PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS

EDICIN 5

UNIDAD 1. Reglas, Debate e Instrumentos de los Procedimientos Parlamentarios

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

ESTRUCTURA
Objetivo general.
Objetivos especficos
1. Concepto de procedimientos parlamentarios
2. La utilidad subyacente
3. Reglas y principios de la toma de decisiones
a) El debate
b) Las reglas de votacin
c) Sistemas de votacin
i. Pblica
ii. Secreta
4. Los instrumentos de los procedimientos parlamentarios
a) Proposiciones parlamentarias
b) Dictmenes
c) Informes
5. Clasificacin de los procedimiento parlamentarios
Resumen
Bibliografa

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

Objetivo General:
Estudiar los procedimientos parlamentarios que se emplean
en el congreso del Per, con la finalidad de promover el
debate y tomar acuerdos, votar leyes y resoluciones
legislativas, actos de control poltico y designaciones y
nombramientos
Objetivos Especficos:
1) Conocer las reglas utilizadas por los parlamentarios
cuando llevan a cabo las funciones que la Constitucin y
el Reglamento del Congreso les reservan.
2) Comprender la
parlamentarios.

utilidad

de

los

procedimientos

3) Comprender la importancia del debate parlamentario.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

El proceso empieza con la regla (de juego) que establece cmo

deben resolverse los conflictos; y esta regla (mtodo) es el
principio de mayora.
Giovanni Sartori
Teora de la Democracia

Quin es quin?
Giovanni Sartori es un investigador
italiano en el campo de la Ciencia Poltica,
especializado en el estudio comparativo
de la poltica. Partidos y Sistemas de
Partidos. La Poltica: lgica y mtodo en
las
ciencias
sociales,
Ingeniera
constitucional comparada y Teora de la
Democracia estn entre sus obras ms
destacada. En 2005 obtuvo el Premio
Prncipe de Asturias de Ciencias Sociales

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1. Concepto
Los procedimientos parlamentarios tienen que ver con el
artculo 64 del Reglamento del Congreso, all se definen
como el conjunto de actos sucesivos e integrados que se
realizan para promover el debate y tomar acuerdos, con la
finalidad de votar leyes y resoluciones legislativas, actos de
control poltico y designaciones y nombramientos. Se
realizan en el marco de la Constitucin y las leyes.
Tienen por finalidad desarrollar las funciones del Congreso,
tomar decisiones polticas siguiendo un procedimiento
estable en el tiempo. Como sistema procesal
parlamentario es un todo normativo-procesal orientado
hacia el cumplimento de las funciones parlamentarias (Jos
lice Navarro)1.

Es en buena cuenta, un conjunto de reglas a las cuales se

atienen los parlamentarios cuando toman decisiones
polticas.
1. Jos lice Navarro fue Oficial Mayor del Congreso del 2001 al 2006. Consultor en temas de gobierno,
parlamentos y tcnica legislativa

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

2. La utilidad subyacente
El procedimiento parlamentario tiene una utilidad relevante
tanto para el funcionamiento de los parlamentos como para la
misma democracia:

Otorga certidumbre al juego democrtico

Los polticos saben que las reglas son las mismas al inicio y
al final del juego, es decir, entre una y otra decisin
poltica del mismo tipo se cumplirn las mismas reglas en el
tiempo. Da lugar a un sistema estable en el sentido que
cambian muy lentamente en el tiempo.
Minimiza abuso de poder del grupo dominante
Como las decisiones se atienen a un procedimiento
preestablecido, los derechos de las minoras estarn mejor
protegidos.
Ordena el debate poltico
Las ideas y las propuestas se aproximan a la verdad al
amparo de un procedimiento ordenado y previsible.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

3. Reglas y principios de la toma de decisiones
a) El debate
La democracia le otorga un lugar importante al debate, es
la oportunidad para exponer las diversas posiciones. Se
desarrolla en la etapa previa al momento de la toma de
decisiones de acuerdo a las reglas establecidas en el
Reglamento. Las reglas permiten el desarrollo normal de
las sesiones y de los procedimientos parlamentarios al
regular el uso de la palabra y tiempos.
Sin embargo, no todos los asuntos tratados en el Pleno, la
mxima asamblea deliberativa del Congreso, son debatidos
previamente en comisiones, sucede con la dispensa de
comisin de algunos proyectos con carcter de urgencia
del Poder Ejecutivo y de los mismos congresistas.
El Consejo Directivo elabora la agenda y regula el debate
parlamentario en lo relativo al establecimiento de reglas
especficas: distribucin del tiempo del debate entre los
diferentes grupos parlamentarios, la duracin del debate y
las intervenciones de los parlamentarios.

