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Cadernos de Formao

Conselhos Participativos
Municipais
Conhea todos os ttulos dos
Cadernos de Formao
Direitos Humanos e Cidadania
Educao Popular e Direitos Humanos
Participao Social e Direitos Humanos
Direito Cidade
Conselhos Participativos Municipais
Governo Aberto
Planejamento e Oramento

Cadernos de Formao

Conselhos Participativos
Municipais

Expediente
Prefeitura Municipal de So Paulo
Fernando Haddad Prefeito
Eduardo Matarazzo Suplicy Secretrio de Direitos Humanos e Cidadania
Guilherme Assis de Almeida Secretrio Adjunto de Direitos Humanos e Cidadania
Giordano Morangueira Magri Chefe de Gabinete
Maria Jos Scardua Coordenadora da Poltica Municipal de Participao Social
Eduardo Santarelo Lucas e Karen Kristensen Medaglia
Motta (estagiria) Equipe da Coordenao de Participao Social
Jos Amrico Dias Secretrio de Relaes Governamentais
Jos Pivatto Secretrio Adjunto de Relaes Governamentais
Fabio Manzini Camargo Chefe de Gabinete
Instituto Paulo Freire
Paulo Freire Patrono
Moacir Gadotti Presidente de Honra
Alexandre Munck Diretor Administrativo-Financeiro
ngela Antunes, Francisca Pini e Paulo Roberto Padilha Diretores Pedaggicos
Natlia Caetano Coordenadora do Projeto
Editora Instituto Paulo Freire
Janaina Abreu Coordenao Grfico-Editorial
Aline Inforsato e Izabela Roveri Identidade Visual, Projeto Grfico, Diagramao e Arte-Final
ngela Antunes, Francisca Pini, Julio Talhari, Moacir Gadotti e Paulo Roberto
Padilha Preparao de Originais e Reviso de Contedo
Daniel Shinzato, Janaina Abreu e Julio Talhari Reviso
Alcir de Souza Caria, Amanda Guazzelli, Deisy Boscaratto, Fabiano Anglico,
Lina Rosa, Natlia Caetano, Rosemeire Silva, Samara Marino, Sandra Vaz,
Sheila Ceccon, Washington Ges Pesquisadores - Redatores
Flvia Rolim Colaboradora
Capa
Foto de capa Csar Ogata/Secom

Sumrio
Apresentao do prefeito

Apresentao do secretrio municipal de Direitos Humanos e Cidadania

Introduo

1. Democracia, sociedade civil e participao social

1.1 Democracia representativa

15

1.2 Democracia participativa

15

1.3 Participao social e criao dos conselhos

16

2. A histria da participao social e da criao de conselhos de participao

19

2.1 Conselho no perodo imperial (1822-1889)

19

2.2 Conselhos setoriais no Estado Novo (1937-1945)

20

2.3 Conselhos no perodo democrtico (1945-1964)

21

2.4 Conselhos durante a Ditadura Militar (1964-1985)

22

2.5 A reabertura democrtica e a construo da participao social efetiva

23

3. Desafios e perspectivas do Conselhos Participativos Municipais de So Paulo


3.1 As subprefeituras e a construo dos conselhos participativos

29
31

3.2 Adeso do municpio de So Paulo ao Compromisso Nacional pela


Participao Social

34

Concluso

37

Referncias

39

Palavras do prefeito
com grande satisfao que apresento 20 publicaes inditas, coordenadas pela Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), para os processos de formao de
conselheiros(as) em direitos humanos e participao social. Trata-se de sete Cadernos de Formao, dois Cadernos de Orientao, dez Cadernos de Colegiados e um Caderno do Ciclo Participativo de Planejamento e Oramento.
O objetivo permitir uma melhor compreenso das relaes entre direitos humanos, cidadania, Educao Popular, participao social, direito cidade, bem como apresentar formas e
ferramentas de gesto mais participativas adotadas pela atual administrao. Nesse sentido,
apresentamos tambm dez importantes conselhos desta cidade, sua composio, estrutura,
funcionamento e o mais importante: como e onde participar.
Estas publicaes demonstram o esforo da atual administrao municipal em ampliar e
qualificar, cada vez mais, o dilogo entre governo e sociedade civil para fortalecer a democracia
participativa nesta cidade.

So Paulo, dezembro de 2015.


Fernando Haddad

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Palavras do secretrio
uma grande satisfao para a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC) de So Paulo entregar populao de nossa cidade estes sete Cadernos de Formao.
Apesar de ser um rgo com pouco tempo de existncia, muito nos orgulham as inmeras realizaes que ela conseguiu conquistar. Uma delas foi a oferta de cursos de formao e produo
de subsdios terico-prticos.
As publicaes que ora entregamos so destinadas a todos(as) os(as) cidados(s) que se interessam pelos assuntos aqui tratados, e, em especial, aos conselheiros(as) municipais, que lutam
pela defesa e promoo dos direitos humanos e que h anos vm demandando cursos e materiais
de formao que possam subsidiar a sua atuao.
Como os(as) leitores(as) podero perceber, a SMDHC convidou outras secretarias de governo
para tambm fazerem parte desta coleo, estabelecendo as devidas relaes entre suas respectivas atuaes e a promoo dos direitos humanos, um importante marco da Gesto Fernando
Haddad. Assim, no apenas se valoriza a democracia representativa como tambm se impulsiona,
cada vez mais, a necessria democracia participativa e, consequentemente, os processos de gesto e de participao social, de maneira dialgica e transparente, o que resulta numa cidade mais
justa, mais plural e mais respeitosa em relao diversidade.
Ao definirmos a estrutura desta coleo, respeitando a especificidade de cada caderno, buscamos sempre associar cada ttulo ao tema geral dos direitos humanos, numa perspectiva interdisciplinar, intersecretarial e intersetorial. Dois cadernos, um deles intitulado Conselhos Participativos
Municipais e o outro Planejamento e Oramento, couberam Secretaria Municipal de Relaes
Governamentais (SMRG). O de Governo Aberto est relacionado Secretaria Municipal de Relaes
Internacionais e Federativas (SMRIF). Os outros quatro cadernos so diretamente vinculados s
atividades da prpria SMDHC, a saber: Direitos Humanos e Cidadania; Educao Popular e Direitos
Humanos; Participao Social e Direitos Humanos e Direito Cidade.
Estamos certos de que publicaes como estas muito podem contribuir para o fortalecimento
da democracia participativa, bem como para a ampliao da transparncia e da promoo da justia social e econmica, consequentemente, para uma cidade mais justa, sustentvel e solidria.

So Paulo, dezembro de 2015.


Eduardo Matarazzo Suplicy

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Introduo
Prezados conselheiros e prezadas conselheiras da cidade de So Paulo,
Para Paulo Freire, patrono da Educao Brasileira, a aprendizagem acontece ao longo da
vida. um processo contnuo e permanente, sem um momento certo para ocorrer. Ensinar e
aprender exigem a conscincia de que somos seres inacabados e incompletos, curiosos, que
sabemos escutar, que temos abertura e aceitamos o novo, que refletimos criticamente sobre a
prtica e que rejeitamos toda e qualquer forma de discriminao.
A disponibilidade para o dilogo, a humildade, a generosidade e a alegria de ensinar e aprender so tambm caractersticas fundamentais para que haja aprendizado. Nessa direo, em
2014, a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC) consultou, por meio de
sua Coordenao de Participao Social, conselheiros e conselheiras a ela vinculados sobre quais
seriam as principais demandas para melhorar ainda mais sua atuao junto populao. A principal delas foi a realizao de cursos de formao. Alm de oferec-los em 2015, a SMDHC props
a criao desta srie de sete cadernos de formao, composta por temas que se completam.
Para concretizar a publicao, a SMDHC contou com o Instituto Paulo Freire (IPF), organizao da sociedade civil de interesse pblico, sem fins lucrativos, que em 2016 completa 25 anos
de fundao. E, na perspectiva do estmulo s relaes intersecretariais presentes na Gesto
Haddad, convidou a Secretaria Municipal de Relaes Governamentais (SMRG) para participar
com este Caderno de Formao: Conselhos Participativos Municipais.
Voltando um pouco na histria, em maro de 2013 foi lanado o Programa de Metas 20132016 pela Gesto Haddad, que incorporou inicialmente importantes contribuies de diversos
rgos da administrao direta e indireta. Eram cem metas, que aps consulta pblica ampliaram-se para 123 compromissos articulados a 20 objetivos e trs eixos, que foram lanados em 16
de agosto do mesmo ano.
Embora distintos, os eixos do Programa de Metas articulam-se entre si, combinando o
compromisso em relao aos Direitos Sociais e Civis (Eixo 1) com o Desenvolvimento Econmico
Sustentvel com Reduo de Desigualdades (Eixo 2) aliados aos objetivos e metas vinculados
Gesto Descentralizada, Participativa e Transparente (Eixo 3). Os objetivos deste ltimo fazem
referncia aproximao entre a Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) e o cidado, bem
como diz respeito promoo da participao e do controle social da administrao pblica,
alm de revisitar o marco regulatrio do desenvolvimento urbano de forma participativa.
Desde ento, as 32 subprefeituras de So Paulo passaram a estimular ainda mais a participao social, dando origem criao dos Conselhos Participativos Municipais (CPMs) pela Lei
Municipal no 15.764/2013, regulamentada pelo Decreto-Lei no 54.156/2013.
Este caderno apresenta aos conselheiros e conselheiras, assim como populao de So
Paulo, uma referncia que pode contribuir para a consolidao de conceitos e prticas relacionadas aos CPMs. Seu primeiro captulo revisita diferentes entendimentos sobre o que e como se
realiza a democracia em diferentes contextos e olhares.
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O segundo captulo apresenta um breve mas importante resgate histrico da participao popular e da criao de conselhos de participao, trilhando os principais acontecimentos
relacionados participao popular desde o Brasil Imperial (1822-1889) at a reabertura democrtica e a construo da participao como a entendemos atualmente.
No terceiro captulo, o leitor se aproxima da nossa cidade e identifica os novos desafios que
se apresentam para o fortalecimento dos CPMs a partir da adeso do municpio ao Decreto no
8.243/2014, que instituiu a Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) e o Sistema Nacional
de Participao Social (SNPS).
Na concluso, observa-se a participao como mtodo de gesto transversal e permanente
de polticas pblicas, marco do fortalecimento da democracia participativa nos mecanismos de
fiscalizao e transparncia na gesto de todo o municpio de So Paulo.

