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NARE E L E CC N AD S
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M U ND!AL

1997 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento 1 Banco Mundial

1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE. UU.
Publicado originalmente en ingls con el ttulo de WorldDevelopment
Report 1997por Oxford Universiry Press para el Banco Mundial.
Reservados todos los derechos. Ninguna porcin de esta publicacin podr
ser reproducida, archivada en sistemas de recuperacin ni transmitida en
forma alguna por medios electrnicos, mecnicos, de fotocopia, de grabacin
u otro cualquiera sin permiso previo del Banco Mundial.
Diseo del interior y composicin de
Barton Matheson Willse & Worthington.
Hecho en los Estados Unidos de Amrica
Primera edicin, agosto de 1997
El Informe es un estudio realizado por el personal del Banco Mundial y los
juicios que se formulan en l no son necesariamente reflejo de la opinin
del Directorio de la institucin ni de los gobiernos representados en ste. El
Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta
publicacin ni acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su
uso pudiera tener. Las fronteras, colores, denominaciones y dems informacin que aparezcan en cualquier mapa contenido en este volumen no suponen
juicio alguno por parte del Banco Mundial respecto de la situacin jurdica de
ningn territorio, ni respaldo o aceptacin de tales fronteras.
ISBN 0-8213-3770-X
ISSN 0271-1737
(S

Texto impreso en papel reciclado que cumple las normas estadounidenses

relativas a la estabilidad del papel para materiales impresos destinados a
bibliotecas, Z39.48-1984

P R E FA C 1 0

E vigsimo de esta serie anual, est dedicado a analizar

MUNDIAL
L INFORME SOBRE EL DESARROLLO

1997,

el papel y la eficacia del Estado: qu debe hacer, cmo debe

hacerlo y en qu forma puede mejorar su actuacin en un
mundo en rpida evolucin.
Estas cuestiones son de gran importancia para los pases
tanto en desarrollo como industriales. Muchos de ellos han
aprendido en los ltimos aos que el Estado no puede
cumplir sus promesas: las economas en transicin han
tenido que tomar la dolorosa decisin de encaminarse
hacia la economa de mercado, y muchos pases en desarrollo se han visto obligados a reconocer el fracaso de las estrategias de desarrollo promovidas por el Estado. Ante el
fracaso de la intervencin estatal, incluso las economas
mixtas del mundo industrializado han optado por inclinarse decididamente en favor de los mecanismos de mercado. Muchos han pensado que todas estas reformas deberan culminar lgicamente en un Estado minimalista. Un
Estado as no causara ningn perjuicio, pero tampoco
podra ser de gran ayuda.
En el presente Informe se explica por qu esta posicin
extrema est reida con las enseanzas de los grandes xitos conseguidos en este terreno, desde la industrializacin
de algunos pases en el siglo XIX hasta el crecimiento
"milagroso" alcanzado en la posguerra por el Asia oriental.
Estos ejemplos, lejos de respaldarla teora del Estado minimalista, demuestran que el desarrollo exige la existencia de
un Estado eficaz, que acte como agente catalizador y promotor, alentando y complementando las actividades de las
empresas privadas y los individuos. No cabe duda de que
el desarrollo promovido por el Estado ha sido un fracaso.
Pero tambin lo han sido los intentos que han tratado de
alcanzar ese objetivo al margen del mismo -conclusin
claramente confirmada por los enormes sufrimientos padecidos por la poblacin de algunos pases cuyos Estados se
han desplomado, como Liberia y Somalia. La historia ha
demostrado una y otra vez que el buen gobierno es una

es imponecesidad vital, no un lujo. Sin un Estado eficaz,

sible alcanzar un desarrollo sostenible, ni en el plano econmico ni en el social.
La historia y la experiencia reciente nos han enseado
que el desarrollo no consiste nicamente en obtener los
debidos insumos econmicos y tcnicos. Abarca tambin el
entorno institucional bsico: las normas y usos que determinan la utilizacin de esos insumos. Como se demuestra en
el Informe, para que el Estado pueda hacer una aportacin
ms eficaz al proceso de desarrollo es esencial comprender
la funcin que cumple en ese entorno institucional, por
ejemplo, su capacidad de imponer el cumplimiento de la
ley y, de esa manera, facilitar las transacciones.
Son muchas y muy diversas las formas de asegurar la
efectividad del Estado, y en el Informe no se propone una
panacea universal para su reforma. Lo que s se ofrece es un
marco para orientar estos esfuerzos, desglosado en una
doble estrategia:

* Lo primero es articular las actividades del Estado de

forma que estn en consonancia con su capacidad.
Muchos Estados tratan de hacer demasiado con unos
recursos y una capacidad insuficientes. Si consiguen
concentrarse en las actividades pblicas fundamentales
que son imprescindibles para el desarrollo, su eficacia
aumentar.
U En segundo lugar, a ms largo plazo, hay que buscar formas de ampliar la capacidad del Estado mediante la revitalizacin de las instituciones pblicas. En el Informe se
hace particular hincapi en los mecanismos que ofrecen
a los funcionarios pblicos incentivos para hacer mejor
su trabajo y actuar con mayor flexibilidad, pero que al
mismo tiempo contienen salvaguardias para impedir la
arbitrariedad y la corrupcin.
Tomando como base ejemplos de los logros y fracasos
conseguidos por el Estado y los procesos de reforma estatal

en todo el mundo, el Informe describe esta doble estrate-

y utilizando mecanismos que permitan compensar a los

gia en relacin con distintos puntos de partida. Un hecho

importante es que, si bien la variedad de circunstancias y
contextos es enorme, los Estados que han conseguido

que salgan perdiendo. Aun en el peor de los casos, pueden

bastar pequeos progresos en el camino hacia la creacin
de un Estado ms eficaz para conseguir importantes efec-

resultados brillantes presentan algunas caractersticas

comunes. Una de ellas es la forma en que han establecido
la normativa en que se basan las transacciones privadas y,
en trminos ms generales, la sociedad civil. Otra es la
manera en que han observado esa normativa, actuando en
forma fiable y previsible, y poniendo coto a la corrupcin.
No ser fcil edificar un Estado ms eficaz en la bsqueda del desarrollo sostenible y la lucha contra la pobreza.

tos en el bienestar econmico y social. Al aproximarnos al

siglo XXI, lo que tienen que hacer los Estados no es ni caer
en la insignificancia ni dominar el mercado sino co:nenzar
a conseguir esos pequeos progresos.

Siempre hay numerosos intereses creados empeados en

evitar el cambio, por muy costosos que sean los resultados

para el bienestar del conjunto de la poblacin. Para vencer
esta oposicin se requiere tiempo y voluntad poltica. No
obstante, en el Informe se intenta demostrar que es posible
crear oportunidades para la reforma, y ampliar las ya existentes, adoptando un enfoque cuidadosamente escalonado

James D. Wolfensohn
Presidente
Banco Mundial

30 de mayo de 1997

Este Informe ha sido preparado por un equipo dirigido por Ajay Chhibber e integrado por Simon Commander, Alison Evans, Harald Fuhr, Cheikh Kane, Chad Leechor, Brian Levy, Sanjay Pradhan y Beatrice Weder.
Jean-Paul Azam, Ed Campos, Hamid Davoodi, Kathleen Newland, Kenichi Ohno, Dan Rodrik, Susan RoseAckerman, Astri Suhrke y Douglas Webb hicieron valiosas aportaciones a su preparacin. El equipo cont con
la asistencia de Ritu Basu, Gregory Kisunko, Une Lee, Claudia Seplveda y Adam Michael Smith. Stephanie
Flanders fue la redactora principal. La labor se llev a cabo bajo la direccin general del desaparecido Michael
Bruno, Lyn Squire y Joseph Stiglitz.
En la elaboracin del Informe se cont con la importante asesora de un distinguido grupo de expertos externos en el que participaron Masahiko Aoki, Ela Bhatt, Kwesi Botchwey, Peter Evans, Atul Kohli, Klaus Knig,
Seymour Martin Lipset, Douglass North, Emma Rothschild, Graham Scott y Vito Tanzi.
Otras muchas personas, tanto pertenecientes al Banco Mundial como ajenas a la institucin, han hecho valiosos comentarios, han preparado documentos de antecedentes y otras aportaciones y han participado en reuniones consultivas. Estos colaboradores y participantes se enumeran en la Nota bibliogrfica. El Departamento de
Economa Internacional proporcion los datos del Apndice y se encarg de los Indicadores seleccionados del
desarrollo mundial.
Las personas encargadas de la composicin del Informe fueron Amy Brooks, Valerie Chisholm, Kathryn Kline
Dahl, Joyce Gates, Stephanie Gerard, Jeffrey N. Lecksell y Michael Treadway. Rebecca Sugui desempe las funciones de ayudante ejecutiva del equipo, y Daniel Atchison, Elizabete de Lima, Michael Geller y Thomas Zorab
las de auxiliares especiales. Mara Ameal intervino como ayudante administrativa.
La traduccin del Informe y los Indicadores se ha realizado en la Divisin de Servicios de Traduccin e Interpretacin del Banco Mundial.
Este Informe est dedicado a la memoria de Michael Bruno, Primer Vicepresidente y Primer Economista del
Banco Mundial entre 1993 y 1996. La labor que realiz durante toda su vida, incluidas sus contribuciones a este
Informe sobre el desarrollo mundial y a otros anteriores, ha enriquecido de forma incalculable nuestra comprensin de la problemtica del desarrollo.

1C E

N D

PA NO RA M A G EN ERA L

PARTE

11

111

PARTE IV

EN

TODO

EL MUNDO

LA FUNCIN

21
33

A LA CAPACIDAD

Asentar los cimientos econmicos y sociales ......................................

Impulsar los mercados: liberalizacin, reglamentacin y poltica industrial ...............

REVITALIZAR

5
6
7
8

DEL ESTADO

Evolucin del papel del Estado .. ...............................................

Atencin renovada a la eficacia del Estado .........................................

ACOMODAR

3
4
PARTE

...........................................................

REPLANTEAMIENTO

1
2
PARTE

...

LA CAPACIDAD

LOS

91
113
125
149

164

. . . . ....
. .......

OBSTCULOS AL CAMBIO

9
El desafo de emprender y consolidar las reformas .................................
10 El cam ino hacia el cambio .........
. ....... .
................................
N ota tcnica ............................................................

179
................

Apndice: Indicadores seleccionados sobre finanzas pblicas .......................................

SELECCIONADOS

192
201

. ..........................

Nota bibliogrfica .............................................

INDICADORES

..

INSTITUCIONAL

Edificar las instituciones necesarias para un sector pblico capaz .......................

Poner coto a la arbitrariedad y a la corrupcin ..............................
Acercar el Estado a la sociedad .......................................
Prom over la accin colectiva internacional .......................................

ELIMINAR

47
70

219

227

DEL DESARROLLO MUNDIAL ..........................

RECUADROS

1
2
3
1.1

El camino hacia un Estado ms eficaz ..........................................

Credibilidad, inversin y crecim iento ....
.................................................
.................................................
El program a regional ... ...............
Estado y gobierno: definiciones..........................................................

.............
..

5
16
22

Vi

INFORME

1.2
1.3
1.4
2.1
2.2
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
6.1
6.2
6.3
6.4
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Medidas del gobierno estadounidense en apoyo del desarrollo de los mercados: algunos ejemplos .... . ...
24
Evolucin del papel del Estado en la India durante los ltimos cincuenta aos ......................
27
Justificacin econmica de la intervencin estatal y algunas definiciones ............
. ..............
28
La creacin de Internet, ejemplo reciente de interaccin fructfera entre el sector pblico y el privado .....
35
La medicin del Estado: su tamao, sus polticas y su capacidad institucional .......................
37
La falta de requisitos bsicos, un obstculo para las empresas en todo el mundo .....................
. 48
Lucha contra la delincuencia en Cali (Colombia) ............................................
50
La contratacin y el sistema judicial en el Brasil ...............................
. .............
53
Historial internacional de los dficit fiscales y la inflacin ...................................
.. 54
Compromiso frente a flexibilidad en la zona del franco CEA ...................................
59
El suministro privado de servicios sociales: perspectiva histrica ................................
. 62
67
El nuevo plan de seguro de desempleo de Chile . . ...........................................
Reduccin de la pobreza en Indonesia: la asistencia social, complemento de un crecimiento
de base amplia .....................................................................
68
El "zar de la desregulacin" en Mxico ..... ....................................
. ........
73
Seis objeciones a la privatizacin - y seis posibles soluciones .................
. .................
74
La supervisin gubernamental evita un desastre financiero en Malasia .............................
78
81
Reglamentacin de las telecomunicaciones en Jamaica ........................................
Activismo ambiental en Yokohama (Japn) ................................................
82
. .......
84
Fuerte ofensiva del Japn en apoyo del sector metalrgico durante la posguerra .............
Establecimiento de los cimientos burocrticos: las reformas Northcote-Trevelyan en el Reino Unido ... . . . 92
Australia: mecanismos para una elaboracin de polticas transparente, competitiva y orientada
a la obtencin de resultados ........ . .... ..............................................
.
95
Enorme expansin estatal en Bangladesh ..................................................
99
. ... 102
Vales y eleccin de escuela .......................................................
Contratos con ONG para mejorar la enseanza en Bolivia ..........................
. ..........
103
Atraer a los mejores y ms capaces: sistemas mandarines frente a sistemas abiertos ............
......
.. 108
Cmo conseguir una mayor dedicacin de los empleados: buen gobierno en el estado
brasileo de Cear ..................................................................
111
La participacin popular permite mejorar el rgimen de los derechos de propiedad
115
. . ....................................
y la solucin de controversias en el Per ............
Mecanismos de control de la poltica urbana en los Estados Unidos, y su reforma ....................
120
121
La lucha contra la corrupcin en Uganda ................................................
122
. ..............
La Comisin independiente contra la corrupcin en Hong Kong .................
La opinin pblica y el Estado .........................................................
126
128
Resolucin de problemas en las sociedades multitnicas de Malasia y Mauricio ......................
Sirve para algo el patrimonio social? . ....................................................
131
Encuestas entre clientes para impulsar mejoras de los servicios en la India, Uganda y Nicaragua ..........
133
Contribuye la participacin a mejorar los resultados de los proyectos? ............................
135
142
Las difciles relaciones entre los distintos niveles de gobierno: los casos del Brasil y China ..............
Cmo calcular las transferencias destinadas a la equiparacin fiscal ....... . .......................
144
La Organizacin Mundial del Comercio, mecanismo internacional para dar credibilidad
a las polticas nacionales ..............................................................
153
La investigacin agrcola internacional beneficia tambin a los donantes ...........................
156
Desafos del cambio climtico mundial para la cooperacin internacional ..........................
157
Participacin en los gastos derivados de la proteccin del medio ambiente .......... ..............
.157
A cunto ascienden los dividendos de la paz? ..............................................
158

NDICE

9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
10.1
10.2

Sopesar los costos y los beneficios polticos de la reforma ......................................

El Estado depredador en el Hait de los Duvalier ............................................
Reformas impulsadas por una amenaza externa: la restauracin Meiji en el Japn ....................
Los Pactos de la Moncloa en Espaa .....................................................
El programa venezolano de reforma de 1989, y su anulacin ...................................
Desplome del Estado en Somalia, y sus repercusiones ........................................
Los fundamentos econmicos del conflicto: el caso de Liberia ..................................

167
170
171
177
178
182
183

GRFICOS

1
2
3
4
5
1.1
1.2
1.3
2.1
2.2
2.3
2.4
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
4.1
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
6.1
6.2
7.1
7.2

2
Las dimensiones del Estado han aumentado en todas partes ....................................
Unagama de mecanismos puede mejorar la capacidad el Estado ................................
8
..............
9
Factores relacionados con la corrupcin ....................................
Cuan to m.is numerosos son los funcionarios pblicos ms bajos suelen ser
sus salarios ........................................................................
11
Los pases con polticas econmicas acertadas y mayor capacidad institucional
15
tienen un crecim iento m s rpido .......................................................
Un solo mundo para un nmero cada vez mayor de Estados ...................................
23
25
Desde 1960, la presencia del Estado ha crecido en todo el mundo ...............................
25
Aumento de las transferencias y los pagos de intereses ........................................
34
Estado, instituciones y resultados econmicos ..............................................
El buen gobierno explica la diferencia de ingresos entre Asia oriental y frica .......................
. 36
. 40
Unas instituciones dignas de confianza dan credibilidad al Estado ...............................
La impresin de credibilidad y los resultados econmicos van unidos .............................
42
49
El sndrome de ilegalidad .............................................................
Las negociaciones con los funcionarios de gobierno pueden ser arduas ............................
49
56
Los pases estn descubriendo las ventajas del impuesto sobre el valor agregado ......................
A diferencia de Nigeria, Indonesia administr prudentemente las ganancias imprevistas
derivadas del petrleo ................................................................
57
El diseo adecuado de las instituciones presupuestarias contribuye a evitar dficit elevados .............
. 58
61
En Viet Nam, los beneficios de la atencin hospitalaria tienden a favorecer a los ms acomodados ........
La relacin entre enseanza pblica y privada vara enormemente en codo el mundo ..................
63
Las pensiones y otras transferencias en efectivo han ido en aumento en los pases industriales ........... .65
En general, las subvenciones para vivienda de los pases en desarrollo no benefician a los necesitados ......
68
Las crisis bancarias son demasiado comunes y entraan un costo fiscal enorme ......................
79
Discrepancia entre los objetivos de poltica y las asignaciones de gastos en Guinea ...................
. 97
La superposicin de responsabilidades obstaculiza la toma de decisiones en Ucrania ..................
98
La mayora de las empresas estima que los servicios pblicos son deficientes, pero algunos
reciben mejor calificacin que otros ....................................................
99
Tres estrategias para mejorar la prestacin de los servicios pblicos ...............................
100
Las contrataciones y ascensos en base a los mritos aumentan la capacidad burocrtica ................
106
La ausencia de meritocracia y los bajos salarios han mermado la capacidad de la administracin
pblica en Filipinas .................................................................
107
109
En frica, el empleo en el sector pblico ha aumentado, pero los salarios han disminuido ..............
Los niveles de corrupcin elevados e imprevisibles son un obstculo a la inversin ....................
117
119
Algunos factores asociados a la corrupcin .................................................
El mundo es mucho ms democrtico desde 1980 . . .........................................
127
Organizaciones en la interseccin del Estado, los mercados y la sociedad civil .......................
132

Vii

Vi]I

INFORME

7.3
8.1
8.2
8.3
9.1
9.2

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Reglas verticales e incentivos horizontales, determinantes de la capacidad del gobierno local ... . .......
Muchos pases estn atenuando las restricciones al capital internacional ...........................
Llegada masiva de refugiados a frica, Asia y Europa .........................
........ .....
Las polticas desacertadas anulan el efecto de la ayuda ... ....................................
Los trabajadores de edad ms avanzada perdern con la reforma de las pensiones, pero los jvenes
saldrn ganando .............
...........................
. ..........................
La existencia de numerosas instancias de control ayuda a los pases a resistir las presiones para ampliar
las prestaciones sociales ...............................................................

139
153
.159
160
167
169

CUADROS

1.1
3.1
3.2
4.1
4.2
5.1
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
9.1
9.2
9.3

Funciones del Estado .............................................

. ..................
Seguro social, asistencia social y programas dirigidos especficamente a la mitigacin de la pobreza
en los pases en desarrollo: caractersticas y conclusiones ....................
. ..................
Deuda implcita en concepto de pensiones en algunos pases ......... . .........................
Estimaciones de los beneficios econmicos derivados de la desreglamentacin en los Estados Unidos ......
Distintas formas de reglamentacin ..................................
. .................
Mecanismos para mejorar la prestacin de servicios . ........ ................................
Variaciones del financiamiento subnacional en algunos pases ..................................
. .....
Caractersticas de la demanda y la oferta de bienes pblicos locales y nacionales ...............
Posibles asignaciones de impuestos y gastos, por nivel de gobierno ...................
. ...........
Principios para el establecimiento de las transferencias y prcticas ptimas .........................
Acomodar la estrategia de descentralizacin a la capacidad del gobierno ...........................
Simpatas de los grupos de inters, costos polticos y concatenacin tctica de la reforma,
por tipo de reforma ............................
. ........
. ..........................
Aumento estimado de la eficiencia tras la privatizacin de las empresas de servicios
pblicos en la Argentina .........................................
. . . . ................
Reformas de la primera y la segunda generacin ............................................

Definiciones y notas sobre los datos

Los pases incluidos en las agrupaciones regionales y de
ingreso que se utilizan en este Informe (excepto los
que aparecen en la encuesta del sector privado) figuran
en el cuadro sobre clasificacin de los pases situado
al final de los Indicadores seleccionados del desarrollo
mundial. Las clasificaciones por niveles de ingreso se
basan en el PNB per cpita; los umbrales de las clasificaciones por niveles de ingreso utilizadas en el presente
Informe pueden verse en la Introduccin a los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Salvo
indicacin en contrario, los promedios de los grupos
que figuran en los grficos y cuadros son los promedios sin ponderar de los pases incluidos en el grupo.
El uso del trmino "pases" al hacer referencia a las
economas no supone juicio alguno por parte del
Banco Mundial en cuanto a la situacin jurdica o de
otra ndole de un territorio. En las estadsticas refe-

rentes a los "pases en desarrollo" se incluyen a las

economas en transicin, salvo indicacin en contrario.
Los dlares ($) son dlares corrientes de los Estados Unidos, salvo indicacin en contrario.
Billn significa 1 milln de millones.
Siglas
CEI
ECO
FMI
OCDE

ONG
PIB
PNB
PPA

Comunidad de Estados Independientes

Europa central y oriental
Fondo Monetario Internacional
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos
Organizacin no gubernamental
Producto interno bruto
Producto nacional bruto
Paridad del poder adquisitivo

30
64
66
71
77
101
137
138
145
146
147
166
168
174

ENTERO ESTN VUELTAS

MUNDO
DELLos
MIRADAS
AS
hacia
el Estado.
trascendentales
acontecimientos
registrados en la economa mundial nos han obligado a
replantearnos algunos interrogantes fundamentales: cul
debe ser el papel del Estado, qu es lo que puede y lo que
no puede hacer, cmo debe hacerlo.
Los ltimos cincuenta aos han demostrado claramente
tanto las ventajas como las limitaciones de la accin estatal,
en particular en lo que se refiere a la promocin del desarrollo. Los gobiernos han ayudado a introducir sustanciales
mejoras en la educacin y la salud y a reducir la desigualdad social. Pero la intervencin gubernamental tambin ha
tenido consecuencias lamentables. E incluso en los casos en
que la actuacin anterior del Estado ha sido positiva,
muchos temen que no pueda adaptarse a las exigencias de
una economa mundial en proceso de globalizacin.
Son muchas y diversas las nuevas inquietudes e interrogantes sobre la funcin del Estado; cuatro acontecimientos
recientes las han hecho especialmente apremiantes:

" el desplome de las economas dirigidas de la antigua

Unin Sovitica y de Europa central y oriental (ECO);
" la crisis fiscal del Estado del bienestar en la mayora de
los pases con tradicin industrial;
" el importante papel desempeado por el Estado en el
"milagro" econmico de algunos pases del Asia oriental;
" el desmoronamiento del Estado y la multiplicacin de
las emergencias humanitarias en varias partes del
mundo.
En este Informe se hace patente que el factor determinante de esos acontecimientos tan diversos ha sido la eficacia o ineficacia de los poderes pblicos. Un Estado eficaz es
imprescindible para poder contar con los bienes y servicios
-y las normas e instituciones- que hacen posible que los
mercados prosperen y que las personas tengan una vida

alcanzarse
ms saludable y feliz. En su ausencia, no puede

un desarrollo sostenible ni en el plano econmico ni en el

social. Aunque hace cincuenta aos muchos hablaban en
trminos muy semejantes, entonces estas ideas en general
involucraban el protagonismo del Estado en el proceso de
desarrollo. Lo que la experiencia nos ha enseado desde
entonces es bastante diferente: el Estado es fundamental
para el proceso de desarrollo econmico y social, pero no
en cuanto agente directo del crecimiento sino como socio,
elemento catalizador e impulsor de ese proceso.
Los factores que determinan la eficacia del Estado difieren enormemente de un pas a otro segn las distintas etapas de desarrollo en que se encuentren. Por ejemplo, una
misma medida puede dar buenos resultados en los Pases
Bajos o Nueva Zelandia y resultar contraproducente en
Nepal. Incluso cuando el nivel de ingreso es igual, las diferencias de tamao, configuracin tnica, caractersticas
culturales y sistemas polticos hacen de cada pas un ente
singular. Pero es precisamente esta diversidad la que ampla
la perspectiva de la reflexin de este Informe acerca de por
qu y en quforma algunos Estados consiguen mejor que
otros mantener el desarrollo, eliminar la pobreza y adaptarse al cambio.
Replanteamiento del papel del Estado
en todo el mundo
El mundo est cambiando, y con l cambian tambin
nuestras ideas sobre el papel del Estado en el desarrollo
econmico y social. La intensa atencin que se presta
actualmente al papel del Estado nos hace recordar una era
anterior, cuando el mundo comenzaba a recuperarse de la
destruccin causada por la segunda guerra mundial y gran
parte de los pases en desarrollo estaban consiguiendo la
independencia. En esa poca, el desarrollo pareca un objetivo ms asequible, y en gran medida de carcter tcnico.
Unos asesores y tcnicos competentes formularan polticas

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

acertadas, que despus seran puestas en prctica por buenos gobiernos en bien de la sociedad. La intervencin estatal haca hincapi en las deficiencias del mercado y asignaba al Estado un papel fundamental en el intento de
corregirlas. Pero, desde nuestra perspectiva actual, los
supuestos institucionales implcitos en esta cosmovisin
eran demasiado simplistas. Pareca que lo ms importante
era la flexibilidad para aplicar las polticas formuladas por
los tecncratas. La rendicin de cuentas a travs de sistemas
de contrapesos y salvaguardias se vea como un obstculo.
En algunos pases, la situacin evolucion ms o menos
en la forma prevista por los tecncraras. Pero, en muchos
otros, los resultados fueron muy diferentes. Los gobiernos
emprendieron proyectos poco realistas. Los inversionistas
privados se abstuvieron por falta de confianza en las polticas pblicas o en la firmeza de los dirigentes. Poderosos
gobernantes actuaron en forma arbitraria. La corrupcin se
convirti en mal endmico. El proceso

de desarrollo

perdi

1997

Grfico 1 Las dimensiones del Estado han

aumentado en todas partes
Total del gasto pblico
(porcentaje del PIB)
50
40 30 20

0
OArede- 1913 1920 1937 1960 1980 1990

1995

impulso, y la pobreza se consolid.

Durante los cien ltimos aos, la presencia y la intervencin del Estado han crecido enormemente, sobre todo
en los pases industriales (Grfico 1). Antes de la segunda
guerra mundial, la expansin se debi, entre otros factores,
a la necesidad de superar los graves daos causados por la
Gran Depresin en los sistemas econmicos y sociales. La
confianza en la intervencin estatal durante el perodo de
la posguerra llev a que se exigiera su intensificacin. Las
economas industriales ampliaron el Estado del bienestar, y
muchos pases adoptaron estrategias de desarrollo bajo la
direccin estatal. Esto llev a una enorme expansin de la
magnitud y alcance de la funcin del Estado en rodo el
mundo. El gasto pblico representa en estos momentos
casi la mitad del ingreso total en los pases industriales, y
aproximadamente la cuarta parte en los pases en desarrollo. Pero ha sido precisamente este incremento de la
influencia estatal lo que ha dado lugar a un cambio de
orientacin: lo que importa ante todo no es lo cuantitativo
sino lo cualitativo, no la mera magnitud del Estado y el
mbito de sus intervenciones sino su eficacia para atender
las necesidades de la poblacin.

Nota: Los datos sobre los paises de la OCDE corresponden al

gobierno central y local, incluidos los gastos de seguridad

Al igual que en los aos cuarenta, el renovado acento en

la funcin y eficacia del Estado ha tenido origen en trascen-

tcnica. Fuente: Tanzi y Schuknecht, 1995; OCDE, diversas

ediciones; FMI, diversas ediciones b).

dentales acontecimientos acaecidos en la economa mundial, que produjeron cambios fundamentales en las circunstancias en que se desarrolla la accin estatal. La
integracin mundial de las economas y la propagacin de
la democracia han reducido las oportunidades para un
comportamiento arbitrario y caprichoso. Los sistemas
impositivos, la normativa para la inversin y las polticas
econmicas deben responder en medida crecienre a los
parmetros de una economa mundial globalizada. El cambio tecnolgico ha abierto nuevas oportunidades para la
desagregacin de los servicios y la ampliacin de las funcio-

dor de

1870

Paises de la OCDE

Gasto del gobierno central

(porcentaje del PIB)
50
40 _

20 10

o
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Pases en desarrollo

social. Vase una informacin ms detallada en la Nota

nes de los mercados. Esos cambios han obligado a los Estados a asumir competencias nuevas y diferentes -no ya
como proveedores exclusivos, sino como promotores y
reguladores. El Estado se ve sometido a presiones incluso
en aquellos lugares en que su actuacin pareca haber sido
satisfactoria. Numerosos pases industriales se debaten con
un Estado del bienestar hipertrofiado, y tienen que tomar
difciles decisiones sobre los servicios y prestaciones gubernamentales que los ciudadanos pueden reclamar. Los

PANORAMA

mercados, tanto nacionales como mundiales, y los ciudadanos, irritados por las deficiencias del sector estatal, exigen, a menudo por intermedio de organizaciones no
gubernamentales y de base, una mayor transparencia en las
prcticas de gobierno y otros cambios destinados a fortalecer la capacidad del Estado para alcanzar los objetivos que
se le han asignado.
El clamor en favor de una mayor eficacia de los poderes
pblicos ha alcanzado dimensiones crticas en muchos pases en desarrollo en los que el Estado no proporciona ni
siquiera bienes pblicos fundamentales, como la proteccin de los derechos de propiedad, la red vial y servicios
bsicos de salud y educacin. El resultado ha sido un crculo vicioso ante el deterioro de los servicios pblicos, los
individuos y las empresas evaden el pago de impuestos, lo
que a su vez agrava ese deterioro. En la antigua Unin
Sovitica y en Europa central y oriental fue precisamente la
demostrada incapacidad del Estado de cumplir sus promesas lo que en ltima instancia llev a su derrocamiento.
Pero, a su vez, el desplome de los sistemas de planificacin
central ha acarreado nuevos problemas. Como consecuencia del vaco creado, los ciudadanos a veces se ven privados
de bienes colectivos bsicos, cormo el orden pblico. En
algunos casos extremos, como los de Afganistn, Liberia y
Somalia, el Estado se ha desmoronado por completo, y los
individuos y los organismos internacionales luchan desesperadamente por resolver esa situacin.

Cmo podremos abordar el laberinto de interrogantes y

presiones que se ciernen sobre los Estados en todo el
mundo? En este Informe no se propone una panacea universal para conseguir un Estado eficaz. Las diferencias de
situacin y de puntos de partida son demasiado grandes. Se
propone ms bien un amplio marco de referencia para
abordar el problema de su eficacia a nivel mundial. Se sealan varias formas de reducir la brecha creciente entre lo que
se espera de l y su capacidad de respuesta. La solucin
consistir, en parte, en lograr que las sociedades acepten
una redefiricin de las responsabilidades del Estado. Para
ello se precisar una seleccin estratgica de las acciones
colectivas que ste tratar de promover, junto con mayores
esfuerzos para aligerar la carga que pesa sobre el sector
estatal mediante la participacin de los individuos y las
comunidades en el suministro de los bienes colectivos

GENERAL

tendr que ampliarse la capacidad del Estado, es decir, su

capacidadde emprendery promover acciones de inters colectivo enforma eficiente.
Este mensaje fundamental se traduce en una doble
estrategia para lograr que el Estado participe en forma ms
creble y eficaz en el proceso de desarrollo de cada pas:
a Acomodar la funcin del Estado a su capacidad.Se trata
del primer elemento de la estrategia. Cuando la capacidad del Estado es pequea, ste debe sopesar cuidadosamente cmo -y dnde- intervenir. Muchos Estados tratan de hacer demasiado con pocos recursos y
escasa capacidad, y con frecuencia los perjuicios son
mayores que los beneficios. La adopcin de un criterio
ms selectivo centrado en los aspectos fundamentales
incrementara la eficacia de la accin estatal (Recuadro
1). Pero no se trata simplemente de elegir entre lo que
se debe y lo que no se deber hacer; hay que decidir tambin cmo hacerlo.
a Pero la capacidad no es una realidad inmutable. Por eso,
el segundo elemento de la estrategia consiste en aumentar la capacidaddel Estado mediante la revitalzacin de las
institucionespblicas. Ello comprende los siguientes elementos: establecer normas y controles eficaces para
poner coto a las medidas estatales arbitrarias y luchar
contra la corrupcin arraigada; exponer a las instituciones estatales a una competencia mayor a fin de incrementar su eficiencia; mejorar el desempeo de las instituciones estatales mediante al aumento de las remuneraciones
e incentivos, y hacer que el sector estatal responda ms
eficazmente a las necesidades de la poblacin, cerrando la
brecha entre gobierno y pueblo mediante una mayor participacin y descentralizacin. Por ello, en el Informe no
slo se presta atencin al replanteamiento de la funcin
del Estado, sino que adems se seala la forma en que los
pases podran iniciar un proceso de reconstitucin de la
capacidad estatal.

Cuando se habla de acomodar la funcin a la capacidad no

se quiere decir simplemente que hay que desmantelar el
Estado. En algunas reas, lo que se necesita para aumentar
la eficacia es un empeo mucho mayor. Por eso, es trascendental distinguir entre lo que se debe y lo que no se debe
hacer. Pero para ello hay que decidir tambin cmo se van

fundamentales.
Pero el proceso de reforma no puede limitarse a reducir
o diluir la funcin del Estado. Incluso con un enfoque ms
selectivo y una mayor dependencia de la ciudadana y las
empresas privadas, la atencin de una amplia gama de

a hacer las cosas -cmo prestar los servicios bsicos, establecer la infraestructura, regular la economa-, no slo si
se hacen o no. A este respecto, las decisiones pueden y
deben ajustarse a las circunstancias de cada pas.

necesidades colectivas en forma ms satisfactoria exigir un

Primerafuncin del Estado: asentar bien los cimientos

mejor funcionamiento de las principales instituciones estatales. A fin de elevar el nivel de bienestar de la poblacin,

La misin del Estado est basada en cinco tareas fundamentales, sin las cuales es imposible alcanzar un desarrollo

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

Recuadro 1 El camino hacia un Estado

ms eficaz
Un Estado ms capaz puede ser un Estado ms eficaz, pero eficacia y capacidad no son la misma cosa.
Capacida4 en el sentido utilizado al referirse al
Estado, es la posibilidad de emprender y promover
en forma eficiente acciones de inters colectivo,
como las relacionadas con el orden pblico, la salud
y la infraestructura bsica; la eficacia es resultado de
la utilizacin de esa capacidad para permitir a la
sociedad atender su demanda de esos bienes. El
Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero no
muy eficaz si su capacidad no se aplica a atender los
intereses de la sociedad.
El camino que lleva hacia un Estado ms eficaz no
es rectilneo; ser, probablemente, un proceso con
dos etapas. Primero, el Estado debe concentrar toda
su capacidad en las tareas que puede y debe realizar.
Conforme vaya avanzando en ello, podr concentrar
sus esfuerzos en conseguir una capacidad adicional.
Como puede observarse en el grfico adjunto, los pases de la Zona I, a pesar de su escasa capacidad estatal, realizan una amplia gama de actividades pero en
forma dispersa, y sus esfuerzos resultan ineficaces. Sin
embargo, los pases no pueden pasar a la Zona III de
la noche a la maana, pues la expansin de la capacidad requiere tiempo. Para poder llegar a una mayor
eficacia, antes hay que concentrarse en las tareas fundamentales y multiplicar la limitada capacidad del
Estado forjando relaciones de asociacin con la
comunidad empresarial y la sociedad civil (Zona II).
Luego, los pases podrn avanzar poco a poco hacia la
Zona III, ampliando gradualmente su capacidad.

eficacia

Menos
eficacia
oncenuon
Dispersin de
esfuerzos

Ms
capacidad
Menos
capacidad

1997

sostenible y compartido, que resulte en la reduccin de la

pobreza. Son las siguientes:
a establecimiento de un ordenamiento jurdico bsico;
9 mantenimiento de un entorno de polticas no distorsionantes, incluida la estabilidad macroeconmica;
a inversin en servicios sociales bsicos e infraestructura;
a proteccin de los grupos vulnerables, y
a defensa del medio ambiente.
Si bien la importancia de estas tareas esenciales se reconoce
ampliamente desde hace largo tiempo, se estn perfilando
algunos nuevos conceptos acerca de la combinacin apropiada de actividades del mercado y del Estado para lograr su
consecucin. Sobre todo, ahora tenemos conciencia de la
complementariedad del Estado y el mercado: aquel es esencial para sentar las bases institucionales que requiere ste. Y
la credibilidad de los poderes pblicos -la previsibilidad de
sus normas y polticas y la coherencia con que se aplicanpuede ser tan importante para atraer la inversin privada
como el contenido de esas mismas normas y polticas.
Una encuesta entre empresarios del sector formal e
informal de 69 pases realizada especficamente para este
Informe confirma algo que ya se saba en forma ms fragmentaria: que muchas naciones no cuentan con las bases
institucionales imprescindibles para el desarrollo del mercado (Recuadro 2). Los elevados niveles de delincuencia y
depelincenciavcad(euadro
2). oseadivel
violencia personal y un sistema judicial imprevisible se combinan para constituir lo que en el presente Informe se denomina "sndrome de ilegalidad". La debilidad y arbitrariedad
de las instituciones estatales agravan muchas veces la situacin con su comportamiento imprevisible y contradictorio.
De esa manera, lejos de contribuir al crecimiento de 1 mercado, lo perjudican, y socavan la credibilidad del Est [do.
A fin de alcanzar un desarrollo estable y sosteni>le, el
Estado tiene que centrar su atencin en los factores sociales fundamentales. La ilegalidad a menudo tiene su origen
en la marginacin: en realidad, los desheredados pueden
llegar a convencerse de que la vulneracin de la ley es la
nica forma de hacerse escuchar. Las polticas pblicas
pueden asegurar que el crecimiento sea compartido por
todos y contribuya a reducir la pobreza y la desigualdad,
pero slo si los gobiernos atribuyen una elevada prioridad
a los factores sociales fundamentales.
Con demasiada frecuencia las polticas y programas
impiden que los recursos y servicios lleguen a las personas
que ms los necesitan. A causa de la influencia poltica de
los segmentos ms pudientes de la sociedad, algunas veces
los gobiernos gastan mucho ms en educacin universitaria para los estudiantes ricos y de clase media que en educacin bsica para la mayora de la poblacin y en becas
para los ms necesitados. En muchas regiones, la pobreza y
la desigualdad suelen afectar en forma desproporcionada a

PANORAMA

GENERAL

Recuadro 2 Credibilidad, inversin y crecimiento

Una encuesta entre empresarios locales de 69 pases ha
revelado que la forma en que muchos Estados realizan
sus funciones fundamentales deja mucho que desear; no
logran asegurar el orden pblico, proteger la propiedad
ni aplicar las normas y polticas en forma previsible. Los
inversionistas desconfan de esos Estados, lo que, a su
vez, representa un obstculo para el crecimiento y la
inversin.
En la encuesta citada se pidi a las empresas que clasificaran cada indicador en una escala que iba del uno
(problema extremo) al seis (ningn problema). El promedio de las respuestas, como puede verse en el panel
de la izquierda en relacin con las distintas regiones del

mundo, arroja un indicador global de la fiabilidad del

marco institucional (normalizado aqu con los pases de
alto ingreso de la OCDE) tal como la perciben los
empresarios privados; es lo que denominamos ndice de
credibilidad. En los otros dos paneles se observa que,
una vez controladas las diferencias de nivel de ingreso y
educacin y las distorsiones de las polticas, existe una
fuerte correlacin entre el ndice de credibilidad asignado a los pases y su historial en materia de crecimiento e inversin. Las calificaciones sobre la credibilidad estn basadas en impresiones de los inversionistas,
pero son esas impresiones las que determinan su forma
de invertir.

Crecimiento del PIB per cpita

(porcentaje anual)
2,0

ndice de credibilidad
Pases de alto ingreso de la OCDE

1,5 -

1,0

1,00,5 -

1,0

0,0
-0,5

0,8

-1,5
Alto

Mediano

Bajo

Nivel de credibilidad
0,6
Inversin bruta (porcentaje del PIB)
18
16 14

0,4-

12 10 8

0,2

0,0
Asia
Pases de
alto ingreso meridional
y
de la OCDE
sudoriental

Oriente
Medio y
Nortede
Africa

ECo

Amrica
Latina y el
Caribe

frica al
sur del
Sahara

CEI

Alto

Mediano
Bajo
Nivel de credibilidad

Nota: El ndice de credibilidad (panel de la izquierda) es un indicador resumido que engloba las mediciones del Grfico 2.3. Cada barra de los
paneles de la derecha representa el indice medio de credibilidad de un grupo de pases. Los grficos se basan en regresiones, correspondientes a 1984-93, del crecimiento del PIB (32 pases) y de la inversin (33 pases) con arreglo al ndice, controlando el nivel de ingreso y de
educacin y las distorsiones de las polticas. Asia meridional y sudoriental, y Oriente Medio y Norte de frica estn representados nicamente
por tres economas, en cada caso. Fuente: Clculos del personal del Banco Mundial basados en datos de la encuesta del sector privado
realizada para este Informe y en las documentos de antecedentes de Brunetti, Kisunko y Weder.

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

las minoras tnicas y a las mujeres, o a las zonas geogrfi-

cas desfavorecidas. Como resulta cada vez ms evidente en

muchas partes del mundo, estos grupos, marginados del
debate pblico y excluidos del conjunto de la economa y
la sociedad, constituyen tierra frtil para la violencia y la
inestabilidad.
Las polticas y programas pblicos deben orientarse no
slo a fomentar el crecimiento estimulado por el mercado,
sino tambin a asegurar la distribucin de sus beneficios,
particularmente mediante inversiones en servicios bsicos
de educacin y salud. Adems, deben proteger a la poblacin contra la inseguridad material y personal. Cuando la
pobreza y la marginacin econmica tienen su origen en
diferencias tnicas y sociales, las polticas deben articularse
cuidadosamente en funcin de estas diferencias, como se
ha hecho en Malasia y Mauricio.
La regulacin gubernamental no es la nica respuesta a
la contaminacin. Hoy existe la posibilidad de utilizar una
serie de incentivos innovadores y flexibles para conseguir
que quienes contaminen reparen los daos causados. Aunque no hay nada que pueda sustituir a unos marcos normativos acertados ni a la informacin sobre el medio
ambiente, esos nuevos instrumentos, basados en la persuasin, la presin social y la capacidad del mercado para
inducir comportamientos ms ecolgicos, pueden muchas
veces dar fruto donde los reglamentos no lo consiguen. Los
pases estn utilizando algunas de esas herramientas, con
resultados alentadores, en la bsqueda de cuatro objetivos:
"
"
"
"

encauzar la fuerza de la opinin pblica;

conseguir una reglamentacin ms flexible;
aplicar mecanismos autorreguladores, y
elegir instrumentos eficaces y basados en el mercado.

Construirsobre los cimientos: el Estado no tiene la exclusiva

Es un hecho cada vez ms aceptado que, en muchos pases,
los monopolios pblicos de infraestructura, servicios sociales y otros bienes y servicios tienen pocas probabilidades de
ser eficaces. Al mismo tiempo, las nuevas tecnologas y sistemas de organizacin han creado nuevas oportunidades
para que proveedores privados competitivos participen en
actividades hasta ahora reservadas al sector pblico. Para
aprovechar estas nuevas oportunidades y lograr una asignacin ms eficiente de la escasa capacidad pblica, los
gobiernos estn empezando a hacer una distincin entre el
financiamiento de las obras de infraestructura y los servicios, por un lado, y su suministro, por el otro, y entre los
segmentos competitivos del mercado de servicios pblicos
y los segmentos monopolsticos. Los pases partidarios de
la reforma tambin estn tomando medidas para distinguir
entre los programas de seguro social, encaminados a atender la salud y los problemas de inseguridad en el empleo de
toda la poblacin, y los de asistencia social, destinados a
ayudar nicamente a los grupos ms pobres de la sociedad.

1997

ACABAR CON LA INSEGURIDAD ECONMICA EN EL

HOGAR. Es un hecho comprobado que el Estado puede

ayudar a los hogares a eliminar ciertos factores que plantean riesgos para su seguridad econmica: puede evitar la
miseria en la vejez a travs de sistemas de pensiones, puede
ayudar a hacer frente a enfermedades catasrrficas
mediante seguros mdicos y puede brindar asistencia en
caso de la prdida del trabajo con seguros de desempleo.
Pero la idea de que esta carga debe recaer nicamente sobre
el Estado ha comenzado a cambiar. El Estado del bienestar
se est reformando incluso en muchas naciones industriales. Las economas emergentes, desde el Brasil hasta China,
no podrn sufragar el costo de planes inspirados en el sistema europeo, ni siquiera de versiones limitadas de los mismos, especialmente si se tiene en cuenta el rpido envejecimiento de su poblacin. Para lograr una mayor seguridad
a un costo menor, se necesitan soluciones innovadoras
basadas en la participacin de las empresas, los trabajadores, los hogares y los grupos comunitarios. Esto es particularmente importante para los pases en desarrollo que todava no se han comprometido con planes de alto costo.
REGLAMENTACIN

EFICAZ. Una normativa debida-

mente formulada puede ayudar a la sociedad a aprovechar

las fuerzas del mercado en beneficio de los fines pblicos.
La reglamentacin puede contribuir a proteger a los consumidores, a los trabajadores y el medio ambiente. Puede
estimular la competencia y la innovacin y, al mismo
tiempo, poner coto a los abusos de los poderes monopolsticos. Gracias a las reformas normativas emprendidas a
principios del decenio de 1980, el sector de las telecomunicaciones de Chile ha alcanzado niveles sostenidos de
inversin privada, servicios de mejor calidad, una mayor
competencia y precios ms bajos. En cambio, en Filpinas,
hasta la implantacin de las reformas recientes, una reglamentacin disfuncional privaba de inversiones al sector de
las telecomunicaciones, desde haca tiempo en manos del
sector privado. Por esta razn, el servicio era deficiente y las
tarifas elevadas, en muchos casos, lo que supona altos costos para la poblacin y el sector empresarial. Las nuevas
posibilidades de prestacin de servicios sociales y de
infraestructura por parte del sector privado slo se harn
realidad, en muchas ocasiones, si existe un marco normativo satisfactorio.
POLTICA INDUSTRIAL. Cuando los mercados estn subdesarrollados, el Estado puede a veces aliviar los problemas
de coordinacin y las deficiencias de informacin y promover el desarrollo del mercado. Muchas de las economas
con mayor tradicin industrial se valieron de diversos
mecanismos para estimular el crecimiento del mercado en
sus etapas iniciales de desarrollo. Ms recientemente, el
Japn, la Repblica de Corea y otros pases de Asia oriental, adems de asegurar la existencia de los factores econmicos, sociales e institucionales fundamentales, han utilizado toda una gama de instrumentos para la promocin

PANORAMA

del mercado. En algunos casos, las intervenciones han sido

bastante complejas, por ejemplo, el uso de subvenciones en
forma muy estratgica. Otras como la promocin de las
exportaciones y los incentivos especiales a la infraestructura, han sido de alcance ms limitado. La sabidura en la
eleccin de las intervenciones ms apropiadasy la eficacia
en su aplicacin revisten importancia crtica; la adopcin
de polticas inadecuadas en las reas del comercio, el crdito y la industria puede tener -y de hecho ha tenidoconsecuencias muy perjudiciales. Muchos pases en desarrollo adoptaron polticas industriales agresivas desafortunadas, con resultados desastrosos. Las naciones que han
aplicado con xito una poltica industrial dinmica son las
que contaban con una slida capacidad institucional.
GESTIN DE Lk PRIVATIZACIN. Una normativa cuidadosanente estructurada y otras iniciativas gubernamentales
pueden impulsar el crecimiento del mercado. Pero en
muchos pases este proceso puede ser muy lento, pues la
iniciativa privada est a merced de las relaciones de enfrentamiento entre Estado y mercado, heredadas del pasado.
Adems, las empresas estatales improductivas a menudo
constituyen una pesada carga para las finanzas estatales.
Una solucin obvia es la privatizacin. Lo que ocurre es
que, en general, es ms fcil vender los activos del Estado
cuando se dan condiciones propicias para el desarrollo del
sector privado. Por eso, en casos como los de China, Corea
y Taiwn (Chinal se ha optado por no dar mxima prioridad a la privatizacin y permitir que el sector privado
crezca en torno al sector estatal. No obstante, es posible
que no se pueda seguir ese camino en los lugares donde la
presin fiscal es muy fuerte y donde la presencia de empresas estatales ineficientes impide la necesaria reestructuracin general de la economa.
La experiencia ha demostrado que la forma en que se
lleva a cabo la privatizacin influye de forma trascendental
en los resultados finales. Los factores clave son la transparencia del proceso, la aceptacin por parte de los empleados, la generacin de una amplia base de propiedad y la
implantacin de reformas normativas apropiadas. En los
casos en que la privatizacin se ha aplicado con cautela, son
ya visibles los resultados positivos, por ejemplo, en Chile y
la Repblica Checa. Si bien su importancia en la estrategia
para la promocin del mercado puede variar de un caso a
otro, muchos pases en desarrollo que desean reducir la
magnitud de su desmesurado sector estatal deben conceder

GENERAL

capacidad administrativa, y sus sistemas institucionalizados

de contrapesos y salvaguardias impiden la adopcin de
medidas arbitrarias al mismo tiempo que brindan a las
organizaciones estatales la flexibilidad necesaria para realizar su cometido. En cambio, los Estados con instituciones
ms dbiles quizs prefieran pecar de falta de flexibilidad y
exceso de control. Pueden hacerlo de dos maneras:
a Mediante la aplicacin de normas autorrestrictivas que
especifiquen con precisin el mbito de las polticas y las
incorporen en mecanismos cuya derogacin sea costosa.
Ejemplos de estos mecanismos en la esfera de la poltica
monetaria son los acuerdos regionales que entraan el
uso de una moneda comn, como el existente entre los
pases francoparlantes de frica, o las juntas cuasimonetarias, como la de la Argentina. Los contratos firmes de
compra (sin derecho de rescisin) con productores independientes de energa elctrica cumplen una funcin
semejante en la reglamentacin de los servicios pblicos.
* Mediante acuerdos de asociacin con empresas e individuos. Por ejemplo, en el campo de la poltica industrial,
los Estados pueden fomentar la colaboracin dentro del
propio sector privado; en el de la reglamentacin financiera, pueden ofrecer a la banca incentivos para que
acte con prudencia, y, en lo que se refiere a la proteccin del medio ambiente, pueden difundir informacin
para estimular la presentacin de iniciativas ciudadanas
"de abajo arriba".
Los pases en transicin deben hacer frente a un desafo
especial: no estn cambiando slo las funciones, como consecuencia de la adopcin de sistemas basados en el mercado; tambin se estn transformando las capacidades.
Algunos pases en transicin conservan capacidades en
forma de personal calificado y equipo utilizable, pero no
estn debidamente organizados para el desempeo de sus
nuevas funciones. En ocasiones se encuentran ejemplos aislados de calidad en medio de un mar de mediocridad. En
esos casos, la bsqueda de una mayor eficacia resulta al
mismo tiempo ms fcil y ms difcil: ms fcil, porque el
punto de partida de la capacidad no es demasiado bajo;
ms difcil, porque para reconstruir la capacidad hay que
cambiar las actitudes. La reforma no consiste simplemente
en asignar a las personas nuevas responsabilidades.

mxima prioridad a la privatizacin. Un proceso de priva-

Revitalizacin de las instituciones estatales

tizacin bien administrado produce grandes beneficios

econmicos y fiscales.

Reconocer la capacidad real del Estado, quiz muy escasa,

no significa aceptarla para siempre. La segunda tarea clave
de la reforma del sector estatal consiste en revitalizar su

Determinacinde los lmites de la accin estatal

capacidad institucional ofreciendo a los funcionariospblicos

incentivos para mejorar su rendimientoy, al mismo tiempo,

La clave para la aplicacin de las polticas en forma previsible y coherente es la armona entre la capacidad de las instituciones estatales y su actuacin. Los Estados con un
nivel suficiente de desarrollo suelen tener una considerable

manteniendo a raya lasposibles arbitrariedades.

A los pases les resulta difcil establecer las instituciones
necesarias para asegurar la eficiencia de su sector pblico.

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

Una de las razones de esa dificultad es de orden poltico.

Por ejemplo, es posible que haya fuertes intereses empenados en mantener un statu quo injusto e ineficiente,
mientras que los perjudicados por esa situacin quizs no
estn en condiciones de ejercer presiones eficaces para
cambiarla.
Ahora bien, el problema de la ineficiencia o corrupcin
crnicas no es exclusivamente de carcter poltico. Con frecuencia, los polticos y otros cargos pblicos tienen fuertes
incentivos y un sincero deseo de mejorar el sector estatal.
Pero la gestin de una burocracia es una tarea compleja,
para la que no se pueden ofrecer soluciones claras e inequvocas. En realidad, para establecer instituciones que aseguren la eficacia del sector pblico es preciso resolver toda
una serie de problemas bsicos de comportamiento que
distorsionan los incentivos y, en ltima instancia, llevan a
resultados insatisfactorios. Segn las circunstancias, son
tres los tipos bsicos de incentivos que se pueden utilizar
para luchar contra estos problemas ms profundos y mejorar la capacidad (Grfico 2). Son los siguientes:
* normas y controles eficaces;
* ms competencia, y
* consulta y participacin ciudadana.

1997

Normasy controles eficaces

A largo plazo, para crear un clima general de responsabilidad se necesitan mecanismos formales de control, anclados
en las instituciones estatales bsicas. El poder puede dividirse ya sea entre los rganos judiciales, legislativos y ejecutivos del Estado, o entre las autoridades centrales, provinciales y locales. Cuanto ms amplia es la separacin de
poderes, mayor es el nmero de instancias de control que
pueden evitar las medidas estatales arbitrarias. Pero la existencia de mltiples instancias de control es una espada de
doble filo, pues puede hacer que resulte tan difcil modificar las normas perjudiciales como las beneficiosas.
En muchos pases en desarrollo la supervisin legislativa
y judicial del poder ejecutivo es dbil. La fijacin de metas
y la vinculacin de stas con las polticas necesarias para su
consecucin son a veces poco claras, las legislaturas adolecen de falta de informacin y capacidad, y la independencia de la judicatura est en entredicho. Un poder judicial
independiente es vital para asegurar que los poderes legislativo y ejecutivo asuman su plena responsabilidad ante la ley,
y para interpretar y hacer cumplir las disposiciones de la
constitucin nacional. Es fcil redactar leyes; luego, hay que
hacerlas cumplir para que el pas pueda disfrutar de los
beneficios privativos del Estado de derecho. Se requiere

Grfico 2 Una gama de mecanismos puede mejorar la capacidad del Estado

Normas y controles

Por ejemplo:
Independencia de la judicatura
Organismos de vigilancia

Contrataciones y
ascensos
basados en los
mntos

Descentralizacin
Opinin y participacion
Por ej- r.w.
Consejos d' n.. z
Coprod''

cia

Prestacon de serleos
competitivos

PANORAMA

GENERAL

Grfico 3 Factores relacionados con la corrupcin

Indice de corrupcin
5

indice de

2F

Bajo

Mediano

Alto

Bajo

Indice relativo a la distorsin de las polticas

Mediano

Alto

Indice de previsibilidad de la judicatura

Indice de corrupcin
5

indice de

corrupcin

corrupcin

-1
Bajo
Mediano
Alto
Indice relativo a las contrataciones basadas
en los mritos

Baja
Mediana
Alta
Relacin entre los sueldos de la
administracin pblica y los del

sector manufacturero
Nota: La puntuacin de cada ndice es el promedio de un grupo de pases. Vanse otros detalles y las definiciones de los ndices en la Nota
tcnica. Los valores ms altos del ndice de corrupcin revelan un mayor nivel de corrupcin; lo mismo ocurre con las dems variables. El panel
superior de la izquierda sebasa en una correlacin simple, correspondiente a 39 pases industriales y en desarrollo durante 1984-93 (indice
relativo a la distorsin de las polticas) y en 1996 (indice de corrupcin). El panel superior de la derecha se basa en una regresin, con datos
correspondientes a 59 pases industriales y en desarrollo durante 1996. Elpanel inferior de la izquierda se basa en una regresin en la que se
utilizan datos correspondientes a 35 pases en desarrollo durante 1970-90. El panel inferior de la derecha se basa en una correlacin simple
correspondiente a 20 pases industriales y en desarrollo desde los ltimos aos ochenta a los primeros noventa; los datos sobre los salarios
son promedios. Fuente: Clculos del personal del Banco Mundial.

mucho tiempo para establecer estas instituciones de control, pero a corto plazo se pueden sustituir con mecanismos
de compromiso supranacionales, como los sistemas de adjudicacin o las garantas de los organismos internacionales.
Toda estrategia eficaz encaminada a revitalizar el sector
pblico deber hacer especial hincapi en aminorar las

crecionales. Todas las medidas de poltica orientadas a reducir los controles del comercio exterior, eliminar las barreras
que obstaculizan el acceso de la industria privada y privatizar empresas estatales en una forma que asegure la competencia son beneficiosas en la lucha contra la corrupcin
(Grfico 3). En este terreno hay que actuar con decisin: las

oportunidades de corrupcin recortando las facultades dis-

reformas que abren oportunidades para la participacin de

In-

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

16

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 3 El programa regional

A continuacin se resumen los componentes y desafos
fundamentales del proceso encaminando a aumentar la
eficacia del Estado en las diversas regiones en desarrollo.
Inevitablemente, se trata de generalizaciones amplias, y
cada grupo regional abarca varios pases con experiencias muy diferentes.
u En muchos pases de frica al sur del Sahara el
Estado se encuentra en crisis, una crisis de falta de
capacidad. Esos pases deben atribuir prioridad
urgente a la reconstitucin de la eficacia del Estado
mediante una reorganizacin radical de las instituciones pblicas, el restablecimiento del imperio de la ley
y el empleo de controles fidedignos para frenar los
abusos del poder estatal. En los pases en que los vnculos entre el Estado y la sociedad civil son frgiles y
estn insuficientemente desarrollados, para mejorar
los servicios pblicos y colectivos debern forjarse
relaciones de asociacin ms estrechas con el sector
privado y la sociedad civil.
* En la mayora de los pases de Asia orientalnopuede
decirse que la capacidad del Estado constituya un
problema, pero la medida en que ste pueda transformarse para hacer frente a los nuevos desafos de la
regin ser fundamental para el continuado xito de
su economa.
* En Asia meridionalel problema ms importante es
una reglamentacin excesiva, que es causa y efecto
del desmesurado nmero de empleados pblicos y la
ruta ms segura hacia la corrupcin. La simplificacin de la reglamentacin y la reforma de las empresas pblicas, con la consiguiente contraccin de la
funcin del Estado, ser una tarea compleja y polticamente difcil.

Cmo conseguir apoyopara las reformas?

Los dirigentes y minoras selectas interesados en impulsar
la reforma pueden acelerar ese proceso adoptando decisiones que amplen las posibilidades de eleccin de los ciudadanos, hagan percibir ms claramente los beneficios y
garanticen que las polticas tengan ms en cuenta a todos
los grupos. En los ltimos aos, algunos dirigentes polticos clarividentes han transformado las opciones a disposicin de su pueblo mediante la adopcin de decisivas medidas de reforma. Tuvieron xito porque hicieron que los
beneficios del cambio resultaran evidentes a todos los afectados, y forjaron coaliciones que dieron mayor peso a grupos de beneficiarios que hasta entonces se haban mantenido en el anonimato. Su xito tambin se debi -y ste
es un factor crucial- a que articularon una visin a plazo

u La reorientacin del Estado hacia una nueva funcin

-"sealar el rumbo, no remar"- dista de haberse
terminado en Europa centralyoriental Pero la mayora de los pases han alcanzado progresos y estn
logrando mejoras en materia de capacidad y responsabilidad.
u La baja capacidad estatal en muchos pases de la
Comunidad de Estados Independientes (CEI) es un
obstculo grave y cada vez mayor para su progreso en
casi todas las esferas de la poltica econmica y social.
En la CEI el proceso de reorientacin del Estado se
encuentra todava en una fase inicial, y han surgido
graves problemas a causa de la falta general de responsabilidad y transparencia.
u La descentralizacin del poder y del gasto, acompaada de la democratizacin, ha provocado una
impresionante transformacin del panorama poltico
en Amrica Latina, produciendo lo que algunos han
denominado una "revolucin silenciosa". En la
regin est surgiendo un nuevo modelo de gobierno.
Es necesario, sin embargo, que los pases hagan tambin ms hincapi en la reforma del sistema jurdico,
la administracin pblica y las polticas sociales.
a En el Oriente Medio y Norte de frica el desempleo
es, con mucho, el problema econmico y social ms
importante, por lo que resulta particularmente difcil reducir las dimensiones del sector estatal. Dado
que las dificultades polticas y sociales relacionadas
con la reforma son notables, aunque no insuperables, una buena solucin podra ser comenzar a descentralizar algunos servicios y concentrarse en la
reforma de las empresas estatales, al mismo tiempo
que se sientan las bases para reformas de mayor
envergadura.

ms largo para la sociedad, lo que permiti a la poblacin

ver ms all de los sufrimientos inmediatos del ajuste. Los
buenos dirigentes consiguen que la poblacin se sienta
identificada con la reforma, que se convenza de que sta no
es algo que viene impuesto desde el exterior.
Para la reforma del Estado se requiere la cooperacin de
todos los grupos de la sociedad. La indemnizacin de los
grupos perjudicados por la reforma (que no siempre son los
ms pobres de la sociedad) puede ayudar a obtener su
apoyo. Aunque a corto plazo esa indemnizacin puede
resultar costosa, a la larga es rentable. Las diferencias arraigadas entre los diversos grupos y la desconfianza mutua son
tambin factores que pueden retrasar la reforma. No hay
soluciones rpidas para acabar con enemistades ancestrales,
pero los pactos sociales, como los Pactos de la Moncloa

PANORAMA

concertados en Espaa y la Conferencia Econmica Nacional celebrada en Benin, pueden tener un efecto positivo.
Los organismos internacionales pueden alentar y ayudar
a mantener el proceso de reforma en cuatro formas diferentes. Primero, pueden brindar valioso asesoramiento tcnico
sobre lo que se debe y lo que no se debe hacer. Este asesoramiento resulta con frecuencia valiossimo, en particular
para los Estados ms pequeos que carecen de los recursos
necesarios para resolver por s solos los problemas tcnicos.
Pero tiene que complementarse con conocimientos especializados autctonos que permitan adaptar las reformas
a las condiciones e instituciones locales. La Organizacin
Mundial del Comercio desempea un papel muy importante en la reforma comercial, la Organizacin Mundial de
la Salud en las cuestiones sanitarias, y la Organizacin
Internacional del Trabajo en lo relativo a la legislacin
laboral y poltica de empleo. Segundo, los organismos
internacionales pueden aportar un rico acervo de experiencia internacional acerca de toda una gama de problemas.
Estos organismos, cuyo personal en muchos casos es originario de todas las regiones del mundo, pueden aportar
expertos de extraccin muy diversa. Tercero, la asistencia
financiera que facilitan los organismos internacionales
puede ayudar a los pases a soportar el difcil perodo inicial del proceso de reforma, hasta que comiencen a producirse los beneficios. Cuarto, estos organismos pueden ofrecer a los pases un mecanismo para la concertacin de
compromisos externos, lo que hara ms difcil que dieran
marcha atrs en el camino de la reforma. Ahora bien, si
alguna enseanza se desprende de la historia de la asistencia para el desarrollo es que el apoyo externo sirve de poco
si no existe una voluntad interna de reforma.
El buen gobierno no es un lujo, sino un artculo
Eden gernooesd unra ljosi
o narUn
de primera necesidad para el desarrollo
La proximidad del siglo XXI trae consigo grandes promesas de cambio y razones para sentirse esperanzados. En un
mundo caracterizado por vertiginosas transformaciones de
los mercados, las sociedades civiles y las fuerzas mundiales,
el Estado se ve obligado a ser ms eficaz, pero no se est
adaptando al ritmo que requieren las circunstancias. Como
era de prever, no hay un modelo nico para el cambio, y
con frecuencia las reformas se implantan con lentitud porque exigen un replanteamiento fundamental de las funciones de las distintas instituciones y de la interaccin entre
ciudadanos y gobiernos. Pero las cuestiones que se examinan en este Informe forman ya parte integrante de la nueva
concepcin del Estado en muchas partes del mundo, y se
han incorporado al programa de los organismos internacionales que brindan asistencia a ese proceso.
La poblacin de los Estados ineficientes sufre desde hace
tiempo los efectos de esta situacin: lento crecimiento y
escaso desarrollo social. Pero los Estados que no empren-

GENERAL

dan ahora el camino de la reforma quiz tengan que pagar

un precio todava mayor: disturbios polticos y sociales y,
en algunos casos, desintegracin, con graves repercusiones
para la estabilidad, la capacidad productiva y la vida
humana. El enorme costo del desmoronamiento estatal ha
obligado, lgicamente, a hacer especial hincapi en la prevencin, que representara una va preferible y potencialmente menos costosa, pero en la que no hay atajos posibles.
Una vez puesto en marcha el proceso de desintegracin, no
valen las "soluciones de emergencia".
Los casos de desmoronamiento del Estado son extremos
y poco comunes, pero estn aumentando. Como se explica
en este Informe, no pueden hacerse generalizaciones sencillas acerca de sus causas y efectos, ni existen soluciones fciles para su reconstruccin; cada caso plantea desafos singulares para los pases afectados, sus vecinos y el sistema
internacional. Pero, casi siempre, quien paga las consecuencias es la gente comn. Ello demuestra, una vez ms,
que la existencia de un Estado eficaz y atento a las necesidades de la poblacin es decisiva para la salud y prosperidad a largo plazo de la sociedad.
Los esfuerzos por incrementar la eficacia del Estado,
incluso en las naciones con tradicin industrial, permiten
pensar que los beneficios de las mejoras progresivas son
considerables. As ocurre particularmente en los pases
donde esa eficacia es baja. A travs del tiempo se ha demostrado que aun la ms mnima expansin de la capacidad
del Estado tiene efectos enormes en la calidad de vida de la
poblacin, entre otras razones porque las reformas tienden
a crear su propio crculo virtuoso. Las pequeas mejoras en
la eficacia del Estado dan lugar a niveles de vida ms altos,
lo que a su vez sienta las bases para nuevas reformas y una
mayor expansin del desarrollo.
examen de las economas del mundo en 1997 mostrara la existencia de un sinnmero de ejemplos de crculos virtuosos. Pero tambin aportara numerosas pruebas
de lo contrario: pases y regiones atrapados en el crculo
vicioso de pobreza y subdesarrollo creado por la crnica
ineficacia del Estado. Esa dinmica puede llevar con
demasiada facilidad a la violencia social, la delincuencia, la
corrupcin y la inestabilidad, problemas todos que socavan
la capacidad del Estado para impulsar el desarrollo, e
incluso para seguir funcionando. El desafo crucial que se
presenta a los Estados es adoptar las medidas, de pequea
y gran envergadura, necesarias para conseguir un sistema
mejor de gobierno que site a las economas en una trayectoria ascendente utilizando la doble estrategia propuesta en
este Informe. La reforma de las instituciones estatales es un
proceso largo, difcil y polticamente delicado. Ahora tenemos una idea ms cabal de la magnitud del desafo que
representa la reforma, pero tenemos tambin conciencia
mucho ms clara de lo que podra costar dejar las cosas
como estn.

17

CLAMIEN rll

DEL
EL

TEJD13

EN

ESTADEJ
MUNDO

CAMBIOS EN LA FORMA

Tolk

DE

rvencion mayor -mucho mayor, en algunos

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1-5 Estado y-, lo que reviste suina iiiiportancia, de qu manera

20

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1997

algunos Estados han conseguido impulsar en forma ms eficaz y ttn

desarrollo econmico y la erradicacin de la pobreza. En esta Parte 1 :runa introduccin histrica y conceptual amplia (Captulo )"
pruebas empricas del efecto de las polticas y las instituciones

Wm1M

desarrollo (Captulo 2). Las conclusiones principales son tres:

U El desarrollo -econmico,

social y sostenible-

es imposible sin iiu

eficaz. Es un hecho cada vez ms aceptado la necesidad de inu~ o
-no uno de dimensiones mnimas- como condicin fundamental
desarrollo econmico y social, pero ms como socio y promotor e i
director. Los Estados deben funcionar como complemento de los 4
no en lugar de stos.

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cas econmicas acertadas (incluido ef%09~A MMMM

mica), una

buena

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ma mundial para conseguir un crecimiento sostenible de amplia u.

reduccin de la pobreza. Ahora bien, a medida que mejora nuestro
terrogantes ms profundos: ITT

~nn
%

que otras en la aplicacin de medidas en ese sentido?

bucin exacta del Estado a unos resultados tan diversos?
vas del mercado, del Estado y de la sociedad civil para aumentar l
estatal. Por ello, parece aconsejable adoptar una doble estrategia:
acomodar el papel del Estado a su capacidad y, luego, mejorar JN

dad. -

.nW 0N
im-

de la Parte II y la Parte III del presente Informe.

3ink
EVOLUCIN

PAPEL

DEL

DEL

ESTADO

H
muy poco vinculados con el Estado, y todava menos entre
AGRICUL-

QUE UN
PROBABLE
MUY de
UN SIGLO, ES
ACE canadiense
tor
y uno
Cte d'Ivoire
se sintieran

de Angola, Somalia y Zaire. El Estado implosiona,

dejando a los ciudadanos despojados de las condiciones
cientes

s. El Estado influa en sus vidas tan slo en la medida en

que les proporcionaba unos pocos bienes pblicos clsicos,
como orden pblico e infraestructura bsica, y les cobraba
impuestos.
Desde entonces el Estado se ha expandido de forma espectacular, en tanto que el mundo se ha reducido. Los descendientes de esos mismos agricultores envan a sus hijos a

ms bsicas para una existencia estable: leyes y seguridad,

confianza en los contratos y un instrumento de cambio slido. Esas crisis nos recuerdan la visin de Thomas Hobbes
en su tratado Leviatn (1651), en el que describa la vida
sin un Estado capaz de mantener el orden como una existencia "solitaria, pobre, cruel, embrutecida y breve".
Este Informe tiene por objetivo demostrar cmo todo
Estado, independientemente de su punto de partida,

escuelas pblicas, reciben tratamiento mdico en clnicas

que funcionan con fondos pblicos, cuentan con una serie

puede mejorar su eficacia y apartarse cada vez ms de semejantes situaciones catastrficas, A tal fin, en el presente ca-

de servicios estatales y pueden beneficiarse de los controles

oficiales de los precios de las semillas y fertilizantes que
compran y del trigo o caf que venden. Por consiguiente,
es probable que a estas ltimas generaciones de canadienses y africanos les preocupe mucho ms que a sus antepasados la eficacia de sus gobiernos y los mecanismos de control de sus decisiones. Adems, es tambin probable que
estn mucho ms al corriente de si su propio gobierno funciona mejor o peor que los de otros pases. La enorme expansin de las comunicaciones, el comercio y la inversin,

ptulo se empieza con un recordatorio del proceso que nos

ha trado al punto en el que estamos, es decir, con una mirada a la historia del Estado desde sus principios. Se muestra cmo el concepto del papel del Estado, tanto en los
pases en desarrollo como en los desarrollados, ha ido evolucionando hasta producir una expansin espectacular de
su tamao y, ms recientemente, una mayor atencin a la
calidad que a la cantidad. Luego, se esboza un esquema
sencillo para reconsiderar el papel del Estado y se presenta
la doble estrategia para mejorar su eficacia que luego se in-

la radio y la televisin y los amigos y parientes que viajan

al extranjero, ya sea como turistas o como trabajadores

vestiga en el resto del Informe. La conclusin es que el Estado es capaz de responder a los desafos que se le presen-

emigrantes. permiten hoy a los habitantes del Canad o de

Cte d1Tvoire comparar mucho mejor la calidad de los ser-

tan, pero slo si, primero, se limita a hacer aquello de que

es realmente capaz y, luego, se esfuerza, mediante una revi-

vicios estatales que ellos reciben con los que prestan otros
pases. El comportamiento del Estado y sus consecuencias
son objeto de observacin como no lo haban sido nunca.
Ese examen riguroso podra llevar a un mejor sistema de

talizacin de las instituciones pblicas, por hacer ms cosas

en forma competente.

gobierno, pero si el Estado es incapaz de responder de

forma constructiva a los retos planteados, el resultado podra ser un mayor menoscabo de su credibilidad, a medida
que se vaya ensanchando la brecha entre lo que es capaz de
hacer y lo que se le pide que haga. La fase terminal de este
proceso est a la vista en los agnicos acontecimientos re-

Desde el alba de los tiempos, los seres humanos han tendido a agruparse en sociedades de mayor tamao, desde los
grupos familiares y de parentesco hasta llegar al Estado moderno. Para que el Estado exista, los individuos y las agrupaciones se han visto obligados a ceder competencias en
esferas fundamentales -como la defensa- a organismos

22

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

pblicos. stos deben contar con ciertos poderes bsicos o

coercitivos sobre todas las dems organizaciones establecidas dentro de un determinado territorio.
Ha habido Estados de todo tamao y condicin, segn
la combinacin de factores como la cultura, la dotacin de
recursos naturales, las oportunidades comerciales y la distribucin del poder. En la antigua Atenas, por ejemplo, el
Estado tena como soportes fundamentales la esclavitud y
el expolio colonial. Ms hacia el este, desde la remota antigedad hubo complejas estructuras estatales cimentadas
sobre la propiedad pblica de la tierra o, como en la India
de los mogoles o la China imperial, basadas en sistemas administrativos y de recaudacin de impuestos muy desarrollados. En esas regiones, la combinacin de propiedad estatal de la tierra y una burocracia compleja obstaculiz por
largo tiempo la aparicin de economas modernas basadas
en el mercado.
Sin embargo, a pesar de esa diversidad de orgenes, en
todo el mundo los Estados han adquirido con el tiempo va-

1997

rias caractersticas comunes y definitorias. Los Estados modernos tienen territorios consolidados y poblaciones estables, en cuyo seno desempean un papel centralizador y
coordinador. La autoridad soberana desempea, por lo
comn, funciones judiciales, legislativas y ejecutivas separadas (Recuadro 1.1). Desde el siglo XVIII, ya sea por conquista o por colonizacin, las naciones-Estado han incorporado la mayor parte del mundo a sus propios territorios,
mutuamente excluyentes. Cuando los imperios se desintegraron y los grupos minoritarios reclamaron su derecho a
constituirse en Estado, el nmero de naciones se muhiplic.
Los pases independientes miembros de las Naciones Unidas han pasado de 50 en 1945 a 185 en 1996 (Grfico 1.1).
Comienzos modestos
La configuracin de los Estados ha presentado grandes diferencias de un continente a otro y a lo largo de los siglos,
pero los debates acerca del papel de las esferas pblica y
privada se han mantenido invariables. Ya se trate de El

Recuadro 1.1 Estado y gobierno: definiciones

El trmino Estado, en su sentido ms amplio, denota un
conjunto de instituciones que poseen los medios para
ejercer coercin legtima sobre un territorio definido y
su poblacin, a la que se denomina sociedad. El Estado
monopoliza la elaboracin de reglas dentro de su territorio por medio de un gobierno organizado.
Gobiernoes un trmino que a menudo se usa de forma
diferente segn el contexto. Puede referirse al proceso de
gobernar, al ejercicio del poder. Puede tambin referirse
a la existencia de ese proceso, a una situacin de "imperio del orden". Con frecuencia, por "gobierno" se entiende el conjunto de personas que ocupan puestos de autoridad en un Estado. Por ltimo, el trmino puede
referirse a la manera, mtodo o sistema de gobernar una
sociedad, a la estructura y organizacin de los cargos pblicos y al modo en que se relacionan con los gobernados.
Sin olvidar estas distinciones, utilizamos tambin los trminos Estado y gobierno en sentido coloquial y, algunas
veces, en forma intercambiable -como ocurre con frecuencia en los debates y publicaciones en todo el mundo.
Normalmente se considera que el Estado tiene tres
poderes distintos, cada uno con una funcin determinada. El primero es el poder legislativo,encargado de elaborar las leyes; el segundo, el poderejecutivo (a veces llamado tambin "gobierno"), cuya funcin es aplicar la
legislacin; el tercero, el poderjudicial,responsable de la
interpretacin y aplicacin del ordenamiento jurdico.
Hay muchas clasificaciones del sistema de gobierno,
pero todas suelen centrarse en dos criterios: la estructu-

racin de los rganos gubernamentales, que es un

concepto ms restrictivo, y la relacin entre el gobierno
y los gobernados. La primera clasificacin se basa en la
relacin entre el poder ejecutivo y el legislativo. En
un sistema parlamentario,la permanencia de un gobierno en el poder depende de que conserve el apoyo
del poder legislativo. Por lo comn, los miembros
del gobierno son tambin miembros de este ltimo.
Un primer ministro puede ser el miembro ms poderoso del gobierno, pero las decisiones importantes del
poder ejecutivo las adopta normalmente de forma
colectiva un consejo de ministros. En un sistema presidencialista, la posicin del poder ejecutivo es independiente de la del legislativo; normalmente, los
miembros del gobierno no son miembros del poder legislativo, y la facultad decisoria ltima del poder ejecutivo reside en una sola persona, el presidente.
La segunda clasificacin se centra en la distribucin del poder entre los distintos niveles de gobierno.
En un Estado unitario toda la autoridad legislativa
reside en un rgano legislador supremo cuya jurisdiccin abarca a todo el pas; puede haber rganos legisladores locales, pero slo con el consentimiento del
rgano nacional. En un Estado federal, los rganos legislativos locales tienen garantizado al menos cierto
grado de facultad decisoria autnoma. En una confederacin, un grupo de Estados soberanos se une para
ciertos fines especficos, pero sin renunciar a su propia
soberana.

EVOLUCIN

DEL

PAPEL DEL ESTADO

A pesar de eso, la intervencin estatal pas a desempear

Grfico 1.1 Un solo mundo para un nmero

un papel catalizador de importancia vital en el desarrollo

cada vez mayor de Estados

y en el crecimiento de los mercados en gran parte de

Europa, el Japn y Amrica del Norte. En Estados Unidos,
donde a lo largo de la historia la participacin estatal en la
economa ha sido ms limitada que en Europa o el Japn,
el gobierno tuvo una intervencin decisiva en la construccin de la primera lnea telegrfica, que impuls el desarrollo de la industria de las telecomunicaciones, as como en las
actividades de investigacin y extensin agrarias, que esti-

Nmero de pases miembros de las Naciones Unidas

200

185

180
156

160 -

149

mularon el crecimiento de la productividad (Recuadro 1.2).

140 -

125

El papel del Estado en la redistribucin del ingreso era

an muy limitado en el siglo XIX. En Europa, la redistri-

120 -

bucin se efectuaba principalmente a travs de las obras de

caridad y otras acciones voluntarias. El sistema tributario se

100
83

limitaba normalmente a las aduanas, el consumo, los mo-

80 60

50

nopolios y los productos primarios. El impuesto sobre la

renta, que se haba introducido en Francia y Gran Bretaa

58

a finales del siglo XVIII, no representaba una fuente importante de ingresos. Los primeros balbuceos de un Estado

40

del bienestar en sentido moderno se produjeron en Alemania a fines del siglo XIX, cuando el Canciller Otto von Bismarck introdujo los primeros sistemas nacionales de segu-

20 _

o
1945 1949

1959 1969

1979 1989

1996

Nota: Los datos corresponden al final de cada ao. Fuente:

Datos de las Naciones Unidas.

ridad social.
La expansin del Estado en los pases industriales...
Hasta bien entrado nuestro siglo, la dimensin del Estado
en todo el mundo sigui siendo reducida, si se compara con
lo que ahora es habitual. El punto de inflexin se produjo

Prncipe de Maquiavelo, el Arthashastra de Kautiliya, los

como resultado de una serie de acontecimientos transcen-

escritos de Confucio o el Muqaddimahde Ibnfaldn, los debates han girado siempre en torno a los derechos y obligaciones mutuos de los Estados y los ciudadanos. En casi todas
esas tradiciones se ha reconocido el papel del Estado en la

dentales posteriores a la primera guerra mundial. El primero de ellos fue la revolucin rusa de 1917, que llev a la
abolicin casi total de la propiedad privada y confi al
Estado el control de toda la actividad econmica a travs de

provisin de bienes pblicos bsicos (aunque, por supuesto,

el peso relativo atribuido a los objetivos pblicos y privados
ha variado considerablemente). El uso de recursos estatales

la planificacin centralizada. El segundo, la Gran Depresin de los aos treinta, caus en el mundo no comunista
una catstrofe econmica de tal magnitud que impuls a

para proporcionar determinados bienes pblicos esenciales y

los gobiernos a experimentar polticas anticclicas para res-

elevar la productividad privada no es nada nuevo.

tablecer la actividad econmica. El tercero, desencadenado

Si vamos ms all de esas funciones mnimas, el acuerdo

por la segunda guerra mundial, fue la rpida disolucin de

sobre el papel propio del Estado en el fomento del desarro-

los imperios coloniales europeos. Ese cambio geopoltico

llo econmico ha sido mucho menor. Los mercantilistas del

siglo XVII consideraban que una funcin importante del
Estado era la de orientar el comercio; la aceptacin ms generalizada (le que el mercado es el mejor instrumento para
impulsar el crecimiento y el bienestar no lleg hasta que
Adam Smiih escribiera La riqueza de las naciones, a finales
del siglo XVIII. En su opinin, lo mejor era reservar al Estado determinadas funciones bsicas -suministrar bienes
pblicos como la defensa, garantizar la seguridad de las personas y las propiedades, educar a los ciudadanos y hacer
cumplir los contratos, por ejemplo-, que se consideraban
imprescindibles para la prosperidadde los mercados.

-unido al clamor en favor de seguros sociales en los pases

industriales- abri la puerta a cincuenta aos de debate
sobre la conveniencia de ampliar la intervencin estatal.
El paradigma de la posguerra se concret en torno a tres
principios bsicos, que lograron un acuerdo amplio, por no
decir universal, y se mantuvieron en gran parte intactos
hasta la primera crisis del petrleo de 1973. El primero era
la obligacin de ayudar a quienes sufrieran una privacin
transitoria de ingresos u otras desgracias; el segundo, la superioridad de la economa mixta, que a menudo significaba
la nacionalizacin de una serie de industrias estratgicas;
el tercero, la necesidad de una poltica macroeconmica

23

24

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 1.2 Medidas del gobierno estadounidense en apoyo del desarrollo de los mercados:
algunos ejemplos
Estados Unidos acu el adagio "el mejor gobierno es
el que gobierna menos", y todava cree en l. Mientras
que en muchas partes del mundo el papel del gobierno
ha ido evolucionando gradualmente, Estados Unidos se
fund sobre los cimientos de una revolucin. Los que
elaboraron su Constitucin se preguntaron expresamente: Cul debe ser el papel del Estado?
A pesar de ello, incluso en un pas como Estados
Unidos, en el que el "laissez faire" y la desconfianza
frente a los poderes pblicos ocupan un lugar fundamental en la concepcin del papel del Estado en la sociedad, la intervencin gubernamental ha resultado con
frecuencia decisiva para el crecimiento y el desarrollo de
los mercados. Por ejemplo:
" El sistema mundial de telecomunicaciones tiene su
origen en el apoyo gubernamental al tendido de la
primera lnea telegrfica entre Washington y Baltimore a comienzos del decenio de 1840.
" El enorme aumento de la productividad agrcola en
los siglos XIX y XX puede atribuirse al programa de
servicios de investigacin y extensin apoyado por el

coordinada, ya que el mercado no poda conseguir por s

solo unos resultados macroeconmicos estables y coherentes con los objetivos individuales. Con el tiempo, se reconocieron explcitamente los objetivos de la poltica macroeconmica: el pleno empleo, la estabilidad de los precios y
el equilibrio de la balanza de pagos.
As pues, el Estado asumi nuevas funciones y ampli
las que ya tena. Para mediados del siglo, las instituciones
pblicas tenan que ocuparse no slo de ofrecer ms obras
de infraestructura y servicios pblicos, sino tambin de
prestar un apoyo mucho ms amplio a los sectores de la
educacin y la atencin de salud. En los 35 aos transcurridos entre 1960 y 1995, el tamao del sector pblico de
los pases industriales se duplic (Grfico 1.2), pudiendo
atribuirse gran parte de la expansin a los incrementos de
las transferencias y las subvenciones.
De hecho, a comienzos de la dcada de 1990 poda afirmarse con justicia que los gobiernos de la mayora de los
pases industriales pasaban ms tiempo intercambiando
fondos entre distintos componentes de la economa, en
forma de transferencias y subvenciones, que suministrando
los bienes pblicos tradicionales. El gasto en defensa y
orden pblico se haba reducido a un 10% de los desembolsos pblicos, en tanto que ms de la mitad de los ingre-

gobierno federal desde la aprobacin de la Ley

Morrill en 1863.
a Las Ordenanzas del Noroeste de 1785 y 1787 representaron el compromiso gubernamental de apoyar la
educacin y de destinar a ese fin los ingresos derivados de la venta de determinadas tierras. En 1863, el
gobierno federal contribuy al establecimiento del
sistema de universidades pblicas.
a En 1863, en plena Guerra de secesin, el Congreso reconoci la necesidad de un sistema financiero nacional
y aprob la Ley de Banca Nacional (National Banking Act), en virtud de la cual se estableci el primer organismo de supervisin bancaria de mbito nacional.
Posteriormente, el gobierno cre el Sistema de la
Reserva Federal (el banco central estadounidense), as
como una serie de intermediarios financieros pblicos.
* El sistema de carreteras interestatales y el apoyo
del gobierno federal a la construccin de los ferrocarriles son ejemplos de la participacin del sector pblico en la infraestructura de transportes, que fue de
vital importancia para el desarrollo de los mercados
estadounidenses.

sos tributarios se transfera a beneficiarios individuales

(Grfico 1.3). Parte del cambio es resultado de factores demogrficos, ya que el envejecimiento de las poblaciones
oblig a aumentar los gastos en pensiones y atencin de
salud. Pero tambin influyeron las preferencias nacionales.
As, a pesar de unos niveles iniciales comparables en 1960,
en 1995 el tamao del sector pblico de Suecia era casi dos
veces mayor que el de Estados Unidos, tanto por el volumen de gasto en relacin con el ingreso como por la parte
del empleo pblico en el total de la poblacin.
... y en los pases en desarrollo
En los pases en desarrollo el sector pblico ha crecido y ha
ampliado su campo de accin en forma espectacular durante la segunda mitad del presente siglo (Grfico 1.2). Inicialmente, gran parte del crecimiento se debi a la construccin nacional y estatal tras el colapso del colonialismo,
pero tambin tuvieron un efecto importante los altibajos
de los mercados internacionales de productos primarios.
Los pases ricos en recursos, como Mxico, Nigeria y
Venezuela, tendieron a utilizar los enormes ingresos derivados de las alzas de los precios del petrleo de los aos
setenta y de otros auges de precios de los productos bsicos para ampliar sus sectores pblicos, a veces sin tino ni

EVOLUCIN

DEL PAPEL

DEL ESTADO

Grfico 1.2 Desde 1960, la presencia del Estado ha crecido en todo el mundo
Gasto del gobierno central (porcentaje del PIB)
40
1960-64

1970-74

35 -

1980-84
1990-94

30 -

25 20 -

15 10
5

Pases de la
OCDE

Todos los
pases en

frica al sur
del Sahara

Asia oriental
y el Pacfico

Asia
meridional

desarrollo

Amrica
Latina y el

Oriente
Medio y

Caribe

Norte de
frica

Nota: Los datos se expresan en precios nacionales corrientes. No se dispone de informacin sobre Oriente Medio y Norte de frica en
1960-64. Fuentes: FM1,diversas ediciones a) y b); datos del Banco MundiaL

Grfico 1.3 Aumento de las transferencias y los pagos de Intereses

composicin del gasto del gobierno central (porcentaje del total)
Pases
de la
OCDE

frica al
sur del
Sahara

Asia
oriental y
el Pacfico

Asia
meridional

Amrica
Latina y el
Caribe

Oriente
Medio y
Norte de
frica

100 80 -

,.C

60

Consumo
Inversin

40 -]Intereses,
transferencias
subvenciones
20 -y

20

Nota: Los datos son las cifras medias de los aos indicados. Fuente: FMI, diversas ediciones a).

25

26

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

mesura. Los pases importadores de petrleo, obligados a

adoptar medidas de austeridad fiscal, no pudieron aumentar su gasto en la misma medida.
Ms importante que esas fuerzas ha sido quizs el cambio de mentalidad sobre el papel del Estado a lo largo de
los ltimos cincuenta aos. La mayora de los pases en
desarrollo de Asia, Oriente Medio y frica superaron el
perodo colonial con una firme creencia en el desarrollo
econmico protagonizado por el Estado. ste movilizara
recursos y personas para conseguir un rpido crecimiento
y la erradicacin de las injusticias sociales. El control estatal de la economa, inspirado en el modelo de la Unin
Sovitica, era un elemento fundamental de esa estrategia.
(En el Recuadro 1.3 se describe su aplicacin en un pas,
la India.) Muchos pases de Amrica Latina, el Oriente
Medio y frica siguieron en la posguerra este modelo de
industrializacin promovida por el Estado y basada en la
sustitucin de importaciones.
Esta creencia se vio reforzada por la gran aceptacin del
activismo estatal en todo el mundo. La Gran Depresin de
los aos treinta se consider como un fracaso del capitalismo y los mercados, en tanto que las intervenciones estatales -el Plan Marshall, la regulacin keynesiana de la demanda y el Estado del bienestar- parecan cosechar un
xito tras otro. El nuevo credo intervencionista tena su
contrapartida en la estrategia de desarrollo del momento
-adoptada por muchos pases al alcanzar la independencia-, que destacaba las numerosas disfunciones del mercado y asignaba al Estado un papel principal en la correccin de las mismas. La planificacin centralizada, las
intervenciones correctoras de la asignacin de los recursos
y un frreo control estatal del desarrollo de las industrias
incipientes eran partes integrantes de tal estrategia. A esta
combinacin se agreg el nacionalismo econmico, fomentado a travs de las empresas estatales y el estmulo del
sector privado autctono. En el decenio de 1960 la participacin estatal impregnaba ya prcticamente todos los
aspectos de la economa, fijando precios y, cada vez ms,
regulando los mercados: el laboral, el de cambios y el
financiero.
Llegados los aos setenta, los costos de esta estrategia
empezaron a volverse en su contra. Las conmociones de los
precios del petrleo fueron los ltimos estertores de la expansin estatal. Para los exportadores de petrleo supusieron ingresos fciles, que muchos dedicaron a una ampliacin an mayor de sus programas pblicos. Mientras
nadaron en la abundancia, pudieron ocultar las deficiencias
institucionales. Los importadores, por su parte, se vieron
atrapados en un proceso de fuerte endeudamiento en petrodlares reciclados para sostener el crecimiento de sus
sectores pblicos. Los costos de esta estrategia de desarrollo se pusieron bruscamente de manifiesto cuando se produjo la crisis de la deuda en los aos ochenta y se desplomaron los precios del petrleo.

1 997

El colapso de la Unin Sovitica -que ya para entonces haba dejado de ser un modelo atractivo- fue el golpe
de gracia de la era del desarrollo. De repente, el fracaso del
sector pblico, incluida la quiebra de las empresas estatales,
se haca patente en todas partes. Los gobiernos empezaron
a adoptar polticas encaminadas a reducir el mbito de la
participacin pblica en la economa. Se contuvo la intervencin estatal en la produccin, los precios y el comercio.
En amplios sectores del mundo en desarrollo empezaron a
arraigar estrategias en armona con el mercado. El pndulo
haba oscilado desde el modelo de desarrollo dirigido de
los aos sesenta y setenta hasta el Estado minimalista de
los ochenta.
Como sucede a menudo cuando los cambios de perspectiva son tan radicales, los pases fueron algunas veces demasiado lejos. Hubo falta de coordinacin en los esfuerzos
por recuperar el equilibrio entre gasto pblico y endeudamiento, y se podaron muchas veces las ramas sanas junto
con las secas. Para cumplir sus obligaciones, algunos pases
agobiados por la deuda han reducido radicalmente los fondos para programas fundamentales en los sectores de educacin, salud e infraestructura, con la misma -o incluso
mayor- frecuencia con que han recortado los destinados
a programas de baja prioridad, cuerpos de funcionarios hipertrofiados y empresas con prdidas. Los recortes se han
efectuado principalmente en los presupuestos de capital y,
en frica, en los gastos de explotacin y mantenimiento, lo
que ha reducido an ms la eficiencia de las inversiones. El
resultado, evidente con especial crudeza en frica, la antigua Unin Sovitica e incluso en partes de Amrica Latina,
ha sido el abandono de funciones esenciales del Estado,
que pone en peligro el bienestar social y menoscaba los cimientos para el desarrollo del mercado.
Las consecuencias de un rechazo a ultranza del sector
pblico han hecho que se abandone el estril debate sobre
el Estado frente al mercado para analizar una crisis ms
fundamental de la eficacia estatal. En algunos pases, la crisis ha desembocado en un colapso total del sector pblico.
En otros, la erosin de la capacidad de ste ha llevado a las
organizaciones no gubernamentales y populares -a la sociedad civil, en trminos ms generales- a tratar de ocupar su lugar. En su aceptacin de los mercados y su rechazo
del activismo estatal, muchos se han preguntado si el mercado y la sociedad civil podran en ltimo trmino suplantar al Estado. Sin embargo, las enseanzas de medio siglo
de continua reflexin sobre el papel del Estado en el desarrollo son ms matizadas. Han fracasado los intentos de
desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero
tambin fracasarn los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz, el desarrollo es imposible.

Una dificultad fundamental para revisar el papel del Estado es que los gobiernos se encuentran siempre sobre un

EVOLUCIN

DEL

PAPEL DEL

ESTADO

Recuadro 1.3 Evolucin del papel del Estado en la India durante los ltimos cincuenta aos
Cuando la India alcanz la independencia, en 1947, el
ingreso per cpita llevaba estancado medio siglo y la
industria moderna era mnima.
Los aos de Nehru, 1947-64. La primera persona en
ocupar el puesto de Primer Ministro de la India, Jawaharlal Nehru, vea en la industrializacin la base para
mitigar la pobreza, y consideraba que un Estado poderoso con una economa planificada era esencial para industrializar el pas rpidamente, acelerar el ahorro y la
inversin pblicos, reducir el papel del comercio exterior y lograr la autosuficiencia. A diferencia de muchos
pases de Asia oriental, que utilizaron la intervencin estatal para establecer un sector industrial privado fuerte,
la India opt por el control estatal de industrias clave.
Adems, convencidos del limitado potencial de la agricultura y las exportaciones, los sucesivos gobiernos inclinaron la relacin de intercambio en contra del sector
agrcola e hicieron hincapi en la sustitucin de importaciones. Tambin consideraron que la educacin tcnica era de importancia fundamental para lograr la
industrializacin.
"Garibihatao", 1966-77. Bajo el mandato de la Primera Ministra Indira Gandhi hubo dos cambios importantes. En primer lugar, se corrigi el abandono de la
agricultura por medio de una poltica activista de subvenciones pblicas de nuevas semillas y fertilizantes,
crdito agrcola y electrificacin rural. La revolucin
verde despeg y para mediados del decenio de 1970 la
India era autosuficiente en cereales. El segundo cambio
fue un reforzamiento del control estatal de todos los aspectos de la economa. Con el eslogan garibi hatao
("abolir la pobreza"), se nacionalizaron los bancos, se
restringi gradualmente el comercio, se impusieron
controles de precios a una amplia variedad de productos y se redujo al mnimo la inversin extranjera. El
Estado logr dominar por completo la economa. A
pesar de ello, no se consigui acelerar el crecimiento del
producto interno bruto (PIB), que se mantuvo en un
nivel del 3,5% anual durante este perodo.
Auge del gasto y crecientes dficit fiscales, 1977-91.
Durante estos aos se relajaron gradualmente los controles ms estrictos de las importaciones y las licencias
industriales, con lo que se estimul el crecimiento del
sector industrial. El gobierno ampli los programas de

suelo movedizo. Si nos detenemos a considerar la forma en

que las fuerzas sociales y econmicas mundiales han modificado nuestra concepcin del Estado, resulta evidente que
a ste se le atribuye todava un papel bien definido en el
suministro de bienes pblicos que promueven el desarro-

lucha contra la pobreza, en especial los de empleo rural,

pero apenas una pequea fraccin de los crecientes
subsidios lleg de hecho a los pobres. La competencia
entre los partidos polticos hizo que con cada eleccin
aumentaran dichos subsidios, y los cuantiosos dficit
fiscales resultantes (8,4% del PIB en 1985) contribuyeron a un dficit en cuenta corriente cada vez mayor. A
mediados de 1991, cuando alcanz el poder un nuevo
gobierno liderado por Narasimha Rao, las reservas de
divisas de la India estaban prcticamente agotadas.
La reforma, de 1991 hasta elpresente. Como consecuencia del creciente pago de intereses de la deuda externa, ni el poder central ni los gobiernos de los estados
podan continuar financiando al mismo tiempo las subvenciones y unas fuertes inversiones pblicas. Las primeras ganaron, y el gobierno comenz a tratar de atraer
inversin privada y extranjera. As pues, la bancarrota
sirvi de acicate al proceso de reforma e hizo que el
papel del Estado cambiase, pasando de principal inversionista a promotor de iniciativas empresariales. Se esperaba que con este cambio se liberaran fondos pblicos para poder aumentar los gastos sociales, pero la
grave estrechez fiscal impidi en la prctica que hubiera
un aumento significativo de los mismos.
El gobierno de Rao aboli la mayora de las licencias
industriales y de importacin, devalu la rupia, redujo
de forma radical los aranceles a la importacin, liberaliz el sector financiero y la inversin extranjera, y permiti la inversin privada en campos antes reservados al
sector pblico. El nuevo gobierno de coalicin, que accedi al poder en 1996, sostuvo esas reformas en trminos generales, y el presupuesto de 1997 ha dado pasos
positivos en esa direccin.
As pues, en pocos aos el antiguo consenso nacional sobre el socialismo ha cedido el paso a un nuevo
consenso sobre la liberalizacin, pero an sigue habiendo dificultades formidables. Todos los partidos
estn de acuerdo en la necesidad de efectuar reformas,
pero ninguno est dispuesto a reducir excedentes de
mano de obra, cerrar fbricas inviables o reducir las
subvenciones. Las reformas efectuadas hasta la fecha son
un paso positivo, pero es preciso ampliarlas y acelerarlas
si se quiere que la India alcance a los "tigres" de Asia
oriental.

llo econmico y social. Adems, las disfunciones del mercado siguen aportando argumentos econmicos de peso
para la intervencin estatal (Recuadro 1.4). Por otro lado,
la evolucin en el campo de la tecnologa est transformando la ndole de dichas disfunciones; en lo que atae a

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28

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Recuadro 1.4 Justificacin econmica de la Intervencin estatal y algunas definiciones

Las disfunciones del mercado y la preocupacin por la
equidad ofrecen una justificacin econmica para la intervencin estatal, pero no existen garantas de que tal
intervencin vaya a beneficiar a la sociedad. Las disfunciones del gobierno pueden ser tan comunes como las
del mercado. Por lo tanto, el reto es conseguir que los
procesos polticos y las estructuras institucionales cuenten con los incentivos idneos que les impulsen a intervenciones que realmente mejoren el bienestar social.
Por disfuncin del mercado o insuficienciadel mercado
se entiende un conjunto de circunstancias que impiden
que una economa de mercado asigne los recursos con
eficacia. Hay muchos motivos y grados de disfuncin
del mercado, por lo que el papel del Estado y la forma
de intervencin pblica pueden ser muy diferentes en
cada caso.
Por bienes pblicos se entienden aquellos que son no
concurrentes (su consumo por un usuario no reduce la
oferta disponible para otros) y de uso colectivo (si lo
puede consumir uno, lo pueden consumir todos). Estas
caractersticas impiden que se pueda cobrar el consumo
de bienes pblicos, de modo que los proveedores privados carecen de incentivo para suministrarlos. Los bienes
pblicos nacionales, como la defensa, benefician a todo
un pas, mientras que los bienes pblicos locales, como
los caminos rurales, benefician a una zona ms pequea.
Bienesprivadosse llama a los que son concurrentes pero
no de uso colectivo; los bienes de propiedadcomn son
de uso colectivo pero concurrentes (como el riego con
aguas subterrneas), y los bienes de club no son ni concurrentes ni de uso colectivo (por ejemplo, las carreteras interurbanas y de peaje).
Se habla de externalidadeso efectos externos cuando
las acciones de una persona o de una empresa perjudican o benefician a otros sin que esa persona o empresa
pague o reciba indemnizacin. La contaminacin es un
ejemplo de externalidadnegativa que impone a la sociedad gastos no compensados, y los amplios beneficios
para la sociedad en general de una poblacin alfabetizada son una externalidadpositivade la educacin primaria. Los gobiernos pueden reducir las externalidades
negativas y fomentar las positivas por medio de reglamentaciones, impuestos o subsidios, o directamente
mediante la provisin de los bienes o servicios.
Existe un monopolio naturalcuando el costo unitario
de proporcionar un bien o servicio a un usuario adicional disminuye progresivamente conforme aumenta la
produccin, lo que reduce o elimina las posibilidades de
competencia. Por otro lado, si se les deja actuar con plena
libertad, los proveedores monopolistas pueden restringir
la produccin para incrementar los precios y las utilida-

des. Los gobiernos han tratado de resolver este problema

regulando los monopolios privados, o proporcionando
ellos mismos el bien o el servicio en cuestin. Los avances en el campo de la tecnologa han creado nuevas oportunidades para la competencia en servicios que antes se
consideraban monopolios naturales, como las telecomunicaciones y la generacin de energa elctrica.
Los mercados incompletos y la informacin imperfecta
o asimtricarepresentan problemas muy extendidos que
pueden provocar ineficiencias. Los mercados son incompletos cuando no son capaces de suministrar un
bien o servicio a pesar de que el costo de suministrarlo
sera inferior al que los individuos estn dispuestos a
pagar. La informacin imperfecta por parte de los consumidores puede llevar a la subvaloracin sistemtica de
algunos servicios, como la educacin primaria o la atencin preventiva de la salud. La asimetra informativa
-cuando los proveedores saben ms que los consumidores, o viceversa- puede ocasionar una demanda excesiva o inducida por el proveedor, por ejemplo en el
campo de la atencin mdica. Los problemas de seleccin adversay riesgo moral pueden llevar a la quiebra de
los mercados de seguros. Se da seleccin adversa cuando
los compradores de un servicio tienden a imponer al
proveedor costos superiores a los normales o cuando los
vendedores pueden excluir a esos clientes ms costosos.
Un buen ejemplo es el de los seguros mdicos: quienes
ms necesitan atencin mdica son los que ms probabilidades tienen tambin de contratar ese seguro y de ser
rechazados por la compaa aseguradora. El riesgo moral
se da cuando las personas aseguradas tienen algn incentivo para provocar o dejar que se produzca el hecho
cubierto por el seguro. Un ejemplo de ello es la tendencia de los consumidores de servicios de atencin de
salud, y de quienes los suministran, a solicitar u ofrecer
tratamientos innecesarios cuando hay un tercero -el
asegurador- que paga la mayor parte del costo. Los gobiernos han tratado de abordar estos problemas ofreciendo una cobertura amplia y manteniendo los costos
bajos. Para conseguirlo, han utilizado como instrumentos la regulacin de los seguros privados, el financiamiento o la obligatoriedad de los seguros sociales, o la
prestacin directa de los servicios de salud.
La equidad puede propiciar la intervencin estatal
aun en ausencia de disfuncin del mercado. Cabe que
los mercados competitivos distribuyan el ingreso de
forma inaceptable desde el punto de vista social, y que
las personas con pocos bienes se queden sin recursos suficientes para un nivel de vida aceptable. En tales circunstancias, la intervencin estatal podra ser necesaria
para proteger a esos ciudadanos vulnerables.

EVOLUCIN

la infraestructura, por ejemplo, la tecnologa ha creado

nuevas posibilidades de competencia en las telecomunicaclones y la generacin de energa elctrica. En muchos de
los ejemplos ms brillantes de desarrollo de la historia reciente y remota, el sector pblico ha colaborado activamente con los mercados para ayudarles a corregir insuficiencias, no para suplantarlos.
La equidad sigue siendo tambin un objetivo fundamental del Estado. Nuevos datos, procedentes en especial
de Asia oriental, echan por tierra la opinin, comnmente
admitida en el pasado, de que no es posible conseguir el
crecimiento y la equidad sin renuncias por ambas partes.
Con unas polticas de educacin bsica y atencin de la
salud adecuadamente formuladas se puede reducir la pobreza y acrLcentar la equidad al tiempo que se promueve el
crecimiento econmico. El descuido de esos aspectos sociales fundamentales del desarrollo puede ser fatal. Sin
embargo, el simple hecho de que haya disfunciones del
mercado, as como otros problemas de desigualdad e inseguridad, no significa que slo el Estado pueda o deba ocuparse de esas cuestiones. Por el poder de coercin que ostenta dentro de sus fronteras, el Estado tiene ventajas
excepcionales para tratar de abordar esos problemas, pero
tambin dificultades especiales. Los gobiernos deben ser
muy conscientes de ambas antes de decidir si intervienen o
no, y cmo hacerlo.
Las ventajas singulares del Estado son sus poderes para
imponer tributos, prohibir, castigar y exigir la participacin. Sus poderes tributarios le permiten financiar el suministro de bienes pblicos; su poder para prohibir y castigar
le faculta para proteger la seguridad personal y los derechos
de propiedad, y su poder para exigir la participacin le permite reducir al mnimo el nmero de personas que disfrutan de los bienes pblicos pero se resisten a pagar la parte
del costo que les corresponde. Ese mismo poder sirve para
ayudar a resolver problemas de acciones colectivas que aminoraran los beneficios sociales del mercado de seguros o
impediran que se efectuaran inversiones privadas mutuamente complementarias, por poner slo dos ejemplos.
Al mismo tiempo, sin embargo, el Estado tiene dificultades especiales tanto para comunicar con claridad sus objetivos como para conseguir que los cumplan sus empleados. En primer lugar, aun cuando las elecciones y otros
mecanismos polticos ayudan a mediar entre los ciudadanos y el Estado, los mandatos otorgados por los ciudadanos
pueden ser vagos, y algunos grupos poderosos de intereses
especiales se aprovechan de ello para reorientar la atencin
del gobierno en su favor. En segundo trmino, es difcil supervisar los rendimientos en muchas de las actividades del
sector pblico, como la educacin primaria, la proteccin
del medio ambiente y la atencin preventiva de la salud.
Por ello, a veces es difcil establecer normas u otros mecanismos para garantizar la rendicin de cuentas. Como con-

DEL

PAPEL

DEL

ESTADO

secuencia de ambos problemas, las burocracias disfrutan en

algunas ocasiones de una enorme libertad de accin.
Cuando eso ocurre, los funcionarios pblicos, de todos los
niveles, pueden buscar sus propios objetivos en vez de los
de la sociedad. El Hait de la era de los Duvalier ofrece un
ejemplo palpable de hasta dnde puede llevar el uso arbitrario del poder pblico en provecho personal y en detrimento de la sociedad.
En muchos pases, el sector del voluntariado ha tratado
de llenar algunos de los vacos que las disfunciones de los
mercados y los gobiernos han dejado en el suministro de
bienes y servicios colectivos. El voluntariado presenta, al
mismo tiempo, ventajas y desventajas singulares. Es muy
eficaz para sensibilizar a la opinin pblica, poner de manifiesto las preocupaciones de los ciudadanos y prestar servicios. Las organizaciones locales de autoayuda son a veces
el mecanismo preferido para ofrecer bienes y servicios pblicos a nivel local, debido a su proximidad a las comunidades. Sin embargo, con frecuencia su inters se orienta
hacia determinados grupos religiosos o tnicos, no hacia la
sociedad en general, y a menudo su responsabilidad es limitada y sus recursos escasos. Por ello, el reto para el Estado es aprovechar las ventajas relativas de los mercados
privados y del voluntariado, al mismo tiempo que utiliza y
fomenta su propia capacidad institucional.
Todo lo expuesto apunta a una doble estrategia encaminada a mejorar la capacidad estatal para acrecentar el bienestar econmico y social. El primer paso es acomodar la
funcin del Estado a su capacidad, es decir, establecer las
reglas y normas institucionales que le permitan suministrar
bienes y servicios colectivos en forma eficiente. El segundo,
reforzar la capacidad del sector pblico por medio de reglas, asociaciones y presiones competitivas tanto externas
como internas.
Acomodar la funcin a la capacidad: qu hace el Estado
y cmo lo hace
En la Parte II de este Informe se examina el primer componente de la estrategia: acomodar la funcin del Estado a su
capacidad, con objeto de mejorar la eficacia y eficiencia en
el uso de los recursos pblicos. Se proponen los medios para
que el sector pblico pueda proporcionar los elementos fundamentales para el desarrollo, en especial all donde la capacidad es limitada (Captulo 3). En el Captulo 4 se analizan
las responsabilidades gubernamentales que requieren mayor
esfuerzo, como las de reglamentacin y poltica industrial, y
se muestra la importancia vital de armonizar las funciones y
las capacidades como medio de mejorar la eficacia del
Estado. En el Cuadro 1.1 se ofrecen algunas pautas para la
reflexin sobre estas cuestiones. En l se clasifican las funciones gubernamentales a lo largo de un continuo, que va
desde las actividades que son del todo imposibles sin la actuacin del sector pblico hasta aquellas que slo realizan

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30

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro 1.1 Funciones del Estado

Aumentar
la equidad

Corregir las disfunciones del mercado

Intervencin
minima

Intervencin
moderada

Abordar las

Regular los monopolios: Corregir la informacin

imperfecta:
Re ulacin de los
-

e
ambiente

intervencin
dinmica

..

Seguros (salud, vida,

redistributivos

pensiones)

Subsidios familiares

Reglamentacin financiera

1-71.1

,-

Proteccin del
consumidor
Coordinacin de la actividad privada:

Redistribucin:

Fomento de los mercados

Iniciativas relativas a todo un sector

Redistribucin de
activos

los Estados ms intervencionistas, como la coordinacin de

los mercados o la redistribucin de los bienes:
" Los pases en los que la capacidad del Estado es limitada
tienen que centrarse ante todo en las funciones bsicas:
suministro de bienes pblicos puros como los derechos
de propiedad, estabilidad macroeconmica, lucha contra
las enfermedades infecciosas, agua potable, carreteras y
proteccin de los indigentes. Hay muchos pases en los
que el Estado no proporciona ni siquiera esos servicios.
Las reformas recientes han hecho hincapi en los elementos econmicos fundamentales, pero los aspectos sociales
e institucionales bsicos (incluidos los de ndole jurdica)
son igualmente importantes para evitar perturbaciones
sociales y asegurar un desarrollo sostenido.
" Ms all de esos servicios bsicos estn las funciones intermedias, como la gestin de externalidades (la contaminacin, por ejemplo), la reglamentacin de los monopolios y el seguro social (pensiones, prestaciones de
desempleo). En estos campos el Estado tampoco puede
elegir entre intervenir o abstenerse. Tiene que limitarse
a seleccionar la mejor entre las posibles intervenciones.
Puede tambin hacerlo en colaboracin con los mercados y la sociedad civil a fin de asegurar el suministro de
esos bienes pblicos.
" Los Estados con gran capacidad pueden actuar en forma
ms activa y abordar el problema de la ausencia de mercados favoreciendo la coordinacin. Lo ocurrido en Asia

oriental ha reactivado el inters por el papel del Estado

en el fomento de los mercados mediante una poltica industrial y financiera activa.
Para acomodar la funcin a la capacidad hay que considerar no slo lo que el Estado hace, sino tambin cmo lo
hace. El replanteamiento del papel del Estado significa asimismo ensayar instrumentos alternativos, nuevos o ya existentes, que puedan acrecentar la eficacia del sector pblico.
Por ejemplo:
a En la mayora de las economas modernas, la funcin reguladora del gobierno es en la actualidad ms amplia y
compleja que nunca, abarcando campos como el medio
ambiente y el sector financiero, adems de otros ms tradicionales, como los monopolios. Las reglamentaciones
tienen que adecuarse a la capacidad de los organismos
reguladores pblicos y a la complejidad de los mercados,
y hacer mayor hincapi en la responsabilidad personal.
a Aunque el Estado sigue desempeando un papel fundamental en la prestacin de servicios sociales bsicos
-como los de educacin, salud e infraestructura-, no
es evidente que deba ser el nico que los preste, ni
siquiera que los tenga que prestar en absoluto. Las decisiones gubernamentales acerca del suministro, la financiacin y la reglamentacin de esos servicios deben
basarse en las ventajas relativas de los mercados, la sociedad civil y los organismos estatales.