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b) La reglas de votacin
Es el mtodo para alcanzar el acuerdo poltico, de acuerdo con
el grado de inclusin pueden ser de dos tipos:
La regla de unanimidad, responde al ideal democrtico por
garantizar una solucin perfectamente consistente con las
preferencias de toda la sociedad, se espera que ningn
individuo racional estar dispuesto a aprobar una decisin
perjudicial para sus propios intereses. Solo que los costos de
alcanzar el acuerdo (costos de la toma de decisiones) se espera
que sean mayores a medida que se requieren ms individuos
para estar de acuerdo. El tiempo y el esfuerzo para asegurar el
acuerdo con 130 congresistas es mayor que con 66
congresistas; significa que la negociacin se hace ms intensa
cuando la regla se aproxima a la unanimidad (James
Buchanan).
La regla de mayora, es el mtodo utilizado por la democracia
en base a un criterio de operatividad pues los costos de llegar
al acuerdo son mucho menores, antes que por un criterio de
superioridad intrnseca.

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James Buchanan, Jr. (1903-2013). Fue un economista estadounidense conocido

por su trabajo en la teora de la eleccin pblica (Public Choice). Buchanan
inici la investigacin sobre cmo afectan a los polticos y burcratas 'el inters
propio en la maximizacin de la utilidad. El descubri que era posible la
aplicacin y la extensin de la teora econmica a las elecciones polticas y
gubernamentales. El Clculo del Consenso, desarrollado con Gordon Tullock, le
vali para ser galardonado con el Premio Nobel de Economa en 1986, obra en
la que aborda la organizacin poltica de una sociedad de hombres libres.

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Las reglas puede tener un componente cuantitativo y/o un

componente procedimental:

Una regla es cuantitativa cuando exige el apoyo de un

determinado nmero de parlamentarios del total para aprobar
una iniciativa legislativa, una mocin, un nombramientos: por
ejemplo: +1, , .
Ejemplos de reglas cuantitativas
Regla
Qurum

+ 1 del nmero hbil de miembros

Interpelacin (admisin)

1/3 congresistas hbiles.

Censura

Ms de la mitad nmero legal

Dispensa del dictamen de

comisin

3/5 de los miembros de la junta de

Portavoces. Para los proyectos del Poder
Ejecutivo con carcter de urgencia es de la
mitad + 1

Designacin del Defensor 2/3 del nmero legal de miembros del

del Pueblo
Congreso (87)

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

Por nmero hbil se entiende al nmero legal de congresistas

(130) menos el nmero de congresistas que se encuentran con
licencia acordada por el Consejo Directivo, los que se
encuentren suspendidos y los no incorporados
En cambio, la regla es procedimental por seguir determinados
pasos en forma sucesiva. El proyecto de presupuesto nos
ayuda a comprender con mejor precisin la idea por ser quiz
el instrumento sujeto a uno de los procedimientos legislativos
ms complejos.

Quires conocer +?
SIMPLIFICACIN DEL PROCEDIMIENTO DEL PRESENTACIN DEL PROYECTO DE
PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO

Lo presenta el Poder Ejecutivo hasta el 30 de agosto.

El Presidente del Congreso convoca dentro de las 48 horas a sesin
extraordinaria para la sustentacin por el Presidente del Consejo de Ministro
y Ministro de Economa y Finanzas.
Los voceros tienen 20 minutos de intervencin cada uno.
Sigue el debate general.