So Paulo, dezembro de 2015.


Equipe do Instituto Paulo Freire

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1. Democracia, sociedade
civil e participao social
A participao social um marco no desenvolvimento da democracia. Foi por meio dela
que essa antiga forma de governo cresceu em muitas partes do mundo, de modo que considerada, na atualidade, a que mais contribui para o bem-estar social. Desde a Grcia Antiga, ela tem sido perseguida com o objetivo de melhorar as relaes entre os seres humanos.
Jacques Rancire (2014, p. 14) aponta que para os idealistas [] a democracia o governo
do povo por ele mesmo e, portanto, no pode ser trazida de fora pela fora das armas. Essa
argumentao facilmente encontrada nas explicaes da populao. Se sairmos s ruas e
perguntarmos para qualquer cidado brasileiro, ele, muito provavelmente, ir conceitu-la
como governo do povo, para o povo.
A filsofa Marilena Chau (2004) indica que as formaes totalitrias criticaram a democracia liberal como sendo a responsvel pela desordem e o caos socioeconmico durante a primeira
metade do sculo XX. Por outro lado, a autora tambm diz que, ao lutar contra os totalitarismos,
alguns Estados capitalistas, a partir do fim da Segunda Guerra Mundial, defenderam-na como
resposta contra a opresso e caminho para o fortalecimento da liberdade.
Voltemos ento Grcia Antiga para conhecer melhor o seu conceito. Aristteles, que
viveu entre 385 e 322 a.C., ao explicar a distino entre regimes polticos e formas de governo,
diz que os primeiros so aqueles que separam quem governa dos governados e podem ser de
trs tipos distintos: monarquia (poder de um sobre todos), aristocracia (poder de alguns sobre
todos) e democracia (poder de todos). As formas de governo, segundo o filsofo grego, referem-se finalidade com que os governantes governam. Aristteles afirma que necessrio
ser justo e pensar no bem comum, no interesse geral, para ser um bom governante. E isso
pode ser feito nas trs formas de regime poltico. As formas de governo podem ser classificadas de seis maneiras diferentes, trs que seguem o princpio de pensar no bem comum e trs
que so deturpaes destas ltimas. Vejamos:

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Forma de governo ideal

Forma de governo deturpada

Governo de um s

Realeza

Tirania

Governo de alguns

Aristocracia

Oligarquia

Governo de todos

Democracia

Despotismo

Quadro 1: formas de governo, segundo Aristteles.

O que
sociedade civil
De acordo com Virgnia Fontes (2009), estudiosa
do termo, a categoria sociedade civil nasce com
o mundo burgus, vinculado ao conceito de Estado.
Segundo a autora, Antonio Gramsci, no sculo XX,
criticou e reformulou o conceito. A autora tambm
afirma que o conceito e as entidades da sociedade
civil, atualmente, fazem parte de intensas lutas sociais. Conforme Fontes indica, existe uma abordagem e prtica de cunho liberal e outra crtica.
O pensamento liberal afirma que para existir uma
sociedade pacificada necessrio um pacto (ou
contrato) social e que isso implica o surgimento
simultneo de duas categorias: a sociedade poltica e a sociedade civil. A primeira constituda por
instituies de um poder soberano (os rgos do
Estado), ao passo que a segunda a base da vida
social. Essa separao entre sociedades vislumbra uma ciso insupervel entre Estado e sociedade. Fontes afirma que a sociedade seria natural, enquanto pacto seria uma conveno a ser
administrada. Portanto, a sociedade civil o local
da vida privada, enquanto a sociedade poltica
a responsvel por cuidar de todos os imperativos

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As deturpaes so aquelas que no se fundamentam na preocupao com o bem comum,


no ato de governar. Aristteles acredita que a
coexistncia poltica o maior bem de um agrupamento de pessoas. E que impossvel viver
sozinho, j que os seres humanos so gregrios,
quer dizer, s sabem viver juntos. Para ele, os
melhores governantes so aqueles denominados homens virtuosos, pois garantem que o
poder vir de todos os cidados.
Quando fala do regime poltico democracia,
que o que nos interessa aqui, Aristteles afirma
que a deciso dos cidados soberana. Entretanto,
a liberdade no significa viver como bem entender,
ao contrrio: se todo cidado resolver fazer isso,
transformar a vida na cidade-Estado numa grande tirania. Para o grego, viver como bem entender
torna a democracia algo individualista, uma briga
de egos, contrria ao bem comum.
O conceito de democracia sofreu algumas
modificaes na modernidade. Vrios autores
debruaram-se sobre o tema, mas podemos
identificar em Alexis de Tocqueville (1805-1859),
historiador francs, um estudo moderno sobre
sua definio, quando ele retrata sua experincia
nos Estados Unidos. Para o francs, a democracia
define-se pela igualdade de condies e engloba
trs processos: igualdade de direitos individuais
(direitos polticos e direitos civis), que inseparvel das liberdades pblicas conferidas a todos

os membros da sociedade; mobilidade social, isto , a possibilidade de galgar posies sociais elevadas; e garantia de representao igualitria das relaes sociais.
Atualmente, o conceito de democracia pode ser definido pela garantia, por lei, de direitos fundamentais. Essa proteo jurdica garante a liberdade religiosa, de expresso e de ingresso na vida
poltica, cultural e econmica da sociedade. Ao analisar um pas democrtico, vemos que ele tem
uma constituio construda por representantes daquela sociedade. A constituio estabelece as
normas a serem seguidas e explicita, quando necessrio, como se d a representao, como esta
deve atuar e, tambm, os direitos e deveres de todos os cidados.
interessante perceber que toda essa explicao tem como pressuposto um Estado democrtico. por meio do Estado que a democracia se apresenta mais ou menos forte. Mesmo assim, o Estado no responde sozinho por esse fortalecimento; necessrio ter uma sociedade civil organizada.

distintos a vida, a segurana, a propriedade, a ordem, a


defesa externa etc. Em sua derivao mais problemtica, o
pacto no pode ser rompido, sob o risco imediato de retorno
a barbrie, mesmo sendo um resultado da ao humana.
Segundo alguns pensadores liberais, como Thomas
Hobbes, a sociedade civil subordina-se ao Estado, que detm todos os poderes: ele defende um Estado absolutista.
J para John Locke, o importante a defesa da propriedade privada, o que exige do Estado a aceitao das reivindicaes dos proprietrios. Segundo ele, todos os homens
integram a sociedade civil, mas somente os proprietrios
podem manifestar-se plenamente. Os principais pensadores polticos liberais subsequentes ocuparam-se sobretudo
do aperfeioamento das instituies governamentais, para
melhor assegurar as necessidades e/ou exigncias dos proprietrios. Fontes comenta que essa descrio espelha a
sociedade burguesa, na qual a competio entre indivduos
expressa-se na sociedade civil. E o Estado, detentor da violncia legtima, paira acima da sociedade, assumindo um
duplo aspecto. O Estado, por estar distante dos interesses
singulares, o garantidor do interesse de todos. E ainda
assegura os interesses privados da sociedade civil.
Karl Marx e Friedrich Engels, no sculo XIX, submeteram
o conceito liberal de sociedade civil crtica. Demonstraram as razes histricas do surgimento do Estado e, ao

Thomas Hobbes

John Locke

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estudarem o Estado capitalista, desmantelaram a noo de pacto ou contrato social. Eles apontaram que
a sociedade poltica corresponde necessidade de uma
determinada classe social, a classe dominante, que
representada pelo Estado, o qual assegura a reproduo de sua dominao. O Estado a forma pela qual os
diversos interesses das diferentes classes dominantes
que historicamente existiram encontram uma forma de
unificao interna e se impem pelo uso da violncia,
mas tambm do convencimento, por meio da ideologia
sobre todo o conjunto social (Fontes, 2014).