EVOLUCIN

u En su empeo de proteger a los ms vulnerables, los

pases tienen que distinguir ms claramente entre seguro
y asistencia. El seguro, por ejemplo frente al desempleo
cclico, tiene por objeto igualar los niveles de ingresos y
consumo frente a los altibajos inevitables de una economa de mercado. La asistencia, como los programas de
alimentos por trabajo o las subvenciones del pan, trata
de proporcionar cierto nivel mnimo de apoyo a los ms
pobres.
Reforzar la capacidadestatal
El fortalecimiento de la capacidad del Estado -segundo
componente, igualmente decisivo, de la estrategia de reforma- es el terna de la Parte III de este Informe. La conclusin es que las mejoras son posibles slo si se modifican
los incentivos de los gobiernos y las instituciones estatales.
Reforzar la capacidad no es tarea fcil. Los pequeos xitos
y los muchos fracasos de las actividades de asistencia tcnica durante decenios ponen de relieve la necesidad de
cambiar los incentivos que determinan el comportamiento,
requisito tan importante como la capacitacin y los recursos. La clave est en dar con reglas y normas que ofrezcan
incentivos para que los organismos estatales y los funcionarios pblicos busquen el bien comn, y que al mismo
tiempo desalienten las medidas arbitrarias. Esto puede lograrse por medio de:
" Normas y controles. La existencia de mecanismos que
obliguen al cumplimiento de las leyes -un estamento
judicial independiente por ejemplo- es fundamental
para el desarrollo sostenible. Junto con la separacin
adecuada de poderes y los organismos de vigilancia, son
un freno para los comportamientos arbitrarios.
" Ms competencia. Ia presin en favor de la competencia
puede provenir del seno mismo de la burocracia estatal,
mediante un sistema de reclutamiento de los funcionarios pblicos con arreglo a sus mritos; del sector privado nacional, contratando la prestacin de servicios y
dejando que los proveedores privados compitan directamente con los organismos pblicos; del mbito internacional, por medio del comercio y de la influencia
de los mercados de bonos mundiales en las decisiones
fiscales.
" Cauces de opinin y participacin.En una sociedad moderna, los medios para lograr transparencia y apertura
son muchos y variados: consejos empresariales, grupos
interactivos y asociaciones de consumidores, por nombrar slo algunos. Los acuerdos institucionales de colaboracin con grupos comunitarios pueden contribuir
tambin a aumentar la eficacia estatal ofreciendo a los
ciudadanos una mayor posibilidad de opinar sobre las
polticas gubernamentales. Asimismo, los contactos
entre distintos niveles de gobierno y con organismos in-

DEL

PAPEL DEL ESTADO

ternacionales pueden ayudar al suministro de bienes pblicos locales e internacionales.

Estos tres mecanismos son un tema recurrente en la
Parte III, que se inicia (Captulo 5) con un examen de los
elementos constituyentes bsicos de un sector pblico ms
eficaz. En l se hace hincapi en las reglas y las formas de
competencia encaminadas a mejorar los tres elementos ms
fundamentales: la elaboracin de polticas, la prestacin de
servicios y -lo que es la savia vital del sector pblico- el
funcionariado. Ahora bien, la historia demuestra que para
restaurar la confianza de la sociedad en el Estado y, por lo
tanto, para restablecer su capacidad, hay que poner coto a
las acciones arbitrarias. Estas cuestiones se examinan en el
Captulo 6, en el que se analizan los mecanismos de control
que ofrece la estructura constitucional del Estado y los medios ms eficaces para evitar la arbitrariedad y la corrupcin.
Un tercer plano de la estrategia, que sirve de soporte a
los otros dos, son las medidas encaminadas a conseguir un
Estado ms abierto y receptivo. Un Estado distante, autoritario, cuyas deliberaciones no sean transparentes puede
caer con mayor probabilidad en la espiral descendente de
la arbitrariedad y la ineficiencia. En el Captulo 7 se examinan las ventajas que se consiguen cuando los poderes pblicos se acercan a los ciudadanos y les otorgan un papel
mayor en la formulacin y aplicacin de las polticas. Se
muestra tambin cmo la descentralizacin, es decir, la
transferencia de poderes y recursos a niveles inferiores de
gobierno, puede contribuir a ese esfuerzo, siempre que se
acte con cautela. Por ltimo, en el Captulo 8 se recuerda
que la accin colectiva supone en medida creciente mirar
ms all de las fronteras nacionales. Se examinan en l varias formas en que los gobiernos nacionales pueden y
deben cooperar para atender demandas que, si bien se perciben en el propio pas, slo pueden atenderse eficazmente
a nivel internacional.

Opciones estratgicas: inicio y consolidacin

de las reformas
La doble estrategia para mejorar la eficacia del Estado es
mucho ms fcil de formular que de aplicar. La ardua tarea
de los reformadores consistir no slo en concebir las medidas idneas de reforma sino tambin en luchar contra la
oposicin arraigada de todos aquellos que tienen inters en
que todo siga igual. Hacer que el papel del Estado corresponda a su capacidad significa la eliminacin de ciertas funciones, incluidas algunas que benefician a grupos poderosos.
Los defensores de un Estado ms capaz descubrirn pronto
que hay muchas personas interesadas en que siga siendo
dbil. No obstante, los polticos tienen un incentivo para
emprender las reformas si stas dan por resultado beneficios
netos para grupos importantes de sus representados. A veces
se presentan oportunidades imprevistas cuando hay que

31

32

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

hacer frente a crisis o a amenazas externas, y una clase poltica competente debe ser capaz de adoptar estrategias para
promover el consenso o indemnizar a los perjudicados.
La Parte IV est dedicada al reto de iniciar y sostener la
reforma del Estado (Captulo 9). El argumento principal es
que los obstculos a la reforma son en gran medida de ndole poltica e institucional. Por ello, la reforma institucional fundamental ser, probablemente, un proceso a largo
plazo. Por otro lado, es posible que se presenten, de forma

1 997

inesperada o como fruto de esfuerzos deliberados, oportunidades de reforma que no se pueden desaprovechar. Por
ltimo, en el Captulo 10 se exponen las perspectivas de
cambio y el programa de reforma de cada regin del
mundo en desarrollo. La conclusin es que la reforma ser
difcil y debe responder a las circunstancias de cada caso,
pero el reto especial que presentan los Estados que se han
derrumbado ofrece un recordatorio saludable de los riesgos
del fracaso.

ATENCION
LA

EFICACIA

RENOVADA
DEL

A
ESTADO

Los hombres son impotentespara garantizarelfuturo; slo las institucionesdeterminan los destinos de las naciones.
-Napolen

GUERRA MUNSEGUNDA
AOS,y elLAproceso
CINCUENTA
ACE
dial haba
terminado
de reconstruccin

estaba en marcha en gran parte de Europa, la Unin Sovitica y el Japn. Muchos pases en desarrollo estaban
comenzando a liberarse del colonialismo, y el futuro pareca muy prometedor. Todava no nos abrumaban las dificultades del desarrollo econmico. El mejoramiento del
nivel de vida pareca una tarea perfectamente factible: bastaba aplicar con acierto las ideas, conocimientos tcnicos y
recursos disponibles. Y as ocurri, en algunos casos. En
otros, los avances fueron raquticos. A pesar de cinco dcadas de esfuerzos, hay todava disparidades enormes en la
calidad de vida de los habitantes de todo el mundo. Es ms,
segn algunos criterios de medicin, la distancia entre ricos
y pobres ha aumentado.
Las explicaciones de esas enormes diferencias en los
niveles de vida han variado con los aos. Durante siglos,
el acceso a los recursos naturales -tierra y minerales- se
consider un requisito imprescindible para el desarrollo.
Gran parte de frica, Asia y las Amricas se coloniz precisamente para adquirir esos recursos, y los pases emprendieron guerras por la misma razn. Poco a poco esa forma
de pensar cambi y se pas a considerar que la clave para
el desarrollo era la infraestructura fsica -maquinarias y
equipos. El concepto de "industrializado" se convirti en
sinnimo de "desarrollado". Sin embargo, en torno a los
aos cincuenta de nuestro siglo hubo tericos de la economa que comprendieron que tambin esa segunda visin
era demasiado simplista. Las mquinas y los equipos eran
la materializacin de la tecnologa, es decir, de los conocimientos e ideas. A pesar de todo, nadie consegua explicar
de forma sencilla por qu la tecnologa se desarrollaba

1, Sesin imperial(7 de junio de 1815)

mundo que en
mejor y ms de prisa en unas partes del
otras.
Otros factores, como el capital humano, han merecido
desde entonces gran atencin como posibles soluciones del
enigma. La inversin en capital humano conduce a nuevos
conocimientos e ideas, y aumenta la velocidad a la que
stos se absorben, difunden y aplican. A partir del decenio
de 1980 el inters se ha reorientado hacia el importante
papel de unas polticas idneas como explicacin de por
qu los pases acumulan capital humano e infraestructura
fsica a velocidades diferentes. A su vez, esto ha llevado ms
recientemente al inters preferencial por otro elemento, la
calidad de las instituciones de un pas. Han surgido otros
interrogantes nuevos y ms complejos. Qu formas de
organizacin institucional son las ms indicadas para la
prosperidad de los mercados? Cul es el papel del Estado,
como agente directo (principalmente en la prestacin de
servicios) y como determinante del contexto institucional
en que funcionan los mercados? Qu relacin hay entre las
polticas e instituciones y el proceso de desarrollo?
Las respuestas que se den a estas preguntas son fundamentales para entender los motivos ms profundos de las
diferencias en el grado de desarrollo y comprender por qu
los resultados de las reformas econmicas son con frecuencia tan distintos de un pas a otro. Ayudan, por ejemplo, a
explicar por qu la inversin y la actividad econmica se
han recuperado con mayor vigor en Polonia que en Rusia
tras abrazar ambos pases la economa de mercado, y por
qu muchos pases de frica y Amrica Latina siguen an
sin ver en gran parte las mejoras en la calidad de vida que
se les prometieron al emprender sus reformas econmicas
hace un decenio.

34

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

El Estado contribuye de forma decisiva a que los pases

adopten o no las estructuras institucionales con las que los
mercados pueden prosperar. El Estado no slo es el rbitro
de las reglas; con su actividad econmica moldea el
entorno de la actividad comercial y del resto de la economa. Para bien o para mal, el Estado marca la pauta.
En este captulo se presentan argumentos empricos que
aconsejan reorientar nuestras reflexiones sobre el desarrollo
hacia la calidad de las instituciones de un pas y la capacidad del Estado, es decir, hacer de las instituciones parte
habitual de nuestro dilogo sobre el desarrollo. Esta argumentacin se basa en tres nuevos conjuntos de datos:

contundentes de que la capacidad institucional -- o su

ausencia- tiene repercusiones importantes en el crecimiento y la inversin.
a El tercer conjunto de datos revela el modo en que la
capacidad institucional afecta no slo al ambiente para
la actividad comercial, sino tambin al entorno general
para el desarrollo de un pas. Usando los resultados de la
encuesta sobre capacidad institucional, demostramos
que las diferencias nacionales pueden ayudar a explicar
las distintas tasas de rentabilidad de los proyectos de
desarrollo en los diferentes pases.

" El primero son los datos de panel analizados para este

Informe. Abarcan 30 aos y 94 pases industriales y en
desarrollo. En ellos se pone de manifiesto que las polticas y la capacidad institucional influyen en el crecimiento econmico y en otros indicadores de la calidad
de vida, como la mortalidad infantil.
" El segundo, que representa un paso adelante en el anlisis, son los resultados de una encuesta, encargada especialmente para este Informe, de ms de 3.600 empresas
locales (incluidas las filiales de compaas internacionales) de 69 pases. Tambin ellos proporcionan pruebas

Qu es lo que hace el Estado? En primer lugar, establece la

normativa oficial -leyes
y reglamentos- que es parte
integrante del entorno institucional de un pas (Grfico
2.1). Esa normativa oficial, junto con las reglas oficiosas
de la sociedad en sentido amplio, son instituciones que
actan de mediadoras del comportamiento humano. Pero
el Estado no es slo un rbitro que se limita a elaborar normas y a hacerlas cumplir desde fuera; interviene tambin en
forma activa, y a veces dominante, en la economa. Cada
da, los organismos estatales invierten recursos, orientan el
crdito, adquieren bienes y servicios y negocian contratos.

Estado, instituciones y resultados econmicos

Grfico 2.1 Estado, instituciones y resultados econmicos

------------------------------------

5
-

Cultura,

Normativa oficia

Reglas y normas
oficiosas
fc0a

Poder ejec

histoEoase

Comportamiento de los
organismos estatales
Estructura de
incentivos
drechos de
derechos de
propiedad)

Costos de
transaccin

Contratos

Resultados econmicos

Tecnologia

ATENCIN

Estas medidas tienen repercusiones profundas en la actividad y los resultados econmicos, en especial en los pases en
desarrollo. Si se realizan correctamente, pueden acelerar el
desarrollo. De lo contrario, provocarn el estancamiento o,
en casos extremos, la desintegracin econmica y social.
Por todo ello, el Estado se encuentra en una posicin singular: no slo est obligado a establecer, a travs de un proceso social y poltico, la normativa oficial a la que deben
ajustarse todas las dems organizaciones; por ser una organizacin, tiene tambin que atenerse a dicha normativa.
No es difcil citar ejemplos del poder del Estado para
mejorar la calidad de vida de las personas. Desde los sistemas de agua potable y saneamiento de la antigua Roma

RENOVADA

LA EFICACIA

DEL ESTADO

hasta la erradicacin de la viruela en nuestro siglo, las intervenciones pblicas en los sectores de la salud y el saneamiento han conseguido repetidas veces saltos de gigante en
la esfera de la salud pblica. Asimismo, los Estados han
contribuido en forma decisiva a estimular progresos duraderos proporcionando infraestructura, seguridad y unas
condiciones macroeconmicas estables. Internet es tan slo
el ltimo de una larga generacin de notables avances cientficos y tcnicos que han sido posibles gracias a un apoyo
pblico importante desde sus comienzos (Recuadro 2.1).
Destilando las enseanzas de siglos, se observa que el
Estado puede mejorar los resultados del proceso de desarrollo de las siguientes maneras:

Recuadro 2.1 La creacin de Internet, ejemplo reciente de interaccin fructifera entre el sector
pblico y el privado
El precursor de lo que llamamos Internet se inici en
Estados Unidos en 1969. El sistema, conocido entonces
con el nombre de ARPANET, contaba nicamente con
cuatro computadoras interconectadas. En cambio, ya a
mediados de 1996, Internet era accesible en 174 pases
de los siete continentes y permita mantener contactos
entre casi 13 millones de sistemas de computadores
centrales en todo el mundo. En el ao 2000, el total
podra alcanzar fcilmente los 100 millones.
ARPANET naci como consecuencia de imperativos
econmicos de las investigaciones de defensa en los aos
sesenta. Su objetivo original era conectar las computadoras de organismos gubernamentales en lugares remotos con el fin de evitar la duplicacin de los gastos de
equipo de computadoras, entonces muy elevados. En
1968, el Departamento de Defensa de Estados Unidos
solicit propuestas a 140 empresas privadas para que
disearan y construyeran los cuatro primeros procesadores de mensajes de interfaz, o encaminadores (routers).
Una vez instalados, el gobierno concert varios contratos con destacadas universidades; el resultado fue la
creacin del conjunto crucial de protocolos de comunicacin que podan enlazar diversas redes de computadoras. Fueron estos protocolos los que, ms tarde, hicieron
posible Internet.
El complemento de este apoyo financiero pblico ha
sido la asociacin entre el mundo acadmico, los crculos empresariales y el gobierno estadounidense, bajo el
liderazgo de la Fundacin Nacional de Ciencias (National Science Foundation, NSF). En un principio, se
favoreci la conexin entre los departamentos universitarios de informtica, pero pronto su influencia se
extendi. La Red de la Fundacin Nacional de Ciencias

del financiamiento fundamental para una infraestructura de la red principal de alta velocidad con destino al
sistema, la NSF hizo donaciones a universidades para
alentarlas a formar redes regionales que lo alimentaran,
pero tambin se advirti a esas redes que tendran que
llegar a ser autosuficientes.
La participacin del sector privado se ha intensificado con el tiempo. La NSF alent a servicios comerciales privados de correo electrnico a enlazarse a
Internet. Algunas compaas empezaron tambin a
crear sus propias redes de alta capacidad, y el nmero
de empresas que proporcionaban acceso a Internet se
multiplic. Estas tendencias se aceleraron como consecuencia de la creacin y rpido crecimiento de la
seccin multimedia de Internet, la World Wide Web.
Desarrollada en los laboratorios suizos de la Organizacin Europea de Investigaciones Nucleares (CERN)
-otro organismo financiado con fondos pblicosla Web atrajo cerebros de universidades y empresas,
lo que llev a otra explosin del nmero de usuarios:
de 130 en julio de 1993 a ms de 230.000 en junio
de 1996.
En 1995 la NSFNET fue sustituida por un sistema
plenamente comercial. Las grandes compaas telefnicas proporcionan ahora a sus clientes no slo redes de
alta capacidad sino acceso a Internet. Tambin estn
incorporndose al mercado las empresas de comunicaciones por cable y las de emisiones directas por satlite.
El sector pblico sigue an involucrado en ciertas investigaciones avanzadas, pero su atencin se centra ms en
aspectos como el modo de asegurar un acceso equitativo
(por ejemplo, con normas de precios), la libertad de
expresin, la proteccin contra el fraude y la defensa de

(NSFNET) sustituy a ARPANET en 1990. Adems

la intimidad.

3S

36

3B

INFORME

INFORME

SOBRE

SOBRE

EL

EL

DESARROLLO

DESARROLLO

MUNDIAL

MUNDIAL

promedio alrededor del 3% anual. A lo largo de ese perodo de 30 aos, semejantes discrepancias en el crecimiento del ingreso han significado una diferencia enorme
en la calidad de vida de las personas. Un pas con un
ingreso medio per cpita de $600 en 1965 (expresados en
paridad del poder adquisitivo internacional), con polticas
errneas y capacidad institucional dbil, despus de 30
aos habra alcanzado un ingreso medio de slo unos $678
a precios de 1965. Por el contrario, un pas con capacidad
institucional fuerte y polticas idneas habra duplicado
con creces ese ingreso medio, hasta alcanzar los $1.456 a
precios de 1965. Muchos pases de Asia oriental han conseguido resultados todava mejores.
Unas polticas idneas pueden por s solas hacer que
mejoren los resultados, pero los beneficios aumentan enormemente en los pases con mayor capacidad institucional
-donde las polticas y los programas se llevan a la prctica
con ms eficiencia y donde los ciudadanos y los inversionistas tienen mayor seguridad acerca de las medidas futuras del gobierno. Por lo tanto, unas polticas acertadas
como las adoptadas recientemente por muchos pases de
Amrica Latina y frica elevaran el crecimiento del
ingreso per cpita alrededor del 1,4% al ao. Un pas que
comenzase con un ingreso medio de $600 en 1965 lo vera
aumentar hasta alrededor de $900 despus de 30 aos,
pero el aumento sera an mayor si contara con esas polticas idneas y tambin con unas instituciones fuertes. La
enseanza que se deduce es que los pases reformadores no
pueden conformarse con mejorar las polticas; deben tambin buscar la manera de fortalecer el entorno institucional
de las mismas.
Por importante que sea el crecimiento del ingreso, es
slo uno entre diversos indicadores del bienestar. Nuestro
estudio de la amplia variedad de factores que contribuyen
a mejorar o deteriorar las condiciones de vida de las personas parece indicar que el desempeo de los pases debe
medirse tambin con otros criterios, como la mortalidad
infantil. Las instituciones pblicas de calidad contribuyen
a combatir esa plaga mejorando los resultados conseguidos
con un determinado gasto social. As pues, no slo cuenta
el ritmo de crecimiento del ingreso; tambin la capacidad
institucional influye de forma decisiva en la calidad de
vida de la sociedad en general. Ello explica por qu pases
con el mismo nivel de ingreso pueden tener indicadores
de la calidad de vida muy distintos -por qu Sri Lanka,
por ejemplo, tena una tasa de mortalidad infantil de
slo 18 por 1.000 nacidos vivos, en tanto que algunos
pases con un ingreso per cpita ms elevado mostraban
tasas considerablemente ms altas: 67 y 68 por 1.000 nacidos vivos en Egipto y Marruecos, respectivamente, por
ejemplo. Adems del monto del gasto social, influye tam-

1997

1 997

bin muy considerablemente la forma en que se prestan

los servicios.

Anlisis de la capacidad institucional: el punto

de vista del inversionista privado
Como ya se ha recalcado en este captulo, lo que distingue
a un Estado capaz es que -adems de poder promover
acciones de inters colectivo- puede establecer el conjunto
de normas en que se apoyan los mercados y que les permiten funcionar. Aunque los acuerdos privados pueden a
veces ser complemento de los derechos de propiedad y contractuales oficiales, con ellos el desarrollo de los mercados
puede avanzar slo hasta cierto punto. Los gobiernos, por
supuesto, tienen algo ms que hacer que dictar las reglas del
juego; tienen tambin que asegurarse de que stas se cumplan de forma coherente y de que los agentes privados
-empresas, trabajadores, asociaciones comerciales- tengan la seguridad de que esas reglas no van a modificarse de
la noche a la maana. Los Estados que cambian las reglas
frecuentemente y de forma imprevisible, que anuncian
cambios pero no los ponen en prctica o que obligan de
manera arbitraria al cumplimiento de las normas carecen
de credibilidad, y los mercados se resienten de ello.
Hasta qu punto se puede decir que el Estado contribuye eficazmente a fijar unas reglas del juego crebles que
fomenten el desarrollo de los mercados? Es difcil encontrar pruebas slidas. Para empezar, la credibilidad es difcil de medir, ya que depende tanto de las percepciones
como de los hechos. Por ejemplo, a primera vista cabra
pensar que el nmero de veces que ha cambiado el
gobierno de un pas sera un buen indicador del grado de
incertidumbre que rodea a las reglas del mercado y, por lo
tanto, de la mayor o menor credibilidad del Estado. Sin
embargo, las empresas de Tailandia en general consideraban que el entorno en el que funcionaban era relativamente estable, a pesar de los numerosos golpes de estado
y cambios de gobierno. Por lo mismo, el ambiente para la
actividad comercial puede ser sumamente inestable e
imprevisible aunque el gobierno no cambie. Los empresarios peruanos sealaban graves problemas de credibilidad
gubernamental en los aos ochenta debido a que las normativas se elaboraban de forma precipitada, se ponan en
vigor mediante decretos presidenciales y con frecuencia se
abolan poco despus.
Las mediciones de la corrupcin pareceran ser otro buen
indicador de la credibilidad gubernamental. Pero una simple estimacin de la corrupcin, como las cuantificaciones
de la inestabilidad poltica, quiz no capte el sentir de los
empresarios. Algunas formas de corrupcin representan
grandes incertidumbres y riesgos, mientras que otras pueden
ser ms previsibles y considerarse ms bien como "lubri-

ATENCIN

cante para acelerar los trmites. En palabras de un empresario: "Hay dos clases de corrupcin. Con la primera pagas
el precio marcado y obtienes lo que quieres; con la segunda,
pagas lo acordado, te vas a casa y no puedes dormir por la
noche pensando si obtendrs lo convenido o, por el contrario, alguien te va a chantajear." La mejor manera de llegar a
entender los problemas que impiden el desarrollo del sector
privado es preguntar directamente a los empresarios.
Por esa razn, para la realizacin de este Informe se ha
llevado a cabo una encuesta en gran escala del sector privado. El objetivo era captar toda la gama de incertidumbres que se plantean los empresarios y elaborar una medida
general de la credibilidad del sistema normativo en un pas
dado. Las respuestas obtenidas muestran que en muchos
pases los inversionistas privados dan al Estado muy mala
nota en credibilidad.
Credibilidad:cmo ven al Estado los inversionistas
La encuesta del sector privado abarc 69 pases y ms de
3.600 empresas. Se pidi a los empresarios que hicieran una
evaluacin subjetiva de los diferentes aspectos del marco
institucional de su pas, como la seguridad de los derechos
de propiedad, la previsibilidad de las normas y polticas, la
fiabilidad del estamento judicial, los problemas debidos a
la corrupcin y la discrecionalidad de la burocracia, y las
perturbaciones asociadas a los cambios de gobierno.
A veces, el origen de la incertidumbre est en la inestabilidad del sistema normativo a que estn sujetas las empresas. Dos indicadores clave incluidos en la encuesta fueron
los siguientes:
Previsibilidadde las normas, es decir, en qu medida los
empresarios han de hacer frente a cambios imprevistos de
normativas y polticas sobre los cuales no han tenido ni voz
ni voto.
a La encuesta ha demostrado que en ciertas partes del
mundo los empresarios viven con el temor constante de
que se produzcan cambios inesperados de polticas. En
la Comunidad de Estados Independientes (CEI), casi el
80% de los empresarios afirm que las modificaciones
imprevisibles de las normativas y las polticas afectaban
gravemente a sus empresas. En Europa central y oriental
(ECO), Amrica Latina y frica al sur del Sahara, alrededor del 60% de los empresarios expres la misma
queja. Por el contrario, en los pases industriales de Asia
meridional y sudoriental slo un 30% de los encuestados pensaba que ste era un problema para sus negocios
(panel superior izquierdo del Grfico 2.3). En gran
parte, la imposibilidad de prever los cambios de normativas es resultado de que las empresas tengan escaso o

RENOVADA

LA

EFICACIA

DEL

ESTADU

nulo papel en el sistema estatal de toma de decisiones;de

hecho, cabe que ni siquiera se les informe, por adelantado, cuando se van a producir cambios normativos
importantes. Este problema pareca ser especialmente
grave en la CEI, ECO y frica al sur del Sahara, en tanto
que los empresarios grandes y pequeos de Asia consideraban estar bien informados, incluso mejor que en los
otros pases industriales. No debe quizs sorprender que
la encuesta revelara tambin que las pequeas empresas
solan tener menos conocimiento de la elaboracin de
nuevas normativas y menor participacin en ese proceso, y que, por lo tanto, estaban ms expuestas a llevarse
sorpresas por causa de las polticas.
Impresiones sobre la estabilidadpoltica, es decir, si los cambios de gobierno (constitucionales o inconstitucionales) van
por lo comn acompaados de grandes cambios en las polticas que pudieran tener efectos graves en el sector privado.
a En muchas regiones, los empresarios consideraban que
el marco institucional no era todava lo suficientemente
slido como para resistir cambios de gobierno sin perturbaciones serias. En la CEI, frica y el Oriente Medio,
ms del 60% de los empresarios reconoci que vivan en
el temor a los cambios de gobierno y a las penosas sorpresas en materia de polticas que solan acompaarlos
(panel superior derecho del Grfico 2.3).
A veces, la incertidumbre deriva no tanto de las normativas mismas cuanto de la manera en que se aplican. En ese
caso, los indicadores pertinentes fueron los siguientes:
Los delitos contra l persona y l propiedad,es decir, si los
empresarios confiaban en que las autoridades les protegeran a ellos y a sus propiedades de actos delictivos, y si el
robo y otras formas de delincuencia representaban problemas graves para las empresas.
a Los empresarios privados de muchos pases lamentaban
la inexistencia de toda forma de infraestructura institucional para una economa de mercado. En todo el
mundo, la delincuencia y el robo se citaban como problemas graves que encarecan considerablemente el costo
de las actividades comerciales. En algunos pases parece
haber un vaco institucional absoluto, que lleva a la
delincuencia, la violencia y una inseguridad generalizada
sobre los derechos de propiedad. En Amrica Latina,
frica, la CEI y ECO, casi el 80% de los empresarios
manifest su desconfianza de que las autoridades protegieran sus personas y propiedades frente a actos delictivos (panel central izquierdo del Grfico 2.3).

39

40

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Grfico 2.3 Unas instituciones dignas de confianza dan credibilidad al Estado

Porcentaje de encuestados que mostraron descontento
Cambios Imprevisibles en las leyes y polticas

Gobierno Inestable

Porcentaje

Porcentaje

90
80
70
60
50
40
30

90
80
70
60
50
40
30

2020_a

100
PIA

AMSO OMNA

ECO

ALC

ASS

PIA

CEI

ECO

ALC

ASS

CEI

Falta de fiabIlidad del estamento judicial

Falta de seguridad de la propiedad

Porcentaje

Porcentaje
90
80
70
60
50
40
30
20
10

AMSO OMNA

90
80
70
60
50
40
30-

-2010 PIA

AMSO

OMNA

ECO

ALC

ASS

PIA

CEI

AMSO OMNA

ECO

ALC

ASS

CEI

Corrupcin
Porcentaje
90 -PIA

Pases de ingreso alto de la OCDE

70 60
50 40

AMSO
OMNA

30
20 10-E
PIA

AMSO OMNA

ECO

ALC

ASS

Asia meridional y sudoriental

Oriente Medio y Norte de frica

ECO

Europa central y oriental

ALC

Amrica Latina y el Caribe

ASS
CEI

frica al sur del Sahara

Comunidad de Estados
Independientes

CEI

Nota: Los resultados estn tomados de una encuesta de ms de 3.600 empresas de 69 paises industriales y en desarrollo llevada a cabo en
1996. Las regiones se han colocado de izquierda a derecha conforme a su ndice global de credibilidad (vase el Grfico 2 del Panorama general). AMSO y OMNA estn representadas nicamente por tres pases, en ambos casos. Vase la Nota tcnica sobre la encuesta del sector privado. Fuente: Documento de antecedentes de Brunetti, Kisunko y Weder b).

ATENCIN

Fiabilidad de los mecanismos judiciales de aplicacin, es

decir, si el poder judicial aplica las normas de forma arbitraria, y si esa imprevisibilidad plantea un problema para
las actividades empresariales.

RENOVADA

LA

EF-ICACIA

DEL

ESTADO

a La encuesta confirm que la corrupcin es un problema

La inversin se resiente debido a que los empresarios

deciden no comprometer recursos cuando el entorno es
muy incierto e inestable, especialmente si los recursos son
difciles de recuperar en el caso de que la coyuntura se deteriore. Cuando no existe proteccin ni para los tipos de propiedad ms bsicos, los inversionistas transfieren sus recursos a otros pases o los invierten en proyectos que ofrecen
una rentabilidad menor pero requieren menos compromiso de capital. Por ello, el comercio y los servicios pueden
sobrevivir incluso en casos de baja credibilidad, pero es
poco probable que prosperen los proyectos manufactureros
y, en especial, de alta tecnologa. Una distorsin similar se
produce cuando personas de gran inteligencia deciden
hacerse inspectores de hacienda o funcionarios de aduanas
en lugar de estudiar ingeniera. Por consiguiente, la credibilidad repercute no slo en el nivel de inversiones en
bienes de capital y recursos humanos, sino tambin en la
calidad de esas inversiones. En un contexto de baja credibilidad, el crecimiento se resiente.
Las dos partes superiores del Grfico 2.4 muestran la
influencia de la credibilidad en la inversin y el crecimiento en los pases estudiados durante el perodo de

importante -y muy extendido- para los inversionistas. En general, ms del 40% de los empresarios reconoci que :ena que pagar sobornos habitualmente para

1985-95. Una vez controladas las otras variables econmicas, los pases con alto nivel de credibilidad registraron
tasas de inversin considerablemente superiores a las de los

lograr que las cosas se hicieran. En los pases industriales, la cifra correspondiente era el 15%, en Asia el 30%

pases con baja credibilidad, y el paso de un entorno de

poca credibilidad a otro de credibilidad elevada supone

y en la CEI ms del 60% (panel inferior del Grfico

2.3). Lo que es peor, ms de la mitad de los encuestados
de todo el mundo pensaba que el pago de un soborno
no era garanta de prestacin del servicio, y muchos

adems una diferencia notable en la tasa de crecimiento.

Un nivel de credibilidad bajo puede tambin explicar por
qu en muchos pases no se observa la reaccin esperada
del sector privado despus de haberse puesto en vigor pro-

vivan con el temor de que otro funcionario les pidiera

gramas de estabilizacin y ajuste estructural.

ms dinero.

Por ltimo, la credibilidad de las normativas afecta no

slo al entorno de la actividad empresarial, sino tambin al
ambiente general para la puesta en marcha de proyectos de
desarrollo. Los mismos factores -delincuencia, corrupcin,
incertidumbre sobre las polticas y comportamiento judicial- condicionan los resultados de todos esos proyectos.
Ello se debe, en parte, a que tales factores son un componente inseparable de cualquier entorno contractual. Si la
corrupcin influye en el sector privado, probablemente
repercutir tambin en el resultado de los proyectos de desarrollo. Otra razn es que muchos proyectos pblicos son
realizados por contratistas privados que, en un contexto de
debilidad institucional, estn expuestos a los mismos problemas de comportamiento que las empresas privadas. Un contratista consigue que se le adjudique un proyecto, soborna a
los funcionarios corruptos y obtiene otros proyectos, sin
importar cmo haya resultado el primero. Los problemas de
robo en pequea y gran escala y de incumplimiento de las
normas estn todava ms extendidos en muchos proyectos

a Un estamento judicial eficiente es el pilar fundamental

de] Estado de derecho. Lamentablemente, en muchos
pases esto parece ser ms bien la excepcin que la regla.
En los pases en desarrollo, ms del 70% de los empresarios afirm que la imprevisibilidad de los jueces era un
problema importante en sus operaciones comerciales
(panel central derecho del Grfico 2.3). Es preocupante
que los empresarios de casi todas las regiones consideraran que este problema se haba agravado en los diez
ltimos aos.
Elproblema de l corrupcin, es decir, si es normal que los
empresarios privados tengan que efectuar algn pago adicional irregular para conseguir algo, y si, despus de pagar un
soborno, estn expuestos a chantajes de otros funcionarios.

La falta de credibilidadreduce la inversin, el crecimiento

y la rentabilidadde los proyectos de desarrollo
Cuando el sector privado no cree que el Estado va a aplicar de forma predecible las reglas del juego, reacciona de
distintas maneras, todas las cuales redundan en detrimento
de los resultados econmicos. Si el estamento judicial es
poco fiable, los empresarios se ven obligados a echar mano
de acuerdos extraoficiales y otros mecanismos para conseguir la aplicacin de las normas. Una burocracia corrupta
y con demasiado margen de accin incentiva la bsqueda
de rentas econmicas, en lugar de las actividades productivas, y un ambiente generalizado de delincuencia e inseguridad en materia de derechos de propiedad impulsa a los
empresarios a contratar los servicios de agentes de seguridad privados, o les obliga a pagar cuotas de "proteccin" a
la criminalidad organizada, cuando no se desaniman y
renuncian por completo a los negocios.

41

42

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Grfico 2.4 La impresin de credibilidad y los resultados econmicos van unidos

Inversin bruta (porcentaje del PIB)

Crecimiento del PIB per cpita (porcentaje anual)

35

30 -

25 -

20 -

2 *e

ee

15 -

0 *e

10 -

,e
-2 -

,e

5 -

.*

-4
e

-6
1

indice

ndice de credibilidad

de credibilidad

Tasa media de rentabilidad de los proyectos

financiados por el Banco Mundial
(porcentaje anual)
40

30 Nota: Los dos paneles superiores se basan en regresiones, con

respecto a 33 (panel superior izquierdo) o 32 (panel superior
derecho) de los pases examinados en el Grfico 2.3 durante el
perodo 1984-93, controlando el ingreso, la educacin y la distorsin de las polticas. El panel inferior est basado en una
regresin, con respecto a 312 proyectos financiados por el
Banco Mundial en 30 paises en diversos perodos, controlando
las variaciones en la relacin de intercambio y la distorsin de
las polticas. Para ms detalles, vase la Nota tcnica. Fuente:
Clculos del personal del Banco Mundial utilizando datos del
documento de antecedentes de Brunetti, Kisunko y Weder a).

e
*

20 -

*
10

ndice de credibilidad

pblicos que en el sector privado. Los sobrecostos resultantes hacen que muchos proyectos se demoren.
En el panel inferior del Grfico 2.4 puede verse la correlacin entre credibilidad estatal y las tasas de rentabilidad
de 312 proyectos de desarrollo de 30 pases. Como promedio, en los pases con baja credibilidad la tasa de rendimiento es considerablemente inferior a la de los pases que
inspiran una credibilidad elevada. En esos resultados se tienen en cuenta las diferencias en las polticas econmicas y
otros factores especficos de los proyectos y los pases. Una
vez ms, la conclusin es que las instituciones influyen de

forma decisiva en los resultados del proceso de desarrollo.

La declaracin de Napolen citada al comienzo del captulo es hoy tan cierta como lo era en 1815.

Opciones estratgicas: atencin renovada

a la capacidad institucional del Estado
Un conocimiento mejor de las instituciones y normas
insertas en los mercados pone en manifiesto lo absurdo que
es pensar que la estrategia de desarrollo consiste simplemente en escoger entre el Estado y el mercado. Como ha
confirmado este breve examen de las pruebas sobre la rela-

ATENCIN

cin entre instituciones y desarrollo, ambos estn unidos

de forma inextricable. Los pases necesitan de los mercados
para su crecimiento, pero tambin necesitan instituciones
estatales capaces para que los mercados prosperen.
Los reformistas de todo el mundo deben aplicar esta
enseanza en la prctica prestando atencin renovada a la
capacidad institucional. Ello reviste especial urgencia en
muchos pases en desarrollo en los que gobiernos dbiles y
arbitrarios alimentan las incertidumbres que han mantenido los mercados en una situacin de debilidad y subdesarrollo. Los pases que adolecen de semejante vaco institucional se arriesgan a posponer indefinidamente su desarrollo econmico y social. Existe tambin el peligro de
que el descontento con el Estado, expresado por medio de

RENOVADA

LA

EFICACIA

DEL

ESTADO

la protesta social, la fuga de capitales o las urnas, socave an

ms las perspectivas de esos pases.
La capacidad del Estado -es decir, sus posibilidades de
suministrar bienes colectivos en forma eficiente- es fundamental para el establecimiento de un marco institucional
viable para el desarrollo. Como ya hemos visto, muchos
pases en desarrollo parten de un nivel realmente muy bajo
en este sentido. Ahora bien, las posibilidades de un pas
para proporcionar el soporte institucional que el desarrollo
exige pueden mejorar con el tiempo, ajustando el papel del
Estado a su capacidad y, luego, fortaleciendo la capacidad
estatal por medio de una mayor atencin a los incentivos
que impulsan la actuacin del Estado. A estas cuestiones
dedicamos las Partes II y III.

43

15

41

AC 0 M 0 DAR

4 M7-

LA

FU N C l 0 N

del Infornic se osticne que los

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46

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1997

el desarrollo del sector privado con sus excesos de reglamentacin o, en am imi

casos, con sus medidas monopolsticas en una porcin sustancial de la qer,r

apoyo a la industria producirn beneficios considerables e inmediatos.

la formulacin de polticas:
* Todos los Estados, cualquiera que sea su nivel de capacidad j4*.prrwgw
respetar, fomentar y aprovechar la iniciativa p

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competitivos.

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derechos de propiedad, el agua potable, la red viaria y la educacin bsica.

* La credibilidad es fundamental para el xito. Los
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nos que los funcionarios y las organizaciones estatales no actuarn en t. ws.

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disponibles.

colectivos ms difciles (programas encaminados a promover los miirwr.P

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difciles de administrar, como mecanismos normativos de vanguardia.

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ECONMICOS

CIMIENTOS

LOS
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tareas son inde lo
pueden;
eludibles. El problema, como se analiza en el presente captulo, estriba en encontrar los medios para que los Estados,
incluso aquellos con una capacidad relativamente precaria,
puedan realizar con acierto esas tareas de gobierno bsicas.
Un desarrollo sostenible, capaz de reducir la pobreza, consta
de cinco componences esenciales:

* un ordenamiento jurdico bsico;

* un entorno de polticas favorable, que incluya la estabilidad macroeconmica;
* inversin en las personas y la infraestructura;
* proteccin de los grupos vulnerables, y
* defensa del medio ambiente.
Desde hace tiempo se reconoce ampliamente la importancia de estos cimientos del desarrollo. Pero, como se
indica ms adelante, se est comenzando a entender mejor
qu combinacin de actividades privadas y pblicas es la
ms adecuada para lograrlo. Actualmente est mucho ms
claro que los mercados y los gobiernos se complementan,
que la accin de los gobiernos puede ser fundamental para
sentar las bases institucionales de los mercados. Est tambin mucho ms claro que la fe en la capacidad de los
gobiernos de mantener polticas satisfactorias puede ser tan
importante para atraer inversiones privadas como las propias poltcas.
El historial de los pases en desarrollo en lo que respecta
al establecimiento de estos elementos ha sido desigual.
Muchos pases de Asia oriental -y algunos de otras regiones, como Botswana, Chile y Mauricio- han obtenido
buenos resultados, pero otros no. Como se indica en el
Recuadro 3.1, las empresas privadas de muchas regiones en
desarrollo tienen gtaves dificultades debido a la ausencia de
funciones estatales tan bsicas como la proteccin de la
propiedad priN ada. Ello se debe en gran parte a obstculos

SOCIALES

difciles de superar. Sin embargo, las oportunidades de reforma se pueden presentar y multiplicar
incluso en el ms inhspito de los ambientes. Uno de los
postulados principales del presente captulo es que puede
bastar una modesta reorientacin de las prioridades de
poltica en favor de las necesidades esenciales para que economas estancadas durante largo tiempo cobren renovado
impulso. En el Captulo 4 se examinan las distintas maneras de entender la contribucin estatal a una proteccin eficaz del medio ambiente.
institucionales,

Establecer como base el ordenamiento juridico

y los derechos de propiedad
Los mercados descansan sobre una base institucional. Al
igual que el aire que respiramos, algunos de los bienes
pblicos que esas instituciones proporcionan son tan fundamentales para la vida econmica diaria que pasan desapercibidos. Slo cuando estn ausentes, como ocurre
actualmente en muchos pases en desarrollo, comprendemos su importancia. Sin los rudimentos de un orden
social, sustentado por las instituciones, los mercados no
pueden funcionar.
El sndrome de ilegalidad
Los mercados no pueden alcanzar gran desarrollo sin unos
derechos de propiedad eficaces. Pero esos derechos slo
sern eficaces si se cumplen tres condiciones. La primera de
ellas es la proteccin contra el robo, la violencia y otros
actos predatorios. La segunda es la proteccin contra la
arbitrariedad de las instancias gubernamentales -desde
reglamentos e impuestos especiales imprevisibles hasta la
corrupcin declarada- que perturban la actividad comercial. Esas dos condiciones son las ms importantes. Lamentablemente, como se pone de manifiesto en los Grficos
3.1 y 3.2, en muchos pases no se cumple ni la una ni la
otra. La tercera condicin es un poder judicial razonablemente justo y previsible. ste es sin duda un requisito

48

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 3.1 La falta de requisitos bsicos, un obstculo para las empresas en todo el mundo
En muchos pases no se han establecido los requisitos
bsicos para que las empresas puedan dedicarse a crear
riqueza. En la encuesta de empresarios que se describe
en el Captulo 2 se pidi a las empresas que clasificaran
la importancia relativa de ocho diferentes obstculos a
la actividad econmica, a fin de determinar cules eran
los aspectos de la accin gubernamental que ms haba
que mejorar. Como se indica en el cuadro que sigue, se
hicieron las siguientes comprobaciones:

y el funcionamiento de los mercados financierostambin suelen ocupar lugares importantes (salvo

en el caso de Amrica Latina). Pero resulta imposible determinar, tomando como base nicamente
los resultados de la encuesta, si esas impresiones
generalizadas son resultado del deseo universal de
las empresas de pagar impuestos ms bajos y de
pedir ms dinero prestado a tasas de inters ms
bajas, o si son sntoma de alguna deficiencia fundamental de las polticas. Ms reveladora es la impresin recogida en los pases de la CEI de que la
inestabilidad de las polticas es una limitacin
importante.
a La deficiencia de la infraestructura se revela como la
limitacin principal en Asia meridional y en el
Oriente Medio y Norte de frica, y como una de las
tres principales limitaciones en Amrica Latina y
frica al sur del Sahara.

" Los obstculos vinculados a la incertidumbre de los

derechos de propiedad y a la arbitrariedad -la
corrupcin y la delincuencia- estn clasificados entre
los tres principales en todas partes salvo en los pases
de ingreso alto de la OCDE. La reglamentacin no se
revela directamente como un obstculo importante.
" Los problemas relacionados con las polticas
-especialmente en las esferas del sistema tributario

Clasificacin, segn las empresas, de los obstculos a la realizacin de actividades comerciales

(obstculo ms grave = 1)

Obstculo
Derechos de propiedad
Corrupcin
Delincuencia y robo
Reglamentacin
Poltica
Impuestos
Financiamiento
Inflacin
Inestabilidad de
las polticas
Inversin pblica
Infraestructura
deficiente

Asia oriental
y meridional

Oriente
Medio y
Norte de
frica

CEI

ECO

Pases de
ingreso
alto de la
OCDE

1
3
8

3
8
7

2
8
7

3
4
8

3
6
8

5
6
4

2
6
4

5
4
7

2
5
4

3
4
6

1
5
6

1
2
4

1
2
8

frica
al sur
del Sahara

Amrica
Latina y el
Caribe

1
5
8

Fuente: Encuesta del sector privado realizada para el presente Informe.

difcil de cumplir para los pases que estn en las primeras

etapas del desarrollo; sin embargo, las empresas de ms
de la mitad de los pases estudiados lo consideraban un
problema importante.
La falta de esas bases de apoyo fundamentales para los
derechos de propiedad da origen a lo que en el presente
Informe se denomina el sndrome de ilegalidad. Las
empresas de 27 de los 69 pases comprendidos en el estudio, entre ellos ms de las tres cuartas partes de los pertenecientes a la Comunidad de Estados Independientes y alrededor de la mitad de los pases de Amrica Latina y frica

(pero ninguno de los pertenecientes a la OCDE), son vctimas de esta triple calamidad de los mercados: la corrupcin, la delincuencia y un poder judicial imprevisible que
ofrece pocas perspectivas de ayuda.
Del estudio se desprende que la corrupcin es un problema grave. No se trata simplemente de que hay que
sobornar a los funcionarios para poder dedicarse a las propias actividades comerciales. Un gobierno arbitrario atrapa
a las empresas en una red de relaciones que consumen
tiempo y son econmicamente improductivas. Ms de la
mitad de los administradores de categora superior de las

ASENTAR

LOS

empresas de la Comunidad de Estados Independientes

(CEI) incluidas en el estudio, pero menos del 10% de las
empresas de los pases de la OCDE, reconocieron que

CIMIENTOS

ECONMICOS

Y SOCIALES

Grfico 3.1 El sndrome de Ilegalidad

dedicaban ms del 15% de su tiempo a realizar negociaciones con funcionarios pblicos respecto de las leyes y reglamentos (Grfico 3.2). La carga de los trmites burocrticos

Pases en que uno o mas aspect vda ileiad

son

es menor en otros pases en desarrollo, pero en todos ellos

resulta ms pesada que en los pases de la OCDE. En el

rlncuencia

Captulo 6 se examina con cierto detalle cmo combatir el

flagelo de la corrupcin.
La gran importancia atribuida por las empresas de la

CEI a los tros dos elementos del sndrome de ilegalidad

-la delincuencia y la imprevisibilidad del poder judicialrefleja en parte el singular vaco institucional creado por el
rechazo de la planificacin centralizada en las economas
en transicin. Sin embargo, los indicadores de otras regiones parecen revelar que la decadencia institucional est ms

Ninguno de

generalizada. En Amrica Latina, por ejemplo, entre 1980

lo2tres

y 1991 la tasa de homicidios subi de 12,8 a 21,4 por

100.000 habitantes, siendo evidente ese aumento prcticamente en odos los pases y subregiones.
Queda mucho por aprender sobre la forma de acabar

Nota: Un pas queda comprendido dentro de un crculo si la mitad

o ms de las empresas que respondieron a la encuesta clasificaron el problema en la categora 1 2 (en una escala de 1 a 6, en
que los valores ms bajos indican mayor gravedad), y dentro de
una interseccin si al menos el 40% de las empresas clasificaron
a los dos componentes en la categora 1 0 2 y la clasificacin
media de los componentes fue superior al 50%. Fuente:
Encuesta del sector privado realizada para el presente Informe.

con el problema de la ilegalidad entre los ciudadanos. Pero

es probable que la solucin deba incluir muchas de las
reformas prioritarias en que se hace hincapi en el presente
Informe, entre ellas, una mejor proteccin de los grupos
vulnerables y el fortalecimiento de la capacidad general de
las institu<iones estatales. Una comunidad que se precipita
en La ileglidad puede sumir en la impotencia a quienes
desean acatar la ley. Pero como se describe en el Recuadro
3.2, un proyecto recientemente ejecutado en Cali (Colom-

Bases institucionalesms complejas

La lucha contra la ilegalidad es condicin necesaria para
asegurar los derechos de propiedad, pero tal vez no sea suficiente. Los problemas de informacin y coordinacin tambin pueden impedir el desarrollo porque debilitan los

bia), ha demostrado que, aun en las circunstancias ms

difciles, la accin cvica puede iniciar el paso de la desesperacin a la esperanza.

Grfico 3.2 Las negociaciones con los funcionarios de gobierno pueden ser arduas
Porcentaje de empresas que dedican ms del 15%del tiempo de los administradores
a negociaciones con funcionarios gubernamentales
CEI

'52

Amrica Latina y el Caribe

Oriente Medio y Norte de frica
frica al sur del Sahara
31

ECO
25

Asia meridional y sudoriental

Pases de ingreso
alto de la OCDE

10

20

Fuente: Encuesta del sector privado realizada para el presente Informe.

30

40

50

60

49

50

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 3.2 Lucha contra la delincuencia en Cali (Colombia)

Cali, uno de los centros mundiales del trfico ilegal de
cocana, experiment un brusco aumento de la tasa
de homicidios, que pasaron de 23 por 100.000 habitantes en 1983 a ms de 100 por 100.000 habitantes a
comienzos del decenio de 1990. Aunque muchos de
los homicidios podran atribuirse directamente al trfico de drogas, muchos ms parecan ser resultado de la
propagacin de una cultura de violencia. Harta de la
anarqua reinante, en 1992 la ciudad eligi alcalde a
un respetado doctor en medicina que hizo de la lucha
contra los delitos violentos el centro de su programa
poltico.
En el curso de pocos meses, el alcalde haba establecido un importante programa de lucha contra la delincuencia, el Programa para el fomento de la seguridad y
de la paz. Partiendo del principio de que la prevencin
deba prevalecer sobre la represin, y tras un anlisis
exhaustivo de las pautas de la criminalidad, el programa
se puso en accin para combatir la delincuencia en
diversos frentes:
a Se reformaron las organizaciones encargadas del
orden pblico. Se establecieron programas especiales
de educacin y vivienda para los funcionarios de
polica y se introdujeron mejoras en la calidad de los
servicios (incluidas la asistencia letrada y los servicios
de conciliacin) ofrecidos en las oficinas de fiscala de
primera lnea, donde los ciudadanos denuncian los
actos delictivos.

mercados y los derechos de propiedad, como ocurre con

frecuencia en los pases de ingreso bajo.
Los problemas de infotmacin se producen porque los
datos y conocimientos de que disponen las personas y las
empresas son, inevitablemente, limitados, o porque las
teglas del juego son poco claras. El alcance de los derechos
de propiedad -derecho a hacer uso de un bien, a permitir
o excluir su uso por terceros, a cobrar los ingresos que genere
y a venderlo o enajenarlo en una u otra forma- no siempre
est bien definido. Las personas y las empresas pueden carecer de conocimiento acerca de las oportunidades que existen
de obtener ganancias o acerca de la integridad de sus posibles socios comerciales. Los costos de esa informacin disminuyen a medida que se hace ms compacta la red de los
mercados y que se desarrollan las instituciones que los sustentan, con lo que las economas adquieren mayor densidad
de informacin. En los pases en desarrollo, sin embargo, los
costos del aprendizaje pueden ser elevados.

a Mediante campaas de educacin pblica se predic

la tolerancia y el respeto de los derechos ajenos. Se
capacit a los dirigentes de la comunidad en la solucin pacfica de controversias; se alent a los nios a
participar en un programa llamado "Amigos de la
paz"; por medio de avisos comerciales de televisin
de corte humorstico se trat de reeducar a los ciudadanos para que acataran las normas de la vida diaria,
como obedecer las seales del trnsito o esperar en
fila para subir al autobus.
u Los servicios pblicos se orientaron a la reduccin de
las desigualdades. Se aument el nmero de escuelas
primarias y secundarias en los sectores deprimidos; se
introdujeron servicios de agua potable, electricidad y
alcantarillado en las zonas de ocupantes ilegales, y los
centros juveniles y programas de desarrollo de
empresas orientaron sus esfuerzos a reinsertar en la
sociedad a los adolescentes miembros de bandas.
u Se hizo frente directamente a los principales factores
catalizadores de los crmenes violentos. La municipalidad prohibi portar armas en ciertos fines de
semana de alto riesgo y se restringieron las ventas de
bebidas alcohlicas a altas horas de la noche y en los
das de fiesta.
En 1995, despus de siete aos consecutivos de
aumento (hasta llegar a un mximo de 120 homicidios
por 100.000 habitantes), la tasa de homicidios de Cali
finalmente comenz a disminuir.

La coordinacin de la actividad econmica resulta difcil porque las personas y las empresas que actan movidas
por el propio inters generalmente slo estn dispuestas a
compartir informacin si ello no les supone ningn perjuicio. La existencia del riesgo moral, es decir, el peligro de
que las dems partes incumplan los acuerdos si les conviene, impide a las empresas aprovechar las oportunidades
de ganancia mutua. A medida que los mercados se desarrollan, aparecen nuevos mecanismos institucionales que facilitan la cooperacin entre las empresas. Tambin en este
caso, sin embargo, en los pases en desarrollo en que esas
instituciones no estn suficientemente desarrolladas puede
haber problemas para conseguir esa cooperacin.
Los mercados al contado son posibles incluso cuando
los mecanismos de informacin y ejecucin son deficientes, pues el hecho de que el intetcambio sea simultneo
hace ms difcil el fraude. Pero cuando se trata de otras
transacciones, el costo de los mecanismos de informacin y

ASENTAR

LOS

aplicacin necesarios para la buena marcha de los negocios

puede ser enorme.
Las instituciones que funcionan satisfactoriamente pueden reducir esos costos de transaccin. La historia ofrece
numerosos ejemplos de simbiosis entre el desarrollo de los
mercados y el de las instituciones: las nuevas industrias
crean demanda de instituciones ms complejas que, a su
vez, permiten un nuevo desarrollo de la industria. Buen
ejemplo de ello son las actividades mineras realizadas el
siglo pasado en el territorio de Nevada, parte del "Oeste
salvaje" de los Estados Unidos.
En el decenio de 1850, varios centenares de mineros
explotaban una superficie de 100 kilmetros cuadrados de
valor aparentemente marginal. Su vinculacin con la organizacin poltica de los Estados Unidos era muy tenue y se
regan por acuerdos de propiedad no escritos y totalmente
informales. El descubrimiento de la veta de oro y plata de
Constock Lode a fines del decenio de 1850 provoc un
aluvin de exploradores. En cinco meses los nuevos mineros haban establecido un gobierno oficial de la colonia
minera, que promulgaba normas escritas sobre las tenencias privadas y las haca cumplir sirvindose de un registro
permanente de concesiones y un tribunal minero especial.
Para 1861 el mineral de la superficie se haba agotado,
y hubo que extraer el mineral del subsuelo, empresa considerablemente ms onerosa y con alto coeficiente de capital.
Los riesgos financieros aumentaron y las controversias
sobre los drechos de explotacin subterrnea eran cada vez
ms complejas, por lo que los mineros pidieron y consiguieron que se creara un gobierno territorial oficial dotado
de una judicatura ms extensa, subvencionado en parte por
el Congreso de los Estados Unidos.
En 1864, como la produccin minera segua aumentando, el sistema judicial territorial se hallaba abrumado
bajo el peso de un enorme nmero de asuntos contenciosos que habra llevado por lo menos cuatro aos dirimir.
A fines de ese ao, el territorio de Nevada fue admitido
oficialmente a la Unin en calidad de estado y, en el plazo
de un ao, algunos fallos judiciales importantes resolvieron
las controversias sobre los derechos mineros del subsuelo.
Los derechos de propiedad se estabilizaron y termin la
incertidumbre en materia legal.
Los avances en el reconocimiento de ttulos de propiedad de la tierra en Tailandia constituyen un ejemplo ms
actual de la forma en que la determinacin oficial de los
derechos de propiedadpuede liberar bienes que se hallaban
Inmovilizados y acelerar un tipo de desarrollo impulsado
por el sector privado. Desde 1985, Tailandia ha concedido
ms de cuatro millones de ttulos de propiedad en el marco
de dos proyectos encaminados a ese fin. Actualmente se
encuentra en marcha un tercer proyecto, que afectar a
otros 3,4 millones de parcelas. La tierra es una forma ideal
de garanta, de manera que la posesin de un ttulo seguro

CIMIENTOS

ECON MICOS

Y SCIrIALES

ha mejorado el acceso al crdito oficial. Tres aos despus

de la emisin de los primeros ttulos, los agricultores tailandeses beneficiarios haban conseguido un 27% ms de los
emprstitos del sector formal. Al aumentar la seguridad de
la tenencia, los ttulos de propiedad de la tierra pueden
fomentar las inversiones en mejoramiento de la tierra (riego,
construccin de cercas, remocin de tocones). Los nuevos
propietarios aumentaron el uso de insumos entre un 10% y
un 30%, la tasa de formacin de capital entre un 30% y el
67%, y sus inversiones en mejoramiento de la tierra entre
un 37% y un 100%. Incluso despus de realizar los ajustes
necesarios para eliminar los efectos debidos a otros factores,
la productividad de las tierras con ttulo era entre un 12% y
un 27% ms alta que la de las tierras sin ttulo.
No todos los pases estn en condiciones de lograr esos
resultados. Tailandia gozaba, inicialmente, de algunas ventajas importantes. En primer lugar, el pas contaba ya con
mercados de crdito oficial bien establecidos, y la falta de
ttulos de propiedad (y, por lo tanto, de garantas) era el
nico obstculo que impeda a muchos agricultores obtener prstamos. Por el contrario, en varios pases africanos
con mercados de crdito poco desarrollados, la concesin
de ttulos de propiedad de la tierra no tuvo efectos cuantificables sobre la obtencin de crditos ni sobre las inversiones. En segundo lugar, los citados proyectos tailandeses
tenan como teln de fondo una serie de enfrentamientos
por la posesin de tierras que ponan en peligro la seguridad de la tenencia pero que ya no se podan resolver
adecuadamente con los mecanismos tradicionales. Ello no
siempre es as. Es ms, en los casos en que el cultivo de la
tierra es individual pero la propiedad de la misma es comunitaria, el fortalecimiento de los sistemas tradicionales de
administracin de la tierra basados en la comunidad podra
aumentar la seguridad con un costo muy inferior al del
establecimiento de ttulos de propiedad individuales. Esta
es una posibilidad especialmente interesante en los casos en
que las comunidades puedan optar ms adelante por establecer ttulos individuales una vez que se compruebe que la
mayor eficiencia conseguida con las ventas a terceros y con
la utilizacin de la tierra como garanta para obtener prstamos aporta ms beneficios que la tenencia comunitaria.
De todas formas, algunas transacciones complejas pueden prosperar incluso con sistemas judiciales elementales.
Un sistema judicial eficiente es un factor muy valioso, que
todos los pases en desarrollo deberan tratar de establecer.
Como se detalla en el Captulo 6, la creacin de la nada de
un sistema judicial formal viable puede ser un proceso
lento y difcil, pero lo mejor no debe ser enemigo de lo
bueno. Incluso sistemas judiciales con algunas deficiencias,
onerosos y engorrosos pueden ser un factor de credibilidad.
Lo que importa no es tanto la rapidez de las decisiones
judiciales cuanto su equidad y previsibilidad. Para que eso
suceda, los jueces han de ser razonablemente competentes,

51

52

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

el sistema judicial debe impedir que los jueces se comporten en forma arbitraria y los poderes legislativo y ejecutivo
tienen que respetar la independencia y la capacidad de ejecucin del poder judicial.
Si no hay un sistema judicial bien organizado, las empresas y los particulares tienden a buscar otros medios de controlar los contratos y dirimir las controversias. Con ellos se
pueden realizar, muchas veces, transacciones privadas bastante complejas. A comienzos de la Edad Media, por ejemplo, los comerciantes europeos idearon un cdigo legal propio bastante avanzado, lex mercatoria, por el que se regiran
las transacciones comerciales; el cdigo contribuy al renacimiento del comercio de larga distancia. Un sustituto muy
frecuente de los mecanismos jurdicos es la presin social,
basada en la existencia de relaciones personales de larga data.
Lo que pone freno al engao no es la ley, sino la "larga sombra del futuro": ambas partes renuncian a los beneficios que
el fraude les reportara por una nica vez en la esperanza de
obtener mayores beneficios mediante una relacin comercial
a largo plazo. Esa es justamente la funcin de apoyo que desempea la familia extensa en las transacciones comerciales
de muchos pases de Amrica Latina. Aunque el tamao de
la familia limita el nmero y la variedad de transacciones
posibles, las familias pueden encontrar los medios para
ampliarse en la prctica, por ejemplo a travs del matrimonio entre miembros de distintas familias o de la "adopcin"
de los socios comerciales en calidad de padrinos, tos o tas.
Las extensas redes de negocios creadas por los clanes
chinos, algunas de ellas de alcance mundial, son otro ejemplo de presin social en accin. Con un trasfondo de polticas econmicas racionales en gran parte de Asia oriental,
dichas redes han logrado generar grandes riquezas para sus
miembros. La comunidad empresarial china (no pribumi)
de Indonesia utiliz su extensa red en Asia sudoriental para
dar un vigoroso impulso inicial a las exportaciones de ropa
y muebles. Un estudio del Banco Mundial demostr que
ms del 90% de los contactos iniciales de las empresas no
pribumi en la esfera del mercado de exportaciones se hicieron a travs de conexiones comerciales privadas. Los exportadores no chinos de Indonesia dependieron mucho ms
del apoyo inicial de los organismos pblicos.
Incluso cuando las partes no pueden valerse de la presin social, los mecanismos de intercambio de informacin
pueden permitir que se realicen transacciones bastante
complejas. En el Recuadro 3.3 se describe un ejemplo de
establecimiento, en el Brasil, de complejos sistemas de
informacin crediticia que permiten a las empresas evitar
algunos de los problemas creados por un sistema judicial
previsible pero engorroso.
Atencin especiala los componentes bsicos
En conjunto, las pruebas aqu presentadas justifican una
actitud de esperanza, y de preocupacin: esperanza porque

1997

bastan unas instituciones elementales para facilitar er gran

medida el desarrollo econmico basado en el mercado; preocupacin, porque son muchos los pases que actualrnente
carecen hasta de los fundamentos ms esenciales de la
economa de mercado. En ellos, la primera prioridad ha de
ser la de sentar las bases fundamentales de la legalidad, a
saber, la proteccin de la vida y la propiedad frente a actos
delictivos, la lucha contra la arbitrariedad de los funcionarios pblicos y la existencia de un sistema judicial equitativo y previsible.
Una vez establecida una base de legalidad, se puede ya
buscar la manera de conseguir que determinadas partes del
sistema jurdico respalden los derechos de propiedad. El
mbito legal es inmenso; abarca desde la concesin de ttulos de propiedad de la tierra y la posibilidad de dar en
garanta los bienes muebles, hasta la promulgacin de leyes
que gobiernen los mercados de valores, la proteccin de la
propiedad intelectual y la competencia. Sin embargo, las
reformas en esas esferas, especialmente las ms complejas,
slo darn fruto si hay una gran capacidad institucional.
En muchos pases, es preciso solucionar primero problemas ms bsicos.

Respaldar un medio normativo favorable

Los derechos de propiedad son el fundamento para un crecimiento basado en el mercado y para la reduccin de la
pobreza. Pero se necesita mucho ms. Las empresas precisan de un medio que las induzca a asignar los recursos en
forma eficiente, a mejorar la productividad y a innovar.
Adems, si no confan en que las polticas se mantendrn
razonablemente estables a travs del tiempo, las empresas
se abstendrn de invertir y el crecimiento se retrasar.
En la presente seccin se examinan ejemplos intern acionales de lo ocurrido con algunas polticas esenciales que
sustentan el desarrollo. Se ponen de relieve algunas ra-ones
institucionales por las que los pases encuentran tan difcil
establecer polticas satisfactorias, as como los riesgos cada
vez mayores que supone la aplicacin de polticas desacertadas en un mundo ms integrado. En toda la seccin se
hace especial hincapi en la necesidad de encontrar los
medios para que pases con distintas capacidades institucionales puedan consolidar las polticas acertadas.
Las polticas acertadasfomentan el crecimiento
En los ltimos decenios se ha registrado una rica variedad
de experiencias acerca de los tipos de polticas econmicas
que contribuyen al desarrollo. El milagro de Asia oriental
demuestra la forma en que el gobierno y el sector privado
pueden cooperar para lograr un crecimiento rpido v un
desarrollo compartido. La recuperacin reciente de algunas
economas de Amrica Latina, que se han liberado de una
larga historia de inflacin y han entrado en una etapa de
renovado crecimiento, confirma una vez ms la influencia

ASENTAR

LOS

CIMIENTOS

ECONMICOS

Y SOCIALES

Recuadro 3.3 La contratacin y el sistema judicial en el Brasil

En general se reconoce que, desde el punto de vista de
las empresas, el sistema judicial del Brasil es extremadamente engorroso. Algunas transacciones comerciales,
que en s mismas revisten poca complejidad, estn
sometidas a un inextricable laberinto legislativo. En
1981, por ejemplo, se requeran 1.470 trmites legales
distintos en 13 ministerios y 50 agencias para obtener
un permiso de exportacin. El proceso legal brasileo es
tambin demasiado lento, debido sobre todo a un complejo procedimiento de apelaciones. Sin embargo, sorprendentemente, cuando se pidi a las empresas privadas que evaluaran la importancia relativa de un variado
conjunto de limitaciones de la actividad comercial, stas
asignaron poca importancia a los problemas relativos al
sistema legal.
Una de las razones es que, aunque engorroso, el sistema judicial brasileo parece proporcionar una base
judicial firme para las transacciones comerciales. La
mayora de las empresas opinan que la magistratura del
Brasil es razonablemente justa y previsible, y en ocasiones
recurren a ella. Las dos terceras partes de una muestra de
empresas brasileas han tenido desacuerdos con funcionarios pblicos y han tratado de obtener la modificacin
de decisiones administrativas; el 60% ha llevado a juicio
al gobierno y ms del 80% lo volvera a hacer. De modo
similar, una de cada 1.000 transacciones entre fabrican-

de la liberalizacin del mercado, del control presupuestario

y de la existencia de instituciones que aumentan la credibilidad. Los pases de frica, especialmente los situados al sur
del Sahara, han tardado ms en sumarse a este movimiento, si se exceptan casos como los de Mauricio y Botswana. Pero varios otros, como Cte d'Ivoire desde la devaluacin del franco CFA y, ltimamente, Uganda, se han
embarcado en una nueva y prometedora va de desarrollo.
El anlisis de esas y otras experiencias revela sistemticamente que hay un conjunto bsico de polticas que parecen
ser esenciales para el desarrollo. Son las siguientes:
" garanta de la estabilidad macroeconmica;
" eliminacin de las distorsiones de los precios, y
" liberalizacin del comercio y las inversiones.
Esas polticas permiten a la economa sacar provecho de
las fuerzas competitivas del mercado. A su vez, stas emiten
las seales e incentihos apropiados para que los agentes econmicos acumlen recursos, los utilicen con eficiencia e
innov,en. Con e tiempo, como hemos visto en el Captulo

tes y compradores de prendas de vestir termina en los

tribunales; en Chile eso ocurre slo en uno de cada
2.600 casos, y en el Per en uno de cada 20.000.
Una segunda razn de que las empresas no den
importancia a la lentitud del sistema judicial es que,
como en todas las economas de mercado, se han establecido arreglos institucionales privados que limitan el
oportunismo en las transacciones comerciales y al
mismo tiempo evitan tener que recurrir a engorrosos
procedimientos judiciales. Citaremos tres ejemplos. En
primer lugar, las empresas brasileas otorgan con facilidad crdito a corto plazo incluso a nuevos clientes con
los que no han tenido tratos anteriormente; basan su
confianza en un sistema bien establecido de informacin crediticia (respaldado por un mecanismo jurdicamente sancionado de publicacin de informacin sobre
las personas que no pagan sus deudas). En segundo
lugar, aunque es difcil reclamar los bienes dados en
garanta en caso de impago de los prstamos, con arreglo a la ley brasilea los bienes arrendados pueden reclamarse con mucha mayor facilidad, de modo que los
brasileos recurren con gran frecuencia al arrendamiento. En tercer lugar, respecto de algunas transacciones financieras sencillas, se han establecido mecanismos
judiciales especiales que permiten evitar los procedimientos judiciales ordinarios ms engorrosos.

2, la aplicacin de esas polticas bsicas puede producir

efectos espectaculares sobre los niveles de vida.
La relacin entre crecimiento y estabilidadmacroeconmica es bien conocida. Los estudios empricos han demostrado que las tasas de inflacin elevadas (superiores al 10%)
producen efectos negativos en el crecimiento. Una inflacin elevada crea incertidumbre acerca de la rentabilidad
del ahorro y la inversin, lo que a su vez desincentiva la
acumulacin de capital. Impide tambin mantener un tipo
de cambio estable pero competitivo, lo que merma la capacidad del pas de explotar los beneficios de la apertura y
provoca inestabilidad salarial.
Como se demuestra en el Recuadro 3.4, los gobiernos de
todo el mundo tienen dificultades para establecer la fuerte
disciplinafiscal y monetaria que se necesita para lograr la estabilidad econmica. Mantener esas polticas es todava ms
difcil. Pero los gobiernos que aplican reformas no podrn
inspirar la confianza necesaria para generar crecimiento a
menos que la sociedad crea que la nueva disciplina se mantendr. Ms adelante se examinan varios dispositivos institucionales que pueden contribuir a inspirar esa confianza.

53

54

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 3.4 Historial internacional de los dficit fiscales y la inflacin

Como se observa en los grficos adjuntos, en el conjunto de los pases industriales los dficit fiscales crecieron en forma progresiva durante dos decenios a partir
de comienzos de los aos sesenta, se estabilizaron brevemente a fines de los aos ochenta y luego comenzaron a subir de nuevo. Los dficit persistentemente elevados han agravado la deuda pblica (aun antes de
incluir las obligaciones no financiadas en concepto de
pensiones) desde alrededor del 40% del PIB en 1980
hasta el 70% en 1995. Los pases en desarrollo han
registrado una mejora considerable de la disciplina
fiscal, aunque con variaciones sustanciales. Los dficit
fiscales comenzaron a disminuir a comienzos del decenio de 1980, principalmente debido a la reduccin de
los gastos.
Sin embargo, este panorama global refleja ante todo
los buenos resultados obtenidos en Asia y Amrica

Latina, donde se han logrado reducciones sostenidas y

espectaculares de los dficit. Por el contrario, en la primera mitad del decenio de 1990 ni los pases de frica
ni del Oriente Medio han logrado mantener las reducciones de los dficit logradas a fines del decenio de 1980.
Las diferencias regionales de las tasas de inflacin
son todava mayores que en el caso de los dficit fiscales. El episodio inflacionario del decenio de 1970 y
comienzos del de 1980 se propag con rapidez en todo
el mundo. El enfriamiento de la inflacin que se inici
en los pases industriales a principios del decenio de
1980 ha comenzado a consolidarse, pero con retraso,
En los pases en desarrollo la inflacin empez a moderarse a principios del decenio de 1990, pero no en todas
partes. En algunas regiones en desarrollo, las tasas de
inflacin estn mostrando seales de convergencia con
las de los pases industriales.

Dficit fiscales

Inflacin

Porcentaje del PIB

6

Porcentaje anual
120

5 -

100 Pases en
desarrollo

80 -

4 3 -Pases

Pas

-e

3~~P

sen6n

60-

en
40 -

desarrollo
20

1 -Pases
nd triales

Pases
iales

1961-65

1971-75

1981-85

Porcentaje del PIB

8

1971-75

1961-65

1991-95

1991-95

Porcentaje anual

Amrica Latina y el Caribe

300

Amrica Latina y
el Caribe
Caribe
el

frica al sur

7 -

1981-85

250

del Sahara
Europa y
u - central lAsia

frica al sur
del Sahara

200
4150

Europa y
Asia central

3,

Oriente Medio y
Norte de frica

2 -100
1 Asia oriental y
meridional

0 - Oriente Medio y
Norte de frica

-1
1961-65

'
1971-75

'
1981-85

Fuente: FMI, diversas ediciones a).

'
1991-95

Asia oriental Y
50 -meri

0
O
1961-65

1971-75

1981-85

1991-95

ASENTAR

LOS

La imitacin de las distorsiones de los precios es un elemento esencial de las polticas acertadas, pues dichas distorsiones obstaculizan el crecimiento. Pueden desalentar la
realizacin de las inversiones necesarias, desviar los esfuerzos hacia actividades improductivas y alentar el uso ineficiente de los recursos. Las distorsiones de los precios toman
distintas formas, que dependen de sus orgenes histricos.
Sin embargo, las ms comunes son la discriminacin contra la agricuIltura, la sobrevaloracin de la moneda, unos
salarios poo realistas y un sistema de subvenciones o
impuestos ocultos al uso del capital.
La agricultura en frica ofrece un claro ejemplo de la
forma en qie las distorsiones de los precios pueden debilitar el desarrollo econmico. En ese continente la agricultura representa alrededor del 35% del PIB, el 40% de las
exportaciones y el 70% del empleo. Sin embargo, tradicionalmente los agricultores africanos han sido objeto de
impuestos agrcolas muy altos, tanto explcitos como implcitos. Los impuestos explcitos (especialmente los aplicados
a las exportaciones agrcolas) eran altos porque las deficiencias admin'strativas impedan recaudar ingresos suficientes
de otras fLentes. Los impuestos implcitos eran tambin
elevados porque la aplicacin de polticas prourbanas y
proindustriales, sumada a los elevados niveles de proteccin
a las imporaciones, daban por resultado una fuerte sobrevaloracin de las monedas en trminos reales y efectivos.
Adems, en algunos pases los monopolios del sector
pblico hicieron que los precios fueran mucho ms elevados en la frontera que en la explotacin agrcola, y absorbieron gran parte de la diferencia en los gastos internos. La
combinacin de impuestos implcitos altos y monedas
sobrevaloradas contribuy a un alarmante descenso de las
tasas de crecimiento agrcola en frica al sur del Sahara: de
un promedio anual del 2,2% en el perodo 1965-73 se
baj al 1,0% en 1974-80 y al 0,6% en 1981-85.
Desde mediados del decenio de 1980 muchos pases
africanos han realizado grandes avances en su intento de
acabar con la arraigada discriminacin en contra de la agricultura. A comienzos del decenio de 1990 las dos terceras
partes de tina muestra de 27 pases haban reducido el
grado de distorsin recortando los impuestos explcitos y,
con frecuencia. corrigiendo la sobrevaloracin de la
moneda. La devaluacin del franco CFA en 1994 (vase el
Recuadro 3.5) redujo considerablemente la distorsin en
contra de la agricultura en casi todos los pases de la zona
del franco que previamente no haban aplicado reformas.
Ms dificiles de detectar, pero tambin muy difundidas,
son las distorsiones de los precios en los mercados de trabajo y de capitales. Por ejemplo, el salario mnimo obligatorio es en algunos casos demasiado alto, lo que involuntariamente hace ms difcil para los trabajadores no
calificados y los que perciben salarios bajos encontrar trabajo en la economa formal. De igual modo, el precio del

CIMIENTOS

ECONMICOS

SOCIALES

capital, es decir, la tasa de inters, se mantiene a veces artificialmente elevado debido a la aplicacin de fuertes
impuestos sobre las transacciones financieras o a la exigencia de mantener un elevado nivel de reservas. Cuando las
autoridades responden a las quejas de los prestatarios
poniendo freno a las tasas de inters sobre los prstamos o
concediendo subvenciones a los inversionistas, se agrega
otro nivel ms de distorsiones al sistema de precios.
El mantenimiento de regmenes liberales de comercio,
mercados de capitales e inversiones es tambin esencial para
el crecimiento. Como se detalla en el Captulo 8, muchos
pases se han decidido ltimamente por una mayor apertura. Los mercados libres ofrecen oportunidades a los ciudadanos y las empresas, pues aumentan el acceso a los
suministros, el equipo, la tecnologa y las finanzas. Los vnculos comerciales con la economa mundial tambin contribuyen a que los precios internos se ajusten a las condiciones del mercado mundial y, de esa manera, reflejen el
valor de escasez de los bienes y servicios. Adems, la mejora
de los incentivos y las oportunidades permite a los empresaros utilizar los recursos ms eficientemente.
Las modificaciones recientes de la forma en que los pases en desarrollo obtienen ingresos tributarios demuestran
la influencia de la integracin mundial en las polticas
internas. La internacionalizacin de la actividad comercial
y la competencia implacable por atraer inversin extranjera, sumadas a la presencia de parasos fiscales y de jurisdicciones en que los impuestos son bajos, significan que los
pases no pueden aspirar a aplicar impuestos sobre la renta
personal o sobre las utilidades mucho ms altos que la
norma mundial y, al mismo tiempo, atraer inversiones.
Adems, el creciente consenso mundial sobre la necesidad
de reducir las barreras comerciales nacionales ha ejercido
presin sobre la recaudacin de impuestos fronterizos,
importante fuente de ingresos tributarios para los pases en
desarrollo en el pasado. (En conjunto, los pases en desarrollo an obtienen alrededor del 30% de sus ingresos de
los impuestos al comercio.) Debido a la mayor integracin,
cabe prever que la proporcin que representan los impuestos sobre el comercio en el ingreso total de los pases en
desarrollo disminuir todava ms.
En vista de esas nuevas limitaciones a las fuentes tradicionales de ingresos, muchos pases estn recurriendo a los
impuestos basados en el consumo, como el impuesto sobre
el valor agregado (IVA). Es indudable que las posibilidades
de ingreso que ofrece, sumadas a la presin sobre otras
fuentes de ingreso, ha provocado un enorme aumento del
nmero de pases que utilizan el IVA (Grfico 3.3).
Un rgimen comercial liberal y abierto es adems un
poderoso factor de disciplina de los dems elementos de la
poltica econmica. Las economas ms abiertas estn ms
expuestas a riesgos externos, por lo que a los gobiernos
les resulta ms costoso aplicar polticas incoherentes. En

55

56

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Grfico 3.3 Los pases estn descubriendo

las ventajas del impuesto sobre el valor
agregado
Nmero de pases que utilizan el impuesto sobre
el valor agregado

80 70 -tambin
60 50 40 30 20 _
10 ~
0
Decenio
de 1960

Decenio
de 1970

Decenio
de 1980

Decenio
de 1990

Fuente: Tanzi, 1995b.

consecuencia, las economas en que el comercio ocupa un

lugar relativamente importante suelen tener dficit fiscales
ms bajos. La necesidad de cumplir las normas y las convenciones de los tratados internacionales ser otro incentivo para el buen comportamiento.
Una economa que carece de polticas racionales no
puede participar plenamente en el comercio y las inversiones internacionales. Pero el hecho de formar parte de una
economa mundial en integracin tambin supone nuevos
riesgos. Cuando los mercados de bienes y capitales son
libres, es difcil para el Estado suprimir las consecuencias
de la indisciplina monetaria. Si se imprime demasiado
papel moneda, el mercado de divisas no tardar en prever
un aumento de la inflacin y la moneda nacional se depreciar. Esta respuesta del mercado hace que suban las tasas
de inters internas y, en consecuencia, los gastos de financiamiento del gobierno. Se necesitan polticas acertadas
para hacer frente al riesgo de fuga de capitales, de inestabilidad de las actividades de arbitraje y de bruscas variaciones
de los precios de los productos bsicos. En el Recuadro 3.4
se resumen algunas de las diferencias de la forma en que los
pases han reaccionado ante el nuevo entorno mundial.
La afluencia de capitales extranjeros tambin exige
cierta disciplina a las autoridades. Esas entradas tienden a
provocar una apreciacin de la moneda en valores reales, y
pueden mermar la competitividad y el ahorro interno.

1997

Adems pueden ser un factor fuertemente desestabil:zador,

pues reaccionan rpidamente ante las perturbaciones
financieras pasajeras. La experiencia reciente indica que
esas perturbaciones pueden ser contagiosas y propagarse a
otros pases e incluso a otras regiones en forma no necesariamente proporcional a la variacin del riesgo. Los pases
con una considerable afluencia de capitales tal vez deban
mantener un equilibrio fiscal positivo, y utilizar esos ahorros de precaucin para protegerse frente a la posibilidad de
una repentina salida de capitales. La afluencia de capitales
tiene importantes consecuencias para la poltica
cambiaria; es poco probable que los tipos de cambio fijos,
por ejemplo, sean una opcin viable si un pas es vulnerable en los mercados financieros. En resumen, la calidad de
la gestin gubernamental de la economa tiene importancia decisiva.
El peligro de fuga de capitales y de perturbacin financiera queda ilustrado claramente por la experiencia de
Mxico en 1994-95. Una razn importante de la prdida
de confianza en ese pas fue la sobrevaloracin del peso,
que se mantuvo a pesar de que los dficit en cuenta
corriente eran muy grandes. Cuando, a fines de 1994, las
reservas de divisas cayeron por debajo de la base monetaria
interna, las autoridades no llevaron a cabo la contraccin
monetaria necesaria. La aplicacin de polticas ms coherentes podra haber limitado la prdida de confianza.
Una economa abierta est tambin expuesta a perturbaciones de los precios derivadas de los mercados mundiales. Los precios de la energa y de los alimentos son especialmente inestables y pueden condicionar los pagos
externos y la posicin fiscal de un pas. Los tipos de cambio y las tasas de inters tambin son inestables. La prudencia aconseja que se prevengan las conmociones adversas (una fuerte alza de los precios para los importadores,
una baja de los precios para los exportadores) evitando un
endeudamiento excesivo y dejando un margen para nuevos emprstitos, y manteniendo reservas suficientes de
divisas y, a mediano plazo, estableciendo una base econmica ms diversificada.
Las sorpresas favorables pueden causar tantos problemas como las desfavorables. La reaccin prudente ante una
conmocin econmica de signo positivo consiste en reservar parte de las ganancias imprevistas para utilizarlas en el
futuro. Cuando la guerra del Golfo de 1990-91 hizo subir
los precios del petrleo, Nigeria utiliz la imprevista avalancha de ingresos petroleros para aumentar el gasto (Grfico 3.4). Por consiguiente, pese al fuerte aumento del
ingreso, el dficit fiscal de Nigeria aument de hecho en
1990. Cuando los precios y los ingresos del petrleo disminuyeron en 1991, el gasto se mantuvo al nuevo nivel ms
alto. Por el contrario, Indonesia reaccion ante sus ingresos imprevistos del petrleo con disciplina fiscal e incluy
explcitamente en el presupuesto un fondo de reserva para

ASENTAR

LOS

mantener el aumento del gasto por debajo del crecimiento

del ingreso y preservar as el equilibrio del presupuesto.
Las polticas acertadas,un objetivo dificil
Aunque la frmula para la aplicacin de polticas satisfactorias es ampliamente conocida, son demasiados los pases
que an no la toman en serio, y persisten los resultados
econmicos deficientes. Ello suele indicar la presencia de
incentivos polticos e institucionales para el mantenimiento de polticas "desacertadas".
Las polticas que son desacertadas desde el punto de vista
del desarrollo son generalmente muy eficaces para encauzar
los beneficios hacia los grupos polticamente influyentes.
Muchos problemas macroeconmicos, como la inflacin, o
el desajuste entre los tipos de cambio, son en realidad
modos encubiertos de aplicar impuestos imprevistos al sector privado o de redisttibuir los beneficios econmicos. Del
mismo modo, una amplia variedad de restricciones microeconmicas al funcionamiento de los mercados, como las
restricciones a las importaciones, los privilegios monopolsticos locales o las trabas burocrticas, sirven para resguardar
a poderosas empresas ya establecidas o a otros segmentos
favorecidos de la sociedad.
En algunos pases el sistema poltico tiene una tendencia intrnseca al dficir presupuestario crnico. Los legisladores intercambian favores y los unos aprueban medidas
que pueden beneficiar a los electores de otros, sin indicar
cmo se van a financiar los gastos. El resultado es un mayor
dficit fiscal.
Cuando los ingresos son insuficientes y los polticos no

se atreven a reducir los gastos, los gobiernos tienen que

optar entre ntroducir o aumentar los impuestos, cuando la
medida se puede justificar por razones de eficiencia, y aplicar impuestos ocultos como el denominado impuesto de
la inflacin, es decir, el impuesto sobre los ingresos reales
que resulta del financiamiento del gasto pblico con una
moneda devaluada. Esta ltima opcin es generalmente la
ms fcil. EL aumento de la recaudacin oficial de impuestos exige una administracin tributaria eficiente y honesta.
Como paso previo, quiz haya que llevar a cabo una profunda reforma estructural de la administracin fiscal. Para
modificar el IVA tal vez se requiera una votacin del parlamento, lo que implica demoras y compromiso poltico.
Pero para alimentar el impuesto de la inflacin, podra bastar una orden ministerial al banco central.
Aun cuando las intenciones sean buenas, a veces los
gobiernos pueden verse obligados a recurrir a impuestos

CIMIENTOS

Afianzar laspolticas satisfactorias

Una vez anunciadas las reformas, su longevidad depender
de que las polticas se diseen y ejecuten de tal manera que
demuestren convincentemente que el gobierno se mantendr iel a sus compromisos. Hay varios mecanismos posibles de garanta, todos ellos inspirados en el mismo principio: establecer contrapesos que frenen cualquier impulso
de apartarse de los compromisos contrados. Si las capacidades institucionales son tan slidas que permiten disponer
de la flexibilidad necesaria para adaptarse rpidamente a los

Grfico 3.4 A diferencia de Nigeria, Indonesia

administr prudentemente las ganancias
imprevistas derivadas del petrleo
Porcentaje de los ingresos de 1989
450
Nigeria

Indonesia

350 300

Gastos
250 200

ingresos
st
nr

Gastos

150
100

ngresos
Crisis del

50

can que a la larga ello produce costos enormes y debilita la

credibilidad. Cmo puede un gobierno con un historial
de financiamiento inflacionario convencer a los posibles

paso aumentando la inflacin o, sencillamente, dejando de

SOCIALES

pagar? Cmo puede convencer a los miembros de los sindicatos de que no reducir sus ingresos reales aumentando
el costo de la vida? Si no puede hacerlo, los inversionistas
se protegern exigiendo una tasa de inters ms alta sobre
la deuda pblica, y los trabajadores pedirn mayores
aumentos de la remuneracin. En ese caso, sus dudas pueden precipitar los acontecimientos: el gobierno podra
verse obligado a provocar la inflacin que esos agentes privados prevn, liberalizando la poltica monetaria y dejando
que suban los salarios reales o las tasas de inters.
Esos incentivos institucionales anmalos pero poderosos pueden hacer muy difcil la reforma de las polticas.
Incluso si las reformas se inician, el escepticismo de las
empresas, los trabajadores y los consumidores podra quedar confirmado por los acontecimientos, a menos que el
gobierno pueda demostrar la seriedad de su propsito.

ocultos, como el impuesto de la inflacin, aunque reconoz-

tenedores de sus bonos de que esta vez no se va a salir del

ECONMICOS

-petrleo

Crisis del
petrleo

1989 1990 1991 1992 1989 1990 1991 1992

Fuente: FMI, diversas ediciones b).

57

58

INFORME

SERE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

acontecimientos imprevistos, tanto mejor. Si no es as, la

experiencia indica que los objetivos a largo plazo se pueden
cumplir mejor atenindose a las restricciones autoimpuestas y aceptando las consiguientes rigideces. Los ejemplos
que se dan a continuacin se refieren a la poltica fiscal y
monetaria; en el Capitulo 4 se examinan otros ejemplos en
la esfera de la reglamentacin.
POLTICA FISCAL. Muchas perturbaciones macroeconmicas se manifiestan por primera vez como desequilibrios
fiscales. Estudios recientes indican que la modificacin de
las caractersticas institucionales del proceso de presupuestacin puede mejorar considerablemente el desempeo
fiscal.

Es especialmente importante aumentar la transparencia

de la presupuestacin. Si bien la sociedad en general sale
perdiendo con la ambigedad presupuestaria, sta puede
ser una bendicin para los polticos, pues enmascara el
costo de los favores dispensados a grupos de intereses especiales, por ejemplo, u oculta parcialmente los costos a largo
plazo del actual derroche. Si los presupuestos no son transparentes resulta demasiado fcil recurrir a prcticas de
"contabilidad creativa", como los gastos fuera de presupuesto y las proyecciones demasiado optimistas sobre
ingreso y crecimiento. Huelga decir que todas esas artimaas hacen ms difcil controlar el gasto.
Tambin es importante la forma en que se preparan y
aprueban los presupuestos. La experiencia indica, por ejemplo, que tiene importancia el que un pas enfoque el proceso presupuestario con un talante jerrquico -concediendo al ministerio de hacienda un control considerable
sobre el total de gastos de los departamentos- o colegiado.
En principio, el planteamiento jerrquico debera fomentar
la disciplina fiscal, ya que permite un mayor control "vertical" de los gastos y limita las posibilidades de que los legis-

1997

Grfico 3.5 El diseo adecuado de las

instituciones presupuestarias contribuye
a evitar dficit elevados
Dficit primario (porcentaje del PIB)
6

4 -

Bolivia o

El Salvado

Honduras
rgen

Trinidad

Tabao

eGuatemala

Costa Rica Uruguay

eColombia

Per e
Barbados
Rep. Dominicana
Panam_

Ecuador .eVenezuela
Mxico
Brasil

Bajo

Jamaica
Chilej a

Alto

indice de la calidad de las instituciones presupuestarias

Nota: Los dficit presupuestarios son promedios correspondientes al perodo 1980-92. El indice de instituciones presupuestarias se ha establecido sobre la base de las respuestas a una
encuesta de directores del presupuesto de distintos paises y
consta de diez componentes. Fuente: Alesina, documento de

antecedentes.

ladores vayan aumentando poco a poco el presupuesto.

De un estudio reciente sobre 20 pases de Amrica

vos polticos, y mantener a la vez cierta flexibilidad para

Latina se desprende que un sistema de presupuestacin

ms transparente y jerrquico podra dar por resultado una
mayor austeridad (Grfico 3.5). En dicho estudio se comprob que los dficit presupuestarios eran ms altos en los
pases donde la preparacin del presupuesto se haca en
forma colegiada y poco transparente. Los pases cuyos sistemas eran menos transparentes y menos jerrquicos tenan
un dficit pblico medio de 1,8% del PIB. En cambio, el
tercio intermedio consegua un supervit presupuestario
del 1,1%, y en los pases con sistemas ms jerrquicos y
transparentes el supervit medio era del 1,7%. Esos resultados ponen de relieve el hecho de que los pases que tratan de mejorar su gestin fiscal global deben estudiar
minuciosamente no slo sus balances, sino tambin el
medio institucional que define los incentivos del gasto.
POLTICA MONETARIA. Un banco central independiente
y que funcione en forma adecuada puede reducir eficazmente la amenaza de una expansin monetaria por moti-

adaptarse a las inevitables conmociones externas. Muchos

pases que tratan de establecer la credibilidad de su poltica
monetaria se han decidido por el modelo de la independencia del banco central.
En muchos casos ese entusiasmo se deriv de las observaciones de que los pases de la OCDE con bancos centrales independientes generalmente tenan tasas de inflacin
ms bajas que otros pases y no registraban desaceleracin
del crecimiento. Pero los intentos de encontrar una situacin similar en los pases en desarrollo han dado resultados
variados, segn la forma en que se defina la independencia
del banco central. Por ejemplo, el establecimiento de la
independencia del banco central en Rusia a comienzos del
decenio de 1990 aparentemente no fren la inflacin del
pas. Esta mayor complejidad en los pases en desarrollo
indica que la restriccin monetaria a travs de la independencia del banco central no puede fabricarse simplemente
por decreto. Quiz requiera una base previa de contrapesos

ASENTAR

LOS

y salvaguardias como proteccin frente a la arbitrariedad de

los funcionarios pblicos.
La eleccin de un presidente del banco central conservador, ms enemigo de la inflacin que la sociedad en
general, puede ser uno de los medios utilizados para que los
pases en desarrollo cosechen los beneficios de la independencia del banco central sin dejar de controlar los riesgos.
Otro medio consiste en reconocer al banco independencia
instrumental solamente, es decir, confiarle la adopcin
cotidiana de las medidas encaminadas a alcanzar un objetivo determinado, pero dejando la eleccin del objetivo
mismo en manos de las autoridades polticas. Una tercera
opcin es concertar con el presidente del banco central un
contrato en el que se establezca algn tipo de sancin en el
caso de que se aparte de la meta anunciada en materia de
inflacin. Con ello se consigue el mismo efecto que contratando a una autoridad bancaria conservadora, pero sin
necesidad de basarse en juicios subjetivos acerca de la persona que ocupa el cargo.
Los resultados dispares obtenidos por los bancos centrales independientes en lo que respecta al control de la inflacin plantean la posibilidad de que algunos pases en
desarrollo sencillamente no sean capaces de establecer
mecanismos convincentes de austeridad monetaria y de
mantener, al mismo tiempo, la capacidad de responder con
flexibilidad a las conmociones externas. Para esos pases la
disyuntiva est entre el compromiso basado en mecanis-

CIMIENTOS

ECONMICOS

SOCIALES

mos rgidos o la ausencia de todo compromiso. Se han

ensayado varios sistemas inflexibles:
a La Argentina, para romper con una larga tradicin de
inflacin, promulg en abril de 1991 una ley de convertibilidad de la moneda que, en definitiva, transforma al
banco central en una junta cuasimonetaria. La masa
monetaria debe estar plenamente respaldada por divisas.
a Muchos pases latinoamericanos establecieron una tasa
nominal fija con objeto de estabilizar los precios y coordinar las expectativas del sector privado. La tasa fija evita
que se utilice la devaluacin como medio de sortear
las conmociones externas de corto plazo. Pero, como
Mxico descubri amargamente en 1994, un tipo de
cambio nominal fijo puede convertirse en un factor peligrosamente desestabilizador cuando la afluencia de capitales o las polticas internas provocan un desajuste del
tipo de cambio real.
u La mayora de los pases francfonos de frica se afiliaron
a la zona del franco CFA y a su banco central supranacional. Los anticipos del banco central a los gobiernos miembros estn limitados al 20% de los ingresos tributarios
recaudados el ao anterior. Esto impide que los pases
sustituyan los impuestos convencionales con el impuesto
de la inflacin (Recuadro 3.5). Pero el mismo mecanismo
tambin puede provocar deflacin si el crecimiento se
vuelve negativo, como ocurri en el decenio de 1980.

Recuadro 3.5 Compromiso frente a flexibilidad en la zona del franco CFA

La zona del franco CFA de frica occidental y central
es a la vez una unin monetaria y un patrn monetario;
el franco CFA es convertible a francos franceses a un
tipo de cambio nominal fijo. Francia estableci la zona
despus de la segunda guerra mundial para supervisar
las polticas monetarias y financieras de sus colonias
africanas, y contina desempeando un papel central
en sus operaciones.
A cambio de la garanta de convertibilidad que
ofrece Francia, los pases miembros renuncian al derecho de imprimir nueva moneda. Las modificaciones de
poltica requieren negociaciones multilaterales entre los
Estados miembros y Francia. Salvo que se retire totalmente de la zona, un solo pas no puede dejar de cumplir unilateralmente su compromiso.
En comparacin con pases vecinos dotados de
recursos similares, los miembros de la zona experimentaron una inflacin media ms baja y un crecimiento
ms rpido en todo el decenio de 197 0 y comienzos del
de 1980. Sin embargo, para la segunda mitad del decenio de 1980, ciertos costos derivados de la calidad de
miembro de la zona se haban hecho evidentes. La zona

del franco CFA se vio afectada por un par de conmociones externas, a saber, la apreciacin real del franco francs en relacin con el dlar, que fue causa directa de una
apreciacin real del franco CFA, y una fuerte baja de los
precios de las principales exportaciones de algunos de
los miembros. El tipo de cambio fijo hizo imposible el
ajuste mediante una devaluacin nominal. La inflacin
se mantuvo baja en ese perodo, pero a expensas de la
tasa de crecimiento. Los propios factores que haban
contribuido a la credibilidad y estabilidad de la zona del
franco CFA hicieron extremadamente difcil devaluar el
franco CFA. A comienzos del decenio de 1990, sin
embargo, se lleg finalmente al consenso de que era
necesaria una devaluacin.
En enero de 1994 se anunci una devaluacin del
50%. Su enorme magnitud era seal de que se trataba
de una medida irrepetible. En consecuencia, se pudieron cosechar los beneficios econmicos de la devaluacin sin debilitar la credibilidad futura del tipo de cambio fijo. Hasta la fecha hay indicaciones de que la
devaluacin ha dado en gran medida buenos resultados
en esos dos aspectos.

59

60

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Esas estrategias inflexibles representan una carrera contra el reloj donde se apuesta fuerte. Con ellas, todo cambio
estratgico supone un costo elevado, lo que induce a pensar que el gobierno se mantendr firme. Con el tiempo, sin
embargo, alguna conmocin externa -o, tal vez, la oposicin poltica a algn efecto secundario de las medidas
gubernamentales- ser lo bastante fuerte como para exigir una reconsideracin. En ese momento, los pases que
hayan ganado la carrera contra el reloj habrn establecido
ya estrategias ms flexibles de restriccin monetaria o
habrn conseguido suficiente credibilidad como para que
la adaptacin de la estrategia no se interprete como una
modificacin radical.

Inversin en las personas y en la infraestructura

Un mercado que funcione adecuadamente es, por lo general, el medio ms eficiente de proporcionar los bienes y servicios que una economa necesita. Pero no siempre es as.
En concreto, hay una serie de bienes de utilidad pblica
que los mercados no suministran en cantidad suficiente
-bienes pblicos, y bienes privados que tienen importantes beneficios secundarios para el conjunto de la sociedad.
Generalmente se trata de bienes que tienen consecuencias
importantes para la calidad de vida: aire puro y agua potable, servicios bsicos de alfabetizacin y salud pblica y
transporte y comunicaciones de bajo costo. Son adems
bienes cuyo suministro puede afectar muy profundamente
el bienestar y las perspectivas de vida de los miembros ms
pobres de la sociedad.
Las inversionespblicas en salud,educacin
e infraestructuratienen alta rentabilidad
El acceso al agua potable y la lucha contra las enfermedades infecciosas constituyen bienes y servicios pblicos con
grandes externalidades que el sector privado provee insuficientemente o ignora por completo. Las enfermedades
infecciosas siguen siendo la causa de una gran proporcin
de las defunciones en los pases en desarrollo, y los pobres
son sus principales vctimas. Casi 1.000 millones de personas de los pases en desarrollo no tienen acceso al agua
potable y 1.700 millones carecen de servicios de saneamiento. Las enfermedades transmitidas por el agua, como
el clera o la fiebre tifoidea y paratifoidea, continan
siendo un peligro pblico en muchos pases en desarrollo,
sobre todo para los pobres. Los datos recogidos en Malasia
revelan que las intervenciones de salud pblica tradicionales, como inmunizaciones y abastecimiento de agua potable, pueden modificar notablemente las tasas de morbilidad y mortalidad, especialmente la mortalidad infantil.
La rentabilidad de la educacin es especialmente alta en
el nivel primario, ya que la alfabetizacin primaria universal produce grandes externalidades para la sociedad. La
educacin de las nias, por ejemplo, est vinculada al

1997

mejoramiento de la salud de las mujeres y sus hijos y a la

reduccin de las tasas de fecundidad. Muchos atribuyen
buena parte del xito econmico de los pases del Asia
oriental a su firme decisin de financiar con fondos pblicos la educacin bsica, considerada como piedra angular
del desarrollo econmico.
Como se puso de relieve en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994, la inversin pblica en infraestructura
da impulso a la actividad privada tanto en los pases en
desarrollo como en los industrializados. Un estudio de 85
distritos en 13 estados de la India revel que la reduccin
de los costos del transporte ocasionaba una considerable
expansin de la agricultura, pues facilitaba a los agricultores el traslado de sus productos hasta el mercado. En trminos ms generales, para competir por los nuevos mercados
de exportacin se requiere una infraestructura de alta calidad, que permita transportar mercancas a larga distancia y
con el menor costo posible.
Sin embargo, muchas veces los recursospblicos no se
destinan a esas inversiones de alta rentabilidad
En todo el mundo los recursos asignados a los servicios ms
bsicos son insuficientes. Los gobiernos gastan aproximadamente $1 per cpita en salud pblica, cuando el mnimo
debera ser $4 per cpita. Alrededor de 130 millones de
nios en edad de asistir a la escuela primaria -nias, en el
60% de los casos- no estaban escolarizados en 1990. La
mitad de los nios de frica no asisten a la escuela. Las
nias, los pobres de las zonas rurales y los nios que pertenecen a minoras lingsticas y tnicas tienen menos probabilidades de asistir a la escuela que otros grupos.
Parte del problema es la mala distribucin de los recursos
entre los distintos sectores -por ejemplo, entre la defensa,
las empresas estatales y los servicios sociales. En machos
pases en desarrollo, las empresas estatales producen bienes
que los mercados privados podran suministrar; los fondos
que absorben esas empresas estaran mejor gastados en
bienes pblicos. En Turqua, la empresa pblica de extraccin de carbn perdi $3.500 millones entre 1990 y 1996.
El gobierno central de Tanzana gast en subvenciones a
empresas estatales con prdidas una cifra que era un 50%
superior a los recursos destinados a salud pblica. En los
pases de ingreso bajo las prdidas medias de las empresas
estatales representaron el 2,3% del PIB entre 1978 y 1991.
Otra parte del problema es la mala distribucin de los
recursos dentro de cada sector. Los gastos de infraestructura
y servicios sociales tienden a concentrarse en esferas en que
los mercados y los gastos privados pueden satisfacer la
mayora de las necesidades -hospitales urbanos, clnicas,
universidades y transporte- ms bien que en bienes pblicos esenciales. Esos gastos suelen beneficiar en forma desproporcionada a los ricos, en tanto que los pobres reciben
slo una pequea fraccin.

ASENTAR

LOS CIMIENTOS

ECONMICOS

Y SOCIALES

Por ejemplo, los gobiernos generalmente tratan de

financiar toda la gama de servicios de atencin de salud.

Sin embargo, debera darse mayor prioridad a las intervenciones pblicas dirigidas a mejorar el estado de salud de
grandes secciones de la poblacin, en particularlos pobres.
La mayor parte de la atencin curativa es un bien (casi)
puramente privado; si el gobierno no corre con los gastos,
todos, salvo los ms pobres, encontrarn medios de pagar
ellos mismos por los servicios. Ello tal vez explique por
qu el suministro pblico de servicios de atencin clnica
no mejor la situacin sanitaria de Malasia, donde las
personas tienen la opcin de recurrir a servicios clnicos
privados.
Aunque algunos gobiernos estn comenzando a gastar
ms en la educacin primaria y secundaria, la educacin
superior est an fuertemente
supeiorpobresubvencionada en comparacin con los dems niveles. Mientras que la Repblica de
Corea, por ejemplo, destina el 84% de su presupuesto de
educacin a la enseanza bsica, Venezuela asigna nada
ms que el 31o. En Bolivia, el 35% del presupuesto de
educacin se reserva a la enseanza superior, en tanto que
en Indonesia la proporcin es de slo el 11%. El sesgo en
favor de la enseanza superior es especialmente marcado en
frica, donde el gasto pblico por estudiante es alrededor
de 44 veces mayor en la enseanza superior que en las
escuelas primarias. En el caso extremo, Tanzana, la relacin era de 238 a 1.
Esta preocupacin especial por los servicios clnicos de
salud y la enseanza superior profundiza las desigualdades
sociales. Datos procedentes de Viet Nam confirman que
los grupos ms ricos se benefician en forma desproporcionada de la atencin hospitalaria; se estima que el quinto
ms rico de la poblacin disfruta de alrededor del 30% de
los beneficios de los gastos de hospital, en tanto que el
quinto ms pobre slo recibe el 11% (Grfico 3.6).
Las decisiones del gobierno acerca del tipo de servicios
que se han de suministrar no son la nica razn por la que
los beneficios del gasto pblico se distribuyen en forma
desigual. Las diferencias de demanda, especialmente las
relacionadas con el gnero, tambin son importantes. En
Cte d'Ivoire, por ejemplo, casi las dos terceras partes del
gasto pblico en educacin se destinan a los nios. En el
Pakistn, el gasto pblico para educacin de los nios es
alrededor de un 50% superior al de las nias. Generalmente la desventaja relativa de las nias es todava mayor
en las unidades familiares ms pobres, lo que refleja las
diferencias de la demanda de educacin para nias y nios
en esas unidades familiares.
Mejor uso de los recursospblicos
Para concentrar ms eficientemente los recursos pblicos
en los bienes y servicios colectivos, ser necesario que los
pases redistribuyan los gastos y aprendan a utilizar sus fon-

Grfico 3.6 En Viet Nam, los beneficios

de la atencin hospitalaria tienden a
favorecer a los ms acomodados
Parte del gasto total
Quintil
intermedio
21%

Segundo quintil ms rico

22%

Quintil
ms
rico
30%
Segundo
quintil ms
16%

Quintl
ms pobre
11%

Nota: Cada quintil representa la parte del gasto total destifnada

a ese quintil en 1993. Fuente: Banco Mundial, 1995e.

dos en forma ms eficiente. En muchos pases, ello significar introducir cambios tanto de orden poltico como institucional. El primer paso decisivo para el cambio institucional es la disposicin a adoptar un criterio pluralista de
suministro, es decir, permitir la participacin privada a la
vez que se concentra la participacin pblica directa en los
bienes y servicios de inters verdaderamente colectivo
(aunque, como se analiza ms adelante, los gobiernos tambin podran decidir subvencionar el consumo de bienes de
los grupos necesitados, incluso si la rentabilidad es totalmente privada). En comparacin con la presuncin generalmente aceptada despus de la segunda guerra mundial
de que los servicios sociales y de infraestructura son de
dominio exclusivo de los monopolios pblicos, la adopcin
de criterios pluralistas puede parecer una postura radical y
de efectos no comprobados. En realidad, la participacin
del sector privado y la comunidad en los servicios sociales
y de infraestructura tiene una larga tradicin histrica
(Recuadro 3.6).
Ha sido slo en el siglo XX cuando los gobiernos, primero en Europa y ms tarde en otras regiones, se han convertido en importantes proveedores de servicios, en algunos casos extremos con exclusin total del sector privado.
Esta transicin hacia una intervencin ms amplia del
gobierno se hizo en forma diferente en los distintos servicios y pases, lo que dio origen a una gran diversidad de las
modalidades de financiamiento y provisin entre los distintos grupos de ingreso y dentro de cada uno de ellos.
Entre los pases de ingreso bajo, por ejemplo, la proporcin
del sector privado en el total de gastos de educacin oscila
entre el 20% en Sri Lanka y el 60% en Uganda y Viet Nam

61

62

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 3.6 El suministro privado de servicios sociales: perspectiva histrica

Slo en el siglo XX vino el Estado a asumir un papel

las comadronas, los curanderos tradicionales y los doc-

importante en la prestacin de servicios sociales como la

educacin y la atencin de salud. La capacidad del
Estado en ese sentido ha variado, sin embargo, dando
como resultado diferentes combinaciones de servicios
pblicos y privados.
Hoy en da los modernos sistemas de educacin se
basan en iniciativas privadas, con frecuencia de carcter
religioso. Desde las escuelas islmicas de Indonesia y
frica occidental hasta los gures hindes de la India,
las iglesias cristianas en la mayor parte de Europa y los
maestros de poblado de China, las escuelas religiosas
privadas han impartido enseanza a los nios durante
siglos. Sin embargo, en general la educacin fue un privilegio de las elites. La educacin pblica en masa es
una innovacin del siglo XIX, que se origin en Europa
y Amrica del Norte y se propag a las ex colonias despus de la independencia. La inversin de una cantidad
considerable de fondos pblicos dio origen al aumento
de la matrcula en el sector pblico, que en varios pases
estuvo acompaada de una reduccin de la presencia de
las escuelas privadas. En Malawi, por ejemplo, la matrcula en las escuelas privadas primarias baj del 77% del
total en 1965 al 10% en 1979. En otras partes, la incapacidad de los gobiernos de mantenerse a la altura de la
demanda o de superar la insatisfaccin con la calidad de
las escuelas pblicas motiv un aumento de la matrcula
en las escuelas privadas.

tores del vecindario. No fue hasta la produccin masiva

de los primeros antibiticos, despus de la segunda guerra mundial, cuando la medicina occidental comenz a
beneficiar a grandes grupos de personas. En los pases
en desarrollo, el aumento de la urbanizacin y la industrializacin dio origen a la formacin de grupos laborales, que se organizaron para proporcionar seguro
mdico a travs de "fondos de enfermedad" o presionaron para que se establecieran sistemas de seguro social
financiados con fondos pblicos. Para 1950, diecisis
pases latinoamericanos haban promulgado leyes sobre
el seguro mdico para grupos seleccionados; sin
embargo, slo dos pases africanos y cuatro pases asiticos lo haban hecho.
La Conferencia Internacional sobre Atencin Primaria de la Salud, celebrada en Alma Ata (Kazakstn) en
1979, proclam que la salud era un "derecho humano
bsico" e inst a los gobiernos a que se hicieran "responsables de la salud de su poblacin". Varios gobiernos de
pases en desarrollo crearon sistemas nacionales de salud
que dicen proporcionar atencin mdica gratuita a toda
la poblacin. Esas actividades obtuvieron resultados dispares, y el sector privado se ampli para llenar el vaco.
En Malasia, por ejemplo, el nmero de mdicos con
clientela privada aument del 43% del total en 1975 al
90% en 1990. Pero hay grandes segmentos de la pobla-

Histricamente, la mayor parte de los servicios

mdicos han sido proporcionados en forma privada por

tanto que otros los obtienen principalmente de proveedores privados pagados por ellos mismos.

(Grfico 3.7). El desglose de los gastos de salud muestra

una variacin igualmente amplia. En Amrica Latina, la
proporcin correspondiente al sector privado oscila entre la
tercera parte del total en el Ecuador, el 43% en Mxico y
el 57% en el Brasil. El 80% de los gastos de salud de
Tailandia corresponde al sector privado.
En muchas circunstancias la separacin entre los servicios sociales y los de infraestructura puede contribuir a
lograr una mejor correspondencia entre funciones y capacidades. En los sistemas de suministro conjunto, un solo proveedor pblico se encarga de una amplia variedad de actividades -privadas
y colectivas, subvencionadas y no
subvencionadas, competitivas y monopolsticas. La desagregacin de los servicios ofrece las siguientes posibilidades:
a Distinguir entre las actividades que podran ser financiadas y realizadas enteramente por el sector privado, y las

cin que an no tienen acceso a los servicios bsicos, en

que tienen importantes elementos colectivos -y comenzar a deshacerse de las primeras.

o Distinguir entre las actividades de inters colectivo que
deberan continuar siendo realizadas por el sector pblico
y las que deberan ser financiadas por ste pero realizadas
por el sector privado -utilizando sistemas de cupones,
contratos y otros mecanismos similares como puenre de
enlace entre los sectores pblico y privado (en el Captulo
5 se analizan esas opciones con mayor detalle).
a Aprovechar las nuevas oportunidades de competencia
entre los distintos bienes y servicios que ahora se pueden
suministrar privadamente (a veces, como se ve en el
Captulo 4 respecto de los servicios de utilidad pblica,
para poder aprovechar esas nuevas oportunidades se
necesitan nuevas disposiciones reguladoras).
a Conseguir mayor transparencia en la utilizacin de los
fondos pblicos (objetivo mucho ms difcil cuando se

ASENTAR

LOS

CIMIENTOS

ECONMICOS

Y SOCIALES

Grfico 3.7 La relacin entre enseanza pblica y privada varia enormemente en todo el mundo
Gastos de educacin privada (porcentaje del totl de gastos de educacni

Austria
Israel
Estados Unidos

Pases de
ingreso alto

Finlandia
Suiza
Sudfrica
Irn, Rep. Islmica del

Pases de
ingreso mediano

Chipre
Colombia
Indonesia
Sri Lanka

Kenya

Pases de
Ingreso bajo

Uganda
Viet Nam
Haiti
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Nota: Los datos corresponden a varios aos comprendidos entre 1988 y 1993. Fuente: Psacharopoulos y Nguyen, 1997.

engloban muchas actividades distintas y se confan a un

solo proveedor pblico monopolstico).

examina la forma en que los Estados han acometido la difcil empresa de proteger a los grupos vulnerables.

Sin embargo, los cambios de organizacin no solucionan todo. Tal vez el cambio ms importante en materia de
incentivos sea ofrecer a los propios usuarios la posibilidad

Una amplia variedad de medidas de proteccin

En el Cuadro 3.1 se repasa brevemente la rica variedad de
iniciativas que los gobiernos han ensayado para proteger a

de

los grupos vulnerables de los pases en desarrollo. Todas

ellas caen dentro de una de estas dos categoras generales:

"hacerse or" -no slo para trabajar en colaboracin

con los proveedores en los casos en que la informacin

localizada es fundamental para un suministro eficiente,

sino tambin para vigilar la actuacin de los proveedores e
imponer, a travs del proceso poltico, una mayor preocupacin por la calidad. En el Captulo 7 se analizan los
medios para la consecucin de ese fin.

A la larga, el crecimiento rpido y la inversin en las personas reducirn la pobreza en forma espectacular. Sin
embargo, sea cual sea el nivel de ingreso de un pas, y con
independencia de las ganancias conseguidas por el conjunto de la economa, algunos ciudadanos quedarn atrs y
otros sufrirn penurias pasajeras. En la presente seccin se

a Programas de jubilacin, desempleo y otros programas

de seguridad social, que tienen por objeto prestar apoyo
a las personas que, en razn de su edad, el ciclo econmico u otras circunstancias, quedan marginadas de la
economa salarial en algn momento de su vida.
P Programas de asistenciasocial, cuyo objetivo es ayudar a
los miembros ms pobres de la sociedad, los que consiguen apenas sobrevivir.
En los pases industriales el Estado benefactor universal,
que ha influido en los programas de bienestar de todo el
mundo, ha oscurecido esa distincin. La mayora de los

63

64

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 3.1 Seguro social, asistencia social y programas dirigidos especficamente a la mitigacin
de la pobreza en los pases en desarrollo: caracterleticas y conclusiones
ipo de
progama

Coertura y
modaldades rloaaus

Problemas de diseo y enuueamuas

Resutados positivos

Pensiones

Casi universal en los pases

en transicin, muy baja en el
Africa al sur del Sahara, de
mediana a alta en Amrica
Latina. Prevalecen los planes
de reparto.

Los desequilibrios actuariales, incluso en algunos paises

con poblacin joven, ponen en peligro la estabilidad
macroeconmica, especialmente en los pases en transcin, el Brasil y el Uruguay. Los pases en transicin
deben aumentar la edad de jubilacin. No se deben
confundir los conceptos de redistribucin y de seguro.

Planes innovadores en la
Argentina y Chile

Asistencia
familiar

En los pases de ingreso

mediano a alto, incluida en
el seguro social. Es universal
en las empresas de las
economas en transicin.