Adems, durante cerca de tres meses el proyecto se debate en forma pblica en

el Parlamento y en sesiones descentralizadas.

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Quires conocer +?
SIMPLIFICACIN DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIN DE LA LEY
PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO
1. El debate del dictamen de la Ley de Presupuesto se inicia el 15 de
noviembre.
2. El Presidente de la Comisin de Presupuesto sustenta el dictamen
precisando las prioridades asignadas de gasto de cada sector. Se convierte
en mayora cuando cualquier grupo parlamentario presenta y sustenta por
medio de su vocero un dictamen en minora.
3. La reglas de debate siguen un procedimiento: a) El Presidente cede la
palabra al Presidente del Consejo de Ministros quien manifestar su punto
de vista respecto del dictamen de la Comisin de Presupuesto; b) El Ministro
de Economa y finanzas sustenta el pliego de ingresos; y c) Cada uno de los
ministros, el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin, el
Presidente del JNE y el Defensor del Pueblo harn uso de la palabra para
sustentar sus presupuestos de egresos por tiempo mximo de 30 minutos.
4. A continuacin intervienen los voceros de los grupos parlamentarios
conforme a las reglas definidas por el Consejo Directivo.
5. Concluido el debate, el Presidente del Consejo de Ministros manifiesta su
aceptacin o disconformidad con el dictamen en debate.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

6. Se aprueba con voto favorable de por lo menos la mitad ms uno del

nmero de los congresistas presentes y enviada al Poder Ejecutivo a ms
tardar el 30 de noviembre, de lo contrario entra en vigencia el proyecto
enviado por el Presidente de la Repblica, quien lo promulgar mediante
Decreto Legislativo (no requiere doble votacin).
Nota: Es practica parlamentaria votar primero los dictmenes de los
proyectos de ley de endeudamiento y equilibrio fiscal, para luego hacer los
mismo con el dictamen de presupuesto.

El debate y la decisin de qu hacer con lo que se pone en

debate es el momento cumbre del juego democrtico.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

c) Sistemas de votacin
La votacin es el momento final de la toma de decisiones
donde se definen y culminan los diferentes procedimientos
parlamentarios (legislativos, control poltico y especiales) una
vez agotado el debate. El reglamento se refiere a ella como la
etapa de votaciones , son de dos tipos:

i.

Votacin Pblica: Permiten

conocer abiertamente las
decisiones
de
los
congresistas:
Se realizar por tablero
cuando se accionan el
Sistema
de
Votacin
Electrnica registrndose
en acta su nombre y
sentido del voto, es usada
en el Pleno del Congreso

Registro votacin en el Pleno del Congreso

Sesin Comisin de Justicia

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

A mano alzada: Excepcionalmente se hace levantando la

mano siempre que no se trate de leyes ni resoluciones
legislativas.
Nominales: Cuando por alguna razn no se pudiera
utilizar el tablero electrnico, tratndose de leyes y
resoluciones legislativas, los congresistas son llamados
por su nombre los cuales deben responder SI, NO o
ABSTENCIN;
ii) Votacin Secretas: Mediante este sistema los congresistas
depositan su voto en el nfora impidiendo conocer cual
fue su decisin. Es usada en cuanto lo dispone el
Reglamento, lo estime conveniente el presidente o lo
solicite 1/3 del nmero de congresistas; no se usa
cuando hubiera de por medio reforma constitucional o
censura a la Mesa Directiva. Se usa para la eleccin de la
mesa directiva del Congreso.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

Congresista Luis Iberio depositando su

voto para eleccin de la mesa directiva
del perodo legislativo 2015-2016

Conteo de los votos para la eleccin

de la mesa directiva del perodo
legislativo 2015-2016

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

4) Los instrumentos del procedimiento parlamentario
Son los medios por los cuales se materializa la realizacin de los
diversos procedimientos elaborados en las instancias de
decisin del Parlamento, traducen los propsitos polticos. El
reglamento del Congreso ms que definirlos hace alusin por
instrumentos procesales parlamentarios las proposiciones
parlamentarias, los dictmenes y los informes de comisiones:
a) Proposiciones parlamentarias
Comprende:
Proposiciones de ley o de resolucin legislativa. Los
congresistas ejercen la funcin de legislar, derecho que
tambin lo tienen los organismos constitucionales
autnomos y gobiernos sub nacionales pero limitados a
temas relacionados con sus mbitos de intervencin.
Pedidos de informacin. Son utilizados por los
parlamentarios para pedir informacin considerada como
necesaria a los ministros y otras autoridades y rganos de la
administracin. Tiene por propsito esclarecer hechos y
adquirir elementos de juicio para tomar decisiones.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