Friedrich Engels

Para Marx e Engels, no existe separao entre Estado e sociedade; ao contrrio, o Estado o resultado da relao entre
as classes sociais e, por isso, encontra sua razo de ser nessa
relao. Mesmo assim, aparentemente, o Estado parece estar separado do resto da sociedade e isso acontece, segundo
eles, para legitimar e reforar a dominao de classe, mediante a ideologia. Fontes (idem) acrescenta: supor um Estado
com lgica prpria, distinta daquela que permeia a vida social, permite justificar a perpetuao dessa mesma forma de
organizao da vida social. Com esse raciocnio, tem-se que
o pensamento liberal compreende o Estado burgus capitalista como uma forma de contrapor-se s formas de Estado
anteriores, creditando como natureza humana as caractersticas necessrias para construir a sociedade capitalista.
De acordo com Marx e Engels, os pensadores contratualistas
escondiam a existncia de relaes sociais de explorao entre as novas classes sociais e idealizavam o Estado como
autnomo, desconsiderando o processo histrico tanto no
passado como no futuro. Aps essa crtica radical, Marx
e Engels abandonaram o conceito de sociedade civil, relegando-o ao passado liberal.

Karl Marx

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Antonio Gramsci (1891-1937), entretanto, trabalhou o conceito de sociedade civil baseando-se diretamente nas crticas lanadas por Marx e Engels. Fontes (2014) aponta que,
para Gramsci, esse conceito inseparvel da noo de totalidade, isto , da luta entre as classes sociais, e integra sua

mais densa reflexo sobre o Estado ampliado. O italiano


buscou compreender a organizao das vontades coletivas e sua aceitao dominao por meio do Estado capitalista. Isso ocorre, especialmente, a partir do momento
em que as conquistas democrticas que vieram das lutas
populares foram incorporadas pelo Estado.
Em Gramsci, no existe oposio entre sociedade civil e
sociedade poltica (o Estado). Ele afirma que a sociedade
civil duplo espao de luta de classes: expressa contradies e ajustes entre fraes da classe dominante e, ao
mesmo tempo, nela se organizam tambm as lutas entre as classes (Fontes, 2014). O Estado, como instituio
poltica da classe dominante, precisa agir de forma inteliAntonio Gramsci
gente para que as classes subordinadas aceitem, tranquilamente, sua hegemonia. Gramsci diz que os aparelhos
privados de hegemonia (ou de contra-hegemonia) so organizaes nas quais se elaboram
e moldam vontades e com base nas quais as formas de dominao (ou de luta contra ela)
se irradiam para dentro e para fora do Estado. A aparece o convencimento no apenas de
maneira esttica, mas como processo. Essa combinao entre convencimento e coero do
Estado faz com que a sociedade civil se apresente como um momento da contra-hegemonia
necessria para garantir que a democracia se consolide.
A sociedade civil tem como principal ao organizar a populao para que ela participe ativamente das decises que envolvem sua realidade. E, ainda, reivindique cada
vez mais sua prpria participao. Tal ao desenvolve-se muito mais educativamente
dentro da prpria sociedade civil organizada.

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Mais de 300 mil pessoas participaram do comcio pelas "Diretas J" na Praa da S, em 1984.(crdito: Arquivo Pblico do Estado de So Paulo).

Chau (2004) lembra que a democracia deixou de ser encarada como forma de vida social e
tornou-se um tipo de governo, um instrumento ideolgico para esconder o que ela , em nome
do que vale (p. 403). E a autora continua:
Embora liberalismo e Estado de Bem-Estar Social (ou social-democracia) sejam diferentes quanto
questo dos direitos o primeiro limita os direitos cidadania poltica definida pela classe dominante,
o segundo amplia a cidadania poltica e acolhe a ideia de direitos sociais no que tange democracia so
semelhantes (idem, ibidem).

Ambos definem a democracia como regime da lei e da ordem para a garantia das liberdades individuais. H tambm duas explicaes diferentes de Estado: para o liberalismo, o Estado mnimo; para a social-democracia, o Estado est mais presente. Mesmo assim, o Estado
tem papel a ser desenvolvido para a construo da democracia. Podemos entender que Chau
mostra a democracia como um regime poltico eficaz, baseado na ideia de cidadania organizada
em partidos polticos, cuja manifestao se faz no processo eleitoral, na rotatividade dos governantes e nas solues tcnicas para problemas sociais.
Contudo, o Estado necessita de legitimidade, no obstante a estrutura de sua organizao. Assim, necessrio sempre ter em mente a consulta aos diversos segmentos da sociedade
civil. Isso se faz com a expanso da participao social, que construda dentro da prpria de14 | Cadernos de Formao

"Marcha da Famlia com Deus Pela Liberdade". (Foto: Reproduo. Disponvel em: <http://www.vermelho.org.br/noticia/260429-10>).

mocracia, criando-se maneiras de viabilizar essa participao. Para compreender melhor onde
queremos chegar, temos de conhecer dois tipos de democracia: a democracia representativa e a
democracia participativa.

1.1 Democracia representativa


Democracia representativa ou democracia indireta a forma de governo em que a populao elege representantes para defender, gerir, estabelecer e executar seus interesses. Para que
isso ocorra, necessrio o voto direto em eleies, momento em que os cidados escolhem seus
representantes dentre os candidatos aos cargos eletivos.
Os pases com democracia representativa, que so a grande maioria no mundo, tm como
principal caracterstica a impossibilidade de concentrao do poder. Isso porque se adota sua
separao em trs partes: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio. O Executivo o
responsvel por gerir o Estado e cuidar da execuo de aes e leis que visam o interesse pblico.
O Legislativo o responsvel por criar essas leis. E o Judicirio responsvel por fazer cumprir as
leis em vigor. A democracia representativa encaixa-se em vrios regimes polticos, como monarquia, parlamentarismo e presidencialismo.

1.2 Democracia participativa


A democracia participativa aquela que possibilita a interveno direta dos cidados nas
tomadas de deciso e de controle do Estado em seu exerccio de poder. Tal democracia tambm
permite populao acesso direto aos seus representantes, mediante mecanismos como plebiscitos, referendos, audincias pblicas e canais de escuta desenvolvidos por rgos do Estado. Dessa forma, o cidado tem como reivindicar seus interesses e cobrar posicionamentos dos
representantes. Esse um tipo de regime que pretende a existncia efetiva de controle pela
sociedade civil sobre a administrao pblica.
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considerada um modelo ideal de poder poltico exercido pela populao. Pressupe um


debate pblico entre cidados livres plurais, mas em condies iguais de participao e preza
a autonomia destes em decidir sobre as regras da sociedade. possvel afirmar que a democracia participativa se origina da democracia representativa, dentro da qual vai criando formas de
participao direta (conselhos, consultas pblicas, plebiscitos, referendos etc.). Um dos objetivos da democracia participativa que a diversidade seja representada de maneira mais efetiva,
isto , deve-se ouvir todos os tipos de grupos sociais e desenvolver aes para atender s suas
necessidades mais igualitariamente.

1.3 Participao social e criao dos conselhos


Os conselhos, principalmente aqueles de participao direta, so um dos instrumentos de
fortalecimento da democracia participativa, e tm uma trajetria prpria que demonstra sua
importncia na histria da democracia. O surgimento de conselhos de trabalhadores que deliberavam sobre os rumos da poltica nos remete ao incio do sculo XX na Europa. Foi quando a
participao social iniciou seu processo de aprimoramento prtico e terico, transformando a
relao entre Estado e sociedade civil.
Durante o processo de construo da social-democracia alem, por exemplo, os conselhos
dos trabalhadores tornaram-se uma forma de participao para garantia da democracia interna.
Quando conseguiram atuar mais ativamente nas atividades governamentais, esses conselhos
passaram a ser instrumentos de participao da populao nas decises desses governos. Vimos isso acontecer tambm no processo de redemocratizao brasileira, nos anos 1980. Desde
ento, vrias gestes do Partido dos Trabalhadores (PT) instituram formas de democracia direta por meio de conselhos consultivos ou deliberativos, como o Oramento Participativo (OP).
Mas essa histria ser mais bem contada nos prximos captulos deste caderno.
16 | Cadernos de Formao

Conselhos operrios
Tambm conhecidos como sovietes, os conselhos operrios foram colegiados deliberativos. Eram constitudos por trabalhadores, principalmente operrios, que decidiam a regulamentao e organizao da produo de uma determinada indstria ou territrio. Surgiram
pela primeira vez na Revoluo Russa de 1905, embora a Comuna de Paris, em 1871, j tivesse
esboos desses conselhos. Em 1917, com a Revoluo de Outubro, os sovietes transformaram-se no smbolo de organizao de trabalhadores.

I Congresso da Associao Internacional dos Trabalhadores em 28 de Setembro de 1864.