El tamao de la familia tiene una elevada correlacin

con la pobreza en las repblicas de Asia central
pero no en las de Europa oriental y el resto de la CEL.
La incidencia de la pobreza determina el grado de
progresividad. Cuando la incidencia es baja, el condicionamiento de las prestaciones al nivel de ingreso
es esencial para contener los costos.

Asistencia
social
(efectivo)

Limitada en los pases en

transicin, escasa en Asia,
inexistente en Amrica Latina
y Africa.

Ms aconsejable en los pases con una incidencia

de pobreza relativamente baja.

Planes de subsidio familiar y de jubilacin de

Chile

Subvenciones
alimentarias

En frica y el Oriente Medio

prevalecen las subvenciones
generales a los precios. El
racionamiento cuantitativo es
comn en Asia meridional.
En Amrica Latina se utilizan
planes de alimentos por
trabajo. Los pases estn
optando por programas de
bonos o ayuda alimentaria y
programas dirigidos a grupos
especficos.

Las subvenciones de precios sin limitacin previa son

fiscalmente insostenibles, distorsionantes y regresivas.
Las filtraciones se pueden impedir mediante sistemas
innovadores de orientacin hacia grupos especficos.
Los programas de nutricin son ms eficaces en funcin de los costos que el racionamiento cuantitativo o
las subvenciones de carcter general. Los programas
que establecen requisitos de trabajo son ms eficaces
en funcin de los costos que las raciones. La economa
poltica generalmente favorece a la poblacin urbana.

Reforma de las subvenciones a los precios en

Tnez, que redujo los
costos en un 2% del PIB
y mejor la orientacin
hacia grupos especficos;
Programa de alimentos
por educacin de 1993
en Bangladesh.

Subvenciones
para la
vivienda

Frecuentes en las economas

en transicin, generalmente
dentro del presupuesto;
menos frecuente en otras
regiones, generalmente en
forma extrapresupuestaria.

Suelen ser regresivas. El mejor medio de proteger a

los pobres de las zonas urbanas es el aumento y el
fomento de la produccin de viviendas de bajo costo.
Las cooperativas y organizaciones comunitarias han
sabido seleccionar mejor a los destinatarios. Las subvenciones aplicadas en la antigua Unin Sovitica perturban el funcionamiento de los mercados de trabajo
y de la vivienda.

Subsidios concedidos
por una sola vez en Chile
para la compra de viviendas en el mercado
privado

Subvenciones
al consumo
de energa

Frecuentes en los pases en

transicin y los pases productores de petrleo, como
Venezuela.

En Asia, frica y Amrica Latina las subvenciones a la

gasolina benefician en su mayor parte a quienes no
son pobres. Tambin son algo regresivas en los pases
en transicin, debido al importante lugar que ocupan
en la canasta de consumo de los que no son pobres.
La eliminacin de las subvenciones afectara a los
pobres de las zonas urbanas.

Obras pblicas

El Plan de Garanta de
Empleo de Maharashtra en
la India y los fondos sociales
en frica y Amrica Latina se
financian internamente y con
fondos de donantes intemacionales.

Proporcionan tanto seguro como asistencia. Son apropiadas en las zonas en que la pobreza es transitoria
y hay margen para la ejecucin de proyectos con gran
densidad de mano de obra no calificada. Los salarios
de los programas no deben ser superiores a los salarios vigentes en el mercado. Los pagos en especie
atraen sobre todo a mujeres.

Plan del estado de Maharashtra en la India; introduccin y cancelacin del

programa de trabajo de
Corea

Programas
basados en el
crdito

Frecuentes en todas partes,

especialmente en frica,
Asia meridional y Amrica
Latina.

El problema principal es la incapacidad de pedir prstamos si se carece de garantias. Los programas deberan
subvencionar los costos de transaccin pero no las
tasas de inters, utilizar grupos locales en lugar de
programas autoselectivos, organizar a los beneficiarios
e incorporar incentivos para prestatarios y prestamistas
a fin de hacer cumplir los reembolsos. Es preciso incorporar el ahorro como componente necesario.

Grameen Bank, de
Bangladesh

Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 1996e.

ASENTAR

LOS CIMIENTOS

ECONMICOS

Y SOCIALES

principales programasde transferencia -pensiones, seguro

de desempleo, asistencia familiar- se iniciaron durante los

Grfico 3.8 Las pensiones y otras

decenios de 1930 y 1940 como reaccin a la Gran Depresin y la segunda guerra mundial y despus de haber tomado

transferencias en efectivo han Ido en

aumento en los pases Industriales

conciencia de que las personas de edad estaban especialmente desamparadas en las sociedades industriales. Esos tres
programas, especialmente el de pensiones, absorben una
proporcin cada vez mayor del ingreso nacional, y los pases
ricos de todo el mundo estn revisando algunos aspectos de
sus programas de bienestar (Grfico 3.8). Incluso Suecia,
que se mantiene fiel al concepto de Estado del bienestar y
tiene un historial inigualado de erradicacin de la pobreza,
ha emprendido reformas de amplio alcance a fin de encontrar un melor equilibrio entre las prestaciones sociales y sus
fuertes cosios econmicos, a menudo invisibles.
En Europa central y oriental y la antigua Unin Sovi-

Porcentaje del PIB

12
10

8
6
Pensiones

tica el Estado prestaba tradicionalmente una gran variedad

de servicios sociales. Antes de la transicin a la economa de

2 -

mercado, esos Estados ofrecan prestaciones muy completas, pero que se distinguan en cuatro aspectos de las brin-

dadas por las economas de mercado industriales. Primero,

como el sistema estaba basado en el pleno empleo garantizado por el Estado, no exista el seguro de desempleo.
Segundo, la proteccin social se centraba en las personas

Asistencia familiar
1965

1970

1975

1980

1985

1990

Nota: Vanse los detalles en la Nota tcnica. Fuentes: OIT,

diversas ediciones; OCDE, 1996.

(cono los ancianos y los discapacitados) que no podan

trabajar. Tercero, las prestaciones estaban descentralizadas
por empresas. Por ltimo, las subvenciones en especie
(vivienda, energa) cumplan una funcin importante.
Debido a la contraccin econmica sin precedentes y a

necesidades bsicas de los ms pobres. Van desde programas que agrupan componentes de ayuda en efectivo y de

las restricciones presupuestarias impuestas por la transicin, algunos pases de Europa central y oriental y la antigua Unin Sovitica estn comenzando a darse cuenta de
que este sistema de cobertura universal resulta prohibitivo
y hay que sustituirlo por programas dirigidos a grupos

seguro, hasta subvenciones a los precios (alimentos,

vivienda, energa) y obras pblicas con gran concentracin de mano de obra (Cuadro 3.1). En general, la ayuda
internacional ha ejercido gran influencia en el diseo de
los programas de asistencia social. La difusin de la ayuda

ms especficos. Las transferencias en efectivo representan

un elevado porcentaje del PIB. Pero la adaptacin del sisterna de bienestar social a las nuevas condiciones est

alimentaria de los Estados Unidos en los aos cincuenta y

sesenta, por ejemplo, indujo a la adopcin de muchos
programas de alimentos por trabajo, especialmente en

resultando polticamente difcil. En Polonia las transferencias se duplicaron, pasando del 9% del PIB en 1988 al
18% en 1993.

Asia meridional. La aparicin de los fondos sociales en el

decenio de 1980, especialmente en Amrica Latina,
denota el paso a la ayuda no alimentaria y a una mayor

A diferencia de lo que sucede en los pases de la OCDE,

la gran mayora de los pases en desarrollo ha creado "oasis"

cooperacin con las organizaciones no gubernamentales y

los grupos comunitarios para la prestacin de asistencia

de seguridad social, que conceden prestaciones familiares y

pensiones a los trabajadores del sector estructurado y a los
funcionarios pblicos. El tamao de los oasis aumenta a la
par del ingreso per cpita. Cubre el 6% de la fuerza de trabajo en frica al sur del Sahara, el 23% en Asia y el 38%
en Amrica Latina. El seguro oficial de desempleo es poco
comn, pero la utilizacin del sector pblico como empleador de ltima instancia es una forma encubierta de seguro
de desempleo.
Los pases en desarrollo han experimentado tambin
distintas medidas de asistencia social para atender las

dirigida a grupos especficos. Los programas de obras

pblicas con gran participacin de mano de obra se han
hecho cada vez ms populares, especialmente en Asia
meridional y frica.
En muchos pases, los programas de seguro y asistencia
sociales, lejos de lograr su objetivo de proteger a los grupos
vulnerables, han servido para transferir recursos a grupos
privilegiados, a veces con consecuencias desestabilizadoras
desde el punto de vista fiscal. Estn apareciendo nuevas
concepciones de los sistemas de seguro y asistencia, que
examinaremos a continuacin.

65

66

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Seguro social: opciones y peligros

La generosidad de los programas de seguro social ha resultado a veces desastrosa para la poltica fiscal a largo plazo.
Como se indica en el Cuadro 3.2, en muchos pases las
obligaciones inherentes a los derechos de pensin acumulados por los beneficiarios superan con creces cualquier
medicin razonable de la capacidad del gobierno de
aumentar los impuestos.
Los cambios demogrficos explican en parte el enorme
aumento de las obligaciones en concepto de pensiones. El
envejecimiento de la poblacin es la causa de ms de la
mitad del aumento de las pensiones y otras prestaciones de
seguridad social en los pases de la OCDE en un perodo
reciente de 30 aos. Ucrania y Hungra tambin tienen
una poblacin de ms edad, lo que explica en parte el alto
nivel de su deuda implcita en concepto de pensiones. Es
probable que las presiones demogrficas sobre los programas de pensiones se intensifiquen con especial rapidez en
algunos pases en desarrollo. La poblacin china de ms de
60 aos de edad se duplicar en 30 aos, pasando del 9%
al 18% del total, transicin que tard un siglo en Francia
y Gran Bretaa.
Pero en el fondo los problemas van ms all de la demografa. En muchos pases los funcionarios pblicos consideran que sus pensiones son derechos ms bien que una
forma de ahorro; aportan contribuciones limitadas a un
plan de jubilaciones, pero reciben un sueldo completo a
ttulo de pensin despus de entre 30 y 35 aos de servicio. De manera ms general, algunos grupos de presin
consiguen orientar en su favor las asignaciones presupuestarias, y se resisten a perder esos beneficios aun a costa de

graves crisis fiscales. En otros casos, como ocurre en algunos pases africanos, las burocracias pblicas canalizan
hacia s mismas los recursos destinados al seguro social o a
los grupos vulnerables.
Cualquiera que sea la causa de esos problemas, a menos
que se pueda dar al seguro social una base financiera ms
slida, los programas se derrumbarn o los pases se sumirn en crisis fiscales profundas, o ambas cosas a la vez. Un
primer paso fundamental hacia la reforma es que los
gobiernos distingan entre los objetivos del seguro y los de
la asistencia, especialmente en los pases en desarrollo en
que suele haber una gran desigualdad entre los ciudadanos
ms pobres (que suelen ser los beneficiarios de los programas de asistencia) y los que participan en la economa formal (que son, por lo general, los destinatarios de los programas de seguro social). La experiencia indica que si no se
hace esa distincin es prcticamente seguro que se periudicar tanto la viabilidad fiscal de los programas de seguro
(debido a que los "asegurados" podrn hacer presin para
conseguir prestaciones no financiadas con fondos propios)
como la eficacia de los programas de asistencia (porque es
probable que los grupos no incluidos en ellos consigan
parte de los recursos destinados a los pobres).
Una vez hecha una distincin clara entre seguro y asistencia, los Estados pueden introducir la participacin privada y la competencia en los sistemas de seguro dominados
anteriormente por los monopolios pblicos. Para ello se
pueden utilizar varios procedimientos:
* El componente redistributivo de las pensiones se puede
separar del componente de ahorro mediante un sistema
obligatorio apoyado en varios pilares, en cuyo caso el
pilar del ahorro deber estar plenamente financiado con

fondos propios, administrado privadamente y regulado

por el sector pblico. La redistribucin se puede lograr

Cuadro 3.2 Deuda Implcita en concepto

de pensiones en algunos pases

mediante una pensin pblica uniforme (como en la

(porcentaje del PIB)

Pas
Uruguay
Hungria
Brasil
Ucrania
Turqua
China
Camern
Per
Congo
Venezuela
Senegal
Mal!
Ghana
Burkina Faso

Deuda pblica implcita en

concepto de pensiones
296
213
187
141
72
63
44
37
30
30
27
13
9
6

Nota: Los datos corresponden a varios aos entre 1990 y 1996

y son valores actuales netos calculados con una tasa de actualizacin del 4%.
Fuente: Kane y Palacios, 1996.

1997

Argentina).
Los Estados pueden introducir cuentas de ahorro obligatorias para el seguro de desempleo y para las pensiones
(en el Recuadro 3.7 se describe un plan de ese tipo aplicado en Chile).
Se puede permitir a las empresas y los particulares elegir
entre proveedores pblicos y privados, como en el
Japn, Sri Lanka y el Reino Unido.
Se puede confiar la administracin de los activos de los
programas de seguro pblico al sector privado, mediante
pogram e o
lial
contrato, como en Malasia.
Los Estados pueden designar a profesionales independientes, en lugar de cargos polticos, para que integren
las juntas directivas de los programas pblicos.

Naturalmente,

el sistema

rivado

de

seguro social slo

es viable si los mercados financieros estn suficientemente

desarrollados para que los intermediarios privados puedan

ASENTAR

LOS

CIMIENTOS

ECONMICOS

SOCIALES

hacer coincidir fcilmente esas obligaciones a largo plazo

con los activos a largo plazo. Sin embargo, incluso en

Recuadro 3.7 El nuevo plan de seguro

regiones pobres como Africa al sur del Sahara, el poco

arraigo de los mercados de capitales no debe ser necesariamente un obstculo al desarrollo de fondos de pensiones
privados. Dado un marco jurdico apropiado y aplicable
para el desarrollo del sector financiero, los pases podran
establecer mercados de capitales regionales. Esta es una
opcin especialmente interesante para los pases de la zona
del franco CFA, que tienen una moneda comn. Algunos
mercados de capitales de frica al sur del Sahara aventajan
ya, en trminos de capitalizacin de los mercados, a los de
los pases lai inoamericanos que recientemente han privatizado sus sistemas de pensiones (como el Per).

de desempleo de Chile

Estrategiassstenibles de asistenciasocial
A diferencia del seguro social, que se puede autofinanciar,
la asistencia social requiere el gasto directo de fondos pblicos. En consecuencia, es esencial equilibrar los objetivos de
mitigacin de la pobreza y prudencia fiscal. (En el Cuadro
3.1 se presenta un resumen de la amplia variedad de sistemas que se han probado.) En el pasado, el debate giraba
principalmente en torno a las ventajas comparativas de las
subvenciones de base amplia y de los programas con comprobacin previa de medios de vida. Hoy da, se han hecho
ms evidentes las limitaciones de ambos.
Los programas con comprobacin previa de medios de
vida (en que los beneficios se establecen de acuerdo al
ingreso del beneficiario) son de mayor complejidad administratva, por lo que es probable que slo puedan lograr su
objetivo a un costo razonable en los pases con fuerte capacidad institucional. Pero las subvenciones de base amplia
tambin han perdido su atractivo; son costosas y relativamente ineficientes para reducir la pobreza. Los subvenciones
de vivienda e infraestructura, por ejemplo, a la postre benefician en forma desproporcionada a las unidades familiares
de ingresos ms altos (Grfico 3.9). Las subvenciones alimentarias pueden ser ms eficaces si se dirigen a los artculos
consumidos principalmente por los pobres. Tnez ha sustituido con xito un programa de base amplia por otro dirigido a beneficiarios especficos mediante la eliminacin de
todas las subvenciones para los artculos consumidos especialmente por quienes no son pobres y, en el caso de los productos alimentarios para los que se ofrecen todava subvenciones, haciendo una diferencia entre las lneas de productos
mediante el uso de envases distintos y de ingredientes genricos. Esas reformas han reducido el costo de las subvenciones alimentarias del 4% del PIB a mediados del decenio
de 1980 al 2% para 1993, en tanto que se sigue manteniendo una red de seguridad alimentaria para los pobres.
La falta de confianza en los programas de asistencia tanto
con comprobacin previa de medios de vida como de base
amplia ha desviado la atencin hacia los sistemas de asistencia que por su misma naturaleza son selectivos. Uno de ellos

Hasta ahora, en Chile ha existido un plan de indemnizacin por despido pero no un sistema de seguro de
desempleo. El gobierno ha redactado una ley para
crear tal sistema (llamado PROTAC). El diseo del
plan se aparta de los modelos que prevalecen en los
pases de la OCDE, y trata de eludir los desincentivos para el trabajo que suelen acompaar al seguro de
desempleo. De acuerdo al nuevo plan, se crearan
cuentas individuales a las que trabajadores y empleadores contribuiran conjuntamente el 4,4% del
sueldo del trabajador. Esas cuentas acumularan hasta
cinco meses de sueldo y seran administradas en
forma privada, tal vez por las mismas instituciones
que ahora administran las pensiones privadas en
Chile. Los trabajadores a los que se despidiera recibiran una indemnizacin equivalente a un mes de
sueldo por ao de servicio (hasta un mximo de cinco
aos), y podran efectuar cinco retiros mensuales de
su cuenta individual mientras durase su desempleo.
Los trabajadores que quedaran sin empleo como consecuencia de su renuncia slo tendran derecho a los
retiros mensuales. El Estado reglamentara esas cuentas de seguro de desempleo y garantizara una prestacin mnima de desempleo. Como en el caso de las
pensiones, esa garanta mnima se proporcionara
slo una vez que los fondos de la cuenta estuvieran
agotados. En consecuencia, la cuenta individual hara
las veces de una franquicia.

consiste en concentrar las prestaciones en las zonas urbanas

y rurales con un nmero desproporcionadamente alto de
residentes pobres. Otro es establecer un nivel de prestaciones bajo e incorporar al programa un mecanismo que exija
algo a cambio. Los programas de alimentos por trabajo
incorporan esas caractersticas. Tambin lo hacen los programas de prstamo para microempresas en las comunidades pobres. En el Recuadro 3.8 se explica cmo Indonesia,
pas que ha logrado reducir enormemente la pobreza
mediante un crecimiento de base amplia, est iniciando distintos programas autodirigidos a determinados grupos en
un intento por eliminar la pobreza para el ao 2005.
Las dificultades de los programas de asistencia social
son de orden poltico tanto como fiscal: como los pobres
marginados son polticamente dbiles casi en todas partes,
en pocas de austeridad fiscal incluso los programas diseados con prudencia corren el riesgo de perder apoyo. Los
programas autoselectivos, especialmente los que imponen
obligaciones recprocas a los beneficiarios, parecen tener
mayor viabilidad poltica que los orientados a grupos ms

67

68

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Grfico 3.9 En general, las subvenciones para vivienda de los paises en desarrollo no benefician
a los necesitados
Porcentaje de subvenciones que benefician a las unidades familiares con ingresos inferiores
a la media
Asia meridional
Amrica Latina y el Caribe
frica al sur del Sahara
Oriente Medio y Norte de frica
Asia oriental
Pases de ingreso
alto de la OCDE

10

20

30

40

50

60

Fuente: Los datos corresponden a 1991-92. Banco Mundial, 1996f.

reducidos, pero tambin son vulnerables. En el fondo,

pues, la tarea -analizada en el Captulo 7- consiste en
encontrar medios de dar expresin a las inquietudes de los
pobres y permitirles convertirse en defensores ms eficaces
de sus propios intereses.

Opciones estratgicas: mayor acierto

en el establecimiento de los elementos bsicos
Cada uno de los cuatro conjuntos de principios bsicos
econmicos y sociales plantea dificultades especiales, pero
todos tienen algunos problemas en comn.

Recuadro 3.8 Reduccin de la pobreza en Indonesia: la asistencia social, complemento

de un crecimiento de base ampilia
El crecimiento rpido y de base amplia de Indonesia ha
producido un efecto espectacular en la reduccin de la
pobreza. Entre 1970 y 1990, la proporcin de habitantes que viva por debajo del umbral de pobreza baj del
56% al 15%; otros indicadores del bienestar, como la
mortalidad infantil, registraron tambin una mejora
similar. El gobierno se ha propuesto ahora la ambiciosa
meta de erradicar la pobreza absoluta dentro de los prximos diez aos. La dificultad estriba en que los pobres
que an quedan estn concentrados en focos aislados de
pobreza que tienen una escasa dotacin de recursos
naturales, baja densidad de poblacin y otras caractersticas socioeconmicas que hacen difcil el acceso a los
mismos. En los ltimos aos se han iniciado varias
intervenciones dirigidas especficamente a ellos, entre
las que cabe sealar las siguientes:
a El programa Inpres Desa Tertinggal (IDT), iniciado
en 1994, est dirigido a las aldeas marginadas del
proceso de desarrollo del pas. El programa distribuye
donaciones por un total de $200 millones al ao
entre 20.000 poblados, que constituyen el tercio ms

pobre de todas las aldeas de Indonesia, a fin de que se

utilicen como capital inicial para actividades generadoras de ingresos. Este programa se combina con
otros de obras pblicas.
* El programa Familia Prspera, iniciado en 1996,
tiene por objeto mejorar, mediante pequeas donaciones y crditos subvencionados, las condiciones de
las familias que viven en poblados no incluidos en el
programa IDT y cuyos niveles de vida estn por
debajo de cierta norma.
a Gracias al Programa de Transmigracin, alrededor
de 750.000 familias o ms de 3,6 millones de personas de la sobrepoblada isla de Java han sido reasentadas en islas exteriores menos pobladas, a expensas
del gobierno. El programa tiene por objeto solucionar la falta de tierras como causa de la pobreza y
suministra a los nuevos asentados tierras agrcolas y
otros beneficios.
* El Programa de Mejoramiento de Kampung est
dirigido a perfeccionar la prestacin de servicios
sociales e infraestructura a los barrios urbanos densamente poblados y de bajos ingresos.

ASENTAR

LOS

En primer lugar, es esencial establecer prioridades.

Como se demuestra en el presente captulo, son demasiados los pases en que el Estado no ofrece todava los bienes
y servicios pblicos fundamentales que se pueden esperar
de l -un ordenamiento jurdico bsico, una macroeconoma estable, los rudimenros de salud pblica, educacin
primaria universal, infraestructura adecuada de transporte
y una red de seguridad social mnima. Al mismo tiempo,
los Estados ofrecen innecesariamente una amplia variedad
de bienes y servicios que los mercados privados podran
suministrar en su lugar. Especialmente en los pases con
capacidades institucionales dbiles, existe, pues, la necesidad urgente de centrar la funcin del Estado en los elementos fundamentales.
En segundo lugar, la hbil utilizacin de mercados privados y competitivos y de actividades de ndole voluntaria
puede apoyar el desarrollo y a la vez reducir fuertemente la
carga de los Estados con capacidades institucionales dbiles.
El crecimiento basado en el mercado en un entorno de
incentivos favorables es fundamental. Adems, los mercados pueden proporcionar una variedad de bienes y servicios
privados que en muchos pases han pasado de alguna

CIMIENTOS

ECONMICOS

Y SOCIALES

manera a ser de dominio del sector pblico -como la educacin superior, los servicios de atencin curativa de la
salud, y las pensiones y otras formas de seguro. En otras
esferas -la utilizacin de fondos sociales para la mitigacin
de la pobreza, el mejoramiento de la calidad de la educacin primaria, la mayor participacin de las organizaciones
no gubernamentales y las comunidades- la reforma puede
mejorar enormemente la prestacin de servicios. Los pases
con instituciones pblicas dbiles deben asignar alta prioridad a la bsqueda de medios que permitan utilizar los mercados y hacer participar a las empresas privadas y otros proveedores no gubernamentales en la prestacin de servicios.
Por ltimo, los Estados deben buscar los medios de
conseguir mayor credibilidad. A corto plazo, mientras se
procede al fortalecimiento de las instituciones internas
dbiles, la creacin de vnculos ms fuertes con los participantes externos -por
ejemplo mediante programas de
estabilizacin con el FMI- puede servir como demostracin del compromiso gubernamental. A largo plazo, sin
embargo, como se analiza en profundidad en la Parte III,
la tarea esencial consiste en crear mecanismos de compromiso autctonos basados en las instituciones internas.

69

IMPULSAR

LOS

MERCADOS:

LIBERALIZACICON,
Y

POLTICA

ASI NADIE

REGLAMENTACION

INDUSTRIAL

PONE EN DUDA EL PAPEL FUNDAMENTAL

del Estado de asentar los cimientos econmicos y

sociales, examinado en el Captulo 3. El consenso es mucho
menor, sin embargo, cuando se trata de determinar con
precisin la funcin del Estado en materia de reglamentacin y poltica industrial. El auge de las estrategias estatales
de desarrollo que se produjo en los primeros aos de la posguerra fue acompaado, en muchos pases, por una enorme
expansin de la reglamentacin gubernamental. A medida
que se han liberalizado los pases se han ido abandonando
los aspectos del rgimen normativo que han resultado contraproducentes. Pero los gobiernos se estn dando cuenta de
que las reformas del mercado y la rpida evolucin de la tecnologa plantean sus propios problemas normativos. Los
Estados no pueden abandonar la reglamentacin. Lo que
deben hacer, ms bien, es adoptar estrategias reguladoras
que estn en consonancia no slo con las nuevas exigencias
de la economa y la sociedad sino tambin, y sobre todo,
con la capacidad institucional de los pases.
Si se procura que haya una correspondencia adecuada
entre la funcin del Estado y su capacidad institucional,
resultar ms fcil compaginar algunas orientaciones, aparentemente contradictorias, sobre la accin estatal. Por
ejemplo, muchos diran que, en sectores complejos como
el de telecomunicaciones, los encargados de la reglamentacin deberan dar muestras de considerable flexibilidad al
formular y poner en prctica las normas reguladoras de los
mercados. Sin embargo, en los casos en que la capacidad
institucional sigue siendo deficiente, el margen para la
adopcin de iniciativas flexibles es limitado; en ese caso, se
debe centrar la atencin en inspirar confianza a las empresas y los particulares y convencerlos de que el Estado cumplir sus compromisos y se abstendr de aplicar medidas
arbitrarias y antojadizas.
Lo mismo puede decirse, incluso con ms razn, de las
polticas de carcter ms intervencionista, es decir, aquellas

que no slo tienen por objeto sentar las bases del desarrollo
industrial, sino acelerarlo decididamente. En principio,
parece que el gobierno puede desempear esa funcin. En
la prctica, las posibilidades reales dependen en gran parte de
que se cumpla una serie de estrictas condiciones institucionales. Salvo en los casos en que se ha hecho coincidir hbilmente la funcin con la capacidad, la poltica industrial
activista ha dado en muchos casos resultados catastrficos.
Muchos de los pases con escasa capacidad institucional
han tenido en el pasado gobiernos que han tratado de hacer
ms de lo que podan; para esos pases, la privatizacin y la
liberalizacin de los mercados deben ser parte fundamental
de su plan de accin. A medida que la capacidad aumente,
las organizaciones y los funcionarios pblicos podrn
emprender programas colectivos ms difciles, promover
los mercados y utilizar cada vez con ms frecuencia :nstrumentos reguladores eficientes pero difciles de administrar.

La rivatizaci6n
La privataci

la liberalizacin de los mercados

yaberalos

Existe renovado inters en encontrar los medios para que

los gobiernos colaboren con el sector privado en apoyo del
desarrollo econmico y ofrezcan un marco normativo favorable a los mercados competitivos. Sin embargo, son demasiados los pases en que el Estado y el mercado se mantienen esencialmente en desacuerdo. La iniciativa privada
sigue siendo vctima de un legado de relaciones ant agnicas con el Estado. La rigidez de la reglamentacin inhibe la
iniciativa privada. Adems, las empresas estatales, en
muchos casos sostenidas por privilegios monopolsticos,
dominan ciertas esferas econmicas que sera ms provechoso dejar en manos de los mercados competitivos. En los
casos extremos, hay una masa de empresas estatales ineficientes que bloquea totalmente el dinamismo privado e
impone al resto del sector pblico una carga fiscal y administrativa imposible de manejar. En esos pases, la primera

LIBERALIZACIN,

REGLAMENTACIN

medida que hay que tomar para mejorar la eficacia del

Estado es reducir su alcance.
Los resultados econmicos recientes de pases como
China y Polonia constituyen una prueba espectacular de
los beneficios de la contraccin del Estado en las antiguas
economas de planificacin centralizada. Pero la reduccin
del control gubernamental, independientemente de que
est basado en la propiedad pblica o en la reglamentacin,
tambin puede dar grandes dividendos en economas ms
mixtas. Puede, por ejemplo:

Y POLTICA

INDUSTRIAL

Las dificultades que presenta la reduccin del alcance

excesivo del Estado son de orden tanto poltico e institucional como tcnico. El xito depende de la capacidad de
llevar adelante la reforma a pesar de la oposicin de grupos
poderosos favorecidos por el statu quo. En el Captulo 9 se
examina la forma ms eficaz de iniciar y mantener las reformas en general. En el presente captulo nos limitamos a
examinar los programas de liberalizacin de los mercados y
de privatizacin.
Las iniciativas encaminadas a fomentar la liberalizacin
de los mercados y la privatizacin se pueden dividir en tres
etapas superpuestas: preparacin para la reforma, establecimiento de un entorno comercial propicio y privarizacin
(o liquidacin) de las empresas estatales. La transparencia
es condicin esencial cuando los gobiernos comienzan a
prepararse para la reforma. Tericamente, esa transparencia comprende los siguientes elementos:

" Liberar recursospblicos para destinarlos a actividades de

altaprioridad.La desviacin de las subvenciones recibidas por las empresas estatales deficitarias hacia la educacin bsica habra permitido aumentar los gastos de
educacin del gobierno central un 50% en Mxico, un
74% en Tanzana y un 160% en Tnez.
" Prepararel camino hacia unos servicios mejoresy ms baratos. El traspaso al sector privado de los bienes estatales
tuvo efectos positivos en todos salvo uno de doce casos
cuidadosamente estudiados en Chile, Malasia, Mxico
y el Reino Unido. Los beneficios se tradujeron en un
aumento de la productividad y las inversiones y en una
fijacin de precios ms eficiente. La desreglamentacin
de cinco sectores hasta entonces fuertemente regulados
en los Estados Unidos haba producido, hasta 1990,
ganancias de $40.000 millones (Cuadro 4.1). En la
Argentina, la liberalizacin de las terminales portuarias
de Buenos Aires permiti reducir los derechos un 80%.
" Desbloquear las oportunidades de desarrollo del sector
privado. El exceso de reglamentacin puede inhibir el
ingreso en el mercado, impulsar el sector informal y
hasta favorecer la aparicin de nuevos servicios orientados a ayudar a las empresas a moverse en ese laberinto de
normas. La eliminacin de esos excesos hace posible que
los mercados funcionen en forma ms eficiente y con
costos de transaccin ms bajos.

u declaracin expresa del objetivo principal, a saber, la

puesta en marcha de una economa de mercado competitiva, relegando los objetivos fiscales y de otra ndole a
un papel secundario, como mximo;
u aclaracin de los criterios que se han de utilizar para
determinar qu reglas son tiles, cules se deben descartar y cules se deben reforzar como complemento de la
privatizacin;
* preparacinde estados financieros y presupuestos pblicos (incluida la informacin sobre los emprstitos solicitados a los bancos) para determinar qu empresas estatales son deficitarias y poner de manifiesto las razones de
sus prdidas, y
a especificacin de mecanismos abiertos y competitivos
(subastas, por ejemplo) para la privatizacin de las
empresas estatales.
Esos preparativos se justifican adems por otro motivo.
Con frecuencia demuestran si un pas est o no verdadera-

Cuadro 4.1 Estimaciones de los beneficios econmicos derivados de la desreglamentacin

en los Estados Unidos
(miles de millones de dlares)
Sector
Lneas areas
Ferrocarriles
Transporte por carretera
Telecomunicaciones
Televisin por cable
Corretaje
Gas natural

Total
= Datos no disponibles.
Fuente: Winston, 1993.

Beneficios para
los consumidores
8,8-14,8
7,2-9,7
15,4
0,7-1,6
0,4-1,3
0,1
.

32,6-43

Beneficios para
los productores
4,9
3,2
-4,8
.

-0,1
.

3,2

Beneficios
totales
13,7-19,7
10,4-12,9
10,6
0,7-1,6
0,4-1,3
0,0

Otros posibles
beneficios
4,9
0,4
0,0
11,8
0,4-0,8
0,0

. .

4,1

35,8-46,2

21,6-22,0

71

72

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

mente preparado para la reforma, es decir, si las principales

instancias polticas la desean de verdad y consideran polticamente viable traducir ese deseo en accin. Si no se da esa
voluntad, los esfuerzos ulteriores sern en vano. Es ms,
pueden resultar contraproducentes si se interpretan como
uno ms de una larga serie de cambios arbitrarios de poltica.
Una vez hechos los preparativos iniciales, la segunda
etapa de la reforma consiste en crear un entorno econmico favorable para los mercados privados competitivos.
Ello significa que debe haber reglas del juego que faciliten
el ingreso a los mercados y la competencia, y un marco
institucional, jurdico y normativo complementario que
pueda constituir una buena base para el derecho de propiedad y los mercados, incluidos (especialmente) los mercados
financieros.
Las ventajas econmicas de una reforma oportuna del
entorno econmico general -antes incluso de la privatizacin- son enormes. Una de ellas es que al fomentar la
competencia externa e interna se consigue que muchos de
los beneficios de la privatizacin se transmitan a los consumidores, y no representen tan slo una transferencia de
fondos del erario pblico a los monopolios privados. De lo
contrario, es probable que estos ltimos se constituyan en
grupos de inters poderosos e inamovibles, con la voluntad
y los medios necesarios para sofocar ulteriores intentos de
introducir una mayor competencia en la economa. Una
segunda ventaja es que, si se introducen estructuras normativas claras, los licitadores tendrn una idea ms cabal del
potencial econmico de las compaas que se van a privatizar -en otras palabras, la prima por riesgo ser menor-,
y el gobierno recibir ofertas ms elevadas.
En trminos ms generales, la liberalizacin del entorno
econmico puede actuar como potente catalizador y crear
un crculo virtuoso, de manera que cada reforma facilite el
camino a nuevos cambios. Cuanto ms slido es el entorno
econmico, mayor es la variedad de oportunidades y apoyos de que disponen los empresarios, los funcionarios y los
trabajadores y, por consiguiente, ms dbil ser la oposicin poltica al desmantelamiento de tinas normas y organismos entorpecedores y a la liquidacin o privatizacin de
las empresas estatales. La dificultad estriba en encontrar un
medio de poner en movimiento esa espiral virtuosa. Al
comienzo, quienes han prosperado en el marco del sistema
disfuncional tendrn mucho que perder, en tanto que es
poco probable que los eventuales ganadores hayan alcanzado la masa crtica necesaria para defender sus propios
intereses. En el Recuadro 4.1 se describe la forma en que
Mxico logr superar la resistencia inicial a la reduccin de
los mecanismos de control.
Como se requiere cierto tiempo para que influya favorablemente, y como la privatizacin se hace ms fcil a
medida que mejora el entorno, los reformadores pueden
sentirse tentados a asignar a la privatizacin un lugar

1 997

secundario. Ese es precisamente el sistema adoptado por

China y, en aos anteriores, por la Repblica de Corea y
Taiwn (China). A comienzos del decenio de 1960, corresponda a las empresas estatales aproximadamente la mitad
de la produccin de manufacturas en Taiwn (Chma) y
la cuarta parte en Corea. Para mediados del decenio de
1980 esa proporcin se haba reducido al 10% aproximadamente en ambas economas, no como resultado de la
privatizacin sino debido a la rpida expansin del sector
privado.
La estrategia de "desprendimiento gradual" del predominio estatal parece haber dado resultado en algunas economas de Asia oriental. Pero en otros pases, consideraciones de orden econmico y poltico aconsejan un
procedimiento de privatizacin ms acelerado. La demora
impone tres importantes costos econmicos. En primer
lugar, las empresas estatales deficitarias pueden continuar
absorbiendo fondos de las arcas fiscales (o de los bancos en
forma de "prstamos" que jams se reembolsarn). A
menos que se ponga freno a esas prdidas, la inestabilidad
fiscal resultante pondra en peligro todo el programa de
reforma. En segundo lugar, en previsin de la privatizacin
inminente, los administradores y trabajadores de las empresas estatales pueden sentir la tentacin de apropiarse de los
bienes ms valiosos de la empresa mientras las circtnstancias lo permitan. En tercer lugar, las empresas estatales
ineficientes pueden obstruir la liberalizacin y reestructuracin de otros sectores. En Zambia, la liberalizacin del mercado cre oportunidades para que las pequeas explotaciones agrcolas ampliaran la produccin y las exportaciones
de algodn. Pero antes de exportar el algodn es preciso
elaborarlo, y durante los aos que siguieron a la liberalizacin prcticamente todas las plantas elaboradoras del pas se
hallaban bajo el control de una empresa estatal monopolstica. Una vez reestructurado el sector, se aceler notablemente el ritmo al que los agricultores y las empresas aprovechaban las nuevas oportunidades del mercado.
Dada la importancia de mantener un ritmo de privatizacin acelerado, el orden cronolgico de sta con respecto
a la liberalizacin plantea algunos problemas difciles de
resolver. Por un lado, la privatizacin rinde mayores beneficios econmicos, e impone menos penalidades a la sociedad, si va precedida por la liberalizacin y tina reforma del
sistema normativo. Por el otro, cuanto ms se aplace la privatizacin, ms se consolida la gestin de las empresas estatales. En el Recuadro 4.2 se describe la forma en que los
reformadores que han optado por llevar adelante la privatizacin han tratado de evitar esos riesgos.

Reduccin de unapresencia estatal excesiva: dos

enseanzas fundamentales
La experiencia obtenida en todo el mundo con los intentos
de reducir la presencia excesiva del Estado indica que para

LIEERALIZACIN,

REGLAMENTACIN

POLTICA

INDUSTRIAL

Recuadro 4.1 El "zar de la desregulacin" en Mxico

En 1988 el Presidente de Mxico nombr un coordinador de la Unidad del Programa de Desregulacin Econmica, el "zar de la desregulacin". Cada mes, ste
renda cuentas directamente al Presidente y a su Consejo Nacional de Concertacin Econmica. Toda
empresa mexicana, grande o pequea, tena igualdad de
acceso a su oficina para presentar quejas contra las normas y los reglamentos gravosos. Cuando la oficina reciba una queja, estaba obligada a determinar por qu
exista la norma, cmo se interrelacionaba con otras
normas, y si deba seguir en vigor. La oficina funcionaba de acuerdo a un calendario estricto; si no tomaba
medidas para mantener, modificar o abolir la norma
controvertida en el plazo de 45 das, sta quedaba automticamente anulada.
La opinin general es que la labor del encargado de
la desreglamentacin en los primeros cuatro aos de su
mandato aceler enormemente las reformas de Mxico.
Proporcion a los empresarios privados en dificultades
una representacin eficaz y flexible en los ms altos
niveles del gobierno. Los factores en que se bas su xito
son los siguientes:

logratlo se necesitan dos componentes esenciales. El primero es la firme decisin de establecer mercados competitivos, acompaada de la voluntad de eliminar los obstculos reglamentarios y de otra ndole que se oponen a su
funcionamiento. La liberalizacin de los mercados permite
a los nuevos participantes crear empleos y riqueza. Tambin alivia las dificultades de la privatizacin a la vez que
incrementa las posibles ganancias econmicas. La segunda
enseanza es que, aunque es necesario que el Estado sobredimensionado tenga menos bienes de su propiedad, y si
bien no hay ninguna razn econmica convincente para
que las industrias de bienes comerciables sigan siendo de
propiedad estatal, no hay un momento preciso del prograna de reforma que pueda considerarse como "el ms
indicado" para iniciar la privatizacin. El momento apropiado dependera de la dinmica de la reforma en cada pas.
Mejorar la reglamentacin
Una reglamentacin hbil puede ayudar a las sociedades a
influir en los resultados de los mercados a fin de lograr
objetivos pblicos. Puede proteger el medio ambiente.
Tambin puede proteger a los consumidores y trabajadores
contra los efectos de la asimetra de la informacin, por
ejemplo, del hecho de que los bancos sepan mucho ms
acerca de i calidad de sus carteras que los depositantes o

a apoyo inequvoco del Presidente, lo que daba a

entender tanto a los burcratas como a los particulares que tenan que cumplir las decisiones de este alto
funcionario;
a esas decisiones slo podan ser invalidadas por los
ms altos niveles de gobierno;
a fuertes sanciones para los funcionarios que dejaban
de aplicar sus dictmenes;
a fijacin de un plazo, lo que aseguraba resultados rpidos y visibles;
a el personal a sus rdenes, que tena conocimientos
acerca de las consecuencias econmicas de las reglamentaciones, sus interacciones con otras normas y
sus exigencias administrativas; ninguna persona
puede llevar a cabo eficazmente por s sola un programa de desreglamentacin a nivel de todo el
gobierno;
a finalmente, el hecho de que este alto dignatario se
gan la confianza de los funcionarios y del pblico,
pues prest la misma atencin a los poderosos y a los
humildes, y sent un precedente de imparcialidad
sistemtica.

de que los ejecutivos de las empresas conozcan los riesgos

para la salud o la higiene asociados a la produccin o al
consumo mejor que los trabajadores o consumidores. La
reglamentacin puede adems hacer que los mercados funcionen ms eficientemente fomentando la competencia y
la innovacin e impidiendo el abuso del poder monopolstico. En trminos ms generales, puede contribuir a lograr
la aceptacin social de la equidad y legitimidad de los resultados del mercado.
Como consecuencia de la liberalizacin econmica, se
ha reconocido que la reglamentacin es contraproducente
en muchos sectores y se ha tenido la sensatez de abandonarla. Pero en algunas esferas las razones tradicionales de la
reglamentacin siguen siendo vlidas, y los procesos mismos de liberalizacin y privatizacin de los mercados han
puesto de relieve nuevos problemas de reglamentacin. El
objetivo no es, como se ilustra aqu en relacin con tres
importantes sectores -los bancos, los servicios pblicos y
el medio ambiente-, abandonar del todo la reglamentacin, sino buscar en cada pas sistemas reguladores en consonancia con sus necesidades y sus capacidades.
Nuevas razones en favor de la reglamentacin
FINANZAS: DEL CONTROL A LA REGLAMENTACIN PRUDEN-

CIAL. Nuestros conocimientos sobre el desarrollo del sector

73

74

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Recuadro 4.2 Seis objeciones a la privatizacin -y

1997

seis posibles soluciones

"Nopodemos echar a la calle a los trabajadores del sector

pblico. Eso no es justo y ellos no lo permitirn."

"Nuestro sector privado es demasiado dbil. Sin empresas

estatales, nuestra economa se estancar."

Ganarse el asentimiento de los empleados es esencial para que la privatizacin tenga xito. Algunos
pases han dado acciones a los empleados o han llevado
a cabo la privatizacin mediante la compra de las
empresas por los trabajadores y directivos. Otros han
ofrecido generosas indemnizaciones por despido. La
privatizacin se facilita en la medida en que los pases
desarrollan programas encaminados a proteger a los
grupos vulnerables, como los que se describen en el
Captulo 3.

Indudablemente, la privatizacin es ms fcil si existe

ya una economa de mercado que funciona adecuadamente, con los correspondientes mercados financieros.
Por consiguiente, un complemento (y, si procede, antecedente) esencial de la privatizacin es la liberalizacin
del mercado, acompaada tal vez de las intervenciones
para fomentar los mercados que se describen ms adelante en este mismo captulo. Aun as, en la mayora de
los casos, es precisamente la onerosa presencia de un
Estado hipertrofiado lo que limita la actividad privada;
esta objecin confunde la causa con el efecto.

"La privatizacin es simplemente uno de los muchos

medios de que disponen los polticos y empresariospoderosos para hacersefavoresy enriquecersea costa de los ciudadanos comunes.

"Lo nico que se conseguir con la privatizacin es reemplazar un monopolio pblico por un monopolio privado."

Los procedimientos tienen importancia. La privatizacin se debe efectuar mediante licitacin pblica, y
los criterios para la seleccin de los compradores deben
determinarse cuidadosamente por anticipado. Adems,
todo el proceso se debe realizar abiertamente, a la vista
de los medios de difusin y de los ciudadanos.

La reforma de la reglamentacin es otro complemento importante de la privatizacin. Se requiere, por

un lado, un proceso de desreglamentacin para eliminar
los privilegios monopolsticos artificiales, y, por el otro,
el desarrollo de un sistema regulador que limite en
forma convincente el abuso del poder econmico en los
mercados no competitivos.

"La sociedad no aceptarque entreguemos bienes nacionales preciosos a ricachones extranjeros (o locales)."

"Porqu someternos a este trauma?Limitmonos a administraren mejorforma nuestras empresas estatales."

Una propiedad de base amplia puede contribuir a

que el pblico apoye la privatizacin. Una de las estrategias para lograrlo, aplicada en Mongolia, la Repblica
Checa y Rusia, consiste en distribuir cupones de privatizacin a los particulares, que los pueden cambiar por
acciones. Otro sistema, adoptado en la Argentina, Chile
y el Reino Unido es la oferta pblica inicial de acciones
a los ciudadanos a precios competitivos. Ambos sistemas se pueden concebir de manera que den cabida a un
socio estratgico fuerte que tenga el incentivo y los
conocimientos necesarios para reestructurar eficazmente la empresa.

Es verdad que si los gobiernos estn dispuestos a

establecer fuertes limitaciones presupuestarias, a permitir la competencia de las empresas privadas y a dar a los
administradores incentivos apropiados, los resultados
de las empresas estatales pueden mejorar. La triste realidad es que, aunque algunos gobiernos tenaces han
logrado reformar sus empresas pblicas a corto plazo, es
mucho ms difcil conseguir que las reformas perduren.
En el Informe sobre el DesarrolloMundial 1983 se pusieron de relieve varias empresas estatales de todo el
mundo que funcionaban satisfactoriamente; para 1993
la mayora de ellas se hallaba en decadencia.

financiero han cambiado enormemente en el ltimo decenio. Sabemos ahora que el arraigo del sector financiero de
un pas es un poderoso factor de prediccin y un motor del
desarrollo. Otra comprobacin igualmente importante es
que la reglamentacin orientada al control adoptada extensamente en los primeros aos de la posguerra -que diriga
hacia las actividades protegidas crdito subvencionado a

tasas de inters real muy negativas, limitando as la diversificacin sectorial y geogrfica de los intermediarios financieros- puede obstaculizar en muchos casos la penetracin de los circuitos financieros. La reaccin casi universal
ha sido renunciar al control de la estructura de los mercados financieros y de su asignacin de los fondos, y embarcarse en un proceso de liberalizacin.

LIBERALIZACIN,

REGLAMENTACIN

Sin embargo, liberalizacin del sector financiero no es

lo mismo que desreglamentacin. Las razones en favor de
la regulacin del sector bancario son tan apremiantes como
siempre. Slo ha cambiado el objetivo, que ya no es la
canalizacin del crdito hacia los objetivos preferidos sino
la salvaguardia de la integridad del sistema financiero.
El sistema bancario necesita normas de control eficaces
porque los bancos son diferentes. Si no hay una reglamentacin apropiada, quienes no pertenecen al sistema sern
menos capaces de juzgar por s mismos la integridad
financiera de un banco que la de una empresa no financiera. Por qu? En primer lugar, porque los activos principales de los bancos son los prstamos pendientes. Mientras los bancos perciban intereses sobre sus prstamos, los
observadores externos pueden perfectamente creer que
tienen una cartera robusta, aunque (sin que los observadores lo sepan) los prestatarios carezcan de los recursos
necesarios para reembolsar el principal o, peor an, se
encuentren efectivamente en bancarrota y continen
pagando los intereses slo con la ayuda de nuevos prstamos. En segundo lugar, porque a diferencia de muchas
empresas, los bancos pueden hallarse en la insolvencia
absoluta sin entrar en una crisis de liquidez. Mientras los
bancos insolventes puedan ocultar su situacin al pblico,
podrn seguir atrayendo depsitos e incluso emprender
campaas para obtenerlos ofreciendo tasas de inters favorables. Los bancos a punto de la quiebra suelen correr
riesgos cada vez mayores para salvar su posicin, y cubren
los depsitos sin fondos con otros depsitos, aumentando
en esa forma sus prdidas antes del inevitable derrumbe.
Y, en tercer lugar, porque los balances de los bancos pueden ser difciles de interpretar, especialmente debido a
que en la actualidad una proporcin cada vez mayor de
sus carteras puede estar compuesta de instrumentos derivados y otros nuevos instrumentos financieros que son
difciles de vigilar.
Esa asimetra de la informacin puede ser un elemento
desestabilizador. Los depositantes, temiendo por la seguridad de sus fondos, pueden precipitarse a retirarlos cuando
comienzar a escuchar rumores sobre bancos en dificultades. Las quiebras bancarias suelen ser contagiosas. Cuando
un banco insolvente se declara en quiebra, los depositantes
nerviosos pueden iniciar un asedio de otros bancos. A
medida que la liquidez del sistema se agota, incluso los
bancos solventes pueden verse obligados a cerrar. Un asedio a nivel de todo el sistema puede tener graves consecuencias macroeconmicas. Por todos estos motivos, a
saber, las dificultades de evaluar la integridad financiera de
los bancos y los efectos negativos secundarios y de distribucin de las quiebras bancarias, es necesario moderar el
comportamiento de los bancos mediante medidas reguladoras y de otra ndole, que se describen ms adelante en
esta misma seccin.

Y POLTICA

INDUSTRIAL

SERVICIOS PBLICOS: REGLAMENTACIN CON COMPETENCIA. La reglamentacin tambin ha adquirido renovada

importancia para los servicios pblicos. En este caso, sin

embargo, ello obedece a los revolucionarios cambios tecnolgicos y de organizacin, y no solamente a modificaciones
deliberadas de las polticas. El argumento en favor de la
reglamentacin de los servicios pblicos sola ser muy sencillo. stos eran monopolios naturales, de manera que, en
ausencia de reglamentacin, las empresas privadas de servicios pblicos se comportaban como monopolios, restringan la produccin y suban los precios, con consecuencias
perjudiciales para la eficiencia y la distribucin de los ingresos en toda la economa. En la actualidad, los cambios tecnolgicos han creado nuevas posibilidades de competencia,
pero los posibles competidores tal vez necesiten que los
organismos reguladores les den garantas especiales antes de
ingresar al mercado.
En el campo de las telecomunicaciones, docenas de pases de las Amricas, Europa y Asia, adems de algunos de
frica, entre ellos Ghana y Sudfrica, han introducido la
competencia en los servicios de comunicaciones de larga
distancia, de telefona celular y de valor agregado (fax,
transmisin de datos, videoconferencias). Unos cuantos
pases, entre ellos Chile y El Salvador, por ejemplo, estn
estudiando incluso la posibilidad de introducir la competencia en las redes locales de conexin fija. La generacin de
energa elctrica (aunque no su transmisin o distribucin)
tambin se considera actualmente un campo propicio para
la competencia. En China, Indonesia, Filipinas y Malasia,
los inversionistas privados estn agregando capacidad de
generacin mediante proyectos independientes de energa
elctrica, lo que ha aliviado la aguda escasez de energa y ha
permitido que el financiamiento privado colme el vaco
dejado por la insuficiencia de los recursos pblicos.
En este nuevo entorno, el grado de monopolio natural
se ha reducido drsticamente (aunque tal vez no se haya eliminado del todo). Pero la reglamentacin sigue siendo
esencial, por dos razones. En primer lugar, puede facilitar
la competencia. Considrese el problema de la interconexin. Debido a que durante ms de diez aos no establecieron normas viables que permitieran a las distintas redes
conectarse mutuamente, los organismos reguladores de las
telecomunicaciones de Chile obstruyeron gravemente la
competencia y dejaron el control de la evolucin del sistema en manos de las empresas dominantes ya establecidas.
Tras numerosas controversias judiciales, en 1994 se introdujo un sistema de portadores mltiples, y actualmente los
clientes pueden elegir la compaa de servicios de larga distancia. En pocos meses, seis nuevos proveedores haban
ingresado al mercado y el precio de las llamadas de larga
distancia haba bajado a la mitad. Se pueden producir problemas similares de interconexin en el sector de la energa
elctrica cuando las empresas generadoras suministran

75

76

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

energa a los clientes a travs de las lneas de transmisin de

un portador comn. Este es un problema que la Argentina,
entre otros pases, ha tenido que tratar de resolver a raz de
la privatizacin.
Una segunda razn para mejorar la reglamentacin es
que la competencia tal vez no baste para proteger a los
inversionistas privados contra el "riesgo normativo", es
decir, el peligro de que las decisiones de los organismos
reguladores y otros entes pblicos impongan exigencias
nuevas y costosas ms adelante. Los activos de las empresas de servicios pblicos son muy especficos y no se pueden destinar a otros usos. En consecuencia, esas empresas
estarn interesadas en funcionar siempre que puedan recuperar sus gastos de explotacin. A su vez, ello las hace especialmente vulnerables a expropiaciones administrativas,
como ocurre, por ejemplo, cuando los organismos reguladores fijan los precios por debajo del costo medio a largo
plazo. En consecuencia, los pases que carecen de una tradicin de respeto de los derechos de propiedad tal vez no
logren atraer a inversionistas privados hacia los servicios
pblicos, independientemente de que estn empeados en
introducir la competencia en los mercados de servicios
pblicos. Como se indica en las secciones siguientes, un
mecanismo bien diseado que comprometa al organismo
regulador a atenerse a una lnea de accin claramente definida puede ofrecer las garantas que necesitan los posibles

polticos pueden fomentar la ambigedad y los resultados

negociados en lugar de una aplicacin previsible y sistemtica. Las comunidades pobres tienen que aceptar diariamente un pacto funesto: consiguen la supervivencia inmediata a cambio del deterioro ambiental a largo plazo. Las
empresas privadas comparan los costos y los beneficios previsibles del cumplimiento de las normas ambientales bien
definidas con la perspectiva de rebajar los costos evitando
completamente la reglamentacin. En consecuencia, los
polticos pueden llegar fcilmente a la conclusin de que la
inaccin en materia ambiental (tal vez disimulada detrs de
una apariencia de activismo) es la va ms expedita desde el
punto de vista poltico.
En este entorno de ambigedad, como se demostrar
ms adelante en otras secciones, la concepcin puramente
tecnocrtica de la reglamentacin ambiental tiene pocas
probabilidades de xito. En algunos pases, sobre todo en
los pases en desarrollo, donde las bases de la reglanentacin son dbiles, las posibilidades de frenar eficazmente los
peligros ambientales asociados a unos mercados privados
incontrolados pueden ser mayores si se adoptan planteamientos basados no slo en las normas oficiales sino, al
menos en la misma medida, en la informacin pblica y en
la participacin ciudadana.

inversionistas.

puede aumentar la credibilidady la eficiencia

EL MEDIO AMBIENTE: EQUILIBRIO ENTRE CIENCIA, ECONOMA Y PRESIN CIUDADANA. Los economistas reconocen

Cmo van a responder los Estados a unas exigencias normativas en continuo cambio, y en muchos casos contradictorias? Deben tener en cuenta tres principios bsicos. Primero, las distintas formas de reglamentacin implican
distintos costos y beneficios, que los pases debern evaluar
en forma explcita antes de tomar una decisin. Seg ando,
esa evaluacin deber tener tambin en cuenta la dimensin administrativa: algunas formas de reglamentacin
necesitan mucha mayor disponibilidad de informacin (o
informacin mucho ms fcil de supervisar) que otras;
igualmente, algunos planteamientos requieren instrumentos de mando y control, mientras que otros deben estar
basados ms bien en el mercado. En general, los sistemas
que necesitan menos informacin y estn basados en el
mercado presentan menos problemas de aplicacin, sin ser
por ello menos eficientes. Tercero, los Estados difieren
notablemente tanto por su capacidad institucional como
por la estructura de sus economas. Sus mtodos de reglamentacin debern reflejar esas diferencias.
Para ver cmo se pueden aplicar esos principios en la
prctica, mostraremos algunos escenarios "ideales", a saber,
las distintas opciones de reglamentacin del sector bancario, los servicios pblicos y el medio ambiente, que slo
dan buen resultado si las instituciones son fuertes. Esas
estrategias basadas en un fuerte dispositivo institucional
constan de tres elementos principales (Cuadro 4.2):

desde hace tiempo que la contaminacin es una externalidad negativa. Sin una u otra forma de proteccin reguladora, el medio ambiente puede convertirse en vctima inocente de prcticas comerciales nocivas. Los compradores
buscan bienes que tengan precios convenientes y los productores buscan los medios de ofrecer esos bienes con costos ms bajos, para ellos, que los de sus competidores. A
menos que haya algn incentivo compensatorio, la tentacin de rebajar los costos produciendo en forma ms barata
pero ms contaminante puede ser muy fuerte.
Incluso en pases con instituciones slidas la reglamentacin ambiental es una tarea sumamente difcil. Las emanaciones nocivas, el agua contaminada, el ruido ensordecedor -y sus consecuencias- son fciles de detectar. Pero
los costos de muchas otras formas de dao ambiental son
difusos y pueden resultar invisibles incluso para quienes se
encuentran ms prximos a las fuentes de contaminacin,
y pueden sufrir graves efectos a largo plazo. Las emisiones
contaminantes tambin son a veces difciles de medir. Adems, las consecuencias para el medio ambiente pueden
depender en gran parte de las caractersticas demogrficas
y ecolgicas de la zona circundante.
Otra complicacin es que los incentivos polticos de la
comunidad, de las empresas y de quienes tienen intereses

Con una capacidadbien desarrollada,la reglamentacin

LIBERALIZACIN,

REGLAMENTACIN

POLTICA

INDUSTRIAL

Cuadro 4.2 Distintas formas de reglamentacin

Reglamentacin de los
sericios pblcos

Opciones con gran

despliegue institucional

Fijacin de precios tope, en

que el organismo regulador
establece el factor de ajuste
de precios
Reglamentacin por una
comisin independiente, con
audiencias pblicas

Opciones que requieren

menos desarrollo
institucional

Reglamentacin basada en
normas sencillas,
incorporadas en acuerdos
legales propios de cada
transaccin y exigibles en el
plano interno o a travs de
un mecanismo internacional

utilizacin de los administradores pblicos para resolver

los problemas tcnicos complejos;
" flexibilidad suficiente de los organismos reguladores
para adaptarse a las nuevas circunstancias;
" empleo de una variedad de contrapesos y salvaguardias
para restringir el comportamiento arbitrario de los organismos reguladores y reforzar su credibilidad.
"

SUPERVISIN BANCARIA. En todo el mundo, la reglamentacin del sector bancario suele tener una fuerte base
institucional. En secciones posteriores se examinan algunas
nuevas ideas para mantener la solvencia de los bancos en
los casos en que los organismos de supervisin son deficientes. En muchos pases, no obstante, la supervisin oficial sigue siendo un baluarte de defensa imprescindible.
Ello se basa en la idea de que una reglamentacin bien concebida, controlada y aplicada por las autoridades de supervisin competentes puede superar las asimetras de la informacin propias del sector bancario, y detectar o por lo
menos contener las crisis bancarias potencialmente desastrosas (Recuadro 4.3). Los elementos principales de esos
sistemas son los siguientes:

" Criterios de suficiencia de capital y de ingreso de nuevos

participantes.El establecimiento de requisitos mnimos
de capital impone disciplina a los bancos, pues asegura
que sus propietarios tendrn algo que perder en caso de
quiebra. Tambin debe exigirse a las autoridades que
estudien las calificaciones y el historial de los candidatos
a propietarios y administradores.
" Restricciones de los prstamos privilegiados. La restriccin
de la coicesin de prstamos privilegiados puede redu-

Reglamentacin
ambiental

Reglamentacin
financiera

Normas precisas (de direccin

y control o, preferentemente,
basadas en incentivos)
establecidas por el organismo
regulador o el poder
legislativo

Reglamentacin detallada
controlada por autoridades
de supervisin competentes
e imparciales (posiblemente,
con inclusin de alguna
forma de seguro de
depsitos)

Sistemas de reglamentacin
consultados con la base:
informacin pblica,
iniciativas locales que
permitan escuchar mejor a la
opinin pblica e iniciativas
de las autoridades locales

Incentivos estructurados de
manera que las instituciones
bancarias y los depositantes
tengan un inters considerable en mantener la solvencia
del banco

cir el nmero de prstamos fraudulentos. Del mismo

modo, muchos pases tambin ponen lmites a las cantidades que un banco puede prestar a un solo cliente (normalmente hasta un mximo de entre el 15% y el 25%
del capital del banco); con ello se evita que un cliente sea
"demasiado importante para ir a la quiebra", lo que
impulsara al banco a conceder prstamos arriesgados
con el solo propsito de mantenerlo a flote.
a Reglas de clasificacin de los activos. La obligacin de los
bancos de clasificar la calidad y los riesgos de su cartera
de prstamos de conformidad con criterios especficos y
de definir y localizar los prstamos no productivos puede
servir para advertir con tiempo de posibles problemas.
a Requisitos de auditora. El establecimiento de normas
mnimas de auditora y de libre acceso a la informacin
puede poner a disposicin de los depositantes, inversionistas y acreedores de los bancos informacin fiable y
oportuna.
La creacin de un sistema slido de reglamentacin
prudencial y supervisin es una tarea que exige grandes
recursos administrativos. Requiere informacin contable y
de auditora razonablemente fiable sobre la integridad
financiera de los prestatarios del banco, Presupone, adems, la existencia de un nmero suficiente de supervisores,
no slo con la debida preparacin para cumplir su tarea,
sino con la independencia poltica necesaria para cumplirla
en forma imparcial.
Muchos pases se han valido exclusivamente de la
reglamentacin prudencial y la supervisin como base de
su sector bancario, a pesar de no contar con esos requisitos
previos. Las consecuencias han sido en muchos casos

77

78

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

desastrosas. En un estudio reciente del Banco Mundial se

identificaron ms de 100 episodios importantes de insolvencia bancaria en 90 economas en desarrollo y en transicin desde fines del decenio de 1970 hasta 1994. En 23 de
los 30 pases respecto de los cuales se dispone de datos, las
prdidas directas sufridas por los gobiernos en esos episodios superaban el 3% del PIB (Grfico 4.1). En trminos
absolutos, las prdidas ms fuertes se produjeron en los pases industriales: segn estimaciones oficiales, los prstamos
no productivos del Japn ascendan en 1995 aproximadamente a $400.000 millones; la catstrofe de las instituciones de ahorro y prstamo de los Estados Unidos en el decenio de 1980 tuvo un costo de $180.000 millones. Pero en
trminos relativos, las prdidas ms fuertes se produjeron
en Amrica Latina: las de la Argentina a comienzos del
decenio de 1980 ascendieron a ms de la mitad del PIB del
pas, y las de Chile superaron el 40%. En secciones posteriores se examinan algunos medios de protegerse contra la
quiebra bancaria que no dependen en tan gran medida del
control oficial.

independiente como la funcin de los controles instirucionales respecto de la adopcin de medidas arbitrarias Con
ese mecanismo se ofrecen a las empresas de servicios pblicos incentivos para actuar con eficiencia y alentar la innovacin, pero se otorgan facultades discrecionales considerables al organismo regulador. En el Reino Unido, uno de los
primeros pases en adoptar la reglamentacin mediante
precios mximos, los organismos reguladores imponen un
tope global a los precios de los servicios pblicos, basado en
la tasa anual de inflacin menos un factor de ajuste. Los
organismos reguladores establecen el nivel de ese factor,
que pueden modificar a intervalos determinados (generalmente de cinco aos).
Los organismos reguladores del Reino Unido estn
sometidos a controles y salvaguardias cuidadosamente formulados. Toda decisin a la que se oponga la empresa de
servicios pblicos debe contar con la aprobacin de la
Comisin de Monopolios y Fusiones y del Ministro de
Comercio e Industria. Esos contrapesos han sido lo bastante poderosos como para permitir un sistema de regla-

Los PRECIOS MXIMOS, INSTRUMENTO PARA REGULAR

LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PBLICOS. La fijacin de pre-

mentacin extremadamente flexible y, al mismo tiempo,

atraer una cantidad sustancial de inversin privada. Si un
pas con sistemas de contrapesos y salvaguardias ms dbiles tratara de adoptar este tipo de reglamentacin, los

cios mximos para regular los servicios pblicos ilustra

tanto el alcance de la autoridad de un organismo regulador

Recuadro 4.3 La supervisin gubernamental evita un desastre financiero en Malasia

En 1985 una abrupta baja de los precios mundiales de
los productos bsicos detuvo e hizo retroceder el auge
de Malasia, que duraba ya diez aos. El ndice burstil
del pas, que haba subido de 100 en 1977 a 427 a
comienzos de 1984, descendi a menos de 200 para
comienzos de 1986; el valor de la propiedad comercial
de primera calidad de Kuala Lumpur se redujo todava
ms. Los bancos, que se haban dedicado con entusiasmo a los crditos para bienes races en los aos del
auge, se encontraron ante el espectro de un aumento de
los prstamos no productivos y de las deudas de cobro
dudoso.
Como Malasia haba mantenido un grado bastante
elevado de control bancario, el establecimiento de
reservas para prdidas en concepto de prstamos no
productivos aument rpidamente, pasando del 3,5%
del total de prstamos en 1984 al 14,5% para 1988.
Aun as, las inspecciones de supervisin realizadas en
1985 determinaron que haba tres bancos comerciales
cuya solvencia estaba en peligro debido a problemas de
cartera (pero cuyas administraciones se resistan a reconocer el problema en toda su magnitud). Adems, 24
cooperativas no bancarias que aceptaban depsitos y

que tenan ms de 522.000 depositantes y aproximadamente $1.500 millones en activos, pero que estaban
sujetas a un control mucho menor que los bancos
comerciales, se hallaban en graves dificultades.
Los supervisores bancarios del Banco Negara, el
banco central de Malasia, idearon una serie de complejas medidas de rescate para los tres bancos comerciales
en dificultades y las 24 cooperativas. A la postre, las
prdidas resultantes de la crisis bancaria ascendieron al
4,7% del producto nacional bruto (PNB) de Malasia
de 1986.
La experiencia de Malasia pone de relieve el valor de
una buena supervisin. Las prdidas del sector bancario
sometido a supervisin estricta ascendieron slo al
2,4% de los depsitos, cantidad mucho menor que el
40% de los depsitos que se perdi en las cooperativas
no bancarias con poca supervisin. Adems, se evit un
desastre macroeconmico. La economa se recuper en
1987, y los precios de las acciones y las propiedades, as
como los balances bancarios, se recuperaron tambin.
La pronta adopcin de medidas haba permitido identificar y solucionar con rapidez los problemas, mientras
todava era posible un rescate disciplinado.

LIBERALIZACIN,

REGLAMENTACIN

POLTICA

79

INDUSTRIAL

Grfico 4.1 Las crisis bancarias son demasiado comunes y entraan un costo fiscal enorme
Costo directo de las crisis bancarias (porcentaje del PIB)
Argentina 1980-8

Chile
Uruguay
Israel
Cte d'Ivoire
Venezuela
Senegal
Benin
Espaa
Mxico
Mauritania
Bulgaria
Tanzana
Hungria
Finlandia
Brasil
Suecia
Ghana
Sri Lanka
Colombia
Malasia
Noruega
Estados Unidos

1981-83
1981-84
1977-83
1988-91
1994-95
1988-91
1988-90
1977-85
1995
1984-93
1995-96
1987-93
1991-93
1991-93
1994-95
1991
1982-89
1989-93
1982-87
1985-88
1987-89
1984-91
0

10

20

30

40

50

60

Fuente: Caprio, 1996.

inversionistas privados tendran razones para temer un

fuerte aumento del factor de ajuste en la primera renovacin de los precios mximos y se abstendran de invertir, o
bien exigirian tasas de rentabilidad muy altas para asegurarse una rpida recuperacin de la inversin.

Organismo de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos, como las de muchos otros organismos ejecutivos, slo
tienen fuerza obligatoria si el cambio de normas se comunica al pblico con anticipacin y si las partes interesadas
pueden formular observaciones oficiales. El Gobierno de

SISTEMAS DE REGLAMENTACIN AMBIENTAL CON UNA

FUERTE BAS1E INSTITUCIONAL. Una de las principales difi-

los Pases Bajos suministra ms de la mitad del financia-

cultades que siempre ha presentado la reglamentacin

ambiental ha sido la de encontrar la manera de compaginar los conocimientos tcnicos con la legitimidad poltica,
para no dar la impresin de que los cientficos y los tecncratas toman sus decisiones sin tener en cuenta los intereses de la comunidad ni del pblico en general. En los
pases industriales, la existencia de instituciones slidas ha
sido la clave para lograr ese equilibrio. En Alemania, Francia y el Reino Unido, por ejemplo, los legisladores elegidos
delegan los detalles concretos de las polticas a las autoridades ambientales, que consultan a las partes afectadas y responden a la presin poltica directa. Las decisiones del

les que se ocupan del medio ambiente y las consulta sistemticamente, junto con otras partes interesadas, al
preparar la legislacin ambiental.
Mirados a travs del lente estrecho de la eficiencia econmica, incluso esos mecanismos han producido resultados
poco satisfactorios. Tanto Alemania como los Estados Unidos, por ejemplo, han conseguido grandes logros en lo que
respecta a la reduccin de las emisiones de algunos contaminantes importantes. Sin embargo, en parte por su inters
en mostrarse sensibles a las inquietudes del pblico, ambos
pases continan utilizando como medio fundamental
de reglamentacin ambiental los mecanismos oficiales de

miento de entre 30 y 40 organizaciones no gubernamenta-

E0

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

mando y control, incluso en los casos en que una reglamentacin basada en el mercado y en el establecimiento de
incentivos podra producir beneficios similares con un
costo mucho ms bajo.
Las deficiencias de la reglamentacin ambiental de tipo
jerrquico han sido todava ms evidentes en los pases en
desarrollo, muchos de los cuales respondieron al mayor
inters por las cuestiones ambientales estableciendo nuevos
organismos reguladores basados en este sistema. El organismo regulador de Polonia, por ejemplo, si bien es tcnicamente competente, descubri que tena una influencia
limitada en las negociaciones con los administradores de
las fbricas en las comunidades que dependan en gran
parte de una o unas pocas empresas grandes, que financiaban muchos servicios comunitarios. Una institucin tan
prestigiosa como el organismo de ordenacin ambiental de
Chile lleva cuatro aos tratando, intilmente, de aplicar un
sistema de permisos negociables de contaminacin industrial, debido a las dificultades que presenta la determinacin de las emisiones bsicas y su posterior medicin.
'Lugar" del sistema normativo, cuando las instituciones
son dbiles
En los pases con instituciones dbiles existe el grave
peligro de que, si se fan de la habilidad y discrecin de
los administradores, el resultado sea la proliferacin de
reglamentos imprevisibles e incoherentes. Lo difcil de la
reglamentacin financiera y ambiental en esos pases es
evitar un costoso oportunismo por parte de los participantes privados, llmese fraude bancario o contaminacin,
cuando no se puede confiar en la autoridad de los organismos reguladores. En lo que respecta a los servicios pblicos, ser preciso convencer a los posibles inversionistas de
que los organismos reguladores no llevarn a cabo cambios arbitrarios y costosos de las normas. En el Cuadro 4.2
se resumen algunas de las posibles formas de reglamentacin de que se dispone en esos casos, y que se examinan a
continuacin.
FOMENTAR LOS INCENTIVOS A LA PRUDENCIA EN LAS

1997

El empleo de la reglamentacin para aumentar -o que

est en juego para las instituciones bancarias es otro medio
de proteger la integridad del sistema bancario sin necesidad
de un gran despliegue institucional. Es menos costoso
supervisar el patrimonio neto de un banco que cada una de
sus transacciones. Un banco con un patrimonio neto suficiente tendr los incentivos necesarios para comportarse
con prudencia. Las medidas siguientes pueden contribuir a
aumentar el patrimonio y, por consiguiente, el costo de la
quiebra para las instituciones bancarias:
a Establecimiento de coeficientes bancarios muy estrictos:
no el modesto 8% de los depsitos que recomienda el
Comit de Basilea para los pases industriales, sino el
20% o ms.
a Fuertes restricciones al ingreso en el sector bancario, en
parte para aumentar el valor de venta de una autorizacin bancaria para los titulares y reforzar en esa forma el
incentivo a permanecer en actividad.
a Establecimiento de lmites mximos de las tasas de inters sobre los depsitos, no slo para impulsar la actividad de los bancos sino tambin para ofrecer a stos
poderosos incentivos a la ampliacin de sus redes de
sucursales, a fin de incrementar el total de depsitos y
acelerar la penetracin del sistema financiero.
Otra posibilidad que estimula los incentivos a la prudencia es el establecimiento de una sancin punitiva para
los propietarios, directores y administradores de los bancos
en caso de quiebra. Antes de mediados del decenio de
1930, las autoridades de los Estados Unidos habitualmente
imponan una doble obligacin a los accionistas ce los
bancos que se declaraban en quiebra. Tal vez en parte
como consecuencia de ello, se produjeron unos 4.500 cierres voluntarios de bancos entre 1863 y 1928, perc slo
650 liquidaciones bancarias. Actualmente, Nueva Zelandia
impone a los bancos estrictos requisitos de transparencia de
la informacin, acompaados de fuertes sanciones a los
administradores de bancos que los violan.

de
los propietarios, administradores y depositantes de los ban-

INVERSIONISTAS PRIVADOS HACIA LOS SERVICIOS PBI ICOS.

cos pueden ser un complemento vital de la supervisin si

se consigue hacerlos compatibles con la prudencia de las
operaciones bancarias. La historia de las actividades bancarias ofrece ejemplos de algunos mecanismos extraordinariamente complejos y de aplicacin automtica, que han permitido lograr una mayor credibilidad. Ms recientemente,
el Banco Mundial y el Banco Europeo de Reconstruccin
y Fomento colaboraron en Rusia en un proyecto cuyo
objetivo era modificar los incentivos de los bancos; se eligieron bancos que represtaran fondos a condicin de que
aceptaran someterse a comprobaciones anuales de cuentas
por parte de firmas de contabilidad internacionales y a
adherirse a normas de prudencia.

El sector de las telecomunicaciones de Jamaica ofrece un

claro ejemplo de la forma en que la inversin privada
puede afectar la interrelacin entre capacidad institucional
y funcin reguladora (Recuadro 4.4). El gobierno logr
emplear mecanismos de compromiso normativo capaces
de atraer una inversin privada sostenida, pero slo a costa
de limitar la flexibilidad. Desde la independencia, este sector ha sufrido los altibajos de la reglamentacin, prosperando cuando el pas se mostraba dispuesto a renunciar a la
flexibilidad, y rezagndose cuando se impona una actitud
de mayor tolerancia.
A diferencia de Jamaica, Filipinas no consigui hasta
hace poco establecer un mecanismo de compromiso nor-

OPERACIONES BANCARiAS. Los incentivos y los intereses

MECANISMOS

DE COMPROMISO

PARA ATRAER A LOS

LIERALIZACIN,

REGLAMENTArIN

POLTIrA

INDLISTRIAL

Recuadro 4.4 Reglamentacin de las telecomunicaciones en Jamaica

Durante gran parte del perodo colonial y en los aos
inmediatamente siguientes a la independencia, los trminos con arreglo a los cuales realizaba sus operaciones
la mayor empresa de telecomunicaciones de Jamaica
estuvieron establecidos en un contrato de licencia jurdicamente exigible, redactado en trminos precisos y
con una duracin de 40 aos. Entonces al igual que
ahora, la instancia suprema de apelacin del poder judicial independiente de Jamaica era el Privy Council del
Reino Unido. Este sistema era vlido para asegurar un
crecimiento constante de los servicios de telecomunicaciones, y el nmero de suscriptores se triplic entre
1950 y 1962. Pero a un pas recientemente independizado le irritaba el aparente carcter restrictivo de una
concesin que no dejaba casi ninguna oportunidad para
la participacin democrtica. En consecuencia, en 1966
el pas estableci la Comisin de Servicios Pblicos de
Jamaica. Tomando como modelo el sistema de los Estados Unidos, la Comisin celebraba audiencias pblicas
peridicas y disfrutaba de amplio margen para basar sus
decisiones normativas en la informacin proporcionada
por una gran diversidad de interesados.
Sin embargo, Jamaica careca de las dems instituciones necesariaspara que pudiera funcionar un sistema
semejante. En tanto que el sistema de los Estados Unidos tiene ciertas limitaciones en sus facultades reguladoras (incluso normas bastante detalladas sobre el proceso
administrativo y disposiciones constitucionales de proteccin de la propiedad), Jamaica no tena prctica-

mativo capaz de convencer a los inversionistas privados de

que las reglas del juego se mantendran invariables hasta
despus de expirado el mandato del presidente en ejercicio.
En consecuencia, desde fines del decenio de 1950 hasta
comienzos del de 1990 la empresa privada de telecomunicaciones del pas se acomod a la evolucin de la coyuntura
poltica. El nivel de inversin era alto inmediatamente despus de asumir el poder un gobierno alineado con el grupo
que controlaba a la empresa, pero disminua en los ltimos
aos del gobierno y se estancaba cuando se enfriaban las
relaciones con quienes estaban en el poder. En el sector de
energa elctrica, el gobierno resolvi el problema del compromiso concertando con los inversionistas privados acuerdos firmes de compra sin derechos de rescisin, cuyo cumplimiento a veces se poda exigir en el exterior. Otra opcin
es el empleo de garantas de terceros, como las que ofrece
el Grupo del Banco Mundial para proteger a los inversionistas y prestamistas privados contra riesgos no comerciales, como el riesgo de expropiacin administrativa.

mente ningn mecanismo de control sobre las decisiones de la comisin. El resultado fue que los controles de
los precios se hicieron progresivamente ms punitivos,
hasta el punto que en 1975 la empresa privada de telecomunicaciones ms grande de Jamaica se sinti aliviada de poder vender sus activos al gobierno. En 1987,
despus de diez aos de subinversin, Jamaica privatiz
nuevamente la empresa de telecomunicaciones, esta vez
valindose de un contrato de licencia redactado en trminos precisos y con fuerza jurdica obligatoria, similar
al utilizado con anterioridad a 1965. En los tres aos
siguientes, la inversin anual media fue ms de tres
veces superior a la de los 15 aos anteriores.
Sin embargo, la inversin privada tuvo su costo. Para
mantener las subvenciones cruzadas tradicionales (y
polticamente difciles de eliminar) entre los servicios
locales y los de larga distancia, al llevar a cabo la privatizacin Jamaica adjudic a un solo proveedor de telecomunicaciones una concesin de 25 aos para administrar todo el sistema. Los ingresos procedentes de la
red de comunicaciones de larga distancia, altamente
rentable, se utilizaron para ampliar la deficitaria red
local de conexin fija. An se discute si, incluso con sus
limitaciones polticas, Jamaica habra podido dejar un
margen para la competencia en algunos servicios de
valor agregado, y preservar en esa forma por lo menos
algo de presin para la innovacin y el aumento de la
productividad en una poca de rpida evolucin de la
tecnologa mundial.

PRESIN

DE LA COMUNIDAD

P'ARA

AYUDAR A PROTEGER

En situaciones en que las instituciones son dbiles, la informacin pblica y las presiones de la
comunidad pueden servir de poderoso estmulo para lograr
una reglamentacin cada vez ms creble y eficiente del
medio ambiente.
Los experimentos con programas transparentes y de alto
coeficiente de informacin pueden contribuir a moderar la
contaminacin industrial incluso cuando no hay reglas oficiales aplicables. En Indonesia, por ejemplo, el programa
"Ros limpios", iniciativa en gran parte voluntaria comenzada en 1989, haba reducido la descarga total de las 100
fbricas participantes en ms de una tercera parte para
1994. Un programa anunciado a mediados de 1995 para
clasificar las fbricas desde el punto de vista ambiental y
dar a conocer las clasificaciones, tambin parece haber
inducido a muchas fbricas con una clasificacin deficiente
a mejorar su desempeo. En ambos programas el secreto
del xito fue el temor de las empresas a que las dems
EL MEDIO AMBIENTE.

831

82

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

compaas, las comunidades y los consumidores llegaran a

saber que incumplan su deber cvico respecto del medio

ambiente.
Los programas gubernamentales basados totalmente en
la informacin pblica tienen lmites evidentes. Casi la
mitad de las empresas que participaron en el programa de
limpieza de los ros no redujeron la intensidad de sus actividades contaminantes. Lo que los programas basados en la
informacin pueden hacer es sealar dnde se encuentran
los problemas ms graves, pero generalmente se necesitan
medidas adicionales para que las empresas fuertemente
contaminantes reparen los daos. Adems, es evidente que
a medida que los pases se desarrollan deben optar por
sistemas ms institucionalizados que integren las presiones
de la comunidad con mecanismos ms formalizados para
exigir el cumplimiento.
Una caracterstica que se observa en todo el mundo es
que los programas que se inician desde la base hacia arriba
pueden allanar el camino para la adopcin de medidas oficiales a nivel nacional. En los primeros dos decenios posteriores a la segunda guerra mundial, el Japn se lanz de
lleno por el camino de la industrializacin, sin preocuparse
demasiado por las consecuencias ambientales. A nivel
nacional, ese perodo de descuido termin en 1967, con la
promulgacin de la Ley bsica de control de la contaminacin ambiental, que marc un hito. Pero mucho antes de
eso, las iniciativas populares emprendidas en muchas localidades haban puesto en movimiento una reforma
ambiental sostenida (Recuadro 4.5).
Enseanzas: ms claridadsobre las posibilidades
.,
racuerdos
de r laentainambiental
La realidad misma de los mercados imperfectos hace que la
reglamentacin forme parte del programa de polticas de
desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, la existencia de
gobiernos imperfectos desaconseja el establecimiento apresurado de sistemas reguladores basados en una fuerte intervencin de las instituciones, cuando stas son dbiles. La
clave del xito reside en fijar el objetivo del programa regulador y adaptar los instrumentos de reglamentacin disponibles a fin de que se ajusten a la capacidad institucional
del pas. Dos interrogantes pueden ayudar a guiar a los
pases en su bsqueda de una mejor reglamentacin.
Se necesitan normas oficiales para corregir las imperfecciones del mercado? Los resultados contrapuestos de la
reglamentacin indican que el empleo de normas oficiales
para regular los mercados debe considerarse como complemento de otras medidas (o incluso, un recurso de ltima
instancia) ms bien que como una respuesta automtica
a los problemas. Adems, la experiencia de los pases en
materia de reglamentacin del sector financiero, de los servicios pblicos y del medio ambiente demuestra cmo la
competencia, las consultas y la autorreglamentacin pue-

1 997

Recuadro 4.5 Activismo ambiental en

Yokohama (Japn)
En 1960 las asociaciones mdicas locales de Yokohama comenzaron a protestar por las emisiones de
las refineras de petrleo y por sus negativos efectos
en la salud. Poco despus el gobierno municipal, que
se haba resistido a cumplir sus obligaciones en
materia ambiental, result derrotado en las elecciones por un alcalde reformista que haba prometido
combatir la contaminacin. A ello sigui una actividad febril, que tuvo como hitos ms importantes el
establecimiento de una nueva dependencia de control de la contaminacin dentro del gobierno municipal (que para fines de 1964 tena una plantilla de
diez funcionarios), una organizacin ambiental de
los residentes y un grupo consultivo comn integrado por representantes de la comunidad, acadmicos y expertos empresariales.
Aunque la ciudad careca de autoridad legal para
imponer controles sobre la contaminacin, ya en
diciembre de 1964 haba concertado voluntariamente un acuerdo oficial con una nueva central elctrica de carbn para reducir drsticamente las emisiones. Este acuerdo sent un precedente para
ulteriores acuerdos de carcter voluntario con otras
grandes fbricas, nuevas y preexistentes, que redujeron las emisiones a slo el 20% de los niveles anteriormente proyectados. En los dos decenios siguientes Yokohama endureci progresivamente esos
voluntarios y mantuvo normas de control
sistemticamente ms rigurosas que las
( que a
de ma,e.m.bienoal
no acda ems estrictas).
ad o
adopto normas cada vez ms estrictas).

den alcanzar objetivos sociales que antes parecan exigir

soluciones basadas en las normas.
Cuenta el pas con las bases institucionales y polticas
necesarias para que las normas oficiales sirvan de fundamento a compromisos normativos crebles? En el frente
poltico, la pregunta pertinente es si el pas tiene la voluntad poltica de cumplir realmente lo que promulga. En el
frente institucional, es esencial determinar si el pas tiene
un poder judicial independiente, con una reputacin de
imparcialidad, y cuyas decisiones se hacen cumplir. Si no es
as, se pueden necesitar otros mecanismos de compromiso
(a veces extraterritoriales). En los pases en que es difcil formar coaliciones polticas capaces de enmendar las normas,
la legislacin tal vez sea suficiente; en otros pases, puede ser
conveniente incorporar las normas oficiales en acuerdos
jurdicamente vinculantes concertados con cada empresa.

LIBERALIZACIN,

REGLAMENTACiN

Si se requieren normas oficiales, stas deben ser viables

no slo en teora sino tambin en la prctica. En un mundo
ideal, las normas flexibles son preferibles a las normas rgidas. Pero el "Lugar" ms indicado del sistema normativo en
el mundo real quiz tenga muy poco que ver con los conceptos tericos de eficiencia. Es posible que en los pases
que carecen de contrapesos y salvaguardias apropiados se
deba sacrificar la flexibilidad en aras de la certidumbre y la
previsibilidad. Por ello, lo que a primera vista parece poco
eficiente podra ser a la postre la mejor solucin para hacer
coincidir los objetivos de la reglamentacin con los puntos
fuertes y dbiles de las instituciones existentes.

Puede el intervencionismo estatal intensificar

el desarrollo de los mercados?
En aquellos casos en que las externalidades, la falta de competencia u otras imperfecciones del mercado se interponen
entre los objetivos privados y los objetivos sociales, se
admite en general que los Estados tal vez puedan mejorar
el bienestar mediante la reglamentacin. El desacuerdo es
mucho mayor cuando lo que se quiere determinar es si los
Estados deben tratar, adems, de acelerar el desarrollo de
los mercados con polticas industriales ms dinmicas. El
razonamiento terico en favor de la poltica industrial se
basa en la premisa de que los problemas de informacin y
coordinacion descritos anteriormente pueden estar muy
extendidos -mis todava en las economas en desarrolo-- y pueden no estar incluidos entre las cuestiones abordadas por instituciones eficientes con el fin de proteger los
derechos de propiedad. En esencia, el argumento se centra
en el hecho de que, en los mercados subdesarrollados con
pocos participantes, el aprendizaje puede ser extremadamente costoso. La informacin, ms accesible en los pases
industriales, se convierte en aquellos en un secreto celosamente guardado, lo que impide la coordinacin y el desarrollo del mercado en trminos ms generales.
En teora, los gobiernos de esas economas pueden
hacer de intermediarios de informacin y promotores del
aprendizaje y la colaboracin mutuos, y de esa manera
contribuir a impulsar el mercado en apoyo del desarrollo
industrial. Pero lo que decidir si los gobiernos van a poder
desempear o no esa Funcin en la prctica es, como siempre, su capacidad institucional. Incluso los partidarios acrrimos del inter encionismo reconocen que ste slo puede
mejorar los mercados si se dan tres condiciones bsicas
imprescindibles.
La primera, y tal vez la ms importante, es que las
empresas y los funcionarios deben contar con una base de
confianza mutua. Las empresas deben estar convencidas no
slo de que conviene una mayor coordinacin, sino de que
el gobierno y las dems empresas participantes cumplirn
sus compromisos. Los participantes tambin deben confiar
en que los necanismos adoptados sern lo bastante flexibles

Y POLTICA

INDUSTRIAL

para adaptarse a la evolucin de las circunstancias. Comnmente ello implica un compromiso creble del gobierno de
hacer participar al sector privado en la ejecucin.
La segunda condicin es la intervencin de las presiones
competitivas del mercado como medio de evitar distorsiones en las iniciativas de fomento del desarrollo industrial.
La competencia puede provenir de otras empresas nacionales o de las importaciones, o tener lugar en los mercados de
exportacin. A menos que se ponga a prueba sistemticamente a las empresas mediante una o ms de esas formas
de competencia, aquellas no tendrn incentivos para utilizar eficientemente los recursos o para innovar, la productividad no mejorar y la expansin industrial no perdurar.
La tercera condicin es que la estrategia de desarrollo
industrial de un pas debe estar inspirada en la evolucin de
su ventaja comparativa, es decir, en la abundancia relativa
de sus recursos naturales, su mano de obra calificada y no
calificada y su capital para inversin. Algunos de los que
proponen la aplicacin de medidas enrgicas han promovido tambin los esfuerzos orientados a fomentar una
ventaja comparativa incipiente alentando a las empresas a
arriesgar en un mercado nuevo ms de lo que habran
estado dispuestas a invertir en otras circunstancias. Lo que
casi nadie se atrevera a aconsejar es que se quemen etapas
precipitadamente, por ejemplo, que los pases de ingreso
bajo traten de subvencionar inversiones en actividades que
requieren abundante tecnologa. Adems, hay consenso
general en que un alto nivel de proteccin para fomentar
las industrias nacientes, sin presiones compensatorias que
alienten la eficiencia, puede destruir las posibilidades de un
pas de lograr un desarrollo industrial sostenible.
La poltica industrial,en la prctica
Los mltiples y variados medios de abordar una poltica
industrial intervencionista se pueden agrupar en tres apartados generales: coordinacin de las inversiones, desarrollo
de las redes y eleccin de los sectores con futuro. En los dos
primeros, el gobierno intenta reforzar las seales del mercado y la actividad privada, aunque las exigencias institucionales son mucho mayores en el primer caso que en el
segundo. La tercera estrategia supone que el gobierno trate
de sustituir enteramente al mercado.
INICIATIVA DE COORDINACIN DE LAS INVERSIONES.

La

clsica teora del "gran empujn" como justificacin del

activismo gubernamental sostena que la inversin en los
pases en desarrollo planteaba un enorme problema de
accin colectiva. Al no haber mercados desarrollados, las
empresas no podran percibir la demanda de ms y mejores productos que el propio acto de producirlos creara. Por
consiguiente, se deca, los pases podran beneficiarse con la
coordinacin de tales inversiones, que son mutuamente
ventajosas para las empresas pero que stas probablemente
no realizaran por s mismas. El desarrollo de los sectores

83

84

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

del acero, el carbn, la maquinaria y la construccin naval

en el Japn de la posguerra es ilustrativo de las razones en
que se basa la intervencin, as como de los fuertes requisitos institucionales necesarios para el xito (Recuadro 4.6):
" un sector privado interno capaz de administrar eficientemente proyectos complejos y en gran escala;
" un sector privado dispuesto a cooperar con el gobierno
en pro del objetivo comn de alcanzar un desarrollo
industrial competitivo;
" notable capacidad tcnica de los organismos pblicos
para evaluar los anlisis privados de las opciones de
inversin y, en su caso, generar anlisis independientes
de la industria, y
" credibilidad mutua suficiente para que cada parte pueda
basar sus decisiones de inversin en los compromisos de

1997

la otra parte, y adaptar sus acciones a las nuevas circunstancias sin menoscabo del compromiso general de
colaborar.
La aplicacin de este estilo de coordinacin de las inversiones presupone niveles de capacidad institucional pblica
y privada que estn fuera del alcance de la mayora de los
pases en desarrollo. Lo ocurrido en Filipinas a fines del
decenio de 1970 y en el de 1980 demuestra lo que puede
ocurrir si se adoptan polticas ambiciosas que no concuerdan con la realidad institucional y si se intenta coordinar
las inversiones en pases donde el gobierno est sometido a
poderosos intereses privados.
El Gobierno de Filipinas, impulsado en parte por el
deseo de crear nuevas oportunidades econmicas para sus
aliados internos, anunci en 1979 un nuevo programa de

Recuadro 4.6 Fuerte ofensiva del Japn en apoyo del sector metalrgico durante la posguerra
La reestructuracin coordinada de los sectores de la
maquinaria, acero, construccin naval y carbn con-

a El sector del carbn se comprometi a invertir

tribuyeron en gran medida a la recuperacin econmica del Japn despus de la segunda guerra mundial.
Las empresas de maquinaria comprobaron que el
alto costo del acero era uno de los impedimentos
principales del acceso a los mercados de exportacin.
Las empresas del acero, a su vez, demostraron que el
alto costo del carbn era uno de los motivos principales de los altos precios del acero. Los altos precios
del carbn eran consecuencia de la explotacin ininterrumpida de las costosas minas japonesas y del alto
costo de transporte del carbn importado por el
Japn.
Aprovechando los mecanismos institucionales
fomentados durante la guerra, el Ministerio de Industria y Comercio Internacional (MICI) del Japn estableci en 1949 una estructura mixta de deliberacin
integrada por el sector pblico y el privado, el Consejo
para la Racionalizacin de la Industria. Formado por
representantes de las asociaciones industriales, las
principales empresas de cada rama y funcionarios
pblicos, el Consejo contaba con 29 dependencias
sectoriales y 2 dependencias centrales. Tres de las
dependencias del Consejo, que se ocupaban del hierro
y el acero, del carbn, y de la coordinacin, trabajaron
en estrecha colaboracin y formularon los siguientes
compromisos:

cin de las minas nacionales, siempre que las empresas del acero convinieran en comprarle carbn posteriormente a los nuevos precios, que seran un 18%
inferiores a los precios vigentes.
a Las industrias del acero y del carbn acordaron un
precio indicativo global que las empresas siderrgicas
pagaran por el carbn, precio que se calculara sobre
la base de las compras internas y las importaciones.
a La industria del acero se comprometi a invertir
42.000 millones de yen para mejorar sus instalaciones. Con esa inversin y con los precios ms bajos del
carbn, estara en condiciones de exportar acero a
precios competitivos.
a A cambio de los precios ms bajos del acero, las
industrias de maquinaria y construccin naval estaban en condiciones de embarcarse en grandes programas de inversin orientados a la exportacin. Gracias
a esos compromisos se pudo contar con el mercado
interno que la industria siderrgica necesitaba para
emprender su propio programa de inversiones, y
renaci la confianza en el descenso del costo de transporte del carbn importado.

a Las dependencias del acero y la coordinacin determinaran cul era el precio del carbn que permitira
producir acero de exportacin en forma competitiva.

40.000 millones de yen para racionalizar la produc-

Una vez que el Banco de Fomento del Japn (tras un

cuidadoso anlisis tcnico, y en consulta con el MICI y
el Banco del Japn) hubo acordado participar en esos
proyectos, suministrando financiacin a tasas de inters
slo moderadamente subvencionadas, los principales
bancos del Japn tomaron la iniciativa para movilizar
los fondos de inversin necesarios.

LIBERALIZACIN,

REGLAMENTACIN

"grandes proyectos industriales", por valor de $5.000

millones, concentrados todos ellos en industrias pesadas
con uso intensivo de capital. Antes de transcurrido un ao
desde la proclamacin, el gobierno, cediendo a las presiones de sus crticos, acept someter los proyectos a un nuevo
escrutinio econmico y financiero. Poco despus se produjo la agitacin poltica y financiera que rode a la cada
del rgimen del Presidente Ferdinand Marcos. Ya a fines de
1987 se haban abandonado por impracticables 5 de los 11
proyectos iniciales, a los que correspondan casi $4.000
millones del total de $5.000 millones. Un sexto proyecto
haba sido abandonado cuando se hizo evidente su falta de
potencial econmico. Una planta de fertilizantes, construida con un costo de $550 millones, sufra prdidas que
eran absorbidas por el gobierno. Slo funcionaban en
forma rentable cuatro proyectos, que representaban apenas
$800 millones.
INICIATVAS DE CRECIMIENTO DE LAS REDES. Las medidas intervencionistas no tienen que ser necesariamente en
gran escala -con grandes requisitos en materia de capacidades institucionales pblicas y privadas- ni destinarse
exclusivamente a aumentar las inversiones. Pueden tener
adems por objeto fortalecer las redes privadas que prosperan en los sistemas de mercado que han alcanzado la madurez. Las redes nacionales, regionales e internacionales crean
numerosas fuentes de aprendizaje y oportunidades para las
empresas; los compradores especializados abren nuevos
segmentos del mercado y ofrecen informacin relativa a las
normas sobre productos, los proveedores de equipo transfieren conocimientos tecnolgicos, los abastecedores de
insumos contribuyen a las innovaciones en productos y
procesos, y los competidores son una rica fuente de nuevas
ideas. En muchos casos, grupos de empresas, compradores,
proveedores de equipo, abastecedores de insumos y servicios, asociaciones industriales, centros de diseo y otras
organizaciones cooperativas especializadas se juntan en la
misma regin geogrfica.
Los pases con mercados subdesarrollados pueden necesitar algn elemento catalizador, pblico o privado, que
ponga en movimiento este proceso acumulativo de multiplicacin de los mercados e incremento de las redes. Cabe
destacar tres ejemplos.
El primero es el apoyo especial a las exportaciones. La
participacin en los mercados de exportacin pone a las
empresas en contacto con las mejores prcticas internacionales y fomenta el aprendizaje y el aumento de la productividad. Tambin puede ser una medida conveniente de la
eficacia de las actividades de promocin industrial del
gobierno. Muchos pases han dirigido el crdito en favor de
los exportadores y han establecido organizaciones de
fomento de las exportaciones. Con pocas excepciones, la
mayora de ellas en Asia oriental, esas organizaciones se
convirtieron en costosos elefantes blancos. Tambin se han

POLTICA

INDUSTRIAL

ensayado otras medidas de apoyo a las exportaciones, con

distintos resultados. Es muy posible que las normas de la
Organizacin Mundial del Comercio impidan que en el
futuro se hagan experimentos de ese tipo.
El segundo es el fortalecimiento de la infraestructura
local fsica, humana e institucional. La historia de la regin
de Cholla (Corea), caracterizada en el pasado por su
retraso, es un ejemplo de la influencia que puede ejercer la
infraestructura local. En 1983, esa regin meridional abri
su primera zona industrial en gran escala. El xito obtenido
puso en movimiento un proceso acumulativo de aprendizaje de las autoridades locales acerca de la forma de planificar, financiar, construir y administrar tales zonas; posteriormente se crearon otras tres. Contribuy adems a catalizar
una transformacin del entorno econmico, empantanado
antes en formalidades administrativas y otros obstculos
burocrticos y caracterizado ahora por una cooperacin y
coordinacin estrechas entre el gobierno local y el sector
privado. En 1991, corresponda a Cholla el 15% de las tierras industriales de Corea, en comparacin con un 9% en
1978, y la tasa de crecimiento de la produccin manufacturera regional era superior al promedio nacional.
El tercero, cada vez ms extendido, son las asociaciones
entre el sector pblico y el sector privado, en que los participantes del sector pblico proceden de los gobiernos locales o regionales. Esas asociaciones pueden adoptar diversas
formas, entre ellas las siguientes:
a Iniciativas dirigidas a empresas o grupos de empresas concretas. Se trata a veces de eventos singulares, como la participacin conjunta en una feria comercial. Otros tienen
por objeto lograr una transformacin ms amplia de la
cultura empresarial que favorezca la cooperacin. Una
estrategia prometedora es conceder donaciones de contrapartida a las empresas, normalmente repartiendo los
costos a partes iguales, para ayudar a penetrar en los nuevos mercados y mejorar las tecnologas. Fciles de ejecutar, con una administracin delegada en contratistas privados, e impulsados por la demanda -las empresas
participantes pagan la mitad de cualquier iniciativa-,
tales programas estn actualmente en marcha en pases
tan distintos como la Argentina, la India, Jamaica,
Mauricio, Uganda y Zimbabwe.
La adquisicinpblica, medio parafomentar el desarrollo
competitivo del sector privado. En el estado brasileo de
Cear, un novedoso programa de adquisiciones basado
en el doble criterio del costo y la calidad logr transformar, a travs de asociaciones de pequeos productores,
la economa de la ciudad de So Joo do Arauru. Antes
de la ejecucin del programa, la ciudad tena 4 aserraderos con 12 empleados. Cinco aos ms tarde, 42 aserraderos empleaban aproximadamente a 350 trabajadores;
casi 1.000 de los 9.000 habitantes de la ciudad estaban

85

86

INFORME

SO8RE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

empleados directa o indirectamente en la industria de

la madera, y el 70% del producto se diriga al sector
privado.
SUSTITUCIN DE LOS MERCADOS. A veces los problemas
de informacin y coordinacin son tan graves -los mercados tan subdesarrollados y los agentes privados tan faltos
de recursos y experiencia- que es poco probable que las
iniciativas orientadas al desarrollo del mercado produzcan
algn efecto. Como medio de dar un impulso inicial al crecimiento industrial, los Estados se han sentido tentados de
sustituir las decisiones basadas en el mercado con informacin y decisiones generadas en el sector pblico. Esos
esfuerzos rara vez dan resultados, aunque el xito de algunos negocios realizados por las chaebol de Corea (agrupaciones comerciales interconectadas) por iniciativa del
gobierno indica que la seleccin de los sectores con futuro
no es inevitablemente una empresa descabellada.
Lo que permiti a Corea tener xito donde otros haban
fracasado era que esas iniciativas se encauzaban por intermedio del sector privado, en tanto que la mayora de tales
actividades (incluso algunas de Corea) han sido ejecutadas
por empresas estatales. Cuando se emplea a empresas estatales como organismos de ejecucin, las oportunidades de
venalidad -o
de fantasas romnticasson prcticamente ilimitadas. Varios pases han subvencionado a
empresas estatales deficitarias, con grave detrimento de los
resultados fiscales. La experiencia generalmente penosa
de las inversiones en empresas estatales ha demostrado
en forma convincente que lo mejor es dejar la produccin
de productos comerciables exclusivamente en manos de
empresas privadas.

En la cuerda floja de la poltica industrial

Estas experiencias ponen de relieve las razones por las que el
debate sobre la poltica industrial ha sido extraordinariamente acalorado: el combustible ha sido la poltica industrial. La teora econmica y la realidad indican que no se
puede descartar sin ms la posibilidad de un activismo que
consiga realmente mejorar el mercado. Pero la teora institucional y la realidad indican que, si se aplica desacertadamente, una poltica industrial intervencionista puede llevar
a resultados catastrficos. Qu podran hacer los pases?
Tomadas en conjunto, las perspectivas econmicas e
institucionales sugieren que debe hacerse una clara distincin entre las iniciativas que requieren slo una ligera
intervencin del gobierno (por ejemplo, algunas iniciativas
orientadas a intensificar las redes) y las que requieren fuerte
apoyo gubernamental (como la coordinacin de las inversiones o la eleccin de los sectores con futuro). Las iniciativas que requieren fuerte apoyo se deben abordar con
cautela, o no abordarse en absoluto, a menos que los pases
cuenten con una capacidad institucional extraordinaria-

1997

mente slida, a saber, una gran capacidad adminisirativa,

mecanismos de compromiso que limiten de manera verosmil las posibilidades del gobierno de adoptar medidas
arbitrarias, capacidad de reaccionar con flexibilidad ante las
sorpresas, un medio empresarial competitivo y un historial
de asociaciones entre el sector pblico y el sector privado.
Por el contrario, las iniciativas que requieren poco
apoyo (las que no son caras y tienen carcter complementario, ms que restrictivo o impositivo) ofrecen ms fexibilidad. El atributo institucional esencial para el xito es un
compromiso inequvoco del gobierno por formar asociaciones entre el sector pblico y el sector privado. Si existe
ese compromiso, y si los pases no exceden sus capacidades
institucionales y el medio empresarial presta un apoyo
razonable al desarrollo del sector privado, los beneficios de
la experimentacin con iniciativas que requieren poco
apoyo pueden ser grandes, y el costo del fracaso bajo.
pnss

esgias

en las soluciones viables

En el terreno de la liberalizacin y privatizacin, la reglamentacin y la poltica industrial -en realidad, en toda la
gama de acciones estatales examinadas en este Informeno existe una panacea universal. La privatizacin y liberalizacin son las prioridades ms indicadas para los pases con
gobiernos hipertrofiados. Por otro lado, todos los pases
deben tratar de reforzar y adaptar sus instituciones, no de
desmantelarlas. En este captulo se ha hecho una distincin
entre las estrategias de reglamentacin y poltica industrial
que requieren un amplio despliegue institucional y las que
no lo necesitan, y se ha insistido en que la gama de planteamientos disponibles puede variar de acuerdo con la capacidad institucional de los pases.
Las estrategias basadas en un fuerte respaldo insti tucional que dan buen resultado tienen generalmente dos caractersticas en comn. Por un lado, requieren una capacidad
administrativa slida. Por el otro, delegan sustanciales
facultades normativas y de ejecucin a un organismo
pblico inserto en un sistema ms amplio de contrapesos y
salvaguardias que impide que esas facultades degeneren en
arbitrariedad. Si las instituciones son fuertes, esas acciones
estatales pueden contribuir al bienestar econmico. Si no
lo son, de las observaciones y los anlisis que se hacen en el
presente captulo se desprende que es probable que tales
acciones sean ineficaces, en el mejor de los casos, y, en el
peor, una frmula para que poderosos intereses privados
impongan su voluntad o para que polticos y burcratas
influyentes y egostas sacien su codicia.
Cmo deben proceder los pases si carecen de los
medios administrativos e institucionales necesarios para
que esas estrategias den resultado? La estrategia a largo
plazo, examinada en la Parte III, consiste en fortalecer y
establecer las instituciones necesarias. Entretanto, en este

LIBERALIZACIN,

REGLAMENTACIN

Y POLTICA

INDUSTRIAL

captulo se han indicado dos posibles vas para la reforma.

Una de ellas consiste en centrar la atencin en los elementos fundamentales y establecer un programa de accin estatal menos ambicioso. La segunda, que no necesariamente
se opone a la primera, consiste en experimentar con instrumentos de accin estatal que estn ms en concordancia
con la capacidad del pas. Queda mucho por aprender,
pero en el presente captulo se han puesto de relieve dos
estrategias que parecen tener grandes posibilidades, incluso
en los casos en que la capacidad institucional es deficiente:

poltica industrial, ello significa fomentar la colaboracin entre empresas privadas en lugar de establecer una
gran burocracia; en el de la reglamentacin financiera,
dar a las instituciones bancarias un incentivo para que
funcionen con prudencia en lugar de limitarse a desarrollar la capacidad de supervisin; en el de la reglamentacin del medio ambiente, utilizar la informacin para
alentar las iniciativas de los particulares, en lugar de
promulgar en forma vertical normas que no se pueden
hacer cumplir.

" Especificar el contenido de las polticas en normas precisas, y luego afianzar esas normas mediante mecanismos
que hagan costoso el retroceso; en la reglamentacin de
los servicios pblicos, por ejemplo, tales mecanismos
podran consistir en contratos firmes de compra con
productores de energa independientes.
* Trabajar en asociacin con las empresas y los ciudadanos, y, cuando corresponda, descargar totalmente al
gobierno de las funciones de ejecucin. En el caso de la

Las polticas que se basan en esas estrategias tal vez no

sean estrictamente las mejores desde un punto de vista terico. Pero, a medida que aumenta la capacidad estatal, los
pases pueden decidirse por instrumentos ms flexibles,
capaces de incrementar ulteriormente la eficiencia. Durante
todo el proceso, los Estados deben mantener la confianza
de las empresas y los particulares en que la flexibilidad no
ir acompaada de una conducta arbitraria, pues de lo contrario las bases para el desarrollo se derrumbarn.

87

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clave, como un sistema judicial independiente y la separacin de poderes.

instituciones son indispensables para velar por que ni

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ni ningn otro miembro de la sociedad queden por encima de la ley.

Sin embargo, un gobierno basado en normas no es suficiente.

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La otra cara de esas relaciones mutuas es la presin competitiva,

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pblico eficaz (Captulo 5) y, mu(my-

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de contrapesos y salvaguardias y controlando la corrupcin (S%WHAV1.

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la poblacin; un medio importante para ello es la descentralizacin,

delegacin de poderes y recursos a niveles inferiores de gobierno. 12IinM
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san las fronteras de las naciones-Estado, y la forma en que los !

pueden cooperar en la prestacin de bienes colectivos.

EDIFICAR

LAS

PARA

NECESARIAS
PBLICO

INSTITUCIONES
UN

SECTOR

CAPAZ

Seor, la gran mayora de los funcionariospblicos estn malpagados ... El resultado es que los hombres capacesy con talento
rehuyen el servicio pblico. Con ello, el Gobiernode Su Majestadse ve obligado a contratar personalmediocre cuyo nico
objetivo es mejorar su magra situacinpecuniaria... la administracinpblica de Su Majestaddebera estar dirigidapor
personas inteligentes, trabajadoras,competentes y motivadas ... Es prerrogativade Su Majestad introducirel indispensable
princpio de la responsabilidad,sin la cual todo progresose ve retrasadoy el trabajo queda irremediablementedestruido.
Tomado de Los testamentos polticos de Al Pasha,Gran Visir del sultn otomano Abdulaziz, aproximadamente 1871

(citado en Andic y Andic, 1996)

ABDULA-

AL SULTN
QUE ATRIBULABAN
OS
ziz PROBLEMAS
son los mismos
que atormentan
a las administraciones pblicas de nuestros das. La historia del desarrollo en Europa y Amrica del Norte en el siglo XIX, y
la de Asia oriental en el siglo XX, ha demostrado las recompensas econmicas que depara el establecimiento de un
sector pblico eficaz. Sin embargo, an son escasos los

ejemplos de ese tipo de desarrollo institucional.

El establecimiento de las instituciones necesarias para
un sector pblico capaz es indispensable para mejorar la
eficacia del Estado, pero tambin es enormemente difcil.
Una vez que un sistema mediocre est en funcionamiento,
puede resultar muy difcil desalojarlo. Aparecen grandes
intereses que se oponen a todo cambio de la situacin, por
muy ineficaz o injusta que sea, y los perjudicados por ella

tal

vez no puedan ejercer la presin necesaria para conse-

guir que cambie. Incluso cuando existen incentivos para

mejorar el funcionamiento del sector pblico, a menudo
hay tambin enormes limitaciones de informacin y de
capacidad que frustran esos intentos.
Cmo puede un gobierno cuyas instituciones pblicas
son ineficaces empezar a corregir la situacin? Los complejos problemas que entraa la construccin y gestin de la
administracin del Estado no se prestan a soluciones claras
e inequvocas. En este captulo, no obstante, se esbozan
algunos de los elementos institucionales fundamentales de
un sector pblico eficaz y se analizan algunas posibilidades

prometedoras para ponerlos en pie. Esta atencin particu-

lar a las instituciones difiere mucho del enfoque tradicional

basado en la asistencia tcnica, que hace hincapi en el
equipo, los conocimientos y la capacidad administrativa o
tcnica. En el caso que nos ocupa se insiste en el marco de
incentivos que orientan el comportamiento, es decir, lo que
hacen los organismos y funcionarios pblicos y la forma en
que lo hacen. Son pocos los pases que se proponen conscientemente alentar la corrupcin y la ineficacia burocrtica. Pero la mera existencia de normas oficiales que
prohben el soborno o el abuso de influencia poltica, por
ejemplo, raras veces ser suficiente para erradicar esas
lacras. Lo que importa es si las normas y los mecanismos de
incentivo reales incorporados en el sistema son capaces de
traducir las bellas palabras en hechos reales.

Los cimientos de un sector pblico eficaz

La experiencia de toda una serie de pases ha demostrado
que una administracin pblica eficaz puede promover el
crecimiento y reducir la pobreza (Captulo 2). Puede formular polticas bien concebidas y prestar bienes y servicios
pblicos vitales al menor costo posible. Durante el siglo
XIX, la mayora de los Estados en fase de industrializacin
modernizaron sus administraciones pblicas. Los primeros
en hacerlo fueron Francia, Prusia y el Reino Unido. El
xito de las reformas de la administracin pblica britnica
en el ltimo siglo es uno de los primeros ejemplos de lo

92

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

importante que es fomentar una burocracia eficaz y reglamentada. Como se describe en el Recuadro 5.1, esas refor-

sin competitiva en la formulacin de polticas, la prestacin de servicios y las prcticas en materia de persona.

mas fueron precursoras del cultivo cuidadoso de una meritocracia profesional y contribuyeron a hacer posible medio
siglo de dominio ingls en el comercio internacional.
Ms recientemente, algunos pases de Asia oriental han
sentado y mantenido los cimientos de una administracin
pblica capaz. Muchos pases de ingreso bajo, en cambio,
no han podido crear ni siquiera los rudimentos de un funcionariado pblico reglamentado. Sus sistemas oficiales a
menudo recuerdan sobre el papel a los de los pases industriales, pero la realidad suele ser muy diferente. Los reglamentos de personal basados en el mrito no se aplican y se
contrata o asciende al personal con criterios de favoritismo

Para atajar esos problemas de raz y sentar los cimientos

de una administracin pblica eficaz, los pases deben centrarse en tres elementos fundamentales:

y clientelismo; los presupuestos son poco realistas y muchas

veces quedan relegados al olvido, pues se prefiere improvisar sobre la marcha. En el fondo, todos esos problemas radican en deficiencias de las instituciones correspondientes: la
escasa fuerza ejecutoria del ordenamiento jurdico tanto
dentro como fuera del sector pblico, la falta de mecanismos integrados para escuchar a las empresas y la sociedad
civil, y para asociarse con ellas, y una falta absoluta de pre-

a Fuerte capacidadcentralparaformulary coordinarpolticas. Se trata del cerebro del sistema. Los polticos formulan proyectos y establecen objetivos, pero para que stos
se materialicen deben traducirse en prioridades estratgicas. Para ello se requieren mecanismos que permitan
tomar decisiones con conocimiento de causa, y en forma
disciplinada y responsable. Un reto constante para todos
los pases es establecer normas que den a los polticos y
sus asesores la flexibilidad que necesitan para formular
estrategias de accin y, al mismo tiempo, enmarcar sus
decisiones en procesos que admitan la participacin y
supervisin de las partes interesadas.
o Sistemas deprestacin eficientesy eficaces. Tambin en este
caso la reforma supone encontrar el equilibrio adecuado
entre flexibilidad y responsabilidad. Cuando se trata de
actividades abiertas a la competencia real o potencial de

Recuadro 5.1 Establecimiento de los cimientos burocrticos: las reformas Northcote-Trevelyan

en el Reino Unido
Hasta principios del siglo XIX, los asuntos de Estado del
Reino Unido eran administrados por funcionarios
pblicos que deban sus puestos a las influencias y al
clientelismo poltico. No exista un sistema comn de
remuneracin, los sueldos oficiales se complementaban
con sobornos y los funcionarios, que consideraban su
puesto como un bien que poda venderse, a menudo
contrataban y pagaban a sus propios empleados. Aunque
el sistema no exclua el ascenso gracias al talento personal, no era una base para una administracin racional.
A medida que avanzaba el perodo victoriano, sin
embargo, el Reino Unido conoci un perodo de intensas reformas orientadas por el cambio social y econmico y las exigencias de una clase media cada vez ms
numerosa e instruida. Se reformaron las universidades,
las fuerzas armadas, la judicatura, la administracin
central y las administraciones locales.
El plan maestro para la reforma de la administracin
pblica fue el Informe Northcote-Trevelyan de 1854,
que abogaba por la creacin de una burocracia moderna
basada en un funcionariado pblico de carrera. Inspirndose en las ideas propuestas para la administracin
pblica de la India por Thomas Macaulay, Sir Stafford
Northcote y Sir Charles Trevelyan propusieron la divi-

sin de la labor del gobierno en dos categoras -intelectual (poltica y administracin ) y mecnica (tareas
administrativas)-, y la creacin de un funcionariado
pblico de carrera para llevarla a cabo. El personal capaz
de realizar la labor intelectual se reclutara en las universidades recin reformadas; los talentos ms destacados
se seleccionaran mediante duras oposiciones supervisadas por una junta de comisionados de la administracin
pblica.
Estas ideas toparon con una firme resistencia. Aunque en 1855 se estableci una comisin de administracin pblica, muchos departamentos del gobierno
siguieron contratando personal de la manera habitual
hasta 1870, cuando se abolieron los padrinazgos y se
hicieron obligatorias las dos categoras en todos los
departamentos. Las reformas de Northcote y Trevelyan
se vieron seguidas por reformas en las fuerzas armadas,
el poder judicial y, ms adelante, el gobierno municipal.
Tambin se produjeron amplias reformas en los reglamentos y las limitaciones que regan la elaboracin y
aplicacin de polticas. A finales del siglo XIX, el Reino
Unido haba sentado los cimientos de un gobierno
moderno e institucionalizado oficialmente los valores
de la honradez, la economa y la neutralidad poltica.