Mocin de orden del da. Derecho de los parlamentarios

de pedir al Congreso la adopcin de acuerdos sobre
asuntos importantes para los intereses del pas y las
relaciones con el Gobierno. Se presentan ante la
Oficiala Mayor del Congreso.
b) Dictmenes. Documento que contiene una exposicin
documentada, precisa y clara del estudio que realiza la
comisin sobre el proyecto de ley y resolucin legislativa
sometidos a su conocimiento, adems de las conclusiones.
c) Informes. Exposicin detallada del estudio realizado, de lo
actuado y las conclusiones y recomendaciones de las
comisin de investigacin.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

5) Clasificacin del procedimiento parlamentario

El Congreso de la Repblica diferencia los procedimientos
parlamentarios en tres clases:
a) Procedimiento Legislativo. Es una de las funciones
bsicas/originarias, es el primer mecanismo de control
poltico en cuanto a aprobacin de leyes de diversa ndole
y de resoluciones legislativas.

b) Procedimiento de Control Poltico. Aborda la fiscalizacin

de la accin del gobierno, aun cuando no signifique una
sancin inmediata.
c) Procedimientos Especiales. Mecanismo para producir
representacin poltica, legitimidad, renovaciones y
acciones de vigilancia lo que se logra con aprobaciones de
designacin, eleccin, ratificacin y remocin y otros.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

Resumen:
1) Los procedimientos parlamentarios es el conjunto de actos
sucesivos e integrados realizados para promover el debate y
tomar acuerdos, con la finalidad de votar leyes y
resoluciones legislativas, actos de control poltico y
designaciones y nombramientos.
2) El debate y la decisin de qu hacer con lo que se pone en
debate es el momento cumbre del juego democrtico.

3) La votacin es el momento final de la toma de decisiones

donde se definen y culminan los diferentes procedimientos
parlamentarios.
4) La regla de mayora, es el mtodo utilizado por la
democracia en base a un criterio de operatividad pues los
costos de llegar al acuerdo son mucho menores, antes que
por un criterio de superioridad intrnseca.
5) Las votaciones son pblicas porque permiten conocer
abiertamente las decisiones de los congresistas pues se
registran en un tablero electrnico, de manera nominal o a
mano alzada.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

5) Los instrumentos del procedimiento parlamentarios son los

medios por los cuales se materializa la realizacin de los
diversos procedimientos elaborados en las instancias de
decisin del Parlamento, traducen los propsitos polticos.
6) Los procedimientos parlamentarios se clasifican en:
Legislativo, de control y especiales.

UNIDAD 1. REGLAS, DEBATE E INSTRUMENTOS

BIBLIGRAFA
Congreso de la Repblica. Oficiala Mayor. Direccin
General Parlamentaria. Compiladores: Roberto Tarazona,
Vctor Neciosup y Patricia Duran. (2012. Primera Edicin. ).
Reglamento del Congreso de la Repblica. Concordado.
Lima. Biblioteca del Congreso.
Congreso de la Repblica. Manual de Tcnica Legislativa,
Manual de Tcnica Legislativa. Oficiala Mayor, Direccin
General Parlamentaria.
http://www4.congreso.gob.pe/dgp/ManualTecnicaLegislati
va.pdf.
Procedimientos Parlamentarios, Curso II
http://www4.congreso.gob.pe/participa/cursos/curso-IIleccion-1.asp

James Buchanan & Gordon Tullock. (1980). El Clculo del

Consenso. Madrid: Espasa-Calpe, S.A.