(crdito: Wikimedia Commons) Acesso em: 30 out. 2015.

importante definir o significado de participao social. Vale dizer, primeiramente, que ela
sempre vem com um governo democrtico. Mesmo assim, faz-se necessrio desenvolv-la de maneira dialgica e educativa, como veremos adiante. Ela tanto um meio para chegar-se mobilizao quanto finalidade, para melhor e maior incluso nas questes significativas para o desenvolvimento da democracia. Por isso, ao falarmos em participao social, temos de considerar que
esta tanto pressuposto quanto resultado de um processo muito grande de mobilizao social.
A participao social deve ser considerada como um valor democrtico em si. Homens e mulheres que constroem uma ordem social, colocam-se juntamente em movimento e criam uma
sociedade mais justa e igualitria so os motores de uma democracia mais ativa e qualificada.
preciso salientar que a populao tem de se movimentar na aprendizagem dessa participao,
Conselhos Participativos Municipais | 17

pois s assim se supera o fatalismo e se percebe a diferena e a deliberao de conflitos como


fundamentais para a construo da sociedade. O principal intuito da busca pela participao
social transform-la em algo essencial e rotineiro na vida dos cidados.
No perodo de reabertura democrtica, constituiu-se um grupo de foras poltico-culturais
que guardava relao direta com a economia. Esse grupo era constitudo por intelectuais orgnicos, membros das classes mais baixas, personalidades da cultura e ativistas polticos, entre
outros. Podemos dizer que eles foram considerados membros do campo democrtico e popular
e seu principal objetivo era a luta pelo aprofundamento da democracia substantiva e pela constituio de um projeto alternativo de sociedade (Paludo, 2001, p. 18; grifo nosso).
No ano de 2014, foi instituda no Brasil a Poltica Nacional de Participao Social (PNPS), que
teve por objetivo ampliar a participao social por meio de um conjunto de conceitos e diretrizes
a fim de possibilitar o dilogo, a aprendizagem e o compartilhamento de decises entre governo
federal e sociedade civil. O jurista Dalmo de Abreu Dallari (2014), ao explicar a implementao da
PNPS, que cria o Sistema Nacional de Participao Social (SNPS), afirma que esse um passo
importante, altamente positivo, no sentido de ampliar as prticas de democracia participativa
na sociedade brasileira. Dallari lembra que tal poltica contribui para a efetivao do que est
escrito no artigo 1o da Constituio Federal: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente (apud Dallari, 2014).
O jurista tambm afirma que, ao longo da histria, pela impossibilidade prtica de obter a
participao direta e imediata do povo em grande nmero de decises de seu governo, acabou
prevalecendo a democracia representativa, na qual a vontade popular deveria ser manifestada
por meio de representantes eleitos (idem, ibidem). Segundo ele, aconteceu uma importante
evoluo, ao se criarem novos instrumentos de participao social nas decises governamentais.
Com isso, podemos agora nos aprofundar na trajetria de construo dos conselhos, principalmente no Brasil. Veremos que a construo democrtica brasileira tem pelo menos cem anos
de histria, com avanos e retrocessos.

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2. A histria da
participao social
e da criao de
conselhos de participao
Para Moacir Gadotti (1997), necessrio preocupar-se com o fato de a autonomia (no caso
da escola) ser algo conquistado e estabelecido. Ele afirma que, numa poca em que o pluralismo
poltico aparece como valor universal, devemos preocupar-nos com a emergncia do poder local e
ajudar na construo coesa para que a autonomia de todo cidado tambm se coloque como um
dos principais pontos do desenvolvimento da aprendizagem.
Podemos dizer que a autonomia da sociedade civil tambm est em questo quando se
fala de participao direta na democracia. Nesse sentido, necessrio aprender a lidar com as
decises coletivas a serem tomadas e tambm aprender a buscar consensos. Mesmo assim, vale
lembrar que, no Brasil, existem poucos rgos em que a sociedade civil possa agir diretamente
sobre as aes governamentais. Em todos os mbitos dos governos, existem conselhos com
caractersticas diferentes. Os conselhos podem ser classificados em:
consultivo: ouvido pelos governantes, que podem agir ou no de acordo com o que o
conselho indica;
deliberativo: age em conjunto com os governantes. Na maioria das vezes, esse tipo de
conselho tem uma diviso de representaes para garantir a participao da sociedade civil e de
membros do governo;
participativo: exerce o controle social no planejamento governamental ao fiscalizar aes
e gastos pblicos e sugerir aes e polticas pblicas. Dependendo da cidade, do estado ou do
rgo, existem eleies para participar.
Se voltarmos no tempo, veremos que, no Brasil, h muito tempo existem conselhos organizados para fiscalizar ou colaborar com os governos.

2.1 Conselho no perodo imperial (1822-1889)


Conhecido como Conselho de Estado, era um tipo de colegiado que ajudou na elaborao da
Carta de 1824. Era um rgo consultivo do imperador, ajudando-o a exercer o poder moderador
do Estado. Havia dez conselheiros, membros da elite econmica e da nobreza, com cargos vitalcios. O Conselho de Estado deu opinies sobre declaraes de guerra, negociaes com pases
Conselhos Participativos Municipais | 19

estrangeiros, nomeaes de senadores, suspenso de juzes, servios pblicos, bem como sobre
a convocao e dissoluo da Cmara dos Deputados. Foi extinto durante a Regncia pelo Ato
Adicional de 1834 e voltou em 1841, no perodo de Dom Pedro II. Mesmo no possuindo competncia para legislar, o conselho tinha poder para anular e modificar a legislao produzida pelas
Assembleias Provinciais e chegou a redigir projetos de leis nacionais sobre diversas matrias,
encaminhadas posteriormente Assembleia Geral do Imprio (Senado e Cmara dos Deputados) (Mata-machado, 2013, p. 4). Ele existiu at a Proclamao da Repblica, em 1889.

2.2 Conselhos setoriais no Estado Novo (1937-1945)

Dom Pedro II

Poder moderador
Nos termos da Constituio,
o poder moderador era delegado privativamente ao monarca, situava-se acima dos outros trs poderes de Estado e
era tido como a chave de toda
a organizao poltica (Mata-machado, 2013, p. 3).

O Estado Novo foi o perodo em que Getlio Vargas, apoiado


por militares e pela classe mdia, governou por meio de uma ditadura civil em decorrncia da alegao de um suposto plano contra
a democracia recm-instaurada e aproveitando-se do momento de
instabilidade poltica no pas. Seu governo, no obstante seu carter repressivo, apresentou pontos positivos, entre os quais vale
destacar o avano do pas rumo modernizao, com investimentos diretos e indiretos, principalmente na infraestrutura (estradas,
ferrovias, portos, aeroportos, entre outros). Vargas, ademais, promoveu a construo de rgos colegiados de natureza econmica
(Mata-machado, 2013): Conselho Nacional do Caf (1931), Conselho
Federal de Comrcio Exterior (1934), Conselho Tcnico de Economia
e Finanas (1937), Conselho Nacional do Petrleo (1938), Conselho
Nacional de guas e Energia Eltrica (1939) e Conselho Nacional de
Poltica Industrial e Comercial (1944).
Segundo Mata-Machado (2013), esses rgos foram
criados durante o perodo de centralizao do poder no governo federal, que se caracterizou pela transio entre um
modelo econmico agroexportador e outro de carter urbano-industrial. Ele lembra que a Constituio 1937 criou o
Conselho da Economia Nacional, que, no entanto, no chegou a funcionar. Todos os conselhos setoriais criados eram
de carter consultivo, e o peso poltico dava-se nos conchavos entre governo e classes produtoras, sobretudo o empresariado industrial. O autor lembra que:

[] os conselhos criados no Estado Novo cumpriram outras funes, entre elas a de cooptao, particularmente da elite agroindustrial de So Paulo, que se opusera Revoluo de 1930 (esse o caso do
Conselho Nacional do Caf); de articulao poltica, com a finalidade de incorporar o empresariado no planejamento e modernizao da economia (caso do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial); e
tcnico-executiva, j que alguns conselhos funcionaram como estruturas paralelas que, ao contrrio da
administrao tradicional, davam maior agilidade ao fomento de setores considerados estratgicos para
o desenvolvimento do pas. Esse o caso dos conselhos de petrleo e de guas e energia, que mais tarde
acabaram por transformar-se em empresas estatais (Petrobras e Eletrobras) (Mata-machado, 2013, p. 5-6).
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2.3 Conselhos no perodo democrtico (1945-1964)


Juscelino Kubitschek deu continuidade a criao de conselhos voltados para o desenvolvimento
econmico. Nesse perodo, destaca-se a criao do Conselho de Desenvolvimento. Era um colegiado composto exclusivamente por membros do governo, diretamente subordinado ao presidente de
Repblica. Esse conselho tinha por principal objetivo garantir a execuo do plano econmico geral,
o Plano de Metas. O presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) exercia a
funo de secretrio-geral do conselho, que operava por meio de grupos executivos (das indstrias
automobilstica, de mecnica pesada, de bens de capital e de construo naval). Cada grupo tinha autonomia para aprovar projetos do setor privado, com recursos sacados de fundos criados pelo BNDE.
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) foi criado em 1951, e o Conselho Nacional de Cultura, em 1961. Esses dois conselhos foram criados como consultivos, mesmo
assim podem deliberar sobre auxlios a projetos formulados por cientistas e artistas.

Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq)
Uma curiosidade sobre o CNPq que ele
nasce com o nome de Conselho Nacional
de Pesquisa, com o intuito de embarcar
nas investigaes sobre energia nuclear. Mata-Machado afirma que o CNPq sempre funcionou como uma agncia de fomento da pesquisa bsica e aplicada, concedendo bolsas de
pesquisa e de aperfeioamento.
Em 1974, j com o nome atual, transformou-se numa fundao, hoje vinculada ao Ministrio
de Cincia e Tecnologia. Embora tenha o nome de conselho, desde o incio o CNPq possui
estrutura de rgo pblico autrquico, incluindo presidncia, vice-presidncia, divises tcnico-cientfica, administrativa e consultoria jurdica, sendo o nvel decisrio composto por comisses de assessoramento e pelo Conselho Deliberativo, que a instncia superior. Desde
a origem o Conselho Deliberativo composto por membros do governo ligados a vrios ministrios, ao Estado-Maior das Foras Armadas e por cientistas e tcnicos pertencentes s
universidades e a outras instituies cientficas (Mata-machado, 2013, p. 7).
O Conselho Nacional de Cultura foi criado em fevereiro de 1961, subordinado Presidncia da
Repblica. Jnio Quadros, ento presidente, nomeou como membros desse conselho pessoas de
grande expresso na cultura brasileira, como Oscar Niemeyer, Srgio Buarque de Holanda, Otto
Maria Carpeaux, Nelson Rodrigues, Cacilda Becker, entre outros. Com a renncia do presidente, o
conselho foi vinculado ao Ministrio da Educao e Cultura (Mec) e passou a ter como integrantes
membros do prprio governo, mas foi desativado depois do Golpe Militar, em 1964. Em 1966, surgiu o Conselho Federal de Cultura, que procurou manter a poltica cultural. Ao longo de 20 anos
de existncia, esse conselho deu lugar, gradativamente, a rgos governamentais vinculados s
questes culturais, inclusive ao prprio Ministrio da Cultura, criado em 1985.
Conselhos Participativos Municipais | 21

2.4 Conselhos durante a Ditadura Militar (1964-1985)


Esse perodo foi marcado por conselhos voltados segurana nacional e censura, sendo
utilizados como escudo de um governo militar que queria aparentar decises coletivas. Foi reforado o Conselho de Segurana Nacional, criado em 1937, representando o perodo mais sombrio
da ditadura (1968-1977). Alm disso, foi institudo o Conselho Superior de Censura (por uma lei
de 1968, mas s efetivado em 1977), como representao do perodo de transio lenta, gradual e
segura para a democracia (1977-1985). Este ltimo serviu como local de recurso de vrios artistas
para a censura prvia que sofriam.
A partir de 1970, iniciou-se uma grande crise na social-democracia, principalmente na Europa. Essa crise manifestou-se por meio de inflao, dficit pblico e reduo da capacidade do
Estado em fazer investimentos. Na poltica, a credibilidade das instituies democrticas tambm entrou em crise. Os partidos polticos europeus foram descartando bandeiras histricas e
colocando-se a favor da diminuio da insero do Estado.
No Brasil, a Ditadura Militar entrou em crise aguda, pois encobria sua forte represso aos
opositores com uma fachada de democracia, utilizando por exemplo a alternncia de poder entre
os generais e a disputa eleitoral, que acontecia somente entre dois partidos. Economicamente
falando, a crise interna brasileira elevou os juros da dvida externa e fez os preos dos produtos
aumentarem e os salrios diminurem. Tudo isso, combinado com a resistncia popular crescente, minou o governo militar e abriu o momento de redemocratizao com manifestaes nas
ruas, greves e organizao da populao pedindo eleies diretas, entre outras coisas.

A "Operao Popeye", deflagrada pelo general Olmpio Mouro Filho, desencadeou o golpe contra Joo Goulart.
Disponvel em: <memoriasdaditadura.org.br/linha-do-tempo/operacao-popeye/>

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Reinscreve-se, nesse momento, uma perspectiva crtica ao projeto de modernidade que procurou mostrar a natureza, as motivaes para a emergncia, a importncia e os limites para a democratizao das sociedades por parte dos chamados novos movimentos sociais (Paludo, 2001,
p. 19), fundamentada, como dito anteriormente, pelos membros do campo democrtico e popular.

2.5 A reabertura democrtica e a construo da participao social efetiva


O campo democrtico e popular organizou-se para a defesa de uma democracia substantiva que transformasse o projeto de modernidade brasileiro em aes concretas. Os movimentos
sociais, partidos e organizaes que esto nesse campo compreendem a democracia como algo
social. Para eles, a sociedade deve ser democrtica, transformando todas as instituies famlia, escola, clubes, espaos de produo em espaos de luta e aprendizagem de direitos, sendo
dialgica na soluo de conflitos.
Paulo Freire (1992) afirma que a luta por direitos uma categoria histrica e social. Mesmo
assim, ela no nega a possibilidade de acordos entre personagens antagnicos desse conflito. Para
ele, existem momentos em que a sobrevivncia da sociedade como um todo coloca a necessidade
de entendimento. Dito isso, vimos que, nesse momento especfico de reabertura democrtica, o
que mais se destacou foram as lutas permanentes para a instituio de direitos a todos.
A Constituio Federal de 1988 marcou o auge do processo de transio para a democracia. E,
como indicado por Dallari (2014), a participao direta da populao foi instaurada a fim de ajudar
na construo da nova sociedade. Essa Constituio foi marcada pela luta do campo democrtico
e popular por meio dos movimentos sociais, que assumiram bandeiras de luta abandonadas pelos
partidos polticos no perodo anterior. Nesse campo, tambm surgiram dois grandes articuladores
de todos os movimentos existentes no Brasil: o PT e a Central nica dos Trabalhadores (Cut).

Manifestao do movimento civil "Diretas J", em 1984. Disponvel em: <http://memoriasdaditadura.org.br/linha-do-tempo/diretas-ja/>

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Simultaneamente, a poltica neoliberal cresceu pelo mundo e apareceram as Organizaes No Governamentais (ONGs), que passaram a cumprir muitas vezes o papel do Estado,
principalmente no que se refere s aes socioculturais. Dessa forma, essas instituies
e movimentos sociais colocaram-se na esfera pblica, intervindo diretamente na vida das
pessoas. Com o seu crescimento, percebemos que s tm validade efetiva as normas que
resultam do debate pblico e deliberativo entre os atores sociais que so potencialmente
afetados (Mata-machado, 2013, p. 11).
Nesse contexto, tornou-se imprescindvel a criao de conselhos de polticas pblicas com
inspirao nos princpios da democracia participativa. Esses conselhos tm dois objetivos principais para garantir a participao social: solucionar problemas especficos, por meio da cooperao entre Estado e agentes sociais especializados, interessados e afetados por polticas
setoriais; e exigir que o Estado garanta plenamente aos cidados seus direitos civis, polticos,
econmicos, sociais e culturais.
De 1989 a 1993, Luiza Erundina foi prefeita da cidade de So Paulo. Sua gesto aprofundou
bastante a participao democrtica da populao em vrias reas. As principais aes foram na
educao, com Paulo Freire e, depois, Mario Sergio Cortella como secretrios. Avanos tambm
foram observados na habitao e nos projetos de interesse social, incentivando inmeras experincias de autogesto, que proporcionaram certa organizao poltica dos envolvidos, mediante
mobilizaes para reivindicao de demandas.

Inaugurao do mutiro So Francisco VIII, em So Mateus (zona leste) em 1993.


Disponvel em: <http://cidadeaberta.org.br/nos-tempos-do-governo-luiza-erundina/>

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Inaugurao do mutiro So Francisco VIII, em So Mateus (zona leste) em 1993.


Disponvel em: <http://cidadeaberta.org.br/nos-tempos-do-governo-luiza-erundina/>

A gesto de Luiza Erundina (1989-92) certamente foi um marco para So Paulo e para a poltica
brasileira. Pela primeira vez, um governo de esquerda assumiu o poder no corao do capitalismo brasileiro, e ainda por cima sob a chefia de uma mulher, nordestina e tudo o mais que podia
escandalizar a tradicional elite paulista. Para os donos do poder era um acinte, uma humilhao ver os seus candidatos derrotados pelas foras emergentes da esquerda democrtica. []
Era a grande oportunidade de sair da teoria para a prtica, e de demonstrar a superioridade da
gesto popular sobre a elitista do sr. Jnio Quadros e similares.
Naturalmente, no era nada fcil passar de estilingue para vidraa, sob o cerco do Tribunal
de Contas e da grande imprensa, que no poupava espao para repercutir as indagaes
das grandes empreiteiras, das empresas de coleta de lixo, de nibus e de toda a vasta
gama de interesses que seria abalada pela nova gesto da Prefeitura de So Paulo. Principalmente com a iluso de que bastava ter o governo na mo para, num piscar de olhos,
resolver os agudos problemas sociais que se avolumaram na cidade ao longo de inmeros
governos conservadores (Mantega, 1996, p. 56).