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

varios proveedores, y fciles de especificar, los mecanismos del mercado y la contratacin de servicios en el exterior a menudo puede mejorar la prestacin de modo
espectacular. En el caso de muchos otros servicios, en
cambio, el nico proveedor posible es a menudo el sector
pblico en sentido estricto. En esta situacin, la atencin
a las opiniones y comentarios de los ciudadanos y usuarios puede servir como acicate para que aumente la eficacia, pero en ltima instancia sta depender de la lealtad
de los funcionarios pblicos y de su observancia de las
normas establecidas.
a Personalmotivado y capaz. Esta es la savia del poder ejecutivo. Un personal capaz y entregado inyecta energa
en el sector pblico; un personal indiferente lo asfixia.
Puede motivarse a los empleados pblicos para que rindan debidamente mediante toda una gama de mecanismos, enre los que se incluye un sistema de contratacin
y ascensos basado en el mrito, una remuneracin justa
y un fuerte espritu de solidaridad.
Una bu rocracia eficaz tarda decenios en desarrollarse. Y
en los esfuerzos por instaurar, o restaurar, los cimientos de
esa burocracia, los reformadores deben, como siempre,
tener presente la base de la que parten. Por ejemplo,
cuando un pas no ha conseguido establecer un control
creble del uso de los recursos por parte del personal directivo, dar a ste ms flexibilidad slo servira para alentar la
arbitrariedad y la corrupcin. No obstante, ciertas reformas
pueden reportar ventajas a corto plazo incluso en los peores sistemas. Son las que se analizan a continuacin.

Fortalecimiento de las instituciones para

la elaboracin de polticas
Los polticos establecen objetivos y amplias directrices
estratgicas. Pero son los mecanismos institucionales bien
concebidos los que pueden determinar si los grandes proyectos de los dirigentes polticos se traducen en prioridades
de poltica efectivas. Pueden poner de manifiesto los costos
y las ventajas de propuestas polticas alternativas. Y, puesto
que siempre escasea la informacin, pueden velar por que
los dirigentes estn todo lo informados que sea posible,
mediante procesos que faciliten las aportaciones y la supervisin de los interesados internos y externos. Todos esos
mecanismos contribuirn a producir decisiones adoptadas
con conocimiento de causa y a aumentar la credibilidad de
la formulacin de polticas en general.
Las reglas y normas insertas en el proceso de formulacin de polticas deben concebirse de forma que limiten el
tipo de presiones polticas inconexas que pueden llevar a
una toma de decisiones mediocre y a malos resultados. Si
los polticos o los funcionarios pblicos slo se basan en sus
propios intereses inmediatos o en los de las personas a las
que representan, el resultado puede ser perjudicial para la

PARA

UN

SECTOR

PBLICO

CAPAZ

sociedad, incluso desestabilizador; en los asuntos de Estado

no existe una mano invisible que gue automticamente las
iniciativas individuales hacia el bien comn. El objetivo
debe ser establecer mecanismos para disciplinar y coordinar
el debate poltico y tener en cuenta propuestas polticas de
diverso signo. En algunos pases, los polticos han delegado
la coordinacin de polticas macroeconmicas y estratgicas
en organismos centrales capaces y relativamente autnomos, cuyas actividades estn orientadas por procesos consultivos transparentes para el profano. En otros pases, los
propios polticos se limitan y controlan mutuamente en
foros establecidos donde las decisiones se adoptan en
comn. Pero muchos pases no disponen de esos mecanismos, y el resultado es la adopcin de polticas estratgicas
incoherentes y la inestabilidad macroeconmica.
Aunque el rgimen institucional concreto puede variar
de unos pases a otros, los sectores pblicos eficaces de todo
el mundo han reunido, en general, las siguientes caractersticas: una fuerte capacidad central de formulacin de polticas macroeconmicas y estratgicas; mecanismos para
delegar, disciplinar y debatir polticas entre organismos del
gobierno, y vnculos institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno, que favorecen la transparencia y
la responsabilidad y propician el intercambio de informacin. Como se analiza ms adelante, los sistemas de gran
parte de los pases industriales y de Asia orienta] poseen
muchas de estas caractersticas. Su ausencia en numerosas
economas en desarrollo es un obstculo de primer orden
para la construccin de un Estado ms eficaz. La capacidad
de formulacin de polticas en esos pases suele ser dbil y
fragmentaria y dispone de pocos mecanismos institucionalizados de colaboracin y supervisin externa.
Mecanismos deformulacin de polticas
en los pases industriales
Muchos pases de la OCDE han instituido, a lo largo de
los aos, sistemas eficaces de formulacin de polticas.
Estos consisten, fundamentalmente, en mecanismos para
la preparacin adecuada de propuestas de poltica, la estimacin de los costos de distintas propuestas en el marco de
un presupuesto general disciplinado, la garanta de su evaluacin crtica por conducto de consultas y debates, y la
adopcin y el registro de decisiones junto con la vigilancia
de su aplicacin. Un complemento imprescindible de esos
mecanismos es la capacidad efectiva en el ncleo central
del gobierno -la Secretara del Gabinete en Francia, el
Ministerio de Finanzas en el Japn, la Oficina de Gestin
y Presupuesto en los Estados Unidos- para facilitar las
consultas y coordinar las propuestas de los ministerios
antes de su presentacin.
Siempre es posible introducir mejoras. Australia es un
buen ejemplo de pas industrial que ha adoptado reformas
explcitamente encaminadas a mejorar la transparencia, la

93

94

INFORME

SO8RE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

competitividad y la bsqueda de resultados en el proceso

de elaboracin de polticas. Algunas caractersticas de esas
reformas revisten particular inters para otros pases:
importancia dada a la divulgacin de los costos a mediano
plazo de las distintas polticas posibles; esfuerzo por propiciar el debate y las consultas sobre prioridades de poltica,
en el marco de presupuestos ajustados, tanto en el gabinete
de ministros como entre organismos, y atencin a los resultados (Recuadro 5.2).
Los Estados Unidos y algunos pases europeos han instituido otros mecanismos de consulta y supervisin en lo
que atae a la formulacin de polticas. Los comits del
Congreso, equivalentes al gabinete en un sistema parlamentario, son el principal foro de debate de polticas y de
consulta en el sistema presidencial de los Estados Unidos.
Los organismos ejecutivos estadounidenses, por su parte, se
rigen por la Ley de procedimientos administrativos de
1946, que impone ciertos requisitos de procedimiento,
cuya aplicacin se puede exigir a travs de los tribunales,
como el anuncio pblico de las nuevas polticas, pero preserva al mismo tiempo la flexibilidad en el fondo de la
elaboracin de polticas. Este criterio orientado al procedimiento en la formulacin de polticas permite a los legisladores delegar el contenido de la elaboracin de polticas a
organismos especializados y otras partes interesadas ms
prximas al problema. Este tipo de mecanismo descentralizado aprovecha la presin de la opinin pblica y del
poder judicial para conseguir un mayor sentido de la responsabilidad, pero tiene el efecto secundario inevitable de
retrasar la adopcin de decisiones.
Muchos pases de Europa se apoyan en el derecho
administrativo y los tribunales especializados para la revisin judicial de las acciones administrativas. Los cudadanos pueden impugnar stas basndose en argumentos legales o en la existencia de errores objetivos. La Unin
Europea (UE) ha adoptado este sistema, autorizando al
Tribunal de Justicia Europeo a supervisar las decisiones
adoptadas por las instituciones de la UE.
Los organismos centrales elitistas de Asia oriental
Las prsperas economas de Asia oriental han adoptado
procedimientos de formulacin de polticas que comparten
algunos aspectos clave con los sistemas de los pases industriales. Varios dirigentes de Asia oriental han formulado
planes a largo plazo para sus pases; sirvan como ejemplo,
en el Japn de la posguerra, el objetivo declarado del Partido Liberal Democrtico de alcanzar a los pases occidentales, y, ms recientemente, en Malasia, el plan Visin
2020 del Primer Ministro Mahathir Mohamad. Luego
tuvieron que establecer los dispositivos institucionales
necesarios para traducir su proyecto en un conjunto bien
definido de prioridades estratgicas. La autoridad para elaborar polticas que permitan alcanzar los objetivos a largo

1 997

plazo de los dirigentes se ha delegado en organismo,. centrales poderosos y elitistas. Aunque esos organismos gozan
de relativa autonoma, sus deliberaciones siempre han
estado integradas en procesos, como los consejos mixtos
pblicos y privados, que ofrecen a las empresas privadas
cierto margen de participacin y supervisin.
Esos organismos a menudo desempean un papel de
enorme importancia en el establecimiento del rumbo econmico del pas. El Ministerio de Industria y Comercio
Internacional del Japn y la Junta de Planificacin Econmica de la Repblica de Corea se consideran los principales motores de las polticas industriales de sus pases y
fuentes de orientacin administrativa. En Tailandia, el
Ministerio de Finanzas, la oficina del presupuesto, el banco
central y la Junta Nacional de Desarrollo Econmico y
Social -la denominada banda de los cuatro- actan al
unsono para controlar el gasto y la inflacin. En Indonesia, el Ministerio de Finanzas y el organismo de planificacin Bapennas han sido los guardianes del tesoro y el
cerebro de la administracin pblica. Esos organismos centrales emplean a funcionarios profesionales y capaces contratados sobre la base del mrito, a menudo en oposiciones
sumamente rigurosas.
La delegacin de la poltica macroeconmica en tecncratas competentes y de confianza es tambin una prctica
adoptada recientemente en varios pases de Amrica
Latina, entre ellos la Argentina, Colombia, Mxico y el
Per. Los efectos en los resultados han sido notorios. Esta
delegacin de la formulacin de polticas, combinada con
el tipo de procedimientos presupuestarios jerrquicos y
transparentes descritos en el Captulo 3, fue importante
para reducir la inflacin en esos pases a finales de los aos
ochenta y principios de los noventa. Chile, en particular,
parece haber inculcado entre los altos funcionarios el tipo
de espritu solidario que durante muchos aos ha propiciado el establecimiento de estrechos vnculos en los tecncratas indonesios y en el Ministerio de Industria y Comercio Internacional del Japn, entre otros. Saltan a la vista las
analogas entre el grupo de asesores de alto nivel de Chile
-los "Chicago Boys"-, y la "mafia de Berkeley" de Indonesia y la "banda de los cuatro" en Tailandia.
Como ya se ha sealado, aunque los organismos centrales de Asia oriental tenan considerable flexibilidad en la
elaboracin de polticas, estaban integrados en una red ms
amplia de consejos de deliberacin y grupos de expertos
externos. En Corea, el Japn, Malasia, Singapur y Tailandia, la informacin sobre los costos de las polticas industriales se difundi por conducto de una gama de consejos
de deliberacin mixtos, pblicos y privados, que sometan
los programas costosos a un riguroso anlisis. Esos mecanismos de consulta transparentes e institucionalizados
daban a agentes exteriores al gobierno la autoridad para
restringir o incluso vetar sus acciones, preservando al

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

PARA UN

SECTOR

PBLICO CAPAZ

Recuadro 5.2 Australia: mecanismos para una elaboracin de politicas transparente, competitiva
y orientada a la obtencin de resultados
Uno de los principales objetivos de las reformas del sector
pblico en Australia ha sido instituir un proceso que permita disciplinar y coordinar las polticas y exponerlas a un
intenso debate. Algunas de las dificultades con las que se
encontr el gobierno laborista cuando lleg al poder a
principios de los aos ochenta eran anlogas a las de
muchos pases en desarrollo hoy en da: el nuevo gobierno
tena que hacer frente a una crisis fiscal inmediata y, al
mismo tiempo, a los insostenibles compromisos fiscales a
largo plazo de polticas anteriores.
A fin de disciplinar la formulacin de polticas y conseguir apoyo poltico para la remodelacin de las prioridades
estratgicas nacionales, el nuevo gobierno decidi publicar
las previsiones sobre los gastos futuros si se mantenan las
polticas entonces vigentes. Esas previsiones daban un
panorama sombro de crecimiento real insostenible en las
necesidades de gasto, lo que subray la necesidad de practicar recortes. Una vez que el gobierno public esas estimaciones, no obstante, estaba obligado a seguir hacindolo, a
fin de mostrar las prometidas reducciones constantes en
compromisos futuros. En efecto: las sucesivas proyecciones
fueron reducindose de manera notoria (vase el grfico de
la izquierda). La apertura de los mercados financieros
impuso una disciplina todava mayor.
Las reformas tambin exigan que el gobierno publicase
un cuadro de conciliacin en el que se observaran las diferencias entre las proyecciones correspondientes a las polticas vigentes y a las nuevas polticas. Esas medidas contribuyeron a poner de manifiesto los cambios en las
prioridades estratgicas del gobierno, as como en los costos a medio plazo de los nuevos compromisos. Adems, las
proyecciones hicieron ms previsibles las corrientes de

recursos hacia los ministerios encargados de la ejecucin,

puesto que las cifras proyectadas se renovaban automticamente en el presupuesto real si no se producan cambios
de poltica. Esto contribuy a mejorar la adopcin de decisiones y la eficiencia operacional de los departamentos
tcnicos.
Las reformas tambin exigan que los ministerios tcnicos que propusieran una nueva poltica o cualquier cambio
de las polticas vigentes que representase un aumento del
gasto propusieran tambin ahorros compensatorios (vase
el grfico de la derecha). Con ello se velaba por que el gasto
se mantuviera dentro del margen de recursos acordado por
el gabinete. ste se centr en los cambios de las prioridades estratgicas, es decir, qu nuevas polticas adoptar y
qu polticas vigentes suprimir, a fin de mantenerse dentro
de los lmites macroeconmicos. Las propuestas de poltica
fueron objeto de intensos debates en el gabinete, y se
oblig a todos los ministerios y organismos afectados a
presentar observaciones por escrito acerca de la idoneidad
de las propuestas de otros organismos. Ello contribuy a
legitimar y establecer un consenso sobre las prioridades de
poltica. Por ltimo, las reformas centraron la atencin en
los resultados, mediante la evaluacin peridica obligatoria de las polticas nuevas y vigentes y mediante informes
sobre el rendimiento y los resultados,
Qu se ha conseguido? Australia pas de un dficit del
4% del PIB en 1983 a un supervit a finales del decenio.
Acompaaron a este logro cambios significativos en la
composicin del gasto pblico, que reflejaban tanto
amplios cambios estratgicos definidos por el gabinete
como cambios en las prioridades dentro de los ministerios,
a menudo definidos por los propios ministerios tcnicos.

Crecimiento previsto del gasto total

Porcentaje (acumulado)
15

Variaciones por categoria, 1983/84 a 1992/93

Miles de millones de dlares australianos

Marzo de 1984

5
4

Nuevo gasto

Variacin neta

Fechas de la
previsin

10

2
Mayo de 1985

0
5

Noviembre de 1985

de 19861

-iiembre

-2
Agosto de 1989

0
''
'
'
1982/83 1984/85 1986/87 1988/89

'

-3

Ahorro con respecto a la

poltica anterior

'-4

Ejercicios econmicos
Fuentes: Adaptado de Campos y Pradhan, 1996; Dixon, 1993.

Defensa Educacin Salud Seguridad Transporte Otros

social

95

96

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

mismo tiempo la flexibilidad de los encargados de la formulacin de polticas para adaptarse a la evolucin de las
circunstancias.
Los consejos de deliberacin deben estar dotados de una
considerable capacidad tcnica para poder utilizar la informacin suministrada por el sector privado en la formulacin de polticas coherentes. Tambin existe el problema
de que esos consejos excluyen de sus deliberaciones a
amplios sectores de la sociedad. Si el sector privado de un
pas es pequeo, los consejos de deliberacin pueden degenerar fcilmente en mecanismos bien engrasados para una
improductiva extraccin de rentas. Esto probablemente
explica por qu las versiones africanas de los consejos de
deliberacin, como los experimentos de los pases francfonos con los consejos econmicos y sociales, han sido en
general ineficaces (con la notable excepcin de los de Botswana). Para que esos consejos sirvan de apoyo al desarrollo
sostenible, deben ir acompaados, como ocurri en Asia
oriental, por la bsqueda de una legitimidad ms amplia
basada en el respaldo social.

Deficiencias de capacidadyfragmentacin de la

formulacin de polticas en los pases en desarrollo

Muchos pases en desarrollo, especialmente en frica,
Amrica Central y el Caribe, carecen de la masa crtica de
capacidad efectiva y coherencia interna necesaria para formular y coordinar las polticas macroeconmicas y estratgicas. La capacidad central es escasa y est repartida entre
un puado de altos funcionarios que se ven obligados a
atender numerosas tareas. Estas presiones se ven agravadas
por los problemas del sistema burocrtico: remuneracin
insuficiente en los niveles ms altos, clientelismo poltico
desatado y ausencia de mecanismos de contratacin y
ascenso basados en el mrito.
Una consecuencia especialmente costosa de la falta de
capacidad central es la imposibilidad de formular previsiones presupuestarias basadas en hiptesis slidas y realistas.
Ello menoscaba la transparencia y la previsibilidad en la
adopcin de decisiones. Por ejemplo, en aos recientes la
diferencia media entre los gastos fijos presupuestados y los
reales ha sido de ms del 50% en Tanzana y ms del 30%
en Uganda. La transparencia y la coherencia de la adopcin
de decisiones se ven tambin comprometidas por el uso de
fondos extrapresupuestarios (el equivalente de ms de la
mitad del total del gasto federal en Nigeria, por ejemplo) y
por grandes retrasos en la presentacin de cuentas financieras y realizacin de auditoras. A menudo, los encargados
de las decisiones apenas tienen nocin de los costos o los
resultados de las polticas. Debido en parte a esa situacin,
el proceso de elaboracin de presupuestos se centra casi
exclusivamente en la asignacin de los insumos, haciendo
caso omiso de los resultados que se pretende conseguir
con ellos.

1 997

En los pases que dependen de la ayuda exterr a, los

donantes a veces mitigan el problema de la falta de cipacidad central, pero con demasiada frecuencia lo agravan. En
la medida en que su asesoramiento sobre polticas conplementa las deficiencias de capacidad, pueden ayudar a resolver los problemas a corto plazo. Pero esos consejos no sirven para mejorar la capacidad a largo plazo si los polticos
no reconocen la necesidad de recurrir a los expertos locales.
Los donantes tambin pueden fragmentar la capacidad
central de formulacin de polticas si concluyen con los
ministerios acuerdos bilaterales sobre proyectos mltiples
sin determinar si sus efectos acumulativos son sostenibles
colectivamente o coherentes entre s. En muchos pases los
programas de inversiones pblicas se han convertido en
depositarios pasivos de proyectos dirigidos por los donantes, cuyos gastos ordinarios despus de la ejecucin siguen
acumulndose y contribuyen a un sesgo fiscal expansionario. La falta de coordinacin entre los ministerios encargados de la planificacin y las finanzas a veces obstaculiza an
ms la integracin del capital y los gastos ordinarios.
Todos estos problemas menoscaban seriamente la capacidad de coordinar, modificar y disciplinar la adopcin de
decisiones. Buen ejemplo de ello es Guinea. Aunque el
gobierno ha designado la enseanza primaria, la salud
pblica y el mantenimiento de la red de carreteras como
prioridades de gasto, los fondos a menudo acaban siendo
asignados a otras esferas. Adems, no existe ningn sistema
para calcular los costos de las propuestas de poltica ni para
someterlas a un escrutinio riguroso. En un estudio realizado para calcular los costos de las polticas de Guinea
encaminadas a atender las prioridades declaradas del
gobierno se descubri que la parte del gasto total correspondiente a los programas prioritarios debera triplicarse
en los cuatro aos siguientes, lo que entraaba re<ortes
drsticos en otros gastos (panel izquierdo del Grfico 5.1).
Adems, se comprob que los gastos ordinarios de los proyectos de inversin dirigidos por donantes eran inso,tenibles (panel derecho del Grfico 5.1). Las mismas irregularidades se observan en todo el mundo en desarrollo: las
carreteras recin construidas se quedan sin mantenimiento,
las escuelas se encuentran sin libros de texto y los centros
de salud no tienen medicamentos.
Se han lanzado varias iniciativas para hacer frente a estos
problemas, pero todas ellas se encuentran an en su, primeras etapas. La Iniciativa para el fortalecirniento (le las
capacidades en frica tiene por objeto reforzar la capacidad
de los gobiernos africanos de efectuar anlisis de polticas
gracias a la disponibilidad de una administracin pblica
ms profesional, mejores sistemas de informacin y una
mayor aportacin externa de las universidades africanas y la
sociedad en general. Los gobiernos y los donantes han
emprendido tambin programas sectoriales de inversin
para coordinar la asistencia de los donantes. El Programa

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

PARA

UN

SECTOR

PBLICO

CAPAZ

Grfico 5.1 Discrepancia entre los objetivos de poltica y las asignaciones de gastos en Guinea
Gasto pblico
1994

Costos previstos de los proyectos de inversin

Mantenimiento
de carreteras
Salud
pblica
15%

Millones de francos guineos constantes

400
Otros
85%
8

350 -Costos
ordinarios
300 -

Educacin
primaria

250 200

Proyecciones para el ao 2000

~ Salud

Mantenimiento
Sld de carreteras

necesarios

Ors150
Otros

pblica

ordinarios
efectivos
G

100 -

Gasto de

44%
50 -

Educacin

1996

1997

1998

1999

2000

primaria
Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 1996e.

de inversiones en el sector agrario de Zambia sustituye a

180 proyectos distintos de donantes. No obstante, aunque
consolidan polticas fragmentadas en una esfera compartida, esos esfuerzos pueden plantear sus propios problemas
de coordinacin en tanto no mejore la capacidad. Malawi
y Uganda se encuentran entre los pases que estn avanzando hacia el siguiente nivel crucial de reformas: la elaboracin de un proceso sistemtico que permita establecer
prioridades estratgicas en todos los sectores y dentro de
limitaciones de gasto globales. Colombia est implantando
sistemas de evaluacin ex post para determinar si las polticas y los programas en marcha estn consiguiendo los
resultados que se pretendan.
Coordinacin de polticas en los pases en transicin
Aunque la falta de personal especializado en cuestiones
administrativas no es tan problemtica en los pases en
transicin de Europa central y oriental y la antigua Unin
Soxltica, lo ocurrido en ellos demuestra que es igualmente
importante la existencia de mecanismos que canalicen esos
conocimientos bacia polticas coherentes. Cuando cayeron
los regmenes comunistas de esos pases, tambin se
derrumb el aparato central de adopcin de decisiones que

coordinaba las actividades de los ministerios y departamentos. El resultado fue una gran confusin y superposicin de
responsabilidades, y un sistema mltiple -ms que colectivo- de rendicin de cuentas, frmula que lleva infaliblemente a la adopcin de polticas errneas.
Ucrania ofrece un ejemplo extremo de esos problemas.
Despus de alcanzar la independencia, en 1991, se estableci una maquinaria central de gobierno que conserva
muchas de las caractersticas del antiguo sistema sovitico.
La toma de decisiones sigue estando muy centralizada. El
Aparato del Gabinete de Ministros ha conservado la responsabilidad de la formulacin y coordinacin de polticas
y dirige las actividades de los departamentos del gobierno
central. El nmero de organismos de ste contina siendo
muy elevado (ms de 110) y sus responsabilidades se superponen con frecuencia y no estn bien delimitadas (Grfico
5.2). Esa estructura tan engorrosa dificulta la coordinacin,
retrasa la toma de decisiones y reduce la transparencia. No
obstante, se han emprendido ya medidas para reformar este
sistema, tras la aprobacin de una nueva Constitucin en
julio de 1996.
Algunos pases de Europa central y oriental con problemas anlogos, aunque quiz menos graves, han emprendido

97

98

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Grfico 5.2 La superposicin de responsabilidades obstaculiza la toma de decisiones en Ucrania

Primer Ministro

Primer

Viceprner
Minist,ro

Viceprimer

Ministro

Mnstro

Adi stracin

instro

Ministro

de Estado

Aparato del Gabinete de Ministros

Departamentos y Direcciones

Departamentos

Departamentos

Departamentos

Departamentos

Fuente: Adaptado de Banco Mundial, 1997.

prometedoras reformas de sus mecanismos centrales de

adopcin de decisiones. Polonia y Hungra han introducido
reformas para racionalizar responsabilidades mltiples y

La expansin estatal como consecuencia de las estrateglas de desarrollo impulsadas por el propio Estado, descritas en el Captulo 1, ha dado a los polticos innumerables

contradictorias y agilizar la adopcin de decisiones. En

oportunidades de explotar su situacin para conseguir ven-

Georgia, la racionalizacin ha servido para eliminar la dupli-

tajas polticas (Recuadro 5.3). En general, los gobiernos

cacin de funciones y las responsabilidades encontradas, y el

destino de los proyectos de ley se decide ahora en presencia
de todos los miembros del consejo econmico del presi-

sencillamente se han extendido en demasa, con resultados

catastrficos. Abundan los ejemplos de servicios que no se
prestan o se prestan con deficiencias. El nmero de cortes

dente antes de presentarlos al Parlamento. Esas reformas

han propiciado las consultas y la coordinacin en la adop-

del suministro elctrico en los pases de bajo ingreso

duplica con creces al de otros pases. En China, cerca de un

cin de decisiones por el gobierno central. Pero la mayora

milln de hectreas de tierra de regadio estn improducti-

de los pases tienen an un largo camino por recorrer hasta

conseguir la capacidad institucional necesaria para responder con eficacia a las numerosas exigencias de la transicin.

vas desde 1980 a causa de las deficiencias de mantenimiento. Slo el 6% de los empresarios nacionales de 58
pases en desarrollo encuestados para este Informe consideraban que la prestacin de servicios pblicos era eficiente,
mientras que el 36% la consideraba sumamente deficiente.
Segn la encuesta, el servicio de correos funcionaba relativamente bien, seguido de las aduanas y las carreteras; los
peor calificados eran los servicios sanitarios (Grfico 5.3).
Esos resultados revelan una pauta ms general: los servicios
peor considerados son los prestados por departamentos del
gobierno (no por las empresas estatales) y producen resultados ms difciles de medir y supervisar.

Ref lar ini

de la aplicacin

o s

Las polticas mejor concebidas sirven de poco si se aplican

mal. La mala calidad, el costo elevado, el derroche, el
fraude y la corrupcin han minado la prestacin de servicios en muchos pases en desarrollo. En la mayora de los
casos, los problemas radican en el convencimiento de que
el gobierno debe ser el principal proveedor, si no el nico.

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

PARA UN

PBLICO

SECTOR

CAPAZ

pases han implantado controles crebles que responsabiliRecuadro 5.3 Enorme expansin estatal

cen al personal directivo del uso de los recursos o del logro

en Bangladesh

de resultados cuantificables.

Desde la independencia, en 1971, el Gobierno de

Mecanismos institucionalespara mejorar la prestacin

Bangladesh ha duplicado su tamao. El nmero de

ministerios ha pasado de 21 a 35 en 20 aos, y entre
1990 y 1994 el nmero de departamentos y direcciones generales subi de 109 a 221. El nmero de
funcionarios pblicos ascendi desde 450.000 en
1971 hasta casi 1 milln en 1992, lo que representa
una tasa compuesta de aumento del 3,6% al ao,
frente a un crecimiento demogrfico de un 2,5%
durante el mismo perodo. La remuneracin de los
funcionarios pblicos ha disminuido considerablemente, sobre todo en los niveles superiores. El
sueldo base de un secretario permanente (el puesto
ms alto en la administracin pblica) ha disminuido un 87% en cifras reales desde 1971.
Los nuevos ministerios, divisiones y departamentos se crearon en parte para atender las nuevas necesidades, como la proteccin del medio ambiente y las
cuestiones relacionadas con la mujer. Pero el Estado
tambin ha extendido sus alas hacia las actividades
comerciales. El crecimiento se ha visto a menudo
estimulado por consideraciones polticas. El aumento
del nmero de ministerios permiti dar nuevos puestos ministeriales a grupos internos de los partidos y,
naturalmente, cre nuevos puestos de trabajo de bajo
nivel. Adems de sus efectos en el presupuesto, esta
expansin ha reducido la capacidad de ejecucin, ha
complicado los problemas de coordinacin y ha
hecho que la regulacin sea ms intrusiva. Tambin
ha generado intereses creados que han bloqueado los
intentos de racionalizacin y reforma.

de servicios
Los gobiernos estn ensayando distintos mecanismos institucionales para mejorar la prestacin de servicios. El
mayor uso de los mercados est generando presiones competitivas y ms posibilidades de salida -alternativas a la
prestacin estatal para los usuarios que quieren ms calidad o menos precio. Otra opcin es contratar la prestacin
de servicios a empresas privadas u organizaciones no gubernamentales (ONG). Algunos gobiernos estn creando
organismos con fines especficos en el sector pblico y concluyendo contratos oficiales con esos organismos, dndoles mayor flexibilidad de gestin pero hacindolos responsables del logro de resultados especificados de antemano.
Otros recurren a modalidades burocrticas ms tradicionales en el sector pblico central, haciendo hincapi en la
responsabilidad en el uso de los recursos, contratacin y

Lo que se necesita es una mejor gestin de las relaciones

Grfico 5.3 La mayoria de las empresas

estima que los servicios pblicos son

deficientes, pero algunos reciben

mejor calificacin que otros
Porcentaje de los encuestados
100so6040-

entre mandante y mandatario, inseparables de la prestacin

de servicios. En muchos pases, sta se resiente porque ni

los mandantes (polticos) ni los mandatarios (burcratas)
respetan su parte del trato. Los polticos interfieren en el

20-

funcionamiento cotidiano de los organismos pblicos; los

Correo

Aduana

servicios se prestan por conducto de departamentos del

Sistema

Atencin de

vial

salud

gobierno cuyos directores tienen escasa flexibilidad operacional y cuyos recursos son imprevisibles. Incluso cuando

Calificacin de
la eficiencia de

Elevada
Moderada

el personal directivo ha podido salvar las dificultades que

plantean estas normas, ha contado con pocos incentivos

los servicios:

Baa

para conseguir mejores resultados. En los muchos pases en

que el sector pblico ha asumido un papel de monopolio

Fuente: Encuesta del sector privado realizada para este

en la prestacin de numerosos servicios, queda eliminada la

Informe.

presin externa para conseguir mejores resultados. Pocos

99

100

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

ascensos por mritos y el mantenimiento de un espritu de

solidaridad para aumentar la lealtad y mejorar el rendimiento. Por ltimo, la participacin de los usuarios, las
encuestas entre los beneficiarios, la publicacin de los criterios de referencia y otros mecanismos destinados a
aumentar la participacin ciudadana representan presiones
externas para mejorar la prestacin.
Estas iniciativas pueden clasificarse en tres categoras
amplias: ampliacin de las opciones de salida, ms atencin
a la opinin de las partes interesadas y mayor observancia
y lealtad. La eleccin de una u otra depende del sistema de
incentivos que acompaa a la prestacin del servicio (Grfico 5.4). Los mercados y los contactos con el sector
privado ofrecen primordialmente opciones de salida para
un mejor rendimiento. En el sector pblico en sentido
amplio, incluidas las empresas estatales y los organismos
con fines concretos, las opciones de salida son ms escasas,
pero la opinin de los beneficiarios empieza a tener
influencia. En el caso de las actividades cuyos resultados
son difciles de especificar y que no estn abiertas a la competencia, el ncleo de la administracin pblica sigue
siendo el mandatario preferido, pero no da opciones de
salida realistas y tiene considerablemente menos flexibilidad en la gestin financiera y de personal. En este caso los
instrumentos ms pertinentes pasan a ser la participacin
ciudadana, la lealtad del funcionariado y normas bien especificadas que ste debe seguir.
Recientemente, las reformas para la "nueva administracin pblica" en los pases industrializados se han propuesto trasladar la prestacin de servicios fuera del sector
pblico central (centro del crculo en el Grfico 5.4), principalmente recurriendo a mecanismos de mercado y contratos oficiales. Nueva Zelandia constituye el ejemplo ms

1997

Grfico 5.4 Tres estrategias para mejorar

la prestacin de los servicios pblicos
Aumentar las
posibilidades
de salida

Fortalecer los
rne~canismos

de-adnsulta

pr.ao

.uentarla

Errancia y

....

la lealtad

especificar. La mayor o menor eficacia de un organismo

para mejorar el rendimiento depender tanto de las caractersticas del servicio como de la capacidad del Estado para
exigir el cumplimiento de los contratos internos y externos
(Cuadro 5.1).
Por ejemplo, para los servicios donde es posible la competencia, como la mayora de los productos comerciales y,
ms recientemente, las telecomunicaciones y la generacin
de energa elctrica, los mecanismos del mercado pueden
originar intensas presiones competitivas para mejorar la
prestacin. En el caso de los servicios cuyos resultados el

espectacular. A partir de principios de los aos ochenta, las

actividades comerciales y otras abiertas a la competencia
fueron desgajadas del ncleo del sector pblico, constitui-

Estado puede especificar y exigir a un bajo costo de transaccin, una posibilidad interesante es ofrecerlos mediante

das como empresas y a menudo privatizadas. El resto de los

ministerios, los ms grandes y con funciones mltiples, se
dividieron en servicios empresariales con fines definidos
encabezados por directores con contratos por un perodo
determinado y renovables en razn de los resultados, que
gozaban de considerable autonoma (incluido el derecho a
contratar y despedir personal). Esas reformas contribuyeron a transformar en supervit, durante los aos ochenta,
un dficit presupuestario equivalente al 9% del PIB, as
como a recortar el costo unitario de las prestaciones ms

gran capacidad y firme compromiso estn estableciendo

organismos orientados a resultados concretos y contratos
oficiales incluso para actividades complejas dentro del sector pblico bsico, como la defensa, la enseanza y la atencin sanitaria. Pero los pases que no tienen ni capacidad
para poner en vigor contratos complejos ni controles burocrticos para frenar las arbitrariedades si se introdueran
regmenes de administracin ms flexibles deben proceder
con prudencia.

del 20% en algunos organismos.

Los mercados competitivos, medio para mejorar

Varios pases en desarrollo estn ahora emulando esas

reformas. Pero lo que es factible en Nueva Zelandia quiz
sea imposible en muchos pases en desarrollo. Se necesitan
una capacidad y una dedicacin considerables para poder
redactar y aplicar contratos, especialmente cuando stos
contemplan prestaciones de servicios sociales difciles de

la prestacin de servicios
Los Estados, agobiados por sus numerosas obligaciones y
reducidos presupuestos, recurren cada vez ms a los mecanismos del mercado para mejorar la prestacin de servicios
abiertos a la competencia. Al mismo tiempo, una vigorosa
corriente de innovacin de la tecnologa y las polticas ha

contratos con empresas privadas y ONG. Los pases con

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

PARA UN

SECTOR

PBLICO

CAPAZ

Cuadro 5.1 Mecanismos para mejorar la prestacin de servicios

Caracteusticas del servicio y capacidad estatal
Facdad para especificr
lks resuktdo y contra

Medio e.el
Sector priadao

rendimienton

ae.
y l desagrega
Contratacin externa a organis- _
.e .tiidae:e: - -ec.rmos
con ines lucrapn
vos o no
-...

SecLor pubncoen senudo arplio

_.

r.lucrativos_

-. .

seCLOr publico

ampliado gradualmente las fronteras de lo que puede considerarse abierto a la competencia. En el Captulo 4 se ha
demostrado cmo la desreglamentacin y la desagregacin
de actividades en los sectores dominados por el Estado,
como el de produccin de energa elctrica, han levado a

eficaz. Como ya se ha dicho en el Captulo 4, ello no siempre es fcil de conseguir. Las dificultades de reglamentacin son an mayores en el caso de los servicios sociales
que, pongamos por caso, en el de la infraestructura. Por
ejemplo, la prestacin de servicios de atencin sanitaria por

una reduccin significativa de los costos unitarios y a una

el sector privado no se ha reglamentado todava en muchos

rpida expansin de los servicios.

pases en desarrollo (una notable excepcin es la del Brasil)

innovaciones recientes, como los vales y los subsidios por alumno matriculado han aumentado an ms el

porque la reglamentacin del enorme nmero de proveedores en pequea escala rebasa por completo la capacidad

margen de competencia en la prestacin de algunos servi--

del

cios sociales. No obstante, la experiencia en este sentido es

escasa y se ha limitado principalmente a la enseanza. En
Chile, el sistema de subsidios por alumno permite a stos
matricularse en cualquier escuela, pblica o privada; las
escuelas reciben un subsidio del Estado basado en el
nmero de alumnos matriculados (Recuadro 5.4). Ha
aumentado el nmero de matrculas en escuelas privadas,
pero an se desconocen los efectos del programa en el rendimiento escolar. El sistema de vales es muy prometedor
pero entraa el riesgo de que aumente la polarizacin social
si no se regula debidamente.
En efeci o, el mayor uso de los mecanismos del mercado
debe ir accmpaado de una capacidad de reglamentacin

Contratos externos con el sector privadoy las ONG

En las esferas en que no se puede introducir la competencia en el mercado, an cabe la posibilidad de propiciar la
competencia por el mercado: los gobiernos pueden contratar a empresas privadas, seleccionadas mediante licitacin,
para que presten ciertos servicios. La contratacin externa
es ahora una prctica generalizada en muchos pases industriales. El estado de Victoria, en Australia, constituye un
ejemplo particularmente notable: cada consejo local contrata en el exterior, mediante licitacin, al menos la mitad
de su presupuesto anual, incluidos complejos servicios de
atencin comunitaria.

Otras

gobierno.

101

102

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 5.4 Vales y eleccin de escuela

La utilizacin de vales puede contribuir a introducir
una mayor competencia en los servicios de educacin.
Los alumnos reciben vales financiados por los impuestos pblicos que pueden canjearse en cualquier escuela,
sea pblica o privada. Si se permite que los padres escojan el centro de enseanza al que acudirn sus hijos,
aumentar la competencia entre las escuelas para conseguir alumnos.
Los adversarios de los vales afirman que con este sistema los alumnos de las escuelas pblicas, especialmente los mejores, las abandonarn en masa y se
derrumbar el sistema pblico. Ese resultado sera un
desperdicio y hara que la enseanza fuera an peor para
los que decidieran quedarse. No obstante, en un programa piloto realizado en Puerto Rico en 1993, el 18%
de los alumnos que se trasladaron a escuelas privadas se
vio compensado en gran medida por el 15% de los que
hicieron exactamente lo contrario: no se puede hablar,
pues, de un xodo masivo. El experimento de Puerto
Rico dio tan buenos resultados que en su segundo ao
el nmero de solicitantes se elev de 1.600 a 15.500.
La asignacin de fondos pblicos para las escuelas
privadas no es nada nuevo. En los Pases Bajos, dos terceras partes de la poblacin estudiantil asisten a escuelas privadas financiadas con fondos pblicos. Cuando
Chile reform su sistema de enseanza en 1980, el
Ministerio de Educacin comenz a conceder subsidios

En los pases en desarrollo, donde tanto los mercados

como las capacidades del Estado son dbiles, las opciones
de licitacin son ms escasas. Aun as, cuando los resultados son fciles de especificar y la competencia directa es
imposible, la competencia gestionada por medio de mecanismos como los contratos de servicios, los contratos de
gestin, los arrendamientos y las concesiones por perodos
largos pueden conseguir que aumente la eficiencia. En el
Brasil, por ejemplo, la contratacin externa del mantenimiento de carreteras a empresas privadas ha permitido ahorros del 25% en el uso de funcionarios pblicos. Los arrendamientos han aumentado la eficiencia tcnica del
abastecimiento de agua en Guinea y de la explotacin de
Port Kelang en Malasia.
Los gobiernos tambin estn contratando en el exterior
la prestacin de servicios sociales, especialmente con organizaciones no gubernamentales. Aun cuando en este caso
sea difcil especificar los resultados previstos, los gobiernos
han tomado esta direccin cuando se ha considerado que
las ONG estn muy interesadas en la calidad de sus servi-

por alumno, es decir, a abonar a los centros de enseanza tanto pblicos como privados una cantidad fija
por cada alumno matriculado. Como la cantidad concedida por alumno se basaba en el costo medio de la
enseanza en el sector pblico, y los gastos por alumno
eran un 70% inferiores en el sector privado, las escuelas
privadas se lanzaron a la bsqueda de alumnos. Ya en
1986, el nmero de alumnos de primaria matriculados
en escuelas privadas se haba duplicado con creces,
pasando del 14% al 29% del nmero total de matrculas, y las inscripciones en escuelas secundarias privadas
casi se haba cuadruplicado. Se desconocen an los efectos en el rendimiento escolar.
El sistema de vales tambin presenta riesgos. Los
que ms comnmente se mencionan son el aumento
de la estratificacin entre los servicios y de la polarizacin entre los usuarios. Algunos analistas han criticado
la precipitacin con que las antiguas repblicas soviticas han instaurado la libre eleccin del centro de enseanza, pues aducen que agravar las tensiones sociales
en unas sociedades que se estn polarizando rpidamente. Lo que preocupa en el fondo es que, en ausencia de un control nacional, los planes de estudios escolares acabarn favoreciendo actitudes disgregadoras y
localistas, lo que redundar en detrimento de uno de
los papeles primordiales del Estado, el de velar por la
cohesin social.

cios o que, por su orientacin religiosa o ideolgica, pueden servir mejor a ciertos grupos (por ejemplo, los Pases
Bajos han contratado durante mucho tiempo a ONG los
servicios de enseanza). En Bolivia, un arreglo con una
organizacin religiosa local para que administre las escuelas
pblicas est dando resultados prometedores (Recuadro
5.5). En Uganda, el gobierno est estableciendo relaciones
con ONG para que presten servicios de salud tanto preventivos como curativos, que anteriormente eran comperencia
del sector pblico.
No obstante, al igual que los vales y los contratos
normativos, la contratacin externa no es la panacea universal. sta, en general, funciona bien cuando los resultados esperados son fciles de especificar y los mercados son
fuertes, lo que permite determinar fcilmente la eficacia
comparativa de los distintos proveedores. Cuando se trata
de actividades complejas o extraordinarias, la contratacin externa produce inevitablemente mayores costos de
transaccin. La contratacin externa se presta a la corrupcin y la mala gestin, tanto como los contratos dentro

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

PARA UN

SECTOR

PUBLICO

CAPAZ

sector privado en varios contratos entre 1984 y 1988. La

Recuadro 5.5 Contratos con ONG para

competencia fue el estmulo para la reforma en ese caso,

mejorar la enseanza en Bolivia

pero igualmente importante fue la slida asociacin forjada

entre el personal directivo y los trabajadores mediante grupos de control de la calidad y comits de productividad
integrados por unos y otros para aprovechar la experiencia
de los trabajadores e identificar conjuntamente soluciones

En un programa experimental puesto en marcha en

Bolivia, el gobierno concert con Fe y Alegra, organizacin de base religiosa, un contrato para la admi-

competitivas.

nistracin de cierto nmero de escuelas pblicas, en

su mayora de nivel secundario. Antes de dar su
acuerdo, Fe y Alegra pidi (y obtuvo) el derecho a
designar directores y profesores y a permitir que los
maestros trabajasen tanto en el turno de maana
como en el de tarde en lugar de las 3,5 horas asignadas a la enseanza en las escuelas pblicas.
En todos los dems aspectos, los colegios de Fe y
Alegra son idnticos a otras escuelas pblicas bolivianas. Aunque son seleccionados uno por uno, los

Mejorar la prestacin de servicios en el sector pblico,

entendido en sentido amplio
A pesar de las crecientes oportunidades de participacin del
sector privado, el sector pblico seguir prestando, inevitablemente, gran nmero de servicios. En este caso la dificultad consiste en crear un ambiente propicio que ofrezca
incentivos para un mejor rendimiento.
COMPETENCIA INTERNA. Algunos pases industriales

maestros apenas reciben capacitacin especial y

estn ensayando sistemas para aumentar la competencia

gozan del mismo sueldo que otros maestros de la

escuela pblica. Los colegios de Fe y Alegra no reciben fondos adicionales para libros y material, y sus
planes de estudios y mtodos de enseanza son iguales a los utilizados en otras escuelas pblicas.
La nica ventaja comparativa que tienen los colegios de Fe y Alegra es un excepcional espritu de solidaridad entre alumnos, padres y maestros. Los profesores y los alumnos acuden en masa a los colegios de
Fe y Alegra, y muchas familias pagan cantidades
suplementarias para que sus hijos asistan a ellos. En
las raras ocasiones en que se han ensayado mtodos
de enseanza innovadores (como un curso de matemticas transmitido por una emisora de radio local),
stos tambin han sido muy bien acogidos, tanto en
las escuelas como en toda la comunidad. Esta asociacin entre el sector pblico y el privado, entre el
gobierno y una ONG religiosa parece ser tan fructfera que el gobierno la est estudiando como posible
modelo para la reforma nacional de la enseanza.

del sector pblico. El Inspector General de Uganda, por

no citar ms que un ejemplo, inform de varios casos
de fraude en contratos con el sector privado, incluidos

dentro del sector pblico, con el fin de mejorar la prestacin de servicios que no pueden confiar ni a la competencia del mercado ni a la contratacin. En el Reino Unido,
por ejemplo, se ha creado un mercado interno dentro del
servicio nacional de salud convirtiendo a las autoridades
sanitarias locales y grupos de mdicos generalistas en compradores de servicios hospitalarios en nombre de sus
pacientes. Este arreglo ha generado competencia entre los
hospitales y acta como mecanismo descentralizado para la
reasignacin de recursos. Aunque la competencia interna
puede mejorar la eficiencia, es importante evitar que ello
redunde en detrimento de la equidad.
La descentralizacin de la prestacin de servicios, es
decir, la delegacin de recursos y responsabilidades a niveles inferiores de gobierno, es otro medio potencialmente
eficaz de introducir una presin competitiva interna, particularmente para la prestacin de bienes pblicos locales
con pocos trasvases interjurisdiccionales o economas de
escala. Los gobiernos locales adquieren la flexibilidad necesaria para adaptar la oferta a las preferencias o las demandas locales, mientras que la atribucin de responsabilidades
al nivel local y la competencia interjurisdiccional en la
oferta pueden actuar como dispositivos de control. Pero,
como se estudia en el Captulo 7, para que la descentralizacin pueda mejorar la eficiencia y la equidad deben darse
previamente ciertos requisitos institucionales.

pagos por carreteras que nunca llegaron a construirse ni a

mantenerse.

Las reformas para la "nueva administracin pblica" en los

Por ltimo, la competencia en la contratacin externa

no significa necesariamente que el sector privado vaya a
funcionar mejor que el pblico. En uno de los ms amplios
experimentos estadounidenses en relacin con la compe-

pases industriales tienen como objetivo desagregar el

ncleo del sector pblico en una serie de grupos de actividad u organismos con fines concretos bien diferenciados.
En general, esos organismos tienen mayor flexibilidad de

tencia entre el sector pblico y el privado, el Departamento

de Obras Pblicas de Phoenix, en Arizona, elabor estrate-

gestin en la asignacin de recursos financieros y humanos

y mayor responsabilidad en cuanto a la obtencin de resul-

gias innovadoras y rindi ms que sus competidores del

tados. Hace tiempo que Suecia y otros pases nrdicos han

ORGANISMOS SOMETIDOS A CRITERIOS DE EJECUCIN.

10D

104

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

separado los ministerios del gabinete de los organismos con

fines particulares. En el Reino Unido, casi dos terceras partes del funcionariado han sido trasladadas a organismos
encargados de prestar servicios especficos. Estos cambios
se han visto acompaados por una delegacin considerable
de la autoridad de gestin y una mayor responsabilidad por
los resultados. En Australia, Dinamarca, Irlanda y Suecia,
por ejemplo, los costos administrativos detallados y desglosados se han englobado en una sola partida presupuestaria,
lo que permite a los directores reasignar los recursos de
acuerdo con las nuevas prioridades y necesidades.
Entre los pases en desarrollo, Singapur es quiz el que
lleva ms ventaja en la creacin de unidades de actividad
con fines concretos. Ya en los aos setenta, la administracin pblica de Singapur se organiz en torno al concepto
de juntas oficiales. Otro ejemplo es el de Jamaica, donde se
han escogido 11 organismos experimentales para convertirlos en organismos ejecutivos.
Pero los pases con problemas de control de los insumos
y de falta de capacidad deben proceder con precaucin. Los
pases industriales que ahora han renunciado al control
detallado de los insumos lo han hecho desde una posicin
de fuerza, pues a Lo largo de muchos aos han establecido
una serie de limitaciones crebles a los comportamientos
arbitrarios. Para los muchos pases que an no han conseguido controlar convincentemente el uso de los insumos,
una mayor flexibilidad de gestin slo servira para fomentar la arbitrariedad y la corrupcin. Adems, la redaccin y
la aplicacin de contratos, por tratarse de servicios complejos, exigen conocimientos especializados que normalmente
no abundan.
Algunas de estas preocupaciones han quedado de manifiesto en un estudio reciente sobre empresas estatales, que
revel unos resultados generales muy desalentadores en los
contratos con fines especficos entre el gobierno y el sector
privado en los pases en desarrollo. Sin embargo, aunque
esos contratos no han tenido xito en la mayora de los
pases en desarrollo, muchos de stos han intentado crear
organismos con fines concretos para tareas fciles de especificar y muy prioritarias, como el mantenimiento de la red
vial o la recaudacin de imptuestos. Normalmente, esos organismos se establecen en forma de enclaves dentro de la administracin pblica, con mayor flexibilidad de gestin, mejor
remuneracin y mayor responsabilidad respecto de los resultados. En los pases de frica al sur del Sahara, por ejemplo,
se han creado organismos de ese tipo para conseguir objetivos de recaudacin de impuestos en Ghana, Uganda y Zambia. Otros pases parecen dispuestos a emularlos.
En esos ejemplos, el establecimiento de organismos
dedicados a la recaudacin de impuestos se ha considerado
como condicin indispensable para mejorar la capacidad
del gobierno de obtener ingresos y mejorar los incentivos
para el resto de la administracin pblica. Los restltados

1997

han sido impresionantes. Ghana fue el primer pas de

frica al sur del Sahara en introducir este criterio para
la recaudacin de impuestos y aranceles. El monto total
de ingresos casi se duplic en los cinco primeros aos,
pasando del 6,6% del PIB en 1984 al 12,3% en 1988, en
gran parte gracias a las mejoras en la recaudacin. Pero el
mecanismo presentaba tambin algunos problemas. El
resto del funcionariado estaba molesto por el trato especial
que se daba a los recaudadores de impuestos y el M inisterio de Finanzas estaba descontento por su prdida de autoridad. El programa no habra podido seguir adelante si no
hubiera contado con el firme apoyo de las instancias superiores de poder.
Ms problemtico ha sido el establecimiento de enclaves para proyectos de desarrollo en varios pases que dependen de la ayuda exterior, cada uno con su propio sistema
de remuneracin y rendicin de cuentas. A mentido los
donantes han creado esos enclaves sin tener en cuenta el
carcter de los servicios prestados o el orden cronolgico
ms idneo de las reformas institucionales. Y a mentido
han generado disparidades.
Como se analiza en el Captulo 9, los enclaves a mentido
se utilizan como soluciones rpidas. Aunque a veces han
conseguido objetivos a corto plazo, pueden crear obstculos para una reforma institucional ms profunda. Cuando
los resultados son fciles de especificar, por ejemplo, la cifra
de ingresos que debe recaudarse en concepto de impuestos,
los enclaves pueden resultar tiles como una fase experimental de reforma que despus puede ampliarse progresivamente, y como demostracin de que las reformas pueden
ser eficaces. Pero es importante emplear criterios sistemticos en la seleccin de los organismos que deben instirse.
Y aunque son tiles como primer paso, no pueden sustituir
a las reformas institucionales a largo plazo que se ne:esitan
para crear un funcionariado pblico motivado y capaz.
Mejorar la prestacin de servicios en el sectorpblico bsico
La contratacin externa de servicios, el establecimiento de
organismos orientados a la obtencin de resultados concretos y la creacin de un sistema formal de rendicin de
cuentas no son opciones viables para muchos servicios en
los pases con deficiencias de capacidad. El problema es
particularmente grave en los niveles de contacto con el
pblico cuyos operarios (policas, inspectores de riego,
agentes de salud, maestros, extensionistas) se relacionan a
diario con la poblacin a la que sirven, se encuentran dispersos geogrficamente, cuentan con capacidades discrecionales considerables y producen resultados que son difcites de supervisar y no estn sometidos a la presin de la
competencia.
La experiencia de varios pases sugiere que una combinacin de mecanismos puede reforzar los incentivos para
obtener resultados en esas esferas. En un estudio compara-

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

tivo de los organismos que se ocupan del riego en la India

y en Corea se demostr que la organizacin de la India
ofreca pocos incentivos para un trabajo hecho a conciencia, mientras que la de Corea estaba repleta de incentivos
de ese tipo. Los inspectores de riego en Corea tenan los
objetivos ms claros y estaban sometidos a controles aleatorios por parte de tres entidades diferentes. Las tcnicas de
supervisin en la India tenan por objeto encontrar motivos de sancin. En Corea, su propsito era resolver los problemas: personal de todos los niveles de la organizacin
recorra frecuentemente los canales, haba ms presin
externa procedente de los agricultores y una asociacin ms
estrecha para conseguir mejores resultados.

OR]ENTACIN DEL RENDIMIENTO Y PREVISIBILIDAD DE

LOS [LUJOS DE RECURSOS. Un punto de partida decisivo
para empezar a dar ms importancia al rendimiento dentro
de las organizaciones del sector pblico es la mayor claridad en los objetivos y las tareas. Colombia, Mxico y
Uganda estn introduciendo sistemas de medicin del rendimiento pira orientar al personal directivo hacia el logro
de los resultados apetecidos. Mientras que en algunos
pases, como Nueva Zelandia, se ha insistido en los resultados como medida del rendimiento, otros como Australia,
Colombia y Uganda prestan ms atencin a las repercusiones, es decir, los efectos de los resultados en los beneficiarios, junto con la evaluacin expost.
Pero incluso con una mayor claridad de objetivos y
tareas, el personal directivo del sector pblico no funcionar debidamente si la corriente de recursos presupuestados es incierta. De ah la importancia de instituir mecanismos eficaces de elaboracin de polticas a nivel central,
como ya se ha dicho en el presente captulo. Un marco creble de gasto a mediano plazo, como en el caso de Australia
(vase el Recuadro 5.2), permite una mayor coherencia
entre las polticas y los recursos, y con ello hace ms previsible la corriente de recursos hacia los departamentos de
nivel inferior. Malawi y Uganda estn comenzando a instituir esos marcos.
CONTROLES INANCIEROS Y DE GESTIN. Dado que los
resultados del sector pblico a menudo son difciles de
medir y supervisar, es preciso instituir un sistema de control Y de rendicin de cuentas en la esfera financiera para
que el personal directivo sea honrado, impida el uso indebido o el derroche de los recursos pblicos y mejore la prestacin de servicios. En un estudio del gasto en Uganda se
observ que una parte importante de los recursos asignados
a servicios sociales bsicos nunca llegaba a los dispensarios
o las escuelas a que estaban destinados, particularmente en
las zonas rurales. En muchos pases, las cuentas y auditoras
de los fondos pblicos estn anticuadas y son deficientes,
por lo que no suponen un control creble.
Para me iorar la transparencia y la calidad de sus sistemas de cortabilidad y auditora y reducir los retrasos, los

PARA

UN

SECTOR

PBLICO

CAPAZ

pases estn modernizando sus sistemas de informacin

financiera. Pases tan diversos como Bolivia, China, Indonesia y Moldova estn adoptando medidas legislativas
basadas en slidos principios de contabilidad, con el respaldo de fuertes asociaciones profesionales tanto dentro del
gobierno como en el sector privado.
Aunque no se dispone de pruebas sistemticas de los
efectos de esas reformas, pueden vislumbrarse algunas enseanzas tiles. Los sistemas modernos de informacin, basados en computadoras, pueden mejorar la transparencia y
reforzar el control general, reduciendo al mismo tiempo la
necesidad de controles en transacciones concretas. Los controles de los insumos pueden ampliarse secuencialmente a
medida que se desarrollan los sistemas y se instaura la confianza: los pases pueden abandonar en forma gradual los
controles detallados, ex ante y por partidas concretas y
optar por categoras presupuestarias ms generales, escalas
de sueldos con bandas ms amplias, y mayor flexibilidad en
la adquisicin de bienes y servicios y la contratacin de personal. El paso del control ex ante al control ex post de los
insumos por transaccin debe hacerse cuidadosamente y
slo a medida que vaya mejorndose el control de los agregados presupuestarios, que los organismos demuestren que
se les puede confiar mayor autonoma y que los controles
ex post aumenten la solidez general mediante la mejora de
las capacidades de contabilidad y auditora.
Pero la experiencia tambin demuestra que el paso de
un rgimen de control muy centralizado y para transacciones concretas a uno ms descentralizado puede topar con
cierta resistencia. Por ejemplo, en el Ecuador, el plan para
el traspaso de los controles de pago, aunque se propuso en
1995, an no se ha aplicado, en gran parte a causa del
temor de los organismos centrales a la indisciplina fiscal. La
confianza debe instaurarse en primer lugar fortaleciendo
los sistemas de medida del rendimiento y los controles ex
post de los insumos. A medida que esos sistemas se hacen
ms crebles, la resistencia al cambio desaparece y el personal directivo puede gozar de ms flexibilidad y hacerse ms
responsable de los resultados.
LEALTAD, MOTIVACIN Y COMPETENCIA. La mejora de
los sistemas de supervisin, contabilidad y auditora no
bastar por s sola para mejorar la prestacin de muchos
servicios. Tambin se necesitan sistemas para aumentar la
lealtad, la motivacin y la competencia del funcionariado.
La lealtad promueve la identificacin del personal con los
objetivos de la organizacin y la voluntad de adoptar una
visin a largo plazo de las responsabilidades. Esa virtud es
imprescindible en el ncleo del sector pblico, donde las
actividades no son fciles de especificar ni de supervisar, y
la salida carece de significado.
Las administraciones pblicas de Alemania, Francia, el
Japn y Singapur velan por que las lealtades de un pequeo
grupo de profesionales estn fundamentalmente en lnea

105

106

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

con los intereses del Estado. Para propiciar esta identifica-

cin de intereses, se instaur la seguridad en el empleo, que

ha funcionado en algunos contextos pero no en muchos
otros. Como se estudia en la siguiente seccin, la experiencia de los pases que lo han conseguido sugiere que para
lograr ese compromiso y para motivar y atraer personal
competente es preciso ofrecer recompensas de ascenso profesional a largo plazo, una remuneracin adecuada y mecanismos encaminados a fomentar la solidaridad, por ejemplo, favoreciendo las relaciones entre el personal directivo
y los trabajadores.

Grfico 5.5 Las contrataciones y ascensos

en base a los mritos aumentan la
capacidad burocrtica
m,s
capacidad

FORTALECIMIENTO DE LOS MECANISMOS DE CONSULTA

CIUDADANA. La institucin de controles burocrticos cre-

bles lleva su tiempo. Mientras tanto, en los casos en que la

capacidad interna de supervisin y aplicacin es dbil, los
usuarios y los beneficiarios pueden ejercer una presin considerable para que mejore el rendimiento y con ello disminuyan los costos de supervisin hasta que se adquieran esas
capacidades. La coproduccin y otras formas de asociacin
del gobierno con la comunidad en la prestacin de servicios, aunque sea indirectamente, crean incentivos para presionar en favor de un mejor servicio. Mecanismos de sondeo de opiniones como las encuestas entre beneficiarios
realzdaen lapindia, icaas eueUa ns
enunias
realizadas en la India, Nicaragua y Uganda consiguen una
mayor transparencia y responsabilidad, al hacer que
aumente el nmero de personas que conocen el rendimiento de la organizacin. Las cartas de derechos del ciudadano, en las que los organismos se comprometen pblicamente a prestar un nivel mnimo de servicios, como las
que existen en Blgica, Malasia, Portugal y el Reino Unido,
pueden contribuir a aumentar las presiones externas e
internas para la consecucin de determinadas metas de rendimiento y a centrar la atencin de los usuarios y el personal en la calidad de los servicios. En el Captulo 7 se sita
el uso de la participacin ciudadana en el contexto ms
amplio del aumento de la capacidad del Estado.
Fomento de la motivacin y la capacidad del personal
Independientemente de que se dedique a la formulacin de
polticas, la prestacin de servicios o la administracin de
contratos, la savia de un Estado eficaz es un personal capaz
y motivado. Los esfuerzos por conseguir un funcionariado
pblico competente y entregado suelen centrarse casi
exclusivamente en la remuneracin. La paga es ciertamente
importante, pero tambin lo son otras cosas, como la contratacin y el sistema de ascensos basados en el mrito y el
fomento de un espritu corporativo. La contratacin y los
ascensos por mritos restringen los favoritismos polticos y
atraen y retienen a personal ms competente. Un sano sentido de solidaridad alienta una mayor identificacin con
los objetivos de la organizacin, reduce los costos de hacer
que las personas se atengan a las normas y alimenta la lealtad y las relaciones internas.

ndice de capacidad burocrtica

Menos
capacidad

1o
6 e 8
4
ndice de meritocracia

12

14

Nota: Los resultados se basan en una regresin en la que se

han utilizado datos de 35 paises en desarrollo correspondientes al perodo 1970-90, controlando otras variables, como
los ingresos y la educacin. Vanse ms detalles en la Nota
tcnica. Fuente: Evans y Rauch, 1996.

En un reciente estudio realizado en varios pa ses se

demuestra por qu estas cosas son importantes. Los autores descubrieron que un ndice que representaba el s stema
meritocrtico de contratacin y ascensos y la idoneidad de
la remuneracin guardaba correlacin con el crecimiento
econmico y con la opinin de los inversores sobre la capacidad de la administracin pblica, incluso despus de
tener e ca
asdifrcias de ineso desnive de
tener en cuenta las diferencias de ingresos y de nivel de
estudios (Grfico 5.5). Es evidente, pues, que la frmula
institucional adecuada para contratar y motivar a personal
competente puede producir considerables frutos.
Contrataciny ascensos basados en el mrito
La transformacin de la administracin pblica en una
meritocracia permite adquirir personal de gran calidad, da
prestigio a los puestos del funcionariado y motiva el rendimiento. En muchos pases (el Japn y Corea, por ejemplo),
en las oposiciones de entrada al cuerpo de funcionarios del
Estado se utilizan normas muy estrictas para separar a los
solicitantes ms capaces de los menos competentes. En
otros, el filtro principal es el expediente acadmico (a
menudo universitario). La presin por rendir mejor se
mantiene despus de la contratacin mediante la especifi-

EDIFICAR

LAS

INSTITLICIONES

NECESARIAS

cacin de objetivos y criterios claros para la movilidad en

los ascensos y ofreciendo recompensas por largos aos de
servicio satisfactorio. En Corea, por ejemplo, los ascensos
se basan en una frmula que combina la antigedad con
elementos basados en el mrito. Cuando los ascensos se
personalizan o politizan, el funcionariado se preocupa ms
por complacer a sus superiores o a polticos influyentes y
se menoscaban los esfuerzos por aumentar el prestigio
mediante estrictas normas de contratacin.
La meritocracia an no est establecida en muchos pases. Por el contrario, el Estado a menudo se ha convertido
en una fuente masiva de puestos de trabajo en que la contratacin est ms basada en los contactos que en los mri-

PARA UN

SECTOR

PBLICO

CAPAZ

tos. En el Grfico 5.6 se observa que los nombramientos

polticos tienen mucho mayor alcance en Filipinas que en
otros pases de Asia oriental. Ello, unido a la baja remuneracin, ha dado lugar a una menor capacidad burocrtica,
que se ha agravado con el paso del tiempo. El Gobierno de
Filipinas est adoptando medidas para conseguir una
administracin pblica ms basada en los mritos. Naturalmente, los nombramientos polticos pueden alcanzar
tambin gran difusin en los pases industriales, como los
Estados Unidos. De todas formas, los pases con instituciones dbiles y sistemas deficientes de contrapesos y salvaguardias deberan contar con mecanismos ms transparentes y competitivos.

Grfico 5.6 La ausencia de meritocracla y los bajos salarlos han mermado la capacidad
de la administracin pblica en Filipinas
Alcance de los nombramientos polticos

Otros paises de
Asia oriental

Filipinas

ndice de capacidad burocrtica

1,0

Nivel 3

vel4

0,8 -

0,6

0,6 -

Jefe de D visin

Jefe de Divisin

0,4 -

Nombramientos poriticos

0,2

0,2

0,

Relacin entre los salarios del sector pblico y los

del sector privado (porcentaje)
0,0

100

80

...........
Filipinas

Otros paises

de Asia oriental

66

60
40

20

2626
-

0
Filipinas

. ..
Otros pases
de Asia oriental

Nota: En otros paises de Asia oriental se incluyen Corea, Indonesia,

Malasia, Singapur, Tailandia y Taiwn (China). La diferencia de las
remuneraciones corresponde a las de los funcionarios pblicos
superiores. Los datos se refieren al perodo 1984-88. Fuentes:
Adaptado de Campos y Root, 1996; Commander, Davoodi y Lee,
documento de antecedentes.

10'7

1 08

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Recuadro 5.6 Atraer a los mejores y ms capaces: sistemas mandarines frente a sistemas abiertos
La mayora de los pases han elegido uno de los dos

tacin de funcionarios pblicos. El sistema estadouni-

grandes sistemas de contratacin basada en el mrito. El

primero, denominado sistema mandarn, es un sistema
jerrquico en el que el ingreso se limita a los candidatos
que parecen contar con un brillante futuro desde el
comienzo de su carrera profesional. Tradicionalmente,
"sistema mandarn" significaba un grupo elitista de funcionarios de algunas burocracias de Asia oriental; en su
sentido moderno, es un sistema de carrera dentro de un
cuerpo profesional en el que se incluyen tambin los
niveles inferior y medio de la administracin pblica.
La contratacin est centralizada y es sumamente selectiva, basada por lo general en un riguroso examen de
admisin. Los candidatos que pasan ese examen entran
por la va rpida hacia los mejores puestos del gobierno.
En su mayor parte, esos funcionarios, que suelen tener
una preparacin acadmica ms bien amplia, se incorporan a un cuerpo o escalafn general, en lugar de ser
destinados a puestos concretos.
Francia y el Japn son los mejores ejemplos de este
sistema. En la Escuela Nacional de Administracin de
Francia, los futuros directivos de alto nivel deben realizar un ao de prcticas profesionales seguido de 15
meses de estudios tericos. La Universidad de Tokio, en
el Japn, produce la elite administrativa del pas, cuyos
miembros tienen en su mayora formacin jurdica o
general, posiblemente complementada con capacitacin
tcnica en el servicio. En Singapur se aplica este sistema
con algunas variantes: los candidatos ms prometedores
rotan en puestos de aprendizaje de dos aos de duracin. En Alemania existe un sistema de pasantas para
los candidatos ms sobresalientes.
El segundo sistema, conocido por contratacin
abierta, es un mtodo ms flexible, descentralizado y
cada vez ms orientado por el mercado, para la contra-

dense, por ejemplo, en claro contraste con el modelo

antes descrito, permite el ingreso en cualquier nivel de
la jerarqua, sin restricciones de edad. Las oposiciones
de ingreso centralizadas han quedado sustituidas por
exmenes especficos para cada profesin, y el personal
directivo tiene ms autonoma para la contratacin. Los
Estados Unidos, al igual que Australia, complementan
su sistema de contratacin horizontal con un Servicio
Ejecutivo Superior encaminado a constituir un grupo
selecto dentro de la administracin pblica.
El mtodo ms progresista de contratacin abierta y
ascenso profesional se encuentra en los pases que llevan
a cabo las reformas para una "nueva administracin
pblica". Esos pases han hecho una considerable delegacin de las responsabilidades de contratacin. En
Nueva Zelandia, por ejemplo, los directores de organismos pueden contratar a personal con una remuneracin
equivalente a la del mercado.
Los pases en los que hay una escasez crtica de recursos humanos bien calificados pueden considerar que los
sistemas mandarines son ms tiles, pues permiten establecer un criterio selectivo de perfeccionamiento del
personal. Adems, un funcionariado pblico prestigioso puede tener repercusiones favorables y motivar a
otras partes de la administracin pblica para que funcionen debidamente. La contratacin abierta, por otro
lado, da al personal directivo ms flexibilidad para buscar candidatos con las competencias necesarias, incluidos especialistas dificiles de encontrar. Estos sistemas
desalientan el aislacionismo del ficionariado incorporando en todos los niveles personal con perspectivas e
ideas nuevas. El inconveniente es que resulta ms dificil
de mantener en todo el funcionariado la calidad profesional y el espritu solidario.

Incluso los pases que han conseguido instaurar un sistema de contratacin basado en el mrito y limitar los
nombramientos de carcter poltico pueden sufrir una
intensa injerencia poltica en los traslados de funcionarios.
En la India, por ejemplo, los altos funcionarios pblicos
son objeto de traslados frecuentes: la duracin media de los
nombramientos de los oficiales sobre el terreno en algunos
estados puede ser de tan slo ocho meses. Debido en parte
a esa situacin, la antao legendaria administracin pblica
de la India ha dejado de ser un modelo de eficiencia, eficacia e integridad.
Los sistemas de contratacin y ascensos basados en el
mrito pueden clasificarse en dos tipos amplios pero no

mutuamente excluyentes: los de tipo mandarn y los de

contratacin abierta. Los primeros, como los de Alemania,
Francia y el Japn, son sistemas jerrquicos y de acceso restringido con requisitos de ingreso sumamente competitivos
(Recuadro 5.6). Cuando escasean los recursos humanos
bien calificados, estos sistemas mandarines pueden ser el
mejor medio para disponer de un mtodo ms selectivo de
perfeccionamiento del personal. Los sistemas de contratacin abierta, como los de Nueva Zelandia y los Estados
Unidos, son un instrumento ms flexible, descentralizado y
cada vez ms orientado por el mercado para la contratacin
de funcionarios. Ofrecen al personal directivo mayor flexibilidad para compaginar las necesidades con las capacidades

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

PARA

UN

SECTOR

PBLICO

CAPAZ

Grfico 5.7 En frica, el empleo en el sector pblico ha aumentado, pero los salarlos han disminuido
Promedio de los salarios reales del gobierno central con respecto al PIB per cpita
Alto

ee

#ego
e
eee

.es

Bajo
Bajo

>

Alto

Nivel de empleo en el gobierno central con respecto a la poblacin

Nota: Se han utilizado datos de panel de 20 pases africanos correspondientes al periodo 1972-93. En ambos ejes se ha usado una escala
logaritmica. Vanse ms detalles en la Nota tcnica. Fuentes: Clculos del personal del Banco Mundial basados en datos tomados de Kraay y
Van Rijckeghem, 1995 y datos del Banco Mundial.

disponibles, incluso en el caso de personal tcnico especia-

del sector pblico en Singapur son en promedio el 114%

lizado difcil de encontrar, aunque a cambio dificultan el

mantenimiento del nivel profesional y el espritu solidario.

de los del sector privado, y de hecho los altos funcionarios

de Singapur estn mejor pagados que sus colegas estadounidenses. La diferencia est aumentando en algunos pases.
En Kenya, por ejemplo, la disparidad entre sueldos pblicos y privados creci un 3% anual durante 1982-92. En
muchos pases, contribuyeron a la erosin relativa de los
sueldos del sector pblico las medidas de austeridad fiscal
adoptadas durante los aos ochenta, que tendieron a reducir la remuneracin real en lugar del empleo.
En muchos pases africanos,el empleo pblico no slo no
ha descendido a pesar de las crecientes presiones fiscales, sino
que de hecho ha aumentado, especialmente en los niveles
ms bajos (Grfico 5.7). Los gobiernos se han convertido en
empleadores de ltimo recurso y proveedores de patrocinio
poltico, ofreciendo empleo a familiares, amigos y partidarios. De resultas de ello, los sueldos individuales a menudo
han sido bajos aunque la masa salarial total haya sido elevada. Adems, el crecimiento de la masa salarial a menudo
ha sido ms rpido que el de los gastos de operaciones y
mantenimiento, lo que ha llevado a las consabidas historias
de maestros sin libros de texto y extensionistas sin bicicletas.

Remuneracin adecuada
Cuando los pases aumentan el prestigio de su funcionariado mediante prcticas de contratacin y ascensos basadas
en el mrito, el empleo en el gobierno resulta ms atractivo.
Pero si la remuneracin es muy inferior a la del sector privado, el prestigio por s solo no compensa la diferencia.
Una medida aproximada para evaluar la idoneidad de la
remuneracin del sector pblico es la diferencia entre la
remuneracin de ste y la del sector privado, con los ajustes necesarios para tener en cuenta que el empleo pblico
es por lo general ms seguro. Las comparaciones precisas
son engaosas, habida cuenta de las diferencias en los beneficios y prestaciones, las funciones de cada puesto y otras,
En general, no obstante, los funcionarios pblicos de casi
todas partes estn peor remunerados que sus colegas del
sector privado. En Filipinas, por ejemplo, el sueldo pblico
medio es ua 250%del sueldo en el sector privado; en Somalia, la cifra es del 11 %. En el extremo opuesto, los sueldos

1 09

1 10

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

El contraste entre el monto de la masa salarial y el nivel

relativo de los sueldos se observa en otro gran problema,
que no se resolver mediante aumentos generalizados de la
remuneracin. Se trata del nivel relativamente bajo de
remuneracin de los funcionarios de nivel superior. En
muchos pases, se permite que los sueldos de los funcionarios pblicos de los niveles superiores se erosionen, a
menudo por razones polticas, ms que los de los escalones
inferiores; esta compresin salarial hace an ms difcil
atraer y retener a personal de calidad en los niveles superiores cruciales. En un estudio de diez pases africanos se
observ que la proporcin media entre los sueldos de los
funcionarios del rango mximo y mnimo haba bajado
desde 13/1 a 9/1 durante los aos ochenta.
Movidos por el deseo de elevar los sueldos del sector
pblico y por la necesidad de corregir desequilibrios fiscales agregados, algunos pases han lanzado iniciativas encaminadas a reducir el desempleo, descomprimir la estructura salarial y aumentar la remuneracin media en la
administracin pblica. Estos esfuerzos han tenido un
xito relativo. En un estudio de la reforma de la administracin pblica en 15 pases de varias regiones entre 1981
y 1991 se observ que la reduccin de la masa salarial y la
descompresin salarial se haban conseguido en menos de
la mitad de los casos. El empleo se haba reducido en ms
de la mitad, pero a veces la tendencia se inverta posteriormente, y los recortes raras veces bastaban para financiar
aumentos salariales de importancia para el personal de
nivel superior. En el Per, por ejemplo, se despidi del
servicio pblico a ms de 250.000 empleados en tres
aos, pero despus se contrat a 163.000; adems, la falta
de determinacin de objetivos en los recortes provoc la
partida del personal mejor calificado.
Esta experiencia desigual y a menudo decepcionante en
la reforma de la administracin pblica permite no obstante extraer algunas enseanzas para futuras ocasiones. En
primer lugar, las estrategias se han centrado exclusivamente
en la remuneracin y el empleo y, ms en concreto, en la
reduccin de las cifras (de la masa salarial y del empleo).
Estas son importantes, pero tambin lo son otros elementos complementarios: la contratacin y los ascensos basados en el mrito, la medida del rendimiento y la orientacin, los mecanismos para mejorar la rendicin de cuentas
y el sentido de solidaridad.
El orden cronolgico de las reformas debe programarse
con ms cuidado, empezando por la descompresin salarial.
Incluso cuando las masas salariales globales son restringidas,
los sueldos en los escalones superiores pueden aumentarse
en relacin con los inferiores, a fin de atraer a personas ms
calificadas y concentrar en las esferas estratgicas a quienes
disponen de especialidades difciles de encontrar. En los
gobiernos con exceso de personal, las reformas para reducirlo a niveles sostenibles han sido demasiado modestas y

1997

normalmente se han hecho de una sola vez en lugar de

mediante un programa de reduccin de la presencia estatal
a largo plazo.
Inevitablemente, las reformas de los salarios y de empleo
tropezarn con obstculos polticos, aunque los temores a
las repercusiones polticas negativas a menudo han sido exagerados. Algunos pases han considerado a los funcionarios
pblicos como asociados en la reforma y les han consultado
ampliamente para encontrar soluciones polticamente aceptables. Por ejemplo, en la provincia de Santa Fe, en la
Argentina, un intenso dilogo entre el gobernador y el sindicato local de funcionarios pblicos ayud a las partes a
acordar medidas para modernizar la administracin pblica
provincial, con recortes de gastos de alrededor del 10%.
Adems, las enseanzas aprendidas con la reforma de la
administracin pblica han permitido elaborar un buen
conjunto de instrumentos tcnicos (censos del funcionanado, revisin de funciones, pagos por separacin del servicio mejor concebidos) para gestionar y aplicar las reformas
con ms eficacia. Pero en las reformas de la administracin
pblica siempre habr perdedores, que pueden tener gran
influencia en las elecciones polticas y, por lo tanto, son una
fuerza con la que hay que contar. La economa poltica de
las reformas se analiza ms a fondo en el Captulo 9.
Instauracinde un espritu corporativo
Las burocracias eficaces y competentes se sienten comprometidas con los objetivos de su organizacin. Ello supone
una forma comn de entender lo que es un comportamiento deseable y lo que no lo es, que se manifiesta en normas oficiales y oficiosas y est motivado por un conjunto
de objetivos, y el compromiso de defender el honor del
grupo, basado en esa forma comn de pensar. Ese espritu
corporativo hace que los miembros se sientan tiles e identificados con lo que hacen e impone la autodisciplina que
gua a los miembros hacia el logro de los objetivos del
grupo. Los Caballeros de la Tabla Redonda del Rey
Arturo, los samurais del Japn e incluso los mafiosos de
antao representaban de una u otra forma este sentimiento
solidario. Al parecer, lo mismo podra decirse de algunas
administraciones pblicas actuales, como las de Alemania,
Chile, Corea, Francia, Japn y Reino Unido. En la mayora de los casos, en cambio, la situacin es distinta.
No es imposible instaurar un espritu corporativo dentro de la burocracia partiendo de cero. El funcionariado
pblico de Singapur es hoy bien conocido por su coherencia y su sentido de los objetivos, caractersticas casi inexistentes a principios de los aos sesenta. Cost llegar a ese
punto, pero los pasos se planificaron con claridad. Cada
ao los posibles candidatos se seleccionan entre los 200
mejores alumnos (menos del 5%) del ltimo curso de la
Universidad Nacional de Singapur (y ms recientemente
de la Universidad Tecnolgica de Nanyang) y siguen

EDIFICAR

LAS

INSTITUCIONES

NECESARIAS

durante un ao un programa de capacitacin. Como resultado de sus estudios y formacin, tienen una idea semejante de lo que se espera de ellos en cuanto funcionarios
pblicos, y reina entre ellos un clima de confianza mutua.
El sistema meritocrtico de ascensos del pas implica a los
funcionarios en el logro de los objetivos de su organismo.
La firmeza de los dirigentes de Singapur y sus continuos
esfuerzos por imbuir al funcionariado sus propios valores
contribuyen a reforzar los lazos entre los funcionarios
pblicos. Algunas de las experiencias de Singapur se estn
aplicando en Botswana, mediante acuerdos de hermanamiento que insisten en los dos ingredientes clave del trabajo en equipo y el rendimiento del grupo.
La dedicacin y el compromiso de los empleados no son
exclusivos de los pases industriales y Asia oriental. En
Cear, estado pobre del nordeste del Brasil, las medidas
para aumentar la dedicacin de los empleados aumentaron
espectacularmente la calidad de los servicios pblicos prestados (Recuadro 5.7). El gobierno del estado trat de convencer a los empleados que estaban trabajando por una
buena causa y dio nuevo prestigio a sus puestos. Esos sentimientos se vieron reforzados por prcticas innovadoras,

PARA UN

SECTOR

PBLICO

CAPAZ

como la participacin de los empleados y los equipos de

trabajo de direccin autnoma, la multiplicidad de tareas y
la produccin especializada u organizada con flexibilidad.
Esas prcticas supusieron mayor discrecionalidad y flexibilidad para ellos, mayor cooperacin entre ellos y el personal directivo y mayor confianza entre los trabajadores y los
usuarios. Esas experiencias tambin destacan la importancia de las recompensas no pecuniarias -reconocimiento,
aprecio, prestigio y distinciones- para motivar al personal, por encima de la suficiencia de la remuneracin y la
contratacin y promocin basadas en el mrito.
Opciones estratgicas: medidas para lograr
un sector pblico eficaz
Algunos pases en desarrollo carecen de los elementos ms
fundamentales de una burocracia profesional y reglamentada. Ni siquiera los dirigentes con ansias de reforma pueden traducir sus objetivos en realidades porque la maquinaria que vincula las declaraciones de poltica a la accin ha
dejado de funcionar. De resultas de ello, se observa una
gran diferencia entre lo que el Estado dice que har y lo que
hace en realidad, es decir, entre las normas oficiales de las

Recuadro 5.7 Cmo conseguir una mayor dedicacin de los empleados: buen gobierno en el estado
brasileo de Cear
En 1987, el gobierno del estado de Cear, al nordeste
del Brasil, se enfrentaba a una lacerante crisis fiscal, aadida a un legado de administracin mediocre. En cuatro aos, sin embargo, se haba salvado la crisis fiscal y
la calidad de los servicios haba mejorado espectacularmente. La cobertura con vacunacin contra el sarampin y la polio se triplic con creces, pasando del 25%
al 90% de la poblacin infantil. El programa de obras
pblicas del estado emple a ms de 1 milln de agricultores sin empleo durante las pocas de sequa. Su
programa de extensin comercial y adquisiciones pblicas para pequeas empresas ahorr ms del 30% respecto de su gasto global anterior.
Gran parte del xito se debi a los propios funcionarios. El gobierno del estado contribuy de modo inusitado y a veces involuntario a la nueva actitud de entrega
de los empleados pblicos. Mediante recompensas al
buen rendimiento, mtodos de seleccin de nuevos
empleados, programas de orientacin y, simple y llanamente, publicidad en los medios acerca de sus logros, el
estado gener un intenso espritu de dedicacin en
torno a los programas clave y sus empleados. stos,
sumamente motivados, realizaban tareas ms variadas
de lo habitual, a menudo de forma voluntaria. Al con-

cedrseles ms autonoma y capacidad de decisin, los

empleados podan prestar servicios ms ajustados a las
necesidades. Este mayor poder discrecional no origin,
como suele hacer en otros casos, ms oportunidades
para el enriquecimiento personal, pues el sistema incentivaba la responsabilidad. Los empleados deseaban rendir ms a fin de estar a la altura de la nueva confianza
que los usuarios haban depositado en ellos. A su vez,
esto era resultado de la mejor adecuacin de sus tareas y
de los mensajes pblicos de respeto por parte del estado.
Al mismo tiempo, las comunidades en las que trabajaban estos empleados pblicos los supervisaban ms de
cerca. Las campaas de publicidad del estado y mensajes anlogos haban armado a los ciudadanos con ms
informacin sobre su derecho a un mejor gobierno y
acerca de la forma en que se supona que deban funcionar los servicios pblicos. As, el gobierno desempe
un papel fundamental en la supervisin, pero lo hizo
indirectamente.
Esos mecanismos dieron lugar a un crculo virtuoso:
los empleados pblicos declararon sentirse ms apreciados y reconocidos, no necesariamente por sus superiores,
sino por sus clientes y por las comunidades en las que
trabajaban; ello a su vez reforzaba su entrega al trabajo.

111

1 12

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

instituciones pblicas y las normas reales. El primer paso

para aumentar la eficacia del sector pblico en esos pases
debe ser eliminar esa diferencia: restablecer la credibilidad
de las polticas gubernamentales y las normas a las que
declara atenerse, velando por que funcionen en la prctica.
Para ello hay que establecer claros lmites presupuestarios,
cumplir los presupuestos y otras polticas en la forma en
que se han aprobado, hacer que las corrientes de recursos
sean predecibles, instituir la rendicin de cuentas sobre el
uso de los recursos financieros y poner coto al favoritismo
poltico desenfrenado en las decisiones relativas al personal.
Cuando no existen estas condiciones, el nuevo rgimen
de administracin pblica debe introducirse con prudencia.
Si las normas oficiosas no han coincidido tradicionalmente
con las oficiales (en lo que atae a las prcticas de personal,
por ejemplo), la mera introduccin de nuevas normas oficiales no servir de mucho. Cuando los pases han sido incapaces de establecer controles crebles de los insumos, dar al
personal directivo mayor flexibilidad slo alentar la arbitrariedad y la corrupcin. Y cuando escasean los conocimientos especializados, los contratos con fines especficos y
otros anlogos utilizados para la prestacin de servicios
complejos pueden acaparar una gran parte de la escasa capacidad burocrtica para especificarlos y aplicarlos. No obstante, los pases pueden comenzar formulando con ms claridad los objetivos y tareas e introduciendo sistemas de
medicin del rendimiento en forma selectiva y secuencial.
Cuando se intensifica la cuantificacin de los resultados y se
instituyen controles crebles de los insumos, puede darse al
personal directivo mayor flexibilidad de accin a cambio de
una mayor responsabilidad respecto de los resultados.
El establecimiento de una burocracia profesional y
reglamentada lleva tiempo. Entretanto, pueden aplicarse
ms rpidamente otras medidas, algunas de las cuales pueden generar buenos resultados en poco tiempo. Los mecanismos de formulacin de polticas que funcionan debidamente divulgan los costos de polticas alternativas y
alientan el debate y las consultas entre todos los interesados
directos. La utilizacin del mercado para la prestacin de
servicios abiertos a la competencia, muchos de los cuales
pertenecen hoy al dominio exclusivo del gobierno, puede

1 997

reducir los costos y mejorar la calidad de los servicios. Del

mismo modo, la contratacin externa de actividades fciles
de especificar mediante licitacin pblica puede reducir la
carga que supone la falta de capacidad y establecer relaciones con mercados y ONG a fin de mejorar la eficiencia.
Los reformadores no necesitan apoyarse solamente en los
controles internos: la creacin de ms puntos de icceso
para la informacin procedente de empresas y de los usuarios de los servicios pblicos puede contribuir considerablemente a generar presiones externas para que mejore el
rendimiento mientras an se estn desarrollando la capacidad interna y los mecanismos de aplicacin.
Como se ha destacado en captulos anteriores, aun
cuando el Estado renuncie a la prestacin directa de
muchos de los bienes y servicios que hoy suministra, tendr
todava mucho que hacer. Deber convertirse en asociado y
agente catalizador, regulando los mercados, velando por el
cumplimiento de los contratos y realizando todas las funciones esenciales esbozadas en los Captulos 3 y 4. Para ello,
tiene que atraer personal competente, y mantenerlo. Las
limitaciones reglamentarias del clientelismo poltico en la
contratacin y los ascensos del personal, y el aumento de la
competencia por conducto de la meritocracia son requisitos necesarios para adquirir esa capacidad. En los pases en
los que ha tenido lugar una rpida expansin del empleo en
los escalones inferiores, las reformas para reducir el personal son inevitables. Por otro lado, es posible aumentar el
atractivo de los sueldos del extremo superior de la escala
para atraer a personal competente, incluso con restricciones
de la masa salarial, en parte reduciendo el exceso de empleo
en los niveles inferiores.
Es probable que estas y otras reformas generen la oposicin de todos los posibles perjudicados. Pero, como se
expone en el Captulo 9, pueden presentarse oportunidades de cambio o ampliarse las ya existentes. Los gobiernos
empeados en la reforma deben aprovechar esas oportunidades para instaurar el consenso, superar los obstculos que
se oponen al cambio e iniciar y sostener las reformas necesarias para conseguir un sector pblico eficaz. La consiguiente revitalizacin de las instituciones pblicas traer
consigo grandes beneficios.

PO N ER
A

LA

COTO

ARBITRARIEDAD

LA

CORRUPCIIN

EN

GRAN

PUEDE CONTRIBUIR
EFICAZ sostenible
ESTADO
N
medida
al desarrollo
y a la reduccin de la
pobreza, pero no hay ninguna garanta de que la intervencin del Estado beneficie realmente a la sociedad. El
monopolio del Estado sobre las acciones coercitivas le
confiere auoridad para intervenir eficazmente en la actividad econmica, pero tambin le da el poder de actuar en
forma arbitraria. Ese poder, acompaado del acceso a
informacin no disponible para los ciudadanos, da a los
funcionarios pblicos oportunidades para promover sus
propios iniereses, o los de sus amigos o aliados, en menoscabo del inters general. Las posibilidades de enriquecimiento personal y de corrupcin son considerables. As
pues, los pases deben esforzarse por establecer y mantener
mecanismos que den a los organismos del Estado la flexibilidad y los alicientes para actuar en pro del bien comn
y, al mismo tiempo, poner coto a los comportamientos
arbitrarios y corruptos en sus tratos con las empresas y los
ciudadanos.
El Captulo 5 tena como tema central el aumento de la
capacidad del sector pblico. Muchas de las reformas en l
analizadas contribuirn a reducir la arbitrariedad y la
corrupcin. Particularmente tiles para ese fin son la instilacin en las instituciones pblicas de una cultura basada
en normas, y la lucha contra el favoritismo en la administracin pblica. En el presente captulo se ampla ese anlisis para examinar mecanismos encaminados a restringir la
actuacin arbitraria del Estado y la corrupcin en general.
En primer lugar, se examinan los controles y salvaguardias formales que deben incorporarse a la estructura del
gobierno, incluida la independencia de la judicatura y la
separacin de poderes. Esas salvaguardias sirven para
fomentar la credibilidad y la responsabilidad. Pero los instrumentos formales de restriccin a menudo no son suficientes, porticularmente en los pases en los que la corrupcin est bien arraigada. Por eso, ms adelante se analizan

y otros
tambin las opciones con que cuentan esos Estados
que intentan hacer mella en la corrupcin, examinando las
races de sta. Una enseanza importante es que las actividades contra la corrupcin deben realizarse en muchos
frentes, a fin de limitar las oportunidades de corrupcin y
los beneficios que sta reporta aumentando al mismo
tiempo las sanciones correspondientes y las probabilidades
de ser descubierto.

Controles y salvaguardias formales

En el establecimiento de un gobierno que ha de ser
administradopor hombres para hombres, la gran dficultad resideen lo sIguiente:en primer lugar, debefacultarse algobiernopara que controle a los gobernados,y,
a continuacin, obligarloa que se controle a s mismo.
- James Madison, FederalistNo. 51 (1788)
Restringir el uso y abuso potenciales de la autoridad del
Estado es un reto para cualquier pas. An ms difcil es
hacerlo sin privar a los organismos del Estado de la flexibilidad que necesitan para llevar a cabo su labor. El uso indebido del poder del Estado crea graves problemas de credibilidad, cuyos efectos se dejan sentir mucho despus de
producirse los incidentes. La expropiacin de propiedades
y el hostigamiento de las minoras de empresarios asiticos
en Uganda durante el rgimen de Idi Amin dej una
herencia de desconfianza que inicialmente plante enormes problemas cuando el gobierno actual intent atraer a
inversores privados. Pero la accin arbitraria y caprichosa
del Estado menoscaba algo ms que la credibilidad.
Menoscaba el propio estado de derecho, pues debilita la
fuerza de todas las normas establecidas por los poderes
pblicos y propicia circunstancias que alientan a los funcionarios pblicos a situarse por encima de la ley y tientan
al resto de la sociedad a hacer lo mismo. El desarrollo en
esas circunstancias es imposible.

14

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Instrumentos de control
El desarrollo sostenible generalmente exige que existan
mecanismos formales de control que hagan que el Estado y
sus funcionarios sean responsables de sus acciones. Para que
sean duraderos y crebles, esos mecanismos deben estar
anclados en instituciones estatales bsicas; si stas son demasiado dbiles, pueden sustituirlas temporalmente otros dispositivos externos, como las decisiones judiciales internacionales. Los dos principales mecanismos formales de
control son un poder judicial fuerte e independiente y la
separacin de poderes.
INDEPENDENCIA Y EFICACIA DE LA JUDICATURA. Para
prosperar, la economa de un pas necesita que existan dispositivos institucionales que permitan resolver las controversias entre empresas, ciudadanos y gobiernos, aclarar las
ambigedades en las leyes y reglamentos y velar por su cumplimiento. Las sociedades han ideado una amplia gama de
mecanismos oficiales y oficiosos para ello, pero el ms
importante es la judicatura oficial. Slo ella tiene acceso a la
autoridad coactiva del Estado para aplicar sentencias, y slo
ella tiene autoridad oficial para determinar la legalidad de
las acciones del poder legislativo y el ejecutivo. Esta relacin
especial con el resto del Estado sita al poder judicial en
condiciones excepcionales para apoyar el desarrollo sostenible, obligando a los otros dos poderes a responsabilizarse de
sus decisiones y manteniendo la credibilidad del medio
empresarial y poltico en general. Sin embargo, el poder
judicial slo puede desempear ese papel cuando se dan tres
condiciones fundamentales: independencia, autoridad para
aplicar las decisiones y una organizacin eficiente.
La ms importante de esas condiciones es la independencia respecto de los otros poderes pblicos. Sea cual sea
el carcter preciso de las relaciones del poder judicial con el
legislativo y el ejecutivo, todos los pases industriales y
muchos pases en desarrollo se sirven del poder judicial
para exigir cuentas al ejecutivo, con arreglo a la ley, y para
interpretar y aplicar los trminos de la constitucin.
La independencia del poder judicial se ha visto repetidamente amenazada en algunos pases; no hay ningn caso
en que el poder judicial haya estado totalmente inmune a
los esfuerzos polticos por invalidar sus decisiones. Los
poderes legislativo y ejecutivo han recurrido a diversos
medios para dominar al poder judicial:
" Los jueces del tribunal supremo de Malta fueron destituidos una hora antes de que se celebrara un juicio contra medidas del ejecutivo.
" Varios gobiernos del Pakistn designaron en el pasado
jueces temporales, cuya inseguridad en el cargo los haca
ms vulnerables a la influencia poltica.
" Aunque en virtud de la constitucin de Ucrania los tribunales son independientes del poder ejecutivo, los jueces dependen en gran medida de las autoridades locales

1997

para recibir una vivienda. Los jueces que han dictado

sentencias contra funcionarios municipales suelen rardar
mucho ms en obtenerla.
La eficacia del poder judicial depende tambin del grado
de cumplimiento de sus decisiones. En la prctica, ello significa que los otros poderes del Estado deben consentir en
otorgar los recursos necesarios para imponer el cumplimiento de las normas, incluido el personal autorizado por
ley para tramitar documentos judiciales, incautar y administrar bienes, y entregar las ganancias a la parte ganadora.
En muchos pases esta capacidad de aplicacin es muy limitada. En Polonia, por ejemplo, los oficiales de justicia no
dependen de los jueces, sino que son empleados del Ministerio de Justicia. As, aunque los jueces son competentes y
razonablemente eficaces, sus decisiones se aplican con lentitud y a menudo no se cumplen porque el nmero de oficiales no ha aumentado al mismo ritmo que el de casos.
El establecimiento de relaciones entre los poderes judicial, legislativo y ejecutivo que garanticen la independencia
judicial y la aplicacin fiable de las normas es un proceso
gradual. Hay estudios que demuestran que la confianza del
sector privado en el estado de derecho aumenta con cada
ao que perdura un rgimen estable. Ms en general, como
se ilustra en el Recuadro 6.1 en relacin con el Per, el
xito de los mecanismos basados en el testimonio de rerceros depende en gran medida del convencimiento de los
ciudadanos de que esos mecanismos son legtimos. En los
pases en que las instituciones judiciales son dbiles, puede
ser al menos tan importante demostrar a los ciudadanos y
las empresas los beneficios potenciales de una judicatura
eficiente y conseguir apoyo para leyes justas y una aplicacin imparcial de stas, como proceder con programas
totalmente tecnocrticos de reforma judicial.
El tercer componente de la eficacia del poder judic ial es
la eficiencia de su organizacin, necesaria para evitar los
retrasos excesivos en la tramitacin de casos. En el Brasil y
el Ecuador, un caso tarda en resolverse 1.500 das, por
trmino medio; en Francia, slo 100 das. Esos retrasos
aumentan los gastos de transaccin en la solucin de controversias y pueden bloquear el acceso de algunos posibles
usuarios; sin embargo, la eficiencia interna del poder iudicial es menos decisiva que su independencia y su autoridad
de aplicacin de decisiones. Como se ha observado en el
Captulo 3, incluso cuando estn atados por procedirnientos complicados y costosos, los sistemas judiciales de los
pases pueden mejorar su credibilidad siempre que sus
decisiones sean tenidas por justas. Cualquier Estado que
parta de una base institucional dbil debera estudiar la
posibilidad de mejorar este aspecto del funcionamiento de
la judicatura con carcter prioritario.
SEPARACIN DE PODERES. Aunque el poder judicial sea
capaz de imponer el cumplimiento de las normas, la credi-

PONER

COTO

LA ARBITRARIEDAD

Y A

LA CORRUPCIN

Recuadro 6.1 La participacin popular permite mejorar el rgimen de los derechos de propiedad
y la solucin de controversias en el Per
Hasta 1989, la mayora de los peruanos que vivan en
zonas rurales y en asentamientos urbanos marginales
(70% de la poblacin de las zonas urbanas y 80% de las
zonas rurales) careca de la seguridad que supone la propiedad oficial de los bienes inmuebles. El sistema tradicional de registro de la propiedad dependa del Ministerio de Justicia y los conflictos eran resueltos por el
poder judicial. Los propietarios de bienes inmuebles
pobres en zonas urbanas y rurales consideraban que el
sistema estaba pensado para los ricos, los nicos que
podan permitirse los elevados gastos de transaccin.
A principios de los aos ochenta, una organizacin
no gubernamental, el Instituto Libertad y Democracia
(ILD), inici una campaa para mejorar los derechos de
propiedad de los peruanos pobres. El ILD comenz
celebrando amplias audiencias pblicas para recoger
quejas, determinar las razones de que los ciudadanos no
registrasen oficialmente sus propiedades y difundir las
posibles ventajas y los costos de registrar y asegurarse la
tenencia de sus propiedades. El grupo acompa este
proceso de participacin con un estudio de las leyes y
reglamentos relativos al registro de propiedades y a su
aplicacin. Basndose en el diagnstico resultante, el
Instituto elabor propuestas concretas de reforma que
se debatieron pblicamente y se fueron perfeccionando
a partir de principios de 1986. Aunque los monopolios
profesionales que estaban interesados en el antiguo sis-

bilidad del Estado sigue estando en peligro si la poblacin

apenas cree en la estabilidad de esas normas. El mecanismo
constitucional clsico para restringir los cambios legislativos
continuos es la separacin horizontal y vertical de poderes.
El poder puede dividirse horizontalmente entre el poder
judicial, el legislativo y el ejecutivo, y verticalmente entre las
autoridades centrales y locales. Las pautas de organizacin
de los partidos polticos en un pas, que pueden ir desde un
pequeo nmero de partidos muy disciplinados hasta un
gran nmero de partidos cuyos miembros slo estn adheridos de modo laxo a la lnea de partido y que slo pueden
gobernar formando coaliciones plurales, tambin influyen
en la concentracin o dispersin del poder poltico.
Cuanto mayor es la separacin de poderes, mayor ser
el nmero de instancias de control que habr que salvar
para cambiar cualquier compromiso basado en las normas.
As, la separacin de poderes aumenta la confianza en la
estabilidad de stas. La multiplicidad de esas instancias de
control puede ser un arma de doble filo, no obstante, pues

tema, como los colegios de abogados y notarios, se opusieron firmemente a las reformas propuestas, gan la
partida el apoyo comunitario.
En 1989 se promulg en forma de ley un nuevo sistema de registro de la propiedad en el que se reducan
espectacularmente tanto los gastos como la incertidumbre mediante la limitacin del poder de los monopolios
profesionales. Ahora el sistema utiliza normas comunitarias -por
ejemplo el testimonio de vecinos que
respaldan una solicitud de reconocimiento de propiedad- como instrumento para establecer los derechos
de propiedad y resolver controversias. Siempre que se
cumplan los requisitos administrativos especificados en
la ley, cualquier abogado puede servir como tercero en
la verificacin, firmar las escrituras de propiedad y
resolver los conflictos sobre el terreno. Los casos
impugnados o complicados se resuelven por conducto
del registrador principal del nuevo sistema, designado
por el Ministerio de Vivienda y no por la judicatura.
Slo cuando fallan esos mecanismos, puede llevarse el
caso ante los tribunales.
Ya en 1994, gracias al nuevo sistema se haban registrado cerca de 120.000 propiedades, y entre 1994 y
1996 se registraron 170.000 ms. Estimulado por su
enfoque basado en la demanda, el sistema sigue evolucionando y ya se han puesto en marcha iniciativas para
ampliarlo a todo el pas.

dificulta por igual el cambio de las normas nocivas como el

de las beneficiosas.
Muchos pases en desarrollo, incluidos algunos en los
que existe una separacin formal de poderes, tienen pocos
mtodos eficaces de control y salvaguardia de las acciones
de los dirigentes polticos. En algunos pases, la supervisin
legislativa es dbil a causa de la falta de capacidad y de
informacin. En otros, el poder ejecutivo domina a un
poder legislativo dcil. Pero, al igual que el establecimiento
de un sistema judicial eficiente, la elaboracin formal de
controles y salvaguardias constitucionales, o su institucionalizacin ms eficaz, es un proceso gradual.
MECANISMOS EXTERNOS. En cierta medida, las restricciones extraterritoriales e internacionales pueden subsanar
la incapacidad de las instituciones nacionales para imponer
el cumplimiento de las normas o para indicarde modo creble que las normas se mantendrn razonablemente estables
con el tiempo. Una posibilidad es recurrir a las decisiones
judiciales extraterritoriales para reforzar el sistema judicia

115

16

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

del pas. La confianza en el sistema judicial de Jamaica est

reforzada por el hecho de que el Privy Council del Reino
Unido sirve como tribunal de apelaciones de ltima instancia. Debido a las deficiencias del sistema judicial de Filipinas, muchas empresas, nacionales y extranjeras, prefieren
que las decisiones judiciales sobre sus contratos se hagan en
el exterior.
Como se ha sealado en el Captulo 3, los acuerdos
internacionales son un segundo mecanismo para reforzar
los compromisos no garantizados por ninguna institucin
nacional. En la esfera comercial, tanto la Unin Europea
como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
han sido capaces de desempear ese papel, y muchos
pases consideran que ello es una importante razn para
adherirse a la Organizacin Mundial del Comercio. Es evidente que los pases soberanos pueden modificar, por
ejemplo, sus polticas comerciales retirndose de esos
acuerdos; pero, si lo hacen, tienen que calcular no slo las
ventajas y los costos que supone su cambio de poltica, sino
tambin el precio ms alto que deben pagar si incumplen
un compromiso internacional, pues sus asociados los considerarn responsables de esa decisin. La amenaza de la
censura internacional hace menos probable que los pases
modifiquen su rumbo.
Los acuerdos con organizaciones multilaterales, como el
FMI o el Banco Mundial, a menudo incluyen algn tipo de
condicionalidad: para poder obtener crditos, por ejemplo,
los pases deben emprender ciertas reformas. Esto puede
tener un beneficio anlogo para algunos pases. La aceptacin de esas condiciones puede considerarse un signo de
compromiso del pas con las polticas que se incluyen como
requisito. Los pases con mecanismos internos de compromiso deficientes pueden reforzar su credibilidad obligndose a pagar una sancin en caso de violacin del acuerdo.
Una de las intenciones de las garantas del Banco Mundial
es acelerar el flujo de fondos privados hacia los pases en
desarrollo respaldando esos compromisos.

mos apliquen procedimientos que abran sus decisiones a

las aportaciones y la supervisin de otros poderes del
Estado y de la sociedad civil y las empresas. Otros arreglos
se basan en mecanismos del poder ejecutivo para promover
la flexibilidad dentro de ciertos lmites, como la delegacin
de la autoridad de gestin a los organismos ejecutivos dentro de los lmites de los presupuestos establecidos y los
objetivos de rendimiento.
Pero incluso cuando la administracin pblica est
inserta en un marco que ofrece amplias oportunidades de
colaboracin y supervisin desde el exterior, sigue existiendo el peligro de que los funcionarios se guen ms por el
inters personal que por el de la organizacin. Los comportamientos egostas pueden degenerar en corrupcin cuando
los intereses personales ejercen su influencia de forma ilegal
y secreta, eludiendo las normas legales y burocrticas concebidas para erradicarlos. El que las instituciones pblicas
sucumban a stas y otras formas de corrupcin depender
de la firmeza de sus defensas institucionales. En la siguiente
seccin se examina cmo se pueden levantar y mantener
esas defensas.

Mayorflexibilidad
Los instrumentos de control son uno de los cimientos vitales del desarrollo sostenible. Pero un control excesivo
puede llevar a la parlisis. Los instrumentos restrictivos del
gobierno deben ir acompaados de dispositivos institucionales que incluyan la flexibilidad del poder ejecutivo en la
formulacin y la aplicacin de polticas y en la adaptacin
a las nuevas informaciones y situaciones.
Como se ha visto en el Captulo 5, los pases han ensayado diversos mecanismos institucionales que combinan la
flexibilidad con el control. Algunos de ellos, como los
consejos de deliberacin de varios pases de Asia oriental y
la Ley de Procedimiento Administrativo de los Estados
Unidos, delegan en los organismos ejecutivos considerable
autonoma para definir el fondo de las polticas y emprender su aplicacin. Pero tambin exigen que esos organis-

Esta stira de Mark Twain es una caricatura apenas velada

de la corrupcin que imperaba en el Congreso de los Estados Unidos en el decenio de 1870. La novela de Twain
estaba inspirada en el escndalo, tristemente clebre, del
Crdit Mobilier, en el que dos importantes empresarios
descaradamente compraron sus escaos en el Congreso. En
1996, se estren con gran xito en la India la pelcula Hindustani, que expresaba ferozmente la indignacin popular
causada por la corrupcin. La pelcula relata terribles historias de polticos y burcratas despiadados dispuestos a dejar
morir a enfermos en los hospitales y pasar hambre a los
jubilados pobres si no reciben una comisin.
La literatura y el cine tienden a la exageracin, pero
tambin son el espejo en el que la sociedad refleja algunos
de sus problemas ms arraigados. Esas historias, separadas
por un siglo y un hemisferio, nos recuerdan que la corrup-

Cada asignacin del Congreso cuesta dinero. . . Una

mayora en el Comit del Congreso, digamos a razn de
10.000 dlares por cabeza, son 40.000 dlares; una
mayora en el Comit del Senado, al mismo precio,
40.000 dlares; unpequeo suplementoparauno o dos
presidentes de uno o dos de esos Comits, pongamos
10.000 dlares. Despus, siete miembros varones de
grupos depresin, a 3.000 dlares cada uno; una mujer
de un grupo depresin, 10.000 dlares; uno que otro
congresista o senador de probada rectitud. . . bueno,
stos salen ms caros.
El propietario de una empresa ferroviaria de los
EE.UU. en la obra de Mark Twain y Charles
Wagner, The GildedAge: A Tale of Today (1877)

PONER

COTO

LA ARBITRARIEDAD

LA

CORRUPCIN

cin no es un fenmeno nuevo ni se limita a un rincn del

mundo en particular. Se trata de un problema que ha afectado profundamente las vidas de ciudadanos y empresarios
de todo el mundo y ha provocado su resentimiento

Grfico 6.1 Los niveles de corrupcin

elevados e imprevisibles son un obstculo
a la inversin

Hoy en da, los ciudadanos de todo el mundo exigen

mayor rectitud en los funcionarios pblicos, y la nueva

Relacin entre la inversin bruta

transparencia en los mercados nacionales y mundiales lleva

y el PIB (porcentaje)

la corrupcin ms rpidamente a conocimiento del pblico.

En los ltimos aos, las acusaciones de corrupcin han contribuido a la cada de gobiernos en todo el mundo. Dos ex
presidentes de la Repblica de Corea han sido acusados y

25

condenados. Un ex presidente del Brasil ha sido procesado

por corrupcin. En octubre de 1996, ms de 250.000 per-

20

sonas se manifestaron en contra del tratamiento que dio el

gobierno belga al desmantelamiento de una red de pedfi-

15

los y a la supuesta corrupcin en los nombramientos de

jueces y la aplicacin de sanciones. En los Estados Unidos,

despus de las elecciones presidenciales de 1996, se ha enta-

blado un fe roz debate acerca de la financiacin de las cam-

paas poltLcas y su influencia en la poltica del gobierno.

La corrupcin se ha definido de muchos modos. En el

presente Informe se entiende como el abuso de autoridad

pblica para conseguir un beneficio privado. Aunque normalinente la corrupcin es la que recibe ms atencin, no
es ms que un sntoma de un problema ms general de
incentivos distorsionados subyacentes en la administracin
pblica. La corrupcin prolifera cuando las distorsiones del
rgimen normativo y de polticas dan oportunidades para
ello y cuando las instituciones concebidas para restringirla
son dbiles. El problema de la corrupcin se encuentra en
la interseccin de

los

sectores pblico y privado. Se trata

0
Bajo

Alta

Alto
Nivel de
corrupcin

Baja
Previsibilidad
de los pagos y
resultados

Nota: Cada valor corresponde al promedio de un grupo de pases. Los resultados se basan en una regresin en la que se
han utilizado datos de 39 pases industriales y en desarrollo,
controlando las variables de ingresos, educacin y distorsin de
las polticas. Vanse ms detalles en la Nota tcnica. Fuente:
Clculos del personal del Banco Mundial basados en datos de
la encuesta del sector privado realizada para este Informe.

de una calle de dos direcciones. Los intereses privados

-internos y externos- ejercen su influencia por medios
ilegales para aprovechar las oportunidades de corrupcin y
captacin de rentas y las instituciones pblicas sucumben a
stas y otras fuentes de corrupcin por falta de sistemas

en la encuesta se determin que la corrupcin era uno de

los principales obstculos a la conclusin de negocios en

vlidos de control.
La corrupcin defrauda la confianza del pblico y ero-

muchos pases. Sin embargo, no slo se resienten los negocios. Otras encuestas y datos demuestran que las principa-

siona el patrimonio social. Un pequeo pago bajo cuerda a

cambio de un servicio pblico puede parecer un delito
menor, pero no es ese el nico precio: la corrupcin puede

les vctimas de la corrupcin suelen ser los pobres.

