 2011.
4 The Fund for Peace is an independent, nonpartisanresearch and educational organization that works to prevent war and alleviate
the conditions that cause conflict. (FUND FOR
PEACE, 2011).
5 O Conselho de Segurana determinar a existncia de qualquer ameaa paz, ruptura da
paz ou ato de agresso, e far recomendaes ou decidir que medidas devero ser
tomadas de acordo com os Artigos 41 e 42, a
fim de manter ou restabelecer a paz e a segurana internacionais. (CARTA DAS NAES
UNIDAS, cap. VII, art. 39)
6 Documento de Referncia : 27a Conferncia
Internacional da Cruz Vermelha e Crescente
Vermelho, Genebra, de 31/10 a 06/11 de
1999. (Disponvel em: <http://www.icrc.org/
eng/resources/documents/misc/57jpzn.htm>
Acesso em: 29 maio 2011).
7 Ver Carta das Naes Unidas (cap. VII, art. 39)
(Texto da nota n. 5).
8 Consultar a publicao : Emergency Appeals
2001. International Comittee of Red Cross,
Genebra, 2011.
9 Ver Carta das Naes Unidas (cap. VII, art. 39)
(Texto da nota n. 5).

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Artigo recebido em 1/7/2011.

Artigo aprovado em 7/8/2011.

Leila Bijos professora do Curso de

Mestrado Stricto Sensu em Direito Internacional Econmico e Tributrio e do
Programa de Relaes Internacionais da
Universidade Catlica de Braslia-DF.
Jackeline Nunes de Oliveira bacharel
em Relaes Internacionais pelo Centro
Universitrio do Distrito Federal (UDF).