Para Lucio Kowarick e Andr Singer (1993), o PT estava preparado para ser oposio, no
para ser governo. Nesse sentido, os primeiros meses de trabalho foram tempos de princpios, segundo os autores, que se traduziram em assembleias enormes, interminveis e
cheias de muita conversa e pouca ao. A construo dos conselhos populares, que davam
mais voz e valorizavam os saberes da populao, demonstraram as prioridades sociais e
polticas do governo de Erundina.
Esses conselhos populares basearam-se nos conselhos de sade existentes at ento, cuja
tradio e organizao era bastante conhecida pela prefeita e pelo PT.
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Tratava-se de fomentar um poder no s popular mas paralelo e alternativo, apoiado nas iniciativas dos
movimentos sociais. Da o esforo da administrao em incentivar o surgimento de ncleos semelhantes,
entre outros, de problemas ligados habitao e educao (Kowarick & singer, 1993, p. 204).

No era uma descentralizao administrativa apenas; para o governo Erundina, era uma concepo de democracia direta, que se baseou na participao da populao por meio de audincias e plenrias populares e mediante discusso com os movimentos sociais acerca do oramento da cidade.
Com o tempo, o modelo de participao direta mostrou certa dificuldade de concretizao, j
que os problemas eram enormes. Tal modelo foi substitudo por outro, de negociao de conflitos e interesses, que dava mais nfase autoridade do poder executivo. Kowarick e Singer (1993,
p. 205) explicam que a gesto escutou os interesses dos movimentos organizados, do partido e
elegeu prioridades em nome de toda a populao. Os autores apontam ainda que a participao
popular exaltada no processo de democracia direta deixava de ser o princpio organizador da gesto da cidade. Muda no s a concepo de democracia, mas o prprio estilo de governo (idem,
ibidem), sem deixar de ser democrtico e participativo.
A participao desenvolvida aps o primeiro ano e meio do governo Erundina deu-se na prtica de negociao envolvendo patres e empregados, no primeiro momento. A administrao
petista acreditava que a participao direta era uma complementao importante ao funcionamento da democracia representativa, de modo que se voltou para a criao de cmaras de negociao entre grupos sociais em conflito. De acordo com Kowarick e Singer (idem), a gesto de
Erundina procurou atuar como mediadora de conflitos, buscando solues que contemplassem
todos os lados.
Congregando a representao de empresrios, sindicatos de trabalhadores, movimentos
sociais e populares, a chamada sociedade civil e rgos tcnicos, destacam-se entre os fruns
de negociao aqueles relativos:
s tarifas de coleta de lixo e de nibus;
reviso da Planta Genrica de Valores;
localizao do comrcio ambulante;
ao Plano Diretor da Cidade.
Tais instncias podem ser consideradas uma forma mais organizada de participao, vinculadas necessidade de estabelecer negociaes com todos os membros da sociedade envolvidos
nos problemas em pauta. Todos os desafios enfrentados pelo primeiro governo de esquerda
em So Paulo foram de vital importncia para vrias redefinies programticas, tanto para
partidos do mesmo espectro ideolgico quanto para a democracia brasileira, que ainda estava
engatinhando. O que se pode chamar de republicanismo democrtico, desenvolvido pela prefeita Luiza Erundina, foi, sem dvida, a primeira experincia de democracia direta na cidade e no
pas. Foi uma experincia rica em cuidar da coisa pblica como construo de uma sociedade
democrtica, participativa e responsvel.

26 | Cadernos de Formao

Por tudo isso, podemos concluir que antes de a abertura democrtica consolidar-se, no incio
da dcada de 1990, os conselhos serviram a diferentes regimes polticos, exercendo papel de legitimao de poder, cooptao, articulao, fomento a estratgias, assessoria especializada, represso e censura. Nenhum deles teve efetivamente a participao da maioria da populao na defesa
de seus prprios interesses. Com o fim da Ditatura Militar, os conselhos passaram a ter papel
fundamental na construo da democracia. Como Maria da Glria Gohn (2000) informa, no Brasil, a
partir de 1990, surgiram inmeras organizaes, fundaes, associaes e movimentos que foram
criados para promover o desenvolvimento econmico local, impedir a degradao ambiental, mas,
principalmente, para defender os direitos civis e atuar em reas que o Estado no estava presente.
As entidades e organizaes da sociedade civil especializaram-se em trabalhar com grupos
especficos idosos, mulheres, ndios, negros, crianas, sem-teto, entre outros e defender seus
direitos, aprofundando-se em cada um desses ncleos de esquecidos. Assim, a sociedade civil
transformou-se na maior defensora da construo de conselhos participativos, para que possam
dar abertura ao debate e defesa de direitos.
Gohn acrescenta que essas categorias sociais, at ento esquecidas, isoladas e desconsideradas, passaram a exercitar o que a sociedade conquistou: o direito a ter direitos (2000, p.
21). Esses segmentos sociais organizaram-se a partir dos anos 1980, baseados em movimentos
e organizaes de luta por direitos. Desde ento foi criada uma pauta de reivindicaes, criando
uma nova juridizao para o social e inmeros canais de interlocuo com o Estado via conselhos
gestores, cmaras etc. (idem, ibidem).

Categorias sociais at ento esquecidas passaram a exigir seus direitos. (Fotos: Fabio Rodrigues Pozzebom e Fernando Frazo/Agncia
Brasil; Cesar Ogata/Secom; Mdia Ninja e Christiensen/Wikimedia Commons).

Conselhos Participativos Municipais | 27

No ano de 2014, foram realizados debates para a constituio da poltica de participao


social. Por meio da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, foram formuladas as diretrizes
de funcionamento e organizao de conselhos participativos em todos os mbitos de governo.
Em sua cartilha explicativa, a Secretaria-Geral indica que foram criados canais de participao
efetiva da populao na elaborao, implementao e acompanhamento das polticas pblicas
do governo federal. Gilberto Carvalho (2014), ex-ministro-chefe da Secretaria-Geral, afirma que
a partir da Constituio Federal de 1988, o processo democrtico brasileiro consolidou as lutas
sociais por liberdade e cidadania e que, no sculo XXI, o governo federal tem o dever de estimular
a participao da sociedade civil, para avanar, principalmente, no que diz respeito aos direitos
dos cidados. Ao implementar a PNPS, Carvalho acredita que se constri a efetiva participao
social como mtodo de governo, instituindo diretrizes especficas sobre cada um dos canais de
interao entre Estado e sociedade. Afirma ainda que a PNPS foi uma conquista de movimentos
e entidades que lutam pelo fortalecimento da democracia participativa.
J em So Paulo, em agosto de 2013, o prefeito Fernando Haddad promulgou o Decreto-Lei
no 54.156 para a regulamentao dos artigos 34 e 35 da Lei Municipal no 15.764, que dispem
sobre a criao, composio e atribuies dos Conselhos Participativos Municipais em cada
subprefeitura. Viabiliza-se, assim, o controle social exercido por membros da sociedade civil
da municipalidade, por meio da fiscalizao de aes e gastos pblicos, bem como da apresentao de demandas, necessidades e prioridades.
O decreto garante que cada conselho buscar articulao com os demais conselhos e fruns existentes. Alm disso, os Conselhos Participativos Municipais observaro os princpios
estabelecidos para o municpio em sua Lei Orgnica, especialmente: a defesa da elevao do
padro de qualidade de vida e de sua justa distribuio; a preservao do meio ambiente, dos
recursos naturais e dos valores histricos e culturais; a colaborao na promoo do desenvolvimento urbano, social e econmico e no acesso de todos, de modo justo e igualitrio, aos bens,
servios e condies de vida indispensveis; o desenvolvimento de suas atividades e decises
pautado pela prtica democrtica, pela transparncia e garantia de acesso pblico sem discriminao e ocultamento de informaes; o apoio s vrias formas de organizao e representao
do interesse local em temas de defesa de direitos humanos e sociais, polticas urbanas, sociais,
econmicas e de segurana; a no sobreposio ao de conselhos, fruns e outras formas de
organizao e representao da sociedade civil, desenvolvendo ao integrada e complementar
s reas temticas de cada colegiado; o zelo para que os direitos da populao e os interesses
pblicos sejam atendidos com qualidade, equidade, eficcia e eficincia; a participao social;
e o respeito autonomia e independncia de atuao das associaes e movimentos sociais.
Com o passar dos anos, foram realizadas eleies para a constituio dos conselhos nas
subprefeituras. E, nesse sentido, podemos indicar que, hoje, os Conselhos Participativos Municipais esto organizados em cada uma das 32 subprefeituras de So Paulo . Compostos por
representantes eleitos, os conselhos participativos so instrumentos da sociedade civil para
ampliar a participao social e a transparncia na gesto pblica.