A pesar de esas pruebas, en muchas partes del mundo en
desarrollo se observa cierta ambivalencia hacia la corrup-

tener consecuencias de muy largo alcance. Si no se controla,

la acumulacin insidiosa de infracciones aparentemente sin
importancia puede erosionar poco a poco la legitimidad
poltica hasta el punto de que incluso los funcionarios y los
ciudadanos honrados llegan a convencerse de que no vale la
pena jugar limpio.
Varios estudios han sealado una clara correlacin
negativa entre el nivel de corrupcin (percibido por los
empresarios) y el nivel de inversiones y desarrollo econmico. Esa conclusin encuentra confirmacin, por lo que
se refiere a los niveles de inversin, en los resultados de
la encuesta del sector privado realizada para el presente
Informe (Grfico 6.]). Como hemos visto en el Captulo 3,

cin. Segn una opinin generalizada, sta simplemente

engrasa la maquinaria del comercio, y sin ella no habra
transacciones ni crecimiento. Parece apoyar este argumento
el hecho de que algunos pases, que ocupan los primeros
puestos en las encuestas de los niveles de corrupcin, destacan tambin por su notable historial de crecimiento econmico. La previsibilidad de la corrupcin, tanto en lo que se
refiere a la cantidad que se debe pagar como a la garanta de
obtener aquello por lo que uno ha pagado, explica en parte
esa aparente paradoja. Entre los pases con un mismo nivel de corrupcin, los que presentan mayores tasas de inversin son aquellos donde la corrupcin es ms previsible
(Grfico 6.1). Pero, incluso en esos pases, sta influye

117

1 18

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

negativamente en la economa. En el Grfico 6.1 se observa

tambin que, por muy alto que sea el grado de previsibilidad de la corrupcin en un pas, el ndice de inversiones
sera muy superior si el nivel de corrupcin fuera ms bajo.
Los pases que hasta la fecha han alcanzado niveles elevados de crecimiento econmico a pesar de padecer un
grave problema de corrupcin quiz tengan que pagar un
precio ms alto en el futuro. Tolerar una corrupcin que se
lleva, pongamos por caso, un 10% de los pagos puede
generar presiones para que la proporcin se eleve a un 15%
o un 20%. La corrupcin se alimenta a s misma, creando
una espiral de pagos ilcitos hasta que el desarrollo acaba
por verse afectado y quedan anulados aos de progreso. El
propio crecimiento que permiti la corrupcin puede llevar a un cambio de las actividades productivas hacia una
improductiva lucha por el botn. Con el tiempo, la corrupcin acaba echando races, de modo que cuando los gobiernos finalmente se deciden a contenerla, topan con una
feroz resistencia.
Causas de la corrupcin
Cuando los funcionarios pblicos tienen amplios poderes
discrecionales y escasa responsabilidad, en cierta forma se
est alentando la corrupcin. Los polticos, los burcratas
y los jueces controlan el acceso a valiosos recursos y pueden
imponer a los ciudadanos y las empresas el pago de ciertas
cantidades. Los funcionarios pblicos pueden sentir la
tentacin de utilizar sus poderes con fines personales
aceptando sobornos; por su parte, los ciudadanos pueden
estar dispuestos a hacer pagos ilegales para conseguir lo que
quieren del gobierno. As, una condicin indispensable
para la corrupcin es que los funcionarios pblicos tengan
la posibilidad tanto de ofrecer recompensas como de imponer sanciones.
Parte de la corrupcin se debe a las oportunidades que
se generan en el contexto de las polticas, en el extremo
inferior o superior de la jerarqua. Abundan los sobornos
a funcionarios de bajo nivel encargados de recaudar aranceles, dar proteccin policial, conceder permisos, etc.
Cuando la corrupcin es endmica, esos funcionarios pueden inventar nuevos obstculos burocrticos y retrasos para
conseguir pagos an mayores. Naturalmente, la corrupcin
tambin se produce en los niveles superiores de gobierno,
en la concesin de contratos importantes, las privatizaciones, la asignacin de cuotas de importacin y la reglamentacin de los monopolios naturales. Ello contribuye a
explicar por qu la corrupcin abunda ms en los pases
con polticas muy distorsionadas, determinadas en funcin
de variables como la prima del mercado negro (panel superior izquierdo del Grfico 6.2). Toda poltica que genere
una diferencia artificial entre la oferta y la demanda crea
una oportunidad de enriquecimiento para un intermediario oportunista.

1 997

La probabilidad de ser descubierto y sancionado (tanto

para la persona que soborna como para el funcionario
sobornado) tambin influye en el nivel de corrupcin. El
anlisis econmico del derecho revela que los individuos
comparan los beneficios esperados de una infraccin de la
ley con los costos previstos (la probabilidad de ser descubierto y castigado, multiplicada por la gravedad del castigo). La corrupcin puede ser elevada en un pas si el sistema de gobierno no hace prcticamente nada para
combatir los sobornos. Los infractores pueden pensar que
tienen pocas probabilidades descubiertos o, en su caso,
sancionados, pues estn convencidos de que el propio sistema de justicia puede estar corrompido. La corrupcin
puede persistir incluso en pases con considerable libertad
de prensa y de fuerte rechazo de la opinin pblica, si no
se confa en que la justicia resuelva con independencia los
casos importantes. En la encuesta sobre el sector privado
preparada para el presente Informe se encontr una correlacin negativa entre los niveles declarados de corrupcin y
la previsibilidad del sistema judicial (panel superior derecho del Grfico 6.2).
Por ltimo, la corrupcin puede prosperar si las consecuencias de ser descubierto y sancionado son leves en relacin con las ventajas. Los funcionarios a menudo controlan la asignacin de beneficios y costos cuyo valor excede
con mucho sus propios sueldos. Las probabilidades de
corrupcin son particularmente elevadas cuando los sueldos de la administracin pblica no son comparables a los
del sector privado. Cuando los salarios pblicos son muy
bajos, los funcionarios pueden intentar conseguir un nivel
de vida de clase media suplementando su remuneracin
con ingresos ilegales. El riesgo de ser despedido por corrupcin de un puesto mal remunerado en la administracin
pblica no supone una amenaza seria si luego se pueden
encontrar puestos mejor remunerados en el sector privado.
Por esa razn, la corrupcin a menudo va asociada a una
diferencia entre los sueldos pblicos y los privados, o a lo
que puede denominarse el "ndice de tentacin" (panel
inferior izquierdo del Grfico 6.2). Pero limitarse a aumentar los sueldos de la administracin pblica puede no ser
suficiente para poner coto a los comportamientos corruptos. La reforma de la remuneracin debe combinarse con
una supervisin creble y con la aplicacin eficaz de la ley.
Los mecanismos de contratacin y de ascenso basados en el
mrito que restringen el favoritismo poltico y crean una
administracin pblica ms imparcial tambin van asociados a un menor nivel de corrupcin (panel inferior derecho
del Grfico 6.2).
Reducir la corrupcin
Varios pases han conseguido reducir poco a poco la
corrupcin endmica. La lucha del movimiento progresista
contra el poder del dispositivo de poltica urbana en los

PONER

COTO

LA ARBITRARIEDAD

LA CORRUPcIN

Grfico 6.2 Algunos factores asociados a la corrupcin

ndice de corrupcin

ndice de corrupcin
6

6
1

5 -es

4 -4.

0 -

21

ndice de distorsin de las politicas

ndice de corrupcin

ndice de corrupcin

6
es
e o
*o

5
4

es

indice de previsibilidad del sistema judicial

5
4 -

e3e

2e-e_2r.

ess
0,5

1,0

1,5

2,0

0,5

2,5

Relacin entre los salarios de la administracin

pblica y los del sector manufacturero

indice

1,0

1,5

2,0

de contratacin en base a los mritos

Nota: Los datos del panel superior izquierdo corresponden a 39 pases industriales y en desarrollo en el periodo 1984-93 (indice de distorsin
de las polticas) y en 1996 (ndice de corrupcin), El parei tupfo.rr dererno se basa en una regres.on en ia que se han utilizado datos de 59
pases industriales y en desarrollo correspondientes a 199. Los datoz del panel infrior iquier..) conesponden a 20 pases industriales y en
desarrollo desde fines del decenio de 1980 hasta princP.- del 0t 1990 El panei inieror tierecn.. se casa en una regresin en la que se han
utilizado datos de 35 pases en desarrollo en el pericii.-.. 1970-90. controlando la 3nr.iole de ngresos. Vase la Nota tcnica sobre el
Grfico 3. Fuentes: Clculos del personal del Banco Munial ilos dos paneles suprl-isi. Vari Rgckegfrrn yWeder, documento de antecedentes (panel inferior izquierdo); Evans y Rauch, 1996 (p-ir.i .nin.r derecroi

Estados Unidos en el siglo XIX es buen ejemplo de ello

(Recuadro 6.2). Para poder combatir la corrupcin hay que
comprender los beneficios y los costos que estn bajo con-

corrupcin tienen costos -adems de beneficios- marginales; raras veces el nivel eficiente del soborno ser cero.
La corrupcin no puede atacarse con eficacia aislndola

trol de los funcionarios pblicos. Muchos de ellos siguen

siendo honrados a pesar de las considerables tentaciones a

de otros problemas. Se trata de un sntoma de los problemas

que existen en la interseccin entre los sectores pblico y

que estn sometidos, y muchos ciudadanos y empresas se

niegan a pagar sobornos a pesar de la promesa de un beneficio a corto plazo. Pero otros sucumben a la tentacin. No
es acertado abordar la posibilidad de corrupcin dando por
supuesto que los funcionarios del Estado son ms honrados
que el resto de la poblacin.
El alcance real de los sobornos y otros tipos de corrupcin depende no slo de las posibles ganancias y riesgos,
sino tambin del poder relativo de negociacin del comprador y el verdedor de favores pblicos. Adems, los reformadores deben tener en cuenta que las campaas contra la

privado y debe combatirse mediante una estrategia en varios

frentes. Las recientes reformas introducidas en Uganda son
un buen ejemplo de ello (Recuadro 6.3). Parte de la estrategia se centra en uno de los temas principales del Captulo 5:
la creacin de una burocracia reglamentada con una escala
de sueldos que recompense a los funcionarios pblicos por
un trabajo honrado, un sistema de contratacin y ascensos
basado en el mrito para proteger a la administracin
pblica del clientelismo poltico y controles financieros
crebles para impedir el uso arbitrario de los recursos pblicos. Aqu se examinan las otras dos partes de la estrategia. La

1 19

120

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

primera consiste en reducir las oportunidades de que los

funcionarios acten de modo corrupto, recortando su autoridad discrecional. La segunda tiene por objeto mejorar el
sistema de rendicin de cuentas reforzando los mecanismos
de supervisin y sancin, recurriendo no slo al derecho
penal sino a la supervisin por instituciones oficiales y por
los ciudadanos.
REDUCIR

LAS OPORTUNIDADES DE CORRUPCIN. En

1997

paaban desaparecern con l. Si se eliminan los cotitroles

de los precios, los precios del mercado reflejarn los valores
en funcin de la escasez y no del pago de sobornos.
Huelga decir que la reduccin del poder discrecional del
Estado no significa eliminar programas de regulacin y de
gasto que estn justificados; esos programas deben reformarse, no eliminarse. Abolir los impuestos no es una
manera juiciosa de erradicar la corrupcin entre los recauda-

general, toda reforma que aumente la competitividad de la

economa reducir los alicientes para un comportamiento
corrupto. As, las polticas que reduzcan los controles al
comercio exterior, eliminen las barreras de acceso a la industria privada y privaticen las empresas pblicas de forma que
se garantice la competencia servirn para apoyar esa lucha.

dores de impuestos; un cuerpo de polica corrupto no puede

sencillamente eliminarse. Varias medidas han demostrado
su utilidad para reducir el poder discrecional de las autoridades oficiales en programas que ya estaban en marcha:

Si el Estado carece de autoridad para restringir las exporta-

poder discrecionaldel Estado. Las reformas de aduanas en

ciones o conceder licencias a empresas, no habr oportunidades para pagar sobornos en esas esferas. Si se suprime un
programa de subvenciones, todos los sobornos que lo acom-

Mxico redujeron el nmero de fases del proceso desde

12 hasta 4. El resto de las fases se agiliz para reducir los
retrasos.

a Aclarar y racionalizarla legislacin a fin de reducir el

Recuadro 6.2 Mecanismos de control de la poltica urbana en los Estados Unidos, y su reforma
A finales del siglo XIX y principios del siglo XX, muchas

por el favoritismo que se mostraba a los propietarios

ciudades de los Estados Unidos estaban dominadas por

organismos polticos definidos por un experto como
"partidos polticos en los que un jefe supervisa a una
jerarqua de simpatizantes del partido que conceden
favores privados a ciudadanos a cambio de votos y que
esperan, como recompensa, ocupar puestos en la administracin". Las ciudades controladas por esos dispositi-

ricos, introdujo un plan para tasar los bienes inmuebles

al valor del mercado. El plan aument el valor estimado
de las propiedades, redujo el ndice fiscal y elev los
ingresos. El presupuesto municipal se redujo $1,5 millones, gracias al despido de las personas designadas por
influencias. Otros alcaldes reformistas en muchas ciudades de los Estados Unidos aplicaron polticas anlogas.

vos solan concluir tambin acuerdos corruptos o frau-

La reforma tambin afect a las franquicias munici-

dulentos con empresas privadas que buscaban contratos,

franquicias o mercados protegidos. Los polticos que
dirigan esos dispositivos operaban, y prosperaban, en
ambientes supuestamente democrticos.
Esos mecanismos resultaban costosos para las comunidades a las que dominaban. El gasto por habitante en
concepto de administracin general y de servicios de polica y bomberos, esferas ambas con mucho margen para el
favoritismo, era, respectivamente, un 34% y un 17% ms
elevado en las ciudades controladas por ellos que en las
dems. Un ejemplo extremo era Boston, cuyo nmero de
epapleados administrativos municipales aument un
75% entre 1895 y 1907, mientras que la poblacin creci menos de un 25%; en esas mismas fechas, el crecimiento en la productividad se redujo a la mitad.
El Movimiento Progresista de los Estados Unidos
tuvo entre sus principales objetivos la reforma de las ciudades donde se haban establecido esos sistemas. La
reforma signific, a menudo, la reforma de los impuestos sobre los bienes inmuebles. Seth Low, alcalde reformista de Nueva York a principios de siglo, preocupado

pales. En Filadelfia, por ejemplo, el consejo municipal,

controlado por uno de esos dispositivos, conceda
peridicamente la explotacin del suministro de gas a
cambio de contribuciones al Partido Republicano. En
1905, el alcalde reformista John Weaver vet la ley de
franquicias, coloc en un puesto clave del consejo
municipal a un aliado para hacer que se respetara el veto
e hizo detener a algunos miembros del grupo rival acusndolos de corrupcin.
Las ciudades dominadas por estos sistemas pagaban
un elevado precio: presupuestos inflados y sistemas no
equitativos de gravacin fiscal y gasto. Fueron muchas
las personas que se beneficiaron de los empleos y el
patrocinio de esos grupos poderosos, pero los perdedores fueron todava ms. Ellos fueron los que finalmente
se organizaron para elegir a candidatos reformistas en
muchas ciudades. La ola de alcaldes reformistas consigui cambios reales que se mantuvieron incluso cuando
los antiguos mecanismos volvieron al poder, principalmente porque las reformas fueron muy populares y no
era fcil dar marcha atrs.

PONER

COTO

LA ARBITRARIEDAD

Y A

LA CORRUPCIN

Recuadro 6.3 La lucha contra la corrupcin en Uganda

Uganda, que durante mucho tiempo ha padecido una
corrupcin sistemtica, ha lanzado un combate contra
ella en varios frentes. La campaa goza del apoyo de los
dirigentes del pas, que parecen haber hecho suyo el
objetivo de una administracin racional de los asuntos
pblicos.
En el perodo inmediatamente posterior a la colonia,
Uganda era un estado cleptocrtico. En 1967 el rgimen
gobernaba sin convocar elecciones. Estos comienzos allanaron el camino a la llegada al poder de Idi Amin, en
1971. Bajo Amin, el gobierno pas a ser poco ms que
una organizacin delictiva utilizada para extraer fondos
de los ciudadanos. Sus depredaciones adoptaron numerosas formas, entre ellas el apoyo a proyectos econmicamente irracionales, gastos militares exorbitantes, incumplimiento de contratos pblicos, extorsiones en los
controles de las importaciones y expropiacin de los
bienes de personas de origen asitico. A su llegada al
poder despus de la guerra civil en 1986, el nuevo
Gobierno de Uganda, bajo el presidente Yoweri Museveni, hered una administracin pblica dbil, mal
remunerada y con exceso de personal (incluidos miles de

" Concluir contratos de servicios con empresasprivadas,posiblemente empresas extranjeras sin vnculos estrechos con el
pas. Cuando Indonesia contrat con una empresa suiza
la preinspeccin y la valoracin en aduana y, en parte, la
recaudacin de aranceles de importacin, la corrupcin
disminuy. No obstante, la contratacin en el exterior
de funciones de supervisin no tiene objeto, a menos
que el gobierno utilice los informes que recibe -y no
siempre lo hace.
" Aumentar la transparenciade las normas. Con leyes ms
sencillas y no discrecionales sobre los impuestos, el gasto
y el sistema normativo, pueden reducirse las oportunidades de corrupcin. A veces se tolera cierto riesgo de
corrupcin porque los beneficios de un mtodo discrecional en la administracin de programas superan los
costos de la corrupcin. Pero, incluso en ese caso, la
transparencia y la publicidad pueden contribuir a reducir los alicientes de la corrupcin. Los agentes de polica,
por ejemplo, han de tener autoridad discrecional para
tomar decisiones de aplicacin de la ley en el momento,
pero las protestas del pblico a menudo pondrn coto a
los abusos.
" Introducir plaues basados en el mercado que limiten el
poder discrecional de las instancias reguladoras. Este

"empleados fantasma") y una base tributaria tenue y

porosa.
La limpieza de la administracin pblica tardar
aos, pero Uganda est haciendo algunos progresos.
Entre las medidas iniciadas figuran la reforma de
las polticas y la desregulacin a fin de eliminar las
oportunidades de enriquecimiento personal con fondos pblicos; la reforma de la administracin pblica
para organizar racionalmente al funcionariado, mejorar
la remuneracin, dar adiestramiento e inculcar un
cdigo de tica; la revitalizacin del Comit de Cuentas Pblicas del Parlamento; el fortalecimiento de la
oficina del auditor general y una campaa de relaciones
pblicas contra la corrupcin, as como medidas de
sancin, bajo la autoridad de un inspector general
facultado para investigar y perseguir a los responsables.
An queda mucho por hacer antes de que pueda
decirse que la corrupcin est bajo control. El inspector general, no obstante, ha anunciado medidas judiciales contra prcticas comunes de captacin de rentas
(como los fraudes en aduanas y en las adquisiciones)
que tendrn efectos disuasorios.

mtodo tambin tiene la virtud de producir una asignacin de recursos econmicamente eficiente. La venta de
derechos de uso de agua y pastos, derechos de contaminacin y licencias de importacin y exportacin puede
mejorar la eficiencia de las operaciones del gobierno y al
mismo tiempo limitar la corrupcin.
Adoptar reformas administrativasque introduzcanpresiones competitivas en elgobierno. La licitacin abierta y competitiva para contratos pblicos de adquisicin puede
reducir las oportunidades de concluir acuerdos fraudulentos. La creacin de jurisdicciones burocrticas superpuestas y competitivas puede disminuir en gran medida
el poder de negociacin de cada uno de los funcionarios
por separado. Si los clientes pueden acudir a un segundo
funcionario cuando el primero exige un soborno, se elimina la posibilidad de que un solo funcionario extraiga
un gran beneficio, siempre que los solicitantes tengan
derecho a recibir el servicio. Y si son los solicitantes quienes pretenden obtener algo ilegal, el solapamiento de
esferas de aplicacin de la ley puede contribuir a mantener a raya los pagos ilegales. Por ejemplo, cuando el
Estado desea controlar los negocios ilegales, se puede
asignar a los agentes de polica zonas de trabajo coincidentes a fin de reducir las oportunidades de corrupcin.

121

122

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

FORTALECER LOS MECANISMOS DE SUPERVISIN Y SAN-

La corrupcin se puede atajar tambin mediante

instituciones de supervisin independientes que formen
parte de la estructura del gobierno. Los pases han ensayado varios mtodos:
CIN.

" Algunos pases cuentan con comisiones o inspectores

generales contra la corrupcin que son independientes y
pueden investigar denuncias y presentar casos ante los
tribunales. El ejemplo ms conocido es la Comisin
Independiente contra la Corrupcin de Hong Kong
(China), que informa exclusivamente a la autoridad
suprema y goza de amplios poderes (Recuadro 6.4). Singapur y Botswana tienen instituciones similares.
" Los mediadores reciben las quejas de los ciudadanos y
pueden contribuir a aumentar la responsabilidad de los
organismos oficiales. En virtud de la Ley del defensor

1997

del pueblo de 1991, Sudfrica ha nombrado un protector pblico que investiga las denuncias de actos indebidos (malversacin de fondos, corrupcin, violaciones de
los derechos humanos) por parte de funcionarios pblicos, y prepara informes, que en general se publican. La
oficina del defensor del pueblo no puede iniciar procesos judiciales pero remite los casos a las autoridades
competentes.
* Algunos organismos oficiales, como la Junta de Construccin de Escuelas de Nueva York, han creado departamentos internos encargados de erradicar a los contratistas corruptos y proponer modos de reorganizar el
propio organismo a fin de reducir la corrupcin.
U Existen dispositivos reglamentarios de alarma que protegen y recompensan a los empleados pblicos que denuncian los actos indebidos de sus compaeros o de contratistas que trabajan para el Estado. En los Estados Unidos,

Recuadro 6.4 La Comisin Independiente contra la corrupcin en Hong Kong

La corrupcin era endmica en Hong Kong (China)
durante los aos sesenta. Su arraigo queda de manifiesto
en algunas expresiones populares de aquella poca: uno
poda "subir al autobs" (participar activamente en la
corrupcin) o "seguir al autobs" (ser un observador
que no interfiere con el sistema). "Ponerse delante del
autobs" (denunciar o resistirse a la corrupcin) no era
una opcin recomendable.
Movido por un escndalo en el que estaba implicado
un alto funcionario de la polica, el gobernador general
estableci en 1974 la Comisin independiente contra
la corrupcin (Independent Commission Against
Corruption, ICAC). sta depende exclusivamente del
gobernador y es independiente del cuerpo de polica.
Los funcionarios de la ICAC estn mejor remunerados
que otros funcionarios pblicos y no pueden ser transferidos a otros departamentos. No estn autorizados a
abandonar la ICAC para trabajar al servicio de altos
funcionarios que hayan sido objeto de una investigacin. La ICAC tiene atribuciones para investigar y perseguir casos de corrupcin as como para patrocinar
campaas de educacin del pblico. El compromiso del
gobierno con la reforma qued tambin patente en el
nombramiento de una persona de reconocida integridad como jefe de la Comisin y en una poltica de
investigacin y enjuiciamiento de los "grandes tigres",
desde el primer momento.
Los primeros esfuerzos de erradicacin de sindicatos
corruptos dentro del cuerpo de polica, no obstante,
suscitaron protestas. La ICAC al principio dio marcha

atrs y concedi la amnista para los delitos cometidos

antes del 1 de enero de 1977. Ello empa el prestigio
de la Comisin, pero sta pudo reponerse gracias a una
enrgica campaa de educacin de la opinin pblica.
Las encuestas realizadas entre 1977 y 1994 indican que
la impresin de corrupcin por parte de los ciudadanos
ha disminuido considerablemente. Las pruebas indirectas sugieren que la corrupcin activa tambin ha
disminuido.
A pesar de todo, la ICAC no carece de problemas. El
principal es que solamente depende del gobernador.
Una comisin anticorrupcin que dependiese de un
dirigente autocrtico podra utilizarse como instrumento de represin contra los adversarios polticos, y la
ICAC no ha estado libre de esas acusaciones. Los
amplios poderes de la ICAC podran ser objeto de abusos en sistemas en los que el estado de derecho no estuviera bien implantado. Varios comits de supervisin y
un poder judicial independiente actan como controles
de la Comisin, pero incluso as de vez en cuando surge
algn escndalo. Otra forma adicional de control de sus
atribuciones podra ser que un organismo de ese tipo no
dependiese del jefe del poder ejecutivo, sino del poder
legislativo, como es el caso del Inspector General en
Uganda o la Oficina de Cuentas Generales de los Estados Unidos. Un organismo anticorrupcin fuerte e
independiente es un instrumento poderoso y representa
un compromiso a largo plazo, pero tambin debe existir algn sistema de control para evitar que sea utilizado
indebidamente con fines polticos.

PONER

COTO

por ejemplo, hay un reglamento que exige que se recompense a los trabajadores que denuncian irregularidades en
los contratos con la administracin pblica. A veces es
necesario crear los incentivos oportunos, pues los funcionarios que denuncian actos indebidos de sus colegas
luego se ven muchas veces condenados al ostracismo. Esas
medidas sern intiles, no obstante, a menos que los fiscales se ocupen activamente del caso, los tribunales sean
incorruptibles y eficientes y las sanciones sean lo bastante
duras comio para disuadir a los posibles infractores.
Los organismos de fiscalizacin deberan ocuparse no
slo de los que reciben sobornos, sino tambin de quienes
los pagan. En todo soborno intervienen dos partes, y las
sanciones deben ser igualmente duras para ambas, normalmente un mltiplo de las cantidades recibidas o abonadas.
Las sanciones para los sobornadores deberan incluir tambin la posibilidad de inhabilitacin para concluir contratos con la administracin pblica durante algunos aos.
Los pases industriales con buena capacidad de vigilancia
pueden aplicar esas medidas en sus empresas multinacionales que realizan negocios en el extranjero. Pero, salvo los
Estados Unidos, que aprobaron en 1977 una ley sobre
prcticas corruptas en el extranjero, los pases se han resistido a actuar unilateralmente por miedo a someter a sus
empresas a normas ms estrictas que las que rigen a sus
competidores extranjeros.
En este contexto, las organizaciones internacionales ofrecen un foro para acordar normas comunes y coordinar las
actividades. Instituciones regionales como la Organizacin
de los Estados Americanos han patrocinado convenios
internacionales que declaran delictivo el soborno, tambin
el de carcter internacional. En una iniciativa reciente, la
OCDE pide que se ponga fin a la deducibilidad fiscal de los
sobornos y que se tipifique como delito el soborno de funcionarios extranjeros. Adems, formula recomendaciones a
sus pases miembros sobre la forma de hacer frente al
soborno en las transacciones comerciales internacionales.
Las organizaciones internacionales tambin se esfuerzan por
coordinar la lucha contra el blanqueo de dinero y, en particular, por ampliar la lista de delitos, incluida la corrupcin.
Entre las 40 recomendaciones del Grupo especial de expertos financieros sobre blanqueo de capitales se incluyen actividades delictivas no relacionadas con los estupefacientes.
Esto permite a los pases declarar ilegal el uso, depsito o
transferencia de fondos procedentes de la corrupcin.
Las agrupaciones cvicas tambin pueden representar un
freno al abuso arbitrario de la autoridad estatal, siempre
que tengan posibilidad de organizarse y de saber lo que est
sucediendo. Los gobiernos deben publicar presupuestos,
datos sobre recaudacin de ingresos, estatutos y reglamentos y las actas de los rganos legislativos. Los datos financieros deben ser fiscalizados por una autoridad independiente,

LA ARBITRARIEDAD

Y A

LA CORRUPCIN

como la Oficina de Cuentas Generales de los Estados Unidos. Los fondos reservados que no estn sometidos a auditora o los fondos extrapresupuestarios de que disponen los
altos funcionarios suponen una invitacin a la corrupcin.
Las leyes de libertad de informacin en los Estados Unidos y varios pases europeos son un importante instrumento
de supervisin pblica. En una reciente directiva de la
Unin Europea se exige a los Estados miembros que aprueben leyes de libertad de informacin en relacin con las
cuestiones ambientales. Esas leyes permiten a los ciudadanos obtener informacin del gobierno sin tener que demostrar las repercusiones a que estn expuestos. La disponibilidad de informacin ayuda a los ciudadanos a disciplinar a
los funcionarios pblicos mediante las urnas electorales y
por otras vas de protesta, como las impugnaciones legales y
las peticiones directas a las autoridades.
De todas formas, de poco vale la informacin si no existen mecanismos que permitan utilizar los conocimientos
adquiridos e influir en la conducta del gobierno:
a En las democracias, los ciudadanos pueden utilizar las
urnas para destituir a las autoridades que consideran
corruptas. Esto da a los polticos un acicate para mantener su honradez y trabajar en inters de sus votantes.
(No obstante, si los pagos ilegales se utilizan para hacer
favores a algunos votantes individuales, no basta el
conocimiento de la corrupcin para detenerla.)
a Si los tribunales son independientes y los ciudadanos
pueden recurrir a ellos para obligar al gobierno a cumplir la ley, se dispone de otro medio para controlar los
abusos del gobierno.
a Otra posibilidad es divulgar los casos de corrupcin a
travs de los medios de informacin. Incluso los dirigentes no democrticos son sensibles a la opinin pblica,
aunque slo sea porque desean evitar ser derrocados.
Una prensa libre puede ser fundamental para contener
los abusos de autoridad, especialmente en aquellos pases que carecen de otros medios para controlar a polticos y funcionarios.
Pero incluso si se dispone tanto de la informacin necesaria como de los medios para castigar las prcticas corruptas, es poco probable que los ciudadanos acten por s solos.
Las leyes que facilitan el establecimiento de asociaciones y
grupos no lucrativos pueden contribuir a resolver este problema de accin colectiva. Esos grupos pueden no slo
pedir informacin al gobierno sino tambin transmitirle la
opinin que tienen los ciudadanos acerca de la calidad de
los servicios pblicos. Como se analiza en el Captulo 7, el
Centro de Asuntos Pblicos de Bangalore, asociacin sin
fines lucrativos, est realizando un experimento prometedor
para divulgar la labor de los organismos pblicos de la India.
Una organizacin internacional no lucrativa, Transparency

123

124

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

International, trata de movilizar a ciudadanos de todo el

mundo para combatir la corrupcin y divulgar casos sucedidos en los pases. Pero, precisamente porque la transparencia informativa puede ser un instrumento decisivo para promover las reformas del gobierno, muchos pases limitan esos
grupos o hacen que les sea difcil organizarse.
Oponesol

ipueden

En todas partes estn aumentando las presiones en favor de

la reforma. Los empresarios privados desean que la credibilidad de las actuaciones del Estado est anclada en un sistema eficiente de derechos de propiedad. Los ciudadanos
exigen una prestacin de servicios pblicos ms sensible y
eficaz, y mayor honradez en el uso de los fondos pblicos.
Al mismo tiempo, como consecuencia de la globalizacin,
se busca un Estado ms gil, que pueda responder con rapidez a las nuevas situaciones. Estas presiones han hecho ms
apremiante el dilema del Estado: cmo controlar las decisiones arbitrarias sin caer en una rigidez que inhiba la innovacin y el cambio. El reto fundamental es concebir mecanismos institucionales que apoyen un equilibrio viable
entre la flexibilidad y las limitaciones. Los pases con instituciones fuertes o un historial de cumplimiento de sus
compromisos pueden permitirse un margen de flexibilidad
(incluso al precio de cierto nivel de corrupcin), pero los
pases con gobiernos disfuncionales y arbitrarios tal vez no.
En muchos pases en desarrollo, el Estado ha demostrado un claro desequilibrio entre la flexibilidad y el control. En general no ha sido creble, responsable de sus
acciones, sensible a las necesidades ni gil. En varios pases,
el ejercicio caprichoso del poder del Estado, junto con una
corrupcin desenfrenada e imprevisible, ha perjudicado al

1 997

desarrollo. Los Estados con demasiada flexibilidad y pocos

controles gozarn de poca credibilidad, en perjuicio de las
inversiones y el crecimiento. Esos pases deben reforzar los
instrumentos formales de control, es decir, la independencia de la judicatura y la separacin efectiva de los poderes,
para aumentar la credibilidad y la responsabilidad del
Estado. Los mecanismos internacionales de compromiso
servir como sustituto a corto plazo mientras se
implantan esas instituciones.
Sin embargo, esas medidas no bastarn para atajar el mal
en los pases en que una corrupcin endmica y arraigada
ha paralizado funciones clave del Estado. El fortalecimiento
de los instrumentos formales de control es slo uno de los
elementos de una estrategia en mltiples frentes para combatir la corrupcin. Otras medidas imprescindibles son la
reforma de la administracin pblica (por ejemplo, elevando los sueldos y eliminando el clientelismo poltico en
la contratacin y los ascensos), la reduccin de las oportunidades de corrupcin (por ejemplo, aumentando la competencia y reduciendo el poder discrecional de los funcionarios) y un sistema ms riguroso de rendicin de cuentas.
El fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia y sancin, tanto de las personas que sobornan como de los
sobornados, exigir una aplicacin vigorosa de las leyes
penales. Pero tambin requerir la supervisin por instituciones formales, como las juntas oficiales, y por los ciudadanos (con su opinin y participacin). Esos esfuerzos pueden contribuir no slo a combatir la corrupcin sino a
mejorar muchas otras funciones del Estado, como la formulacin de polticas y la prestacin de servicios. La expresin de las propias opiniones y la participacin, como
medios para revitalizar las instituciones pblicas, son el
tema de que se ocupa el Captulo 7.

ACERCAR
A

LA

EL

ESTADO

SOCIEDAD

Y dgame, para qu sirve la nave del Estado, si no estn todos a bordo?

-Tijan

E nas. Sin embargo,

LAS PERSOMEDIO Y EL FIN DEL

L
los DESARROLLO
ciudadanos SON
tienen
diversas

cuotas de poder y de recursos, y diferentes intereses, y el

Estado, para ser eficaz, debe tratar de representar y atender
a todos ellos. En casi todas las sociedades, las necesidades y
preferencias de los ricos y poderosos estn adecuadamente
reflejadas en las metas y prioridades de la poltica oficial. En
cambio, esto no suele suceder con los pobres y los marginados, que luchan por hacerse or en los pasillos del poder. En
consecuencia, stos y otros grupos menos ruidosos no reciben la atencin que merecen en las polticas y los servicios
pblicos, incluidos aquellos que ms deberan beneficiarlos.
Un Estado que establece y aplica sus polticas ignorando
las necesidades de grandes segmentos de la poblacin no es
un Estado capaz. E incluso con la mejor voluntad del
mundo, es poco probable que los gobiernos satisfagan las
necesidades colectivas en forma eficiente para la sociedad,
si no saben en qu consisten muchas de ellas. La revitalizacin de las instituciones pblicas debe comenzar, por lo
tanto, por acercar el Estado a los ciudadanos. Y eso significa contar con la opinin popular al formular las polticas:
dar a los usuarios individuales, organizaciones del sector
privado y otros grupos de la sociedad civil la posibilidad de
manifestar su opinin. En el entorno adecuado, puede significar asimismo una mayor descentralizacin del poder y
de los recursos del Estado.
En el presente captulo se examina un amplio conjunto
de mecanismos que se pueden utilizar para que las polticas
y los programas reflejen mejor la enorme diversidad de
intereses de la sociedad. La informacin y la atencin prestada a los ciudadanos aumentarn la eficacia del Estado
mejorando la supervisin de los bienes y servicios pblicos

M. Sallah, The State (1996)

de decisiones. Una mayor participacin en la concepcin y provisin

de esos bienes y servicios, mediante asociaciones entre el
Estado, las empresas y las organizaciones cvicas, puede
tambin acrecentar su volumen. Con todo, la participacin
efectiva de los ciudadanos no es un objetivo que se consiga
fcilmente. Una de las enseanzas de muchos experimentos de este tipo es que la participacin eficaz presupone una
intervencin estatal bien orientada, lo que incluye la introduccin de mejoras en el entorno institucional en el que se
crea el patrimonio social y humano.
Hay otra enseanza importante: al acercar el Estado a
algunas personas se corre el riesgo de alejarlo an ms de
otras. No todas las organizaciones de la sociedad civil son
todo lo responsables que debieran, ni ante sus miembros ni
ante la sociedad en general, y aunque algunos grupos consiguen gran notoriedad para su causa, los intereses que
representan no siempre gozan de amplio apoyo. En sus
contactos con los diversos grupos de la sociedad civil, el
Estado debe ser consciente de los intereses que representan
esos grupos, pero igualmente de los que no encuentran
quien los represente. De lo contrario, se corre el peligro de
que su intervencin cree nuevas disparidades entre los que
han adquirido hace poco ciertos derechos polticos y aquellos cuyas voces siguen sin orse: las mujeres y los grupos
tnicos, por ejemplo, o las personas cuyos intereses no son
promovidos por una ONG dinmica.
Algunos de esos problemas se presentan tambin con
respecto a la descentralizacin. Cuidadosamente administrada, la descentralizacin puede contribuir mucho a mejorar la capacidad del Estado, ejerciendo presiones para que
los servicios pblicos correspondan mejor a las preferencias
e imponiendo ms transparencia en la adopcin

126

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

locales, reforzando la responsabilidad y respaldando el desarrollo econmico en ese nivel. No obstante, existen escollos: las autoridades del gobierno central pueden perder el
control de la macroeconoma por falta de coordinacin de
las decisiones locales, y las divergencias regionales se pueden
agravar, acentuando las tensiones econmicas y sociales.
Los gobiernos locales pueden caer bajo el dominio de intereses particulares, lo que podra llevar a abusos del poder
estatal y hacia formas de gobierno menos flexibles y responsables. El mensaje, aqu como en otras partes, es que el acercamiento del Estado a los ciudadanos nicamente ser eficaz si forma parte de una estrategia ms amplia destinada a
mejorar la capacidad institucional del Estado.

1 997

Aumentar la responsabilidad y la capacidad

de reaccin por medio de la participacin
A lo largo de la historia casi todas las sociedades se han
esforzado por lograr que el Estado tenga en cuenta las necesidades y los inteteses de la poblacin. En la actualidad,
esta es una cuestin particularmente pertinente, debido a la
expansin de la enseanza y la informacin y al pluralismo
creciente de las naciones, que obliga a los Estados a considerar y atender las opiniones de sus ciudadanos. Una
muestra de la opinin pblica de todo el mundo parece
indicar que la creencia en el Estado sigue siendo slida,
pero que la actuacin de algunas instituciones estatales no
est a la altura de las expectativas (Recuadro 7.1).

Recuadro 71 La opinin pblica y el Estado

Las opiniones sobre el Estado varan considerablemente, reflejando las percepciones de un amplio conjunto de variables polticas y econmicas. Para evaluar
esas percepciones y preocupaciones, en diversos pases y
regiones se han llevado a cabo encuestas de la opinin
pblica. Por ejemplo, una encuesta de 1991-92 puso
de manifiesto que el 49% de los encuestados en el
Reino Unido y el 44% de la muestra de los Estados
Unidos se consideraban excluidos del proceso de adopcin de decisiones pblicas que influan directamente
en sus vidas. De todas formas, la aprobacin de la
manera en que se comportan sus democracias es relatvamente elevada en Europa occidental y Amrica del
Norte, con unos porcentajes de satisfaccin de los
encuestados que van del 54% al 64%. En cambio, en
Amrica Latina y en las economas en transicin de
Europa oriental slo del 30% al 40% de los encuestados se dedaran satisfechos de la forma en que estn funcionando sus democracias. En Amrica Latina esta percepcin negativa puede estar relacionada con el hecho
de quIC el 52-3- de los encues.idos en una muestra de 12
naciones consideraba que las elecciones eran fraudulentas en su pas.
En Europa. desde los aos serenia el respaldo
pblico al Estado y a sus servicios ha sido constantemente slido. En 1990, grandes mayoras -ms del
70%Xo- de siete naciones de Europa occidental seguan
creyendo que el Estado debe proporcionar atencin
sanitaria, servicios a los ancianos, ayuda a los desempleados y asistencia a la industria, as como reducir las
diferencias de ingresos. En 1996 una encuesta efectuada en los 15 pases de la Unin Europea puso de
manifiesto que el 51% de los ciudadanos cree que sus
gobiernos deben mantener las prestaciones sociales y
los niveles de proteccin actuales, mientras que slo un
12% cree que se deben reducir considerablemente para

mejorar la competitividad de la UE en los mercados

mundiales.
En Amrica Latina el 69% de los ciudadanos opina
que el Estado debe intervenir para reducir las diferencias de ingresos entre los ricos y los pobres. Los encuestados latinoamericanos consideran igualmente esencial
la funcin estatal de mantenimiento del orden pblico,
pero el 65% tiene escasa o nula confianza en el poder
judicial y en las fuerzas de polica. Slo un 24% declara
tener cierta confianza en esas instituciones. Estos resultados reflejan fielmente las preocupaciones expresadas
por los empresarios de la regin en la encuesta de que se
da cuenta en el Captulo 3.
En la India una encuesta de 1996 mostr que, a
pesar del fuerte apoyo al sistema democrtico, la confianza de los votantes en sus representantes ha disminuido desde 1971. La confianza en algunas instituciones pblicas era tambin escasa, sobre todo en lo que
concierne a la polica (28%) y la burocracia (37%). Con
todo, la encuesta revel una fuerte participacin popular en la poltica: el nmero de encuestados que declaraban estar afiliados a una organizacin social o partido
poltico se duplic entre 1971 y 1996.
A diferencia de Europa, Amrica Latina y, en cierta
medida, Asia, donde la tradicin estatal sigue siendo
fuerte, en los Estados Unidos el 80% de los entrevistados en una encuesta reciente declar que desconfiaba
del Estado debido a su aparente ineficacia y despilfarro.
Adems, el apoyo de la opinin pblica a los programas
de bienestar social, particularmente a los gastos destinados a prestaciones sociales, ha disminuido. En una
encuesta de 1993 se puso de relieve que slo uno de
cada seis estadounidenses consideraba que el sistema de
bienestar estaba funcionando muy bien o bastante bien,
y en 1995 dos de cada tres pensaban que se estaba gastando demasiado en programas sociales.

ACERCAR

EL

ESTADID

LA

SEICIEDAD

Grfico 7.1 El mundo es mucho ms democrtico desde 1980

indice de democracia (mayor democracia

10)

10
OCIDE
8
Europa oriental y
central

6 -Asia
4
2 -

Asia meridional y
oriental y el Pacfico

Amrica Latina

-2
-4
-6

rc

lsrdShr

Oriente Medio y Norte de frica

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1994

Nota: Este ndice de democracia se ha calculado para 177 pases a partir de las puntuaciones relativas a cinco indicadores: competitividad de
la participacin en la poltica, reglamentacin de la participacin en la poltica, competitividad en fa seleccin de os altos cargos, apertura del
proceso de seleccin de los altos cargos y limitaciones del poder del jefe de gobierno. El Banco Mundial no se pronuncia en favor de ningn
ndice de democracia en particular. Vanse ms detalles en la Nota tcnica. Fuente: Jaggers y Gurr, 1996.

Participacinelectoral

En una sociedad democrtica las elecciones son la principal

manifestacin de la opinin de los ciudadanos. El nmero
de gobiernos elegidos democrticamente se ha multiplicado
en los ltimos decenios, dando a muchos ciudadanos nuevas posibilidades de manifestar sus opiniones a travs del
de cada cuatro
voto. En 1974 slo 39 pases -uno
pases del inundo- eran democrticos. Actualmente 117
pases -casi dos de cada tres- utilizan las elecciones libres
para designar a sus dirigentes nacionales, y dos tercios de la
poblacin adulta de los pases en desarrollo tienen derecho
a participar en las elecciones nacionales (Grfico 7.1). La
tendencia es especialmente impresionante en Europa central y oriental y Asia central, donde la cada de los regmenes comunistas en 1989 y 1991 desencaden una serie de
cambios polticos importantes en toda la regin. Estos
acontecimientos tuvieron repercusiones en otras regiones
igualmente, en particular en frica al sur del Sahara. En
Amrica Latina el desplazamiento gradual hacia la democracia comen7 poco antes. Ahora todos los pases de la regin
menos dos cuentan con gobiernos democrticamente elegidos y cerca de 13.000 municipios eligen a sus dirigentes
locales (los alcaldes, por ejemplo), en comparacin con
poco menos de 3.000 a finales del decenio de 1970.

El principio "una persona, un voto" es fundamental

para que las elecciones sean de verdad representativas. Sin

las salvaguardias necesarias, sin embargo, las injerencias
polticas y los fraudes electoralespueden afectar seriamente
a la representatividad y, en consecuencia, a la legitimidad de
los resultados de las elecciones. Como se ha sealado en el
Recuadro 7.1, por ejemplo, una mayora de los entrevistados en una encuesta realizada en 12 pases latinoamericanos
consideraba que la administracin de las elecciones era fraudulenta en su pas; slo del 30% al 40% se senta satisfecho
de la manera en que estaba funcionando la democracia. Las
disposiciones constitucionales e institucionales, agravadas
por una informacin insuficiente, afectaban asimismo a la
capacidad de las minoras para obtener una representacin
eficaz. Por ejemplo, en un estudio de varias democracias
europeas en los aos ochenta se observa que la representacin parlamentaria de las mujeres y la participacin de los
votantes son superiores en los sistemas basados en la representacin proporcional que en los sistemas en que los ganadores acaparan todos los escaos. En los pases donde las
mujeres tienen mayor representacin parlamentaria, sus
intereses estn mejor protegidos gracias a las polticas relativas a la licencia de maternidad, la atencin infantil y la
flexibilidad en los sistemas de jubilacin. Por ello, conviene

127

1 28

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

proceder con cautela y evitar generalizaciones simplistas

acerca de la representatividad de los antiguos dispositivos
electorales y analizar cmo se comportan en la prctica.
Diversidady representacin
La inquietud acerca de los efectos del gobierno de las
mayoras ha inducido a veces a introducir cambios en las
disposiciones electorales para velar por una adecuada representacin de los grupos minoritarios. Como demuestra el
nmero de conflictos tnicos que se producen en todo el
mundo, el convencimiento de determinados grupos de que
estn discriminados -en lo concerniente a los ingresos,
capitales o empleo- puede ser una poderosa causa de frustracin. Esto puede dar origen a conflictos directos si los
grupos marginados carecen de medios adecuados de representacin de sus intereses. Las elites polticas que reflejan
las diferencias tnicas en su competencia por el poder y en
la distribucin de sus favores echan lea al fuego. En el
mundo contemporneo, los Estados desempean un papel
importante en la determinacin de las relaciones tnicas
por medio de dos cauces mutuamente relacionados:

1997

a La expansin de la autoridad poltica da a los Estados la

posibilidad de crear una palestra competitiva para la distribucin de los recursos del Estado y el acceso a la educacin, el empleo, la tierra y el crdito.
a La extensin del clientelismo poltico, ya sea por conveniencia administrativa o por incrementar el control,
lleva a los gobiernos a favorecer a ciertos grupos tnicos
en detrimento de otros.
Las diferencias y los conflictos tnicos son innatos a la
mayora de las sociedades, pese a lo cual algunas de ellas los
han resuelto mejor que otras. Entre las tcnicas utilizadas
para reducir esas presiones cabe mencionar la dispersin de
los "centros de poder" (descentralizacin o delegacin), el
apoyo a los dispositivos electorales que estimulan la cooperacin entre grupos tnicos (incentivos y coaliciones electorales) y la concesin a grupos tnicos menos privilegiados
de preferencias en el empleo pblico y en otras esferas. En
el Recuadro 7.2 se describe cmo se utilizaron en Malasia
y Mauricio los cambios constitucionales y las polticas preferenciales. Al examinar algunas de las reglas bsicas del

Recuadro 7.2 Resolucin de problemas en las sociedades multitnicas de Malasia y Mauricio

Las divisiones tnicas en Malasia tienen sus races en el
perodo colonial, durante el cual muchas personas de
etnia china e india inmigraron para ocupar los puestos
de trabajo y explotar las posibilidades comerciales no
aprovechadas por la poblacin nativa malaya, en gran
parte agrcola (bumiputra). La Constitucin de 1957
consagr los principios de la convivencia, establecidos
gracias a amplias negociaciones entre los principales
grupos. Sin embargo, en 1971 el nuevo Parlamento
aprob una modificacin de la Constitucin que institua firmemente la supremaca malaya. La modificacin
declar ilegal "el cuestionamiento en pblico o incluso
en el Parlamento de la posicin destacada del idioma
malayo, soberana de los gobernantes malayos, la
posicin especial de los malayos o los derechos de ciudadana de las comunidades inmigrantes". Esta norma
modific el carcter de las campaas electorales, puesto
que los partidos ya no podan conseguir votos incitando
los antagonismos tnicos.
Una segunda iniciativa, el Nuevo Programa Econmico (1970-90), mejor la situacin econmica de los
malayos. El programa constaba de dos elementos principales. El primero era la promocin del empleo pleno
y productivo de los malayos y la expansin de la oferta
de mano de obra malaya calificada. En las universidades, las normas relativas a la admisin preferencial de

los malayos casi triplicaron el nmero de sus inscripciones, que llegaron a representar los tres cuartos del total.
El segundo era la redistribucin gradual de la propiedad
de los bienes. El gobierno declar que no confiscara la
riqueza econmica de los chinos, pero que promovera
la participacin de los malayos en una economa en crecimiento. La fuerte expansin hizo posible que los no
malayos siguieran progresando, y el Nuevo Programa
Econmico garantiz que el crecimiento fuera compartido por todos los ciudadanos.
Mauricio tiene por lo menos tres grupos tnicos
importantes: indomauricianos, criollos y chinos. Los que
proyectaron el sistema electoral, deseosos de evitar que se
crearan instituciones que pudieran agravar las divisiones
tnicas del pas, estructuraron el sistema de manera que
se obligara a los principales partidos a buscar el respaldo
de todas las comunidades. Adems, los gobiernos de
Mauricio han optado en general por unas polticas de
crecimiento y distribucin de base popular por encima
de las preferencias tnicas. Nunca se ha recurrido a preferencias oficiales en el empleo y la enseanza. Y todos
los gobiernos, desde la independencia, han tenido que
formar coaliciones multitnicas para asumir el poder y
mantenerse en l. Este sistema de crecimiento acompaado de redistribucin ha contribuido a debilitar el
atractivo de la poltica basada en intereses de grupo.

ACERCAR

juego, con inclusin de los elementos de la estructura poltica o institucional, ambos pases parecen haber hallado un
camino para resolver las diferencias tnicas con eficacia.
Estrategiasposibles paraalentarla expresin de opiniones
y la participacin
Las normas y los incentivos electorales se pueden modificar
para que las votaciones sean ms representativas, pero el
simple hecho de que las elecciones y los referendos se celebren con relativa poca frecuencia (Suiza es la excepcin, con
una media de cinco referendoslocales cada ao desde 1945)
limita su validez como instrumento para transmitir oportunamente informacin acerca de las preferencias de la sociedad. En la mayora de las sociedades, democrticas o no, los
ciudadanos procuran que sus intereses estn representados
no slo en cuanto votantes sino tambin como contribuyentes, corno usuarios de servicios pblicos y, cada vez ms,
como clier tes o como miembros de las ONG y asociaciones voluntarias. En un marco de exigencias sociales contradictorias, expectativas crecientes y comportamiento variable
de los gobiernos, cada vez tienen ms importancia estas formas de expresar la propia opinin y de participar.
La rpida expansin de las ONG ilustra grficamente
esa tendencia. Desde finales del decenio de 1980 el nmero
de ONG que actan en frica y Asia casi se ha duplicado.
En Europa central y oriental y en la CEI es posible que su
nmero se haya triplicado o cuadruplicado con respecto a
la cifra inicial de 1989, muy baja. En algunos pases de la
OCDE, los gastos ordinarios del sector de las asociaciones
voluntaria,s o de las ONG representan actualmente casi el
4% del PIB.
Las ONG tienen multitud de formas de organizacin y
funciones, que van desde los sindicatos laborales hasta las
asociaciones profesionales, pasando por grupos de vecinos y
sociedades fiduciarias filantrpicas. Entre las ONG ms
dinmicas del momento figuran las que prestan servicios
directamente a los individuos y a las comunidades, en sectores que van desde la salud y la educacin hasta el microcrdito, capacitacin profesional y los servicios profesionales.
En los pases de la OCDE numerosas ONG actan conjuntamente con los proveedores pblicos. En el Japn y en el
Reino Unido, por elemplo, un elevado porcentaje de organizaciones sin fines de lucro participan activamente en la
educacin. En los Estados Unidos ocupan un lugar destacado en la atencin sanitaria. Mas a diferencia de los proveedores pblicos, la mayor parte de las ONG no estn obligadas a atender las necesidades generales de la poblacin;
gracias a ello, les resulta ms fcil proporcionar servicios de
un determinado tipo y nivel de calidad a grupos concretos.
En la mayor parte de los pases en desarrollo las ONG
dedicadas a la prestacin de servicios son de tamao
pequeo y trabajan en comunidades y entornos en los que la
capacidad de intervencin de los proveedores estatales o pri-

EL

ESTADO

LA

SOCIEDAD

vados es escasa o inexistente. En la Ribera Occidental y

Gaza, por ejemplo, se calcula que 1.200 ONG prestan el
60% de los servicios de atencin primaria de salud, hasta el
50% de la atencin de salud secundaria y terciaria y la mayor
parte de los servicios agrcolas, planes de viviendas baratas y
microcrdito. En Camboya, entre 30 y 40 ONG facilitan
microcrdito a empresarios rurales y urbanos a falta de programas estatales alternativos para atenuar la pobreza. La
importancia numrica de estas ONG refleja su posibilidad
de sustituir la dbil capacidad del sector pblico y de movilizar fondos procedentes de un conjunto de fuentes diferentes, entre ellas organizaciones nacionales e internacionales.
No obstante, no todas las ONG participan en la prestacin de servicios. Muchas otrasson grupos de investigacin
y educacin cvica, organizaciones de apoyo y asociaciones
profesionales y empresarialesque representan intereses particulares o que tratan de orientar a la opinin pblica acerca
de cuestiones de inters colectivo. La Unin Socioecolgica
de Belars, por ejemplo, est participando activamente en
una campaa de educacin pblica sobre la contaminacin
industrial y sus consecuencias. La Red de Empresas de
frica Occidental sta orientada a las empresas y cuenta
con unos 300 miembros de 12 naciones que representan los
intereses de los empresarios nacionales en sus tratos con el
gobierno. En muchos pases los sindicatos desempean una
importante funcin en la generacin y difusin de informacin sobre cuestiones relacionadas con la mano de obra y
la poltica laboral. El crecimiento de estas organizaciones
intermediarias refleja la tendencia ms amplia hacia la
democracia que se observa en muchas regiones y, en algunos pases, la necesidad de colmar el "vaco" existente entre
los ciudadanos y el Estado. No obstante, a diferencia del
proceso electoral, en el que todos los votos valen lo mismo,
no todas estas organizaciones son igualmente representativas ni de los intereses de sus clientes ni del intets pblico
en general.
La mayora de las ONG intermediarias se mantienen a
cierta distancia de los ciudadanos; en cambio, las organizaciones de base, los grupos basados en la comunidad y las
organizaciones populares les hacen participar directamente.
Por ejemplo, en Umu-Itodo, aldea del estado de Enugu
(Nigeria), el Comit de Desarrollo de la Comunidad, constituido en 1986, se ha ocupado de numerosos proyectos de
desarrollo e infraestructura que han tenido una repercusin
directa en esta comunidad aislada. El Comit cuenta con
una junta ejecutiva elegida, integrada por miembros de
cada parte de la aldea; los propios habitantes la consideran
como la organizacin local ms pertinente y eficaz. Entre
otras organizaciones similares cabe mencionar las asociaciones de crdito rotatorio, las asociaciones de agricultores, las
cooperativas de trabajadores, las asociaciones de padres de
alumnos y personal docente e incluso las congregaciones
religiosas. Estas agrupaciones resultan tiles no slo por su

1 29

1 30

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

capacidad de atender las necesidades bsicas, sino tambin

porque pueden contribuir a aumentar la confianza y la conciencia colectiva entre los excluidos o apartados del proceso
poltico oficial. No obstante, esas organizaciones tambin
tropiezan con dificultades, entre ellas la escasez de miembros y de representacin, la reducida capacidad de gestin
y el peligro de cooptacin por facciones polticas o los
detentadores del poder tradicionales.
Base institucionalde la participacin
La profundidad e intensidad de la actividad colectiva
popular cambia, obviamente, en funcin del entorno social
e institucional. Una explicacin de esas diferencias reside
en las distintas dotaciones de patrimonio social,es decir, las
reglas, normas y relaciones duraderas no oficiales que facilitan una accin coordinada y permiten a los ciudadanos
emprender iniciativas en cooperacin y beneficio mutuo.
La presencia de normas favorables a la organizacin social
puede aumentar la eficacia colectiva de una comunidad,
pero la falta de esas reglas no es forzosamente un mal incurable. Se pueden establecer por la propia participacin, y
en este caso los gobiernos y otras organizaciones oficiales,
como los sindicatos, pueden desempear un papel positivo. Los esfuerzos gubernamentales por mejorar la gestin
de los sistemas de regado en Taiwn (China) y en Filipinas, por ejemplo, han dado origen a numerosas actuaciones colectivas de los agricultores en la gestin de las actividades y el mantenimiento y en la recaudacin de derechos
entre los regantes. Al aceptar la cogestin de los recursos
hdricos por los agricultores, los funcionarios pblicos consiguieron una mejora sustancial en la administracin del
riego. En el estado de Cear, en la regin nororiental del
Brasil (vase el Recuadro 5.7 del Captulo 5), la supervisin comunitaria de un programa estatal de salud innovador sirvi de base no slo para realizar un programa que
obtuvo un gran xito, sino tambin para establecer entre
los miembros de la comunidad una cooperacin ms eficaz
en otras iniciativas prcticas de inters comn.
El debate acerca de la aportacin del patrimonio social
al desarrollo econmico y social acaba de comenzar y, a
juzgar por los primeros resultados, reina todava una gran
confusin. Algunos estudios han demostrado ya, no obstante, su posible efecto en el desarrollo econmico local, en
el suministro de bienes pblicos locales y en el rendimiento
de los organismos pblicos (Recuadro 7.3).
Los mecanismos sociales que constituyen el patrimonio
social y las innumerables formas de actividad no gubernamental ms oficial reflejan directamente la heterogeneidad
de las necesidades y preferencias de la sociedad. Simultneamente, no hay garantas de que esas organizaciones
estn atendiendo de manera adecuada las necesidades de los
ciudadanos ni de que se preocupen sinceramente por promover el inters pblico. La mayora de las ONG prestan

1997

servicios de alta calidad, pero algunas se resienten de graves

problemas, entre ellos la mala calidad del servicio, la insuficiente participacin de la comunidad y la escasa importancia de la rendicin de cuentas. Algunas ONG se crean
por oportunismo para promover los intereses de algunos
grupos privilegiados y egostas, a menudo a expensas de los
que tienen menos capacidad de expresar su opinin y
menos poder. Y las mismas reglas y normas sociales que
propician la accin colectiva entre los ciudadanos pueden
preservar las desigualdades y las diferencias de poder dentro de las comunidades.
Con todo, dados los numerosos obstculos con que tropiezan los ciudadanos comunes y corrientes, especialmente
los pobres, para enunciar claramente sus necesidades y exigir que se tengan en cuenta, esas asociaciones desempean
una funcin vital en la canalizacin de sus opiniones y en la
promocin de su capacidad para participar en los asuntos
pblicos. Y las organizaciones que procuran sinceramente
trabajar en aras del inters pblico pueden ser interlocutores tiles en el desarrollo econmico y social. Partiendo de
esta premisa, muchos gobiernos estn procurando establecer nuevos dispositivos institucionales para proporcionar
bienes pblicos, con participacin tanto del sector privado
como de grupos de la sociedad civil (Grfico 7.2). En la seccin siguiente se sitan estos esfuerzos en un contexto ms
amplio, y se analiza el conjunto de mecanismos destinados
a impulsar la participacin popular en la concepcin y aplicacin de la poltica pblica.

Desarrollar la capacidad institucional

El aumento de las posibilidades de manifestar la propia
opinin y de participar puede mejorar la capacidad del
Estado de tres maneras. En primer lugar, cuando los cxudadanos pueden expresar sus opiniones, en forma ofic.ial u
oficiosa, y reivindicar pblicamente sus demandas en la
forma dispuesta por la ley, los Estados adquieren parte
de la credibilidad que necesitan para gobernar bien. Un
debate amplio de las metas polticas puede igualmente
reducir el peligro de que una minora poderosa monopolice el control del Estado. Los Estados que logran la credibilidad disponen luego de ms flexibilidad en la aplicacin
de las polticas y tienen menos dificultades para hacer participar a los ciudadanos en la persecucin de las netas
colectivas. Esto no significa que la democracia de estilo
occidental sea la nica solucin. Lo ocurrido en algunas
partes de Asia oriental permite pensar que en los pases que
gozan de una amplia confianza en las instituciones pblicas, un sistema eficaz de deliberacin popular y una aceptacin general del ordenamiento jurdico, se dan las condiciones para una intervencin estatal eficaz.
En segundo lugar, cuando no existen mercados, como
sucede con la mayor parte de los bienes pblicos, la opinin popular puede atenuar los problemas de informacin

ACERCAR

EL ESTADO

LA SOCIEDAD

Recuadro 7.3 Sirve para algo el patrimonio social?

Un estudio sobre el gobierno regional en Italia durante
los decenios de 1970 y 1980 puso de relieve que, pese a
las numerosas deficiencias polticas y econmicas, algunos gobiernos regionales, particularmente los del norte,
haban funcionado bien. Estos ltimos consiguieron
resultados notables en varios campos, como la realizacin de programas innovadores de guarderas y centros
de capacitacin en el empleo, la promocin de las inversiones y del desarrollo econmico, la gestin eficiente de
las empresas pblicas y la satisfaccin de sus votantes.
Los gobiernos del sur, en cambio, mostraban una capacidad de reaccin y un comportamiento mucho ms
dbiles. El estudio atribua los mejores resultados del
norte a las presiones externas creadas por densas redes de
asociaciones cvicas y la participacin de los ciudadanos
en los asuntos pblicos locales.
Un estudio reciente de las aldeas de Tanzana puso
al descubierto que los hogares rurales con un rico patrimonio social (definido en funcin del grado de participacin en las organizaciones sociales locales) obtenan

ingresos ajustados per cpita mayores que los hogares de

las aldeas con escaso patrimonio social. Cuando se controlan otros determinantes distintos de ste, aparece asimismo una fuerte correlacin entre el bienestar de la
aldea y su patrimonio social. Este resultado apunta a
importantes efectos secundarios en el plano de la aldea
derivados de la participacin individual en asociaciones
y grupos locales. Aunque no se pueden extraer conclusiones generales acerca de la repercusin de dicho patrimonio en el rendimiento gubernamental, el estudio
destaca varios vnculos importantes, entre ellos una asociacin positiva entre patrimonio social y calidad de la
escolarizacin local (vase el grfico). Ello significa que
cuando los padres se pueden organizar para supervisar y
presionar al gobierno local para que mantenga las escuelas locales, la calidad de la enseanza mejora. Si bien los
beneficios de la escolaridad van a parar principalmente
a los individuos, los beneficios que se consiguen con
una mayor supervisin del gobierno local son percibidos por todos, en forma de bienes pblicos.

Patrimonio social, gasto familiar y calidad escolar en Tanzania

Gasto familiar per cpita
(miles de chelines tanzanianos)

Indice de calidad del sistema escolar

250

4,0

200
3,5

150-

3,0-

se,5es

100 50 -

see

es

2,0
-2

-1

ndicde

patrimonio social

-2

-1

ndice de patrimonio social

Nota: Los datos del ndice de patrimonio social se han tomado de una encuesta de 1.376 hogares de Tanzania realizada en 1995. El indice de
patrimonio social mide la prevalencia de la participacin de los residentes en agrupaciones y asociaciones voluntarias. El ndice de calidad del
sistema escolar mide la opinin que tienen las familias respecto de la calidad de las escuelas, Vanse ms detalles en la Nota tcnica.
Fuente: Narayan y Pritchett. 1997.

131

1 32

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

Grfico 7.2 Organizaciones en la

interseccin del Estado, los mercados

1 997

petir en la prestacin de servicios pblicos, y si cuentan

con el apoyo de los ciudadanos presionar eficazmente al
gobierno para que mejore la prestacin de los mismos.
No existe ningn modelo para alcanzar el equilibrio

y la sociedad civil
Estado
derarqua y

ONG,
cooperativas

adecuado entre capacidad de opinar, participacin y control burocrtico en el suministro de bienes pblicos. La
solucin depende de las capacidades de los organismos
pblicos competentes y de otros proveedores y de las caractersticas del bien o servicio pblico que se va a suministrar.
Como se indica ms adelante, la eficiencia y la equidad
imponen cierto grado de coordinacin y control estatal
centralizado cuando se trata de bienes y servicios que producen efectos indirectos de carcter jurisdiccional, estn
sujetos a economas de escala o plantean dificultades de
distribucin. En la esfera tcnica, y a menudo delicada, de
la gestin econmica, por ejemplo, conviene cierto aisla-

miento de los rganos de decisin de los grupos de presin.

Otro terreno donde est justificada la centralizacin es la
fijacin de normas, por ejemplo las relativas a la educacin
Sector privado
(lucro y
competencia)

Sociedad civil
(opinin y accin
colectiva)

bsica. No obstante, el proceso mediante el cual se establecen las orientaciones generales de la poltica y las normas

no debe aislarse del debate pblico. Y en la ordenacin de

los recursos de propiedad comn, la creacin de una
infraestructura bsica y la prestacin de servicios esenciales,
existe considerable margen para que la poblacin participe
directamente, tanto en la formulacin de las polticas como
en su aplicacin.
Mecanismos de participacin
y disminuir los gastos de las transacciones. Cuando existen

MECANISMOS DE INFORMACIN Y CONSULTA. En general se

problemas de incentivos y la debilidad de la capacidad estatal origina unos servicios pblicos ineficientes, los grupos
de usuarios y las asociaciones de ciudadanos pueden informar a los funcionarios pblicos del problema y obligarles a
introducir mejoras. Por ejemplo, una evaluacin reciente
de los usuarios del sistema de abastecimiento de agua en
Bak (Azerbaiyn) revel no slo la existencia de importantes fugas y problemas graves de salud relacionados con
el agua, sino tambin los gastos elevados que la falta de
seguridad en el abastecimiento impona a los consumidores de bajos ingresos. Quiz lo ms interesante es que los
usuarios se manifestaron asimismo dispuestos a pagar por
un abastecimiento de agua seguro e inocuo entre dos y
cinco veces ms de lo que estaban efectivamente pagando.
En tercer lugar, por muy cumplidores, trabajadores o
entusiastas que sean, los funcionarios estatales no pueden
prever todos los bienes y servicios pblicos que los ciudadanos desean. La aparicin de entidades privadas y ONG
como posibles alternativas a los servicios pblicos puede
contribuir a llenar las lagunas en el abastecimiento de bienes
pblicos, as como a proporcionar los bienes y servicios que
los ciudadanos particulares estn dispuestos a pagar de su
propio bolsillo. Las ONG pueden a la vez colaborar y com-

reconoce que algunas reas de la adopcin de decisiones

pblicas deben estar aisladas de las presiones polticas. En
cambio en otras -por ejemplo, los esfuerzos por aunentar
la produccin agropecuaria o por reformar el sistema sanitario- los intereses pblicos y privados coinciden en tal
medida que cierto nivel de deliberacin pblica-privada es
no slo deseable sino esencial para el xito. En Asia oriental,
mediante la institucionalizacin de los consejos mixtos de
deliberacin integrados por representantes de los sindicatos,
la industria y el Estado, las autoridades pudieron alcanzar
un amplio acuerdo sobre cuestiones de poltica econmica y
el compromiso necesario para intervenir de manera rpida y
flexible. Otras naciones con entornos institucionales muy
distintos, como Botswana, Chile, Estados Unidos, Mxico,
Senegal y Uganda, han intentado tambin instituir mecanismos de deliberacin sobre cuestiones que van desde la
poltica econmica hasta la reforma institucional.
Al plasmar la opinin de poderosos grupos de inters en
normas mutuamente aceptables, los consejos mixtos
de deliberacin pueden disminuir los gastos de las transacciones reduciendo el margen de los comportamientos
oportunistas. No obstante, esas juntas no siempre dan
buen resultado. No se dispone de evaluaciones sistemticas

ACERCAR

al respecto, pero el xito parece depender de varias condiciones y caractersticas. Entre stas cabe mencionar un
nivel de representacin y de educacin pblica suficiente
para que el proceso cuente con un fuerte respaldo, apoyo
tcnico y asistencia a los consejos de deliberacin y, en particular, el empeo en fomentar la confianza y la supervisin mutua entre los participantes tanto del sector pblico
como del privado.
Los mecanismos de deliberacin difcilmente podrn
sustentar la eficacia de los gobiernos a largo plazo si stos
adoptan polticas que parecen ilegtimas o insensibles a
demandas esenciales de la sociedad. Los esfuerzos por llegar
a los ciudadanos deben ir hasta el fondo. Como mnimo,
las reformas y los programas han de ser inteligibles para el
pblico, por ejemplo estimulando una amplia informacin
por parte de los medios de comunicacin sobre los debates
relativos al presupuesto. En Singapur, la Division of Public
Feedback rene sistemticamente las observaciones de los
ciudadanos sobre diversas polticas nacionales e invita a

EL ESTADO

A LA SOCIEDAD

grupos con distintos intereses a audiencias pblicas con

ministros y altos funcionarios. Como se ha visto en el Captulo 5, la legislacin puede asimismo reforzar la responsabilidad y la capacidad de reaccin imponiendo a los organismos la obligacin de anunciar y aplicar normas y criterios
relativos a los servicios, facilitar informacin pblica y responder a las quejas de los consumidores.
Algunas de las tcnicas y mecanismos utilizados para
consultar a los usuarios y supuestos beneficiarios pueden
contribuir igualmente a mejorar la calidad de servicios
pblicos concretos. Como ilustran los casos mencionados
en el Recuadro 7.4, los mecanismos de comunicacin de
opiniones, como las encuestas de los clientes o usuarios,
pueden aportar una valiosa informacin acerca del rendimiento de un organismo y del tipo y calidad de los servicios recibidos por los consumidores. Las encuestas simplificadas, como la libreta de notas utilizada en Bangalore
(India), pueden ser particularmente tiles cuando la capacidad institucional es reducida.

Recuadro 7.4 Encuestas entre clientes para impulsar mejoras de los servicios en la India, Uganda
y Nicaragua
En varios pases las encuestas entre dientes han ayudado
a impulsar una mayor eficacia del sector pblico. Las
encuestas permiten aprovechar la experiencia de los ciudadanos y su capacidad de supervisar y evaluar los servicios, y han contribuido a poner al descubierto los problemas y a concebir y aplicar soluciones innovadoras.
En Bangalore (India), se pide a los ciudadanos y a las
empresas que clasifiquen en las "libretas de notas" a los
organismos pblicos que utilizan para resolver los problemas o para obtener servicios. En esas libretas, cuya
gestin es competencia del Centro de Asuntos Pblicos
de Bangalore, organizacin no gubernamental, se evalan la calidad y el costo de las relaciones entre los ciudadanos y los organismos pblicos. En la primera serie,
el Organismo de Desarrollo de Bangalore, encargado de
las viviendas y otros servicios, obtuvo la calificacin ms
baja con relacin a diversos factores, entre ellos el comportamiento del personal, la calidad del servicio y la
informacin facilitada. Slo el 1% de los encuestados
catalog como satisfactorios los servicios del mismo.
Pese a ello, en lugar de considerar los resultados como
una amenaza, el director del Organismo los interpret
como una oportunidad y lanz una iniciativa, con participacin ciudadana y gubernamental, para abordar los
problemas de la prestacin de servicios. Otros organismos de Bangalore han adoptado asimismo medidas inspiradas en esas libretas de notas. Y grupos de otras cinco

ciudades indias, entre ellas Mumbai (Bombay), han

comenzado a aplicar el mismo mtodo.
El Gobierno de Uganda, que colabora con varias
ONG y comunidades, est tambin efectuando encuestas sobre las opiniones relativas a la prestacin de servicios. La primera de ellas puso de manifiesto que slo el
11% de los hogares rurales haba recibido alguna vez la
visita de un extensionista agrcola. Varios distritos han
incorporado los resultados de la encuesta a sus planes.
Un distrito ha instituido actividades complementarias
de capacitacin de extensionistas y est tratando de convencer al gobierno central de que le permita dedicar una
parte mayor de su presupuesto a los extensionistas.
Las encuestas de Nicaragua, al igual que las de
Uganda, fueron una iniciativa gubernamental. La primera, realizada en 1995, revel que el 14% de los usuarios de los autobuses haba sufrido en un momento u
otro alguna forma de agresin mientras usaban ese
medio de locomocin. Descubri tambin que el 90%
de los conductores de autobs no respetaban la tarifa oficial de 85 crdobas, ya que no devolvan los 15 crdobas
de cambio a los usuarios que les entregaban un billete de
100. Adems, la encuesta puso de manifiesto que la
gente estaba dispuesta a pagar ms. Tomando como base
esas condusiones, la tarifa subi a un dlar. En la
encuesta siguiente, realizada en 1996, el 90% de los
usuarios manifestaron que se respetaba la tarifa oficial.

133

134

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Adems de ofrecer mayor informacin a los funcionarios pblicos, las tcnicas de consulta de los ciudadanos y
clientes pueden introducir una mayor apertura y transparencia en el sistema. A medida que aumenta el nmero de
personas que conocen el desempeo de organismos o funcionarios concretos, es ms probable que ejerzan una presin colectiva sobre el organismo para que mejore su actuacin. Simultneamente, los organismos pblicos tendrn
menos posibilidades de comportarse de manera arbitraria.
Con todo, ningn mecanismo de consulta llega automticamente a todos los particulares y grupos adecuados.
La adquisicin y facilitacin de informacin cuesta dinero
y los ingresos reducidos o la posicin subordinada de algunos grupos en la sociedad los hace casi invisibles para los
funcionarios pblicos. Al consultar a los usuarios o clientes, se debe poner el mximo empeo en localizar a todos
los grupos sociales pertinentes y en velar por que estn
representados.
MECANISMOS DE DISEO Y APLICACIN. Para mejorar el
comportamiento gubernamental no basta con mejorar el
sistema de consultas. Existen tambin pruebas convincentes de que los dispositivos que promueven la participacin
de los interesados en el diseo y la puesta en prctica de
servicios o programas pblicos pueden mejorar la tasa de
rendimiento y la sostenibilidad de esas actividades.
El sector de la educacin ha demostrado ser un terreno
particularmente frtil para este tipo de experimentacin.
La falta de vigilancia y supervisin de las escuelas locales es
un problema constante para los gobiernos. Sin embargo,
en varios casos se ha descubierto que estos problemas se
pueden abordar intensificando la participacin de los
padres y de las comunidades en la administracin de las
escuelas. En Nueva Zelandia, las juntas de consejeros elegidos que administran las escuelas estn integradas por los
padres de los alumnos. Una legislacin promulgada en Sri
Lanka en 1993 cre las juntas de promocin escolar para
impulsar la participacin de la comunidad en la administracin de las escuelas. Muchos pases han descubierto
igualmente que las comunidades que participan en la
administracin de las escuelas estn ms dispuestas a contribuir a su financiacin.
No obstante, la participacin efectiva de los ciudadanos
en la administracin de las escuelas no resulta fcil ni
resuelve todos los problemas. Nueva Zelandia se dio cuenta,
despus de haber iniciado su reforma, de que los consejeros
recin elegidos tenan necesidad de una formacin intensiva. A Botswana le result difcil atraer a personas calificadas para que formaran parte de las juntas de consejeros de
los centros del primer ciclo de enseanza secundaria, especialmente en las zonas rurales. En Uganda, una ONG internacional ofrece en dos distritos capacitacin comunitaria a
asociaciones de padres de alumnos y personal docente y a
comits de administracin escolar, para mejorar la calidad
de la enseanza y de la gestin de los centros docentes.

1997

La participacin ciudadana puede ser asimismo esencial

en programas de ordenacin de los recursos naturales y de
propiedad comunal, como los pastizales, la fauna y flora
silvestres, los bosques y los manantiales. El control exclusivamente burocrtico de esos recursos ha demostrado ser
inadecuado en numerosos contextos institucionales diferentes, provocando en algunos casos enfrentamientos entre
los usuarios de esos recursos y los funcionarios pblicos
que tratan de administrarlos. Convencidos de la importancia de la ordenacin de los recursos basada en la participacin, los funcionarios forestales, las ONG y las comunidades locales de la India han emprendido varias iniciativas.
La Poltica Silvcola Nacional entraa una mayor participacin de la poblacin local en la ordenacin de los bosques.
En la India, los programas conjuntos de ordenacin forestal, los departamentos de silvicultura y grupos de usuarios
locales comparten las facultades de adopcin de decisiones
y de control de las tierras, los productos y los ingresos
forestales. Gracias a ello se han reducido los conflictos y ha
aumentado la productividad de las tierras.
Las prcticas estn cambiando tambin en otras partes.
En Zimbabwe, el programa CAMPFIRE intenta reembolsar los beneficios de la proteccin y conservacin de la
fauna y flora silvestres a las comunidades locales. En frica,
Amrica Latina y Asia se ha demostrado que el xito de los
proyectos rurales de abastecimiento de agua depende en
gran medida de la participacin de los beneficiarios en su
diseo y gestin (Recuadro 7.5).
Sin embargo, el mismo estudio sobre el abastecimiento
de agua en las zonas rurales revel tambin que, entre los
proyectos con una elevada participacin, slo la mitad
inclua un nmero suficiente de mujeres. Ello se deba a
factores especficos de la participacin de las mujeres, en
particular las limitaciones de tiempo y los obstculos culturales. En consecuencia, se necesitan mecanismos innovadores que recaben explcitamente la participacin de las mujeres en el diseo y la ejecucin de proyectos que las afectan
directamente. Un ejemplo de esos esfuerzos se encuentra en
Filipinas, donde una serie de medidas adoptadas durante
ms de 20 aos ha desembocado gradualmente en la integracin de las cuestiones relacionadas con las diferencias
entre los sexos en el programa estatal, en parte mediante
una mayor participacin de las mujeres en la planificacin
y puesta en prctica de las polticas y, en parte, merced a
programas especficamente destinados a las mujeres. El
resultado previsto de esas medidas es no slo una mejora en
el proceso de adopcin de las polticas pblicas, sino en los
rendimientos econmicos de unas inversiones pblicas
mejor concebidas y con objetivos ms claros.
Para el xito de la participacinse requieren
mprobos esfuerzos ...
De esos ejemplos se deduce que en el suministro de determinados bienes pblicos locales o servicios compartidos,

ACERCAR

EL ESTADO

LA SOCIEDAD

Sirvindose de datos procedentes de 121 proyectos

rurales diversos de abastecimiento de agua realizados
en 49 pases de frica, Amrica Latina y Asia, un
estudio reciente ha tratado de verificar la relacin
entre la participacin y el rendimiento de los proyec-

Estado, y no es una solucin indolora ni inmediata. Para

que los usuarios o clientes pasen a ser asociados, los organismos pblicos a menudo tienen que invertir considerable
tiempo y energa en establecer lazos con las comunidades,
en intensificar la adhesin de su propio personal y en velar
por el cumplimiento de unas normas mnimas de calidad y
de equidad.
En un experimento innovador realizado en Recife (Brasil), en el que la introduccin de sistemas baratos de alcan-

tos. La participacin se midi a lo largo de un espec-

tarillado en condominio en barrios de vecinos con escasos

tro continuo que iba desde el simple intercambio de

informacin hasta las consultas a fondo de los beneficiarios, la adopcin compartida de las decisiones y
el pleno control de stas. Los autores captaron una
fuerte correlacin entre niveles elevados de participacin de los beneficiarios, especialmente en la adopcin de decisiones, y el xito de los proyectos. De los
49 proyectos con escasos niveles de participacin,
slo el 8% obtuvo buenos resultados. En cambio,
de los 42 proyectos con un grado elevado de participacin de los beneficiarios, el 64% fue calificado
positivamente.
Estudios monogrficos respaldan estas conclusiones. La primera fase del proyecto rural de abastecimiento de agua de Aguthi, en Kenya, se llev a cabo
sin la participacin de la comunidad. El proyecto,
que entraaba la utilizacin de redes de tuberas para
transportar el agua, estuvo tan plagado de problemas
que qued paralizado y hubo que volver a disefiarlo.
Los dirigentes locales, agrupados en el Comit del
Agua de Aguthi, en colaboracin con el personal del
proyecto, movilizaron el apoyo de la comunidad en
favor de ste. A raz de las conferencias pblicas celebradas con los interesados, algunos miembros de la
comunidad comenzaron a aportar trabajo y fondos.
La fase II del proyecto qued completada en el plazo
previsto y sin salirse del presupuesto. Las comunidades siguieron pagando mensualmente las tarifas del
nuevo servicio de abastecimiento de agua y se ocuparon atinadamente del funcionamiento y el mantenimiento en cooperacin con el organismo estatal
competente,

ingresos modific la relacin entre el organismo estatal y

los usuarios de las alcantarillas, los funcionarios pblicos
tardaron dos aos, trabajando intensamente y en equipos
multidisciplinarios con los residentes, en idear cmo hacer
funcionar el sistema. Incluso despus de haber llegado a
una mejor comprensin del proceso, se tard de cuatro a
seis meses en cada barrio en aplicarlo con xito. Una evaluacin del proyecto mostr que, al fomentar la participacin activa y vigorosa de los vecinos, el plan no slo haba
logrado considerables ahorros, sino que haba puesto en
marcha mecanismos de responsabilidad que eran fundamentales para el buen funcionamiento del organismo.
El aumento de la capacidad de reaccin implica cambios no slo en la forma en que los organismos estatales
colaboran con los clientes, sino tambin en la forma en que
los organismos se estructuran y remuneran a sus trabajadores. La participacin ser ms eficaz cuando existan posibilidades de una participacin interna en el marco del organismo pblico. Adems, un entorno general propicio debe
recompensar al personal de ms alto nivel por la atencin
que presta a los clientes y conceder un apoyo adecuado a
los trabajadores que actan en la calle o sobre el terreno en
sus esfuerzos por colaborar con los clientes. Sin esas medidas, la resistencia a trabajar con stos puede ser grande y
crear una atmsfera que resulte incompatible con un enfoque ms participativo.
Una colaboracin ms estrecha con la poblacin suele
presuponer tambin un replanteamiento de las tareas y responsablidades, la reasignacin de los recursos de personal
y el establecimiento de nuevos mecanismos de aprendizaje
y experimentacin. El Ministerio de Salud de Benin otorg
a los comits locales de administracin sanitaria el control
de la adopcin de las decisiones relativas a los recursos. Los
miembros de los comits son elegidos democrticamente,

Recuadro 7.5 Contribuye la participacin a

mejorar los resultados de los proyectos?

sin ninguna limitacin, salvo el requisito de que por lo

en que las personas que pagan son tambin los beneficiarios directos y principales, el acercamiento de la capacidad
institucional al cliente puede mejorar la calidad y la eficacia de la actuacin pblica. Por consiguiente, es probable
que los Estados capaces sean los que consolidan y aumentan la eficiencia de las organizaciones y asociaciones locales
en lugar de sustituirlas. Con todo, la incorporacin de los

menos uno de los miembros debe ser una mujer. Los comits participan directamente en la preparacin del presupuesto anual del centro sanitario que se someter al Ministerio. Son responsables de la recaudacin y contabilidad de
los fondos pagados al centro sanitario por servicios y medicamentos. Representantes de los comits locales forman
parte tanto de la junta del nuevo organismo estatal de

ciudadanos como coadministradores o coproductores no

adquisicin de medicamentos-

significa inevitablemente una reduccin del papel del

manera de obligarle a rendir cuentas-

lo que constituye una

como del Comit

135

136

INFORME

ES

BRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

de coordinacin del sector de la salud, que se hace eco de la

opinin de los representantes locales en la poltica nacional.
. y un entorno propicio
Los gobiernos pueden igualmente respaldar la participacin de manera indirecta contribuyendo a crear un entorno
favorable. Los Estados ejercen un gran poder sobre los particulares y las organizaciones por medio de la informacin
que publican y de las leyes que promulgan y administran.
El ordenamiento jurdico que protege a las personas y la
propiedad personal es importante para el establecimiento
de una sociedad civil sana y entusiasta. Los gobiernos pueden facilitar la participacin salvaguardando el derecho de
los ciudadanos a organizarse, a tener acceso a la informacin, a concertar contratos y a poseer y administrar bienes.
Las constituciones de Bolivia, Brasil, Colombia y Filipinas
estimulan explcitamente la creacin y participacin de
ONG en todos los niveles de la adopcin de decisiones. En
Singapur, el gobierno ayuda a las ONG a contratar personal, les arrienda, a precios simblicos, edificios pblicos no
utilizados y financia hasta la mitad del capital y de los gastos de funcionamiento de las instalaciones administradas
por ONG con fines sociales. Sin un entorno jurdico verosmil que imponga a las ONG y a los organismos pblicos
la obligacin de actuar de manera abierta y transparente,
las organizaciones legtimas se ven privadas de la posibilidad de desarrollarse o, lo que es peor, se abre la puerta a
actividades nocivas o improcedentes que mancillan la reputacin de todas las ONG. El objetivo debe ser lograr un
equilibrio entre los reglamentos y las obligaciones de presentacin de informes que promuevan el crecimiento de las
ONG, al mismo tiempo que se combaten la corrupcin y
los abusos.
Las ventajas de una intensificacin de las consultas y de
la relacin con la sociedad civil se ponen de manifiesto en
forma de mejoras en el proceso de adopcin de decisiones
pblicas, en la calidad de la prestacin de los servicios y, en
algunos casos, en unas tasas mayores de rendimiento. Se
manifiestan asimismo en la mayor flexibilidad de que disponen los organismos y funcionarios pblicos en su manera
de intervenir. No obstante, sin una vigilancia eficaz esta
flexibilidad puede dar origen a actos caprichosos o arbitrarios. Una vez ms es fundamental hallar el adecuado equilibrio entre los mecanismos de participacin y un control
estatal inteligente. En la seccin siguiente se examinan
algunas de estas cuestiones en el contexto del debate sobre
la descentralizacin y la promocin de una mayor responsabilidad pblica desde abajo.

Descentralizacin: adecuar los servicios

a las preferencias locales
La descentralizacin del poder y los recursos estatales
parece ser una continuacin lgica de los mltiples esfuer-

1 997

zos recientes por acercar el Estado a [os ciudadanos. Al

igual que el amplio conjunto de mecanismos de participacin antes descritos, la descentralizacin brinda la posibilidad de adaptar con mayor precisin los servicios pblicos
a las demandas y preferencias locales y de instaurar, desde
abajo, un sistema de gobierno ms atento y responsable.
Con todo, la descentralizacin presenta tambin inconvenientes, entre ellos la posibilidad de aumentar las disparidades entre regiones, la prdida de estabilidad macroeconmica y la sumisin de las instituciones a facciones
locales, especialmente en sociedades muy desiguales. En
esta seccin se analizan algunos de los factores que explican
las tendencias recientes de la descentralizacin y algunas
esferas en que se ha demostrado que ejercen un efecto positivo, como la intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos y el estmulo del desarrollo econmico local.
La seccin termina con un examen de los peligros de la descentralizacin y de las repercusiones que sta puede tener
en los gobiernos que emprenden ese camino.
La era de la descentralizacin?
La creciente demanda de descentralizacin se inscribe en el
proceso ms amplio de liberalizacin, privatizacin y otras
reformas del mercado iniciado en muchos pases. Esas
reformas son distintas entre s, pero el argumento en que se
basan es similar al de la descentralizacin: el control sobre
la produccin y el suministro de bienes y servicios debe
situarse en el nivel ms bajo capaz de asumir los costos y
beneficios asociados. En muchos pases esto entraar la
reduccin gradual del poder del gobierno central, pero los
reformadores deben actuar con prudencia. Segn el
entorno institucional, la descentralizacin puede mejorar la
capacidad del Estado liberndole de cargas intiles para
que se concentre en sus funciones esenciales, pero puede
tambin socavar esa capacidad.
La exigencia de una descentralizacin poltica oficial se
ha visto impulsada al menos por tres cambios importantes
recientes:
a La dimensin mnima de un gobierno autosuficiente se ha
reducido. Como consecuencia de las nuevas posibilidades tecnolgicas y las nuevas demandas de los ciudadanos, los productores y los consumidores, han perdido
importancia algunas de las ventajas (por ejemplo, la
seguridad) que mantienen a los pases, las regiones y las
provincias agrupados bajo un gobierno central. En Amrica del Norte y Europa la presin ejercida por los mercados mundiales est creando una fuerte demanda de

gobiernos locales y regionales que pueden proporcionar

mejor la infraestructura y la mano de obra calificada que

necesitan las empresas multinacionales.

a Los cambios polticos han hecho posible la expresin de
las reivindicaciones locales. En Checoslovaquia, la Unin

ACERCAR

Sovitica y Yugoslavia la autoridad centralizada se vino

abajo en cuanto desapareci la fuerza unificadora del
Partido Comunista. En otras partes, los gobiernos regionales y subnacionales se beneficiaron del vaco poltico
creado antes y durante los cambios de rgimen, como en
la Argentina y el Brasil a finales del decenio de 1980 y
en Sudfrica en los aos noventa.
u Lospases a menudo recurrena losgobiernoslocalesy regionales cuando el gobierno centralse muestra incapaz de proporcionar servicios esenciales. En la segunda mitad del
decenio de 1980, Colombia inici una fase de descentralizacin y reforma poltica que invirti una larga tradicin de centralismo. Un nuevo gobierno cambi de
orientacion, transfiriendo la prestacin de los servicios
sociales al plano local y abriendo el rgido sistema de
nombramientos polticos a los candidatos locales. Anlogarnente, en Venezuela y otros pases de Amrica del
Sur, gobiernos locales dinmicos han mostrado mayor
capacidad de reaccin y mejorado la calidad de los servicios prestados, a menudo de forma espectacular.
Antes de considerar qu pueden hacer los gobiernos
para satisfacer esas demandas, conviene preguntarse qu
significa realmene la descentralizacin. En realidad, el tr-

EL ESTADO

LA SOCIEDAD

mino abarca un amplio conjunto de procesos distintos. Los

principales son la desconcentracin administrativa, es decir,
la transferencia de funciones estatales de niveles superiores
a niveles inferiores de gobierno, al mismo tiempo que se
mantiene el control central de los presupuestos y de las
polticas; la descentralizacin fiscal, es decir, cesin por
parte de las instancias superiores a otras de menor rango de
la facultad de influir sobre los presupuestos y las decisiones
financieras, y el traspaso, es decir, la transferencia de recursos y de autoridad poltica a autoridades de nivel inferior
que son en gran medida independientes de los niveles superiores de gobierno. La descentralizacin raramente abarca
los tres aspectos. Dada esta gran diversidad, es difcil comparar las tendencias de los distintos pases o sacar conclusiones firmes e incontestables.
Los pases ms ricos y con mayor superficie suelen estar
ms descentralizados en lo que concierne a la participacin
de los gobiernos subnacionales en el total de los gastos e
ingresos pblicos. Con todo, en el conjunto de los pases
industriales la centralizacin ha aumentado ligeramente
desde 1974 (Cuadro 7.1). As ocurre particularmente en el
Reino Unido, mientras que Australia, Espaa, Estados
Unidos y Francia siguen descentralizando las funciones del
gobierno central. Los pases en desarrollo, la mayora de los

Cuadro 7.1 VariacIones del financiamiento subnacional en algunos pases

(porcentaje del gasto o de los ingresos de todos los niveles de gobierno)
Gasto de los gobiernos subnacionales

Ingresos de los gobiernos subnacionales

Pais
Alemania

1974
44

1994
40

Tendencia

1974
34

1994
30

Argentina

25

45

25

37

Australia

47

49

20

27

Brasil

30

38

23

25

Canad
Chile
Colombia
Espaa
Estados Unidos
Francia
India
Indonesia
Irn, Rep. Islmica del
Malasia
Reino Unido
Rumarnia
Sudfrica
Suecia
Tailandia

61
2
25
10
45
18
45
11
1
18
33
16
24
44
17

60
9
33
34
44
19
49

39
2
16
5
33
6
27
3
1
13
15
12
4
28
5

44
5
18
12
36
13
25

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1974 se refieren al territorio antes de la unificacin.

Fuente: FMI, diversas ediciones b).

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137

1 38

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

cuales pasaron por una fase de constitucin de la nacin al

liberarse de sus lazos coloniales en los decenios de 1950 y
1960, se han ido descentralizando desde los aos setenta.
Entre otros ejemplos destacados cabe mencionar los de la
Argentina, el Brasil y Colombia. En ambos grupos de pases la descentralizacin de los gastos ha ido considerablemente ms lejos que la de los ingresos correspondientes.
Marco para la reflexin sobre la descentralizacin
Como se ha demostrado ms arriba, la mejor estructura de
ordenacin de las relaciones entre los distintos niveles de
gobierno depende en gran medida de cada pas. La bsqueda de un patrn nico para todos es tan infructuosa en
este terreno como en otros aspectos de la reforma del
Estado. Pese a ello, hay varios principios analticos importantes que pueden servir de orientacin a los reformadores.
El principio ms claro y esencial (conocido como principio
de subsidiaridad) es que los bienes y servicios pblicos
deben ser competencia del nivel de gobierno ms bajo que
pueda asumir plenamente los costos y beneficios.
Sin embargo, la aplicacin de este principio no es sencilla. El Cuadro 7.2 ilustra algunas de las caractersticas de la
demanda y oferta de bienes y servicios que se deben tener en
cuenta al tomar una decisin. Como ya se ha indicado, en
lo que respecta a algunos bienes locales, entre ellos los que
se caracterizan por ser de propiedad comn, quiz el mecanismo ms indicado sean las organizaciones no estatales,
como las asociaciones de usuarios de los bosques o del agua
o las ONG. En un sentido ms general, cuando las preferencias o las demandas difieren de una comunidad a otra,
los gobiernos locales pueden acomodar mejor la oferta a los
gustos locales. La prestacin descentralizada de un servicio
puede asimismo aumentar la eficiencia y la competencia
interjurisdiccional en relacin con la oferta, proporcionando a los consumidores (por lo menos en teora) la posibilidad de optar por otras jurisdicciones. Por el contrario,
cuando se producen economas de escala o efectos secunda-

1 997

rios interjurisdiccionales del lado de la oferta -como en la

construccin y el mantenimiento de carreteras interurbanas- o cuando existen normas mnimas (como en la enseanza primaria) u otras externalidades de consumo del lado
de la demanda, es probable que sea preferible el control
centralizado (a escala nacional o provincial).
La adaptacin de servicios a las preferencias locales
puede contribuir a reducir los costos de las transacciones
(particularmente los gastos de informacin), aumentar la
eficiencia e incentivar el desarrollo econmico local. Con
todo, aun cuando, en principio, pueda parecer que un servicio debe confiarse a instituciones locales, las ventajas y los
costos de la descentralizacin variarn segn el entorno. Y la
experiencia revela que la descentralizacin normalmente no
funciona sin unos dispositivos institucionales eficaces para
promover la responsabilidad en el plano local y sin restricclones fiscales por parte de los gobiernos locales y nacionales. Para mayor claridad, conviene examinar dos conjuntos,
separados pero conexos, de relaciones que deben mantener
los gobiernos locales, y que se deben tener en consideracin
para determinar el posible alcance de la descentralizacin.
En primer lugar, estn las relaciones horizontales entre
el gobierno local y los ciudadanos, las ONG y las empresas
privadas. Algunos mecanismos institucionales, por ejemplo
las elecciones o los referendos locales, pueden crear esas
relaciones o influir en ellas, ofreciendo incentivos a la cooperacin, un sistema de rendicin de cuentas y un gobierno
local ms eficaz. El segundo conjunto de relaciones es vertical, entre los distintos niveles de gobierno. La mayor parte
de los pases cuentan con disposiciones institucionales oficiales que definen el papel y las funciones de cada nivel de
gobierno, particularmente en sus relaciones fiscales. Tanto
las normas verticales como los incentivos horizontales son
esenciales para que los gobiernos locales desempeen sus
funciones en forma satisfactoria (Grfico 7.3). En la seccin siguiente se examinan algunas de las formas en que las
relaciones horizontales pueden impulsar a los gobiernos

Cuadro 7.2 Caracteristicas de la demanda y la oferta de bienes pblicos locales y nacionales

Nivel de suministro
por el sector pblico
Local

Factores relacionados con la demanda

Diferentes preferencias locales (iluminacin de
calles, zonificacin)

Factores relacionados con la oferta

Posible competencia entre jurisdicciones
(proteccin policial, mantenimiento de carreteras)

Bienes comunes (caminos urbanos, eliminacin

de desechos)
Nacional

Externalidades geogrficas derivadas del consumo (lucha contra epidemias)

Aspectos relativos a la equidad (normas mnimas
para la enseanza primaria)

Economas de escala (defensa)

Externalidades transjurisdiccionales (carreteras
interurbanas)

ACERCAR

EL

ESTADO

LA SOCIEDAD

Grfico 7.3 Reglas verticales e incentivos horizontales, determinantes de la capacidad del gobierno local
Gobernoiceal

Responsabilidad
vertical ...

Gobiern reioaV

y reglas para
os distintos
gobierno
Flexibilidad y
responsabilidad
horizontales

locales a mejorar su capacidad de respuesta, movilizar

recursos, mejorar la prestacin de servicios y estimular el
desarrollo del sector privado.
Beneficios de las mejoras en los incentivos y en la rendicin
de cuentas a nivel local
PARTICIPACIN CIUDADANA. En teora, la descentralizacin
puede reforzar y complementar las medidas destinadas a
ampliar la participacin popular anteriormente descritas en
el presente captulo. Como stas, puede contribuir a evitar
el peligro de opresin impuesta por la mayora acercando el
Estado a los ciudadanos y facilitando la determinacin local
de las cuestiones y los problemas, especialmente los que
afectan a los grupos minoritarios. El contraste entre Oaxaca
y Chiapas, dos de los estados ms pobres de Mxico, constituye un ejemplo revelador de esos efectos. Ambos estados
tienen una dotacin de recursos y un potencial de desarrollo similares, as como un porcentaje elevado de pobres y de
poblaciones indgenas. Pese a ello, los resultados de los programas de lucha contra la pobreza se consideran en general
positivos en Oaxaca mientras que en el estado vecino de
Chiapas su historial es ms bien negativo. La diferencia
parece tener su origen en el grado de participacin popular
en la adopcin y aplicacin de las decisiones polticas.
Oaxaca tiene una larga tradicin de mecanismos de participacin de las poblaciones indgenas y los pobres. En Chiapas, en cambio, el rechazo de esas opciones, unido a la
extensa corrupcin oficial, ha conducido a la prestacin de
servicios deficientes y al aumento de las tensiones, con
inclusin de un conflicto armado desde principios de 1994.

Sociedad civil y
sector privado

Cuando hay oposicin a un cargo pblico y la poblacin

puede participar en las votaciones y elegir a sus representantes en diferentes niveles de gobierno, el nmero de opciones polticas aumenta tambin, estimulando de ese modo la
competencia entre los distintos niveles de gobierno. La
participacin local puede significar asimismo una mayor
confianza en las decisiones polticas y su aceptacin por
los votantes. La descentralizacin puede, en consecuencia,
aumentar el nmero de opciones locales con respecto a la
adopcin de decisiones polticas y responsabilizar a los funcionarios municipales por lo que hacen y cmo lo hacen.
Indicios recientes procedentes de Amrica Latina, particularmente Colombia, parecen indicar que cuando a las autoridades locales se les pide cuenta de sus actos y se les hace
ver que sus cargos dependen en gran medida de la opinin
de los ciudadanos sobre su actuacin, se suelen ocupar
mucho ms de la calidad de su personal y de los instrumentos de que disponen para dirigir sus oficinas con eficacia.
En Prto Alegre (Brasil), en 1989 se lanz un proceso innovador de planificacin y gestin de la inversin pblica para
convencer a grupos de ciudadanos de que deban participar
en la formulacin del presupuesto municipal. En 1995,
unas 14.000 personas intervinieron en ese proceso por
medio de asambleas y reuniones. Indirectamente, se calcula
que 100.000 personas estuvieron vinculadas a la "elaboracin participativa del presupuesto" por conducto de asociaciones locales y organizaciones populares.
PRESTACIN LOCAL DE SERVICIOS. Muchos gobiernos
han reaccionado ante las crisis fiscales, la disponibilidad de
nuevas tecnologas y el inters de los ciudadanos transfi-

139

140

142

INFORME

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 7.6 Las difciles relaciones entre los distintos niveles de gobierno: los casos

del Brasil y China

La democratizacin y las revisiones constitucionales en
el decenio de 1980 aumentaron la cuanta de los recursos sometidos al control subnacional en el Brasil y el
grado de autonoma local en su utilizacin. Los gastos
de los gobiernos locales representan ahora la mitad del
gasto pblico total.
Aunque la descentralizacin transfiri recursos a los
niveles inferiores, no se consider necesario aclarar ni
ampliar las responsabilidades locales. Los gobiernos
subnacionales no estaban preparados para hacerse cargo
de nuevas tareas y tampoco se les exiga que desempearan funciones concretas ni se les prohiba que asumieran competencias ya ejercidas por otros niveles de
gobierno. En consecuencia, los gobiernos locales destinaron gran parte de sus beneficios imprevistos a aumentar su dotacin de personal y a poner en marcha nuevos
proyectos, sin las debidas garantas. Son pocas las pruebas de que haya mejorado la eficiencia general de los
gastos pblicos. La descentralizacin aument asimismo el dficit fiscal, ya que los grandes estados aprovecharon su mayor autonoma poltica para extraer
recursos federales: a mediados del decenio de 1990 casi
la tercera parte del aumento del dficit federal corresponda a deudas subnacionales.
La experiencia del Brasil demuestra que la descentralizacin poltica y fiscal no garantiza un aumento de la
eficiencia del sector pblico y que puede amenazar la
estabilidad macroeconmica. Para alcanzar sus objetivos, la descentralizacin fiscal debe ir acompaada de
una descentralizacin correspondiente de las responsabilidades relativas al gasto; deben aumentar las capacidades institucionales de los gobiernos estatales y municipales, y el gobierno federal debe imponer unos
presupuestos estrictos en sus relaciones fiscales y financieras con los gobiernos subnacionales.
La experiencia de China a principios del decenio de
1990 pone de manifiesto los escollos de la descentralizacin cuando no va acompaada de reformas y salvaguardias macroeconmicas paralelas. A principios de 1978,
las decisiones de las autoridades centrales relativas a las
inversiones y asignaciones se fueron delegando paulatinamente a los gobiernos provinciales, las empresas, las
instituciones financieras e incluso los hogares. Este fue
un elemento fundamental en la liberalizacin econmica de China y un factor trascendental en el impresionante crecimiento de su economa en los ltimos 20
aos. Simultneamente, sin embargo, tres consecuencias
de la descentralizacin socavaron el control del gobierno
central sobre las grandes cifras macroeconmicas:

a Los ingresos pblicos en porcentaje del PIB disminuyeron vertiginosamente. Al contribuir al incremento
de la competencia industrial, la descentralizacin
coadyuy en la reduccin de los beneficios de las
empresas industriales estatales, que haban constituido anteriormente la principal fuente de ingresos
tributarios. Los gobiernos locales, cada vez ms autnomos, redujeron an ms esos ingresos concediendo a las empresas estatales sometidas a su control
exenciones fiscales con el fin de aumentar sus ingresos, una vez deducidos los impuestos.
a La mayor autonoma de los gobiernos locales contribuy asimismo a que el sistema de planificacin de
las inversiones del gobierno central tuviera dificultades para controlar las inversiones de los gobiernos
provinciales y de las empresas estatales sometidas a su
control. Como los ingresos fiscales de las provincias
haban disminuido y eran insuficientes para cubrir
esas inversiones, las filiales locales de los bancos estatales se vieron obligadas a facilitar prstamos para
esos proyectos.
u A las filiales locales del banco central se les asign una
facultad discrecional sobre el 30% de los prstamos
anuales del banco central al sistema financiero.
Cuando las filiales locales de los bancos estatales
necesitaban recursos adicionales para sufragar las
inversiones de los gobiernos locales y las empresas
estatales, acudan a la filial local del banco central
para recibir una inyeccin de liquidez.
El sobrecalentamiento resultante de la economa
china en 1992-93 entra un considerable riesgo para
la estabilidad. La inflacin alcanz su nivel ms alto en
varias dcadas. El crecimiento del PIB real ascendi a
un sorprendente 14,2% en 1992 y al 13,5% en 1993.
El 80% de este crecimiento proceda del aumento de las
inversiones, efectuadas en su mayor parte por empresas
estatales sometidas a la supervisin de los gobiernos
provinciales,
Las autoridades reaccionaron rpidamente con un
conjunto de medidas, las ms importantes de las cuales
fueron las restricciones administrativas a las inversiones
efectuadas por los gobiernos provinciales y las empresas
estatales y una reafirmacin de la autoridad del banco
central sobre los prstamos a los bancos estatales. Estas
y otras medidas hicieron posible un aterrizaje suave de
la economa. En 1995 la inflacin se haba reducido a
menos del 7%, mientras que el crecimiento del PIB se
haba mantenido en torno al 9%.

ACERCAR

canales son cuantitativamente ms importantes en determinados pases que en otros. Que generen o no una inestabilidad macroeconmica depender de la importancia relativa de cada uno de ellos, de la capacidad relativa de
adopcin y aplicacin de polticas por el gobierno central o
por los gobiernos locales y del compromiso del gobierno
central con los objetivos macroeconmicos generales, como
los relativos al crecimiento y a la estabilidad de los precios.
DISPARIDADES Y DESIGUALDADES REGIONALES EN LA
PRESTACIN DE SERVICIOS. Una igualdad nacional aproxi-

EL ESTADO

LA SOCIEDAD

perodos de crecimiento acelerado o de estabilizacin

macroeconmica.
ASIGNACIN INADECUADA DE RECURSOS COMO RESULTADO DE LA SUMISIN A LOS INTERESES LOCALES. Las distor-

siones econmicas y financieras pueden asimismo proceder

de la capacidad de los gobiernos subnacionales para explotar las debilidades del centro. A falta de normas convenidas
entre los distintos niveles de gobierno, los gobiernos locales
pueden beneficiarse de fuentes de ingresos que no se les han
asignado oficialmente con arreglo al plan de descentraliza-

mada en los niveles de vida y en el acceso a los servicios

pblicos es una meta general, por no decir un mandato
constitucional, en muchos pases. La centralizacin otorga
al gobierno nacional ms poder discrecional para contrarrestar las disparidades regionales de los ingresos controlando las diferencias regionales en los niveles de prestacin
de servicios pblicos y en la tributacin. Con la descentralizacin, el objetivo de la equidad resulta imposible o, en el
mejor de los casos, ms difcil. Y los gobiernos locales y
regionales ms ricos pueden beneficiarse de manera desproporcionada de su mayor capacidad de obtener ingresos
tributarios.
En China, por ejemplo, las disparidades provinciales en
los ingresos reales per cpita han ido aumentando estos
ltimos aos. La renta por persona en la provincia ms
rica, Guangdong, es ahora cuatro veces superior a la de la
ms pobre, Guizhou. Algunas provincias de la costa meridional, como Fujian, Guangdong y Hainan, han obtenido
mejores resultados que las provincias occidentales del interior, en gran parte debido a su emplazamiento estratgico
en lo que respecta al transporte y a las comunicaciones y a
su proximidad a Hong Kong (China). Estas ventajas naturales se han visto reforzadas por las polticas oficiales en
favor de las provincias ribereas, con inclusin de desgra-

cin fiscal correspondiente. Sirva de ejemplo Polonia,

donde la introduccin de la autonoma local ha hecho posible que muchas autoridades locales empiecen a actuar
como grupos de presin, con el afn de obtener ms ventajas de Varsovia para sus clientelas locales. Como consecuencia de ello, han surgido desigualdades entre jurisdicciones,
lo que ha dado lugar a nuevas formas de conflicto social.
En el Pakistn la descentralizacin ha ido acompaada
de una forma nueva y sutil de centralizacin de las funciones a nivel provincial y de un deterioro de las relaciones
entre los distintos niveles de gobierno. Los gobiernos provinciales, que han ampliado sus competencias en la prestacin de servicios educativos y otros servicios pblicos locales desde el decenio de 1960, han adoptado cada vez ms
una actitud centralista de injerencia con respecto a los
gobiernos municipales. Lejos de alentarles a que asuman
nuevas tareas y responsabilidades, se les niega la posibilidad
de lograr buenos resultados. Por otro lado, este endurecimiento del control provincial no ha conseguido ningn
progreso apreciable en la prestacin de servicios.
Los pases industriales que se han descentralizado iniciaron el proceso estableciendo un slido marco jurdico, que
somete a los gobiernos subnacionales a normas fiables.
Muchos de esos pases disponen tambin de mecanismos

vaciones fiscales a los inversores extranjeros emplazados en

-como

zonas econmicas especiales cerca de la costa, grandes concesiones de crdito (con relacin a la poblacin) por conducto del sistema bancario de orientacin estatal de China,
y prescripciones de registro que desalientan a los pobres a
emigrar a las regiones florecientes de la costa.
En Rusia la desigualdad de los ingresos entre oblasts
(divisiones territoriales) es elevada. La relacin de los gastos per cpita entre los oblasts que gastan menos y los que
gastan ms lleg a ser de 1 a 7 en 1992, habiendo recibido
las regiones ms ricas unas consignaciones presupuestarias
para gastos desproporcionadamente elevadas, mientras
que quedaron mal atendidas las zonas rurales. La tributacin subnacional o la distribucin de los ingresos federales procedentes de recursos naturales en funcin de su
origen podran crear disparidades fiscales an mayores.
Las experiencias tanto de Rusia como de China ponen de
relieve la necesidad de idear planes de equiparacin adecuados para hacer frente a la desigualdad creciente durante

racin (Recuadro 7.7), fuertes restricciones presupuestarias

y limitaciones al endeudamiento local- para contrarrestar
los resultados negativos. Algunos pases han experimentado
mecanismos de participacin (por ejemplo, comisiones de
expertos de gran prestigio), que agrupan a los interesados y
presentan opciones de polticas factibles y controlables
dentro de un marco temporal establecido de comn
acuerdo.

polticas de transferencia fiscal y planes de equipa-

Enseanzas extradas de los intentos logrados

de descentralizacin
Lo ideal sera que las instancias competentes iniciaran el
proceso de descentralizacin introduciendo gradualmente
cambios en la autoridad de obtener ingresos y en la autoridad y obligacin en materia de gastos en forma compatible
y coherente con las necesidades y responsabilidades antes
definidas. Paralelamente, deberan establecer un sistema de
donaciones entre distintos niveles de gobierno para cubrir

143

144

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 7.7 Cmo calcular las transferencias destinadas a la equiparacin fiscal

Los programas de equiparacin fiscal compensan a las
provincias con capacidades fiscales inferiores a la media.
Adems de salvaguardar los objetivos nacionales de proporcionar unos niveles mnimos de servicios pblicos a
toda la nacin, un programa de equiparacin puede
promover la participacin de las provincias miembros
en una federacin. Por esta razn, la equiparacin fiscal
se considera a menudo como el aglutinante que mantiene unida a una federacin. Los economistas han reconocido hace tiempo que la equiparacin est justificada
en aras de la equidad horizontal, y en estos ltimos aos
se ha puesto claramente de manifiesto que en determinadas condiciones puede promover tambin la eficiencia econmica.
En el Pakistn, por ejemplo, se ha propuesto un sistema tributario representativo para equiparar la capacidad fiscal de todas las regiones. La elaboracin de ese
sistema entraa, en primer lugar, el clculo de los ingresos que se obtendran si un gobierno provincial utilizara
todas las fuentes normales de ingresos con la intensidad

las diferencias entre gastos e ingresos locales y corregir los

desequilibrios en la eficiencia y eficacia, si es posible con
incentivos intrnsecamente orientados a movilizar los
recursos locales. Esto sera lo ideal. En la vida real, la concepcin de un programa de descentralizacin atinado suele
ser ms compleja.
DESIGNAR LAS AUTORIDADES ENCARGADAS DE LOS GAS-

TOS E INGRESOS PBLICOS. Esto plantea una multitud

de

problemas. La informacin sobre la verdadera distribucin

de los beneficios e impuestos entre las distintas jurisdicciones y dentro de cada una de ellas es imperfecta. Y las economas de escala en la recaudacin de ingresos y en la produccin de servicios pueden en parte anular las ventajas de
la eficiencia de un sistema descentralizado. Por aadidura,
a menudo se desconocen los costos de otras opciones para
la produccin de servicios. En el Cuadro 7.3 se indican
algunas posibles asignaciones de los impuestos y gastos.

media de utilizacin nacional. Luego, utilizando como

norma la media aritmtica de todas las provincias, se
determina el derecho a equiparacin de la provincia, en
funcin de una fuente de ingresos dada, estableciendo
la diferencia (si es positiva) entre el producto potencial
medio de todas las provincias, con la tasa impositiva
nacional media, y el producto potencial obtenido en la
provincia cuando se aplica a su base de ingresos la tasa
impositiva media nacional. De esta manera la capacidad
fiscal de las provincias situadas por debajo de la media
se eleva hasta alcanzar el nivel mediano, la media aritmtica o alguna otra norma. Como los datos relativos a
las bases impositivas y a las recaudaciones fiscales requeridas para aplicar un sistema tributario representativo
son publicados con regularidad por diversos niveles de
gobierno en muchos pases, ese sistema no requiere nuevos datos y podra ponerse en prctica en forma de programa federal de equiparacin fiscal en lugar de una iniciativa de participacin en los ingresos tributarios por
parte de la poblacin.

los gastos locales y los recursos locales y entre los beneficios

resultantes de la prestacin de servicios pblicos locales y
sus costos. La separacin entre los beneficios y los costos y
la escasa capacidad de los gobiernos locales de movilizar
ingresos por s solos pueden reducir la transparencia de la
presupuestacin local y la responsabilidad de los gobiernos
locales ante los ciudadanos, cuyo resultado seran unos servicios pblicos ineficientes y poco equitativos. Por e lo, es
evidente que cualquier sistema de transferencias entre los
diversos niveles de gobierno en los pases en desarrollo tendr que programarse en forma muy meticulosa.
No existe ningn modelo perfecto de transferencias
entre los diversos niveles de gobierno, pero un buen sistema debe tener ciertas caractersticas. Por encima de todo,
debe ser previsible y transparente y reflejar los principios
pertinentes establecidos en el Cuadro 7.4.
LLEGAR A UN ACUERDO SOBRE EL PLANTEAMIENTO MS

DETERMINAR LAS TRANSFERENCIAS ENTRE LOS DIVERSOS

INDICADO. Es importante contar con normas claras que

Las transferencias estatales son

fuentes importantes de ingresos para muchos gobiernos
subnacionales. En el Brasil, entre 1970 y 1992 las transferencias del gobierno federal financiaron el 64% de los gastos de los gobiernos locales. En Sudfrica, los trasvases del
gobierno central a los gobiernos provinciales recin elegidos
representaron aproximadamente el 90% de los ingresos
totales de estos ltimos. Por su misma naturaleza, las transferencias estatales tienden a establecer una separacin entre

impongan alguna forma de control a los agentes de cada

nivel de gobierno. Igualmente importante parece ser el
proceso por medio del cual se acuerdan las normas. Aunque, en principio, stas podran imponerse desde arriba
para limitar la arbitrariedad de todos los participantes, en
la prctica resulta difcil imponer un acuerdo y los resultados quiz no sean sostenibles. Esto es particularmente
cierto en las economas en desarrollo. Las enseanzas extradas de diversos pases indican que las polticas ms

NIVELES DE GOBIERNO.

ACERCAR

EL

ESTADO

LA

SOCIEDAD

Cuadro 7.3 Posibles asignaciones de impuestos y gastos, por nivel de gobierno

Gobierno cenral

Gobierno local o provincial

Gobierno rgonal

Ingresos
Impuesto sobre el valor agregado
Impuesto sobre la renta personal
Impuesto sobre la renta de las
sociedades
Impuestos sobre el consumo
Impuestos sobre los recursos naturales
Derechos de aduana
Impuestos a la exportacin

Impuesto sobre la renta personal

Recargo sobre los impuestos
nacionales
Impuesto sobre las ventas al
por menor
impuestos sobre el consumo
Impuestos sobre la propiedad
Impuestos sobre los vehculos

Impuestos sobre la propiedad

Impuestos sobre los vehculos
Cargos a los usuarios
Permisos y derechos

Atencin secundaria de salud

(hospitales, atencin curativa)
Educacin superior y secundaria
Caminos y carreteras (interurbanos)
Transporte pblico (interurbano)
Contaminacin del aire y el agua
Ordenacin de recursos naturales
Proteccin policial

Atencin primaria de salud

Educacin primaria y secundaria
Caminos y carreteras (interurbanos)
Transporte pblico (interurbano)
Contaminacin del aire y el agua
Eliminacin de desechos slidos,
abastecimiento de agua,
alcantarillado, proteccin contra
incendios
Regulacin del uso de la tierra
y zonificacin
Vivienda
Poltica relativa a la cultura
Promocin del turismo
Proteccin policial

Gastos
Atencin terciaria de salud (lucha
contra enfermedades infecciosas,
investigacin)
Educacin superior
Caminos ycarreteras (interurbanos)
Transporte pblico (interurbano)
Ordenacin de recursos naturales
Defensa

transcendentales tienen mayores probabilidades de aplicacin cuando se basan en un amplio consenso entre los interesados. Por este motivo, las posibilidades de xito de la
descentralizacin son mayores si se cuenta con un entorno
institucional y con procedimientos que permiten enunciar
claramente los intereses y establecer polticas por consenso,
como los que se especifican, por ejemplo, en la Carta Europea de Autonoma Local de 1985.
En ausencia de unos principios rectores aprobados por
mutuo acuerdo, qu pueden hacer los Estados interesados
en la descentralizacin para poner en marcha el proceso? Ya
existen algunos modelos. Al principio del decenio de 1990
el Gobierno de Uganda estableci un procedimiento de
consulta con diferentes partes interesadas -grupos comunitarios, productores agropecuarios y representantes estatales- para decidir la mejor manera de llevar adelante la descentralizacin. Se adopt la decisin de proceder por etapas
y gradualmente. Otros pases han preferido establecer comisiones integradas por directivos competentes de diferentes
niveles de gobierno, profesores universitarios y, a veces, sindicatos y asociaciones empresariales, recurriendo al asesoramiento extranjero en caso necesario. La experiencia reciente
de SudfriLa es interesantea este respecto. La nueva Cons-

titucin prescribe el establecimiento de una comisin fiscal,

encargada de la estructura de los distintos niveles de
gobierno del pas. El presidente, encargado de establecer la
comisin, proporcion a diferentes representantes un foro
constitucionalmente garantizado donde pudieran exponer
sus intereses. Aunque es demasiado pronto para determinar
si ha tenido xito, el proceso despert amplias expectativas
y estimul la presentacin de solicitudes de que se idearan
medidas de descentralizacin adecuadas.
Las comisiones pueden atender satisfactoriamente los
intereses a corto plazo. A ms largo plazo, no obstante, quiz
se necesiten soluciones ms duraderas que hagan posible la
representacin oficial de los intereses de los gobiernos subnacionales en la adopcin de polticas y la legislacin nacionales. En este contexto se ha utilizado a menudo un sistema
institucional dotado de una segunda cmara, como el Bundesrar alemn. Esos dispositivos ofrecen un mecanismo
institucionalizado para enunciar los intereses desde abajo, al
mismo tiempo que proporcionan los medios para elaborar
normas ampliamente aceptadas y fiables de colaboracin
entre los niveles de gobierno, requisito esencial para una descentralizacin sostenible. Adems, ayudan a las distintas instancias gubernamentales a ajustarse a las nuevas necesidades.

145

146

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

COMPROBAR QUE LA BASE INSTITUCIONAL EST LISTA.

En principio, el acercamiento de la adopcin y aplicacin

de las polticas a las comunidades destinatarias y la participacin de los ciudadanos en la configuracin de las polticas generan una mayor responsabilidad y un sistema ms
acertado de contrapesos locales. Mas, como muestra el examen anterior sobre el peligro de inestabilidad macroeconmica, las medidas de carcter general adoptadas por
el gobierno central pueden socavarse en el plano local si no
existen pautas firmes de restriccin fiscal y normas eficaces
que regulen las relaciones entre los niveles de gobierno. En
la mayor parte de los sistemas confederados se han establecido con el tiempo mecanismos eficaces de contrapesos y

1997

salvaguardias entre los distintos niveles de gobierno. Lo

que la historia nos dice, paradjicamente, es que a menos
que los Estados hayan alcanzado cierto nivel de centralizacin y establecido normas eficaces de control macroeconmico global y adopcin de polticas correctas, la descentralizacin puede presentar problemas de aplicacin y crear
desequilibrios. Tanto si es resultado de una evolucin
gradual como si se introduce deliberadamente (o ambas
cosas a la vez), la descentralizacin podr dar un impulso
adicional al desarrollo, pero nicamente si se dan estas
condiciones.
Toda estrategia de descentralizacin debe comenzar con
una evaluacin de la capacidad institucional en los diversos

Cuadro 7.4 Principios para el establecimiento de las transferencias y prcticas ptimas

Objetivo de las
transfencias

Principios para el
establecimiento de las
transferencias

Prcticas ptimas

Prcticas que se
deben evitar

Cubrir el dficit fiscal

Redistribucin de
responsabilidades entre
los niveles de gobierno
Reduccin de impuestos
Distribucin de los
ingresos tributarios

Reduccin de impuestos
en el Canad
Distribucin de los ingresos tributarios en Brasil,
Canad, Pakistn y
Sudfrica

Transferencias para cubrir

dficit
Distribucin de los ingresos de cada impuesto,
como en India y Pakistn

Reducir las diferencias

fiscales regionales

Transferencias generales
sin contrapartida
Transferencias para equiparar la capacidad fiscal

Programas de equiparacin
fiscal en Alemania,
Australia y Canad

Distribucin general de los

ingresos aplicando frmulas de mltiples factores

Compensar beneficios
indirectos

Transferencias de contrapartida de volumen no

definido, cuya tasa est en
relacin con los beneficios
indirectos estimados

Transferencias a hospitales
universitarios en Sudfrica

Establecer normas
mnimas a nivel nacional

Transferencias condicionales sin contrapartida y en

bloque; las condiciones se
refieren a las normas sobre
servicio y acceso

Transferencias para carreteras y educacin primaria

en Indonesia
Subsidios escolares
en Chile y Colombia

Transferencias con
condiciones relativas a los
gastos nicamente
Transferencias especficas

Influir en las prioridades

locales en las reas de
alta prioridad para el pas
pero que tienen escasa
importancia a nivel local

Transferencias de contrapartida de volumen no

definido, cuya tasa varia en
relacin inversa a la capacidad fiscal local

Transferencias de contrapartida para la asistencia

social en el Canad

Transferencias especficas

Estabilizacin

Transferencias de capital
para adquirir equipo, siempre y cuando sea posible
su mantenimiento

Utilizacin restringida de
las transferencias de
capital y fomento de la
participacin del sector
privado mediante garantias
contra los riesgos polticos
y de discontinuidad de las
polticas

Transferencias para fines

de estabilizacin sin
exigencias sobre el mantenimiento en el futuro

ACERCAR

EL ESTADO

LA SOCIEDAD

Cuadro 7.5 Acomodar la estrategia de descentralizacin a la capacidad del gobierno

Capacidad
del gobierno local
Baja

Alta

Capacidad del gobierno central

Baa
Estrategia de descentralizacin cautelosa, y
aplicacin de la misma en forma experimental

Alta
Desconcentracin de algunos servicios
prioritarios

Delegacin de ciertas funciones a las ONG y la

comunidad

Delegacin de ciertas funciones a las ONG y la

comunidad

Fortalecimiento institucional masivo en ambos

niveles, sobre todo en el mbito de las finanzas
pblicas (la mayora de los pases de frica al
sur del Sahara)

Fortalecimiento especifico de entidades locales

durante la transferencia de responsabilidades
(por ejemplo, Hungra, Mxico, Tailandia)

Tendencias separatistas o secesionistas

Delegacin o transferencia de funciones segn
lo goieros (or jemlo,
lasd rioidaes
Santa Cruz, en Bolivia;
de
el Departamento
algunas partes de la antigua Unin Sovitica)

Delegacin o transferencia de funciones segn

enrec de los obiernos,
e
l
y de acuerdo con las necesidades senaladas
(la mayora de los pases industriales)

niveles de gobierno (Cuadro 7.5). Cuando el gobierno central no ter ga la capacidad necesaria para administrar la
poltica fiscal y monetaria nacional, para promulgar y aplicar normas fiables relativas a los asuntos que se plantean
entre niveles de gobierno o para establecer un marco que
permita reunir a las partes interesadas, la descentralizacin
ser difcil de lograr. Unas relaciones fuertemente polarizadas entre los distintos niveles de gobierno o dentro de ellos
y una capacidad orgnica extremamente dbil en el plano
subnacional pueden obstaculizar tambin el intento. En
esas circunstancias sera preferible que los rganos de decisin poltica aplazaran la descentralizacin o evitaran estrategias ambiciosas en favor de un enfoque ms escalonado o
sectorial. La descentralizacin podra comenzar, por ejemplo, en ciertas esferas prioritarias, como la educacin, la
salud o la infraestructura. Unos slidos mecanismos de
vigilancia podran facilitar la posibilidad de aprender y de
introducir gradualmente las nuevas polticas. Los pases
con mayor capacidad central y local pueden tener ms
posibilidades de eleccin, pero sus preferencias variarn. Lo
que quiz sea importante en un pas (pongamos por caso,
la prestacin de servicios descentralizados) quiz no sea lo
ms aconsejado (ni aconsejable) en otros.

Opciones estratgicas: salvar la distancia entre

el Estado y'el ciudadano
De la informacin presentada en este captulo se deduce
que, para aumentar la capacidad y la eficacia del Estado, se
requieren mecanismos destinados a aumentar la apertura y
la transpatencia, a reforzar los incentivos para participar en
los asunto, pblicos y, cuando proceda, a acercar el Estado

a la poblacin y a las comunidades a las que debe servir.

Para aumentar la capacidad de esta manera se necesita
tiempo y una meticulosa atencin a los peligros: los intentos de apertura estatal a un conjunto ms amplio de necesidades e intereses no mejoran la eficacia ni la responsabilidad si marginan an ms a otros grupos. Sin embargo, la
experiencia de las instituciones estatales de todo el mundo
permite llegar a algunas conclusiones claras, que pueden
servir como punto de partida:

a Cuando convenga, los Estados deben hacer lo posible

por someter a un amplio proceso de evaluacin y debate
pblico las orientaciones y prioridades polticas esenciales. Ello significa, como mnimo, facilitar informacin
de inters del pblico y establecer mecanismos de consulta, como consejos de deliberacin y comits de ciudadanos para conocer las opiniones y preferencias de los
grupos afectados.
a El Estado debe estimular, siempre que sea factible, la
participacin directa de los grupos de usuarios y beneficiarios en la concepcin, introduccin, provisin y vigilancia de los bienes y servicios pblicos locales. Adems,
debe realzar la capacidad y eficiencia de las organizaciones e instituciones locales responsables, en lugar de
suttur.
sustituirlas.
a Cuando las circunstancias aconsejen la descentralizacin
de los servicios, los Estados deben adoptar un enfoque
meticulosamente escalonado o sectorial y comenzar por
las esferas prioritarias, como la educacin, la salud o la
infraestructura. Deben instaurar unos mecanismos slidos de vigilancia y asegurarse de que se han establecido

147

148

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

normas acertadas que impidan las actuaciones arbitrarias

del gobierno central y local.
a En el plano local, los Estados deben concentrarse en los
procedimientos e incentivos destinados a intensificar la
responsabilidad y la competencia. Cuando los gobiernos
locales son escasamente responsables o indiferentes, el
logro de una mayor responsabilidad horizontal (para
con el pblico) y vertical (con respecto al gobierno central) ser un primer paso trascendental para incrementar
la capacidad del Estado.
Toda estrategia destinada a abrir y descentralizar el
Estado conlleva algn riesgo. Cuanto mayores son las
posibilidades de expresar la propia opinin y de participar,
mayores son las reivindicaciones que se plantean al
Estado, lo que puede intensificar el peligro de paralizacin

1997

o de acaparamiento del poder por grupos de intereses con

mayor capacidad de hacerse or. Y, si no existen normas
claras que impongan restricciones a los diferentes niveles
de gobierno, ni incentivos que estimulen la responsabilidad local, la crisis de gobernabilidad que aflige ahora a
muchos Estados centralizados simplemente se transmitir
a los niveles inferiores. No obstante, como se afirma en la
Parte IV del presente Informe, los obstculos en el camino
de la reforma del Estado no son insuperables. El primer
paso para acercar el Estado a la sociedad consistir en
hacer que los objetivos de la reforma sean perfectamente
comprensibles para los ciudadanos y para la comunidad
empresarial. Los esfuerzos en pro de la comunicacin y del
consenso producirn el doble beneficio de reforzar el
apoyo a la reforma y de indicar mejor al Estado cmo debe
proceder.

PROMOVER

LA

ACCION

COLECTIVA

INTERNACIONAL

formas de relacin y la presin de la competencia

E
pueden potenciar la eficacia del Estado en los respectivos
N EL CAPTULO

SE EXPLICABA CMO LAS NUEVAS

pases. Pero el problema de la reforma del Estado no se

detiene en las fronteras nacionales. En un mundo cada vez
ms interdependiente, las acciones de un pas tienen con
frecuencia repercusiones para sus vecinos y para el resto del
mundo. Y cada vez est ms extendida la opinin de que
algunos bienes y servicios pblicos slo pueden obtenerse
mediante la cooperacin internacional. Por ello, el fortalecimiento de la capacidad del Estado supone la creacin de
vnculos e instiruciones ms eficaces, tanto en el plano
internacional como en el interno.
La necesidad de la cooperacin internacional es resultado de los problemas mundiales y regionales descritos en
captulos anteriores, como la falta de mercados y la presencia de efectos secundarios o externalidades. La paz mundial,
un entorno internacional sostenible, un mercado nico de
bienes y servicios y un patrimonio comn de conocimientos bsicos son otros tantos ejemplos de bienes pblicos
internacionales. Su suministro ser insuficiente si no se
hacen esfuerzos conscientes, concertados y colectivos para
superar esa deficiencia. La ayuda para el desarrollo, aunque
no es un bien pblico en sentido estricto, justifica tambin
la cooperacin internacional por motivos relacionados con
la equidad mundial.
En este captulo se estudian los modos en que los gobiernos podran contribuir a asegurar un suministro mundial
ms eficaz de bienes pblicos internacionales. Se empieza
examinando los mecanismos voluntarios ya establecidos
para coordinar la accin colectiva internacional. Aunque
hay pruebas evidentes de que la cooperacin para conseguir
objetivos colectivos mundiales trae consigo beneficios que
son tambin de alcance universal, no todas las acciones de
este tipo producen beneficios para todos. Por ello, no siempre estarn interesados en participar todos los pases. Puede

no concedan
ocurrir que algunos de ellos simplemente

tanto valor como otros a determinados bienes pblicos

internacionales, o que los costos internos asociados al cumplimiento de un acuerdo sean superiores a los beneficios.
Una enseanza importante de la experiencia de los acuerdos
voluntarios es que sirven de poco cuando los pases los
firman sin comprender o aceptar plenamente sus costos.

Financiacin y suministro de bienes pblicos

internacionales
Hasta no hace mucho, las indicaciones que solan formularse sobre la provisin de bienes pblicos se centraban casi
exclusivamente en la intervencin del Estado. Segn las
circunstancias, la solucin propuesta poda ser una subvencin, un impuesto, una nueva norma sobre responsabilidades, una nueva reglamentacin o un nuevo programa para
el suministro pblico directo del bien en cuestin. Pero
este planteamiento sola fallar cuando se trataba de bienes
pblicos internacionales. En un mundo integrado por
naciones soberanas, la nica respuesta es la cooperacin
voluntaria. Pero, por qu habran de emprender los pases
acciones concertadas cuando el incentivo para realizarlas
individualmente es escaso o nulo?
Las enseanzas del pasado y una mejor comprensin del
funcionamiento de las economas nos han obligado a reconocer un conjunto ms amplio de razones que justifican las
acciones colectivas y a establecer dispositivos institucionales ms adecuados para su realizacin, independientemente
de que sean de alcance nacional o mundial. Como se ha
demostrado en captulos anteriores, los Estados estn
renunciando a los mtodos de gobierno monopolsticos, de
mando y control, en favor de un planteamiento basado en
la participacin de la sociedad civil, los mercados y las
autoridades locales. En el plano mundial, el planteamiento
participativo va ms lejos todava, ya que recurre a la cooperacin internacional sin necesidad de hacer uso del poder

150

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

coercitivo. Actualmente, los principales mecanismos para

la provisin de bienes pblicos internacionales son de
carcter totalmente voluntario.
En los mercados internacionales de intercambio e inversin, los pases han colaborado con el fin de elaborar reglas
y normas de conducta comunes y de institucionalizarlas
mediante diversos acuerdos oficiales, como el foro Cooperacin Econmica en Asia y el Pacfico (APEC) y el Mercosur, en Amrica del Sur, y otros mecanismos multilaterales,
como la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y su
precursor, el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
(GATT). Aunque todos estos mecanismos se basan exclusivamente en la participacin voluntaria, han logrado atraer a
un nmero cada vez mayor de miembros, lo que ha contribuido enormemente al crecimiento del comercio mundial y
al bienestar de los participantes. Organizar y administrar
esos acuerdos es costoso, pero sus miembros han estimado
que los beneficios justifican tales costos.

incertidumbre en cuanto al tipo de accin conjunta que ha

de realizarse. En otros, como en la proteccin del medio
ambiente y el cambio climtico, lo que no estar claro es el
grado de participacin de los principales protagonistas.
Incertidumbres de esta ndole reducen la probable eficacia
de la cooperacin y menguan los beneficios previstos.
Aun cuando las circunstancias no sean tan incierras, las
diferencias de opinin y en el orden de prioridades pueden
impedir la cooperacin. Por ejemplo, muchos pases en
desarrollo se resisten a adoptar la legislacin laboral y las
normas contra la contaminacin de los pases ms ricos, por
temor a perder su ventaja comparativa y a poner en peligro
su crecimiento. Y puede que algunos pases opten por no
cooperar en determinadas actividades porque estn convencidos de que la investigacin y la experimentacin privadas
ofrecern en ltima instancia soluciones menos costosas.
El suministro colectivo de bienes pblicos requiere, por
lo general, un equilibrio entre tres principios: apertura,
diversidad y cohesin. Los tres ofrecen ventajas notables,

Cundo es conveniente la cooperacin?

pero la persecucin de cualquiera de ellos hasta lmites

Para todos los pases, la decisin de cooperar en iniciativas

internacionales importantes es compleja y est condicionada por los valores sociales del pas y por su manera de
entender el inters nacional a largo plazo. El equilibrio
entre los costos y beneficios de la cooperacin depende del
tipo de actividad, de los mecanismos propuestos y de la
situacin econmica y social del pas.
Hoy en da se reconocen en mayor medida no slo la
existencia y las ventajas de los bienes pblicos internacionales, sino tambin las consecuencias que se pueden seguir
cuando son insuficientes. La historia ha demostrado lo que
puede suceder cuando la comunidad de naciones est ms
fragmentada que en la actualidad, debido a guerras u obstculos al comercio y a la inversin. Sin un foro para que
los Estados debatan y negocien de manera ordenada los
cambios en las polticas y normas nacionales, las pequeas
economas pueden terminar teniendo que adoptar las prcticas de las potencias econmicas dominantes, en un proceso de "imperialismo homologador". Si no se suministra
ayuda externa eficaz o apoyo a la investigacin bsica para
cubrir las necesidades de los pases pobres, se reducen las
perspectivas de que estos pases lleguen a ser alguna vez
economas pujantes e interlocutores comerciales producti-

extremos puede poner en peligro a los dems. La apertura

a la economa mundial implica el empeo de asegurar la
transparencia y unas reglas claras, por ejemplo prohibiendo
prcticas comerciales discriminatorias. Por otro lado, la
apertura sin diversidad podra ahuyentar a los pases que no
quieren renunciar a la libertad de discrepar y, en consecuencia, provocar una mayor fragmentacin de la economa mundial. Anlogamente, la aceptacin de la diversidad, por ejemplo mediante el reconocimiento mutuo de
normas nacionales diferentes, fomenta la innovacin pero
puede mermar la cohesin entre pases o entre sus comunidades. Finalmente, tambin la cohesin es en general un
bien deseable, pero no cuando entraa un sacrificio excesivo de la apertura y la diversidad.
De lo dicho se deduce que el suministro colectivo de
bienes pblicos internacionales es, sin duda, necesario pero
no es la respuesta a todos los problemas de todos los pases.
Cada pas debe decidir, caso por caso, si va a participar o
no. Por ello, toda estructura mundial encaminada a organizar una accin colectiva debe dar cabida a una multitud
de mecanismos e instituciones, basados todos ellos en la
participacin voluntaria. Una posible forma de abordar el
sistema de organizacin es considerar que existen diversos

vos. La cooperacin internacional es imprescindible para

tipos de agrupaciones, cada uno de ellos con un objetivo

lograr que los acontecimientos sigan un rumbo significativamente ms favorable.

Pero, una vez ms, no todos los pases desean en todos
los casos participar en la provisin de bienes pblicos internacionales. Efectivamente, la cooperacin puede restringir
la libertad de accin de un pas. En numerosas ocasiones,
las ventajas de la cesin de parte de la autonoma nacional
son superiores a los costos, pero no siempre es as. En
muchos mbitos -la coordinacin de las polticas macroeconmicas es uno de ellos- es imposible evitar cierta

diferente:
a Agrupaciones funcionales, encargadas de cuestiones concretas, como la poltica macroeconmica, la proteccin
del medio ambiente, las normas laborales y los conflictos
internacionales (por ejemplo, la Organizacin Internacional del Trabajo y el Banco de Pagos Internacionales).
a Agrupaciones regionales, que se ocupan de mltiples
cuestiones de inters para los pases vecinos (pero abiertas, si es posible, a todos los que deseen formar parte de

PROMOVER

ellas), en particular el comercio y la inversin (por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLC) y el APEC).
a Agrupaciones de coordinacin, que sirven de enlace
entre las funcionales y las regionales y ofrecen a todos
sus miembros una red ms amplia (por ejemplo, la
OCDE).
Este marco garantiza un equilibrio razonable entre apertura, diversidad y cohesin y puede ser vlido para impedir
la fragmentacin y el imperialismo homologador. En todo
momento, los diferentes pases pueden mostrar distinto
grado de inters y de participacin en los diversos acuerdos, y es posible que algunas agrupaciones permanezcan
relativamente inactivas durante largos perodos. Pero
cuando llegue el momento oportuno y se produzca una
convergencia de ideas y circunstancias, quiz renazca el
inters por sus actividades, como sucedi en las fases finales de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT.
Cmo asegurar una cooperacin ms eficaz
No existe ninguna garanta de que los Estados participantes cumplan siempre ntegramente sus compromisos externos. Cuando no hay una autoridad con jurisdiccin universal y poder coercitivo, son los propios Estados quienes
deben hacer cumplir los acuerdos y tratados internacionales. Por consiguiente, es obvio que, cuando los compromisos no se respetan voluntariamente, se necesitan mecanismos para asegurar su cumplimiento. La evolucin reciente
del derecho internacional ha puesto de manifiesto algunos
de esos mecanismos.
El hecho de que los pases no cumplan sus compromisos
internacionales obedece a diversas razones. Es posible que
los incentivos a tal efecto sean insuficientes, debido a cambios en las prioridades polticas o en las condiciones econmicas bsicas. O puede que no exista la capacidad necesaria, en particular la competencia tcnica y organizativa que
se precisa para asegurar una accin oportuna. Finalmente,
en los pases en desarrollo la razn ms frecuente suele ser la
falta de los recursos financieros necesarios.
Es posible que un pas tenga que reconsiderar su participacin si sus incentivos han llegado a ser incompatibles
con el cumplimiento de sus obligaciones internacionales.
Los acuerdos (o las organizaciones internacionales) pierden
eficacia si muchos de sus miembros tienen, simultneamente, fuertes incentivos para no acatar sus disposiciones.
Sin embargo, en la prctica, los Estados han sabido interpretar su propio inters en sentido amplio, es decir, han
tenido en cuenta la repercusin de sus acciones en la comunidad de las naciones, en su propia reputacin y en la posibilidad de concertar en el futuro acuerdos recprocos.
La falta de capacidad y de recursos financieros suele ser
ms fcil de subsanar. Muchos acuerdos internacionales
tienen en (uenta la capacidad y las restricciones financieras

LA ACriN

COLECTIVA

INTERNACIONAL

de algunos de sus miembros. Pueden incluirse disposiciones que aseguren a todos los miembros el personal y los
recursos financieros necesarios. Cuando no se han previsto
todas estas necesidades, pueden crearse mecanismos de
comunicacin y supervisin para abordar los nuevos problemas. Una asignacin realista de responsabilidades y la
autorizacin previa de transferencias de recursos en caso
necesario permiten mejorar el cumplimiento de los compromisos y reducir las infracciones.
Los mecanismos jurdicos tradicionales no suelen ocuparse de la causa bsica de los problemas relacionados con
el cumplimiento, y normalmente no intervienen mientras
no se produce una violacin del acuerdo. Se trata de un
enfoque centrado en el incumplimiento de los compromisos y en la confrontacin. Las medidas correctoras llegan a
veces demasiado tarde, cuando el dao est ya hecho. Las
relaciones entre los miembros pueden deteriorarse, dificultando en el futuro la cooperacin.
Otro posible enfoque, que hace ms hincapi en los
procesos, promueve la observancia de los compromisos de
manera permanente. El objetivo no es condenar las infracciones, sino evitarlas, haciendo que los Estados cumplan
con sus obligaciones. Este enfoque se basa mucho ms en
la comunicacin, la consulta, la vigilancia, el intercambio
de informacin y la asistencia tcnica y financiera.
Algunos convenios recientes, especialmente en relacin
con el medio ambiente, incorporan mecanismos encaminados a vigilar y facilitar el cumplimiento, como conferencias de las partes, secretaras independientes y acuerdos de
asistencia financiera que garantizan la presentacin y examen de informes sobre la aplicacin de los convenios por
los pases miembros. Sin embargo, estos mecanismos carecen de poder coercitivo. Tienen tambin una capacidad
limitada para verificar la aplicacin a menos que los pases
cooperen proporcionando informacin. Los acuerdos jurdicos ms complejos, entre los que se incluyen algunos
convenios recientes sobre el medio ambiente, refuerzan los
aspectos relacionados con la supervisin. Un organismo
supervisor puede ser til para vigilar los requisitos relativos
a la presentacin de informes y para divulgar informacin
sobre los efectos del convenio a nivel nacional.
El procedimiento para los casos de incumplimiento
establecido por el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono es un buen ejemplo de
este nuevo enfoque. Puede iniciarlo cualquier parte en el
acuerdo que tenga dudas sobre la aplicacin correcta del
protocolo por otra de las partes, o tambin la propia secretara o cualquier parte que tenga dificultades para cumplir
sus compromisos. Las ONG y los particulares tienen tambin acceso a este procedimiento, pudiendo transmitir a la
secretara informacin sobre posibles casos de inobservancia. El Comit de Aplicacin puede tratar de llegar a un
arreglo amistoso, o recomendar que se preste asistencia
tcnica o financiera si el incumplimiento del protocolo se

151

152

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

debe a una falta de capacidad. Tambin puede suspender

los derechos y prerrogativas de las partes infractoras.
El fundamento de este segundo enfoque es la cooperacin permanente entre los organismos nacionales. Entre los
elementos bsicos se incluyen las redes de comunicacin
permanente, la presentacin peridica de informes sobre la
aplicacin, el examen frecuente de las disposiciones jurdicas y reuniones habituales de quienes han de adoptar las
decisiones y el personal. Todo ello contribuye a que los
funcionarios responsables se mantengan al tanto de los
objetivos que persiguen los acuerdos y de los medios para
conseguirlos, y a que la opinin pblica permanezca informada de los problemas que se plantean. Un buen ejemplo
de este tipo de mecanismo es el Registro Internacional de
Productos Qumicos Potencialmente Txicos, con sede en
Ginebra, que toma como base las decisiones normativas
nacionales, ms que las internacionales.

eLa actaisind btura

en la actualidad

En esta seccin se examinan algunos de los desafos y oportunidades que se plantean, en cinco sectores concretos,
cuando se intenta alcanzar un equilibrio entre el inters
propio y el bien comn en un mundo cada vez ms
interdependiente.
Expansin de los mercados mundiales
La liberalizacin del comercio y de las leyes sobre la inversin en todo el mundo ha contribuido a que el volumen
del comercio mundial y de las inversiones extranjeras directas y de cartera haya registrado un enorme incremento,
cuyos efectos han sido notables y positivos para el bienestar de los participantes. Los acuerdos multilaterales y regionales han favorecido la expansin del mercado, ya que la
mayor interdependencia econmica ha obligado a mantener y ampliar un sistema internacional y liberalizado de
inversiones y comercio. Fortalecida por un comercio
pujante, la economa mundial ha crecido rpidamente, y
no hay indicios de que este crecimiento vaya a reducirse. La
migracin internacional de personas en busca de trabajo no
ha crecido al mismo ritmo. Como se sealaba en el Informe
sobre el desarrollo mundial 1995, las corrientes migratorias
anuales desde los pases en desarrollo no son ahora mayores, en relacin con la poblacin total, que en los aos
setenta. La mayor parte de los trabajadores de los pases
pobres slo estn comenzando a experimentar los beneficios -y los costosde la migracin mundial. Pero,
debido a la expansin de los mercados y a la creciente presin de la competencia, algunos pases insuficientemente
preparados sern sumamente vulnerables a las conmociones imprevistas y las polticas errneas. Como se explicaba
en el Captulo 3, los pases debern adoptar polticas internas prudentes, coherentes y crebles con el fin de prepararse

1 997

para la nueva coyuntura mundial. Una accin colectiva

internacional puede respaldar estos esfuerzos ofreciendo a
los pases los medios para que asuman compromisos externos que hagan ms crebles esas polticas.
El creciente consenso mundial acerca de los beneficios
de un comercio ms liberalizado y de la expansin del mercado internacional se hace patente en el nmero elevado, y
creciente, de miembros de la OMC (Recuadro 8.1). La
Ronda Uruguay, ltima de las series de negociaciones multilaterales encaminadas a la liberalizacin del comercio, se
tradujo en importantes reducciones de los obstculos arancelarios y no arancelarios al comercio de bienes y servicios,
especialmente entre los pases en desarrollo.
Sin embargo, la reduccin de los obstculos fronterizos
es slo una de las condiciones previas para una participacin ms activa en el sistema de comercio mundial. Los
pases necesitan tambin un tipo de cambio competitivo,
una disponibilidad suficiente de divisas y una infraestrucde transporte que pueda sustentar la expansin de los
intercambios. Por ello, a pesar de la creciente liberalizacin
del comercio, entre mediados de los aos ochenta y de los
noventa la parte de ste en el PIB disminuy en 44 de los
93 pases en desarrollo. Esta discrepancia en la velocidad y
amplitud de la integracin indica hasta qu punto han
conseguido las diferentes regiones aumentar el volumen de
su comercio con el resto del mundo. Por ejemplo, mientras
que el comercio de Asia oriental se ha ampliado constantemente durante varios decenios, el de frica al sur del
Sahara ha disminuido.
Son cada vez ms los pases que, adems de liberalizar
su comercio, estn eliminando tambin gradualmente las
restricciones a los movimientos transfronterizos de capitales, ya sea de modo unilateral o en el marco de inicativas
regionales. El nmero de pases con un rgimen de capital
liberalizado en su totalidad o en su mayor parte ha subido
de 9 a 30 en los dos ltimos decenios, mientras que el de
pases con normas relativamente restrictivas ha sufrido un
acusado descenso, pasando de 73 a 53 (Grfico 8.1).
Al igual que existen notables diferencias entre los pases
en lo que respecta al crecimiento del comercio, hay tambin una apreciable disparidad en cuanto a su capacidad
para atraer capitales extranjeros. Aunque en los dos ltimos
decenios las corrientes de capital privadas y oficiales se han
multiplicado por diez en todo el mundo, no todas las regiones se han beneficiado igualmente de ese crecimiento. Gran
parte de la expansin ha correspondido a los flujos privados, y en las regiones en desarrollo la mayora de stos se
dirigen a Asia oriental y Amrica Latina. Segn una estimacin, este aspecto de la globalizacin apenas ha afectado a
ms de la mitad de la poblacin del mundo en desarrollo.
La composicin de estos flujos privados de capital en
aumento suscita especial preocupacin en los pases en desarrollo. Aunque muchos de ellos tratan activamente de

PROMOVER

LA ACCIN

COLECTIVA

INTERNACIONAL

Recuadro 8.1 La Organizacin Mundial del Comercio, mecanismo Internacional para dar credibilidad
a las politicas nacionales

La OMC se cre en enero de 1995 para administrar los

acuerdos comerciales multilaterales negociados por sus
Estados miembros. Es, al mismo tiempo, una institucin que incorpora un conjunto de reglas y principios
sobre la aplicacin de las polticas que afectan a las
corrientes comerciales y un "mercado" en el que los
miembros intercambian concesiones relativas al acceso
a los mercados y se ponen de acuerdo sobre las reglas del
juego. La OMC exige a sus miembros que velen por
que sus polticas comerciales no sean en general discriminatorias y por que sus normas y procedimientos de
aplicacin sean transparentes. La OMC proporciona
tambin mecanismos jurdicos para que los pases pongan de manifiesto la seriedad de sus compromisos y procedimientos perfeccionados de solucin de diferencias
para resolver conflictos entre los Estados miembros.
En sus dos primeros aos de existencia, se ha sometido al sistema de solucin de diferencias de la OMC
un total de 62 casos concernientes a ms de 43 asun-

tos diversos. Dos de ellos han seguido el proceso completo, y se han publicado otros dos informes del grupo
especial. Los pases ya no pueden obstaculizar el establecimiento de comisiones de arbitraje o hacer caso
omiso de sus dictmenes, como suceda en el GATT.
Y aunque pueden apelar, la decisin del rgano que
entiende de la apelacin es definitiva. Todas las etapas
del proceso estn sujetas a plazos estrictos, y los
pases que no los cumplen sufren sanciones omerciales autorizadas.
Los pases con mayor volumen de comercio y los
grandes territorios aduaneros siguen dominando el
proceso de solucin de diferencias, y la credibilidad del
sistema depende de su disponibilidad a aceptar las sentencias que les son desfavorables. Pero los pases en desarrollo, alentados por el carcter del sistema de la
OMC, incluido el derecho al resarcimiento, estn recurriendo al proceso de solucin de diferencias mucho
ms a menudo que en el marco del GATT.

Grfico 8.1 Muchos paises estn atenuando las restricciones al capital internacional
Nmero de pases
45
40 35 30 25 - 1975 1985 1994
20 15 10 -

Liberales

Mayoritariamente

Parcialmente liberales

Restrictivas

Muy restrictivas

Jiberales
Reglas relativas a las transacciones con capital extranjero
Nota: Los datos corresponden a 102 pases industriales y en desarrollo. Liberales significa sin restricciones; mayoritariamente liberales
significa que existen unas pocas restricciones, segn la rama de actividad; parcialmente iberalessignifica que existen muchas restricciones en cuanto al volumen y calendario de las transacciones; restrictivas significa que las inversiones en el pas por parte de extranjeros o
las inversiones en el exterior por parte de residentes en el pas deben ser aprobadas oficialmente; muy restrictivas significa que se
requiere una aprobacin oficial para todas las transacciones transfronterizas. Fuente: Adaptado de Gwartney, Lawson y Block, 1996.

1 53

154

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

conseguir inversiones extranjeras directas, contemplan la

inversin de cartera con actitud ambivalente. Los inversores de cartera extranjeros pueden favorecer el desarrollo de
los mercados financieros locales aportando mayor liquidez
e influyendo en el marco normativo y en la gestin de las
empresas. Pero tambin plantean el riesgo de una fuga
repentina de capitales, cuyos efectos desestabilizadores quedaron ilustrados elocuentemente por la crisis de 1994-95
en Mxico.
La gestin del riesgo de fuga de capitales, y de las grandes corrientes de capital en general, ha representado un
desafo para casi todos los pases en desarrollo. Este riesgo
se considera cada vez ms como una fuente beneficiosa de
disciplina gubernamental, que desalienta la adopcin de
polticas caprichosas e irresponsables, y muchos pases han
relajado el control sobre los capitales (vase el Captulo 3).
Aun as, unas corrientes importantes en una u otra direccin pueden acentuar la vulnerabilidad de un pas como
consecuencia de grandes desequilibrios externos, un
aumento de las tasas de inflacin o de los tipos de inters o
una expansin excesiva del crdito que podra poner en
peligro la solidez de los bancos.
Los medios a disposicin de los gobiernos para evitar
problemas en este terreno entran en su mayora en el
mbito de la poltica interna: en particular, polticas fiscales prudentes, regmenes monetarios y de tipos de cambio
crebles, un sistema bancario slido y prudente y, en algunos casos, medidas que convenzan a los ciudadanos de que
el gobierno no les sacar de apuros si las inversiones no dan
los resultados apetecidos.
Pero la comunidad internacional tiene un gran inters
en afrontar los riesgos asociados con las corrientes de capital. Un mejor conocimiento de estos riesgos y una mayor
confianza en su gestin alentaran a los pases a participar
ms activamente en los mercados mundiales. Unos mercados de capital ms abiertos y eficientes en los pases en desarrollo permitiran hacer mejor uso de los recursos mundiales y aumentaran la diversificacin de la cartera de
inversiones.
Qu acciones colectivas podran facilitar el logro de esos
beneficios? La intensificacin de las consultas entre los bancos centrales y los responsables de la regulacin financiera
permitira mejorar los marcos normativos y las prcticas
financieras nacionales. Y una mayor cooperacin entre las
autoridades nacionales hara posible la elaboracin de procedimientos de asistencia mutua en caso de crisis, como el
nuevo mecanismo del FMI para ayudar a los Estados miembros a amortiguar las conmociones externas.
Otro aspecto que suscita preocupacin es el regionalismo creciente. En los dos ltimos decenios se ha registrado un acusado aumento del nmero de acuerdos regionales de apertura de los mercados, entre ellos el TLC, el
Mercosur y el APEC. El regionalismo no slo atae al

1997

comercio. En el caso de la Unin Europea, por ejemplo,

responde tambin a los deseos de los pases vecirios de
aumentar su integracin poltica en respuesta a preocupaciones comunes en materia de seguridad, de compartir los
costos de infraestructuras e instituciones y de incrementar
la capacidad de negociacin a nivel internacional.
Hay divisin de opiniones en cuanto a las ventajas de
los acuerdos regionales, y las pruebas al respecto no son
concluyentes. Algunos opinan que el regionalismo desva la
atencin y sustrae recursos que deberan dedicarse a procesos multilaterales ms importantes, y obstaculiza el avance
hacia unas normas comerciales no discriminatorias a nivel
mundial. Otros sostienen que el regionalismo permite a los
Estados adoptar medidas innovadoras de apertura de mercados, que con el tiempo constituirn elementos fundamentales de las iniciativas multilaterales. Los interlocutores
regionales han aplicado nuevas medidas que posteriormente se han incorporado a acuerdos multilaterales; buen
ejemplo de ello es el trato dado por la Unin Europea al
comercio de servicios.
Puede que algunas de las preocupaciones que suscita el
regionalismo sean legtimas. Pero se puede lograr que los
acuerdos regionales sean ms compatibles con unos mercados mundiales ms abiertos e integrados. Un modo de conseguirlo es abrir la participacin en dichos acuerdos a todos
los interlocutores comerciales que lo deseen, en lugar de
restringirla a los pases de la regin. Otra posibilidad es
establecer, mediante un mecanismo multilateral, un proceso de convergencia limitado en el tiempo para reducir a
un mnimo estipulado las diferencias entre los obstculos
internos y externos al comercio.
Apoyo a la investigacin bsicay a la acumulacin
de conocimientos
Los conocimientos son un bien pblico internacional del
que todos se benefician. Una accin colectiva internacional
puede orientar la investigacin hacia las necesidades de los
pases en desarrollo, donde la mayor parte de las actividades
de investigacin que se realizan son fragmentarias, no reciben fondos suficientes y estn mal enfocadas. La asistencia
internacional puede facilitar la evaluacin de las necesidades
y la elaboracin de un programa eficaz en funcin de los
costos, fomentar el intercambio y la colaboracin internacionales y aportar fondos suplementarios cuando sea necesario. Los xitos obtenidos por el Grupo Consultivo
sobre Investigaciones Agrcolas Internacionales (GCIAI) y
la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), entre otros,
indican que la rentabilidad de las inversiones en investigacin en los pases en desarrollo puede ser considerable.
La investigacin bsica es un bien pblico clsico -y
mundial. Los beneficios son inciertos antes y difciles de
calcular despus, pero a menudo son extraordinariamente
elevados. La transformacin de la economa mundial y de

PROMOVER

LA ACCIN

COLECTIVA

INTERNACIONAL

enteras sociedades tiene como base los conocimientos obtenidos a partir de nuevos descubrimientos. Sin embargo, los
incentivos para realizarla y financiarla son sumamente escasos: los beneficios de la acumulacin de conocimientos son
de uso colectivo, y pocos grupos presionan para que
aumente la investigacin. Los gobiernos de los pases ricos
consideran a menudo la investigacin como un lujo y los
de los pases pobres no suelen prestarle mucha atencin.
Tal vez sea en los pases en desarrollo donde se observa
la divergencia ms acusada entre los posibles beneficios y la
inversin efectiva. El campo de accin para crear un capital humano es enorme, pero la malnutricin infantil, las
enfermedades debilitantes y la degradacin de los recursos
naturales de los que depende la produccin agrcola dificultan este proceso. Los nuevos conocimientos pueden
hacer que la vida humana cambie de manera espectacular,
como sucedi con la erradicacin de la viruela, la contencin del paludismo y la oncocercosis o con los aumentos
considerables de la productividad agrcola logrados gracias
a la revolucin verde. Pero estos xitos son poco frecuentes. Y no es probable que se realicen nuevos progresos
importantes si no se garantiza un apoyo constante a los
esfuerzos bien orientados.
En los pases en desarrollo, la investigacin tropieza con
diversos obstculos. El primero es la poca importancia que
se le reconoce en muchos de ellos. Por ejemplo, en frica
al sur del Sahara se destina menos del 2% del presupuesto
sanitario a la investigacin relacionada con la salud; el

petentes que colaboren con instituciones de esos pases

para desarrollar la capacidad de formacin y elaborar programas de investigacin que alienten la retencin del personal local. Los donantes pueden ayudar a crear y financiar
institutos regionales de investigacin con el fin de fomentar el intercambio de ideas y limitar la duplicacin de las
actividades de investigacin. Por su parte, las instituciones
internacionales pueden contribuir a divulgar los nuevos
conocimientos y, de esa manera, promover una mayor productividad, tratamientos ms eficaces de las enfermedades
y modos de vida ms sanos.
Los buenos resultados conseguidos gracias a la cooperacin en muchas esferas de la investigacin y la divulgacin
ilustran perfectamente cules son las posibilidades de los
esfuerzos de esta ndole. Por ejemplo, el GCIAI contribuy
a obtener variedades de cultivos ms productivas y a promover mtodos agrcolas ms eficaces e inocuos para el medio
ambiente. El GCIAI, constituido por una red de 16 centros
de investigacin agrcola en todo el mundo, recibe apoyo de
50 naciones en su objetivo fundamental de aliviar el hambre en el mundo en desarrollo. Pero los beneficios de sus
actividades no se han limitado a esos pases (Recuadro 8.2).
La cooperacin internacional en materia de investigacin sanitaria ha dado lugar tambin a otros progresos
importantes. La Organizacin Mundial de la Salud, por
ejemplo, desempe una importante funcin en la erradicacin de la viruela. Pero queda todava mucho margen
para la accin colectiva. Se estima que, a principios de los

resultado es la escasez de instituciones, instalaciones y cientficos dedicados a la investigacin. En segundo lugar, los
fondos limitados que se asignan a la investigacin suelen
estar mal distribuidos. En los pases en desarrollo, la neumona y las enfermedades diarreicas representan el 15% de
todas las patologas, pero slo el 0,2% de los fondos para la

aos noventa, el 95% del gasto total en investigacin sanitaria en todo el mundo se dedicaba a problemas que preocupaban sobre todo a los pases industriales, y slo un 5%
a las necesidades sanitarias de los pases en desarrollo.
Entre las actividades de investigacin que merecen
mayor apoyo internacional cabe citar las siguientes:

investigacin mdica se destina al estudio de esas enfermedades. Esta mala distribucin suele obedecer a la falta de

a profundizacin en el conocimiento de las enfermedades

informacin bsica y de personal especializado necesarios

para establecer un programa de investigacin apropiado.

tropicales, en particular las que afectan a los nios y a la

poblacin rural de frica al sur del Sahara;

En tercer lugar, hay poca coordinacin e intercambio entre

a lucha contra la difusin del virus de la inmunodeficien-

los investigadores de pases en desarrollo vecinos, lo que da

cia humana (VIH), causa del SIDA;

lugar a una considerable duplicacin de esfuerzos e impide

que se aprovechen las oportunidades de reducir gastos.

La comunidad internacional puede hacer ms para ayudar a los pases en desarrollo a generar nuevos conocimientos que respondan a sus necesidades. Mediante la ayuda
externa, los donantes pueden facilitar el establecimiento de
un programa gubernamental de investigacin basado en
una minuciosa evaluacin de sus necesidades y contribuir
a financiar un volumen de gasto en investigacin ms
elevado pero sostenible. Los pases industriales pueden
tambin paliar la fuga de cerebros, es decir, el xodo de
investigadores calificados que abandonan los pases en desarrollo, prporcionando investigadores y cientficos com-

personas en los pases en desarrollo;

a descubrimiento u obtencin de variedades resistentes a
enfermedades y plagas de cultivos como el algodn, el
cacao, el arroz y los ames, que tienen una importancia
decisiva en muchas economas, y
a desarrollo de tecnologas de extraccin y cultivo para
reducir al mnimo la erosin del suelo y la deforestacin.

mejora del tratamiento y prevencin de enfermedades

no transmisibles, que afectan a un nmero creciente de

Proteccin del medio ambiente mundial

La degradacin del medio ambiente representa una grave
amenaza para el desarrollo, tanto a nivel mundial como

155

1 56

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

una mejor coordinacin, una mayor sensibilizacin de la

Recuadro 8.2 La investigacin agricola

internacional beneficia tambin a los donantes

En 1993, los Estados Unidos produjeron, aproximadamente, el 12% del trigo cultivado en el mundo.
Este pas es tambin un importante exportador de
arroz, representando cerca del 18% del comercio
internacional de este producto. Casi todas las variedades de trigo y arroz que se cultivan en los Estados
Unidos se obtuvieron mediante investigaciones fitogenticas, muchas de ellas gracias a la labor de dos
centros de investigacin que forman parte de la red
del GCIAI: el Centro Internacional de Mejoramiento de Maz y del Trigo (CIMMYT) y el Instituto Internacional de Investigaciones sobre el Arroz
(IRRI). Ambos se financian en parte con contribuciones pblicas de los Estados Unidos.
En un estudio reciente se intent calcular los
beneficios de las investigaciones del GCIAI para la
economa estadounidense. Segn sus estimaciones,
durante el perodo de 1970-93 los beneficios derivados de la utilizacin de variedades mejoradas de trigo
obtenidas por el CIMMYT ascendieron a $3.400 millones-$13.700 millones. La relacin costo-beneficio
del apoyo estadounidense al CIMMYT fue nada
menos que de 190 a 1. Las investigaciones del IRRI
hicieron posible un aumento de los ingresos derivados del arroz estimado entre $20 millones y
$1.000 millones, lo que significa una relacin costobeneficio de hasta 17 a 1. Por consiguiente, aun
cuando las inversiones de los Estados Unidos en la
investigacin agrcola internacional sobre el trigo y el
arroz se efectuaron sobre todo por motivos humanitarios, han producido beneficios directos para la economa de ese pas que superan con creces los costos
del apoyo al GCIAI. Y, como concluye el estudio, "la
investigacin agrcola internacional es una inversin
en estabilidad internacional y en crecimiento econmico exterior, que recompensa con nuevos dividendos a los Estados Unidos y otros pases donantes".

local. Entre las cuestiones ambientales de alcance mundial

especialmente preocupantes se incluyen el cambio climtico (Recuadro 8.3), la prdida de diversidad biolgica y la
proteccin de las aguas internacionales. En el plano local,
los problemas ms acuciantes son la contaminacin del aire
y el agua en las ciudades, la deforestacin y la degradacin
de los suelos y los pastizales. La accin colectiva internacional puede contribuir a mitigar estos problemas mediante

opinin pblica, transferencias de tecnologa, la distribucin de los costos y la celebracin de consultas que ficiliten
la formulacin de polticas y prcticas nacionales y locales.
Actualmente se reconoce que la cooperacin internacional es la piedra angular de todo rgimen ambiental sostenible. En los dos ltimos decenios, el nmero de acuerdos
internacionales sobre el medio ambiente ha aumentado
significativamente. La enorme variedad de intereses en
juego exige que las actividades se coordinen a nivel internacional para asegurar unas pautas de comportamiento
estables y previsibles y establecer sistemas cooperativos de
gestin. Aunque la disponibilidad a participar en una
accin colectiva internacional implica el reconocimiento
de un objetivo comn, los distintos pases tienen diferentes intereses que tambin es necesario reconocer. Por ejemplo, en el Artculo 4 del Convenio sobre el Cambio Climtico de 1992 se estipula que las partes en el Convenio
deben tener plenamente en cuenta, entre otros, los intereses de los pequeos Estados insulares, de los pases con
zonas costeras bajas, zonas ridas y semiridas, extensiones
boscosas o expuestas al deterioro forestal, y de los pases
con zonas propensas a las catstrofes naturales.
A menudo se necesita apoyo institucional y financiero
para que ciertos pases puedan cumplir con sus obligaciones. Por ejemplo, uno de los resultados de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en 1992 en Ro de Janeiro, fue el compromiso de los pases industriales a proporcionar recursos
financieros destinados a sufragar los gastos contrados por
los pases en desarrollo en cumplimiento de las obligaciones especificadas en el Programa 21 de la Conferencia. El
Fondo para el Medio Ambiente Mundial, concebido con
el fin de financiar los costos incrementales de los proyectos
con repercusiones ambientales de alcance mundial, contribuye de forma decisiva al cumplimiento de los mismos
(Recuadro 8.4).
Muchos de los problemas ambientales ms acuciantes
con que se enfrentan los pases en desarrollo, como la contaminacin del agua y del aire en las ciudades y la degradacin del suelo, son sobre todo de carcter local, ms que
mundial. Pero tienen repercusiones importantes para la
productividad, la salud y la calidad de vida dentro de las
fronteras de esos pases. Los progresos en la mitigacin de
esos problemas han sido lentos, dado que la falta de capacidad y de voluntad poltica tanto a nivel nacional como
local constituye un obstculo importante.
La enseanza de las experiencias ms recientes es que
para asegurar la integridad y sostenibilidad del medio ambiente a nivel local y mundial ser necesario un esfuerzo
internacional coordinado que combine cuidadosamente los
incentivos financieros, las fuerzas del mercado y las leyes e

PROMOVER

LA

ACCIN

COLECTIVA

INTERNACIONAL

Recuadro 8.3 Desafios del cambio climtico mundial para la cooperacin internacional
Aunque subsisten ciertas dudas sobre la magnitud del
cambio climtico mundial y la urgencia con que se
debe afrontar, se est generalizando la opinin de que el
problema es real y puede ser peligroso, y que deben
adoptarse sin dilacin medidas razonables y apropiadas.
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambios Climticos ha pronosticado que en los prximos
100 aos la superficie de la tierrase calentar como promedio entre 0,8 y 3,5 grados centgrados, y el nivel del
mar subir entre 15 y 95 centmetros. Estos cambios
causaran la aparicin de sequas ms frecuentes e intensas, la propagacin de enfermedades, la retirada de los
glaciares de montaa y temporales ms destructivos.
Qu problemas plantea el cambio climtico a la
cooperacin internacional? Bajo los auspicios del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climtico, firmado en 1992 y ratificado por 159 pases,
se est negociando un acuerdo internacional para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero que
contribuyen al cambio climtico, el cual podra aprobarse para finales de 1997. Pero si el cambio climtico
ocasiona los terribles efectos que se prevn, requerir
una cooperacin mucho ms amplia -poltica, econmica y financiera- para atender unas necesidades que,
segn las previsiones, ascendern a $50.000 millones
anuales para el ao 2040.
Los ltimos anlisis del cambio climtico proporcionan un argumento econmico convincente para adoptar mecanismos basados en el mercado, como derechos

negociables relativos a las emisiones de carbono, con

objeto de reducir las emisiones de los gases de efecto
invernadero. En el marco de un sistema de permisos
negociables, se concederan autorizaciones para realizar
emisiones de gases de efecto invernadero con un lmite
mximo y se prohibiran las emisiones sin permiso. Los
pases que pueden reducir sin grandes costos las emisiones de carbono tendran un incentivo para llevar a cabo
esa reduccin y vender la parte de los permisos que no
necesitan a pases donde esas medidas supondran gastos elevados. En un reciente estudio del Banco Mundial
se estimaba que para reducir, con un costo mnimo, en
un 20% las emisiones de los pases de la OCDE habra
que negociar a nivel mundial derechos por un valor de
$30.000 millones-$40.000 millones al ao. Si se permitiera esa negociacin, se generaran unos ahorros
equivalentes al 65% de los costos mundiales de reduccin de la contaminacin.
Los obstculos a la puesta en marcha de este mercado mundial son sobre todo de carcter poltico. La
existencia misma del mercado depende de la disponibilidad de los gobiernos a crearlo y regularlo. (Se prev
que los recursos financieros para la compra de derechos
provendrn del sector privado.) Una medida decisiva
para el establecimiento del mercado ser la asignacin
inicial de derechos, que deber determinarse mediante
un protocolo relativo al cambio climtico mundial. Si
bien se han sugerido muchas frmulas, an no se ha
resuelto esta controvertida cuestin.

Recuadro 8.4 Participacin en los gastos derivados de la proteccin del medio ambiente
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
se estableci en 1991 para permitir a los pases en desarrollo financiar los costos incrementales de las nuevas
inversiones en proteccin del medio ambiente con
beneficios mundiales en cuatro esferas: cambio climtico, conservacin de la diversidad biolgica, proteccin
de la capa de ozono y proteccin de las aguas internacionales. El FMAM, iniciativa conjunta del Banco
Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo y el Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente, ha propiciado nuevos arreglos institucionales para el suministro de bienes colectivos.

El FMAM cuenta con ms de 165 Estados miembros y est gobernado por una junta de representantes
de 32 pases, cada uno de los cuales representa a su vez
a un grupo. Hay 16 grupos de pases en desarrollo, 14
de pases industriales y 2 de Europa oriental. Los pases
de cada grupo eligen un miembro de la junta y un
suplente, y cada grupo determina su propio proceso de
consultas y de adopcin de decisiones. Los nuevos
miembros se incorporan a uno de los grupos ya existentes. Este sistema innovador de organizacin permite
compaginar la representatividad, por un lado, y la eficacia, por el otro.

157

158

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

intereses nacionales. Igualmente importante es que la comunidad internacional contribuya a sensibilizar a la opinin
pblica acerca de los peligros de la degradacin ambiental, a
fin de ofrecer a los grupos dirigentes nuevos incentivos polticos, pues los que existen actualmente dificultan a menudo
la consecucin de los objetivos ambientales.
Prevenciny resolucin de conflictos
Durante la mayor parte del siglo XX, se ha cernido sobre
el mundo el espectro de una guerra de gran envergadura.
La primera mitad del siglo fue testigo de dos conflictos
mundiales, una prdida catastrfica de vidas y recursos y
decenios de rehabilitacin y reconstruccin. En la segunda
mitad, se ha vivido en situacin de guerra fra, con la amenaza de que las armas nucleares causaran daos an mayores. Las tensiones mundiales indujeron a muchos pases a
destinar a las fuerzas armadas una parte considerable de la
produccin nacional. Slo en los diez ltimos aos han
empezado a disminuir esas tensiones, lo que ha proporcionado a los pases la oportunidad de reducir los gastos militares y disfrutar los dividendos de la paz (Recuadro 8.5).
La amenaza de una guerra nuclear ha dejado paso a una
multitud de conflictos de menor envergadura, que plantean costosos problemas de rehabilitacin y socorro a los
refugiados. Los mecanismos de cooperacin vigentes han
tenido un xito limitado en sus intentos de resolver o evitar esos conflictos. Con frecuencia, los problemas se destodareso conflictos.n
frsecveciaos oms
sen el
bordan y arrastran a pases vecinos, como sucedi en el
Asia sudoriental y en gran parte del frica austral en los
ltimos decenios y est sucediendo ahora en el frica central y occidental. Estos conflictos no se limitan a los pases
ms pobres, sino que pueden estallar tambin en pases de
ingresos medianos, como la antigua Yugoslavia o el
Lbano. El problema con que se enfrenta la comunidad
internacional es encontrar nuevos medios para prevenir
tales conflictos o resolverlos sin demora, antes de que
alcancen dimensiones trgicas.
El final de la guerra fra aliment la creencia optimista
de que se resolveran muchos de los problemas que haban
sido causa de inestabilidad y conflicto en todo el mundo.
En cambio, en los ltimos aos se han registrado al menos
30 conflictos armados importantes (entendiendo por tales
los que causan ms de 1.000 muertes en un ao). Los frgiles acuerdos de paz de Camboya y Mozambique parecen
ahora la excepcin, ms que la regla. Recientemente se han
producido los siguientes acontecimientos:

1997

Recuadro 8.5. A cunto ascienden los

dividendos de la paz?
Los gastos militares mundiales se han reducido en
forma considerable, pasando de, aproximadamente,
un 4% del PIB en 1990 a un 2,7% en 1994 y a un
2,4% en 1995 (vase el grfico). Este descenso, en
fuerte contraste con la tendencia al alza de los dos
decenios anteriores, fue resultado de la desintegracin de la Unin Sovitica, del nuevo clima poltico
mundial, de la mayor democratizacin y de la reduccin de la ayuda militar.
Pero, ha redundado la disminucin de los gastos
militares en un aumento del crecimiento y del bienestar? La relacin entre gasto militar y desarrollo
econmico depende de numerosos factores y circunstancias. Los resultados empricos varan, dependiendo de las hiptesis y las metodologas utilizadas.
Algunos estudios muestran que la reduccin mundial de los gastos militares ha generado, de hecho,
dividendos en forma de crecimiento ms rpido de
la produccin. Otros indican que la relacin entre
gastos militares y crecimiento no es lineal sino cuadrtica: cuando el volumen de los gastos militares
es bajo, su aumento contribuye a acelerar el crecimiento; cuando es alto, lo frena. Si se excluyen de la
muestra los pases con gastos ms elevados, la relacin entre gastos militares y crecimiento no es significativa para la mayora de los pases en desarrollo
(en pocas de paz). En tales casos, es posible que los
mayores dividendos provengan, en ltimo trmino,
de la nueva imagen de seguridad de un pas y del
aumento de la confianza de los inversores, y no propiamente de la reduccin de los gastos militares.
Gasto militar, desglosado entre los pases
Industriales, en desarrollo y del antiguo bloque
sovitico
Porcentaje del

PIB

Antigua Unin Sovitica y

6

industriales

3
2 -Asi

Multiplicacin de los refugiados y los desplazados internos, y un nmero desproporcionado de mujeres y nios
que no tienen acceso a los recursos bsicos necesarios
para la repatriacin o rehabilitacin (Grfico 8.2).
" Aumento del nmero de emergencias humanitarias,
que han pasado de un promedio de 5 al ao en
"

1985-89 a 20 en 1990, 26 en 1994 y 24 en 1995.

1 -frica

al sur
del Sahara

0 1'

'92

1993

1994

1995

Nota: Los datos son promedios de los pases de cada grupo,

ponderados en funcin del PIB. Fuente: Gupta, Schiff y

Clements, 1996.

PROMOVER

LA ACCIN

COLECTIVA

INTERNACIONAL

Grfico 8.2 LLegada masiva de refugiados a frica, Asia y Europa

Millones de personas
12
10
8
6

1985 1990 1995

2-

0
Amrica Latina

Amrica del Norte

Europa

Asia

frica

Nota: Los datos incluyen a los refugiados, los repatriados y los desplazados internos. Fuente: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados, 1995.

u Prdida parcial o total de legitimidad y autoridad de

muchos Estados, entre ellos Afganistn, Liberia,
Rwanda, Somalia y la antigua Yugoslavia, como resultado de tina guerra civil generalizada o del genocidio.
Las relaciones entre los refugiados y el Estado son inextricables. ste cumple una importante misin sealando las
crisis de refugiados y respondiendo a ellas. Es ms, el derecho internacional define a los "refugiados" con relacin al
Estado. Aunque las ONG y los pases y comunidades de
acogida desempean funciones esenciales de ayuda a las
personas desplazadas, la escala de los desplazamientos en
los ltimos aos ha hecho necesario que los Estados, unilateralmente o en el marco de organizaciones multilaterales,
movilicen y proporcionen proteccin, socorro y asistencia.
Adems, los Estados, actuando de consuno o como miembros de organizaciones internacionales, han iniciado negociaciones que han puesto fin a varios conflictos armados
causantes de la existencia de refugiados, especialmente en
Camboya, Mozambique y la antigua Yugoslavia.
No obstante, los desincentivos a la cooperacin en cuestiones telacionadas con los refugiados son poderosos. Uno
de ellos es la dificultad de llegar a compromisos cuando un
Estado considera que stos no redundan directamente en
su propio inters. Otro es la perspectiva de unos acuerdos
de distribucin de los gastos que obligan a un Estado a
aceptar refugiados en su territorio, lo que a menudo
entraa altos cestos polticos y financieros. El caso de

Rwanda ilustra el alto costo de proporcionar socorro en

emergencias humanitarias de grandes dimensiones. Entre
abril y diciembre de 1994, la comunidad internacional destin unos $1.400 millones para operaciones de socorro en
Rwanda y pases vecinos. Se introdujeron gradualmente
actividades de rehabilitacin, pero a finales de 1996 una
poblacin de unos 1,5 millones de tefugiados externos
segua dependiendo de la asistencia internacional.
Los Estados tambin difieren en su capacidad para
evitar o limitar la afluencia de refugiados. Los ms fuertes
pueden impedir con mayor eficacia la entrada de refugiados y personas en busca de asilo. Suelen ser los Estados
ms dbiles, con recursos ms limitados, los que soportan
la carga ms pesada de proteger a los refugiados y repatriarlos cuando acaban los conflictos.
En la actualidad, la respuesta colectiva internacional a
los problemas de los refugiados depende en gran parte de
las organizaciones multilaterales. La Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
ha visto en los aos noventa cmo su presupuesto se duplicaba y su mandato se ampliaba. Ha proporcionado socorro
humanitario sobre el terreno en Bosnia, ha realizado operaciones transfronterizas en Somalia, ha prestado asistencia
a desplazados internos en Sri Lanka y ha organizado la
repatriacin de refugiados en Amrica Central y Mozambique. Estas actividades han requerido una compleja coordinacin: por ejemplo, en las operaciones de socorro
llevadas a cabo en Mozambique en 1991 participaron 26

159

160

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

organismos de las Naciones Unidas, 44 donantes bilatera-

les, otras seis instituciones multilaterales y 180 ONG. Se

Grfico 8.3 Las polticas desacertadas

estima que son ms de 16.000 las ONG que se ocupan de

proporcionar socorro y asistencia humanitaria en todo el

anulan el efecto de la ayuda

mundo.

Efecto marginal de la ayuda en el crecimiento del

PIB (puntos porcentuales

Cmo mejorar la eficacia de la ayuda externa

al ao)

La ayuda externa no es estrictamente un bien pblico, pero

puede justificarse por motivos de equidad internacional,0,
especialmente en lo que concierne a la productividad y
bienestar futuros de la poblacin en los pases pobres. Un
elemento fundamental para crear un entorno ms favorable
a la asistencia para el desarrollo es lograr que la ayuda
externa sea ms eficaz, desde el punto de vista tanto de los
prestatarios como de los donantes. Las ltimas investigaciones indican que esto puede conseguirse vinculando ms firmemente la ayuda a las polticas de los pases beneficiarios.
El xito o el fracaso de los proyectos de desarrollo financiados con ayuda externa, incluso en el sector social, dependen en particular de la calidad de las polticas macroeconmicas del pas en cuestin. Por ejemplo, es ms probable
que un proyecto para ampliar la educacin primaria tenga
xito cuando hay unas polticas macroeconmicas acertadas. Si los proyectos son el vehculo para el desarrollo, se
podra decir que las polticas macroeconmicas son el combustible y el lubricante que hacen que el vehculo se mueva.
Adems, la ayuda externa contribuir al crecimiento
slo si el entorno normativo es favorable. En los pases que
han aplicado polticas econmicas fundamentales para el
crecimiento -que, segn conclusiones de la investigacin
emprica, son las que aseguran la disciplina fiscal, previenen el aumento de la inflacin y mantienen una economa
razonablemente abierta- la ayuda exterior ha dado norable impulso al crecimiento econmico (Grfico 8.3). Los
pases que han logrado crear un entorno normativo favorable y han recibido cantidades significativas de ayuda en los
ltimos aos, como por ejemplo Bolivia, El Salvador, Mal
y Uganda, han crecido ms deprisa de lo que cabra deducir examinando nicamente sus polticas.
La consecuencia evidente es que la ayuda exterior sera
ms eficaz si se orientara ms sistemticamente a los pases
pobres con buenos programas de reforma econmica o se
utilizara para promover polticas acertadas. Al mismo
tiempo, los donantes cargan con gran parte de la responsabilidad de conseguir que la ayuda se imparta en forma responsable y eficaz.
En el ltimo decenio se ha observado una tendencia a la
liberalizacin econmica en el mundo en desarrollo, lo que
indica un clima ms favorable para una asistencia eficaz.
Por ejemplo, la India y Viet Nam, pases densamente
poblados que emprendieron programas apropiados de
reforma a principios de los aos noventa, han creado
entornos en los que la ayuda exterior tendr, probable-

0,5

0,3
0,2

0,0
Acertada

Bajo
Mediano

Aceptable
Deficiente
Poltica

Alto
Nivel de la
ayuda

Nota: Cada valor representa el promedio de un grupo de pases.

Los resultados se basan en una regresin en la que se han
utilizado datos de 56 pases entre 1970-73 y1990-93. El nivel
de la ayuda se ha medido como porcentaje del PIB del pas
receptor. Fuente: Adaptado de Burnside y Dollar, 1996.

mente, mayores efectos sobre el crecimiento y la reduccin

de la pobreza. Pero entre 1970 y 1993 fueron rar,s los
casos en que la ayuda exterior se orient a los pases pobres
con polticas acertadas. La ayuda bilateral no mostr ninguna tendencia a favorecer las polticas bien concebidas,
mientras que la ayuda multilateral evidenci slo una ligera
preferencia por los pases con ese tipo de polticas (como ha
demostrado un estudio en que se controlaban los factores
ingreso y poblacin). Es obvio que un objetivo prioritario
para los organismos de ayuda es canalizar los recursos de
manera ms sistemtica hacia los pases pobres con polticas acertadas.
Puede la ayuda contribuir a que los pases pobres mejoren sus polticas e instituciones? Esta es una pregunta difcil de contestar, pero decisiva para la asignacin de la
ayuda. Ha habido pocas investigaciones sistemticas sobre
esta cuestin, pero los datos disponibles son elocuentes.
Los prstamos para fines de ajuste estructural destinados a apoyar la reforma de las polticas han dado resultados
ms satisfactorios cuando ha habido una fuerte "identificacin" local con el programa de reforma. Si bien los prstamos para fines de ajuste estructural pueden proporcionar

PROMOVER

un apoyo til a un programa de reforma ya existente, no es

probable que generen una reforma por s solos: la experiencia indica claramente que los donantes no pueden "sobornar" a los gobiernos para que introduzcan polticas que
carecen totalmente de apoyo interno.
Cuando las fuerzas sociales y polticas internas han iniciado programas para su reforma, la ayuda externa puede
proporcionar un apoyo eficaz introduciendo la competencia tcnica y la experiencia de otros pases en un entorno
receptivo. Buenos ejemplos de esa interaccin positiva
se encuentran en Indonesia, Mauricio y Uganda. Pero,
cuando no ha habido apenas movimientos internos en
favor de la reforma, la asistencia orientada al fortalecimiento institucional v la revisin de las polticas ha tenido
pocas repercusiones.
Por consiguiente, es posible que, en ciertas coyunturas,
la asistencia exterior tenga que limitarse casi nicamente al
mantenimiento de la paz y al socorro de urgencia. Pero,
una vez que las fuerzas sociales y polticas internas han
generado un impulso en favor de la reforma, la ayuda
externa puede proporcionar un apoyo considerable tanto a
la transformacin de las polticas como al desarrollo institucional. Y, cuando ya se han implantado unas polticas
y unas estructuras institucionales acertadas, la asistencia
financiera puede acelerarla transicin a un modelo de crecimiento rs rpido. La experiencia de las economas que
han logrado sus objetivos indica que la necesidad de ayuda
externa es :ransitoria: a medida que se crea un acervo de
polticas y resultados satisfactorios, las corrientes de capital
privado aumentan y eliminan gradualmente esa necesidad.

Opciones estratgicas: fomentar la provisin

de bienes colectivos internacionales
Una cooperacin internacional ms eficaz puede aumentar
las oportunidades y ayudar a los pases a afrontar los nuevos desafos mundiales. Cada pas debe evaluar las ventajas
de cada iniciativa de cooperacin propuesta y decidir si
participa o no, examinando cada caso por separado. Pero
en este captulo se han sealado varias esferas en las que la
cooperacin podra ser muy valiosa:
a Expansin y mantenimiento de mercados mundiales abiertos, incluida la mitigacin del riesgo asociado a unos movimientos de capitales inestables. Muchos pases en desarrollo sienten cierto temor ante una mayor apertura de los
mercados, por la posibilidad de fugas repentinas de capital que pueden desestabilizar la economa.

LA ACCIN

COLECTIVA

INTERNACIONAL

o Investigacin bsica orientadaa las necesidades de los pases

en desarrollo. La revolucin verde, que fue posible gracias
al apoyo de] GCIA, demuestra que la inversin en investigacin y desarrollo puede resultar muy rentable tanto
para los donantes como para los beneficiarios previstos.
a Proteccin del medio ambiente. La accin colectiva internacional puede contribuir a mitigar los problemas
ambientales tanto mundiales como locales mejorando la
coordinacin, sensibilizando a la opinin pblica, transfiriendo tecnologas y proporcionando incentivos para
formular y aplicar polticas nacionales apropiadas en
favor del medio ambiente.
a Mantenimiento de la paz y prevencin de conflictos armados. Es bien sabido que tanto las guerras como las actividades consiguientes de socorro y rehabilitacin tienen
un elevado costo humano y financiero, pero los mecanismos actualmente disponibles no han tenido mucho
xito en sus intentos de prevenir los conflictos o de resolverlos antes de que se conviertan en tragedias humanas
de grandes dimensiones.
a Aumento de la eficacia de la ayuda externa. Se puede conseguir que la ayuda sea ms eficaz vinculndola ms firmemente a las polticas de los pases beneficiarios: sea
cual fuere el volumen de la ayuda externa a disposicin
de un pas, los resultados econmicos mejoran cuando
mejora tambin la calidad de las polticas y del sistema
de gobierno. Las polticas de los pases beneficiarios han
influido, al parecer, en la asignacin de la ayuda multilateral, pero no de la bilateral.
El catalizador apropiado para aumentar la cooperacin
variar de acuerdo con los objetivos y con la diversidad de
pases que podran participar. Las nuevas agrupaciones
funcionales o regionales pueden ayudar en varios sectores a
coordinar la colaboracin voluntaria para hacerla ms eficaz. Estos grupos pueden tratar de establecer reglas y mecanismos comunes para perseguir los objetivos establecidos.
Pero la credibilidad y la eficacia de cualquier iniciativa de
esta ndole dependern bsicamente de que se establezca el
equilibrio apropiado entre los valores antagnicos de la
apertura, la diversidad y la cohesin. Dependern tambin
de los incentivos polticos y del empeo de los participantes. Los intentos de mejorar la eficacia de las acciones colectivas internacionales, al igual que las iniciativas internas
anlogas, nicamente darn resultado si los dirigentes estn
dispuestos no slo a prometer cambios, sino tambin a
adoptar las medidas necesarias para realizarlos.

161

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EL
Y

DESAFE]

DE

CONSEILIDAR

EMPRENDER
LAS

REFEIRMAS

Porque el innovadorpoltico tiene por enemigos a todos aquellos que sacaban provecho de las viejas instituciones,
y tiene por dbiles defensores a todos aquellos que podran sacarlo de las nuevas.
-Nicols

SE HA MOSTRADO
ANTERIORES
N LOS el CAPTULOS
E
cmo
Estado puede
ncrementar
su eficacia adecuando en mayor medida su papel a su capacidad, y esforzndose por ir desarrollando sta con el tiempo. Parte esencial de este enfoque es una mejor comprensin de por qu
algunos pases no cumplen siquiera los requisitos ms bsicos de una gestin econmica adecuada, y de por qu tan
escaso nmero de pases en desarrollo ha logrado crear instituciones estatales eficaces. No obstante, comprender el
problema y resolverlo son dos cosas muy diferentes, y se
mantienen los interrogantes bsicos: por qu y de qu
forma han logrado algunos pases desembarazarse de un
legado de errores y avanzar por el camino de la reforma,
mientras que otros no lo han conseguido?
En el presente captulo se intenta dar algunas respuestas
a estas preguntas examinando los principales obstculos a
las reformas y la manera de superarlos. Tres factores resultan decisivos: las caractersticas distributivas de la reforma
(los probables ganadores y perdedores), la fuerza poltica de
algunos grupos clave (en especial los que saldrn perjudicados) y la estructura de las instituciones estatales existentes.
A veces una reforma puede no ser deseable desde el punto
de vista poltico porque aquellos a quienes probablemente
perjudique pertenecen a grupos que prestan un apoyo clave
a los dirigentes polticos. Incluso cuando existe una voluntad poltica de cambio, los esfuerzos de los reformadores
pueden resultar vanos debido a impedimentos arraigados
en las propias instituciones estatales, que hacen ms fcil a
quienes se oponen a dicho cambio mantener las cosas tal y
como estn.

Maquiavelo, El Prncipe(1513)

No obstante, el hecho de que la oposicin a la reforma

pueda estar profundamente arraigada en las instituciones
de un pas no tiene por qu ser motivo de desaliento. Por
el contrario, de un estudio detenido de los obstculos a la
reforma se derivan tres enseanzas prcticas para los reformadores. La primera es que a veces s que se presentan
oportunidades de reforma: suelen ser aquellas ocasiones en
que las reglas de juego habituales cambian por alguna
razn, aunque sea temporal. As, a menudo se han emprendido reformas radicales en respuesta a una amenaza ext rna
o una crisis econmica, 0 durante el perodo de 1uni de
miel" de un nuevo gobierno o rgimen, cuando se ha sustituido a quienes ocupaban cargos y tenan ftiertes imereses creados en el sistema anterior.
La segunda enseanza es que, cuando se presenta esa
oportunidad, lo mejor que pueden hacer los reformadores
para aprovechar la ocasin es adoptar una estrategia que
tenga en cuenta los probables obstculos y trate de allanarlos. Una concepcin tctica de las reformas y del orden en
que se han de suceder puede ayudar en ese sentido, al i,wal
que la adopcin de medidas para que las instituciones estn
mejor protegidas contra los intereses particulares y la parlisis, aunque quiz lo ms importante sea la creacin de un
consenso en favor de la reforma.
Por ltimo, el mensaje que se deriva de las muchas
reformas coronadas por el xito -y tambin fracasadasque se analizan en este captulo es que los grandes avances
raramente se producen por casualidad. En cualquier
momento dado pueden prevalecer las fuerzas que favorecen
el statu quo. Las reformas slo tienen xito si las dirigen

EL

DESAFr

DE

EMPRENDER

lderes con una idea clara de cmo podran ser las cosas y
un deseo contagioso de convertir esa idea en realidad.

Obstculos a las reformas

Los obstculos a las reformas son muchos y variados en
todos los pases. Los factores que determinan el fracaso de
una reforma no se prestan ms a la generalizacin que los
que determinan su xito. Entre los obstculos al cambio,
no obstante, el principal es siempre el que representan los
grupos de inters poderosos que pueden resultar perjudicados por el mismo. La resistencia es incluso mayor cuando
los probables perdedores prestan un apoyo decisivo a los
dirigentes polticos. En resumen, los efectos redistributivos
de una reforma y la fuerza poltica de los grupos a los que
afecte puecen hacer desaconsejables, desde el punto de
vista poltico, ciertos cambios normativos. Sin embargo,
incluso refcrmas que son polticamente oportunas pueden
fracasar debido a obstculos que tienen su origen en las instituciones estatales y que favorecen decididamente a quienes se oponen a aquellas. Por eso, los cambios de poltica
pueden considerarse normalmente como resultado conjunto de las caractersticas de las propias reformas, la fuerza
poltica de los diferentes actores y la configuracin de las
instituciones estatales existentes.
Conflictos distributivos, incertidumbrey reforma
En el Cuadro 9.1 figuran algunas clases comunes de
reforma y las grupos a los que pueden favorecer o perjudicar. Estas combinaciones no se dan en todas las circunstancias, mas no por ello deja de ser cierto que la resistencia
procede a menudo de la posible redistribucin de recursos
entre diferentes grupos, cuya composicin exacta depender de la reforma en cuestin. Por ejemplo, la reforma del
sector pblico, condicin imprescindible para revitalizar
las instituciones estatales, puede verse a veces frustrada
por funcionarios pblicos que corren el riesgo de perder el
empleo o de tener que trabajar en peores condiciones en el
sector privado. Los polticos que utilizan el empleo como
instrumento de clientelismo pueden estar tambin interesados en bloquear ciertos tipos de reforma. La descentralizacin, por ejemplo, representa la posibilidad de que se
reasignen recursos fuera del rea de influencia de los
lderes politicos. En el Per, se interrumpi en 1993, tras
amplias victorias de candidatos independientes y partidos
de la oposicin en las elecciones municipales, un programa
de descentralizacin que habra permitido transferir recursos a las provincias para la financiacin de la enseanza primaria y secundaria.
La clasificacin de los cambios de poltica atendiendo a
sus costos y ventajas polticos puede ayudar a las autoridades competentes a decidir la concatenacin tctica de las
distintas fases de un programa global de reforma. Si bien tal

CONSOLIDAR

LAS

REFORMAS

clasificacin depender mucho del pas de que se trate, un

buen punto de partida es comparar los efectos redistributivos previstos de las reformas propuestas con el aumento de
la eficiencia que se espera de ellos. Algunas reformas, por
ejemplo, resultan difciles de llevar a la prctica porque a
corto plazo parecen una mera redistribucin de las oportunidades e ingresos. Esas reformas, si incrementan la eficiencia, hacen que en ltimo trmino haya ms para todos,
pero sus efectos redistributivos a corto plazo pueden ser
incluso mayores que las ventajas inmediatas. En ese
supuesto, y en igualdad de circunstancias, la reforma no se
llevar a cabo, porque las dificultades polticas que implica
contrarrestan con creces las recompensas. Este enfoque del
costo-beneficio poltico puede aplicarse a una amplia gama
de reformas, por ejemplo a la liberalizacin del comercio
(Recuadro 9.1).
La aplicacin del clculo redistributivo al supuesto de la
reforma de las pensiones muestra cmo los conflictos de
inters entre generaciones pueden condicionar tambin las
polticas. La mayora de los planes pblicos de pensiones
son sistemas sin fondos propios que se financian mediante
impuestos corrientes sobre las nminas, en vez de a travs
de contribuciones pasadas. El elevado impuesto marginal
sobre la mano de obra y el dbil vnculo existente entre
contribuciones y prestaciones crean distorsionesen el mercado laboral. En los sistemas que han llegado a su madurez
esas distorsiones se ven agravadas por el bajo rendimiento
implcito de las pensiones en comparacin con la rentabilidad del mercado de capitales. Tales distorsiones se
podran reducir, por ejemplo, estableciendo una mayor
relacin entre contribuciones y prestaciones, y privatizando y dotando de fondos propios a los planes de pensiones. Estas reformas, no obstante, afectaran de distinta
manera a los trabajadores de generaciones diferentes. Por
ejemplo, la privatizacin y el financiamiento pleno del sistema de seguridad social de los Estados Unidos podra
generar beneficios netos, incluido un aumento de la eficiencia, pero seran los trabajadores jvenes los que se
beneficiaran de la mayor parte de esas ganancias, mientras
que los trabajadores de edad ms avanzada saldran perdiendo (Grfico 9.1). Este problema explica, en parte, por
qu la reforma es tan delicada desde el punto de vista poltico. Anlogamente, la redistribucin en perjuicio de los
ancianos explica por qu en Europa central y oriental y en
la CEI los pases se resisten a aumentar la edad de jubilacin. En Ucrania, por ejemplo, el establecimiento de una
edad de jubilacin uniforme, a los 65 aos, mitigara el
desequilibrio actuarial del sistema, pero supondra una
reduccin del valor (actual) de la pensin de los trabajadores de alrededordel 25% del PIB.
La dificultad de reformar programas universales de pensiones tiene su origen en los efectos redistributivos previstos

165

166

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro 9.1 SImpatas de los grupos de Inters, costos polticos y concatenacin tctica de la reforma,
por tipo de reforma
Grupos de inters
Tipo de refoma

En contra

A favor

Deterninantes del
costo poltico

Concatenacin
tctica

Otras cuestiones

Liberalizacin
del comercio

Titulares de contingentes de importacin

Industriales protegidos

Consumidores,
exportadores, el
Tesoro (si van a
aumentar los ingresos)

Redistribucin (+)
Aumento de la
eficiencia (-)

Reducir las restricciones cuantitativas

antes que los
aranceles.

Privatizacin de
las pensiones

Sindicatos
Asociaciones de
pensionistas
Organismos
administrativos
(ministerio de trabajo,
organismo de la
seguridad social)

Empleadores
Instituciones
financieras
Trabajadores jvenes

Reduccin de la
riqueza (+)
Reduccin de la
cobertura (+)
Edad ms avanzada del
votante mediano (+)
Aumento de la
eficiencia (-)

Ofrecer a los
participantes la
posibilidad de suscribir
servicios privados, y
luego eliminar los
servicios pblicos
gradualmente.

Los trabajadores
jvenes pueden estar
dispuestos a renunciar
a algunos de sus
derechos adquiridos

Altos funcionarios y
dems personal de la
administracin central

Altos funcionarios y
dems personal de
las administraciones
locales, consumidores,
beneficiarios, empresas locales

Redistribucin (+)
Posibilidad de
oposicin poltica (+)
Aumento de la
eficiencia (--

Crear un consenso,
introducir gradualmente un programa
experimental, formular
planes de donaciones.

Necesidad de mitigar
desequilibrios fiscales
y formular nuevos
planes para la asignacin de transferencias a las distintas
jurisdicciones

Poltica

Altos dirigentes de
partidos polticos

Dirigentes locales de
partidos polticos,
asociaciones y
sindicatos; ONG;
contribuyentes

Fiscal

Altos funcionarios del

ministerio de hacienda
y el organismo de planificacin estratgica
(o inversin pblica)

Departamentos
de hacienda de la
administracin local,
divisiones locales de
planificacin e
inversin

Empleados y personal
directivo de empresas
pblicas, polticos
defensores del
clientelismo

Empresas privadas,
elite rural, organismos
centrales,
contribuyentes

Despidos (+)
Desempleo (+)
Salarios relativos (+)
Aumento de la
eficiencia 1-)

Eliminar los trabajadores fantasma,

fomentar la jubilacin
voluntaria y anticipada,
garantizar una reduccin de personal sin
posibilidad de volver a
contratar a quienes se
den de baja.

Incentivos: indemnizaciones, venta de

acciones a los trabajadores, plan de capitalizacin, capacitacin, colocacin
en el sector privado,
programas de crdito

Descentralizacin
Funcional

Reforma del
sector pblico

Nota: El signo ms (+) representa un factor que incrementa el costo poltico de la reforma, y el signo menos (-) un factor que lo reduce.

de la reforma y en el poder de los votantes de edad avanzada. Las generaciones futuras, que seran las ms benefciadas, no pueden influir en la decisin. En los Estados Unidos, los costos polticos de la reforma han aumentado con
el tiempo, pues la diferencia en el nivel de participacin
electoral entre los jvenes (de 25 a 40 aos) y los mayores
de 65 aos se ha ido incrementando en favor de estos ltimos, hasta situarse hoy da en unos 12 puntos porcentuales.
Es evidente que la reforma de los programas de financia-

miento pblico de pensiones y servicios de salud para las

personas mayores, por muy insostenibles que resulten fiscalmente, es una hazaa difcil de realizar, no obstante lo cual
debe tener carcter prioritario. Aun en los casos en que no
es posible una reforma nica y global, se puede reducir la
oposicin introduciendo los cambios en forma gradual y
manteniendo los derechos adquiridos de los beneficiarios
actuales, en reconocimiento de que los cambios sern probablemente generacionales y a largo plazo.

EL

DESAFiO

DE

EMPRENDER

Recuadro 9.1 Sopesar los costos

y los beneficios politicos de la reforma
Las reformas que refuerzan la eficiencia son a
menudo difciles de llevar a la prctica porque favorecen a unos pero perjudican a otros, y quiz no haya
forma de compensar a estos ltimos. La oposicin es
todava ms difcil de neutralizar cuando el incremento de la eficiencia es reducido en relacin con
los efectos redistributivos. Aplicando a las medidas
de reforma un coeficiente aproximado de costobeneficio poltico, se puede determinar la redistribucin que se consigue con un aumento dado de la eficiencia. Una poltica que incremente los ingresos de
un grupo sin reducir los de otro, por ejemplo, tendr un coeficiente de cero.
En el caso de la liberalizacin del comercio, el
coeficiente de costo-beneficio poltico est inversamente relacionado con el tipo arancelario, la parte de
las importaciones en el consumo total y la elasticidad
de la demanda de importaciones. En el frica al sur
del Sahara el arancel de importacin medio sobrepasa el 30%, y la parte de las importaciones en el
consumo total es de alrededor del 40%. Suponiendo
que la elasticidad de la demanda de importaciones

REFORMAS

bio, la legislacin privatizadora fue rechazada en un plebiscito celebrado en 1989. No obstante, en un reciente estudio se demuestra que el mal funcionamiento de las empresas de servicios pblicos supone un incremento del 30% en
las facturas de la electricidad, el agua y el telfono del uruguayo medio. Adems, como se observa en el Recuadro
4.2, muchos de los argumentos que suelen esgrimirse contra la privatizacin carecen de validez.
Por qu, entonces, la privatizacin encuentra todava
oposicin en algunos pases? Esta resistencia a reformas que
pueden incrementar el bienestar est asociada al menos a
tres factores:
a La sensacin de incertidumbre sobre el resultado de la
reforma, que obstaculiza la formacin de un fuerte
grupo de apoyo y siscita el temor de que la consecuencia inmediata ser la agitacin social, mientras que las
ventajas slo se conseguirn ms adelante.
a El hecho de que, para conseguir realmente una mayor
eficiencia, los gestores privados normalmente tienen que
introducir cambios que perjudican a ciertos grupos.
a La existencia de grupos con opiniones encontradas sobre
el papel del Estado: por ejemplo, en muchos pases en

Grfico 9.1 Los trabajadores de edad ms

avanzada perdern con la reforma de las

sea de dos (la demanda de importaciones aumenta

un 2% por cada punto porcentual que disminuya el
precio), el coeficiente de costo-beneficio de la liberalizacin del comercio ser de ms de cuatro. Por lo
tanto, por cada aumento dado de la eficiencia, los
efectos redistributivos sern cuatro veces mayores.
Cuando un programa de reforma combina la liberalizacin del comercio con un plan de estabilizacin
que incrementa la produccin, el coeficiente disminuye de forma significativa. Un plan de estabilizacin que hiciera crecer el PIB un punto porcentual
bastara para reducir el coeficiente de cuatro a menos
de uno.

LAS

CONSOLIDAR

ganando
Beneficios netos previstos de la privatizacin
de las pensiones en los Estados Unidos
(miles de dlares por afiliado contribuyente)
10
8
6

2
0
En muchos pases, las empresas de servicios pblicos
son monopolios estal ales gestionados con gran ineficiencia.
Los consumidores saldran muy beneficiados si tales
empresas fueran privatizadas y se crearan organismos reguladores encargados de su supervisin. Un buen ejemplo es
el caso de la Argentina, que empez a privatizar sus servicios pblicos de infraestructura en 1989. Todos los grupos
de ingreso se han beneficiado del aumento de la eficiencia
generado por la privatizacin, y ese aumento (en relacin
con el gasto en servicios pblicos) ha sido parecido para
todos esos grupos (Cuadro 9.2). En el Uruguay, en cam-

_4
-6
5

'

'

10

15

'

'

20 25

'

'

30 35

'

'

40 45

'
'
50 55 60

Edad (aos)
toda la vida, con valores de 1995 y una tasa de descuento del
5%. Fuente: Feldstein ySamwick, 1996.

167

1 68

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

de polticas y de un elevado dficit fiscal, debido a 1 neceCuadro 9.2 Aumento estimado

de la eficiencia tras la privatizacin
de las empresas de servicios pblicos
en la Argentina

sidad de hacer concesiones a los intereses sectoriales o

regionales. Algunos estudios han demostrado que los pases con coaliciones amplias y fragmentadas suelen tener
ms dificultades para ajustarse a las conmociones externas,

Aumento por
dlar de gasto

como la subida de los precios del petrleo en 1973-74. La

elevada deuda pblica de Blgica e Italia se ha atribuido en

en servicios
pblicos
(porcentaje)
30
27
34
27
31
30

Estructura institucional
En el anlisis anterior se ha puesto de manifiesto que quienes resultan perjudicados por una reforma pueden ser un
poderoso obstculo a la misma. Sin embargo, el que tales
grupos se impongan o no, en un caso dado, depender frecuentemente de las caractersticas de las instituciones estatales. En vez de tratar de efectuar un examen exhaustivo de
cmo se puede utilizar cada una de stas para bloquear las
reformas, nos centramos aqu en el examen de dos de las
ms importantes: el sistema electoral y de partidos y el sistema de contrapesos y salvaguardias. Lo que se quiere
demostrar no es que las instituciones deban ser remodeladas y modificadas con frecuencia para facilitar la realizacin de reformas, ni que deba adoptarse un modelo nico
para todos los pases y situaciones. El objetivo es ms bien
demostrar cmo los elementos del marco institucional subyacente pueden condicionar tanto los intentos de reforma
como la respuesta a ellos.
SISTEMAS ELECTORALES Y DE PARTIDOS. Como se ha

parte al hecho de haber estado gobernadas durante dos

decenios por coaliciones grandes e inestables.
El Brasil constituye otro ejemplo de interaccin entre
los sistemas electorales y de partidos y la poltica econ.
mica. El proyecto de ley de la seguridad social presentado
por el gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso en junio de 1996 fue rechazado en la Cmara Baja, a
pesar de existir una mayora oficial a favor de la alianza
gubernamental, debido a que ciertos grupos de inters
(funcionarios y profesores, entre otros) se aprovecharon de
privilegios protegidos por la Constitucin y de un sistema
poltico que dificulta la formacin de mayoras de voto
estables en el Congreso. El hecho de que diputados pertenecientes a la alianza votaran en contra del proyecto, es
muestra de la sorprendente autonoma de los representantes electos con respecto de los partidos polticos, que es una
de las caractersticas del sistema brasileo de representacin
proporcional. Segn un estudio del sistema electoral y de
partidos del Brasil, efectuado en 1991, los parlamentarios
haban pertenecido a una media de tres partidos polticos,
y en el perodo 1987-90 un tercio del total de 559 haba
cambiado de partido desde su eleccin en 1986. Es posible
que en 1997 se vote en el Congreso una ley para reformar
algunos aspectos de la legislacin sobre los partidos.
En el Uruguay, algunas instituciones han acelerado
ciertas reformas -y frenado otras. Una de las peculiaridades de su sistema electoral, antes de la reciente reforma, era
que las elecciones preliminares internas de los partidos y las
elecciones generales se celebraban simultneamente. En
consecuencia, el candidato presidencial ganador obtena
slo una minora del total de votos y tena que formar
alianzas con sus oponentes en el Parlamento. En las elecciones de noviembre de 1994 el candidato ganador consigui slo el 24% de los votos, y cada uno de los tres partidos principales ms del 30%. Estos sistemas electorales

puesto de relieve a lo largo de este Informe, las opciones en

suelen estar centrados en los candidatos y favorecer la for-

materia institucional rara vez resultan obvias: se precisa un

cuidadoso equilibrio entre la concesin de un margen de
flexibilidad a los funcionarios y la imposicin de lmites
adecuados a su actuacin. Un ejemplo ilustrativo es el de
los sistemas electorales proporcionales. Estos sistemas estn
asociados con gobiernos de coalicin, que pueden ser convenientes en la medida que incorporan ms voces al gabinete ministerial y otorgan un gran valor al consenso. Estas
mismas caractersticas pueden ser, sin embargo, un obstculo a la reforma y causa de largos retrasos en la adopcin

macin de facciones. Por lo tanto, los grupos que son capaces de movilizarse polticamente son los que ms ventajas
consiguen. Otro rasgo distintivo del sistema poltico uruguayo es su frecuente recurso a la democracia directa (plebiscitos) para tomar decisiones sobre el sistema pblico de
pensiones. En 1992, los votantes rechazaron importantes
leyes de privatizacin, mientras que un plebiscito celebrado
en 1989, a propuesta de la asociacin de pensionistas,
garantiza la plena indizacin de las pensiones segn los
salarios cada tres meses. Estas caractersticas institucionales

Aumento de
la eficiencia
Quintil
(millones de
de ingreso
dlares de 1993)
Ms pobre
205
Segundo
222
342
Medio
335
Cuarto
549
Ms rico
Total
1.653
Fuente: Chisari, Estache yRomero, 1996.

los que las empresas de servicios pblicos han sido tradicionalmente empresas estatales, muchos grupos siguen
oponindose a la privatizacin por motivos ideolgicos.

EL DESAFIO

DE

EMPRENDER

Y CONSOLIDAR

LAS

REFORMAS

explican por qu los gastos en pensiones en relacin con el

PIB son alrededor del 35% ms elevados en el Uruguay

que en los Estados Unidos, aun cuando la poblacin de

ambos pases cuenta ms o menos con la misma proporcin de ancianos (16%).

El Uruguay comprendi que su sistema electoral era un
obstculo al buen funcionamiento del Estado, y en octubre
de 1996 el Parlamento aprob un nuevo sistema. ste
suprime la celebracin simultnea de las elecciones internas
de partido con las generales, y requiere que en las elecciones presidenciales se celebre una segunda vuelta entre los
dos candidatos que hayan conseguido ms votos si ninguno hubie~a llegado a obtener el 50%. Se espera que estos
cambios refuercen la disciplina de partido y frenen la formacin de ]'acciones.
CONTRAPESO Y SALVAGUARDIAS. En el Captulo 6 se
muestra cmo y por qu unos contrapesos y salvaguardias
inadecuados pueden dar lugar a decisiones y actuaciones
gubernamentales arbitrarias. Las posibilidades de veto se
dan en tres niveles: la separacin entre el poder legislativo
y el ejecutivo, la divisin del poder legislativo en cmaras
separadas, y la distribucin de poderes entre el gobierno
nacional y los gobiernos subnacionales. Cuando el Estado
apoya la multiplicacin de las posibilidades institucionales

de

control

los grupos que se oponen al cambio pueden

ejercer inflLencia en uno o ms niveles, se Favorece el mantenimiento del statu quo. En un sistema presidencial, por
ejemplo, se puede llegar a un punto muerto cuando los
partidos o coaliciones que controlan el poder ejecutivo no
tienen mayora en la asamblea legislativa. Anlogamente,
como se ha indicado en el Captulo 7, una descentralizacin mal concebida que haga que las administraciones
locales queden en manos de ciertos grupos de inters puede
impedir la adopcin de reformas acertadas.
Si bien la presencia de muchas instancias de control

Grfico 9.2 La existencia de numerosas

Instancias de control ayuda a los pases
a resistir las presiones para ampliar
las prestaciones sociales
Factores que contribuyen al
aumento de los gastos sociales
Mayor nivel de
desempleo
13%

Tipo de
gobiemo
4%
Mayor eficiencia
de la burocracia

9%

Envejecimiento de
la poblacin
51%

PIB per cpita

ms elevado
8%

Estructura
constitucional
con menos
instancias de
control
15%

Nota: Cada porcin representa la contribucin estimada de ese

factor al aumento observado del gasto pObico en pensiones,
prestaciones de desempleo y ayudas familiares. Los resultados
se basan en una regresin efectuada sobre datos de 22 pases
de la OCDE, correspondientes al perodo 1965-93. En la

Nota tcnica se facilitan ms detaHes. Fuentes: Clculos del

personal del Banco Mundial.

recomend reforzar el poder ejecutivo introduciendo un

voto de censura constructivo, permitiendo al gobierno solicitar al Parlamento la votacin sobre medidas consideradas
en su conjunto en vez de por apartados concretos,
ampliando el plazo entre elecciones de cuatro a cinco aos

puede contribuir a veces a que se produzcan retrasos, hay

y reduciendo a la mitad el tamao del Parlamento.

RGIMEN POLTICO. La eleccin de rgimen poltico se

indicios de que ha contribuido a evitar la expansin del

Estado del bienestar. Como se muestra en el Grfico 9.2,
la divisin constitucional de poderes ocupa el segundo

justifica por razones que van mucho ms all de las condiciones econmicas. No obstante, los fuertes vnculos existentes entre las instituciones estatales y las medidas de pol-

lugar, superado nicamente por el envejecimiento de la

tica obligan a preguntarse si los obstculos a la reforma

poblacin, entre los factores que explican los cambios en el

gasto en prestaciones sociales. A medida que aumenta el
ingreso per cpita, aumenta tambin la demanda de transferencias del Estado. Los pases que tienen menos instancias de control en su estructura estatal (como Suecia y
Dinamarca) se muestran ms atentos a estas demandas. En
cambio, el mayor nmero de posibilidades de control de
Suiza -Estado federal con un parlamento bicameral- ha
bloqueado muchas iniciativas para la ampliacin de programas sociales. Por ello, para la reforma del Estado del
bienestar no basta con racionalizar el funcionamiento de
los programas de transferencias. De hecho, as lo reconoci
en 1992 la Comision sueca para la reforma estatal, que

pueden residir en el rgimen poltico. Algunos analistas han

sostenido que los regmenes no democrticos, al tener
menos instancias de control, son ms propicios al desarrollo
econmico. La realidad, sin embargo, es ms complicada:
no hay un tipo concreto de rgimen que pueda garantizar el
progreso econmico y social. Sabemos, no obstante, que
una clase de rgimen -el llamado Estado depredadorconduce casi con toda seguridad al estancamiento econmico. La razn de ser de este Estado es la extraccin de rentas econmicas de los ciudadanos en beneficio personal de
quienes detentan el poder. Para ello, los derechos de propiedad se definen de modo que multipliquen los ingresos del
grupo en el poder, independientemente de los efectos que

169

170

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 9.2 El Estado depredador en el Hait de los Duvalier

Hait obtuvo la independencia en 1804. Entre 1843 y
1915 fue vctima de un Estado depredador. Ese perodo
se caracteriz por una serie de gobernantes que ejercieron su cargo por breve tiempo, movidos nicamente
por el nimo de lucro personal, y que fueron a menudo
depuestos por un golpe de Estado. De los 22 gobiernos
que se sucedieron en ese perodo, 11 duraron menos de
un ao, y slo uno logr completar su mandato.
Los Estados Unidos ocuparon el pas de 1915 a
1934, pero la lgica del Estado depredador permaneci
invariable. En 1957, el gobierno democrticamente elegido de Franois (Papa Doc) Duvalier llev esa lgica a
un nuevo nivel, comenzando con una purga sin precedentes entre la sociedad civil, el ejrcito, la oposicin
poltica y otras ramas de la administracin. A los dos
meses de su llegada al poder, Duvalier haba encarcelado a 100 opositores polticos. La Iglesia Catlica se
consider una amenaza, y los lderes religiosos tuvieron
que abandonar el pas. Se silenci a los medios informativos con la expulsin de los periodistas extranjeros, y
un cdigo de 1958 permiti al gobierno eliminar a los
reporteros acusados de difundir "noticias falsas". Se
decret el encarcelamiento de los padres de los estudiantes en huelga. Tras suprimir la inmunidad parlamentaria en 1959, Duvalier disolvi el Senado y la
Cmara de Diputados. En el stano del palacio presidencial se almacen equipo militar moderno, y en los
primeros 11 aos de gobierno de Duvalier ms de
200 oficiales fueron separados de sus cargos. En 1964,
Duvalier se autodesign presidente vitalicio.
Los pilares econmicos del Estado depredador de
Hait eran la expropiacin, la extorsin, el impuesto

ello pueda tener en la riqueza de la sociedad en su conjunto.

Dos buenos ejemplos de ello son los de Hait bajo el rgimen de Duvalier (Recuadro 9.2) y de Rumania bajo el de
Nicolae Ceausescu. El Estado depredador es incompatible
con el desarrollo econmico porque desalienta la productividad y favorece una asignacin inadecuada de los recursos,
lo que a veces culmina en el colapso del propio Estado.
El final de la guerra fra, unido a la presin ciudadana,
deber reducir los riesgos de acaparamiento extremo del
poder pblico encarnado en Estado depredador, pues
muchos pases han adoptado ya elementos caractersticos
de los regmenes democrticos (como elecciones libres y
abiertas). Los analistas, no obstante, no se han puesto todava de acuerdo sobre la relacin concreta existente entre
crecimiento y democracia: en alrededor de una quinta

inflacionario y la corrupcin. En 1957, tras una huelga

comercial, se autoriz a la polica a abrir las tiendas
de los comerciantes huelguistas y a distribuir sus mercancas. Se dedicaban considerables recursos a la proteccin del propio Duvalier: el 30% del gasto total
durante la primera mitad del decenio de 1960. Se grav
fuertemente la agricultura, especialmente el caf. Segn
algunos clculos, Duvalier sacaba de Hait ms de $7
millones al ao destinados a su uso personal. Tambin
haba sobornos en gran escala, a travs de tratos con
inversores extranjeros sobre proyectos que a menudo
no se materializaban. La extorsin bajo el disfraz de
donaciones "voluntarias" se institucionaliz con el
Mouvement de Rnovation Nationale. Se cre una seudopensin de vejez con una deduccin del 3%, y se
oblig a los funcionarios a comprar un libro de $15 con
los discursos de Duvalier. Un fondo gubernamental
autnomo recaudaba impuestos y contribuciones, no
incluidos en el presupuesto y de los que no se rendan
cuentas.
Tras casi 30 aos en el poder, la dinasta Duvalier
cay en 1986, cuando Jean-Claude (Baby Doc) Duvalier, que haba heredado la presidencia de su padre, se
exili en Francia con una fortuna de unos $1.600 millones. La historia de Hait como Estado depredador
explica en gran medida sus desastrosos resultados econmicos. En el perodo 1965-90, el crecimiento medio
del PNB per cpita fue de -0,02%, y los indicadores
sociales siguen siendo los peores del hemisferio occidental. Con este legado del Estado depredador, el mayor
obstculo para el cambio en Hait quiz sea su propia
historia.

parte de los estudios se observa una relacin positiva, en

otra quinta parte una relacin negativa y en el resto no se
obtienen resultados concluyentes. Del anlisis de los determinantes del crecimiento, resumido en el Captulo 2, no se
desprende la existencia de una correlacin estadsticamente
significativa entre uno y otra. Por otra parte, los resultados
econmicos de los pases en desarrollo considerados democracias duraderas acusan diferencias notables.
La experiencia de pases que han combinado la transformacin poltica con la transicin de una economa dirigida
a otra de mercado da igualmente pie a conclusiones encontradas con respecto a la relacin entre democracia y
reforma. Como se observa en el Captulo 7, utilizar las
urnas para castigar o recompensar a los polticos por su
actuacin pasada (voto retrospectivo) puede ser una

EL DESAFO

DE

EMPRENDER

manera eficaz de garantizar responsabilidad y buenas polticas. El camino, no obstante, puede ser empinado al principio. En efecto, la reaccin inicial de los gobiernos ante la
existencia de mayores posibilidades de competencia poltica puede hacer todava ms difcil el fortalecimiento institucional, y la transicin a la democracia se asocia a veces
con mayores dficit presupuestarios e inflacin.

Y CONSOLIDAR

LAS

REFORMAS

Recuadro 9.3 Reformas Impulsadas por

una amenaza externa: la restauracin
Meli en el Japn
Lo que impuls las reformas en el Japn fue la injerencia de los poderes occidentales en el comercio

nacional. A partir del decenio de 1840, el Japn fue

En frica al sur del Sahara se han celebrado, desde
sometido a una presin creciente por parte de los
1990, unas 27 elecciones, 21 de ellas en pases que las convocaban por vez primera. Las democracias jvenes no son
pases occidentales interesados en obtener privilegios
comerciales. El gobierno Tokugawa era consciente
inmunes al ciclo electoral. En Ghana, antes de las elecciode que en el terreno tecnolgico y militar Japn
nes de 1992, el gobierno increment el gasto y elev los
estaba atrasado, y en 1854 el pas no tuvo ms remesalarios, lo que repercuti negativamente en la estabilidad
dio que acceder a la exigencia del Comodoro Perry
macroeconmica y la inflacin. En frica al sur del Sahara
de que se abrieran algunos puertos a los barcos ameel nmero de puestos ministeriales y escaos parlamentaricanos. Despus vinieron acuerdos semejantes con
rios ha aumentado un 22% durante la transicin poltica
otros gobiernos extranjeros. Para 1865, los poderes
iniciada en 1989. Los gobiernos de Camern, Malawi y
occidentales haban restringido la capacidad del
Senegal tienen, en cada caso, ms de 30 ministros. En tales
Japn de imponer aranceles de importacin: la tasa
circunstancias, resulta difcil establecer prioridades en
ms elevada se fij en el 5%. En 1868, una coalicin
materia de polticas. Bolivia, por ejemplo, ha reaccionado
de seores feudales derroc a la familia Tokugawa,
a esta situacin imponiendo restricciones jurdicas al
que haba gobernado el Japn durante ms de dos
nmero de miembros del gabinete: slo se pueden crear
siglos, y la sustituy por unos dirigentes que moderdos ministerios adicionales, y ello con carcter temporal.
nizaran el pas y lo situaran en mejores condiciones
Estas experncias indican que los Estados han de tener la
para hacer frente a una amenaza extranjera. La llahabilidad de gestionar la transicin poltica de modo que
mada restauracin Meiji marc el comienzo del creno obstaculi ce el programa de desarrollo,.iinoeoiodlJpnmdro
Cundo y por qu adoptan reformas los pases?

La comprensin de las circunstancias que propician el xito

de las reformas es tan til como la comprensin de los obstculos que se oponen a las mismas. De hecho, unas y otros
estn relacionados. Si las circunstancias son favorables a la
reforma, el primer paso que hay que dar es alterar la dinmica que dio lugar al statu quo. En las secciones siguientes
se describe cmo las amenazas externas o las crisis econmicas -reales o imaginarias- pueden vencer la resistencia al cambio. Esa posibilidad, sin embargo, no siempre se
ha hecho realidad. Sigue siendo un misterio por qu algunos pases emprenden reformas en esas circunstancias
extremas y otros no.
Amenazas externas
Una creciente amenaza militar externa ha sido en muchos
casos el desencadenante de las reformas. Hasta hace poco
tiempo, el retraso tecnolgico y econmico de un pas se
haca evidente slo en poca de guerra. En los siglos XVIII
y XIX, los gobernantes del Imperio Otomano reorganizaron sus fuerzas armadas e introdujeron amplias reformas en
los sistemas educativo y administrativo en respuesta a las
derrotas militares sufridas ante las potencias europeas. De
forma anloga, la restauracin Meiji de 1868 en el Japn
estuvo mot:vada por el deseo de reforzar el Estado frente a
las intrusiones de las potencias occidentales (Recuadro 9.3).

cimiento econmico del Japn moderno.

Las reformas que siguieron a la restauracin trans-

formaron el Estado y la sociedad. Se aboli el sistema

de clases, se instituy una nueva forma de gobierno
local y nacional y se estableci el sistema de reclutamiento en el ejrcito y la armada. A fin de sentar las
bases de un sistema fiscal slido, el gobierno orden
la realizacin del catastro, estableci los ttulos de
propiedad e impuso una contribucin territorial
pagadera en metlico. La enseanza se hizo obligatoria gradualmente, de modo que a mediados del decenio de 1880 casi la mitad de los nios en edad
escolar estaban efectivamente escolarizados. Se cre
el Banco del Japn (el banco central) y se emprendieron reformas burocrticas que prepararon el terreno
para la seleccin de los funcionarios sobre la base del
mrito y no de las influencias. Adems, el nuevo rgimen puso en marcha iniciativas que hoy seran consideradas polticas industriales: cre y dirigi fbricas
(de seda, ladrillos, vidrio, cemento, textiles, astilleros), subvencion industrias, import tcnicos y
envi estudiantes al extranjero,

Hoy en da, la confrontacin militar ha perdido importancia como factor de reforma. En cambio, la impresin de
un pas de que su economa se est quedando a la zaga de
la de sus vecinos puede convertirse en un fuerte incentivo

1 71

172

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

a seguir su ejemplo. Es evidente que el xito econmico de

Chile inspir a otros pases latinoamericanos a emprender
reformas a finales de los aos ochenta, y lo mismo ocurri
con los xitos del Japn y, ms tarde, de la Repblica de
Corea y Taiwn (China) en Asia oriental y sudoriental. La
reforma econmica china obedece a muchos factores, pero
entre ellos se cuenta el efecto demostrativo del xito econmico de sus vecinos y el deseo de no quedarse atrs.

mejora duradera de los resultados econmicos. Una crisis

econmica puede brindar la oportunidad de ir ms all de
la estabilizacin, pero el que un pas aproveche o no esa
oportunidad depender de los efectos redistributivos de la
reforma, la capacidad inicial del Estado y el liderazgo poltico. Es poco probable que de un programa de reforma iniciado e impulsado nicamente por una crisis surjan cambios institucionales profundos.