28 | Cadernos de Formao

3. Desafios e perspectivas
dos Conselhos Participativos
Municipais de So Paulo
Como vimos anteriormente, o primeiro ano e meio de gesto de Luiza Erundina foi de
prticas administrativas abertas participao direta da populao. Assim, a prefeitura resolveu adotar uma administrao descentralizada, mas organizada. Foi instituda, por meio
da Lei Orgnica do Municpio, em 4 de abril de 1990, a denominao de subprefeituras ao
que antes eram as administraes regionais. Em seu texto, no artigo 77, a Lei Orgnica
promulga que:
A administrao municipal ser exercida, em nvel local, atravs de Subprefeituras, na forma estabelecida em lei, que definir suas atribuies, nmero e limites territoriais, bem como as competncias e o
processo de escolha do Subprefeito (So paulo, 1990).

Esse foi o primeiro passo para uma efetiva descentralizao da administrao municipal
e da participao da sociedade civil nas decises locais. Segundo Maria Lucia Refinetti Martins
(1997), as subprefeituras foram criadas como unidades integradoras, com oramento prprio e
autonomia, e so responsveis pelo planejamento e execuo do conjunto de servios num territrio claramente definido. As antigas administraes regionais eram subordinadas Secretaria
das Administraes Regionais e funcionavam apenas como fiscalizadoras, atuando tambm na
limpeza e em pequenas obras. J as subprefeituras foram concebidas para ter total autoridade
tcnico-administrativa, com a necessria infraestrutura e oramento para responder pela administrao municipal em sua respectiva regio. Desde ento os subprefeitos passaram a ser
nomeados pelo prefeito e respondem diretamente a ele.
A proposta das subprefeituras contou inclusive, segundo Martins (idem), com oramento
urbanstico previsto nos princpios do Plano Diretor, apresentado em 1990. A autora aponta que
o Plano Diretor no envolvia uma proposta de modelo de estrutura urbana. Assim, as subdivises das subprefeituras apoiaram-se no relevo fsico da cidade, e considerou suas caractersticas urbana e populacional. Tambm foi baseando-se no Plano Diretor de 1990 que foi construdo
um projeto de lei especfico para a criao de canais de participao social. Calcado nas diversas
experincias praticadas pela administrao em curso, dispunha sobre: audincias pblicas, pleConselhos Participativos Municipais | 29

biscito, conselhos municipais e regionais setoriais, conselhos de gesto de equipamentos, foro


da cidade de So Paulo e postos de informao e coleta de sugestes (Martins, 1997, p. 4). Tal
projeto de lei assegurou a manuteno, por meio de regimentos, de conselhos municipais, regionais, setoriais e de equipamentos existentes, fossem eles legais ou informais.
Esses conselhos foram constitudos com o objetivo de participar da elaborao das diretrizes e
planos setoriais, alm de fiscalizar sua implantao. Todos eles foram divididos em sua representao da seguinte forma: representantes da sociedade civil com 50%, representantes dos servidores
do setor e do poder pblico com outros 50%. Martins (idem) ainda aponta que vrios foram implementados de forma efetiva: sade, criana e adolescente, educao, habitao, cultura, transportes,
abastecimento, idosos e deficientes. Ainda na gesto de Erundina, foram criados conselhos de gesto de equipamentos municipais com o objetivo de constituir a participao de trabalhadores municipais, prestadores de servio e usurios na gesto do referido equipamento. Todos os equipamentos
municipais tiveram seus conselhos de gesto instalados e colocados em funcionamento.
Sabe-se que quando se termina uma gesto e se inicia outra, tudo o que foi construdo pode
ser deixado de lado, ou desmontado. Depois da administrao de Luiza Erundina, vieram as
gestes de Paulo Maluf e Celso Pitta, que no deram continuidade s descentralizaes implementadas pela ento prefeita. Somente no incio do sculo XXI, com a gesto de Marta Suplicy,
que se retomou tal ao, por meio de, mais uma vez, maior participao social.
A gesto petista, em 2000, disputou o segundo turno das eleies com Paulo Maluf e foi eleita
para administrar a cidade de 2001 a 2004, sucedendo Celso Pitta. Retomou a nomenclatura subprefeituras para as administraes regionais e as equipou e informatizou. Transferiu a sede da prefeitura para o Edifcio Matarazzo, no Viaduto do Ch, e implementou o Bilhete nico, que poderia ser
utilizado ilimitadas vezes nas integraes de nibus, dentro do perodo de duas horas.

Os Centros Educacionais Unificados (CEUs) tambm foram implementados durante a gesto de Marta Suplicy.
Disponvel em: < http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/freguesia_brasilandia/noticias/?p=47813>

30 | Cadernos de Formao

Nessa gesto foi implementada em So Paulo a experincia do Oramento Participativo


(OP), inspirando-se nos 16 anos de experincia da cidade de Porto Alegre. Assim, retomou a
democracia participativa interrompida durante oito anos.
Durante o III Congresso Municipal de Educao, em maro de 2004, tambm aconteceu o
Oramento Participativo Criana (OP Criana), uma inovao para a cidade. Alm disso, foram
criadas a Coordenadoria Especial da Juventude e a Coordenadoria Especial de Assuntos da Populao Negra, que no existiam. As dificuldades de dar continuidade poltica de participao
social no cessaram com a Gesto Marta Suplicy. Nos oito anos posteriores, nas gestes de Jos
Serra e Gilberto Kassab, as subprefeituras foram organizadas de maneira muito diferente do que
haviam sido implementadas por Luiza Erundina entre 1989 e 1992.

80 mil pessoas participam da


discusso do oramento da cidade em 2003
O Oramento Participativo permite que a populao discuta e decida a aplicao de
recursos e as polticas pblicas da cidade, cooperando com o Executivo e o Legislativo na deciso sobre o uso dos recursos pblicos. Esse importante processo foi
introduzido na cidade pela atual administrao e conta com um nmero cada vez
maior de participantes.
Em 2001, as 191 assembleias contaram com 34 mil pessoas para discutir os investimentos em educao e sade. No ano seguinte, foram realizadas 450 reunies, com a participao de mais de 55 mil pessoas, que opinaram sobre as duas reas j apreciadas no
ano anterior e elegeram em cada regio uma terceira rea de prioridades.
Em 2003, o Oramento Participativo ocorreu de maneira descentralizada nas 31 subprefeituras, com a participao de cerca de 80 mil pessoas em assembleias, reunies, plenrias e conferncias (So paulo, 2004, p. 18).

3.1 As subprefeituras e a construo dos conselhos participativos


Em matria veiculada pela Rede Brasil Atual (Esteban, 2012), informou-se que as subprefeituras de So Paulo sofreram um desmantelamento durante as gestes de Jos Serra e Gilberto Kassab, com seus oramentos anuais tendo uma queda de 61%. Segundo a publicao, as subprefeituras perderam atribuies, ao contrrio da Secretaria de Coordenao das
Subprefeituras, que ganhou peso e aumentou suas verbas pblicas em 516%. Alm disso, a
administrao Serra/Kassab interrompeu a continuidade do OP. Por isso, diante da desconConselhos Participativos Municipais | 31

tinuidade de gestes administrativas que dificultaram a participao social, mais uma vez a
democracia participativa se desmontou.
Luciano Santos e Maurcio Xixo Piragino (2014), em artigo para a revista CartaCapital, atualizaram o papel das subprefeituras de So Paulo ao focar a anlise na instituio dos conselhos
participativos. Segundo os autores, as eleies dos Conselhos Participativos das subprefeituras
de So Paulo, que aconteceram em 8 de dezembro de 2011, finalizaram um processo demorado
de grande luta pela participao direta da populao nas subprefeituras:
No ano de 2004, foi aprovada na Cmara Municipal de So Paulo a Lei 13.881, que estabelecia o Conselho de Representantes nas Subprefeituras. Imediatamente, foram
iniciados os trabalhos para realizao das eleies, entretanto todos foram surpreendidos por uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) promovida pelo ento
procurador-geral de Justia de So Paulo, Rodrigo Pinho. O procurador substitua Luiz
Antonio Marrey, que acabara concluir seu mandato na Procuradoria-Geral de Justia
e assumira a Secretaria Municipal de Assuntos Jurdicos. Essa Adin foi acolhida pelo
Tribunal de Justia-SP, que concedeu efeito liminar suspendendo a eleio e consequentemente os Conselhos de Representantes.
Nos anos seguintes, foram travadas sucessivas lutas no campo do judicirio: Tribunal
de Justia, Superior Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal (em andamento),
tentando restabelecer as eleies, alm de uma articulao poltica feita junto ao
ex-prefeito Gilberto Kassab, juntamente com o ex-presidente da Cmara Jos Police
Neto. Na Cmara Municipal, foi criada uma Frente Parlamentar Pr-Conselho de Representantes, com participao da sociedade civil (indito assento da sociedade civil
em Frente Parlamentar), presidida pelo vereador Antonio Donato e com apoio de 27
vereadores. O objetivo era viabilizar o Conselho por iniciativa do Poder Executivo, mas
infelizmente no houve nenhum avano, por total omisso daquele Poder, que no
teve interesse em construir essa relao e fortalecer o espao da cidadania na cidade
(Santos & piragino, 2014).
Mas, em 2012, passados oito anos de batalhas judiciais, o prefeito Fernando Haddad
apresentou seu Programa de Metas inicial e inseriu como meta 96 a constituio do Conselho
Participativo, com base em eleies diretas. Assim, em 25 de janeiro de 2014, 1.113 cidados
tomaram posse nas 32 subprefeituras.