Crisis econmica

Aplicacin y mantenimiento de las reformas

Desde principios de los aos ochenta, la crisis econmica ha

sido, con mucho, el principal factor impulsor de reformas
ambiciosas. A medida que aumenta la conciencia del fracaso
de las polticas vigentes, la demanda popular de reforma se
hace ms manifiesta, y los polticos se muestran ms dispuestos a arriesgarse a introducir cambios radicales. La crisis econmica -en especial la hiperinflacin y una recesin
profunda- precedi a la reforma econmica en Indonesia
en 1961-64 y en el Per en 1990, por citar dos ejemplos.
No obstante, varios pases con graves dificultades econmicas no han logrado adoptar medidas correctoras, y
algunos de las pases que han emprendido la reforma no han
necesitado el acicate de una grave crisis. No puede atribuirse
a la crisis econmica el estmulo para emprender reformas
en Australia (1983), Colombia (1989) o Portugal (1985).
La crisis econmica y los conflictos civiles con frecuencia se dan pbulo mutuamente y llevan a la prctica desintegracin del Estado (como ha sucedido, por ejemplo, en
Liberia y Somalia). Estas crisis tienen enormes costos sociales, y Las esperanzas de que se solucionen con rapidez son
escasas, pues se requiere un mnimo de capacidad estatal
para poder hacer de una crisis una oportunidad. Sin
embargo, el liderazgo y el espritu de iniciativa polticos
tambin cuentan, y a menudo los dirigentes que no dejan
escapar las oportunidades de mejora econmica pueden
sacar partido de los beneficios de una reforma eficaz.
Incluso en tiempos de crisis, quienes ya estn en el
poder son ms reacios a adoptar reformas que los recin llegados. Por lo tanto, un cambio de gobierno en medio de
una crisis econmica (como sucedi en el Per y Polonia
en 1990) puede proporcionar el impulso adicional necesario para iniciar reformas. El terrorismo, la hiperinflacin y
la mediocre actuacin de los partidos tradicionales en el
Per fueron factores que dieron al nuevo Presidente,
Alberto Fujimori, un margen de maniobra. En Colombia,
por el contrario, las reformas tuvieron lugar en 1989, hacia
el final del gobierno de Virgilio Barco, cuando la economa
no estaba en crisis. As pues, los perodos de "luna de
miel" y las crisis econmicas constituyen una oportunidad
-pero no la nica- de introducir reformas. Sin embargo,
y sobre todo, aun en aquellos pases en los que la crisis econmica ha provocado reformas, stas han sido, por lo general, poco profundas. En muchos casos no se ha logrado una

Reforma del Estado significa no slo reforma de las polticas, sino tambin institucionalizacin de buenas normas de
conducta para su acatamiento por Los organismos estatales.
Deben crearse instituciones que contribuyan a evitar el
menoscabo de los beneficios de las reformas, la parlisis
que se puede derivar de circunstancias nuevas y desconocidas, y problemas de desconfianza social. Es preciso lograr
un equilibrio entre unas normas claras que restrinjan la
libertad de los funcionarios pblicos de conducirse de
forma oportunista, y la necesidad de que stos puedan
actuar con flexibilidad y rapidez. Un Estado eficaz es el que
cuenta con reglas claras y transparentes y, al mismo
tiempo, est presto a aprovechar las oportunidades y a
cambiar de rumbo cuando lo exijan las circunstancias.
Los obstculos a la construccin de un Estado eficaz no
son insuperables. Los cambios tienen ms posibilidades de
xito cuando las autoridades se atienen a tres principios:
concepcin y concatenacin tcticas de las reformas,
indemnizacin de los perjudicados y bsqueda del consenso. En el anlisis que sigue nos ocupamos de cada uno
de ellos. En algunos casos, sin embargo, para que el Estado
funcione mejor es preciso modificar las instituciones: no se
trata ya de una cuestin de tcticas, sino de reformas fundamentales. Hay una enseanza clara: todos estos cambios
son mucho ms difciles -incluso imposibles- si io existen lderes con una clara visin de futuro.
Concepcin y concatenacin tcticas
La concepcin y la concatenacin tcticas de las reFormas
pueden incrementar sus posibilidades de xito, ya que permiten tener en cuenta las limitaciones de la capacidad estatal, atenuar la resistencia al cambio y crear una opinin
favorable a la reforma.
ACOMODAR LA FUNCIN A LA CAPACIDAD. Como se ha
destacado a lo largo de este Informe, la clave de unas polticas eficaces es una buena adecuacin del papel del Estado
a su capacidad. El desajuste entre capacidad y accin puede
comprometer la sostenibilidad y la eficacia de las reFormas
incluso cuando no se oponen a stas obstculos polticos.
Las reformas normativas -ya se trate de normas antimonopolio, ambientales o financieras- deben estar en consonancia con la capacidad institucional (vase el Cuadro 4.2).
Por ejemplo, el establecimiento de topes a los precios

EL DESAFIO

DE

EMPRENDER

mediante la fijacin del factor de ajuste que se ha de utilizar para determinar los precios de las empresas monopolsticas de servicios pblicos resulta ms indicado en los pases con instituciones relativamente fuertes. Anlogamente,
los mecanismos para mejorar la prestacin de servicios
deben tener en cuenta no slo las caractersticas del servicio en cuestin sino tambin la capacidad del Estado (vase
el Cuadro 5.1). En el sector pblico bsico (educacin y
salud, por ejemplo) el recurso a organismos para el desarrollo basados en criterios de ejecucin y a contratos formales
requiere una capacidad institucional de la que carecen
muchos pases en desarrollo. En tales casos, estos enfoques
que requieren un gran despliegue institucional resultan
inviables. Las limitaciones de la capacidad debern tenerse
tambin muy en cuenta al elegir las estrategias de descentralizacin (vase el Cuadro 7.5). Cuando tanto el
gobierno central como el local tienen una capacidad reducida, quiz lo ms conveniente sea una estrategia de descentralizacin prudente con ensayos previos. No obstante,
como se ha puesto de manifiesto en la Parte III de este
Informe, la capacidad no es inmutable, y los esfuerzos
orientados a aumentarla son muy productivos.
LA CONCITENACION ESTRATGICA, PRIMER PASO PARA

la capacidad administrativa de un pas es dbil, en vez de intentar realizar una

reforma global de todas las instituciones, se debe proceder
en forma selectiva, comenzando por los organismos y funciones clave. Este enfoque, adems de ser compatible con
las limitaciones presupuestarias y de recursos humanos,
presenta dos ventajas. En primer lugar, permite a los reformadores aprender de los errores que van inevitablemente
asociados al desarrollo institucional. En segundo lugar, si
comienzan por los organismos ms prometedores, los
reformadores pueden aprovechar los efectos demostrativos
que se generan para el resto del sector pblico. Estas dos
ventajas incrementan las probabilidades de lograr xitos
que sirvan para mantener el apoyo poltico a un programa
global de reforma.
Muchos pases han adoptado este enfoque estratgico y
han iniciado las reformas concentrndose en unos pocos
enclaves decisivos. Las entidades elegidas para esta etapa
inicial suelen ser el ministerio de hacienda, el banco central
y el organisno recaudador de impuestos. En el Per y en
Ghana, por ejemplo, los reducidos ingresos tributarios obligaron al gobierno a introducir cambios drsticos en la
recaudacin de impuestos. No obstante, todo pas que siga
esta estrategia deber asegurarse de que, al asignar la responsabilidad en materia de polticas entre los distintos
organismos y ministerios, se tome en consideracin dnde
estn concentrados los especialistas pertinentes, y de que las
misiones encomendadas sean acordes en lneas generales
con el inters pblico. Por ejemplo, un rgimen arancelario
gestionado a tra s del ministerio de hacienda probableAUMENTAR LA CAPACIDAD. Cuando

Y CONSOLIDAR

LAS

REFORMAS

mente har ms hincapi en los fines recaudatorios que en

los de proteccin de la industria; sin embargo, si el responsable fuera el ministerio de comercio, el orden de prioridades seguramente se invertira. La propuesta de transformar
las restricciones cuantitativas en aranceles normalmente
recibira ms apoyo del Tesoro (vase el Cuadro 9.1). La
adecuada distribucin de responsabilidades en materia de
polticas puede ayudar a sostener la reforma, ya que puede
determinar qu es lo que se aprueba y en qu orden.
Esta actuacin centrada en los enclaves estratgicos permite a los pases adoptar la primera generacin de reformas
(Cuadro 9.3). stas -que se pueden introducir en su
mayor parte por decretocomprenden normalmente
medidas de estabilizacin y reformas estructurales seleccionadas. No obstante, si este enfoque selectivo resulta demasiado estrecho, puede obstaculizar los cambios institucionales ms profundos exigidos por la segunda generacin de
reformas. Por otro lado, el progreso en los sectores sociales
ha sido por lo general moderado. En Ghana, por ejemplo,
uno de los pases pioneros en la introduccin de reformas
de frica al sur del Sahara, los gastos en salud son ahora
ms regresivos que antes de las reformas. Las reformas institucionales profundas llevan tiempo y son complejas, y
han de hacer frente a la oposicin, a menudo fuerte, de
grupos de inters (por ejemplo, el sindicato del personal
docente en Colombia). Para los pases estancados en la
primera generacin de reformas, ser difcil conseguir un
desarrollo sostenible a largo plazo.
Los pases, sin embargo, pueden aplicar una estrategia
que les permita evitar la trampa que puede representar la
reforma por enclaves. Esta estrategia requiere, sobre todo,
que se acuerden reglas claras sobre las condiciones para que
los organismos que no pertenezcan al enclave original se
incluyan en el programa de reforma. Estas reglas forman
un puente entre las reformas de la primera y la segunda
generacin, al tiempo que reducen la animosidad de los
organismos externos al enclave. La reforma de la funcin
pblica boliviana ha ido acertadamente en esa direccin.
En la ley sobre la administracin financiera, de 1990, y en
las normas conexas relativas a distintos organismos, se
incluye un conjunto de disposiciones que determinan qu
entidades estn facultadas para contratar funcionarios con
una elevada remuneracin, qu condiciones tienen que
cumplir para ello, y qu se espera de tales entidades una vez
que hayan ejecutado la reforma. No obstante, la experiencia del Ecuador con una estrategia de reforma parecida
pone de manifiesto que la misma exige un fuerte compromiso con e programa para garantizar que las disposiciones
se apliquen en la prctica. Dos meses despus de concluida
la elaboracin de las normas de reforma administrativa, el
ministro encargado declar "reestructuradas" todas las
entidades de la administracin central, y concedi un
aumento salarial, aunque ninguna de ellas reuna los requi-

173

174

INFORME

SOBRE

EL

DESARIROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro 9.3 Reformas de la primera y la segunda generacin

Pilmera generacin
Superar la crisis: reducir la inflacin y reanudar
el crecimiento

Segunda generacin
Mejorar las condiciones sociales y la competitividad, mantener la estabilidad macroeconmica

Instrumentos

Recortes presupuestarios drsticos, reforma

impositiva, liberalizacin de los precios, liberalizacin del comercio y la inversin extranjera,
desreglamentacin, fondos sociales, organismos
de contratacin autnomos, algunas
privatizaciones

Reforma de la funcin pblica, reforma laboral,

reestructuracin de los ministerios del rea
social, reforma judicial, modernizacin del
cuerpo legislativo, desarrollo de la capacidad
reguladora, mejora del sistema de recaudacin
de impuestos, privatizacin en gran escala,
reestructuracin de las relaciones entre el
gobierno central y los gobiernos locales

Actores

Presidencia, ministros del rea econmica,

banco central, instituciones financieras multilaterales, grupos financieros privados, inversionistas de cartera extranjeros

Presidencia y consejo de ministros, asamblea

legislativa, funcionarios, judicatura, sindicatos,
partidos politicos, medios informativos, gobiernos regionales y locales, sector privado,
instituciones financieras multilaterales

Principal desafio

Gestin macroeconmica por una elite aislada

de tecncratas

Desarrollo institucional muy dependiente de los

cuadros intermedios del sector pblico

Objetivos
principales

Fuente: Adaptado de Nam, 1995.

sitos establecidos. Las normas pueden respaldar un compromiso de reforma, pero no pueden sustituirlo.
ELIMINACIN GRADUAL. Para adecuar el papel del
Estado a su capacidad e ir ms all de la estrategia de los
enclaves, algunas veces es preciso reemplazar un organismo
pblico por otro privado. Esto, a su vez, puede obligar a
adoptar una estrategia en dos etapas para vencer las resistencias. En la primera fase, se puede instaurar un mecanismo que permita a quienes lo deseen pasarse al sector privado. Una vez que se hayan comprobado ampliamente las
ventajas de un mejor servicio, ser ms fcil pasar a la
segunda fase: eliminar ese servicio pblico.
La Ley de Telecomunicaciones de Sri Lanka, de 1991,
ilustra las ventajas de esta estrategia. Esta ley cre un organismo regulador y permiti a los operadores privados competir con el monopolio estatal, Sri Lanka Telecom (SLT),
en los servicios de telecomunicaciones de valor aadido. El
marco jurdico y regulador ha contribuido a hacer de Sri
Lanka uno de los mercados de telecomunicaciones ms
liberalizados de Asia. En 1995 existan cuatro operadores
de telefona mvil celular, cinco compaas de servicios de
radiobsqueda, tres de servicios de transmisin de datos y
una de servicios de Internet. Al final de 1995, el 20% de
los abonados telefnicos estaban conectados a servicios de
telefona celular. La competencia entre los operadores de
este sector ha hecho que las tarifas figuren entre las ms
bajas de la regin, y estos servicios se consideran cada vez
ms una alternativa vlida a los de telefona almbrica de
SLT. Para reducir rpidamente la demanda no satisfecha, a

principios de 1996 el organismo regulador de las telecomunicaciones concedi a dos operadores privados fijos de telefona inalmbrica licencia para suministrar servicios bsicos
de telecomunicaciones. Estos impresionantes resultados
han incentivado a la empresa pblica de telecomunicaciones a mejorar su desempeo. De conformidad con una
estrategia de eliminacin gradual en dos etapas, el gobierno
ha anunciado la venta del 34% del capital de SLT a un
inversionista estratgico.
La reforma de las pensiones en el Per ilustra cmo se
puede aplicar tambin a los sectores sociales el concepto de
eliminacin gradual. Cuando, en 1993, se puso en marcha
la reforma, se permiti a los trabajadores elegir entre planes
de pensiones pblicos y privados. En 1996 se suprimieron
los factores que podan disuadir de la eleccin de planes
privados, lo que condujo de hecho a la eliminacin gradual
del plan pblico. Durante la segunda fase se form un
fuerte grupo favorable a la reforma, integrado por trabajadores que ya se haban cambiado a un plan privado y por
administradores de fondos de pensiones. En el Pakistn, en
cambio, el orden adoptado para la reforma de los impuestos directos parece haber reducido grandemente sus posibilidades de xito. El gobierno inici la reforma con una
reduccin de las tasas impositivas, que deba ir acompaada de la eliminacin de las exenciones fiscales. Sin
embargo, el poderoso grupo de presin agrario bloque esa
eliminacin, y el intento realizado en 1993 de establecer
un impuesto para gravar a los agricultores ricos fue neutralizado por el procedimiento de fijar un tope diez veces

EL DESAFO

DE

EMPRENDER

superior a las exenciones. No obstante, habra bastado una

reduccin de las tasas impositivas sin efectos sobre los
ingresos, combinada con una ampliacin de la base imponible, para mitigar las distorsiones sin perjudicar a nadie.
El beneficio derivado de la disminucin de las distorsiones
sera, segn clculos aproximados, superior al 1,4% del
PIB (vase la Nota tcnica).
EFICIENCIA FRENTE A CONCATENACIN TCTICA. La
concatenacin ideal desde el punto de vista de la eficiencia
puede no ser polticanente factible. Por ejemplo, consideraciones de eficiencia aconsejan la creacin de un organismo regulador estable y con credibilidad antes de privatizar las telecomunicaciones. De esta forma se reduce el
riesgo inherente a la compra y, consecuentemente, se eleva
el precio de venta de la compaa. La Argentina prefiri no
atenerse a ese orden: el monopolio telefnico nacional se
vendi un ao antes de que se creara el nuevo organismo
regulador. Esta estrategia se adopt para agilizar la privatizacin y evitar la oposicin a la reforma. Es posible que la
incertidumbre normativa haya reducido el precio de venta,
pero la viabilidad poltica de la reforma result muy reforzada. Adems, como se ha observado con anterioridad, el
aumento de la eficiencia provocado por el programa global
de privatizacin fue considerable (Cuadro 9.2). Por otro
lado, los pases que, por motivos polticos, renuncian al
orden cronolgico que sera ms eficiente, podran atenuar
las desventajas de un precio de venta inicial ms bajo vendiendo las icciones por etapas, a medida que vaya mejorando la credibilidad de la reforma.
COMBINACIN Y AGRUPACIN DE REFORMAS. La combinacin adecuada de varias reformas puede permitir a grupos de opinin poderosos compensar sus prdidas y ganancias, reduciendo as el costo poltico de la reforma (vase
el Recuadro 9.1). sta fue la estrategia seguida por el
gobierno laborista de Nueva Zelandia en los aos ochenta.
El Ministro de Hacienda, Roger Douglas, convenci a los
grupos agrarios de que la prdida de sus subvenciones era
fundamental para el programa global de reforma, y de que
sta era beneficiosa para ellos ya que reduca los aranceles y
la inflacin y poda corregir el sesgo existente contra las
exportaciones. De forma anloga, en Bolivia el amplio programa de reforma adoptado en 1985 por el gobierno de
Vctor Paz Estenssoro, en un marco de hiperinflacin,
logr eludir la oposicin de los trabajadores, que haban
vetado planes anteriores de reforma. Si bien el apoyo de los
dos partidos polticos principales sirvi de ayuda, la rapidez
y el gran alcance de la reforma evitaron que los grupos de
presin se organizaran para hacerla fracasar.
Cuando hay que corregir grandes desequilibrios macroeconmicos, la agrupacin de varias reformas en un solo
bloque puede incrementar su viabilidad poltica. Por ejemplo, la liberalizacin del comercio es a menudo ms fcil de
llevar a cabo si va acompaada de un programa de ajuste, ya
que los beieficios derivados de una poltica macroecon-

Y CONSOLIDAR

LAS

REFORMAS

mica ms acertada (descenso de la inflacin y crecimiento

de la economa) pueden contrarrestar los efectos distributivos de la liberalizacin (vase el Recuadro 9.1). Las reformas de amplio alcance pueden tambin reforzar la credibilidad. En 1990, el gobierno polaco liberaliz el 90% de los
precios, elimin la mayora de las barreras comerciales, aboli los monopolios comerciales estatales e hizo convertible
su moneda para las operaciones en cuenta corriente. Tras
una disminucin inicial del producto en 1990-91, la economa polaca ha registrado un vigoroso crecimiento.
Compensacin
INDEMNIZACIONES POR DESPIDO. Para adecuar el papel del

Estado a su capacidad y reforzar sta se requiere no slo

una concepcin y una concatenacin tcticas de la
reforma, sino tambin que se compense a los grupos perjudicados por ella, a fin de garantizar su apoyo. Estos grupos
no siempre son los ms pobres de la sociedad. Pueden
comprender, por ejemplo, burcratas cuyos puestos de trabajo van a desaparecer, directivos de empresas estatales privatizadas, y empresarios acostumbrados a trabajar con un
alto nivel de proteccin comercial. Aunque la compensacin puede ser econmicamente costosa a corto plazo, a la
larga merecer la pena en la medida en que atena la oposicin a la reforma. En un reciente estudio sobre programas
de reduccin de personal se concluy que, en promedio,
los beneficios -aumento
de la productividad y ahorro
salarial- compensan el costo de las indemnizaciones al
cabo de tan slo 1,7 aos. Tres factores ponen de manifiesto por qu las indemnizaciones por despido pueden ser
tan importantes para el xito de la reforma. En primer
lugar, la viabilidad poltica puede exigir que los recortes se
hagan con el consentimiento de los afectados. En segundo
lugar, aun cuando no haya dificultades de orden poltico,
es posible que la legislacin prohba el despido forzoso,
como en el caso del Banco Central de Ecuador. En tercer
lugar, la mayora de los pases en desarrollo carecen de
seguro de desempleo, por lo que las indemnizaciones por
despido se utilizan en buena medida como sustituto.
La creacin de planes de indemnizacin que tengan en
cuenta algunas caractersticas generales de los trabajadores
puede contribuir a que una reduccin de personal polticamente factible resulte menos costosa y mejor orientada.
Uno de los procedimientos consiste en fijar topes al
nmero de despidos por nivel de calificacin. En la Argentina, por ejemplo, se decidi que los profesionales especializados del Instituto Nacional de Tecnologa Agrcola no
podan acogerse a los programas de jubilacin voluntaria.
Tambin es importante hacer que los programas de reduccin de personal incorporen mecanismos para evitar que
los que se marchan sean contratados de nuevo posteriormente, lo que ira en contra del objetivo que se persigue.
INCENTIVOS ACCIONARIOS. En algunos casos, la compensacin va ms all de una generosa indemnizacin por

175

76

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

despido: los trabajadores, la direccin o el pblico en general pueden recibir una parte de las empresas privatizadas. El
programa de capitalizacin de Bolivia supone un enfoque
muy innovador. Al menos tres caractersticas del programa
incrementaron su aceptacin poltica sin comprometer el
aumento de la eficiencia:
" Al distribuir acciones entre empleados y pensionistas, el
programa evit la resistencia a la privatizacin que a
menudo se da cuando los activos se venden en su totaldad a compaas extranjeras.
" Los ciudadanos reciben beneficios tangibles en las primeras etapas del proceso. A partir de mayo de 1997,
toda persona mayor de 65 aos recibir del programa de
capitalizacin una anualidad por un valor estimado de
$200 a $225. Como trmino de referencia, cabe sealar
que el ingreso per cpita de Bolivia era de $770 en 1994.
" La inquietud a menudo expresada por quienes se oponen a la privatizacin, a saber, que brinda oportunidades
de corrupcin, se atena en cierta medida (con justificacin o sin ella) debido a que el Estado no recibe fondos.
Las experiencias boliviana y checa demuestran que un
programa de privatizacin cuidadosamente concebido
puede reforzar la viabilidad poltica y conseguir una mayor
eficiencia sostenible; sin embargo, las versiones mal diseadas de estas estrategias pueden tener un efecto opuesto al
deseado.
Bsqueda del consenso
La reforma del Estado requiere la cooperacin de todos los
grandes grupos sociales. La existencia de diferencias profundas y desconfianzas mutuas entre los distintos grupos
puede retrasar o frustrar la reforma. No hay remedios instantneos para poner fin a enemistades ancestrales, pero los
pactos sociales pueden ayudar. En un pacto social, empresarios, trabajadores y grupos de inters agrarios negocian
con los representantes gubernamentales los trminos de un
acuerdo, estableciendo responsabilidades claramente definidas para cada grupo. Este enfoque ha tenido xito en
pases tan distintos como Espaa y Benin. En Espaa, un
gobierno minoritario logr imponer una poltica de austeridad salarial reuniendo a todos los partidos polticos en
torno a la mesa de negociaciones y desarrollando un programa comn, conocido ms adelante con el nombre de
Pactos de la Moncloa (Recuadro 9.4). El segundo gobierno
elegido democrticamente de Benin organiz una consulta
con los partidos polticos y la sociedad civil al entrar en
funciones en mayo de 1996. La Conferencia Econmica
Nacional cre diversos grupos de trabajo sectoriales y
formul recomendaciones especficas sobre el papel del
Estado. Ahora est por ver si esta iniciativa se traducir en
un consenso en torno a un programa econmico.

1 997

Liderazgo y clarividencia
No existe una receta universal de reforma. Sin embargo,
casi todos los casos de reforma que han tenido xito en las
economas en desarrollo tienen una caracterstica comn:
han sido obra de lderes dinmicos que supieron mantener
el rumbo a pesar de las dificultades polticas. Estos lderes
aprovechan las oportunidades que se presentan, pero tambin las crean buscando a los posibles beneficiarios y
entrando en contacto con ellos, reorganizando las instituciones y articulando una imagen del futuro atractiva y
asequible. El liderazgo poltico es especialmente importante en aquellos pases en los que hay poca confianza y
cohesin entre los diferentes grupos sociales. Cuando los
empresarios desconfan de los burcratas, los trabajadores
dudan de los directivos y los agricultores sospechan de
todos, las reformas, por muy razonables que sean, pueden
fracasar. Los dirigentes deben reducir la polarizacin. convenciendo a todos de que tienen que movilizarse por una
causa comn.
El objetivo de la reforma es incrementar el bienestar
econmico. Sus resultados se miden a menudo utilizando
criterios cuantificables, como el ingreso nacional, las exportaciones o la inflacin. Sin embargo, un aspecto igualmente importante de la reforma es si logra remodelar los
valores y normas del Estado y la relacin de ste con la economa. Esta transformacin es la que, en ltimo trmino,
legitima las reformas a los ojos de la sociedad. En consecuencia, los lderes polticos deben presentar un proyecto
atractivo, que trascienda las speras realidades de la eficiencia econmica y en el que ilustren hacia dnde se encamina
la sociedad. Esa perspectiva puede ser fuente de motivacin
y apoyo para la adopcin de reformas.
Por ejemplo, en algunas economas en transicin, como
la Repblica Checa, Hungra y Polonia, la reforma se vio
favorecida por la perspectiva de ingreso en la Unin Europea. Ese mismo deseo motiv la reforma en Espaa y Portugal a principios de los aos ochenta. En otros casos no
surge con facilidad una imagen clara del futuro. Las reformas adoptadas en Venezuela por el gobierno de Carlos
Andrs Prez fueron un fracaso poltico debido a que no
hubo una imagen coherente que facilitara su aceptacin
(Recuadro 9.5). En Malasia, en cambio, las iniciativas normativas del Primer Ministro Mahathir Mohamad en la primera mitad de los aos noventa se presentaron en el marco
de su proyecto Visin 2020, en el que se propona una
meta llamativa: hacer que, para el ao 2020, el nivel de vida
de Malasia fuera equiparable al de los pases industriales.

Opciones estratgicas: encontrar el camino

hacia la reforma
Maquiavelo repar acertadamente en que los conflictos
distributivos se encuentran entre las dificultades bsicas
para la reforma del Estado. Pero ni estos conflictos, ni los

EL

DESAFIO

DE

EMPRENDER

CONSOLIDAR

LAS

REFORMAS

Recuadro 9.4 Los Pactos de la Moncloa en Espaa

Adolfo Surez fue nombrado Presidente del gobierno
por el Rey de Espaa, Juan Carlos 1, en julio de 1976, a
comienzos de la transicin a la democracia que se inici
tras la muerte del Generalsimo Francisco Franco en
noviembre de 1975. Surez comenz introduciendo
reformas polticas: reconoci la libertad sindical y el
derecho a la huelga, legaliz todos los partidos polticos
(incluido el Partido Comunista), proclam una amnista
poltica y aprob una nueva ley electoral. Las primeras
elecciones libres desde la guerra civil espaola tuvieron
lugar el 15 de junio de 1977. Surez gan las elecciones,
pero su partido, la Unin de Centro Democrtico, consigui slo el 47% de los escaos en el Parlamento.
Las elecciones se celebraron cuando la economa
estaba entrando en crisis. La inflacin y el desempleo
iban en aumento, y el saldo externo estaba empeorando rpidamente. Dentro de su campaa antiinflacionista y su poltica de liberalizacin externa, el
gobierno de Surez trat de reducir el crecimiento salarial. Sin embargo, en vez de enfrentarse al movimiento
obrero y los sindicatos, Surez trat de lograr el consenso con respecto a la poltica de ingresos. A finales
del verano de 1977 se convoc a las principales organizaciones patronales y obreras para tratar de forjar
una posicin comn. El intento, no obstante, fracas
debido a las hondas discrepancias existentes entre
ambas partes. Los representantes de los trabajadores,
por ejemplo, pertenecan al menos a cuatro tendencias
polticas diferentes. Nadie quera dar la impresin de
hacer concesiones.
Surez cambi entonces de estrategia y busc una
aveniencia entre los lderes de los partidos, en vez de los

impedimentos propios de las instituciones pblicas y que

los pueden exacerbar, son inmutables. El cambio se producir cuando los incentivos para desprenderse de la organizacin institucional y de las polticas del pasado sean
ms fuertes que los que favorecen su mantenimiento. El
impulso necesario para emprender las reformas puede proceder de una crisis econmica o una amenaza externa. No
obstante, el moniento preciso en que se lleve a cabo puede
retrasarse s3 los que estn en el poder mantienen polticas
anticuadas porque ello redunda en su propio inters (o en
el de sus aliados:. A veces el retraso puede ser largo y con
dolorosas consecuencias, como en Hait bajo los Duvalier
o en Zaire actualmente.
Como se ha x isto en el presente captulo, a veces se presentan opcrtunidades inesperadas, que es preciso aprove-

de clase. Los acuerdos resultantes, alcanzados en octubre de 1977, se conoceran con el nombre de Pactos de
la Moncloa. El acuerdo entre los partidos polticos fue
ms fcil de alcanzar debido a que sus lderes eran ms
moderados que los grupos de inters que representaban,
y a que se pudo excluir a la extrema izquierda (que no
tena representacin parlamentaria).
Los pactos fueron mucho ms all de la austeridad
salarial: incluyeron disposiciones sobre poltica monetaria y fiscal, as como reformas estructurales. Prometieron un nuevo marco para las relaciones laborales, con
una mayor flexibilidad del mercado laboral, un sistema
impositivo ms progresivo y la racionalizacin y descentralizacin de las empresas pblicas. Un aspecto importante es que los pactos contenan medidas para compensar a los trabajadores por algunos de los costos que
se esperaba que les supondra el ajuste. Entre las medidas compensatorias figuraban un aumento del gasto
pblico en la creacin de empleo y en el seguro de desempleo, la ampliacin progresiva del seguro de desempleo a todos los desempleados y algunos controles sobre
los precios. Dado que Espaa tena ya el nivel ms alto
de conflictividad laboral de toda Europa, sin estas concesiones habra sido muy difcil que los trabajadores
aceptaran esas reformas fundamentales.
Si bien no se llegaron a cumplir todas las promesas
contenidas en los Pactos de la Moncloa (especialmente
en las reas de la reforma del mercado laboral y las
empresas pblicas), los acuerdos lograron alcanzar sus
objetivos bsicos. La inflacin de precios y salarios experiment un marcado descenso tras 1997, y se corrigi el
desequilibrio en la cuenta corriente.

char para introducir cambios, compensando a los posibles

perjudicados, eligiendo las tcticas con habilidad y creando
un consenso. Como se destaca a lo largo de todo el
Informe, no se puede olvidar la capacidad real del Estado
cuando se formulan las reformas; pero los reformadores tienen que ir ms lejos: deben tener tambin una estrategia
para mejorar esa capacidad. Un Estado ms capaz puede
ampliar las posibilidades de eleccin de polticas y mejorar
significativamente los resultados econmicos. La adopcin
de una concatenacin estratgica de las distintas reformas,
e incluso de una intervencin por enclaves bien concebida,
puede ser un buen primer paso y, adems, es compatible
con las limitaciones presupuestarias y de otro tipo de
muchos pases en desarrollo. En cualquier caso, los pases
deben formular pronto una estrategia que les permita ir

177

1 78

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Recuadro 9.5 El programa venezolano de reforma de 1989, y su anulacin

A finales de los aos ochenta la economa venezolana
atravesaba una profunda crisis, con desequilibrios internos y externos ocasionados por la hipertrofia del sector
pblico y la mala gestin de la economa. En 1989 fue
reelegido Carlos Andrs Prez, que haba sido presidente
en los aos setenta. Su plan de estabilizacin de 1989
prevea una fuerte devaluacin del bolvar y la eliminacin de los controles sobre los precios y las tasas de interes. El plan restableci el equilibrio interno y externo y
estuvo acompaado por reformas estructurales, como la
liberalizacin del comercio, privatizaciones y una mayor
autonoma para el banco central.
Estas reformas resultaron posibles gracias a los
amplios poderes ejecutivos de la presidencia venezolana.
El consenso sobre ellas, sin embargo, no dur mucho
tiempo. Tras un perodo de inestabilidad poltica, en
febrero de 1994 Rafael Caldera fue elegido lder de un
gobierno de coalicin. El nuevo gobierno empez
por rechazar algunas de las reformas, eliminando el
impuesto sobre el valor agregado e imponiendo de
nuevo controles sobre los precios y las tasas de inters.
La autonoma del banco central se vi tambin comprometida, lo que llev a la dimisin de su presidente.
Obligado por acuerdos internacionales, el gobierno no
dio marcha atrs en lo tocante a la liberalizacin del
comercio, pero recurri a medidas proteccionistas no
arancelarias. La falta de coherencia del programa pro-

ms all de la reforma de unos pocos organismos, y escapar

as de la trampa de los enclaves. Es preciso definir normas
claras para incorporar al programa de reforma los organismos no incluidos en el enclave original. No obstante, las
normas y tcticas no pueden compensar la falta de compromiso y de liderazgo poltico.
El liderazgo no lo es todo: incluso lderes comprometidos y con visin de futuro no son siempre capaces de

voc una prdida de confianza en la comunidad inversora internacional. La clasificacin de los bonos venezolanos baj 20 puntos porcentuales en relacin con su
nivel de 1991. En 1994, el PIB real disminuy el 3% y
la inflacin se dispar al 71%. En el segundo trimestre
de 1996 el gobierno empez a adoptar polticas econmicas ms ortodoxas respaldadas por un acuerdo con el
FMI, polticas que se han puesto en prctica con cierto
xito hasta la fecha. Queda ahora por ver cul ser el
alcance y la sostenibilidad de este programa.
La experiencia de Venezuela pone de relieve ciertos
aspectos importantes relativos a la sostenibilidad de las
reformas. La reforma econmica se puede anular ms
fcilmente cuando cuenta slo con el apoyo de unos
pocos tecncratas, y no con el de los partidos polticos u
otros grupos. Las reformas asociadas a medidas de estabilizacin son ms fciles de adoptar que las reformas
estructurales que requieren la aprobacin del Congreso.
Adems, las reformas econmicas son ms difciles en un
entorno proclive al riesgo poltico. La introduccin de
impuestos es conflictiva cuando el control estatal de los
recursos naturales (petrleo, en este caso) produce la
impresin de que los servicios pblicos se prestan sin
costo alguno. Una crisis puede bastar para crear las condiciones bsicas de la reforma, pero para sostenerla se precisa mucho ms. Para conseguir buenos resultados a largo
plazo se requiere clarividencia y unidad de propsito.

eliminar el legado de aos, quiz decenios, de desaciertos.

Pronunciarse por la reforma en estas circunstancias normalmente supone dar un salto en el vaco, que puede ser
tan aterrador para quienes se vern beneficiados en el
futuro como para los perjudicados. En tales circunstancias,
la presencia de alguien que pueda convencer al pas de que
merece la pena dar ese salto es sin duda una poderosa arma
de reforma.

EL

CAMINO

EL

CAMBIO

H ACIA

EL

EN ESTEen INFORME,
COMPROBADO
HA una
OMO
enorme influencia
el desarrollo
EstadoSEtiene
econmico Y social de un pas y en su sostenibilidad. Posee
un inigualable potencial para propulsar, fomentar y
encauzar el proceso de cambio orientado a la consecucin
de metas colectivas. Cuando este potencial se ha aprovechado eficazmene, las economas han prosperado. En los
dems casos, el desarrollo se ha atrofiado.
La trayectoria no es irreversible: ejemplos de las diversas
eras de la historia y de todas partes del mundo revelan que
los pases pueden cambiar de rumbo y reformar sus polticas e instituciones a fin de mejorar la eficacia del Estado y
promover el desarrollo. Pero, por qu tantos de estos
esfuerzos no logran sus objetivos y, sobre todo, por qu un
nmero tan grande de Estados que se encuentran en situacin desesperada ni siquiera intentan emprender ese
camino? Gran parte de la respuesta radica en la poltica.
Pero no se trata sencillamente de una cuestin de democracia frente a autoritarismo. Es preciso ir ms all de estos
amplios conceptos de organizacin poltica para entender
los incentivos que motivan a los organismos estatales a
superarse. Necesitamos comprender mejor cmo y cando
pueden aprovecharse los intereses econmicos y polticos
favorables al desarrollo para implantar los cambios institucionales que requiere ese proceso.

Los esfuerzos para reactivar el desarrollo en los

pases en que el Estado es ineficaz deben comenzar
con disposiciones institucionalesorientadasafomentar la capacidadde respuesta, la responsabilidadyel
imperio de la ley.
A fin de que el Estado pueda hacer ms en bien de la
economa y de (a sociedad, es necesario crear un clima de
confianza: la sociedad tiene que confiar en las normas bsicas que la rigen y en la autoridad pblica que la sustenta.
Esta tarea es ardua por dos razones.

El poder
Primero, porque exige una gran paciencia.
judicial necesita tiempo para convencer a las empresas y a
los individuos de la imparcialidad de sus decisiones. Las
legislaturas nacionales y provinciales, los funcionarios con
nombramientos polticos, los jueces, los empleados pblicos, los consejos mixtos de deliberacin, los entes
autnomos de vigilancia y las organizaciones no gubernamentales -actores todos cuyas relaciones mutuas revisten
caractersticas singulares en las diversas sociedades- tambin necesitan tiempo para aprender a respetar los lmites
de sus respectivas atribuciones y colaborar en forma eficaz.
Se necesita tiempo adems para sentar las bases de una
burocracia profesional basada en una normativa slida. No
obstante, es posible escalonar las reformas de tal manera
que produzcan resultados a corto plazo. Entre las medidas
iniciales cabe mencionar las siguientes: fortalecer la capacidad del gobierno central, elevar los niveles superiores de las
escalas de sueldos para atraer personal competente, promover una mayor participacin en el proceso de formulacin
de polticas y asegurar una mayor apertura de las deliberaciones, desgajar algunas actividades abiertas a la competencia y fcilmente delimitables para ofrecerlas al sector privado, e intensificarlos esfuerzos para obtener las opiniones
de los clientes. En general, sin embargo, no hay muchas
soluciones rpidas.
Segundo, la tarea es difcil porque las mismas instituciones que pueden fomentar la credibilidad y la responsabilidad tambin pueden tener una influencia restrictiva. Las
normas que impiden el abuso de la autoridad estatal pueden al mismo tiempo reducir la capacidad para utilizarla en
forma positiva. El problema est en formular disposiciones
institucionales que ofrezcan flexibilidad dentro de unas
limitaciones apropiadas.
En ltima instancia, cada pas tiene que buscar la
combinacin ideal. Los pases con un slido historial de
fidelidad a sus compromisos y con instituciones estatales
bien arraigadas en la sociedad es probable que tengan ms

180

INFORME

SO8RE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

margen de maniobra para experimentar y responder en

forma flexible a los acontecimientos imprevistos, sin grave
detrimento para su credibilidad. En cambio, los pases que
estn saliendo de un largo perodo de gobierno arbitrario y
disfuncional quiz deberan prescindir de los beneficios a
corto plazo de la flexibilidad y concentrarse en el logro de
instituciones idneas y sostenibles, aunque el resultado sea
a largo plazo.
Para los pases con buenas perspectivas en lo que respecta a la implantacin de reformas, la propuesta de este
Informe para aumentar la eficacia del Estado es una estrategia en dos partes:
" acomodar la funcin del Estado a su capacidad, y
" revitalizar la capacidad del Estado sometindolo a ms
normas y controles y a una mayor presin competitiva,
e incrementando su transparencia y apertura.
En una amplia gama de pases -particularmente
de frica, la CEI y partes de Amrica Latina,
Oriente Medio y Asia meridional- lo primero que
se debe hacer es concentrar la limitada capacidad
estatal en los aspectos bsicos.
Ante todo, es preciso acomodar la funcin del Estado a
su capacidad. En muchas partes del mundo el Estado no
desempea ni siquiera sus funciones fundamentales: mantener el orden pblico, salvaguardar los derechos de propiedad, encargarse de la gestin macroeconmica, suministrar servicios sociales bsicos y proteger a los indigentes.
En algunos casos el Estado ha reglamentado en exceso
la economa, a pesar de su falta de capacidad para asegurar
la aplicacin sistemtica de esa reglamentacin. Una consecuencia ha sido una corrupcin ms generalizada, que a
su vez reduce an ms la capacidad del Estado, a tal punto
que a veces no puede ni siquiera proporcionar los servicios
bsicos. Algunas burocracias que funcionaban relativamente bien se han debilitado con el paso de los aos, y
ahora requieren una reestructuracin a fondo. En estas
economas la desreglamentacin reviste vital importancia.
El Banco Mundial y otras organizaciones internacionales han respaldado programas para ayudar a los pases a formular reformas destinadas a acomodar la funcin del
Estado a su capacidad. Muchas de las reformas implantadas en el pasado decenio se han orientado a reducir el papel
del Estado en algunas reas de la economa y a encauzar los
recursos as liberados hacia actividades bsicas. Estas reformas constituyen un buen comienzo, pero es mucho lo que
todava queda por hacer.
Sin embargo, segn se ha demostrado en este Informe,
la bsqueda de esa armona entre funcin y capacidad no
debe interpretarse exclusivamente como una reduccin del
papel del Estado. No se trata slo de determinar qu debe

1997

hacerse, sino en qu forma: cmo atender la gestion del

sector financiero, cmo reglamentar la actividad econmica, cmo proteger el medio ambiente, aspectos todos
que dependen en forma decisiva de la capacidad institucional del Estado.
Los esfuerzos por lograr una utilizacin ms eficaz de la
capacidad actual del Estado tienen que complementarse
con reformas orientadas a ampliar esa capacidad mediante
la revitalizacin de las instituciones pblicas. En muchas
esferas, el Estado slo podr mejorar su eficacia forjando
nuevas relaciones de asociacin con otras organizaciones de
la sociedad civil. En otras, su eficacia nicamente podr
aumentar si existe la posibilidad de impugnar sus decisiones y medidas, si se brindan opciones a los individuos y las
empresas y si se desmantelan los monopolios estatales.
Para incrementar la capacidad del Estado no basta
con aumentar la asistencia tcnica. Se necesitan
tambin los incentivos adecuados.
Las medidas especficas que se precisan para mejorar la
capacidad del Estado son diferentes en los distintos pases
debido a que una gran parte de las reformas necesarias son
de carcter institucional y, por ende, dependen de la trayectoria seguida anteriormente. Ms adelante pasamos revista
a algunos de los principales retos y oportunidades que se
presentan al Estado en cada regin en desarrollo. Ahora
bien, esas indicaciones se basan en el supuesto de que existe,
como mnimo, un Estado que reformar. En medida creciente, no se da ni siquiera esta condicin previa bsica para
mejorar los resultados del proceso de desarrollo. Analizamos en primer lugar estos casos ms extremos de fracaso
institucional en los que, durante un cierto perodo, ha desaparecido el Estado como ente legtimo y operativo.

Durante los ltimos aos, en varios pases se han paralizado prcticamente todas las funciones e instituciones
gubernamentales, en muchos casos como consecuencia de
una guerra civil. Cuando el Estado deja de cumplir incluso
sus funciones ms bsicas, puede producirse una crisis prolongada y grave. Las estructuras que en situacin normal
podran atenuar los efectos de la crisis y servir de instrumento para la recuperacin con frecuencia han quedado
destruidas, lo que hace casi inviables las soluciones ms
genricas para ampliar la capacidad del Estado.
Causasdel desplome estatal
El desplome estatal, si bien no es un fenmeno nuevo,
parece ser ms frecuente en los decenios de 1980 y 1990
que en los primeros aos del perodo de la posguerra, y es
motivo de grave preocupacin para los dems Estados,
tanto en forma individual como colectiva. Los pases en

EL

que el Estado se ha desintegrado, como Afganistn, Camboya, Liberia, Rwanda y Somalia, han sufrido los desastres
humanitarios ms desgarradores de la era reciente. Con frecuencia, stos se transmiten a los pases vecinos en forma
de violencia, bandolerismo y grandes corrientes de refugiados. El desplome del Estado tambin hace que los pases se
atrasen en sus pagos, destruye sus activos econmicos y su
infraestructura, exige enormes cantidades de asistencia
internacional y, desde luego, lleva a la prdida de incontables vidas. Pueden identificarse tres patologas, amplias y
superpuestas, de desplome estatal:
" Estados que han perdido (o no han llegado a establecer)
su legitimidad ante la mayora de la poblacin tericamente sometida a su autoridad y que, por lo tanto, son
incapaces de ejercer tal autoridad.
" Estados destruidos por dirigentes y funcionarios corruptos, negl gentes o incompetentes, o las tres cosas a la vez.
" Estados 'ragmentados por una guerra civil, y en los que
ninguna de las partes en pugna es capaz de restablecer la
autoridad central.
Una caracterstica comn de todos estos Estados es la
prdida fundamental de su capacidad institucional. Segn
se ha sealado en el Captulo 1 (vase el Cuadro 1.1), el
Estado tier e quc desempear como mnimo las funciones
ms bsicas de mantener el orden pblico, asegurar la
defensa nacional y proporcionar una estructura para la gestin de las transacciones econmicas. Se considera que un
Estado se ha desplomado no cuando no consigue hacer lo
que debe, sino cuando no hace casi nada en forma eficaz, ni
siquiera mantener un orden represivo. El desplome de un
Estado no se produce necesariamente cuando ste ha sido
derrotado en una guerra o se ha dividido en dos o ms entes
en los que, pese a ciertas deficiencias, los sistemas siguen
funcionando con ms o menos eficacia, ni cuando el
Estado se convierte en instrumento de "depredacin" o
represin. Para reprimir a toda la poblacin de un pas
puede ser necesaria una considerable capacidad de organizacin. En esas circunstancias, lo que se produce es la sustitucin de un rgimen estatal por otro, como sucedi en
Camboya o Rwanda, pero no necesaria -ni siquiera probablement- el desplome del Estado.
Factoresque perpetan el conflicto
En la mayora de los pases en que el Estado se ha desplomado, hay grupos interesados en perpetuar la situacin de
anarqua, y su bsqueda desenfrenada de riquezas o poder
se vera limitada por la existencia de un Estado capaz de
emitir normas, recaudar ingresos y hacer cumplir la ley. Es
en los pases en que predominan estos grupos donde el desplome del Estado plantea los problemas ms inquietantes
y de ms difcil solucin. En Angola, Liberia y Somalia,

CAMINO

HACIA

EL

CAMBIO

por ejemplo, ha surgido una economa autosuficiente de

violencia armada fundamentada en el saqueo, la exaccin
de tributos de proteccin, el narcotrfico, el lavado de
dinero y la extraccin de recursos brutos, como piedras
preciosas, minerales y maderas tropicales (Recuadro 10.1).
Los disturbios civiles que padecen estos pases tuvieron su
origen en rivalidades polticas o tnicas, pero sus caractersticas han ido cambiando y ahora se centran en el control de
los activos econmicos que constituyen la fuente del financiamiento para las actividades blicas y para el enriquecimiento personal.
En esos pases la lucha armada entre las diversas facciones es el mtodo principal para la asignacin de los recursos, y la violencia es la fuente del poder. Estas economas
funcionan al margen de las instituciones estatales y, de
hecho, probablemente se veran perjudicadas por ellas.
Importantes fuerzas econmicas, pues, se conjugan para
perpetuar la lucha. El papel de los factores econmicos
como propulsores de la accin blica ha sido particularmente significativo en Liberia (Recuadro 10.2), pero estos
factores tambin han contribuido a la prolongacin de los
conflictos en Angola y Sierra Leona. El pueblo paga un alto
precio por su impotente proximidad a estos sistemas. Otra
consecuencia es la perturbacin y corrupcin de las transacciones econmicas internacionales.
Si bien, a causa de los rendimientos decrecientes de los
conflictos blicos y la extraccin de recursos, a la larga las
guerras terminan sin necesidad de intervencin internacional, esto slo sucede despus de que han quedado destruidos prcticamente todos los activos de un pas. Entonces,
otros Estados y los organismos intergubernamentales tienen que hacer frente a dos apremiantes interrogantes:
Cmo evitar el desplome del Estado? Cmo crear de las
cenizas de un Estado que se ha desplomado otro que funcione debidamente?
Cmo evitar el desplome del Estado
Dadas las funestas consecuencias que acarrea el desplome
del Estado, es natural que la atencin se centre ahora en la
prevencin como una alternativa mejor y con costos potencialmente menores. Pero no hay soluciones fciles. Para
evitar esa catstrofe se precisa toda la gama de instituciones
y normas que influyen en las relaciones sociales, polticas y
econmicas de una sociedad. Sin embargo, hay dos enfoques relacionados entre s que permiten reducir la probabilidad de que el conflicto poltico degenere en el hundimiento total del Estado.
El primero de ellos hace hincapi en el fortalecimiento
de la sociedad civil como forma de incrementar la capacidad de las instituciones sociales para evitar la anarqua,
incluso en casos en que el Estado es muy dbil. Un pujante
entramado asociativo puede permitir a las comunidades
mantener el orden pblico a nivel local, sostener una red

181

1 82

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Recuadro 10.1 Desplome del Estado en Somalia, y sus repercusiones

Somalia es uno de los pases tnicamente ms homogneos de frica, de modo que en su caso el desplome del
Estado no se debi a conflictos tnicos, una de las causas ms comunes de ese fenmeno. Ms bien, la dinmica de ese proceso se fragu en el pas durante el largo
perodo (1969-91) de dictadura y notoria mala administracin de la economa por Mohamed Siad Barre,
despus de cuya violenta deposicin se desencaden
una feroz lucha por el poder. Siad Barre se aprovech en
beneficio propio de la rivalidad de las superpotencias
durante la guerra fra. El apoyo externo que recibi
Somalia, primero de la Unin Sovitica y despus de los
Estados Unidos, desequilibr el delicado entorno social
de su poltica basada en los clanes y abri las puertas a
grandes cantidades de armamentos mortferos. El conflicto norte-sur heredado de la era anterior a la independencia, una guerra irredentista para apropiarse de la
regin etope de Ogaden, habitada por somales, y la
suspensin de la asistencia econmica y militar en 1989
son factores todos que contribuyeron al deterioro de la
capacidad del Estado.
La guerra civil en que han estado inmersos desde
1991 clanes y facciones rivales ha completado la destruccin de la economa formal de Somalia, y ha dejado al
pas sin instituciones estatales ni administracin pblica.
La infraestructura fsica y los activos econmicos han sido
destruidos, las empresas privadas han sido saqueadas y la
produccin ganadera y pastoral ha disminuido drsticamente. Al mismo tiempo, han huido del pas los profesionales, los tcnicos y los funcionarios pblicos. La intervencin internacional organizada para poner trmino a la
grave hambruna causada por la guerra alivi algo la situa-

de proteccin social y resistir la corrupcin o explotacin

existente en los medios oficiales. El segundo enfoque, inspirado en la experiencia de los pases de Asia oriental, se
basa en la necesidad de establecer estructuras burocrticas
al amparo de la injerencia poltica y en las que el proceso
de adopcin de decisiones burocrticas se inscriba en un
marco de limitaciones apropiadas. La integridad y el profesionalismo de la administracin pblica son importantes
elementos de este planteamiento.
Una activa sociedad civil y una burocraciacompetente y profesional son los pilares gemelos de una
relacin constructiva entre el Estado y la sociedad.
Cuando existe el peligro de un desplome total del
Estado, la existencia de estos dos pilarespuede contribuir a reducir ese riesgo.

cin y permiti un cierto grado de reconstruccin entre

finales de 1992 y principios de 1995, pero tras la retirada
de las fuerzas de las Naciones Unidas, estos avances quedaron anulados y volvi a prevalecer la anarqua.
Algunos elementos del mercado informal privado
han demostrado una resistencia extraordinaria, aunque
algo perversa, ante el caos y la violencia reinantes. Los
comerciantes y empresarios slo pueden operar con la
proteccin de algn clan; quienes cuentan con esta proteccin y controlan, a travs de su clan, activos econmicos como puertos, depsitos de minerales y tierras
agrcolas, financian las milicias de ese clan. Puesto que
no hay normas ni controles gubernamentales, el precio
de los bienes y de las divisas flota libremente. Los costos de transaccin son altos, pero los mercados funcionan en forma eficiente. A pesar de que el pas no tiene
un banco central, el shilling somal tiene valor, pero el
papel moneda se est desgastando materialmente. Las
redes establecidas por los clanes tramitan las remesas del
extranjero en forma rpida y fiable.
Hoy en da Somalia es el ejemplo de lo que podra
calificarse de economa "postestatal". Los niveles de
capacidad productiva, inversin privada y empleo son
sumamente bajos, los riesgos son considerables y la violencia constituye el mtodo habitual de competencia y
resolucin de diferencias econmicas. El sector privado
ha demostrado que, si un Estado viable con instituciones legtimas lograse restablecer el orden pblico sin
retornar a la rgida y desacertada administracin econmica del rgimen de Siad Barre, podra sortear los grandes riesgos existentes y superar los desafos que se plantean al mercado.

El desafio de la reconstruccin
Mucho ms difcil -por no decir imposible- es lograr la
rpida recuperacin de un Estado que se ha desintegrado.
La mayora de estos casos se producen en pases que han
estado recientemente o estn todava inmersos en enconados conflictos internos. En ellos la situacin poltica a
menudo est cargada de sospechas de complicidad, y cunde
la desconfianza. Es difcil lograr la colaboracin entre antiguos rivales, y el deseo de justicia de algunos grupos puede
ser visto como sed de venganza por otros. Puede haber
poca confianza en la posibilidad de mantener la paz o las
polticas adoptadas, y en muchos casos el capital social y
humano ha sufrido muy graves quebrantos.
Los agentes externos tropiezan con dificultades inusitadas cuando deciden intervenir en un pas cuyo Estado se
encuentra en ruinas. Ante todo, tienen que tomar una

EL CAMINO

HACIA EL CAMBIO

Recuadro 10.2 Los fundamentos econmicos del conflicto: el caso de Liberia

Inicialmente, la guerra se libr en Liberia por motivos
en gran medida sociales y polticos, siendo el control del
gobierno central la meta principal perseguida. El apoyo
externo ayud a financiar el estallido de esta guerra.
Gradualmente, el control de los ricos recursos naturales
y otros bienes del pas, adems de constituir un medio
de financiar las hostilidades, ha pasado a ser el objetivo
de las facciones que luchan entre s.
Estas facciones se mantienen gracias a un suministro
constante de ingresos por concepto de la exportacin de
caucho, madera, mineral de hierro, oro y diamantes.
Durante los perodos en que el conflicto es intenso,
gran parte de esos ingresos se usan para comprar armamentos y municiones. Cuando hay una pausa en la
lucha, se acumula un "supervit" que se destina al enriquecimiento personal de los dirigentes y a comprar la
lealtad de los miembros de las distintas facciones. Ello,
unido a la incertidumbre de stos acerca de sus perspectivas econmicas despus de la guerra, hace que los
combatientes de ms bajo nivel busquen por todos los
medios participar en ese supervit. Sin embargo, estos

decisin bsica: En qu forma y con quin deben trabajar?

Una posible estrategia es asociarsecon una de las facciones
o dirigentes locales y tratar de fortalecer su posicin. Se
trata de una decisin arriesgada. El socio escogido puede
no ser fiable o abusar de su posicin de liderazgo. Tambin
existe el riesgo de que otro grupo externo decida colaborar
con otra de las partes en el conflicto, contribuyendo as a
prolongarlo, como sucedi en Mozambique y Angola.
Otra posible estrategia entraa la colaboracin de los agentes externos con las autoridades e instituciones locales, que
en muchos casos mantienen su legitimidad y capacidad de
accin largo tiempo despus de la desintegracin de las instituciones centrales. La adopcin de esta estrategia puede
ayudar a restablecer la confianza a nivel local y a robustecer la capac,dad para la adopcin de decisiones en ese nivel.
Pero si no se combina con medidas para restablecer la autoridad del gobierno central, tambin puede contribuir a perpetuar la fragmentacin del Estado. Somalia es buen ejemplo de ello.
En muchos casos los actores externos se dedican principalmente a aliviar el costo humano del desplome del
Estado mediante programas de socorro y rehabilitacin,
abstenindose de intervenir directamente en la reconstruccin de las estructuras civiles o polticas de la nacin. La
experiencia ensea, sin embargo, que despus de cierto
tiempo estos programas pueden contribuir a sumir a la

combatientes casi nunca reciben pagos directos, y subsisten ms bien gracias al saqueo y el pillaje.
Como la lucha reduce el "supervit", mientras las
perspectivas de enriquecimiento privado sigan siendo
grandes, las facciones tienen fuertes incentivos para
mantener una situacin de equilibrio en que no haya "ni
guerra ni paz". Esto contribuye a explicar las dificultades de concertar un acuerdo de paz duradero en Liberia.
Por lo tanto, toda intervencin orientada al restablecimiento de la paz tendr que incluir medidas para
reducir a cero o a niveles negativos el "supervit" de las
facciones combatientes y, al mismo tiempo, eliminar los
ingresos que perciben los combatientes por sus actividades de saqueo, o incrementar los riesgos de tales actividades. Estas medidas van desde sanciones econmicas a
la exportacin de madera y caucho hasta convenios
internacionales para incrementar el costo de los armamentos. Adems, debern eliminarse los incentivos para
prolongar la guerra mediante una combinacin de planes de desmovilizacin bien estructurados y la aplicacin estricta de leyes contra la criminalidad.

poblacin local en una situacin de dependencia, e incluso

pueden socavar la reconstruccin de la capacidad del
Estado distrayendo a ste de sus funciones ms fundamentales. En cambio, los enfoques ms integrales para el restablecimiento de la paz, como los adoptados en Angola,
Camboya y Mozambique, otorgan a las organizaciones
internacionales una significativa autoridad oficial para
supervisar la aplicacin de los acuerdos de paz, suministrar
servicios pblicos y facilitar la repatriacin de los refugiados. La meta final es entregar el poder a autoridades autctonas tras la celebracin de elecciones. En general, se considera que las operaciones internacionales realizadas en
Camboya y Mozambique tuvieron xiro en este sentido.
Pero ambas fueron sumamente costosas, y no puede ni
debe esperarse que elementos del exterior reemplacen a un
Estado inexistente durante un perodo indefinido.
La estrategia que adopten los actores externos tendr
que responder a la patologa del tipo de desplome estatal de
que se trate. Como se deduce de la exposicin hecha en el
Captulo 8, existe una conciencia creciente del papel que
podran tener que desempear en el futuro los donantes y
organismos externos para allanar el largo proceso de reconstruccin y rehabilitacin. A continuacin se mencionan
algunos de los desafos que tendrn que superar.
RESTABLECIMIENTO DE LA SEGURIDAD. El final de una
guerra civil no pone automticamente fin a la situacin de

183

184

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

inseguridad. De hecho, el temor a incidentes de violencia

personal o robos puede aumentar tras el trmino de la
accin blica; si no se toman medidas para incrementar el
costo de oportunidad de la guerra para los combatientes
individuales, el final de las hostilidades puede crear mayores posibilidades para la actividad delictiva. Por consiguiente, es prioritario que se adopten programas de desmovilizacin eficaces, como el aplicado por Uganda, para
asegurar a los combatientes su reinsercin en la sociedad
civil despus de la guerra y proporcionarles as una salida
legtima. A fin de reducir los riesgos de bandolerismo y
otras actividades delictivas, tambin es esencial tomar
medidas para fortalecer a la polica local y asegurar la aplicacin ms estricta de las leyes de lucha contra la criminalidad y otras disposiciones. Sin embargo, para lograr una
solucin a largo plazo ser necesario abordar las causas
socioeconmicas bsicas del conflicto.
RECUPERAC[N ECONMICA. Si bien es posible que los
componentes de un programa de estabilizacin y recuperacin a raz de un conflicto no sean muy diferentes de los
incluidos en los programas aplicados en otras esferas, es
necesario actuar con cautela y examinar los distintos elementos del conjunto de polticas desde la perspectiva de
las condiciones y distorsiones que caracterizan el entorno
posblico. Los conflictos civiles socavan el patrimonio
social que infunde confianza y propicia la inversin. Es
posible, por lo tanto, que el temor sea un obstculo mayor
para la reactivacin de la inversin que los daos sufridos
por la infraestructura. Las polticas destinadas a estimular
la recuperacin del sector privado deben, pues, evitar los
aumentos excesivos de los impuestos y hacer hincapi en
la rpida implantacin de reformas favorables a la inversin, como el mantenimiento de bajos niveles de inflacin, la venta o restitucin de las viviendas expropiadas y
la circunspeccin en la recaudacin de ingresos. Esta
renuncia a prcticas agresivas de recaudacin no significa
que se deban ofrecer incentivos tributarios excesivamente
generosos a la inversin extranjera privada. Como ha
demostrado la experiencia de Camboya, esos incentivos
pueden resultar contraproducentes, pues privan al
gobierno de importantes ingresos durante un largo perodo y le impiden abordar la tarea fundamental de reactivar la inversin interna.
PROMOCIN DE UNA RECONCILIACIN SOCIOPOLTICA
FUNDAMENTAL. La poltica econmica y los proyectos sec-

toriales deben responder a los problemas especiales que

experimentan los pueblos traumatizados y las sociedades
cuyo capital social ha sufrido graves quebrantos. Y, al elegir el orden cronolgico de las reformas de la poltica econmica y de la gestin gubernamental, es preciso, por un
lado, evitar poner en peligro el mantenimiento de los
acuerdos de paz y, por el otro, tener en cuenta las distorsiones generalmente serias de las condiciones econmicas.

1997

AMPLIACIN DE LA CAPACIDAD. El problema fundamental que obstaculiza los esfuerzos por mantener el impulso de
la recuperacin y la reconstruccin en las situaciones posblicas es la falta de capacidad. Incluso en los casos en que
se han emprendido eficaces reformas macroeconmicas y
polticas, las mejoras de la capacidad burocrtica con frecuencia han quedado bastante a la zaga (como sucedi en
Uganda, por ejemplo). Se han ensayado diversos mtodos
para poner en marcha el proceso de creacin de capacidad
adicional, entre ellos el empleo en el nuevo gobierno de
profesionales que haban hudo del pas (por ejemplo, en
Camboya, Lbano y Hait) y la contratacin de expertos
extranjeros como asesores de sus homlogos locales. Como
est implcito en la estrategia para la expansin de la capacidad del Estado, la asistencia tcnica convencional casi
nunca es eficaz cuando no hay ni siquiera normas y limitaciones mnimas que impidan la arbitrariedad. La ausencia
de tales normas es una caracterstica definitoria del desplome de un Estado. Es esencial, por lo tanto, que la asistencia tcnica del exterior est acompaada de esfuerzos por
establecer y hacer cumplir Las normas mas bsicas de responsabilidad y moderacin en el gobierno, para as poder
iniciar el proceso de reconstituir la credibilidad perdida.

El desplome de un Estado es un fenmeno extremo, y

las circunstancias de cada caso son nicas. Es imposible,
por lo tanto, formular generalizaciones sencillas acerca de
las causas o efectos de este fenmeno. Cada uno entraa
sus propios desafos para la nacin afectada y para el sistema internacional. Sin embargo, casi sin excepcin es el
pueblo quien sufre las consecuencias, lo que pone nuevamente de relieve la importancia crtica de un Estado eficaz
y flexible para la salud y prosperidad a largo plazo de la
sociedad.
Aciertos -y desaciertos- en las distintas regiones
Como es inevitable, los componentes de cualquier estrategia orientada a mejorar la eficacia del Estado difieren enormemente de un pas a otro, de acuerdo con las circunstancias institucionales y polticas imperantes. Ms adelante se
resumen las condiciones y desafos clave del Estado en las
distintas regiones en desarrollo. Se trata necesariamente de
generalizaciones amplias, pues cada regin comprende
varios pases con experiencias totalmente diferentes.
Es en la tegin de frica alsur del Saharadonde, como
consecuencia de la cada de los niveles de remuneracin de
los funcionarios pblicos, la fuerte dependencia de la asistencia y el sistema de clientelismo poltico, el deterioro de
la eficacia del Estado ha sido ms profundo -aunque con
algunas excepciones, como Botswana. En un informe preparado recientemente por encargo de un grupo de ministros de hacienda de pases africanos se lleg a la conclusin,
semejante a los planteamientos hechos en captulos precedentes de este Informe, de que la mayora de los pases

EL

CAMINO

HACIA

EL CAMBIO

reconstituir la capacidad estatal mediante la reestructuracina fondo de las institucionespblicasy

la apropiadavigilanciade los abusos de la autoridad
pblica.

segunda parte de la estrategia: la reconstitucin de la capacidad del Estado. Para ello, es esencial comenzar a tomar
medidas en algunas reas prioritarias. El fortalecimiento
del estado de derecho es un primer paso esencial. Otro es
el incremento de la capacidad para la supervisin del poder
ejecutivo por la legislatura. Tambin debe atribuirse alta
prioridad al robustecimiento del poder ejecutivo -en particular, la capacidad del gobierno central para formular
polticas macroeconmicas y estratgicas y su sistema de
incentivos para el suministro eficiente de los bienes pblicos fundamentales. Es desalentador que, con algunas
excepciones prometedoras (Botswana y, ms recientemente, Uganda), los esfuerzos por mejorar la eficacia del
Estado en la regin de frica se hayan limitado a la adopcin de medidas marginales y a la promulgacin de reformas que han quedado en papel mojado. Pero hay seales
de que estos problemas se estn abordando con seriedad.
Los recientes programas de reforma prestan mucha ms
atencin al fortalecimiento institucional, y la gestin
macroeconmica est mejorando en un gran nmero de
economas africanas.
Un importante factor que limita la reforma institucional sistmica del sector estatal en los pases africanos es su
costo, pero los fondos necesarios podran obtenerse si se
establecieran prioridades claras. Casi todos los pases tendrn que reasignar fondos actualmente destinados a fines
desacertados para elevar los sueldos reales en el sector
pblico (en grado ms que proporcional a los ahorros que
puedan derivarse de una nueva contraccin del gasto),
aumentar los desembolsos para servicios sociales y realizar
cuantiosas inversiones para mejorar la gestin, el readiestramiento y la responsabilidad del personal. Una reconstitucin de la capacidad estatal de esta magnitud no puede
alcanzarse sin asistencia internacional. Sin embargo, el
grado excepcional de cooperacin entre los gobiernos y los
organismos externos ha creado una situacin de dependencia respecto de esos organismos. Ser preciso reexaminar
adems los tipos de asistencia y los incentivos que la misma
genera con objeto de asegurar que se utilice para respaldar
polticas coherentes y adoptadas tras un debate apropiado
y que contribuya a fortalecer el marco general de incentivos en el sector estatal y fuera de ste. Para poner en marcha el proceso de reforma es preciso fijar prioridades e
incluso establecer enclaves estratgicos, pero esto debe
hacerse como parte de un plan cuidadosamente estructurado para ampliar y profundizar las reformas.

En la mayora de los pases africanos es obvia la necesidad de una reforma integral del aparato del Estado para
que pueda suministrar servicios pblicos de alta calidad y
facilitar las actividades privadas, en vez de obstaculizar la
actuacin de ambos sectores. Como se ha destacado en este
Informe, t1mbin es preciso emprender sin demora la

A fin de mejorar los servicios pblicos y colectivos,

ser necesario forjar reZaciones de asociacin ms
estrechas con el sectorprivado y la sociedadcivil. La
creacin de estas relaciones debe estimularseparticularmente en los casos en que los vnculos entre el
Estadoy la sociedadcivil estn poco desarrollados.

de frica al sur del Sahara tienen ahora menos capacidad

(incluida la capacidad estatal) que cuando obtuvieron su
independencia. Por ello, muchos se ven atrapados en un
crculo vicioso de disminucin de la capacidad del Estado y,
por ende, de descenso de credibilidad ante sus ciudadanos.
Doble crisis del Estado en gran parte de frica: de
capacidadyde legitimidad
La primera parte de la doble estrategia recomendada en
este Informe es quizs la que se precisa con mayor urgencia en los pases de frica al sur del Sahara, en los que hay
una gran necesidad de reorientar las prioridades del Estado.
Esta reorieritacin ya se ha efectuado en unos cuantos
casos, pero slo despus de una prolongada crisis. En general, el alcance y la eficacia del Estado han sufrido una
disminucin drstica e, inevitablemente, muchas de sus
actividades de hecho se han paralizado. Pero como la reorientacin de las prioridades no ha sido acertada, el lamentable resultado es que el Estado se ha debilitado o su actuacin ha cesado por completo en esferas que legtimamente
le competen. En muchas partes de frica al sur del Sahara
se ha producido un vaco institucional de enormes proporciones, lo que ha dado lugar al aumento de la delincuencia
y la inseguridad, con consecuencias negativas para la inversin y el crecimiento.
No ser fcil lograr un aumento decisivo de la eficacia
del Estado, ya que las causas de su deterioro son mltiples
y complejas. La causa principal ha sido la pugna continuada entre las formas tradicionales de gobierno y organizacin social (en muchos casos fundamentadas en la tribu,
el linaje y el grupo lingstico y de parentesco) y los sistemas gubernamentales modernos. Otro grave problema es
el planteado por los elevados gastos militares y el comportamiento disfuncional de los miembros de las fuerzas armadas (en ausencia de otros contrapesos y salvaguardias). Con
frecuencia, este hecho ha reducido la transparencia y responsabilidad de las instituciones pblicas, hasta el punto
de que los gobiernos cada vez tienen menor conciencia de
la necesidad de justificar sus acciones ante la poblacin.

frica debe, con carcter prioritario y urgente,

185

186

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

Un acontecimiento reciente que resulta alentador es el

nmero cada vez mayor de iniciativas comunitarias de
autoayuda, sobre todo en las esferas de la enseanza primaria, atencin bsica de salud y servicios locales, como eliminacin de desechos. Estas iniciativas en muchos casos han
surgido debido a que el Estado no proporcionaba los servicios en forma eficiente. Aunque casi nunca pueden llegar a
reemplazar por completo a una administracin pblica que
funcione debidamente, estas iniciativas constituyen un
medio parcial para salir del actual marasmo. Dicho esto,
resulta difcil imaginar cmo se podr reformar la funcin
del Estado e incrementar su capacidad en la mayora de los
pases africanos sin los incentivos ms enrgicos que tambin se recomiendan en este Informe: intensificacin de las
presiones competitivas, mayor atencin a la opinin de la
sociedad, mayor transparencia, y establecimiento de normas y limitaciones, en particular el imperio de la ley.
La situacin es diferente en Asia. En los pases de
reciente industrializacin de Asia oriental,en general se considera que el Estado es eficaz y mantiene relaciones productivas con el sector privado. Con pocas excepciones, la funcin del Estado se ha ajustado muy bien a su capacidad, lo
que incrementa su eficacia. Mientras que en frica los Estados autoritarios ineficaces han sido responsables directos del
deterioro econmico de la regin, muchos pases de Asia
oriental han logrado un crecimiento notable (con algunas
mejoras en materia de equidad) bajo regmenes autoritarios.
Como se ha indicado en el captulo anterior, el vnculo
entre autoritarismo y deterioro econmico, tan evidente en
frica, no existe en los pases asiticos, debido en gran parte
a su firme empeo en promover un rpido crecimiento econmico, una slida capacidad administrativa y vnculos institucionalizados con las partes interesadas, como las empresas privadas, y a su capacidad de establecer las bases
econmicas y sociales: buena gestin de la economa, servicios bsicos de educacin y de salud e infraestructura.
En Asia oriental, un factor decisivo para mantener
la pujanza de la economa ser la capacidad del
Estadopara adaptarseante los nuevos e importantes
desafos que se le presentan. Al mismo tiempo, ser
esencialque los pases adopten medidas paramodernizar su administracinpblicay lograruna descentralizacineficaz.
Pero toda la regin de Asia oriental se encuentra ante
nuevos e importantes retos relacionados con el papel y el
funcionamiento del Estado. China y Viet Nam, las economas en transicin de la regin, se esfuerzan por redefinir
la funcin del Estado en los sectores empresarial y financiero. Ambos pases han compaginado un rpido crecimiento con el mantenimiento de un sector de empresas
pblicas muy considerable, aunque aquejado de una cre-

1 997

ciente fragilidad financiera. En estas economas se debate

tambin constantemente cul es la posible funcin de una
poltica industrial intervencionista como medio de orientar
la inversin. Ahora bien, las condiciones de estas dos economas parecen ser muy diferentes de las del Japn y la
Repblica de Corea en las primeras etapas de su industrializacin (Captulo 4).
En toda esta regin siguen coexistiendo sustanciales sistemas de captacin de rentas econmicas (derivadas de
monopolios o restricciones legales, o del trfico de influencias y la corrupcin) con un sector privado muy dinmico
y con intereses internacionales. La tolerancia de estos sistemas probablemente est disminuyendo, como indican las
recientes campaas contra la corrupcin llevadas a cabo en
China, Corea y Viet Nam. Adems, es posible que, debido
a la mayor competencia internacional, los sectores protegidos ineficientes no puedan sostenerse a costa de los otros
sectores dinmicos y eficientes, ni en Japn, ni en Corea,
ni en las economas emergentes.
La conclusin que se deduce de todo ello es que, en
gran parte de Asia oriental, se requerir una modernizacin
ms profunda para crear una slida normativa que apoye la
competencia y, en los pases en que persista la accin
gubernamental, mecanismos para asegurar una mayor
transparencia y responsabilidad. Para las perspectivas de
desarrollo a largo plazo de estos pases, ser particularmente importante lograr una mayor eficiencia en el financiamiento y ejecucin de los servicios de infraestructura en
asociacin con el sector privado. Si bien en Asia oriental
estn en marcha muchos proyectos de gran envergadura, la
regin tiene que agilizar el establecimiento de la normativa
necesaria para generar competencia, ordenar el proceso de
contratacin y reglamentar los monopolios.
Al mismo tiempo, en muchas sociedades de Asia oriental probablemente se precisar una mayor actuacin del
Estado en nuevas esferas. A ttulo de ejemplo cabe citar el
establecimiento de mecanismos formales, como planes de
seguro social y de salud, que contribuyan a atender los nuevos riesgos de los individuos y los hogares en unas sociedades cada vez ms urbanizadas y con una poblacin de edad
ms avanzada, y la adopcin de medidas ms enrgicas de
proteccin ambiental. Se necesitarn medidas pblicas tambin para llegar a los que se han quedado a la zaga del rpido
desarrollo, por ejemplo, la poblacin rural de algunas provincias del interior de China, la poblacin relativamente
ms pobre de la zona oriental de Indonesia y, en algunos
pases, las minoras tnicas. Tambin podran necesitarse
nuevos mecanismos para abordar la creciente desigualdad
existente, por ejemplo, en China, Malasia y Tailandia.
Por ltimo, muchos pases de la regin necesitan establecer instituciones gubernamentales bsicas ms eficaces
(siguiendo las indicaciones del Captulo 5) y luchar contra
el problema de la corrupcin (Captulo 6). El desarrollo

EL

institucional es prioritario para los pases con una administracin pblica relativamente dbil (Indonesia, por ejemplo)
y en que la capacidad tradicional del Estado ha sufrido algn
menoscabo (como en Filipinas y Tailandia). Tambin se
precisan urgentemente esfuerzos para mejorar la capacidad
burocrtica en los niveles inferiores de gobierno de pases
como China, Filipinas, Indonesia y Viet Nam, en los que la
descentralizacin de algunas funciones gubernamentales ha
puesto el poder en manos de funcionarios menos competentes y ha incrementado el riesgo de que los gobiernos locales
queden a merced de intereses especiales (Captulo 7).
Las circunstancias son distintas en Asia meridional;
en muchos pases de la regin la ineficiencia y
corrupcin del Estado han coexistido con una administracin pblica relativamente competente y ecaz, aunque su calidad ha sufrido una disminucin
apreciable.
En Asia meridional tambin existe un desajuste entre la
funcin del Estado y su capacidad. El problema en esta
regin no es que la capacidad estatal haya sido histricamente dbil, como en frica. Lo que ocurre es que el
Estado ha adoptado programas excesivamente intervencionistas que estaban muy por encima de su capacidad. Esto
ha tenido efectos negativos en el desarrollo y, con el
tiempo, tambin ha dado lugar a la contraccin de la capacidad estatal. Ahora es necesario reformular la funcin del
Estado para acomodarla a su capacidad actual, impedir que
siga disminuyendo y despus incrementarla.
El problema principal en Asia meridional es la reglamentacin excesiva y el acaparamiento de demasiadas actividades por el Estado, lo que a la vez es causa y efecto del
nmero desmesurado de empleados pblicos y constituye
la ruta ms segura hacia la corrupcin. Como se ha destacado en el Captulo 4, la simplificacin del rgimen normativo y la reforma de las empresas pblicas, con la consiguiente contraccin del papel del Estado, es una tarea
compleja y polticamente difcil. Pero esas medidas incrementan la eficiencia de la economa, intensifican las presiones comperitivas, reducen la corrupcin y producen
importantes ahorros fiscales. Es imprescindible tambin
establecer relaciones de asociacin ms slidas con los crculos come-ciales y la sociedad civil y prestar ms atencin
a sus puntos de vista para as contar con una informacin
ms cabal y complementar la capacidad del Estado.
La injerencia poltica generalizada es otra importante
barrera que obstaculiza la eficacia del Estado en muchos
pases de la regin. Como se ha mencionado en el Captulo
5, en la India la capacidad burocrtica se ve mermada, adems de por la legendaria maraa de trmites administrativos innecesarios, por el hecho de que la autonoma de sus
competentes funcionarios pblicos est muy limitada en la

CAMINO

HACIA

EL CAMBIO

prctica (no obstante la proteccin que la ley les brinda

contra la injerencia en sus acciones individuales), debido a
las frecuentes transferencias de personal y otras disposiciones, en muchos casos por motivos polticos.
En el Pakistn, poderosos grupos comerciales e intereses
feudales ejercen presiones crecientes sobre el aparato del
Estado. Ms recientemente, el deterioro consiguiente de la
autoridad y eficacia del Estado ha dado lugar a tentativas de
reformar el propio mecanismo estatal. Tambin en este caso
la existencia de una administracin pblica competente, as
como de una judicatura muy activa, permite albergar la
esperanza de que la reforma no slo es posible sino que realmente tendr lugar. Los recientes acontecimientos polticos
ocurridos en Bangladesh han creado asimismo las condiciones necesarias para comenzar a abordar el problema de la
prdida de autoridad y eficiencia del Estado basndose en
los pilares constituidos por el firme compromiso poltico de
alto nivel, la participacin popular y la descentralizacin,
todo ello respaldado por los competentes y profesionales
miembros de la administracin pblica. En otros pases de
la regin estn surgiendo oportunidades semejantes de
mejorar la funcin gubernamental y racionalizar la administracin pblica.
Ya se han mencionado las considerables diferencias
entre los pases de todas las regiones, por lo que las generalizaciones regionales slo son tiles como primera aproximacin. Esto es particularmente cierto en lo que respecta a
los pases de Europa central y oriental (ECO) y los de la
Comunidad de Estados Independientes (CEI), actualmente
en fase de transicin del sistema de planificacin central.
Existen adems amplias diferencias entre estos dos grupos
de pases. Aunque ambos deben hacer frente al desafo comn de la transformacin econmica y poltica -y,
por ende, de una reorientacin radical de las actividades
estatales-, los pases de la CEI (con excepcin de Rusia)
se encuentran ante el doble reto, sin precedentes histricos,
de tener que proceder a la transformacin econmica y a
la constitucin del Estado. Estos pases no han tenido un
gobierno central en varias generaciones y no han sido entes
polticos independientes, con sus actuales fronteras, desde
hace siglos (o nunca, en la mayora de los casos).
El problema de introducir un sistema de gobierno ms
eficaz en estas economas en transicin es, en un sentido,
ms fcil y, en otro, ms difcil que en la mayor parte de las
economas en desarrollo -y, en cualquier caso, muy diferente. La primera parte de la estrategia en dos etapas, es
decir, acomodar la funcin a la capacidad, es decisiva, pero
especialmente difcil en una situacin en que tanto la funcin como la capacidad cambian con rapidez. El alcance del
deterioro de la capacidad vara enormemente: se encuentran
islas de gran progreso en medio de un mar de eficacia decreciente y de enormes problemas de gobierno bsico. En este
contexto, para ajustar la funcin a la capacidad no basta con

18'7

188

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

ocuparse de las realidades bsicas. Y no porque que stas no

tengan importancia decisiva -sin ellas, el camino hacia la
economa de mercado ser muy vacilante. Pero lo que estos
pases tienen que hacer es resolver esos problemas bsicos y,
simultneamente, mantener los logros aislados conseguidos
a lo largo del tiempo y ofrecer a la poblacin los mecanismos de proteccin social a que est acostumbrada. Dadas
las capacidades intrnsecas de una poblacin con alto nivel
de instruccin y socialmente consciente, la tarea de reconstruir la capacidad estatal -segunda parte de la estrategiaconsiste aqu, ms que en ningn otro lugar, en cambiar los
incentivos y la cultura de la burocracia. El tiempo necesario
para conseguir la transicin depender del ritmo con que se
introduzca esa reorientacin.
La reorientacin del Estado hacia una funcin de
"sealarel rumbo, no remar"distade haberse terminado en los pases de Europa centraly oriental.Pero
la mayora de estos pases han avanzado hacia la
reformulacin de la funcin del Estado, y han iniciado el proceso de incrementarsu capacidady responsabilidad.
No es sorprendente, pues, que las mejoras en la eficacia
del Estado hayan sido ms perceptibles en los pases de
Europa central y oriental, particularmente en Hungra,
Polonia y la Repblica Checa. Gran parte de este progreso
se logr gracias a la rapidsima reformulacin de la funcin
del Estado, o sea, el primer elemento de la doble estrategia.
Sin embargo, en los pases de la regin sudoriental de
Europa el progreso ha sido mucho menor, tanto en lo que
respecta a la reforma de las polticas como a la administracin pblica.
En particular, varios pases de Europa central y oriental
han logrado avanzar hacia el establecimiento de sistemas
competitivos de suministro de servicios y hacia una considerable ampliacin de la funcin del sector privado (en las
esferas de educacin y atencin de la salud, entre otras).
Las asociaciones profesionales autnomas tambin estn
empezando a prosperar en estos pases, hecho que abre
buenas perspectivas para la creacin de capacidad institucional fuera del sector gubernamental (necesaria para ayudar a poner en prctica las reformas) y para la reconstitucin del patrimonio social. Con el respaldo de la Unin
Europea, ha sido posible alcanzar adems importantes
avances en la reforma y simplificacin del sistema normativo. En los pases de Europa sudoriental, el progreso en
todas estas reas tambin ha sido en general mucho ms
lento. El problema no estriba tanto en la ausencia de consenso acerca de la conveniencia de estas reformas como en
la grave falta de capacidad estatal para formularlas y orientarlas, situacin que, en algunos pases, se ve complicada
por la inestabilidad poltica.

1997

La escasa capacidaddel Estado en las antiguasrepblicas soviticas es un obstculograve y creciente que

impide su progresoen casi todas las esferas de la politica econmica y social.
La reorientacin del Estado est dando todava sus primeros pasos en los pases de la CEL, en los que adems
han surgido varios problemas graves. A diferencia de lo
sucedido en los pases de ECO, en la CEI todava no se ha
definido claramente la nueva funcin del Estado. Incluso
en los casos en que en principio existe una definicin clara
de esa funcin, en la prctica la escasa capacidad a nivel
central hace que resulte sumamente difcil plasmarla en
realidad. En casi todos los pases la estructura institucional
bsica requerida para asegurar la eficacia del Estado es
todava dbil. Ante todo, existe el problema fundamental
del insuficiente grado de responsabilidad del poder ejecutivo respecto de la legislatura en la mayora de los pases
de la CEL. Durante los primeros aos del decenio de 1990,
en la mayora de los nuevos pases el parlamento era la
nica institucin que posea alguna legitimidad tras el
colapso de la Unin Sovitica. Hubo incluso casos de injerencia excesiva por parte de la legislatura en las actividades
habituales del poder ejecutivo (problema que todava persiste en Ucrania). Pero, actualmente, en casi todos estos
pases hay un poder ejecutivo dominante y una dbil
supervisin legislativa.
Adems de la necesidad de incrementar la responsabilidad del poder ejecutivo, la mayora de los pases de la
CEI experimentan otros tres problemas. Estos no slo acarrean enormes costos econmicos sino que adems llevan
a una corrupcin generalizada. La existencia de esta lacra,
repudiada con razn en casi toda la regin, fue confirmada
por los resultados de la encuesta de empresas comerciales
privadas realizada para este Informe. El primer problema
es la debilidad y la lentitud del sistema judicial, que constituye un gran obstculo para la reforma y para la actividad econmica. Como es bien sabido, la deficiente aplicacin de la ley y los inadecuados procedimientos judiciales
han permitido un aumento sin precedentes de la delincuencia organizada. El segundo, la ausencia de una delimitacin clara entre los derechos de propiedad pblicos y
privados, que ha dado lugar a sistemas masivos de captacin de rentas en el marco de los cuales los funcionarios a
menudo utilizan los bienes pblicos, incluidos los de las
empresas privadas, para su propio provecho. El tercero,
una normativa opaca y todava enormemente compleja
que ha favorecido la corrupcin en toda la gama de relaciones entre los sectores pblico y privado.
A fin de mejorar el funcionamiento del Estado y fomentar la recuperacin econmica en toda la regin, evidentemente es esencial contar con asistencia y estmulo del exterior para incrementar el grado de responsabilidad del poder

EL

ejecutivo ante la legislatura; fortalecer la capacidad de

supervisin del poder legislativo; agilizar y reforzar el sistema judicial; aclarar los derechos de propiedad y asegurar
la gestin responsable y vigilancia de los bienes pblicos;
proceder a una simplificacin radical de la normativa y
avanzar rpidamente hacia la adopcin de normas concretas en sustitucin de las medidas discrecionales y, finalmente, aunque no en orden de importancia, poner coto a
la actuacin de los elementos criminales y romper sus vnculos con el sector pblico.
En la mayora de los pases de la CEI ha brillado por su
ausencia una genuina reforma administrativa destinada a
ampliar la capacidad burocrtica. La dotacin de personal
del gobierno central suele ser baja y, aunque los funcionarios gubernamentales en muchos casos tienen un alto nivel
de instruccin y poseen buenos conocimientos tcnicos,
carecen de l- formacin requerida para ocuparse de la administracin en una economa no dirigida. Adems, no cuentan con los suministros y recursos bsicos necesarios, y su
remuneracin es muy baja. No es sorprendente que durante
la primera etapa del proceso de transformacin econmica
la atencin y los recursos financieros se centraran en actividades apremiantes como la privatizacin, la reforma de los
sistemas de precios y de cambios, y el establecimiento de un
cierto grado de control fiscal y monetario. Pero tampoco es
sorprendente que la fase siguiente de ese proceso, la adopcin de reformas que exigen medidas administrativas decisivas e inequvocas, se vea ahora gravemente entorpecida
por la ausencia de los mecanismos y los funcionarios y
recursos gubernamentales que se precisan para la implantacin de esas reformas.
La funcin del Estado en la regin de Amrica Latinay
el Caribe ha experimentado en el pasado decenio profundos cambios provocados por la crisis fiscal y las crecientes
expectativas derivadas del restablecimiento de la democracia y el surgimiento de la sociedad civil. A causa de las presiones competitivas producidas por la globalizacin, es
cada vez ms apremiante que los gobiernos privaticen o
contraten las actividades en las que no poseen una ventaja
comparativa, y que incrementen su eficacia y eficiencia en
la produccin de bienes pblicos.
Ahora b en, aunque varios pases de la regin han aplicado con x.ito la primera etapa del proceso de reforma, el
progreso ha sido ms lento en la segunda, en la que el cambio institucional es de vital importancia. Por ejemplo, la
reforma de la administracin pblica y de los servicios
sociales se est demorando debido a las limitaciones polticas y los intereses creados. La reforma en estas esferas (que
se inici recientemente en la Argentina y unos cuantos
otros pases) no puede realizarse en forma aislada, sino que
debe inscribirse en un proceso ms amplio de descentralizacin de lo adm[nistracin poltica y la gestin financiera,
que ya est en marcha en muchos pases.

CAMINO

HACIA

EL

CAMBIO

Los gobiernosde Amrica Latina estn replanteando

su concepcin de la lucha contra la pobreza, aspecto
particularmenteimportanteen una regin en que /t
distribucin del ingreso es muy desigual.
Varios pases latinoamericanos que ya haban implantado importantes reformas econmicas y estructurales
ahora han creado fondos de inversin social para ayudar a
los grupos ms pobres de la sociedad. En un plano ms
amplio, algunos gobiernos de la regin han sufrido la quiebra de planes estatales de pensiones muy poco equitativos
basados en el sistema de reparto. Chile privatiz su sistema
en 1981, reduciendo as la funcin del gobierno a la reglamentacin; otros pases (por ejemplo, Argentina y Colombia) tienen ambos tipos de sistemas. Un tercer grupo de
pases est empezando a estudiar la manera de reformar sus
sistemas de pensiones. Sin embargo, para que Amrica
Latina pueda competir con Asia oriental, los pases de la
regin debern poner ms empeo en mejorar las condiciones sociales y de esa manera complementar las reformas
bsicas ya emprendidas en el plano econmico.
En Amrica Latina es prioritario robustecer la capacidad institucional del Estado, esfera en la que ya estn en
marcha algunas importantes iniciativas. Los Estados,
tanto unitarios como federales, han optado por la descentralizacin, sobre todo con objeto de mejorar la prestacin
de servicios. Han procedido a la transferencia de la autoridad y responsabilidad en lo que respecta a los ingresos
y los gastos, aunque en muchos casos inicialmente ha
habido desajustes. Para los pases con sistemas federales,
como Argentina y Brasil, que tienen un legado de endeudamiento excesivo de los gobiernos locales y cuyas bancas
estatales o provinciales no son fuertes, el incremento de la
capacidad institucional a nivel provincial y local plantea
un importante desafo. No obstante, hay muchos ejemplos de reformas de los gobiernos locales llevadas a cabo
con xito en pocas de crisis (por ejemplo, mediante asociaciones entre entidades pblicas y privadas); en estos
casos, dinmicos dirigentes locales emprendieron y lograron aplicar reformas cuya magnitud se ajustaba a las posibilidades existentes.
La descentralizacindelpodery delgasto, aunadaa
/i democratizacin, ha dado lugar en Amrica
Latina a una drsticatransformacindelpanorama
poltico local, califcadapor algunos de "revolucin
silenciosa" En la regin est surgiendo un nuevo
modelo de gobierno.
Las etapas iniciales del proceso local de reforma en Amrica Latina, que abarcaron aproximadamente el perodo de
1983-90, sentaron las bases para un entorno institucional
que ha alentado la aparicin de una nueva generacin de

189

190

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

candidatos a cargos pblicos, ms profesionales y reformistas que sus predecesores. Los dirigentes de decenas de ciudades se han visto atrados por la ineludible lgica de la participacin popular como medio natural.de conocer los
deseos de los votantes. Esta misma lgica ha llevado al fortalecimiento de los vnculos fiscales entre gobierno y gobernados, y ha puesto ms de relieve la relacin existente entre
las obras pblicas y las mejoras de los servicios que desean
los miembros de la comunidad y los pagos que, segn las
autoridades, stos deben hacer para asegurar la recuperacin de los costos. Por ejemplo, muchos gobiernos locales
condicionan la implantacin de mejoras al cobro de cargos
a los usuarios o de impuestos sobre la plusvala, o acuden a
la celebracin de referendos. En los modelos tradicionales
de gobierno se considera este intercambio -el pago de los
bienes y servicios proporcionados- como algo axiomtico.
Pero en Amrica Latina y el Caribe cuatro decenios de sistemas centralizados terminaron con este pacto implcito de
confianza, y los bajos niveles de recuperacin de costos y de
recaudacin de ingresos tributarios son slo dos de las consecuencias de este hecho. La principal caracterstica del
nuevo modelo de gobierno, que encierra prometedoras
perspectivas para el futuro, es el restablecimiento en el nivel
local de este importantsimo vnculo fiscal.
Los gobiernos tambin estn tomando medidas para
incrementar la apertura de su gestin, lo que refleja la
existencia de una sociedad civil ms activa (medios de
comunicacin pblica, centros de reflexin privados, organizaciones no gubernamentales) que reclama una mayor
participacin en el proceso de adopcin de decisiones; esta
tendencia es particularmente notable en los pases del
Caribe miembros del Commonwealth, donde se ha plasmado en cartas de derechos de los ciudadanos (Jamaica, por
ejemplo). En pases como Colombia se est procurando
formular indicadores del desempeo (economa, eficiencia,
eficacia, calidad de los servicios, actuacin financiera), para
hacer a los administradores del sector pblico y los polticos ms responsables de sus actos.
Los sistemas judiciales de la mayora de los pases
latinoamericanos adolecen de importantes deficiencias,
corrupcin generalizada e injerencia poltica. A fin de que
las nuevas estructuras legislativas e institucionales sean eficaces, es necesario que el poder judicial funcione en forma
eficiente y equitativa. Entre las esferas en que se necesitan
reformas, ya iniciadas en algunos pases (entre ellos Bolivia,
Ecuador, Trinidad y Tabago y Venezuela), cabe mencionar
la formacin jurdica, la administracin de los tribunales y
programacin de los casos, y el rgimen procesal, incluida
la creacin de mtodos alternativos de resolucin de diferencias fuera del sistema judicial. Tambin es preciso fortalecer el sistema de justicia criminal para aliviar el creciente
problema de delincuencia y violencia, que en la regin est
parcialmente vinculado al narcotrfico.

199'7

En el Oriente Medio y Norte de frica el desempleo

es con mucho el problema econmico y social ms
importante, por lo que resulta particularmente diftcil reducir las dimensiones del sector estatal.
Los pases de la regin de Oriente Medio y Norte de
frica otorgaron al Estado enormes atribuciones en la
gestin de la economa en los aos sesenta y setenta.
ltimamente han reducido en cierta medida la funcin
del Estado, pero todava queda mucho por hacer a ese respecto en el sector gubernamental y en el de empresas
estatales. Adems, no ha habido una contraccin proporcional del numeroso cuerpo de funcionarios creado en
esos pases durante el perodo mencionado. Con pocas
excepciones (Tnez es una de ellas), la reglamentacin es
excesiva, como lo es tambin la participacin del Estado
en la actividad econmica, y el suministro de servicios es
ineficiente.
En muchos casos escasean los funcionarios pblicos
capacitados, y los servicios pblicos son con frecuencia
insuficientes. Una reglamentacin excesiva ha producido la
multiplicacin innecesaria de los funcionarios pblicos,
frecuente injerencia en la actividad econmica privada y
una corrupcin muy generalizada. Es poco lo que se ha
hecho en pro de la racionalizacin de las empresas y el
mejoramiento de la eficiencia del Estado. Adems, con el
tiempo se ha atrofiado progresivamente la capacidad de
cambio del sistema. Los conflictos regionales tambin han
distrado la atencin de la reforma del sector estatal, pero
gracias a la terminacin de la guerra fra y de la guerra del
Golfo y al cambio de actitudes producido por el proceso de
paz, los gobiernos de la regin han comenzado a prestar
ms atencin a este problema.
Lo primero que tendr que hacer la mayora de los pases de la regin es evitar un mayor crecimiento del empleo
en el gobierno central y proceder a la liberalizacin de la
economa. Algunos pases ya han comenzado a tomar
medidas en este sentido. En la regin de Oriente Medio y
Norte de frica las dificultades polticas y sociales relacionadas con la reforma son considerables, pero no insuperables, por lo que una posible estrategia sera la descentralizacin de ciertos servicios para incrementar la responsabilidad
y responder mejor a las necesidades de la poblacin y concentrarse en una reforma selectiva de las empresas esiatales,
al mismo tiempo que se prepara el terreno para una
reforma estatal ms ambiciosa.
Los pases de la Organizacinde Cooperaciny Desarrollo Econmicos (OCDE), en los que en general la capacidad
del Estado es alta, estn desplegando esfuerzos para mejorar su eficacia. En parte como consecuencia de la globalizacin y el avance tecnolgico, se estn produciendo cambios
que crearn mayores oportunidades en muchos de los
pases de la OCDE para la colaboracin del gobierno con

EL

el sector privado y la sociedad civil, particularmente en las

reas de la seguridad y la asistencia social.
Algunas de las reformas ms profundas del Estado en
todo el mundo han tenido lugar en los pases de la OCDE,
impulsadas sobre todo por el alto costo de la accin gubernamental y por el deseo de la poblacin de obtener ms por
los fondos que aporta. Todava es demasiado pronto para
poder hacer una evaluacin definitiva de la mayor parte de
estos esfuerzos. Ahora bien, la profunda insatisfaccin que
hay en estos pases respecto de la eficacia del Estado permite pensar que continuarn y debern continuar los
esfuerzos por incrementar la eficacia de la accin gubernamental y elevar la calidad de los servicios pblicos.
Incluso la adopcin de medidas de pequea envergadurapuede contribuirmucho a mejorar la eficacia delEstado, lo que permitiraelevar los niveles de
vida y crear oportunidadespara nuevas reformas.
El desaflo estriba en saber tomar medidas de
pequeaenve7gadura quepuedangenerarun crculo
virtuoso.
La doble estrategia descrita en este Informe constituye
slo un marco general para los mltiples y diversos programas de reforma que se aplican en todo el mundo. De la
misma manera, la asistencia internacional para la reforma
del Estado no debe conformarse con proponer una solucin nica para todos ni acomodarse a las preferencias de
los donantes, relegando a un segundo plano las necesidades
de los pases receptores.Esta asistencia debe fundamentarse
en un anlisis ms certero de cada caso y de la insercin de
las reformas en el proceso ms amplio de cambio poltico y
social del pas respectivo.
El componente institucional es un aspecto importante
de las reformas examinadas en este Informe, y su aplicacin
requerir tiempo. Durante los ltimos 20 aos se ensayaron soluciones rpidas y sencillas para incrementar la capacidad del Estado, pero los resultados fueron limitados.
Estos esfuerzos se han concentrado en gran medida en la
capacitacin, la formacin profesional y la importacin de
sistemas tcnicos. No se ha prestado mucha atencin a los
incentivos que se derivan de las presiones competitivas, las
relaciones de asociacin y la transparencia, as como de los
sistemas basados en normas establecidas. A su vez, la precipitacin en la implantacin de las reformas puede crear
nuevos riesgos: las reformas pueden verse bloqueadas por
aquellos que probablemente saldrn perdiendo con el cambio, y adems siempre existe el peligro de que lleven a la
fragmentacin y produzcan un vaco institucional.

CAMINO

HACIA

EL

CAMBIO

La cooperacin internacional y la descentralizacin son

tendencias potencialmente positivas, pues crean oportunidades para mejorar la accin colectiva internacional y el
suministro de bienes pblicos locales. En realidad, estas
dos tendencias se refuerzan mutuamente. Pero slo producirn beneficios si se evitan los posibles riesgos. La cooperacin internacional slo dar resultados positivos si los
pases consideran que la integracin global redundar en
su beneficio. Y para que esto suceda ser necesario abordar
con inteligencia los riesgos e incertidumbres de la globalizacin -para los hogares, los trabajadores, los pobres y
los grupos vulnerables. Tambin se precisar una cuidadosa gestin de la descentralizacin para evitar que los costos, como la prdida de control macroeconmico y el
aumento de las desigualdades regionales, sean mayores

que los beneficios.

En el pasado pareca evidente que las demoras en la
implantacin de reformas slo se traducan en el aplazamiento del crecimiento, que cuando se desaprovechaba
una oportunidad de reforma el nico costo era, en el peor
de los casos, la continuacin del estancamiento. Pero la
mejor comprensin del efecto multiplicador que puede
tener la disminucin de la eficacia y credibilidad del Estado
-y la resistencia a la reforma-, unida a los ejemplos de
desplome de diversos Estados como consecuencia de esta
espiral descendente, permite pensar que los costos son
mucho mayores. Si los gobiernos no pueden agarrar el
toro por las astas, procediendo a incrementar su eficacia y
revitalizando las instituciones pblicas, es posible que en
algunos pases las perspectivas para el mejoramiento de la
economa y el bienestar social sean muy sombras.
La proximidad del siglo XXI es una promesa de cambio
y un motivo de esperanza. En un mundo caracterizado por
vertiginosas transformaciones de los mercados, las sociedades civiles y las fuerzas mundiales, se est presionando a los
Estados para que incrementen su eficacia, pero su ritmo de
cambio todava no es lo bastante rpido para poder mantenerse a la par de esas transformaciones. No hay un modelo
nico para el cambio, y las reformas a menudo se implantarn con lentitud debido a que exigen un replanteamiento
fundamental de las funciones de las distintas instituciones
y de la interaccin entre los ciudadanos y el Estado. En este
Informe se ha puesto de manifiesto que la reforma de las
instituciones estatales es un proceso largo, difcil y polticamente delicado. Pero, si bien es cierto que ahora tenemos
una idea ms cabal de la magnitud del desafo que representa la reforma, tambin lo es que somos mucho ms
conscientes de los costos que podra tener el dejar las cosas
como estn.

191

N O TA
T E C N I CA

Panorama general

contrario, la que se ha empleado en todo el Informe. La

Los datos del Grfico 1 son en precios nacionales corrien-

altura de la barra vertical asociada a la categora media es el

tes. Los datos sobre los pases de la OCDE se han tomado

valor de la variable dependiente obtenida al evaluar la

de Tanzi y Schuknecht, 1995, con actualizaciones de la

regresin estimada en la media muestral de todos los trmi-

OCDE, diversas ediciones. Los pases incluidos son Ale-

nos de la derecha (por ejemplo, la constante, la credibili-

mania, Austria, Blgica, Espaa, Estados Unidos, Francia,

dad, el ingreso inicial, la educacin inicial y la distorsin de

Italia, Japn, Noruega, Pases Bajos, Reino Unido, Suecia

y Suiza. Los datos sobre los pases en desarrollo proceden
de FMI, diversas ediciones b). Entre los pases en desarrollo se incluyen los de ingreso bajo y mediano, de acuerdo
con la definicin del Banco Mundial; los pases incluidos
varan a lo largo del perodo.
Los ndices regionales del panel izquierdo del Recuadro
2 provienen de promedios de ndices de credibilidad de los
pases de la regin. En lo que respecta a la elaboracin del
ndice de credibilidad, vanse la seccin titulada "Encuesta
del sector privado", ms adelante, y los documentos de
antecedentes de Brunetti, Kisunko y Weder.
Los otros dos paneles del Recuadro 2 se basan en las
regresiones que se presentan en el Cuadro NT1. En la
regresin del crecimiento del PIB se aplica el mtodo de la
variable instrumental y se utiliza el ndice Freedom House
de derechos polticos (Freedom House Index of Political
Rights, Freedom House, varios nmeros) como instrumento para medir el nivel de credibilidad. Los resultados
de la regresin relativa al coeficiente inversin-PIB se
expresan en mnimos cuadrados ordinarios. El ndice de
credibilidad se ha tomado del documento de antecedentes
de Brunetti, Kisunko y Weder a). El ndice se ha normalizado de manera tal que el nivel correspondiente a los pases de ingreso alto de la OCDE es igual a uno. El resto de
las variables proviene del documento de antecedentes de
Commander, Davoodi y Lee.
La metodologa empleada para crear los dos paneles de
la derecha del Recuadro 2 es la que se utiliza habitualmente
en los anlisis de regresin mltiple y, salvo indicacin en

las polticas, en el Cuadro NT1). La altura de las otras dos

barras representa los valores de la variable dependiente
obtenidos al evaluar la regresin estimada en la media
muestral de todas las variables situadas a mano derecha,
con excepcin de la variable pertinente (en el Cuadro
NT1, la credibilidad), que se evala con una unidad de
desviacin estndar por encima de la media muestral para
la categora superior y con una desviacin estndar por
debajo de la media muestral para la categora inferior.
En los grficos en que figura un diagrama de barras
basado en una correlacin simple (por ejemplo, el panel
superior izquierdo del Grfico 3 del Panorama general),
salvo indicacin en contrario se utiliza la siguiente metodologa: Los pases incluidos en la muestra se clasifican de
acuerdo con sus valores en relacin con la variable del eje
horizontal. Los niveles alto, mediano y bajo se definen de
la siguiente manera: el nivel "mediano" abarca los pases
donde la distancia de la media muestral es igual o inferior
a una unidad de desviacin estndar, y la altura de la barra
representa el promedio para esos pases. El resto de los pases, es decir, los situados en los extremos superior e inferior,
pertenecen a los niveles alto y bajo, respectivamente, y la
altura de la barra representa tambin el promedio de los
pases situados en esa categora.
El panel superior izquierdo del Grfico 3 se basa en una
correlacin simple entre el ndice de distorsin de las polticas (promedios correspondientes al perodo 1984-93) y
un ndice de corrupcin (datos de 1996). El coeficiente de
correlacin es 0,53 con un estadstico-t de 3,79. El ndice
de distorsin de las polticas se ha tomado del documento

NOTA

Cuadro NTI Regresiones del crecimiento y la

inversin con respecto al nivel de credibilidad
y otras variables

Cuadro NT2 Regresin relativa al nivel de

corrupcin con respecto a la previsibilidad del
poder judicial y la delincuencia y el robo

Coeficiente de regresin

Variable
independiente
Constante
Nivel de credibilidad
(0 mnimo.
1 =mximo)>eod
Logaritmo d PIB per
cpita inicial
Logaritmo del

promedio de aos

Crecimiento del
PIB per cpita
(mtodo de
variables
instrumentalesi
-9,550**
(4,14)
13,44**
(6,34)
-0,048

Coeficiente
inversin-PIB
(mtodo de
los mnimos
cuadrados
ordinarios)
-36,841***
(9,03)
17,54**
(7,53)
5,025**

(0,77)
-0,255

(1,43)
-1,109

(0,85)

(1,85)

-0,256
(0,64)

0,628
(1,51)

0,264

0,674

33

33

de escolaridad

iniciales
Distorsin de las
polticas
justado
observaciones
Signilcativo al 1%.
Significativo al 5%.

Nota: Los nmeros entre parntesis son errores tpicos.

de antecedentes de Commander, Davoodi y Lee. A los

valores ms altos del ndice corresponde una mayor distorsin de las polticas. El ndice de corrupcin se ha tomado
de la encuesta del sector privado realizada para este
Informe (vase ms adelante). Vase la parte de esta Nota
tcnica correspondiente al Grfico 5, donde se explica la
preparacin del ndice de distorsin de las polticas.
El panel superior derecho del Grfico 3 se basa en una
regresin -- presentada en el Cuadro NT2- del ndice de
corrupcin con respecto al ndice de previsibilidad del
poder judicial (cuanto ms altos son los valores, mayor es
la previsibilidad), controlando el PIB per cpita inicial y la
educacin (informacin provenientede la base de datos del
Banco Mundial). Los datos sobre el nivel de corrupcin y
previsibilidad del poder judicial se han tomado de la
encuesta del sector privado (vase ms adelante). La metodologa estadstica utilizada en la preparacin de las barras
es la que se describe en la parte de esta Nota tcnica sobre
el Cuadro 2.
El panel inferior izquierdo del Grfico 3 proviene de
una regresin presentada por Evans y Rauch, 1996. La
variable depend ente es la corrupcin, y los datos sobre sta

TCNICA

Variable independiente
Constante
Previsibilidad del poder judicial
Logaritmo del PIB per cpita
inicial en 1990
Logaritmo de la matricula en la
escuela secundaria en 1990
R2 ajustado

Coeficiente de
regresin
-7,63* * *
(0,703)
-0,59***
(0,10)
-0,51***
(0,162)
0,39
(0,185)**
0,603

bsrains5

Nmero de observaciones

59

Significativo al 1%.
Nota: Los nmeros entre parntesis son errores tpicos. La esti***

macin se hizo mediante el mtodo de los mnimos cuadrados

ordinarios.

se han tomado de varios nmeros de InternationalCountry

Risk Guide, publicacin de Political Risk Services, segn la
recopilacin hecha por IRIS Center, Universidad de Maryland (vase adems Keefer y Knack, 1995), y se han reajustado de modo que los valores ms altos indiquen mayor
corrupcin. La regresin incluye una constante y, como
variables independientes, el PIB real per cpita y un ndice
sobre contratacin basada en el mrito. Cuanto ms altos
son los valores de este ndice, mayor es la proporcin de
funcionarios de niveles superiores en los organismos econmicos centrales que ingresaron en la administracin
pblica tras realizar un examen oficial, y ms elevada es la
proporcin de los funcionarios con ttulos universitarios o
de posgrado entre los que no haban pasado un examen oficial. La metodologa estadstica usada en la elaboracin de
las barras se describe en la parte de esta Nota tcnica sobre
el Recuadro 2.
En el panel inferior derecho del Grfico 3 se indica, por
un lado, la relacin entre los salarios de la administracin
pblica y los de la industria manufacturera y, por el otro,
el ndice de corrupcin tomado de InternationalCountry
Risk Guide. El coeficiente de correlacin global es de 0,65,
con un estadstico-t de 3,61. Los datos se han tomado del
documento de antecedentes de Van Rijckeghem y Weder.
El coeficiente de correlacin para los datos del Grfico 4
es -0,35, con un estadstico-t de -3,65.
El Grfico 5 se ha tomado del documento de antecedentes de Commander, Davoodi y Lee y se basa en una regresin realizada mediante el mtodo de variables instrumentales, con el componente de interaccin, que figura en el
Cuadro NT3. Los datos provienen de fuentes del Banco

193

1 94

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro NT3 Regresiones hechas mediante el mtodo de los mnimos cuadrados ordinarios
y de variables instrumentales, con el crecimiento del PIB per cpita como variable dependiente
Mtodo de los mnimos
cuadrados ordinarios
Variable independiente
Constante
Variable ficticia para el perodo 1974-83
Variable ficticia para el perodo 1984-93
PIB per cpita inicial
Escolaridad inicial
Crecimiento demogrfico
Coeficiente inversin-PIB
Tamao del sector pblico
Capacidad institucional
(0 = mnima, 1 = mxima)
Tamao del sector pblico
Capacidad institucional
Distorsin de las polticas
Variaciones de la relacin
de intercambio
Variable ficticia para Amrica Latina
Variable ficticia para frica
al sur del Sahara
Variable ficticia para los pases
socialistas
Nmero de observaciones
R2
***
**

Sin componente
de interaccin

Mtodo de variables
instrumentales

Con componente
de interaccin

Sin componente
de interaccin

Con componente
de interaccin

0,167***
(0,027)
-0,015***
(0,004)
-0,017***
(0,004)
-0,021***
(0,003)
0,003
(0,003)
-0,260
(0,204)
0,008**
(0,003)
-0,023***
(0,008)
0,027***
(0,010)

-0,006***
(0,002)
0,034
(0,040)
-0,017***
(0,004)
-0,030***
(0,006)
-0,008
(0,006)

0,161***
(0,024)
-0,015***
(0,003)
-0,016***
(0,004)
-0,019***
(0,003)
0,003
(0,003)
-0,209
(0,192)
0,009***
(0,003)
-0,022***
(0,008)
0,041
(0,027)
0,014
(0,014)
-0,006***
(0,002)
0,034
(0,040)
-0,017***
(0,004)
-0,030***
(0,006)
-0,008
(0,006)

0,136***
(0,038)
-0,014***
(0,004)
-0,016***
(0,004)
-0,021***
(0,003)
0,003
(0,003)
-0,304
(0,203)
0,007**
(0,003)
-0,038***
(0,015)
0,085*
(0,044)
0,033
(0,024)
-0,005***
(0,002)
0,044
(0,042)
-0,015***
(0,004)
-0,028***
(0,006)
-0,013**
(0,005)

271
0,5196

271
0,5213

0,171***
(0,022)
-0,015***
(0,003)
-0,017***
(0,004)
-0,019***
(0,003)
0,003
(0,003)
-0,184
(0,192)
0,009***
(0,003)
-0,016***
(0,004)
0,017*
(0,009)

-0,005***
(0,002)
0,042
(0,042)
-0,015***
(0,004)
-0,028***
(0,006)
-0,013**
(0,005)
258
a

258

Significativo al 1%.
Significativo al 5%.
* Significativo al 10%.

Nota: El crecimiento del PIB per cpita es a precios internacionales de 1985. Los errores tpicos, corregidos para tener en cuenta la heteroscedasticidad, figuran entre parntesis.
a. El R2 no es un indicador apropiado de la precisin del ajuste en las regresiones realizadas mediante el mtodo de la variable instrumental.

Mundial y de los cuadros con cifras mundiales de Summers-Heston (National Bureau of Economic Research,
1997). Las variables sobre el Estado son el logaritmo del
PIB per cpita inicial a precios internacionales de 1985, el
nivel de instruccin (determinado por el logaritmo del promedio de aos de escolaridad de la poblacin en edad de
trabajar), la tasa de crecimiento demogrfico y el logaritmo de la razn inversin-PIB a precios internacionales
de 1985. Las variables de control incluyen el logaritmo de
la razn consumo pblico-PIB (tamao del sector pblico)
a precios internacionales de 1985, un ndice sobre distor-

sin de las polticas, un indicador sobre la calidad de la

burocracia o la capacidad institucional, la variacin porcentual media de la relacin de intercambio y variables ficticias para los decenios y las regiones. La regresin con el
componente de interaccin es una estimacin del efecto
combinado del tamao del sector pblico y la burocracia
en el crecimiento del PIB per cpita.
La variable de capacidad institucional es un ndice compuesto de indicadores sobre la eficacia del gobierno,
tomado de Knack y Keefer, 1995 y de Mauro, 1995, entre
otros. Esta evaluacin se basa en las respuestas de inversio-

NOTA TCNICA

nistas extranjeros a preguntas relacionadas con el volumen

de trmites burocrticos vinculados a cada transaccin, el
marco normativo y el grado de autonoma frente a las presiones polticas. Aunque es probable que las respuestas de
los inversionistas extranjeros estn sesgadas, estas series son
las nicas evaluaciones en gran escala disponibles sobre la
forma en que funcionan las burocracias estatales de varios
pases. Todas las respuestas se han reducido a una escala
que va del cero al uno, en la cual las puntuaciones ms altas
indican burocracias ms eficaces. El ndice de distorsin de
las polticas se ha obtenido mediante el anlisis del componente principal de tres indicadores fundamentales: el grado
de apertura de una economa (determinado por la razn
comercio-P[B), el grado en que se ha sobrevaluado la
moneda de un pas (determinadopor la prima del mercado
negro sobre el tipo de cambio) y el alejamiento de los precios nacionales con respecto de los precios internacionales.
Los valores ms Altos del ndice indican una mayor distorsin de las polticas.
Los datos del Grfico 5 se han agrupado en promedios
decenales, que cubren los perodos 1964-73, 1974-83 y
1984-93. Las regresiones hechas mediante el mtodo de
los mnimos cuadrados ordinarios y las basadas en variables
instrurnentales pueden verse en el Cuadro NT3. Las estimaciones obtenidas a travs de ambos mtodos son muy
similares; el anlisis se centra en las estimaciones obtenidas
mediante el mtodo de variables instrumentales. Los instrumentos usados para calcular el ndice de distorsin de
las polticas; y la razn inversin-PIB son sus propios valores desfasados correspondientes a los cinco aos previos. El
instrumento usado en la variable relativa al tamao del sector pblico es la prediccin derivada de la regresin con
variables instrumentales sobre el tamao del sector pblico
presentada en el documento de antecedentes de Commander, Davoodi y Lee. Todas las dems variables de la regresin se han considerado "exgenas",
Todas las variables sobre el Estado presentan los signos
previstos. El coeficiente sobre el ingreso inicial indica una
tasa de convergencia condicional de 2,1% al ao, que es
similar al 2,6% sealado por Barro y Sala-i-Martin, 1995.
La formacin del capital humano, en funcin de los aos
de instruccin, tiene un efecto positivo sobre el crecimiento, aunque dicho efecto no es estadsticamente significativo. En cambio, la tasa de inversin tiene un efecto
sumamente importante en el crecimiento. El crecimiento
demogrfico afecta negativamente el incremento del PIB
per cpita, en tanto que la variable relativa a la relacin de
intercambio tiene un efecto positivo, si bien ambos efectos
son insignificantes. El gasto del consumo pblico tiene un
efecto clarimente negativo y estadsticamente significativo.
Un incremento del consumo pblico equivalente a una
unidad de desN lacin estndar implica una disminucin
del 0,650/, al ao, que es similar al 0,7% sealado por

Barro y Sala-i-Martin, 1995. La distotsin de las polticas

tambin tiene un efecto claramente negativo en el crecimiento, que es significativo al 1%. Esto indica que las distorsiones de las polticas, medidas mediante el ndice que
aqu se utiliza, tendrn un efecto negativo previsible sobre
el crecimiento. Sin embargo, la magnitud de ese efecto,
determinada por el coeficiente sobre el componente de
polticas (y controlando otras variables), no es muy grande,
al menos en relacin con la variable sobre el tamao del
sector pblico (0,5% por ao). En cambio, la variable
sobre capacidad institucional tiene un efecto considerable
y positivo en el crecimiento. Igualmente, al relacionar el
factor de consumo pblico con la variable de capacidad
institucional -un intento por limitar los efectos producidos cuando ambas variables dan valores elevados simultneamente- se obtiene un coeficiente positivo. Al evaluar
el efecto del sector pblico en el crecimiento, el tamao no
es el nico factor importante. Las polticas desacertadas,
representadas por una moneda sobrevalorada y restricciones generalizadasal comercio, obstaculizan el crecimiento
de un pas, mientras que el buen gobierno puede tener un
efecto positivo en el desempeo. Adems, es evidente que,
en general, en los pases y regiones donde los resultados
han sido menos positivos los tres indicadores son menos
favorables. Aparentemente, los factores que cuentan son
el tamao del sector pblico y la calidad de las polticas e
instituciones.