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A constituio do Conselho Participativo est includa no Programa de Metas apresentado pelo prefeito Fernando
Haddad . (Foto Fabio Arantes/Secom).

Com base no artigo citado, ainda se pode perceber que as dificuldades enfrentadas para a
implementao dos conselhos participativos foram inmeras: eleio indita para um espao novo
de participao; mudanas de endereo para votar nos conselheiros; transformao das subprefeituras em espao anmico dentro da administrao pblica municipal (idem, ibidem), para os
quais, consequentemente, no se dava importncia e visibilidade; eleio facultativa, sem propaganda obrigatria na televiso, sem partidos e num domingo ensolarado; boa parte da grande
mdia trabalhando contra o processo eleitoral e no divulgando a importncia da participao dos
cidados; e, principalmente, o sentimento de insatisfao da populao paulistana com o sistema
poltico vigente, com o pensamento de ningum me representa. Mesmo assim, ainda de acordo
com Santos e Piragino (idem), 120 mil cidados foram s urnas para ver estabelecida uma nova
dinmica democrtica na cidade e registraram 600 mil votos.

Os Conselhos Participativos Municipais so organismos autnomos da


sociedade civil, reconhecido pelo poder pblico municipal como espao consultivo e de representao da sociedade nas 32 subprefeituras da cidade.

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Esse conselho tem como funo exercer o controle social, assegurando a participao da sociedade no planejamento e fiscalizao das aes e gastos pblicos nas regies, como tambm sugerindo aes e polticas pblicas nos territrios. O Conselho Participativo formado exclusivamente
por representantes da sociedade civil eleitos pelos moradores de cada distrito da cidade de So
Paulo. Segundo o decreto que o criou, o nmero de conselheiros varia de acordo com a distribuio
da populao das subprefeituras e seus distritos: mnimo de 19 e mximo de 51 representantes. Os
conselheiros so eleitos por voto direto, secreto, facultativo e universal de todas as pessoas com
mais de 16 anos e residentes em So Paulo. O eleitor pode votar em at cinco candidatos.

3.2 Adeso do municpio de So Paulo ao Compromisso Nacional pela


Participao Social
Em 30 de junho de 2014 (So paulo, 2014), a Prefeitura de So Paulo aderiu ao Compromisso Nacional pela Participao Social e Municipalizao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (Odms), dando continuidade construo da democracia participativa
na cidade. No ato, que aconteceu na sede da prefeitura, estavam presentes o ex-ministro
Gilberto Carvalho, o prefeito Fernando Haddad e o ex-secretrio adjunto de Direitos Humanos Rogrio Sottili e representou um grande avano na construo da Poltica e do Sistema
Municipal de Participao Social. Formalizou-se, assim, a adeso do municpio ao Compromisso Nacional pela Participao Social, institudo pelo Decreto Federal no 8.243, de 23 de
maio de 2014, com o objetivo de estabelecer as diretrizes para o fortalecimento do dilogo
entre Estado e sociedade civil, buscando a ampliao e o aprofundamento dos mecanismos
de democracia participativa no Brasil.

Ato de Adeso da cidade de So Paulo ao Compromisso Nacional de Participao Social e Municipalizao dos ODMs (Objetivos do Milnio).
(crdito: Cesar Ogata/Secom).

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Gilberto Carvalho afirmou que a Constituio j prev a incluso da populao nas discusses da sociedade civil e que a presidenta Dilma Rousseff legitimou tal previso por meio do
decreto. Rogrio Sottili, por sua vez, disse que j houve diversos processos participativos muito
importantes na cidade desde o incio da gesto:
elaborao do Programa de Metas;
discusses em torno do Plano Diretor,
constituio dos conselhos participativos, inclusive com representao de imigrantes.
Para o secretrio, isso reforou o entendimento do prefeito Haddad sobre a participao
como mtodo de gesto transversal e permanente no governo. O ato tambm contou com a
adeso da prefeitura municipalizao dos Odms. As metas do milnio foram estabelecidas em
2000 pela Organizao das Naes Unidas (Onu), buscando mobilizar os pases a melhorar as
condies sociais da populao mundial at 2015. Em 2010, no entanto, verificou-se que, em alguns pases, o bom desempenho nacional no cumprimento desses objetivos no era compatvel
com os ndices de desenvolvimento desagregados de seus municpios.
Diante da situao, a Onu props que os Odms fossem tambm implementados em nvel
municipal. O governo federal brasileiro estabeleceu ento a Agenda de Compromissos dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Governo Federal e Municpios 2013-2016. A adeso da
Prefeitura de So Paulo tambm se constitui como um passo importante para uma futura articulao com a agenda ps-2015, que ser permeada por novas metas: os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS).

Ato de Adeso da cidade de So Paulo ao Compromisso Nacional de Participao Social e Municipalizao dos ODMs (Objetivos do Milnio).
(crdito: Cesar Ogata/Secom).

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Concluso
Ao pensarmos em Educao Popular, vemos a importncia da educao no desenvolvimento da participao social e, mais ainda, nos direitos humanos para aqueles que esto representando a sociedade civil nos debates com o Estado. Como escreveu Paulo Freire (1997, p. 267):
No possvel refazer este pas, democratiz-lo, humaniz-lo, torn-lo srio, com adolescentes brincando de matar gente, ofendendo a vida, destruindo o sonho, inviabilizando o amor. Se a
educao sozinha no transformar a sociedade, sem ela tampouco a sociedade muda.
Ante o panorama de desenvolvimento da participao democrtica em outros pases, podemos salientar que ainda h muito o que construir. Os conselhos participativos foram inseridos
por lei na cidade de So Paulo desde os anos 1990, mas somente em 2013 aconteceu a primeira
eleio direta para esses conselhos.
A urbanista e professora universitria Raquel Rolnik (2013), registrou que, dos 2,8 mil candidatos a atuarem como conselheiros nas 32 subprefeituras da cidade de So Paulo no ano de
2013, 1.125 foram escolhidos e passaram a acompanhar, avaliar, propor e, por conseguinte, participar ativamente da implementao das polticas pblicas. Por esses nmeros, vemos que, em
mdia, foram escolhidos em torno de um representante para cada 10 mil habitantes. Vale lembrar que a primeira gesto dos conselhos participativos tomou posse em 25 de janeiro de 2014,
com mandato de dois anos, portanto, at 2016.
Para Rolnik, um dado que chamou ateno nas referidas eleies dos conselhos foi o fato
de que nos bairros de periferia inscreveram-se mais candidatos a conselheiros do que nos bairros
de reas nobres da cidade.
A maior mdia de candidatos por vaga se deu no Itaim Paulista e em Cidade Tiradentes, ambos na
Zona Leste da Cidade, com 3,8 inscritos disputando cada vaga. J os bairros da Lapa e de Pinheiros,
na Zona Oeste, e da Vila Mariana, na Zona Sul, registraram menos de dois candidatos disputando
cada vaga (Rolnik, 2013).

Sabemos que so os moradores das periferias aqueles que mais necessitam das polticas
pblicas. Nesse sentido, preciso salientar que a participao dessa parcela da populao nas
eleies para os Conselhos Participativos Municipais pode demonstrar a fora de mobilizao,
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organizao e capacidade de cobrana e de acompanhamento das polticas. Entretanto, Rolnik diz que sua impresso em relao quele ano foi de que tal nmero de eleitores se explica por um maior dficit de representao e de expresso pblica nas periferias da cidade;
quer dizer, os moradores da periferia no se sentiam representados na Cmara Municipal ou
nas secretarias do municpio.
Como vimos, as eleies para os Conselhos Participativos Municipais, na verdade, foram
o primeiro movimento de participao efetiva da sociedade civil nas aes diretas das subprefeituras da capital paulista. Sendo um primeiro momento de participao efetiva, objetiva e
concreta, foi capaz de contribuir de fato para o processo e os resultados das polticas pblicas,
enfrentando o desafio de ampliar e qualificar ainda mais a participao.
A experincia da eleio dos membros dos Conselhos Participativos Municipais na cidade de
So Paulo significou um movimento de fortalecimento e de retomada das aes de participao
direta de membros da sociedade civil, principalmente dos movimentos de moradia e de defesa
da mulher. Mostrou tambm que no existe neutralidade na participao social, na educao
democrtica ou nas atividades desenvolvidas por governos e entidades. Por isso mesmo, exige-se continuamente o fortalecimento desses conselhos, de modo que a populao assuma, cada
vez mais, em suas mos, a sua prpria histria.

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Referncias
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