En el Grfico 2.2 se utilizan las estimaciones de la regresin

del crecimiento obtenidas mediante el mtodo de variables
instrumentales indicadas en el documento de antecedentes
de Commander, Davoodi y Lee para descomponer las
fuentes de crecimiento econmico en frica al sur del
Sahara y Asia oriental durante el perodo 1964-93. Estas
fuentes (explicadas y sin explicar) se aaden secuencialmente al PIB per cpitaen frica al sur del Sahara en 1964.
Para una informacin ms detallada sobre los dos paneles superiores del Grfico 2.4 vase la parte de esta Nota
tcnica sobre el Recuadro 2. El panel inferior del Grfico
2.4 proviene de la regresin presentada en el Cuadro NT4.
La variable dependiente son las tasas medias de rendimiento del pas para una muestra de 312 proyectos de desarrollo financiados por el Banco Mundial. Se ha llevado a
cabo la evaluacin de los proyectos elegidos. La informacin est tomada de la base de datos del Departamento de
Evaluacin de Operaciones del Banco Mundial. Las variables independientes son la variacin en la relacin de intercambio durante el perodo 1984-93, el ndice de distorsin de las polticas para el mismo perodo, y un ndice
sobre el nivel de credibilidad del gobierno. Las variables
relativas a la relacin de intercambio y la distorsin de las
polticas (vase la nota anterior relativa al Grfico 5) se han

195

196

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro NT4 Regresin relativa a las tasas de

del tiempo y en los diferentes pases. La variable de s, larios

es la relacin entre el salario medio real del gobierno cen-

rentabilidad de los proyectos financiados por

tral y el PIB per cpita, ambos medidos en moneda nacio-

el Banco Mundial con respecto al nivel de

nal; la variable de empleo es la relacin entre el empleo en

credibilidad y otras variables

el gobierno central y la poblacin total. El empleo y los

Variable independiente
Constante
Nivel de credibilidad
(0 = mnimo, 1 = mximo)
Variacin de la relacin de intercambio,
1984-93
Distorsin de las polticas, 1984-93
R2 ajustado

Nmero de observaciones

Coeficiente
de regresin
-7,080
(12,87)
35,55**
(16,18)
8,078
(31,07)
2,481
(2,76)
0,088
30

**Estadsticamente significativo al 5%.

Nota: Los nmeros que figuran entre parntesis son errores
tpicos. La estimacin se hizo mediante el mtodo de los
mnimos cuadrados ordinarios.

tomado del documento de antecedentes de Commander,

Davoodi y Lee. Los datos sobre el nivel de credibilidad
provienen de la encuesta del sector privado realizada para
este Informe (vase "Encuesta del sector privado", ms adelante). La regresin tambin incluye una constante.
Capitulo 3
Los datos del Grfico 3.8 son promedios simples de pensiones, prestaciones de desempleo y gastos de apoyo a las familias como porcentaje del PIB en 22 pases de la OCDE. Las
series correspondientes al perodo 1965-79 se han elaborado a partir de datos de OIT, diversas ediciones. Los datos
del perodo 1980-93 se han tomado de OCDE, 1996.
Capitulo 5
En el Grafico 5.5, la variable dependiente, que corresponde
a un ndice sobre capacidad burocrtica, es la variable de
evaluacin de la eficacia de la burocracia a que se hace referencia en InternationalCountry Risk Guide,varios nmeros,
reajustada de manera que los valores ms altos indiquen
mayor eficiencia de la burocracia. Las variables independientes son el PIB per cpita inicial y el ndice de meritocracia. La regresin incluye tambin un factor constante.
El coeficiente de correlacin para los datos del Grafico
5.7 es -0,37 con un estadstico-t de -10,14. Los pases
representados son Botswana, Burkina Faso, Camern,
Chad, Egipto, Gabn, Gambia, Ghana, Kenya, Madagascar, Malawi, Marruecos, Mauricio, Mauritania, Nigeria,
Rwanda, Senegal, Somalia, Sudn y Togo. La muestra
cubre las variaciones de los salarios y el empleo a lo largo

salarios nominales se han tomado de Kraay y Van Rijckeghem, 1995. El salario medio real se obtiene deflactando
los salarios nominales totales por el producto del ndice de
precios al consumidor y el empleo. La poblacin, el indice
de precios al consumidor y el PIB real per cpita provienen
de la base de datos del Banco Mundial.
Captulo 6
El Grfico 6.1 est basado en los resultados de una regresin de varios pases presentada en el Cuadro NT5. Los
pases incluidos y las definiciones de las variables relativas
a la corrupcin se indican ms adelante en la seccin
"Encuesta del sector privado". La variable dependiente, es
e
se
decir, el coeficiente inversin-PIB, es el promedio simple
de la razn inversin bruta-PIB durante el perodo
1990-94. La previsibilidad de la corrupcin es una combi-

nacin de la previsibilidad de los resultados y la cuanta del

pago adicional exigido. La regresin controla el nivel inicial
de educacin (medido en funcin del logaritmo de la
matrcula en escuelas secundarias en 1990), el ingreso inicial (logaritmo del PIB per cpita en 1990, medido en trminos de paridad del poder adquisitivo) y la actual distorsin de las polticas. La variable sobre distorsin de las
polticas se ha tomado del documento de antecedentes de

Cuadro NT5 Regresin de la razn Inversin

bruta-PIB con respecto al nivel y la previsibilidad
de la corrupcin y otras variables
Coeficiente de regresin
19,523
(13,49)
-5,814**
Nivel de corrupcin
(2,23)
Previsibilidad de la corrupcin
6,309**
(2,62)
1,987
Logaritmo de la matricula en la
(2,18)
escuela secundaria en 1990
-1,149
Logaritmo del PIB per cpita
inicial en 1990
(1,87)
Distorsin de las polticas
-1,959
(1,46)
Variable independiente
Constante

R2 ajustado
Nmero de observaciones
**Significativo al 5%.

0,24
39

Nota: Los nmeros que figuran entre parntesis son errores

tpicos. La estimacin se hizo mediante el mtodo de los

mnimos cuadrados ordinarios.

NOTA

Commander, Davoodi y Lee (vase la parte de esta Nota

tcnica sobre el Grfico 5). Los datos sobre inversin, educacin e ingreso inicial provienen de fuentes del Banco
Mundial. La metodologa estadstica usada es la misma que
en el Grfico 5. El nivel y previsibilidad de la corrupcin
son factores importantes para determinar la proporcin de
inversiones, y son significativos al 5%.

Captulo 7
El ndice de democracia del Grfico 7.1 se basa en datos de
Polity III elaborados por Jaggers y Gurr, 1996; las agrupaciones regionales corresponden a las clasificaciones estndar del Banco Mundial. El ndice se ha deducido de los
indicadores "democracia institucionalizada" y "autocracia
institucionalizada" para cada ao entre 1800 y 1994,
correspondientes a todos los pases independientes que a
comienzos del dcenlo de 1990 tenan una poblacin superior a 500.000 habitantes (177 pases en total). El ndice se
calcula substrayendo el segundo indicador del primero.
Cada indicador tiene cinco componentes: competitividad
de la participacin en la poltica, reglamentacin de la participacin en la poltica, competitividad en la seleccin de
los altos cargos apertura del proceso de seleccin de los
altos cargo; y limitaciones del poder del jefe de gobierno.
Los componentes se clasifican de acuerdo con Jaggers y
Gurr, 1995 (pg. 472). Ambos indicadores son aditivos en
una escala de 11 puntos que va de 0 a 10. La ventaja de
usar la diferencia entre los dos indicadores es que sta
revela un tipo de rgimen dentro de un continuo poltico
cuyos extremos son la democracia (+10) y la autocracia
(-10). El ndice de democracia est estrechamente correlacionado con el indice de Freedom House sobre derechos
polticos y civiles (Freedom House, diversas ediciones), con
coeficientes de correlacin de 0,92 y 0,87, respectivamente, para el perodo 1973-94.
Los grficos del Recuadro 7.3 estn basados en correlaciones simples y no se controlan otras caractersticasde las
aldeas. Sin embargo, las relaciones subsisten aun cuando se
controlen estas caractersticas. Los datos sobre el patrimonio social provienen de la encuesta sobre patrimonio social
y pobreza (Social Capital and Poverty Survey, SCPS), que
se realiz en las zonas rurales de Tanzana en abril y mayo
de 1995 dentro de un estudio participativo de mayor
alcance sobre la pobreza realizado por el Banco Mundial.
Los datos sobre gastos provienen de la misma fuente, aunque esa parte del estudio abarc los hogares en slo 53 de
los 87 grupos. El ndice sobre patrimonio social a nivel de
aldeas es el nmero medio de agrupaciones (iglesias, agrupaciones de mujeres, agrupaciones de agricultores) al que
pertenecan los entrevistados, multiplicado por un ndice
de las caractersticas medias de estos grupos en tres planos:
la heterogeneidad en el parentesco, la heterogeneidad en el
ingreso y el fun,ionimiento de los grupos. Los datos sobre

TCNICA

la calidad de las escuelas provienen de la encuesta sobre

desarrollo de los recursos humanos (Human Resource
Development Survey, HRDS), realizada en Tanzana en
1993, que, a nivel de grupos, puede hacerse corresponder
con los 87 grupos de la SCPS. El ndice sobre la calidad de
las escuelas es un promedio de grupos obtenido mediante
las respuestas de los entrevistados a preguntas sobre la
importancia relativa de cinco caractersticas de las escuelas
y su evaluacin de la calidad de su escuela local en relacin
con esas cinco caractersticas. La HRDS fue una encuesta
de alcance nacional realizada en 5.000 hogares de Tanzana. Se trat de un esfuerzo conjunto realizado por el
Departamento de Economa de la Universidad de Dar es
Salam, el Gobierno de Tanzana y el Banco Mundial y
financiado por el Banco Mundial, el Gobierno del Japn y
la Agencia Britnica de Desarrollo de Ultramar. Vase
Ferreira y Griffen, 1995.

El Grfico 9.2 est basado en la regresin hecha mediante

el mtodo de mnimos cuadrados generalizados presentada
en el Cuadro NT6. La regresin refleja los efectos de las
condiciones iniciales y las variables institucionales, demogrficas y econmicas del gasto social.
La variable dependiente es el gasto pblico en pensiones, desempleo y asistencia para la familia como proporcin del PIB (vase la parte de esta Nota tcnica sobre el

Cuadro NT6 Regresin sobre el gasto social

con respecto a la estructura constitucional
y otras variables
Variable independiente
Constante
Contate-6,37

Estructura constitucional
Envejecimiento
Tasa de desempleo
Tipo de gobierno
Eficiencia de la burocracia
PIB per cpita x 104
Ideologia del gobierno
Tasa de inflacin
Nmero de nios x 108
Primer ao del programa
ndice de Gini
R2

Nmero de observaciones
*** significativo al 1%.
**

Coefi
nede
-63I,2

Ero
4,229

4,40
0,583
0,361
0,227
1,76

2,189
0,082***
0,029***
0,063***
0,521***

0,94

0,495*

-0,04
0,01
2,37

-0,006
-0,004

0,045
0,017
4,09

0,039
0,109

0,63
365

Significativo al 5%.
Significativo al 10%.

Nota: La estimacin se hizo mediante el mtodo de los mnimos

cuadrados ordinarios. El R2 no tiene todas las propiedades del
2
R basado en el mtodo de los mnimos cuadrados ordinarios.

197

198

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Grfico 3.8). Las condiciones iniciales se reflejan en el

ndice de Gini inicial de distribucin del ingreso (Deininger y Squire, 1996) y el tiempo transcurrido desde el inicio
del programa de proteccin social en cada pas (Departamento de Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos 1994). Las variables institucionales incluyen un indicador de eficiencia burocrtica (capacidad institucional, del
documento de antecedentes de Commander, Davoodi y
Lee) y tres indicadores del entorno poltico. Las puntuaciones ms altas indican mayor eficiencia. Aunque es ms probable que las burocracias eficientes frenen el fraude y el
abuso, tambin lo es que otorguen prestaciones a todos los
beneficiarios que renen los requisitos. Por consiguiente, el
signo del coeficiente de la variable sobre eficiencia de la
burocracia depende de la importancia relativa de estos dos
efectos. Un coeficiente positivo denota que los gobiernos
ms eficientes ofrecen una gama ms amplia de prestaciones sociales. Los indicadores sobre el clima poltico abarcan
la estructura constitucional, el tipo de gobierno y la orientacin ideolgica del poder legislativo (los datos sobre los
ltimos dos factores se han tomado de Alesina y Perotti,
1995). Como medida de la estructura constitucional se utiliza la capacidad otorgada por la constitucin a las minoras y los grupos de inters para obstaculizar o vetar la legislacin social. Los valores ms altos del ndice revelan
menor capacidad de obstruccionismo. Un coeficiente positivo indica que en los pases en que el poder de veto es limitado son mayores las probabilidades de que se amplen las
prestaciones sociales. Se identifican seis tipos de gobierno,
desde el sistema de partido nico hasta el sistema con
minoras de varios partidos. La orientacin ideolgica se
clasifica en derecha, centro-derecha, centro, centroizquierda e izquierda. En el caso de los tipos de gobierno,
un coeficiente positivo significa que los gobiernos de partido nico son menos propensos a adoptar polticas expansionistas; en el caso de la orientacin ideolgica, dicho coeficiente indica que los gobiernos de izquierda son ms
propensos a adoptar ese tipo de polticas. El porcentaje de
poblacin mayor de 65 aos (envejecimiento), el nmero
de nios de 14 aos o menos, la tasa de desempleo, el PIB
real per cpita y la inflacin se han tomado de la base de
datos sobre indicadores sociales del Banco Mundial;
OCDE, diversas ediciones; OIT, 1986 y 1994; FMI,
diversas ediciones b) y la base de datos econmicos y sociales del Banco Mundial. Se prev que las variables sobre la
poblacin anciana y la tasa de inflacin sean positivas.
Finalmente, cuanto ms rico es un pas, mayor es el gasto
en bienestar social. Este efecto se refleja en un coeficiente
positivo del PIB real per cpita.
Una nueva variable, "el gasto social medio residual", se
determina substrayendo, del promedio de la muestra del
gasto social, el factor constante de la regresin y el siguiente
factor: (coeficiente x promedio de la muestra de las varia-

1 997

bles independientes no significativas con un nivel del 10%

o inferior). La contribucin de cada variable al gasto social
se obtiene multiplicando el coeficiente estimado correspondiente a cada variable por el promedio de la muestra de
esa variable y dividiendo el resultado por el gasto social
medio residual. El desglose sealado del gasto social se
mantiene aun cuando se retengan nicamente las variables
de la regresin que eran estadsticamente significativas con
un nivel del 10% o superior.
El clculo aproximado para la reduccin de las distorsiones resultantes de la reforma tributaria en el Pakistn se
basa en el denominado tringulo de Harberger. La ecuacin de prdida de eficiencia (DWL) es la siguiente:
DWL = (0,5) X (t 2 ) X (1 - t)

TI

donde:
t = tasa impositiva
ET= elasticidad de la demanda compensada
TI = ingreso imponible.
La tasa impositiva anterior a la reforma utilizada es el
60% y la tasa posterior el 30%. La elasticidad de la
demanda compensada aqu utilizada es 0,5%, la misma
que en Feldstein, 1995. El coeficiente relevante ingreso
imponible-PIB es 7,22%. Segn estas cifras, se estima que
la reduccin de la prdida de eficiencia (antes de la reforma
menos despus de la reforma) asociada a una reforma sin
repercusiones sobre el ingreso es de un 1,4% del PIB.

Encuesta del sector privado

Elpor qu de esta encuesta
En muchos estudios se seala de forma incidental el dao
causado al desarrollo del sector privado por la incertidumbre reinante sobre las leyes, polticas y reglamentos. Como
ejemplos cabe citar los de De Soto, 1989, sobre los problemas relativos a las empresas del sector no estructurado en
el Per; la descripcin de Klitgaard, 1990 sobre las incertidumbres vinculadas a las operaciones econmicas en Guinea Ecuatorial, y el anlisis de Borner, Brunetti y Weder,
1995 sobre la incertidumbre institucional en Nicaragua.
Sin embargo, no ha sido fcil encontrar datos para este
tipo de anlisis. La encuesta del sector privado realizada para
este Informe tuvo como objetivo llenar este vaco mediante
el establecimiento de una serie de datos comparables a nivel
internacional, que abarque una amplia variedad de pases y
diferentes aspectos de la incertidumbre institucional, tal
como la perciben los empresarios del sector privado.
El cuestionariode la encuesta
La primera parte del cuestionario contiene algunas preguntas sobre las caractersticas generales de la empresa encuestada. Se toman en cuenta cinco aspectos diferentes: tamao

NOTA

(menos de 50 empleados, entre 50 y 200 empleados, o ms

de 200 empleados), tipo de actividad de la empresa (manufacturas, servicios, agricultura), lugar de la sede (la capital,
otra ciudad importante, una ciudad pequea o una zona
rural), la presencia o ausencia de capital extranjero, y si la
empresa exporta o no sus productos.
La parte ms importante del cuestionario consiste en 25
preguntas de seleccin mltiple, agrupadas en cinco secciones, cada una con un tema central. Dichas secciones son las
siguientes:
" Previsibilidadde las leyes y polticas. Estas preguntas tienen como objetivo evaluar la incertidumbre creada por
el proceso legislativo.
" Inestabilidadpoltica y seguridad de la propiedad Esta
seccin se refiere a la incertidumbre que acompaa a los
cambios constitucionales e inconstitucionales del poder
ejecutivo.
" Interseccin Estado-empresas. En el cuestionario se mencionan 15 reas en que las empresas se ven afectadas por
la intervencin estatal y se pregunta a los encuestados en
qu medida surgen obstculos para la actividad comercial en cada una de estas reas.
" Aplicacin de l ley.y trabasburocrticas.Se desea saber el
nivel de corrupcin y si la corrupcin es un costo de
transaccin previsible o una fuente de incertidumbre.
Uno de os problemas que surge al analizar las respuestas es que las empresas son reacias a admitir abiertamente que utilizan el soborno. Adems, en el cuestionario se pregunta directamente si la incertidumbre
vinculada al trato con el Estado ha obstaculizado los
proyectos de inversin programados y qu porcentaje de
su tiempo destina la administracin superior a cumplir
las prescripciones jurdicas.
" Incertidumbrecreadapor la ineficienciadelgobierno en la
prestacin de servicios. Con estas preguntas se intenta
determinar si el Estado presta ciertos servicios bsicos
como el correo, la atencin de salud, los servicios telefnicos y la red vial, y en qu medida es eficiente dicho
suministro.
Ejecucin y resultados
Originalmente, el cuestionario se redact en ingls. Sin
embargo, para distribuirlo en todo el mundo fue necesario
traducirlo al alemn, espaol, francs, portugus y ruso.
Siempre que fue posible, los cuestionarios se distribuyeron
en uno de estos idiomas o en ingls. Sin embargo, en algunos casos hubo que traducir el texto para un solo pas. Esto
se hizo en Albania, Bulgaria, Hungra, Italia, Polonia, la
Repblica Checa, la Repblica Eslovaca y Turqua.
La encuesta tuvo lugar entre agosto de 1996 y enero de
1997. En ella participaron los 69 pases que se mencionan
a continuacin. Pases industriales: Alemania, Austria,

TCNICA

Canad, Espaa, Estados Unidos, Francia, Irlanda, Italia,

Portugal, Suiza y Reino Unido. Asia meridionaly Asia sudoriental Fiji, India y Malasia. Oriente Medio y Norte de
Africa: Jordania, Marruecos y la Ribera Occidental y Gaza.
Europa centraly oriental: Albania, Bulgaria, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Macedonia, Polonia, Repblica
Checa, Repblica Eslovaca y Turqua. Amrica Latinay el
Caribe: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica,
Mxico, Paraguay, Per y Venezuela. frica al sur del
Sahara: Benin, Camern, Chad, Congo, Cte d'Ivoire,
Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kenya, Madagascar,
Malawi, Mal, Mauricio, Mozambique, Nigeria, Senegal,
Sudfrica, Tanzana, Togo, Uganda, Zambia y Zimbabwe.
Comunidad de Estados Independientes: Armenia, Azerbaiyn, Belars, Georgia, Kazakstn, Moldova, Repblica
Kirguisa, Rusia, Ucrania y Uzbekistn.
La encuesta incluy empresas de diversos tamaos,
zonas geogrficas y tipos de actividad, con y sin participacin de capital extranjero. Los cuestionarios se enviaron por
correo, cuando fue posible, si bien en los pases en que el
sistema de correo es poco fiable se entregaron en mano. En
el Cuadro NT7 se presentan detalles sobre la proporcin de
cuestionarios respondidos. Habida cuenta de los bajos
resultados obtenidos en encuestas por correo anteriores, el
elevado nmero de respuestas de pases en desarrollo recibidas en este caso (30%) constituy un logro notable. Ello
puede atribuirse a dos factores, a saber, que la encuesta
abarc temas de gran trascendencia para los empresarios
locales y que fue patrocinada por una organizacin internacional de gran prestigio en los pases en desarrollo.
Debido a las limitaciones presupuestarias y de tiempo,
en algunos pases las empresas que respondieron a la
encuesta no constituyeron una muestra aleatoria de las que
recibieron los cuestionarios. En otros pases, las condiciones polticas y econmicas limitaron la cobertura geogrfica. En promedio, sin embargo, se cumpli el objetivo
fijado de 50 respuestas por pas.
Casi la mitad de las empresas eran pequeas (menos de
50 empleados); el resto se dividi de manera ms o menos
equilibrada en las dos categoras de empresa de mayor
tamao. Se procur incluir empresas representativas de
una amplia variedad de lugares geogrficos en cada pas.
Alrededor de la mitad de las empresas que respondieron
estn ubicadas en la capital de la nacin. No obstante, es
alentador que en casi la cuarta parte de los casos la administracin de las empresas estuviera situada en una ciudad
pequea o una zona rural.
Sin embargo, los resultados globales revelan importantes diferencias dentro de cada pas. La proporcin de
empresas situadas en la capital oscila entre un 100% y un
0%. Estas divergencias pueden deberse a la distribucin de
las empresas privadas. En algunas de las ex repblicas de la
Unin Sovitica, ms de la mitad de las empresas registra-

199

200

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro NT7 Respuesta a la encuesta del sector privado, por regin

Regin o grupo
Pases industriales
Asia meridional y sudoriental
Oriente Medio y Norte de frica
ECO
Amrica Latina y el Caribe
frica al sur del Sahara
CEI
Total de los pases en
desarrollo
Total general

Nmero de pases
incluidos en
la encuesta
11
3
.3
11
9
22
10

Nmero de
empresas
encuestadas
254
139
109
771
474
1.288
650

Promedio
23
46
36
70
53
59
65

Mediano
20
45
42
70
47
48
62

Mnimo
14
41
15
46
17
13
31

Mximo
56
53
52
114
87
124
91

58
69

3.431
3.685

59
53

51
50

13
13

124
124

Nmero de cuestionarios devueltos

das se encuentran en la capital. En otros pases, la situacin

socioeconmica y poltica limit la distribucin del cuestionario en las zonas ms remotas. En algunos pases, la
poca fiabilidad del servicio de correo hizo inviable la distribucin y oportuna devolucin de los cuestionarios en las
zonas remotas.
Los sectores de servicios y manufacturas estuvieron
representados de manera ms o menos similar entre los
encuestados, aunque las empresas agrcolas que respondieron fueron relativamente pocas. Esto se debe a que ms de
las tres cuartas partes de las empresas encuestadas tenan su
sede en una capital u otra ciudad importante, donde hay
pocas empresas agrcolas.
En lo que respecta a la participacin del capital extranjero y el acceso a los mercados extranjeros la representacin
de las empresas fue bastante pareja. Las dos terceras partes
de las empresas encuestadas sealaron que no contaban
con la participacin de capitales extranjeros. Por consiguiente, estos resultados difieren de los obtenidos en el
pasado mediante evaluaciones subjetivas del entorno para
las inversiones en los pases, que han tenido en cuenta nicamente las impresiones de las empresas multinacionales.

aritmtica de las respuestas medias a cinco subindicadores,

que luego se normaliza de tal manera que el ndice para los
pases de ingreso alto de la OCDE sea igual a uno:

Elaboracindel indicadorde credibilidad

El indicador de credibilidad se concibi con el deseo de
disponer de un ndice amplio de la fiabilidad del marco
institucional desde el punto de vista de los empresarios privados. Abarca varias fuentes de incertidumbre en la interaccin del gobierno con el sector privado y los resume en
un indicador global. El ndice de credibilidad es la media

Previsibilidaddel proceso de elaboracin de normas, es

decir, hasta qu punto los empresarios deben afrontar
cambios imprevistos de las normas y polticas, prevn
que el gobierno mantenga las principales polticas anunciadas, reciben informacin sobre los cambios en las
normas y tienen la oportunidad de expresar sus inquietudes cuando los cambios previstos repercuten en sus
actividades comerciales.
Percepcin subjetiva de la inestabilidadpoltica, es decir,
si se estima que los cambios en el gobierno (constitucionales e inconstitucionales) son acompaados por acontecimientos inesperados de gran alcance en materia de
polticas, que podran tener profundas consecuencias
para el sector privado.
Seguridad de las personas y la propiedad,es decir, si los
empresarios confan en que las autoridades los protegern y protegern su propiedad frente a actos delictivos, y
si el robo y otros tipos de criminalidad presentan un
problema grave para la actividad comercial.
Previsibilidadde los mecanismos judiciales, es decir, la
incertidumbre creada cuando el poder judicial aplica
arbitrariamente la ley y si esa incertidumbre constituye
un problema para las operaciones comerciales.
Corrupcin,es decir, si es frecuente que los empresarios
privados tengan que efectuar pagos adicionales extraordinarios para que las cosas funcionen.

N (3 TA
BBLIO

GRFICA

HA UTILIZADO
ESTE INFORME
DEdocumentos
PREPARACIN
Mundial
una
variedad de
delSEBanco
N LA gran
y numerosas fuentes externas. Las fuentes del Banco
Mundial comprenden tanto investigaciones en curso como
estudios econmicos y sectoriales de pases y proyectos.
Estas y otras obras se enumeran, ordenadas alfabticamente
por nombre de autor u organizacin, en dos grupos: los
documentos de antecedentes encargados para este Informe
y una bibliografa. En los documentos de antecedentes,
algunos de los cuales se publicarn en la serie de documentos de trabajo sobre investigaciones relativas a polticas de
desarrollo ysel resto a travs de la oficina a cargo de la
preparacin del Informe sobre el desarrollo mundial, se
resumen las publicaciones y los estudios del Banco sobre
este tema. Las opiniones que en ellos se expresan no son
necesariamente las del Banco Mundial, ni las que se exponen en este Informe.
Adems de las fuentes principales que aqu se mencionan, se ha podido contar con el valioso asesoramiento y
orientacin de muchas personas, tanto del Banco como ajenas a la institucin. Merecen especial agradecimiento Gregory Ingram, Arturo Israel, Ravi Kanbur y Michael Walton. Caroline Anstey y Hans Jurgen Gruss ayudaron a
reunir informacin y realizaron consultas en numerosas
fuentes. Se han recibido tambin valiosas observaciones y
contribuciones de Sri-Ram Aiyer, Mark Baird, Shahid

Javed Burki, Uri Dadush, Partha Dasgupta, Gloria Davis,

Shanta Devarajan, Mamadou Dia, Jessica Einhorn, Gunnar Eskeland, Francisco Ferreira, Csar Gaviria, Roger
Grawe, Jeffrey Hammer, Ricardo Haussman, Enrique
Iglesias, Edmundo Jarquin, Robert Klitgaard, Geoff Lamb,
Moises Nam, Gobind Nankani, John Nellis, Richard
Newfarmer, Guillermo Perry, Guy Pfeffermann, Robert
Picciotto, Boris Pleskovic, Stephen Pursey, Sarath Rajapatirana, Malcolm Rowat, Salvatore Schiavo-Campo,
Nemat Shafik, Ibrahim Shihata, Mary Shirley, 1. J. Singh,

Roger SulAndrew Steer, Nicholas Stern, Maurice Strong,

livan, Vinod Thomas, Jacques van der Gaag, Paulo Vieira

da Cunha, Steve Webb, Alan Winters y John Williamson.
Bruce Ross-Larson, Meta de Coquereaumont, Paul Holtz y
Alison Strong proporcionaron valioso asesoramiento y asistencia en varias etapas de la redaccin. En el apartado de
reconocimientos por captulos se enumeran las contribuciones ms valiosas correspondientes a cada uno de ellos.
La encuesta sobre las empresas del sector privado, realizada especialmente para este Informe, fue posible gracias
a la asistencia y cooperacin del personal del servicio de
operaciones del Banco Mundial. Merecen nuestro especial
agradecimiento los coordinadores de la encuesta en las
vicepresidencias regionales, as como los representantes
residentes y el personal de las misiones residentes en los
pases participantes.
En la preparacin del Informe se realiz un gran nmero
de consultas. En particular, quisiramos agradecer su asistencia en la preparacin de las reuniones consultivas a las
siguientes organizaciones: Research Institute for Development Assistance; Fondo de Cooperacin Econmica a
Ultramar, Tokio; Ministerio de Cooperacin de Alemania;
Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega; NorthSouth Institute, Ottawa; National Council for Applied
Economic Research, Nueva Delhi; African Economic
Research Consortium, Nairobi; Administracin de Desarrollo de Ultramar, Londres; Coalicin Mundial para
frica, Addis Abeba, e InterAction, Washington, D.C.
Quisiramos expresar nuestro reconocimiento a las
siguientes personas: en Tokio: Yuan Gangming, Kaoru
Hayashi, Mr. Hisatake, Naoko Ishii, Shigeru Ishikawa,
Shinichi Jin, Yutaka Kosai, Isao Kubota, Toru Nakanishi,
Nobutake Odano, Tetsuji Okazaki, Yoshio Okubo, Toru
Shinotsuka, Masaki Shiratori, Akira Suehiro, Shigeki
Tejima, Prof. Juro Teranishi y Yoshio Wada; en Bruselas:
Dominique B, Brunet Bernard, Noel Coghlan, P.

202

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

Defraigne, M. de Lange, L. de Richemont, Daniel

Guyader, Maurice Guyader, Ditte Juul Jorgensen, Maral
LeRoy, Frangoise Moreau, L. R. Pench, Regine Roy, G.
Tebbe, A. Tincani, J. Vignon y Rutger Wissels; en el Reino
Unido: Mandeep Bains, Bill Baker, Richard Batley, Kate
Bayliss, Sarah Bernard, Graham P. Chapman, Anne Coles,
Paul Collier, Sean Collins, Rosalind Eyben, Mick Foster,
Peter Grant, Mr. Greif, P. Holden, Tony Killick, Robert
Lasiett, Andrew Leslie, Deborah McGurk, Dino Merotto,
Mick Moore, Peter Mountfield, Rachel Phillipson, Trevor
Robinson, Sally Taylor, Sandra Wallman, Jon Wilmsburst
y Geoffrey Wood; en Estocolno: Stefan Falster, J6rgen
Holmqvist, Erik Johnsson, Assar Lindbeck, Eva Lindstr6m, Per Molander y Joakim Palme; en Ferney-Voltaire
(Francia):Hans Engelberts, Elie Jouen y Mike Waghorne;
en Bonn: Friedrich W. Bolay, Hans-Gert Braun, Hartmut
Elsenhans, Ingrid Hoven, Ernst-J. Kerbusch, Elmar
Kleiner, Gudrun Kochend6rfer-Lucius, Rolf J. Langhammer, Hildegard Lingnau, Peter Molt, Sr. Preuss, Dirk
Reinermann, Hans-Bernd Schifer, Sr. Schr6der, Christian
Sigrist, Klaus Simon, Albrecht Stockmayer, Franz
Thediek, Josef Thesing, Dr. Tittel-Gronefeld, Klemens
van de Sand y Peter Wolf; en Paris: Sophie Bismut,
Catherine Bourtembourg, Christian Chavagneux, Jean
Coussy, Maximin Emagna, Bin6dicte Etien, Ulrich
Hiemenz, Etienne Le Roy, Turkia Ould-Daddah, Michel
Pipelier y Jean Pisani Ferry; en una reunion de representantes de ONG en Londres: Graham Bray, Joji Carino, Marcus Colchester, Harriet Goodman, Andrew Gray, Caroline
Harper, Rob Lake, Christine Lippai, Brendon Martin,
Arthur Neame, Henry Northover, Helen O'Connell,
Robin Poulton, Mohammed Sultiman, Sabjit Tohal, Kitty
Warnock, Alex Wilks, Christian Wisskirchen y Jessica
Woodroffe; en la Comisidn Europea: Roderick Abbott,
Christoph Bail, Chris Boyd, Gunther Burghardt, Carlos
Camino, Jim Cloos, Robert Coleman, Carlos Costa, Pierre
Defraigne, Xavier de Larnaudie-Eiffel, Joly Dixon,
Michael Green, Alexander Italianer, Horst Krenzler, Ed
Kronenburg, Frangois Lamoureux, Rene Leray, JeanFrangois Marchipont, Stefano Micossi, Agne Pantelouri,
Bernard Petit, Juan Prat, Giovanni Ravasio, Alexander
Schaub, Steffen Smidt, Michel van den Abeele, Robert
Verrue, Jerome Vignon, Heinrich von Moltke y Jorg Wenzel; en la Universidad de Georgetown, Washington, D.C:
Daniel Brumberg, Marsha Darling, Bruce Douglas, Steven
King, Carol Lancaster, Marilyn McMorrow, Dennis
McNamara, Gwendolyn Mikell, Howard Schaeffer y Dan
Unger; en el Washington College of Law, American University: Claudia Martin y Rochas Pronk; en una reunidn del
Banco Mundial con representantesde ONG: Peter Bachrach,
Deborah Brautigam, Jim Cox, George Devendorf, Jack
Downey, Justin Forsyth, Jo Marie Griesgraber, Wendy
Grzywacz, Kari Hamerschlag, Carola Kaps, Meg Kinghorn, Michael Kronthal, Carolyn Long, Claudia Martin,

1997

Carmen Monico, Joe Muwonge, Gabriel Negatu, Michal

Nehrbass, Carolyn Reynolds, Mildred Robbin; Leet,
Bruce Robinson, Bert Romero, James Rosen, Frances
Seymour, Gmakahn Sherman, Carla Simon, Andrea Soccobo, Julia Taft, Nicolas van de Waite, Nick Vanedwaild y
Chuck Woolery; en El Cairo: Ismail Sabry Abdallah,
Mamdouh El Beltagy, Ahmed Galal, Abdel Fattah El
Gebalyl, Mohamed El Sayed Selim, Mohamed AboL
Enein, Samiha Fawzy, Ahmed Gweily, Heba Handoussa,
Taher Helmy, Mohamed Mahmoud El Imam, Mohamed
Lofty Mansour, Omar Mohanna, Mohamed Ozalp,
Ghada Ragab, Yasser Sobhi, Arvind Subramanian, Fouad
Sultan y El Sayed Yasseen; en Oslo: Ole Winkler Andersen,
Christian Friis Bach, Ingrid Braenden, Adne Cappelen,
Arne Disch, Thorvald Grung Moe, Tor Halvorsen, Trond
Fotke Lindberg, Desmond McNeill, Lars Mjoset, Frode
Neergaard, Poul Engberg Pedersen, Erik Reinert, Reiulf
Steen, Astri Suhrke y Lars Udsholt; en los Paises Bajos:
M. Bienefelt, K. Blekxtoon, J. de Groot, L. de Maat,
K. Doornhof, J. Enneking, J. Faber, H. Gobes, A. C. M.
Hamer, J. P. Ramaker, F. Roos, G. Storm, R. J.
Tjeerdsma, A. van't Veer, F. Ph. M. van der Kraaji, G. van
Dijk, G. J. J. M. van Empel, F. D. van Loon, L. van
Maare, A. van Raverstein y M. van Wier; en Mgica: Guido
Dumon, Dany Ghekiere, Luc Hubloue, Thomas Lievens y
Guy Schorochoff, en la OrganizaciinMundial de la Sdlud
D. Bettcher, A. Moncayo, S. Sapirie, J. Tulloch, J. Visschedijk y Derek Yach; en la Oficina delAlto Comisionado
de las Naciones Unidasparalos Refugiados: Jamal Benomar
y Eric Morris; en Addis Abeba: tos miembros del Comit6
Econ6mico de la Coatici6n Mundial para Africa; en la Ribera Occidentaly Gaza: Samir Abdallah, Hatem Halawam,
Nabil Kassis, Ai Mahmoud Khadr, Mohammad Zuhdi
Nashashibi, Yousif Nasser y Mohammad Shtayyeh; en una
reunitn en CancT (Mexico): Jos6 Afonso, Pedro Aguayo,
Kenny Anthony, Nicolds Ardito-Barletta, Edgardo
Boeninger, Juan Bour, Hernin Buchi, Ruben Caries, Alejandro Carrillo, Tarsicio Castafieda, Pelegrin Castillo, Jos6
Dagnino Pastore, Andr6s Dauhajre, Diego de Figueiredo
Moreira Neto, Alberto Diaz Cayeros, Haydee Garcia,
Rudolf Hommes, Tasso Jereissati, Arnoldo Jim6nez,
Eduardo Lizano, Thereza Lobo, Rolf Lfiders, Gabriel
Martinez, N6stor Martinez, Helen McBain, Ambler Moss,
Marthe Muse, Arturo Ndfiez del Prado, Tomds Pastoriza,
Ram6n Pifiango, Fernando Romero, Luis Rubio, Ricardo
Saianiego, Cezley Sampson, Antonio Sancho, Enrique
Vescovi y Eduardo Wiesner DurAn; en la India: Swaminathan Aiyar, Yoginder Alagh, Surjit Bhalla, Onkar
Goswani, R. N. Malhotra, Rakesh Mohan y Pal
Panandikar; en Berna: Franz Blankart, Thomas
Greminger, Beat Kappeler, Luzius Mader y Mathias
Meyer; en el African Economic Research Consortium.
[brahim Elbadawi y Benno Ndulu; en Berlin: Heinz
Buhler, Alexander Friedrich, G6tz Link, Theo Sommer y

NOTA

Carl-Dieter Spranger; en la Organizacin Internacionaldel

Trabajo: Katherine Hagen y Stanley Taylor; en la Confederacin Internacionalde Organizaciones Sindicales Libres-

Gemma Adaba; en el Canad: Isabella Bakker, Manfred

Bienefeld, Jim Carruthers, G. Shabbir Cheema, Roy
Culpeper, Nasir Islam, Devesh Kapur, Bahman Kia, Peter
Larson, Caroline Pestieau y Alison Van Rooy, en Addis
Abeba: Addis Anteneh, Tedenekialesh Assfaw, Asrat
Bekele, Befekadu Degefe, Getachew Demeke, Tekalign
Gedamu, Murtaza Jaffer, Rehenia Jingo-Kakonge,
Teshome G. Mariam, Berhane Mewa, Gabriel Negatu,
Florence Nekyon, Ton L. Torome y Kiffle Wodajo.
En telacin con este proceso de consultas, tenemos una
deuda especial de gratitud con Patricia Dufour, Tomoko
Hirai, Mika Iwasaki, Ai Khadr, Geoff Lamb, S. Miyamura, Faye, Ornar, Sudarshan Gooptu, Claudia Von
Monbart, Spiros Voyadzis y con varios Directores Ejecutivos del Banco Mundial y sus equipos en Washington.
Captulo 1
Tilly, 1990 presenta un anlisis general audaz de la evolucin del Estado durante los ltimos mil aos. El Prncipe,
de Maquiavelo, y Arthashastra, de Kautiliya, son algunos
de los textos clsicos sobre el Estado y su gestin (vase
Kangle, 1965). Helm, 1989 analiza el desplazamiento de
los lmites del papel del Estado con posterioridad a 1945.
Daz Alejandro, 1988 examina los cambios en las tendencias en materia de desarrollo en Amrica Latina. Tanzi y
Schuknecht, 1995 hacen una evaluacin actualizada sobre
la eficacia del Estado. Banco Mundial, 1991b ofrece una
visin global de paradigmas opuestos de desarrollo y de las
diferentes funciones asignadas al Estado. Teranishi y Kosai,
1993 contiene un examen general de las polticas econmicas japonesas, FMI, 1996 aporta una perspectiva general de
los problemas de poltica fiscal que deben afrontar los
pases en desarrollo. En Stiglitz, 1994 se hace un anlisis
exhaustivo de los argumentos a favor de la intervencin del
Estado. En Mueller, 1989 puede verse un enfoque alternativo. El Recuadro 1.1 es una adaptacin de Sills, 1968,
Gould y Kolb, 1964 y Kuper y Kuper, 1996. El Recuadro
1.2 es un resumen de Stiglitz, 1996. El Recuadro 1.3 est
basado en un documento de antecedentes preparado por
Swarninathan Aiyar. El anlisis histrico est inspirado en
parte en contribuciones de Emma Rothschild y en un documento de antecedentes preparado por Aron, Elbadawi
y Ndulu. El Recuadro 1.4 es un resumen de Stiglitz, 1986.
Para el Cuadro 1.1 se han recibido valiosas aportaciones de
Jeffrey Hammer.
Captulo 2
Peter Knight aport material para el Recuadro 2.1. El Grfico 2.1 se ha tomado de Alston, 1996. Sobre la cuantificacin del Estado, vanse Gemmell, 1993 y Lindauer,
1988. El esiudio de Summers y Heston, 1991 es el docu-

BIBLIOGRFICA

mento clsico de referencia sobre los precios expresados en

paridad del poder adquisitivo. El estudio emprico contenido en este captulo se basa en el documento de
antecedentes de Commander, Davoodi y Lee. Existen
numerosas publicaciones sobre los factores que determinan
el tamao del sector pblico; vanse, entre otros,
Borcherding, 1985; Buchanan, 1977; Courakis, MouraRoque y Tridimas, 1993; Lybeck, 1986; Meltzer y
Richard, 1981; Oxley, 1994; Peacock y Wiseman, 1961;
Ram, 1987 y Rodrik 1996. Sobre los efectos del tamao
del sector pblico en el crecimiento y otros indicadores del
bienestar, vanse Alesina y Perotti, 1995; Anand y Ravallion, 1993; Barro y Sala-I-Martin, 1995; Bosworth,
Collins y Chen, 1995; Devarajan, Swaroop y Zou, 1996;
Kormendi y Meguire, 1985; Landau, 1986; Ram, 1986 y
Slemrod, 1995. Knack y Keefer, 1995 examinan expresamente el papel de las instituciones. Mauro, 1995 estudia
los efectos de la corrupcin sobre el crecimiento. El estudio
sobre credibilidad est basado en Borner, Brunetti y
Weder, 1995, y los resultados registrados provienen de una
encuesta sobre la credibilidad, realizada para este Infome,
que se describe en detalle en los documentos de
antecedentes de Brunetti, Kisunko y Weder. El anlisis
general sobre las instituciones se basa en parte en North,
1990; Olson, 1996 y Dia, 1996. El estudio de la evolucin
de las ideas de los economistas sobre el crecimiento se basa
en Barro y Sala-i-Martin, 1995, Solow, 1956, Dasgupta,
1995 y Drze y Sen 1989.
Captulo 3
Este captulo ha contado con las valiosas contribuciones y
recomendaciones de Richard Ball, Jeanine Braithwaite,
Lionel Demery, Jeffrey Hammer, Estelle James, Emmanuel
Jimnez, Maureen Lewis, Geoffrey Shepherd, Carlos Silva,
Kalanidhi Subbarao y Dominique van de Walle.
El anlisis sobre el crecimiento compartido se basa en
Aoki, Murdoch y Okuno-Fujiwara, 1995 e Ishikawa,
1990. El Recuadro 3.2 est tomado de Guerrero, 1996. El
anlisis sobre la minera en Nevada es de Libecap, 1996. El
material sobre el otorgamiento de ttulos de propiedad fue
facilitado por Klaus Deininger, con informacin adicional
de Feder y Nishio, 1996. Berry y Levy, 1994 describen
algunos de los sistemas de comercializacin de las exportaciones usados por las empresas de Indonesia. El Recuadro
3.3 se basa en Stone, Levy y Paredes, 1996.
El anlisis sobre la distorsin de los precios del sector
agrcola en frica contenido en la seccin sobre el marco
normativo est inspirado en Banco Mundial, 1994a. El
estudio sobre los cambios en la forma en que los pases en
desarrollo movilizan ingresos tributarios se basa en informacin proporcionada por Vinaya Swaroop. En el anlisis
de los mecanismos para establecer credibilidad fiscal y
monetaria se recurre a los documentos de antecedentes
preparados por Alesina y Ball.

203

204

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

El anlisis de las tendencias en materia de gasto pblico

se basa en Hammer, 1997; Pradhan, 1996 y Banco
Mundial, 199 4 c. El examen sobre los beneficios derivados
del gasto pblico est basado en las contribuciones de
Lionel Demery y los estudios de van de Walle y Nead,
1995. El anlisis del papel histrico del sector privado est
inspirado en Psacharopoulos y Nguyen, 1997 y van der
Gaag, 1995. El Recuadro 3.6 se basa en van der Gaag,
1995.
El Recuadro 3.7 est basado en Coloma, 1996. El
Recuadro 3.8 ha sido facilitado por Nisha Agrawal.
Captulo 4
En la preparacin de este captulo se ha contado con
valiosas contribuciones de Jean Aden, Gerard Caprio,
Cheryl Gray, Luis Guasch, Robert Hahn, Gordon
Hughes, Pablo Spiller y Andrew Stone. El Recuadro 4.1 es
obra de Andrew Stone.
El anlisis sobre privatizacin y liberalizacin se basa en
gran medida en Galal y colaboradores, 1994; Banco
Mundial, 1995c y el documento de antecedentes de
Guasch y Hahn. En Lau y Song se describe la evolucin de
la propiedad pblica y privada en la Repblica de Corea y
Taiwn (China).
El marco para el anlisis de la reglamentacin
financiera, de los servicios y del medio ambiente se ha
tomado en gran parte de Caprio, 1996; Levy y Spiller,
1994 y Afsah, Laplante y Wheeler, 1996, respectivamente.
El anlisis sobre supervisin bancaria se basa en gran
medida en Polizatto, 1992. El Recuadro 4.3 se ha tomado
de Sheng, 1992. El estudio del Banco Mundial sobre situaciones de insolvencia bancaria es Caprio y Klingebiel,
1996. La descripcin del sistema de regulacin de los topes
de precios en el Reino Unido se basa en Spiller y Vogelsang, 1996. La informacin sobre reglamentacin ambiental en los pases industriales se ha tomado de Lovei y Weiss,
1996 y Rose-Ackerman, 1995. Las deficiencias de la
reglamentacin ambiental impuesta "desde arriba" se
examinan en Margulis, 1996.
Stiglitz y Uy, 1996 exploran algunos de los mtodos
usados en Asia oriental para mantener la solvencia bancaria, y Saunders y Wilson, 1995 resumen algunas de las
experiencias adquiridas en los pases occidentales en materia de pasivo contingente en el sector bancario. Los anlisis
sobre reglamentacin de las telecomunicaciones en Jamaica
y Filipinas se han tomado de Spiller y Sampson, 1996 y
Esfahani, 1996. El examen de los resultados obtenidos en
Indonesia en materia de reglamentacin ambiental se basa
en Afsah, Laplante y Makarim, 1996. El Recuadro 4.5 se
ha tomado del Programa de mejoramiento del medio
ambiente en las grandes ciudades, 1996.
La seccin sobre poltica industrial tiene como base
Aoki, Murdoch y Okuno-Fujiwara, 1995; Ohno, 1996;

1997

Banco Mundial, 1993, Levy y colaboradores, -1994 y

Humphrey y Schmitz, 1995. El Recuadro 4.6 es una
adaptacin de Okazaki, 1997. La experiencia de Filipinas
en materia de proyectos con uso intensivo de capital se
resume en Banco Mundial, 1987. En el documento de
antecedentes de Lee se describen los resultados obtenidos
en materia de infraestructura en la regin de Cholla, en la
Repblica de Corea. Tendler, 1997 examina las adquisiciones pblicas en el estado de Cear (Brasil).
Captulo 5
Este captulo ha contado con las valiosas contribuciones,
sugerencias y comentarios de Ladipo Adamolekun, Ed
Campos, Migara da Silva, Giulio de Tommaso, Roger
Grawe, Jeffrey Hammer, Malcolm Holmes, Arturo Israel,
Klaus Knig, Alexander Kotchegura, Patricia Langan,
Nicholas Manning, Ernesto May, Julie McLalighlin,
Amitabha Mukherjee, Vikram Nehru, Chetana Neerchal,
Barbara Nunberg, Gary Reid, Susan Rose-Ackerman,
George Russell, Claude Salem, Salvatore Schiavo-Campo,
Mary Shirley, Mike Stevens, Roger Sullivan, Jim Wesberry
y David Wood.
Este captulo se basa en los documentos de antecedentes
de Campos y Pradhan y de Schiavo-Campo, de Tommaso
y Mukherjee, y en notas de antecedentes preparadas
por Nicholas Manning y Gary Reid. Mike Stevens contribuy a la preparacin del Recuadro 5.1. El Recuadro 5.2
se tom de Campos y Pradhan, 1996. El anlisis sobre la
formulacin de polticas como cerebro del gobierno se
basa en Israel, 1990. El anlisis sobre formulacin de
poltica en Polonia y Hungra se basa en Nunberg, de
prxima aparicin.
La seccin sobre la prestacin de servicios se basa en
informacin facilitada por Nicholas Manning y en Israel,
1997. El Recuadro 5.3 se ha tomado de Banco Mundial,
1996c. El Recuadro 5.4 est basado en parte en van der
Gaag, 1995 y en Heyneman, de prxima aparicin. El
Recuadro 5.5 est tomado de van der Gaag, 1995. El estudio sobre los contratos-plan con las empresas pblicas es
Banco Mundial, 1995c. La comparacin de los sistemas de
riego de la India y Corea se basa en Wade, 1994. En la seccin sobre los controles financieros y de la gestin se utiliza
informacin recibida de Gary Reid, Chetana Neerchal,
George Russell y Jim Wesberry.
La seccin sobre la formacin de un personal capaz y
motivado ha contado con amplias contribuciones de Barbara Nunberg. La relativa a la contratacin y ascensos por
mritos se basa en Evans, 1995 y Campos y Root, 1996. El
Recuadro 5.6 se ha tomado de Nunberg, 1995. El anlisis
sobre remuneracin y empleo, incluida la decompresin de
los salarios en frica, se basa en Lindauer y Nunberg,
1994; el estudio sobre la reduccin de los salarios en el
sector pblico se ha tomado de Haque y Sahay, 1996. El

NOTA

estudio sobre las iniciativas de refoma de la administracin

pblica durante el perodo 1981-91 aparece en Banco
Mundial, 1991a. El Recuadro 5.7 se ha tomado de
Tendler, 1997.
Captulo 6
Este captulo se ha beneficiado de los valiosos aportes,
recomendaciones y observaciones de Ladipo Adamolekun,
Robert Bates, Ed Campos, Mara Dakolias, Matthew
McCubbins, Elena Panaritis, Andrs Rigo Sureda, Susan
Rose-Ackerman, Kenneth Shepsle, Mike Stevens, Andrew
Stone y Douglas Webb.
La seccin sobre el poder judicial se basa en el documento de antecedentes de Webb. El estudio sobre derechos
de propiedad y la estabilidad del rgimen es Clague y
colaboradores, 1996. El Recuadro 6.1 es una aportacin de
Elena Panaritis. La seccin sobre corrupcin se basa en el
documento de antecedentes de Rose-Ackerman. En el
anlisis de la previsibilidad de la corrupcin se han tenido
en cuenta las conversaciones mantenidas con Ed Campos.
Los Recuadros 6.2, 6.3 y 6.4 son obra de Susan RoseAckerman, y estn basados en Brett, 1993 y Ruzindana,
1995 (Recuadro 6.3) y Manion, 1996 y Quah, 1993
(Recuadro 6.4). Hay numerosos trabajos sobre la corrupcin, entre ellos Klitgaard, 1988; Mauro, 1995; RoseAckerran, 1978 y Shleifer y Vishny, 1993.
Captulo 7
Este captulo ha contado con las valiosas contribuciones y
observaciones de Junaid K. Ahmad, Dan Aronson, Kathe-

BIBLIOGRFICA

monio social para mejorar la gestin pblica se basa en

Evans, 199 6 a y 1996b.
El anlisis de los mecanismos de participacin est
inspirado en Campos y Root, 1996; Paul, 1994; Picciotto,
1995 y Holmes y Krishna, 1996. La referencia a la evaluacin por los usuarios del abastecimiento de agua en Baku
(Azerbaiyn) se ha tomado de Banco Mundial, 1995a. El
Recuadro 7.4 se basa en material proporcionado por Patricia Langan. Los datos contenidos en el Recuadro 7.5 se
basan en Narayan, 1995 y en estudios empricos posteriores de Isham, Narayan y Pritchett, 1995. El ejemplo de
Recife (Brasil) se ha tomado de Orstrom, 1996, y el examen de las repercusiones sobre los organismos pblicos y el
entorno propicio est inspirado en Banco Mundial, 1996d
y 1996f.
La seccin sobre descentralizacin se basa en los estudios de Bennett, 1990; Campbell y Fuhr, de prxima
aparicin; Oates, 1972; Scharpf, 1994; Shah, 1994;
Stiglitz, 1977 y 1996; Tanzi, 1995a; Wallich, 1994 e
investigaciones del Banco Mundial dirigidas por Hans
Binswanger y Anwar Shah. El Recuadro 7.2 se basa en
contribuciones de Jeffrey Hammer. El Recuadro 7.6 ha
sido preparado por Bill Dillinger y Vikram Nehru, y el
Recuadro 7.7 por Anwar Shah. El Cuadro 7.4 es tambin
obra de Anwar Shah. Los ejemplos sobre programas de
descentralizacin en diferentes pases se basan en Barzelay,
1991; Kanter, 1995; Villadsen y Lubanga, 1996 y en informaciones proporcionadas por Tim Campbell, Florence
Eid, Armin Fidier, Vikram Nehru, Alcyone Saliba, Klaus
Simon y Markus Steinich.

rine Bain, Ela Bhatt, Richard Bird, Tim Campbell, John

Clark, Peter Evans, Marianne Fay, Deon Filmer, Ashraf
Ghani, Jim Hicks, Michael Laver, Deepa Narayan,
Vikram Nehru, Samuel Paul, Lant Pritchett, Lester Salamon, David Sewell, Anwar Shah, Jerry Silverman,
Albrecht Stockmayer y David Wildasin.
La seccin sobre consulta y participacin se basa en gran
medida en las ideas expuestas en Evans, 1996a y 1996b,
Hirschman, 1970 y Montgomery, 1988, El Recuadro 7.1
se basa en Linz, Lipset, y Pool, sin fecha, Weaver y Dickens, 1995, y encuestas realizadas por Europinion, Bruselas,
e India Today, 1996. La referencia a los mecanismos electorales en los sistemas parlamentarios y a la representacin
poltica de la mujer proviene de Lijphart, 1995. La seccin
sobre diversidad y representacin se basa en el documento
de antecedentes de Brautigam y una nota de antecedentes
de Jalali. La distincin entre las ONG que prestan servicios, los organismos intermediarios y las asociaciones primarias se basa en Fisher, 1993 y Carroll, Schmidt, y Bebbington, 1996. La referencia a Umu-Itodo (Nigeria) se ha
tomado de Francis y colaboradores, 1996. El Recuadro 7.3
se basa en Putnam, Leonardi, y Nanetti, 1993 y Narayan y
Pritchett, 1997. El anlisis sobre la importancia del patri-

Captulo 8
En este captulo se utiliza en gran medida el marco establecido por Stiglitz, 1995. Los principios de cooperacin voluntaria se han tomado de Lawrence, Bressant e Ito, 1996.
La seccin relativa al logro de una cooperacin ms eficaz
se basa en Shihata, 1996. Hoekman, 1995 contiene
valiosos documentos de referencia sobre la apertura de los
mercados mundiales. El Recuadro 8.1 se basa en Hoekman, 1995 y FinancialTimes, 1996. En la seccin sobre la
investigacin bsica se utilizan las conclusiones presentadas
por el Comit Especial de la OMS sobre Investigaciones
Sanitarias relativas a Opciones de Intervencin Futuras,
1996. El Recuadro 8.2 est basado en Pardey y colaboradores, 1996. El anlisis de los acuerdos internacionales
sobre el medio ambiente se ha tomado, en parte, del material facilitado por Laurence Boisson des Chassournes; los
ejemplos de las cuestiones ambientales de alcance mundial
se han tomado de Flavin, 1996. El Recuadro 8.3 es obra de
Carter Brandon y Charles Feinstein. El Recuadro 8.5 se
basa en los estudios de Landau, 1993 y Knight, Loayza y
Villanueva, 1995. El estudio sobre los refugiados y el papel
del Estado est basado en un documento de antecedentes

205

206

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

De Silva, Migara. "War, Tax Revenue and the Rise of the Modern
preparado por Suhrke y Newland. Los datos sobre la efica1996.Europe."
Dollar,
y
Burnside
de
tomado
hane Itonad
cia e la ayud a secia
ha
ayda e deBursidey Dlla, 196.
Disch, Arne. "The Scandinavian 'Model': Successes and Limitations
of the Activist State."
Capitulo 9
Guasch, J. Luis y Robert W. Hahn. "The Costs and Benefits of RegPara este capitulo se han recibido contribuciones escritas de
ulation: Some Implications for Developing Countries.
Dani Rodrik y Gary Reid y recomendaciones y observaJalali, Rita. "State and Ethnicity."
Lee, Kyu Sik. "Cholla Region Catches Up with Korea: The Role of
clones de Barry Ames, Juan Cariaga, Antonio Estache, Sue
Local Governments."
Goldmark, Jorge Gorrio, Ravi Kanbur, Octavio Amorim
Molander, Per. "Public Sector Spending Control: Swedish ExperiNeto, Graham Scott, Mary Shirley y Zafiris Tzannatos.
ences.
La informaci6n sobre el programa de descentralizaci6n
Ohno, Kenichi. "Creaing the Market Economy: The Japanese View
en el Perti se ha tornado de Graham y Kane, 1996. El estuDevelopment and Systemic Transition.
dio sobreEconomi
dio obr Iae nefciecia
ls srvicos e aasteiminto
OMS (Organizaci6n Mundial de la Salud). "Essential Public Health
de agua potable en el Uruguay es de Estache, RodriguezFunctions: A New Initiative in Support of Health for All."
Pardina y Smith, 1996. El estudio sobre las coaliciones
. "Redefining the Scope of Public Health Beyond the Year
politicas en Brasil es Alesina y Rosenthal, 1995. En Kane,
2000."
. 'The Role of Government in Public Health Through the
1995 se examina el gasto en pensiones en el Uruguay. El
Ages."
Recuadro 9.2 se basa en Lundhal, 1992 y el Recuadro 9.3
"The Role of State Action in Disease Eradicaton and
_
en Lewis, 1961; el andlisis de las telecomunicaciones en Sri
Control."
Lanka, en Banco Mundial, 1996h; el Recuadro 9.4, en
Rose-Ackerman, Susan. "When s Corruption Harmful?"
Bermeo y Garcia-Durin, 1994 y el Recuadro 9.5,
Schiavo-Campo, Rin. "Civil Service and Economic DevelopmentNavarro, 1996.
A Selective Synthesis of International Facts and Experience."
Schiavo-Campo, Salvatore, Giulio de Tommaso y Ainitabha
Capitulo 10
Mukherjee. "An International Statistical Survey of Government
El andlisis sobre el derrumbe del Estado estd basado en el
Employment and Wages."
documento de antecedentes de Suhrke y Newland, asf
Suhrke, Astri y Kathleen Newland. "States and Refugees: International Cooperation on Jssues of Displacement."
como en consultas con Mamadou Dia y Steven Holtzman,
Van Rijckeghem, Caroline y Beatrice Weder. "Corruption and Rate
y en Tallroth, 1997.El Recuadro 10.1 se basa en Mubarak,
of Temptation: Do Low Wages in the Civil Service Cause Cor1996 y el Recuadro 10.2 en Tallroth, 1997. El andlisis del
ruption?"
programa regional se ha preparado con ayuda de Malcolm
Webb, Douglas. "The judiciary: The Arbiter of Rules and Resolver
Rowat, Salvatore Schiavo-Campo y Michael Walton.
of Disputes."
Shahrokh Fardoust, Alan Gelb, Costas Michalopoulos,
Marcelo Selowsky, Shekhar Shah, Roger Sullivan y John
Bibllografia
LoclmGvermens.
Williamson aportaron tambi6n sus valiosas observaciones.
Abdallah, A. E. A. 1990. "Ethnic Conflicr in Sudan." Er M. L.
Documentos de antecedentes
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Alesina, Alberto. "Politics, Procedures, and Budget Deficits."

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SELECCIONADOS

INDICADORES
SOBRE

FINANZAS

DEL GOBIERNO
Y GASTOS de
SOBRE LOS
DATOS
OS
FMI a) y b)
central
provienen
de INGRESOS
diversas ediciones

y de los archivos de datos del FMI. Las cuentas correspondientes a cada pas se han declarado conforme a las definiciones
y clasificaciones corrientes que aparecen en FMI, 1986. Para
obtener una explicacin completa y autorizada de los conceptos, definiciones y fuentes de los datos, vanse dichas fuentes.

PBLICAS

todos
El gasto en concepto de bienesy servicioscomprende
los pagos del gobierno a cambio de bienes y servicios, ya sea
en forma de sueldos y salarios a los empleados u otras adquisiciones. Los sueldos y salarios comprenden todos los pagos en
efectivo efectuados a los empleados por servicios prestados,
antes de descontar los impuestos y las contribuciones a los
planes de pensiones. Los pagos de intereses son los pagos por el
uso de dinero tomado en prstamo a los sectores internos y no

Cuadro A.1 Ingresos del gobierno central

residentes. Las subvenciones y otras transferencias corrientes

El ingreso corriente comprende los ingresos tributarios y las

entradas no reembolsables (salvo donaciones) procedentes de
la venta de tierras, activos intangibles, existencias del gobierno
o activos de capital fijo, o de transferencias de capital de
fuentes no gubernamentales.
Los impuestos a los ingresos, utilidadesy ganancias de capital se aplican sobre el ingreso neto efectivo o presunto de las

comprenden todas las transferencias unilaterales no reembolsables en cuenta corriente a empresas privadas y pblicas,
y el costo de cubrir los dficit de operacin en efectivo de las
empresas adscritas por ventas al pblico. El gasto de capitales
el gasto para adquirir activos de capital fijo, tierras, activos
intangibles, existencias del gobierno y activos no financieros
no militares. Incluye tambin las donaciones en capital.

personas narurales, sobre las utilidades de las empresas y sobre

Cuadro A.3 Gasto

las ganancias de capital. Las contribucionesal seguro socialcomprenden las contribuciones de los empleadores y empleados y
las de los empleados por cuenta propia y los desempleados.
Los impuestos a los bienes y servicios nacionales incluyen los
impuestos generales sobre la venta y sobre la cifra de negocios
o impuestos al valor agregado, impuestos especficos sobre el
consumo de bienes, impuestos especficos sobre los servicios,
impuestos sobre el uso de bienes o la propiedad y las utilidades
de los monopolios fiscales. Los impuestos sobre el comercio
internacional comprenden los derechos de importacin y
exportacin, las utilidades de los monopolios de importacin
o exportacin, las utilidades cambiarias y los impuestos sobre
transacciones cambiarias. El rubro otros impuestos comprende
los impuestos sobre las nminas, los impuestos sobre la
propiedad y los que no se pueden asignar a otras categoras.
Los ingresos no tributarios incluyen las entradas que no representan pagos obligatorios ni son reembolsables para finalidades del sector pblico, como las multas, los cargos administrativos o los ingresos empresariales procedentes de
propiedades estatales, y entradas voluntarias, unilaterales y no
recuperables procedentes de fuentes no gubernamentales.

Cuaripo
econmico dcapacitados
tipo A.2nGasto
por
El gasto pblico comprende todos los pagos no recuperables,
con Fines corrienes o de capital, sean o no unilaterales. El gasto
se puede medir por tipo econmico, como se muestra en este
cuadro, o por fucin, como aparece en el Cuadro A.3.

gobierno central por funcin

.

Los datos sobre el gasto del gobierno central por funcin suelen ser incompletos, y la cobertura vara entre los distintos
pases, debido a que las responsabilidades funcionales recaen
en distintos niveles de gobierno respecto de los cuales no se
dispone de datos. En consecuencia, en algunos casos los datos
que se presentan, sobre todo los correspondientes a la educacin y la salud, pueden no ser comparables entre pases.
El rubro salud comprende el gasto pblico en hospitales,
maternidades y centros de atencin dental, y algunas clnicas;
en planes nacionales de seguro mdico, y en planificacin y
salud preventiva. El rubro educacin comprende el gasto en
establecimientos de enseanza preescolar, primaria y secundaria; establecimientos de enseanza superior, e instituciones
de formacin profesional, tcnica y otras instituciones de
capacitacin. El rubro seguro social y asistencia social comprende las indemnizaciones a los enfermos y a las personas
temporalmente incapacitadas por la prdida de ingresos; los
pagos a los ancianos, a los incapacitados en forma permanente y a los desempleados; las asignaciones familiares, de
maternidad y por hijos a cargo, y el costo de los servicios de
asistencia social, como el cuidado de los ancianos, los dis-

y los nios. Los gastos para fines de defensa abarcan todos los realizados por el ministerio de defensa o por
otros ministerios para el mantenimiento de las fuerzas
armadas. El rubro otros gastos abarca los servicios pblicos
generales, los pagos de intereses y partidas no incluidas en
otra parte.

220

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro A.1 Ingresos del gobierno central

Porcentaje del total del ingreso corriente

Ingresos tributados
Ingresos,
utilidades y
ganancias de
capital
1981-90
Pases
1
2
3
4
5
6
7
8
9

10

de ingreso bajo
Mozambique
Etiopa
Tanzana
Burundi
Malawi
Chad
Rwanda
Sierra Leona
Nepal

1991-95

1981-90 1991-95

Bienes y servicios
nacionales
1981-90

1991-95

Comercio
internacional
1981-90 1991-95

Otros
impuestos
1981-90 1991-95

Ingresos no
tributados
1981-90 1991-95

27,5
28,7
22,4
35,0
19,0
17,1
26,0
8,6

26,5

17,8
11,4
9,6
8,2

21,5
16,0
..

..
..

..

2,9
..

22,6
14,7
22,8
8,8

..

6,4

3,5
..
..

22,2
55,0
28,7
32,2
35,3
33,6
22,7
38,7

25,7
..
..

33,7
35,2
35,4
39,1

20,2
9,6
24,0
19,0
27,5
26,1
41,2
29,2

18,5
..
..

15,3
31,4
37,7
28,0

0,7
1,3
2,3
0,5
6,6
3,3
1,2
0,2

1,7
..

5,2
3,8
0,3

27,5
4,6
10,8
13,3
9,5
13,0
8,8
17,2

23,4

13,7
19,6
29,5
3,1

25,0
11,1

21,8
11,2
3,8
19,3

Nger

11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Viet Nam
16
Guinea-Bissau
17
Hait
18
Mal
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica del
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
24
Togo
25
Gambia
26
Repblica Centroafricana
27
India
28
Repblica Dem. Pop. Lao
29
Benin..
30
Nicaragua
31
Ghana
32
Zambia
33
Angola
34
Georgia
35
Pakistn
36
M aurirania
37
Azerbaiyn
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Honduras
41
Senegal
42
China
43
Camern
44
Cte d'voire
45
Albania
46
Congo
47
Repblica Kirguisa
48
Sri Lanka
49
Arm enia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72

Contribuciones al
seguro social

..

2,1
..

.
22,8

0,3

13,5
22,5
33,2
..
..
12,3
.
..
44,8
8,6
24,2
20,7
31,2
39,0
..
..

..
..
13,4
..

Lesotho
11,3
Egipto, Repblica rabe de 16,5
Bolivia
3,7
M acedonia, ERY de
..
M oldova
..
Uzbekistn
..
Indonesia
61,9
Filipinas
23,6
Marruecos
19,0
Repblica rabe Siria
26,6
Papua Nueva Guinea
46,0
Bulgaria
32,4
Kazaksrn
..
Guatemala
15,7
Ecuador
53,9
Repblica Dominicana
19,4
Rumania
18,9
Jamaica
34,5
Jordania
12,0
Argelia..
El Salvador
20,2
U crania..
Paraguay
12,7

28,5
34,8
..

..

4,7
.*.
..

28,6
. .
33,5
15,8
16,1
16,0

..
..

9,9
14,9
12,3
50,5
25,8

8,2

..
.

6,4

13,3
..

19,7
...
11,2
17,7
33,5
..
..
14,2
..
..
44,4
10,4
..
..

33,5
18,1
..
8,4
..
..
13,2
..

15,4
20,6
4,3
..
..
..
52,2
29,2
22,6
27,4
45,0
20,7
..
19,4
56,0
17,1
32,4
..

11,1
...
22,2
...
9,8

9,7

...
11,8

. .

..

..

..
..

..
..

..

..

..
..

..
..

..
..

.
..

..
3,5

..

..

..

5,7
..
..
..

5,6
..
15,2
..
..

..

. .

..

..

..

..

13,1
8,7
..
..
..

..

..

..

10,5
7,5
..
..
..
2,0

..

..

4,7

3,8

..

. .

..

. .

20,9
..

25,4
..

..

..

. .

. .

4,1
15,4
,6

4,1
29,6

..

15,8
30,7
31,8
6,9
10,2

..
10,8

39,9
..
11,6
10,5
20,8
37,8

47,5
24,3
..
38,0
..
32,9

..
..

43,8
28,2
41,2
..
..
33,0
..
..
29,0
16,6
25,9
26,0
17,6
15,1
..
..

..
..
38,5
..

. .
. .

...
45,1
37,1
42,5
..
..
32,0
..
..
26,3
25,1
..
..

29,2
18,4
..
39,6
..
..
49,6
..

15,9
12,8
38,5
..
..
..
28,0
26,7
39,9
34,0
10,8
21,1
..
42,4
24,9
25,1
22,7

39,9

49,8
...
27,7

...
13,1

..

16,8
11,4
37,5
..
..
..
16,9
36,3
39,4
20,6
12,8
20,0
..
39,4
20,8
28,4
32,6
38,0
13,8

...
..

24,6
..

..
11,6

6,4

17,6
21,0
25,3
31,1

22,6

..

20,6
...

35,8
45,9
32,2
58,6
33,5
23,8
21,5
12,1
16,8
..
20,1
. .
31,2
65,4
39,8
26,2

13,2
37,2
17,8
..
..
31,7
..
..
14,7
47,0
42,4
35,6
13,8
19,7
..
..

..
..
32,6
..

46,7
..

..

..
19,1
12,4
13,1
..

42,4
23,3
...
19,4
31,2
18,5
..
..
26,5
..
..
19,0
46,1
..
..

17,7
16,9
..
14,0
.
..
22,1
..

59,7
15,7
12,5
..
..
..
5,2
24,1
17,2
7,9
23,9
1,8
.
21,2
20,2
33,7
0,5
7,7
34,0

55,1
10,4
6,6
..
..
..
5,4
28,1
18,0
11,5
23,8
6,9
..
20,1
11,6
44,2
4,0

25,8

17,0
.......
14,8

14,6

..

31,6
.......

5,1
0,7
1,5
0,1

2,0
0,4
..

8,8
6,2
11,0

0,2
4,5
0,9
0,2
0,8
7,4
0,1

2,1
0,1
1,2
..
..
0,0
..
..
0,8
0,4
1,0
2,1
. .

2,9
..
..
..
..

..
2,7
1,0
0,4
..

0,4
0,2
....
5,3
. .

0,1
..
..
..

..
..
0,8
0,8
..
..

0,8
3,6
..
0,4

36,6
11,5
11,2
50,6
42,6

42,9

10,6
..
13,2
7,4
9,1
19,5

10,6
16,0

9,5
12,1
6,4

6,6
14,0
5,1

22,8

26,8

10,4
274
5,7
7,1
37,4
15,0

9,3
17,6
.

5,9
23,8

19,4
33,4

..

21,5

12,7

11,1

11,9
35,9
29,2

13,4
36,0
33,9

14,1
13,1
13,5
36,7
15,5
23,7

11,5
12,2
12,0
19,9
18,4
21,6
13,7
5,5
8,6
8,8

..

. .

. .

..

..

0,4
6,4
3,8
..
..
..
0,5
2,1
3,9
6,1
1,8
1,2
..
7,5
1,1
1,4
11,1
8,7
5,6

0,1
9,0
0,5
..
..
..
0,5
3,6
1,4
6,0
1,9
4,3
..
3,5
1,0
0,3
2,5
5,3

14,8
2,5
12,3
68,3
48
30,0

0,8

0,2

8,3

7,1

12,7

11,9

16,7

30,0

..

26,9

Nora: Es posible que los componentes no sumen 100% debido al ajusre de los rotales del ingreso corriente por parte de los pases declaranres. Las cifras que aparecen en
bastardilla corresponden a aos disrinros de los indicados.

APNDIr-E

Porcentaje del total del ingreso coniente

Ingresos tibutarios

Ingresos,
utilidades y
ganancias de
capital
1981-90 1991-95
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars
Fedeaeon de Rusia
Letonia
Per
Costa Rica
Libano
Tailanda
Panam
Turqua

86

Polonia

Estonia
87
Repblia Eslos aca
88
Botswana
89
90
Venezuela
De ingreso mediano alto
91
Sadfriia
92
Croacia
Mxico
93
94
Mauriciu
Gabn
95
96
Brasil
97
TrinidaJyTabago
98
Repblica Checa
99
Malasia
H-lungr
100
101
Chile
102
Omn
103
Uruguay
Arabia Saudita
104
105
Argentina
106
Eslovenia
107
Grecia
Pases de ingreso alto
108
Repbl ea de Corea
109
Portugal
Espaa
110
111
Nueva Zelandia
112
Irlanda
113
114
115
116
117
118
119
120
121
122

tEIrael

123
124
125
126
127
128
129
130
131
132
133

Pases Bajos
Blgica
Francia
t Singapur
Austria
Estado, Unido,
Alemarnia
Dinamarca
Noruega
Japn
Suiza

tKuwait
t Emiratos rabes Unidos
Reino 1 nido
Austral a
Italia
Canad
Finlanca
HongKong
Suecia

13,7
24,6
34,9

13,6
20,7
39,3
26,2

Contribuciones al
seguro social
1981-90 1991-95
9,0

14,6
12,3
20,3
20,7
44,4

25,8

27,6

..

7,4
26,2
..

0,2
22,4

24,0

20,5
35,6
60,0

29,7
50,6

51,4
..
27,9
12,8
40,2
17,4
62,3
..
34,8
16,9

34,2
12,5
27,6
16,3
..
16,6
34,3
..

13,3
24,3
7,4

50,9

10,7

1981-90

9,1
10,6
..

17,8
6,5
13,2
12,7
2,0
6,4
9,8
8,6
13,1
30,5

6,8

..

20,5

40,7
16,8
35,4

21,3
9,9
6,9

17,6
10,5
4,1

0,7
1,7
3,7

0,8
1,7
2,3

9,3
25,6
15,6

9,1
31,1
20,1

24,7

30,0

28,0

6,6

8,1

6,4

1,1

5,3

10,4

32,2
33,6
34,9
12,3
27,7
..

1,1

28,2
21,9
.
..

49,8
26,0

23,2
38,2
37,2
26,6
39,9
32,7
40,0
49,3
32,2

27,4
17,0
29,3
..
..

20,8
25,5
..

2,6

4,5

..

12,1
3,6
9,8
16,1
35,5

6,2
0,3

..

8,0
1,2

1,8

38,8

33,6

28,4
3,7
9,7
33,6

14,4
129

4,6

0,5

3,9

5,5

1,3
5,5

3,0
10,4

20,4
12,6

18,6
9,1

1,1

1,3

42,5
18,3

48,6
22,3

1,5
..
12,9
4,4
0,9
24,8
..
..
0,6
22,8

1,8
36,9
17,9
5,1
0,8
30,1
..
38,0
1,0
..

31,0
..
55,3
19,2
10,8
21,0
11,0
..
17,8
34,7

34,9
38,1
50,2
23,9
23,7
19,2
..
31,9
22,0
..

4,4
..
10,1
49,2
17,4
2,7
8,0
..
20,5
6,2

2,9
8,3
7,1
41,0
17,4
1,9
..
3,9
14,1
.

1,4
..
1,0
0,4
1,8
4,5
0,6
..
1,8
3,5

13
0,5
2,4
0,7
0,9
5,2
..
1,7
3,5
..

8,7
..
10,7
10,9
29,2
29,5
17,7

24,1
13,2

6,5
5,1
9,0
11,1
29,3
27,2

8,4

6,7

. .

. .

41,8
0,7
42,2

45,2
1,0
32,4

8,7
2,5
11,4

9,6
3,2
5,6

6,3
0,5
4,9

3,7
0,7
8,4

21,1
71,9
6,4

16,7
74,9
5,9

33,1

26,6

13,8

7,9

6,0

4,6

11,9

9,1

37,8

66,5

0,9

0,1

4,7

3,9

9,7

6,4

40,9
35,1
19,9
21,5
31,2
28,8

14,2
3,4
3,3
3,4
8,2
3,9

2,7
5,5
0,3
1,1
1,4
3,5
..
..
1,0
0,5
1,4
0,0
0,3

11,4
8,3
7,9
13,4
10,0
16,7
96,0
77,3
10,7
10,1
4,0
12,5
8,4

12,1
11,8
8,1
10,1
6,4
13,7

..
0,1
4,8
0,0
4,4
1,1

6,9
0,2
0,6
2,1
5,9
1,2
..
..
0,1
3,3
0,0
2,6
0,9

6,0
2,8

24,1
29,7
22,8
25,6
19,2
46,7

33,6
35,2
21,5
27,4
30,9
35,9
..
26,0
32,3
20,4
28,8
18,2
44,2

71,9
8,3
10,9
2,9
11,4
11,6

31,6
21,6
24,7
27,5
18,3
24,6

0,6

0,8

. .

..

3,0
0,9

0,0
0,0
3,7
1,4

0,0
0,0
1,7
1,4

5,1
0,4
0,1
1,2
5,4
6,5

14,5
12,0
3,7
7,7
40,1
8,3

15,8
8,0
3,8
6,8
36,5
8,6

3,9
25,2
39,6
36,7
13,9
16,9

1,5
0,0
0,1
0,5
1,7
8,4

1,5

0,0

0,0

. .

..

..

0,1
0,6
1,2
6,4

0,7
0,1
3,6

1,4
0,0
1,6

9,2
6,2
13,2
16,4
5,2
6,0

8,1
6,2
14,8
21,9
15,4
6,6

4,9
..
18,5
27,1
21,6
25,6
59,7
33,9

31,6
24,7
31,2
58,2
38,6

2,2
25,0
41,5

38,2
1,7
..
39,2
61,5
36,3
50,3
30,5

16,9
26,0
37,2
17,6
27,2
19,6
51,4
17,3
36,7
21,4
67,8
14,9

37,4
-..
35,2
63,9
36,6
49,3
29,0

8,9
28,7
33,6
17,7
28,0
19,9
50,9
15,5
38,3
16,0
38,7
14,7

8,4
2,5
16,9

14,7
7,7
.
.
2,1
16,9

..

..

33,7
13,6
9,5

31,5
39,0
33,4
42,1

29,2
18,4
11,4

26,1

30,1

26,4

31,7

45,9

1,1
6,9
25,0
38,2

..

13,6

..

. .

..

36,3
32,4
53,9
3,9
22,7

37,5

28,6
20,6
23,5
29,4
15,3
26,2

34,5
47,7
3,9
24,0
25,6
52,6

4,4
22,5
42,6
37,9
17,4
19,2

..

48,7

36,0
38,5
35,4
44,1

0,6

1,6

..

..

1,4
1,5
3,1
..
..
0,1
1,5
1,2
..

0,3

. .

2,0
8,9
6,5

..

t Pases clasificados por las Naciones Unidas como economas en desarrollo, o considerados como tales por las autoridades respectivas. Desde el 1 de julio de 1997,
Hong Kong forna parre de China.

1991-95

24,4

..

..

18,1
19,9
7,3

2,6

29,6

..

1981-90 1991-95

46,5
15,5
28,0

10,3
..

Ingresos no
tributados

Otros
impuestos
2,9
0,3
0,7
0,4
8,7
1,4
0,4
7,3
0,7
6,7

21,0

29,8

11,9
14,2
11,5
12,5
9,8
10,3
28,4
18,0
37,0

123

Comercio
Bienes y servicios
internacional
nacionales
1981-90 1991-95 1981-90 1991-95

7,5
24,6

221

222

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro A.2 Gasto del gobierno central por tipo econmico

Porcentaje del gasto total
Bienes y
servicios
1981-90
Pases
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

de ingreso bajo
Mozambique
Etiopa
Tanzana
Burundi
Malawi
Chad
Rwanda
Sierra Leona
Nepal..
N iger..

11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

Burkina Faso
Madagascar
Bangladesh
Uganda
Viet Nam
Guinea-Bissau
Hair

Mal
Nigeria
Yemen, Repblica del
Camboya
Kenya
Mongolia
Togo
Gambia
Repblica Cenrroafricana
India
Repblica Dem. Pop. Lao
Benin
Nicaragua

31
Ghana
32
Zambia
33
Angola
34
Georgia
35
Pakistn
36
M auritania
37
Azerbaiyn
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Honduras
41
Senegal
42
China
43
Camern
44
Cre d'voire
45
Albania
46
Congo
47
Repblica Kirguisa
48
Sri Lanka
49
Armenia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo

.
78,0
52,4
39,4
47,9
34,1
47,9
54,1

63,8
37,5
..
..
..
22,9
70,5
37,1
16,2
64,2
..
53,2
..
48,1
49,9
67,0
27,2
..
..
59,9
55,5
47,3
..
..
50,0
..
..
48,6
36,3
..
52,4
..
47,3
..
..
..
..
26,3
..

Sueldos y
salariosa

1991-95

74,6
..
..

40,9
60,2
36,4
...
...
46,0
32,1
..
.
..
..

..
..
..

68,1
..
49,8
32,1
..
..

22,8
..
..
47,9
47,4
37,6
..
..
45,7
..
..
55,1
39,4
..

Pagos de
intereses

1981-90

1991-95

1981-90

35,0
19,0
25,5
18,2
24,3
29,3
27,0

43,9

4,9
8,9
1,9
17,0
1,2
5,3
15,6

53,0
26,0
..
..
..
13,9
..
25,8
9,5
55,0
..
31,4
..
26,2
25,3
53,6
12,3
..
..
14,6
32,1
26,2
..
..

37,8
20,9
.
..
..

..

..
..

23,9
27,3
18,8
......
......

..

1991-95

5,8
10,8
..
.
6,1

60,3
31,6
30,0

8,3
21,9
..
..

12,8
8,1
..
..
.
4,0
15,2
6,5
12,3
6,5
..
14,8
..
13,0
10,4
16,0
42,6
..
..
14,6
14,8
19.0
..
..
18,9
..
..
30,6
5,8
..
16,9
..
11,9
..
..
..
..
19,6
..

11,6
7,1

15,3
39,9

34,0
35,4

.
..

8,4
.
15,7

10,0
..
26,3
2,5

12,7
8,0
1,2
17,1
.
..
4,0
12,7
9,9
..
..
16,9
..
..
12,5
5,8
..

. .

..

..
..
38,0
22,0
..

..
59,0
..
26,3
..
..
34,4
..

..

7,5

..
47,8
..
..
..
18,4
..

..
3,0
..
..
..
..
16,7
..

11,8

13,1

32,9
24,3

..

10,0
..
..
27,9
31,1
19,6
..
..

..
..

20,5
28,6
45,5
28,6

61,7

31,8

..

..

2,7
7,1
19,4
....
....

..

..

14,9

1981-90 1991-95

2,5
14,7
6,8

..
.

..

1991-95

Gasto de
capital

2,8
8,9
23,7

2,4

31,1
8,2

..
7,2
13,1
6,8
6,5

..

3,4

58,4

1981-90

7,2

..
..

..
.
30,4
17,2
..
36,3
..
30,0
..
..
..
..
14,2
..

..

Subvenciones yotras
transferencias corrientes

..
..

25,6
..
..
10,7
13,8
18,4
..
.
23,7
..
..
15,5
7,2
..
..
8,1
..

7,6
..
..
21,8
..

..

16,9
.

..
..
8,2
8,4
47,7
. .

.
40,1
..
19,2
20,7
16,9
..
..
13,7
..
.
18,2
4,4
...
..
..
14,4
..
8,4
.
..
21,6
...

62,1

10,8
3,3
38,5
33,4
16,3
..
28,5
30,9
6,0
13,1

13,6
15,4
17,7
30,7
11,5

17,2
16,2
19,7

22,1
18,1
26,0

14,2

16,8

8,2
52,1

11,1
48,9

16,9
37,9

16,0

..
45,6

17,8

37,4

22,2

50

Lesorho

43,8

51,8

23,5

29,3

9,0

7,1

4,9

6,0

42,3

33,2

51
52
53
54

Egipto, Repblica rabe de

Bolivia
Macedonia, ERYde
Moldova

33,6
58,0
..
..

20,3
41,6
..
..

18,9
8,3

33,0
18,9

25,2
13,5

16,1
11,8
..

22,3
20,2

Uzbekistn
Indonesia
Filipinas
Marruecos
Repblica rabe Siria
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
Kazakstn
Guaremala
Ecuador

17,8
32,8
..
.
..
16,0
28,0
37,3
..
28,7
5,7
..
34,4
42,2

9,2
6,6

55
56
57
58
59
60
61
62
63
64

42,4
62,6
..
..
..
23,5
52,0
47,3
..
61,9
34,0
..
52,8
32,0

65
66
67
68
69
70
71
72

Repblica Dominicana
Rumania
Jamaica
Jordania
Argelia
El Salvador
Ucrania
Paraguay

47,1
25,9
44,1
53,9
..
61,2
..
55,9

33,9
33,4

.
25,4
42,5
50,6
..
57,0
26,6
.
50,2
46,1

..

57,9
.
51,3
..
53,7

14,3
29,0
34,1
..
35,2
2,8
.
37,3
28,9
34,8
5.9
18,4
48,9
.
51,0
..
35,3

22,9
15,8
. .

43,4
..
41,9
..
42,4

..
..
..
9,9
23,1
14,6
..
9,5
6,9
..
9,7
17,8
4,1
1,8
30,7
9,0
..
8,3
..
6,2

..
..
.
11,3
29,8
17,9
..
9,2
24,6
..
11,4
22,7
6,1
1,8
..

12,4
..
13,2

19,6
6,8
12,5
..
19,1
54,2
..
14,0
26,5

14,1
9,9
9,1
..
22,5
46,0
..
15,5
11,2

47,0
18,1
25,7
30,1
9,6
4,9
.
25,6
19,2

13,3
34,2
10,5
12,4
..
14,0

10,2
53,9

34,2
39,0

10,5
..
17,4

..
..
48,6
17,8
22,5
31,9
11,3
2,9
25,6
16,7
48,7
10,8

14,7
26,0

19,6

10,6

16,8

7,0
20,9
22,5
16,9
16,8
Nota: Es posible que los componentes no sumen 100% debido al ajusre del gasto total por parte de los pases declarantes. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden
a aos disrintos de los indicados.

APNDICE

Porcentaje del gasto total

Bienes y
servicios
1981-90

Sueldos y
salariosa

1991-95

1981-90 1991-95

Pagos de
intereses
1981-90

Subvenciones y otras
transferencias conientes

1991-95

Gasto de
capital

1981-90

1991-95

1981-90

30,9

32,9
55,8
42,7
10,9
46,3
49,4
56,6
35,7
23,9

27,0

1991-95

73
74
75
76
77
78
79
80
81
82

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars
Federacin de Rusia
Leronia
Per
Costa Rica
Lbano

35,3

83
84
85

Tailandia
Panam
Turqua

59,9
57,3
39,9

35,9
31,5
25,2
72,5
36,4
39,6
36,8
29,7
50,5
52,9
58,4
53,0
46,3

86

Polonia

18,2

26,1

..

25,1

..

7,8

..

48,8
37,4

53,0
30,9

25,7
29,5

27,9
24,4

3,3
12,4

2,1
17,4

26,0
29,8

27,0
34,7

21,8
19,2

17,9
15,4

49,6

47,4
57,5
32,6
46,1

21,5

31,9
21,3
23,4
35,1
27,1
8,7

11,8

15,2
3,1
22,7
11,6

27,8

29,0
33,2
29,9
23,5
3,8
47,3

10,7

8,4
6,2
15,1
18,7
45,6
3,2

87
Estonia
88
Repblica Eslosaca
89
Botswana
90
Venezuela
De ingreso mediano alto
91
Sudfrica
92
Croacia
93
Mxico
94
Maurici.,
95
Gabn
96
Brasil
97
Trinidad y Tabago
98
Repblica Checa
99
Malasia
100
Hungri
101
Chile
102
Omn
103
Urugua
104
Arabia Saudita
105
Argentina
106
Eslovena
107
Grecia
Pases de ingreso alto
108
Repblia de Corea
109
Portugal
110
Espaa
111
Nueva Zelandia
112
Irlanda
113 Israel
114
tKuwait
115 t Emiratos rabes Unidos
116
Reino Unido
117
Australia
118
Itala
119
Canad
120
Finlandia
121
tH ongKong
122
Suecia
123
Pases Bajos
124
Blgica
125
Francia
126 tSingapLr
127
Austera
128
Estados Unidos
129
Alemania
130
Dinamarca
131
Noruega
132
Japn
133
Suiza

28,1
51,5
..
.

46,0
49,4
..

23,7
43,1
35,8
16,5
40,6
45,1
19,6
30,0
71,4
39,9
28,4

..

15,1
19,6
47,9

26,9
19,3
21,8
..
..
..

18,5
38,9
..

30,8
37,6
25,3
..

17,9
34,1
23,0
9,4
34,8

28,4
72,1
30,3

31,1
7,0
19,3
16,5
24,9

29,3

19,8

29,2
11,8
16,2

7,5

2,1
13,7
18,6
15,6
38,0
37,0
32,1
40,1
34,5

..

14,1

8,6
30,7

..

10,3
0,7
10,0
1,1
1,8
9,7

..

2,4

7,3
5,8

21,6
9,2

7,5
28,9
27,9

18,4
7,9
20,2

20,9
12,2
22,1
15,5
15,5
4,6
4,2
15,3
10,5
20,5
28,6
8,3
11,4

74,5

60,1

6,9

3,5

..

72,8

..

7,5

45,7
25,7
..
..
..

15,8
29,2

13,8
15,8
11,8

19,3
15,2
26,6
5,5
9,7
14,4

0,5

10,3
0,2

40,6
17,7
5,5
39,7
6,2

18,6
22,4
15,8

19,8
3,6
5,9
3,9
6,5

22,2

11,6

..

44,5
3,7
16,5

..

8,0
18,9
28,1

19,2
24,6
6,2
46,7
30,2

6,3
5,2
5,9

14,6
67,9
54,0
4,7
46,4

10,2

50,6

..

66,1
16,6

20,7
16,9

..

16,6
15,3
..

16,7
14,6
45,3
5,5
23,0

50,9
6,5
57,5

20,9
8,9
10,1
20,0
7,2

57,7

9,5

10,6
19,6
14,4
16,2
6,3
2,8

..

39,2

31,4

24,8

22,1

11,1

25,8

38,6

32,3

11,6

10,4

39,9
31,7
29,0
25,2
18,1
38,4
46,9
88,6
30,6
22,2
16,0
20,6
20,3
..
14,4
14,9
19,9
27,4
49,2
25,9
30,1
33,7
20,4
18,8
13,4
29,3

31,7
38,2
20,5
43,6
18,5
34,3
41,9
88,1
29,8
23,5
15,3
18,9
17,9
..
14,7
14,5
18,0
24,9
54,1
24,9
25,3
30,1
19,8
19,7
..
30,4

14,2
22,0
21,6
16,1
12,8
11,6
24,8
30,6
12,8
11,1
11,7
9,8
10,4
..
6,3
9,1
14,2
17,8
26,3
10,2
10,5
8,6
12,6
9,0
..
6,5

13,1
28,5
14,9
10,5
13,2
13,5
19,7
34,0
10,4
10,0
11,7
9,2
7,8
.
5,8
8,7
14,2
16,3
28,2
9,7
9,3
7,6
11,4
8,0
..
5,0

6,3
16,6
6,6
15,2
17,9
22,6

3,4
15,8
10,2
13,6
16,0
15,2

39,0
40,0
53,5
54,5
56,9
35,0
24,1
8,8
54,1
63,1
56,0
60,4
67,0
..
68,6
69,9
56,6
63,8
7,4
58,0
50,6
56,0
60,3
70,8
53,0
62,1

49,5
33,4
61,7
39,4
58,1
39,6
47,8
8,2
56,4
65,7
56,5
60,9
71,1
..
72,9
71,9
57,4
64,3
13,0
57,7
55,7
58,4
63,0
69,4
..
62,0

14,8
10,5
10,7
5,1
7,1
3,9
29,0
4,4
5,3
6,4
9,5
1,8
9,0
.
3,2
7,8
6,4
4,6
28,6
8,8
5,1
5,3
4,2
3,4
14,9
6,2

15,5
12,6
7,7
3,4
7,4
11,1
10,3
3,8
6,6
5,2
6,0
1,4
4,7

..

. .

10,0
8,3
17,1
17,2
3,6
..
13,7
7,5
17,1
4,2
14,7
7,3
14,3
4,9
15,1
7,0
18,7
2,5

7,2
5,5
21,8
17,3
6,3
..
11,7
9,1
20,1
6,0
10,2
9,5
14,6
6,3
13,6
5,6
..
2,8

a. Se incluyen es los bienes y servicios. Pases clasificados por las Naciones Unidas como economas en desarrollo, o considerados como rales por las auroridades
respectivas. Desde el 1 de julio de 1997, Hong Kong forma parte de China.

2,5
4,5
4,6
4,9
22,7
7,9
4,4
5,2
3,5
5,2
4,8

223

224

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro A.3 Gasto del gobierno central por funcin

Porcentaje del gasto total
Salud
1981-90 1991-95
Pases de ingreso bajo
1
Mozambique
2
Etiopa
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
N ger
11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Viet Nam
16
Guinea-Bissau
17
Hain
18
Mal
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica del
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
24
Togo
25
Gambia
26
Repblica Centroafricana
27
India
28
Repblica Dem. Pop. lao
29
Benin
30
Nicaragua
31
(hana
32
Zambia
33
Angola
34
Georgia
35
Pakistn
36
Maurirania
37
Azerbaiyn
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Honduras
41
Senegal
42
China
43
Canmern
44
Cre d'voire
45
Albania
46
Congo
47
Repblica Kirguisa
48
Sri Lanka
49
Armenia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo
50
Lesotho
51
Egipro, Repblica rabe de
52
Bolivia
53
Macedonia, ERY de
54
Moldova
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64

U zbekiscn
Indonesia
Filipinas
Marruecos
Repblica rabe Siria
Papua Nueva Guinea
Bulgatia
Kazakstn
Guaremala
Ecuador

65
66
67
68
69
70
71
72

Repblica Dominicana
Rumania
Jamaica
Jordania
Argelia
El Salvador
Ucrania
Paraguay

...
3,5
5,5

1981-90

4,2
..

..

6,5

Seguro social y
asistencia social

Educacin
1991-95

...
10,7
11,8
.
11,9

12,4

. .

5,1
7,4
5,1
2,0

3.8
6,9
5,3
..
. .

..
.

14,8
10,8
17,3
14,3
9,1
12,6
..
8,0

..
5,8

.
32,8
13,3

Otros gastos

1991-95

30,2
.

1981-90

47,7
68,8

1991-95

47,5

0,8

..
..

6,4
..
6,1
5,9

1,9
0,6
..
5,5
2,3
3,4
1,5

. .

4,0

. .

4,2

. .

..
19,7
..
20,3
3,6

0,3

..

..

..

12,5
.
17,3
13,5

..
..

..
.
.

5,7

74,3
.
69,4
78,4

78,0

.
19,1
7,2
10,8
20,1

1,6
.
.

14,0
5,9
.

53,2
73,0
71,6
62,0

61,8
73,7

..
7,2

75,4

..

74,8
84,5
49,0

......
. .

.
4,4
.
5,6
2,4
..
..
.

1,7

13,4
7,8
9,9

6,8

4,3
0,4
3,8

1981-90

..

10,0
6,1
1/7, 4
..
20,6
.

18,5
14,8
17,6
2,2

7,8

..

2,5
6,2

..

.
13,7
21,9
11,6

4,7

..

/8,0
2,1
11,8

..
8,3
6,0
1,8

62,1
. .

45,6
66,4
60,5

8,0
4,3
9,7
19,2

..

60,6
7,0

15,1

61,4
76,7

81,3

28,5
5,4

..
7,6
4,7

..

.
36,2
58,2
80,1

47,3
57,6
74,4

..
16,3
7,0
2,9

4,5

2,4
18,0

..
30,3
..
7,6
11,3
.

..

..
15,4
23,0
12,8

.
..

5,6
..

..

2,0

8,3
7,5
29,5
..
10,7

..
0,1
22,2

21,5

0,4
4,8

..
0,1

..

..

13,3
8,5
6,5

Defensa

1991-95

5,2
0,5

..

..
.
7,8
4,6
..
6,1
5,6
5,1
3,7
.
6,1
..
2,6
1,7
4,1
..
6,4

1981-90

5,5
0,1
4,6

17,1

0,1
1,0

10,0
15,4
7,5

50,1

16,3
9,4

62,3
82,0
72,3

..

7,1
..

88,9

80,8
66,8

10,3

2,3
.

4,2

5,5

8,6

10,2

10,8

16,9

5,4
..

11,8
..

70,5

...
55,6

8,9
2,6
5,5
..
..

12,1
2,4
6,3
..
..

15,7
11,2
20,4
..
..

21,3
12,0
18,0
..
..

1,7
11,9
17,4
..
..

1,3
10,4
15,3
..
..

7,4
15,4
13,6
..
..

6,1
9,4
9,5

66,3
58,9
43,2

59,2
65,8
50,8

..
2,2
5,0
2,9
1,4
9,3
1,7
..
7,7
9,0
10,1
3,1
..
4,4

..
2,8
3,8
3,0
2,3
8,3
3,2
..
10,1

..
9,8
15,7
17,8
9,0
16,2
3,7
..
16,8

..

..
5,3
2,7

..
9,7
12,7
14,6
36,3
4,6
8,8
..
14,1

79,5
67,3
58,8
51,5
70,8
55,4

60,9
52,6
63,8
65,0

58,2

7,2
7,1

..
6,6
10,5
14,3
35,2
3,9
7,0
..
13,9
..
4,9
8,1

78,9
63,0
59,3
49,3
68,1
65,0

11,0
8,1

..
9,2
17,6
17,4
8,8
17,4
2,8
..
14,1
24,9
12,4
3,4

6,5

7,5
4,3

21,7

..

63,3

..

10,1
9,7

.
1,6
5,8
4,2
0,5
21,8
..
3,5
1,4
6,4
21,4

2,0
0,8
30,7
..
4,4
. .
3,7
27,0

12,4

14,8

11,4

14,6

25,8

22,6

46,1

41,5

8,0

16,7

13,4

3,3

4,5

21,7

14,0

50,8

60,1

6,3

11,9

. .

. .

6,1

12,2

17,6
24,6
15,6
11,9
12,1
47,3
Nota: Es posible que los componentes no sumen 100% debido al redondeo de las cifras. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos disrintos de los
indicados.

70,4
47,1

48,5

APNDICE

Porcentaje del gasto total

Salud
1981-90
73
74
75
76
77

78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90

'Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars
Federaion de Rusia
Leronia

Per
(osta Rica
Lbano
Tailancia
Panam.i
Turqu
Poloni,
Esioni,
Repblica Eslovaca
Boiswana
VenezL ela

De inrso mediano alio

91
Sudfrca
92
Croac.i
93
Mxico
94
Mauri(io
95
G abn
96
Brasil
97
Trinidad y Tabago
98
Repb ica Checa
99
lalasi,
100
1ungria
101
'hile
102
Omn
103
Uruguiy
104
,rabia Saudita
105
Argentina
106
Eslove ja
107
-recia
Pases_de ingreso alto
108
Repblica de Corea
109
Portuj 1
110
Espaa
111
Nueva Zelandia
112
Irlanda
113 7stae
114 Kuwaii
115 t Emrau os rabes Unidos
116
Reino Unido
117
Ausrralia
118
Itaba
119
(anadi
120
Finlandia
121 f Hong Kong
122
Suecia
123
PaisesBajos
124
Blgici
125
Francia
126 tSingapur
127 _Austri __
128
Estado, Unido,
129
Alemania
130
Dinariarca
131
Noruega
132
Japn
133
Suiza

6,3
.

4,6

Seguro social y
asistencia social

Educacin

1991-95
6,5
6,0
5,4

1981-90

1991-95

15,1
.
21,1

17,5
,9
18,3

1981-90
10,7
.

16,7

5,7
25,0
..

2,5
1,6
6,4
..
26,7
..

16,9
19,6
..

5,7
17,1
2,3

7,6
20,5
3,0

19,7
16,0
13,6

..

13,1

5,5
8,6

5,1
..

19,1
18,3

21,3
.6,7.

..
1,4
7,9

15,3
3,0
8,8

..
11,9
14,5

6,2
23,7
15,5

..
10,0
15,8

7,1

5,9

3,9

3,5

..
4,9
3,4

17,2
5,6
..

.
18,7
2,0

7,5
4,2
4,1

11,4
6,0
5,4

2,0

..
. .
..

..
..
..

1991-95
14,1
35,8
8,3

7,7

..

20,1
2,5
19,1
7,2
12,2

17,6
2,7
13,8
..
21,0

..
13,2

36,5
28,1
39,0
..
14,4

21,3
18,4
16,1

3,2
14,5
1,2

3,6
22,4
3,1

..
. .
..

8,2

Defensa
1981-90
. .

8,0

. .
..

2,1

2,4
8,0
4,1
14,3
3,0
..
..

15,6
5,2
10,0

1981-90

1991-95

60,2

56,4
48,9
60,1

49,5
..

39,3

..

53,3

..

37,9

57,2
39,9

38,0

52,4
49,4
70,8

51,8
33,5
67,8

2,6

34,9
2,3

Otros gastos

1991-95
5,5

9,3

41,9

12,1
..

63,9

63

32,2
21,0
15,9

..
2,2
1,1

18,7
3,8
1,5

..
74,5
60,7

27,6

26,8

30,6

3,9

2,8

58,3

57,3

11,2
20,4
..

..
4,0
24,3

27,8
5,9
..

..
10,7
4,5

6,1
11,7
..

..
61,8
65,8

37,7
56,3

13,2
8,9
7,2

13,5
12,1
6,7

37,7
3,0
50,6

33,5
3,6
58,4

11,4
44,4
10,8

9,2
35,4
6,5

30,3
41,6
27,4

32,3
42,9
23,0

2,2

7,9

70

357

47,5

7,9

6,8

46,8

36,4

10,5

7,7

9,6

8,2

30,6

14,2

10,8

8,6

38,4

61,3

1,7
8,7
8,2
12,8
13,0
3,7
6,7
6,8
13,6
9,8
11,0
5,8
10,7

1,1
..
6,2
13,5
14,1

18,9
9,9
5,9
11,8
11,7
8,5
11,9
11,4
2,7
7,4
8,2
3,3
14,1

10,0
..
39,0
37,7
27,5
23,5
13,7
3,4
30,5
32,5
40,6
45,3

29,0
6,0
4,9
4,9
3,1
27,8
14,5
43,3
13,0
9,1
3,4
7,8
5,1

20,0
..
3,7
3,8
3,1
20,3
36,8
37,5
9,2
7,7

2,8
12,2

6,9
24,2
47,0
29,4
25,4
17,1
10,6
3,1
30,0
27,7
32,8
34,7
32,2

6,5
4,2

43,5
51,3
34,0
41,1
46,9
43,0
56,3
35,5
40,7
46,0
44,6
48,5
37,9

50,1

5,4
4,5
7,1
14,0
12,9

18,8
..
4,4
14,4
12,8
12,0
8,8
16,2
4,2
7,4

1,3
11,2

0,5
13,9
..
17,8
6,8
13,3
16,9
16,8
1,0
3,5
1,5
20,7

7,3
10,5
..
7,0
21,0
9,5
1,8
0,8
9,8
6,3
6,2
2,7

46,1
36,6
40,3
43,0
1,5
45,5
29,9
48,9
38,7
35,2
..
49,1

50,1

6,8

5,6

36,6

36,4

37,4
..
42,9
3,3
45,4
28,5
45,3
41,1
36,7
37,5
46,0

5,2
5,0
6,6
20,6
2,9
24,2
8,8
5,4
8,2
..
10,4

4,3
..
5,7
26,5
2,3
19,3
6,4
4,5
7,0
4,4
7,1

35,9
39,9
26,8
53,2
29,6
32,3
23,1
45,2
39,7
..
24,3

33,9

1,9
16,1
5,5
12,4
11,7
18,6
1,2
9,0
..
13,0

..

4,9
2,9

9,2
11,0

12,9
7,5
19,1
9,6
1,9
0,7
9,4
7,9
..
3,2

..

..

..

t Pasesclasifiados por las Naciones Unidas como economas en desarrollo, o considerados como [ales por las autoridades respecrivas. Desde el 1 de julio de 1997,
Hong Kong forma parte de (bina.

59,4

60,2

48,6
58,3

46,7
30,7
42,6
38,8
36,1
35,8
42,2
39,5
45,1
35,4

26,6
42,3
29,6
33,6
30,7
43,6
46,5
50,3
23,4

225

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N D

1C E

In troduccin ....... . ..................................................................

230

Clave y documentacin de los datos primarios ....

234

.................................

Cuadros
Resumen de los indicadoressocioeconmicos del desarrollo
C uadro 1
Indicadores bsicos ........................................................ 238
Cuadro 2
Indicadores macroeconmicos . . ............................................. 24o
Cuadro 3
Indicadores econmicos externos ............................... . .............. 242
Recursos hu,nanos
Cuadro 4
Cuadro 5
C uadro 6
C uadro 7

Poblacin y poblacin activa .......................................... . ......

Distribucin del ingreso o del consumo ...... . ..................................
Salud .............. . ..... ..............................................
Educacin .................. . ............................................

244
246
248
250

Sostemblidad ambiental
Cuadro 8
U so de energa com ercial ................................................ . ... 252
Uso de la tierra y urbanizacin ......................................... . ...... 254
Cuadro 9
Cuadro 10
Recursos forestales e hdricos .... ............................................ 256
Resultados econmicos
Cuadro 11
Crecim iento de la econom a
................................ . ............... 258
Cuadro 12
Estructura de la economa: produccin .................................... . . .... 260
Cuadro 13
Estructura de la economa: demanda ............................................ 262
Cuadro 14
Presupuesto del gobierno central ............................. . ................ 264
Cuadro 15
Exportaciones e importaciones de mercancas .......................... . .......... 266
C uadro 16
Balanza de pagos .......................................................... 268
C uadro 17
Deuda externa ................... . ........................... . .....
...... 270
Cuadro la

Indicadores bsicos de otros pases ............................................. 272

N otas tcnicas ................. . ..... ..... .............................................

273

Fuentes de los datos .................................................... ............... 290

C lasificacin de los pases .................................................................

291

INTRO

DU CC1N

DESARROLLO
INDICADORES
STOS
mundial
constituyenSELECCIONADOS
un conjunto DEL
bsico
de datos
que abarcan tres aspectos del desarrollo: la poblacin, el
medio ambiente y la economa. Se presentan 17 cuadros en
los que, como era tradicional en las ediciones anteriores del
Informe sobre el desarrollo mundial, se comparan datos
socioeconmicos de ms de 130 pases correspondientes al
ao o al perodo ms reciente sobre el que estn disponibles, y a otro ao o perodo anterior. En otro cuadro se presentan los indicadores bsicos de 76 pases que tienen una
poblacin de menos de 1 milln de habitantes o respecto
de los cuales se dispone de datos escasos.
La mayora de los indicadores que se incluyen aqu han
sido seleccionados de entre ms de 500 indicadores que se
presentan en la nueva publicacin independiente titulada
World Development Indicators 1977 World Development
Indicators es el documento estadstico ms importante
del Banco Mundial y aparecer anualmente. Su principal
caracterstica es un enfoque ms amplio e integral para presentar las estadsticas sobre el desarrollo. En sus cinco secciones principales se muestra la interaccin de diversos
aspectos: desarrollo del capital humano, sostenibilidad
ambiental, resultados macroeconmicos, desarrollo del sector privado y las vinculaciones a nivel mundial que influyen
en las condiciones externas para el desarrollo. Adems, por
primera vez se proporciona una documentacin completa
de los datos con el propsito de resaltar el peligro que pueden entraar las comparaciones entre pases y a travs del
tiempo. World Development Indicatorsse complementa con
una nueva base de datos en CD-ROM que contiene ms de
1.000 cuadros de datos y 500 indicadores en series cronolgicas correspondientes a 209 pases.

Otros detalles sobre los Indicadores seleccionados

del desarrollo mundial

En los Cuadros 1 a 3, Resumen de los indicadoressocioeconmicos del desarrollo,se presenta un panorama general de los

tales como
temas de inters fundamental para el desarrollo,
el nivel de riqueza o pobreza de la poblacin, la esperanza
de vida de los recin nacidos, el porcentaje de adultos analfabetos, los resultados econmicos en trminos de crecimiento e inflacin, y las condiciones econmicas externas
a que se ven enfrentados los pases.
En los Cuadros 4 a 7, Recursos humanos, se muestra el
avance logrado en materia de desarrollo social en los ltimos diez aos. Se han incluido datos sobre crecimicnto de
la poblacin, participacin de la poblacin activa y distribucin del ingreso. Tambin se presentan medidas del
bienestar, como la malnutricin y el acceso a servicios de
salud, las tasas de matrcula escolar y el nivel de analfabetismo de los adultos, por sexo.
En los Cuadros 8 a 10, Sostenibilidad ambiental, se
presentan medidas de los efectos de las actividades -umanas en el medio ambiente -deforestacin, variac,n de
las modalidades de uso de la tierra, utilizacin de agua
dulce y emisiones de dixido de carbono- y de algunas
de las actividades que producen esos efectos, como el
uso de energa y la urbanizacin. Tambin se incluye
informacin sobre las zonas protegidas para la conservacin del hbitat natural y, por lo tanto, de la diversidad
biolgica.
En los Cuadros 11 a 17, Resultados econmicos, se presenta informacin sobre la estructura econmica y el crecimiento, y sobre la inversin extranjera, la deuda externa y
el nivel de la integracin en la economa mundial.
Dado que la funcin primordial del Banco Mundial es
proporcionar financiamiento y asesora sobre polticas a los
pases miembros de ingreso bajo y mediano, los temas que
se tratan se refieren fundamentalmente a esos pases. En los
casos en que se dispone de informacin sobre los pases de
ingreso alto, sta se incluye tambin para fines comparativos. Los lectores pueden remitirse a las publicaciones estadsticas nacionales o a las de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos y de la Unin Europea,

INDICADORES

SELECCIONADOS

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

donde encontrarn ms informacin sobre los pases de

en las diferentes ediciones pueden publicarse datos recopi-

ingreso alto.

lados en distintas pocas. Se recomienda a los lectores no comparar las series de datos de distintaspublicaciones.En World
Development Indicators 1997 CD ROM se presentan series

Clasificacin de los pases

Al igual que en el texto principal del Informe, el PNB per
cpita es el criterio principal que se utiliza para clasificar a los
pases y distinguir de manera amplia las etapas de desarrollo

cronolgicas de datos que s son concordantes.

A pesar de que se han desplegado grandes esfuerzos para
uniformar los datos, no se puede garantizar que stos sean

econmico en que se encuentra cada uno de ellos. Los pa-

completamente comparablesy los indicadores se deben inter-

ses se clasifican en tres categoras, segn el ingreso. En la presente edicin de los Indicadores seleccionados del desarrollo
mundial, stas son las siguientes, atendiendo al nivel del
PNB per cpita: de ingreso bajo, de $765 o menos en 1995
(49 pases); de ingreso mediano, de $766 a $9.385 (58 pases), y de ingreso alto, de $9.386 o ms (26 pases). Adems,
se ha establecido una subdivisin, en el nivel de $3.035 del
PNB per capita, para distinguir entre los pases de ingreso
mediano bajo y los de ingreso mediano alto. Tambin se ha
clasificado a los pases por regin. La lista de todos los pases
de cada grupo de ingresos y cada regin, incluidos los que
tienen menos de 1 milln de habitantes, puede verse en el
cuadro de la clasificacin de los pases, al final de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial.

pretar con cautela. Por ejemplo, los indicadores del Cuadro 5, Distribucin del ingreso o del consumo, no son
absolutamente comparables entre los distintos pases
debido a las diferencias en los mtodos utilizados y en el
tipo de datos recopilados en las encuestas de hogares.
Todas las cantidades en dlares se dan en dlares
corrientes de Estados Unidos salvo indicacin en contrario.
Los mtodos empleados para convertir a esa moneda las
cifras expresadas en monedas nacionales se describen en las
Notas tcnicas.
Medidas de resumen

Fuentes y mtodos para la recopilacin de los datos

Los datos socioeconmicos que se presentan aqu se han
tomado de varias fuentes: datos recopilados principalmente
por el Banco Mundial, publicaciones estadsticas de los
pases miembros, organizaciones no gubernamentales
como el Instituto de Recursos Mundiales, y otros organismos internacionales, como las Naciones Unidas y sus organismos especializados, el Fondo Monetario Internacional y
la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos.
(Vanse las fuentes de los datos al final de las Notas tcnicas, donde se presenta una lista completa de dichas fuentes.) Si bien en la mayora de los datos estadsticos que
declaran los pases e instituciones internacionales se aplican
normas internacionales sobre cobertura, definicin y clasificacin de los datos, inevitablemente existen diferencias en
cuanto a la cobertura, actualizacin y los medios y recursos
utilizados en la obtencin y recopilacin de los datos bsicos. En algunos casos en que hay discrepancias entre los
datos de distintas fuentes se requiere un examen del personal del Banco Mundial a fin de asegurar que se presenten
los ms confiables de que se disponga. No se presentan
datos en los casos en que se estima que los datos disponibles son insuficientes como para extraer conclusiones confiables sobre los niveles y tendencias, o que stos no se ajustan lo suficiente a las normas internacionales.
Los datos que figuran en estos cuadros estn en consonancia con los que aparecen en World Development Indicators 1997. Las diferencias entre los datos de cada edicin
anual reflejan no slo la informacin ms reciente que se ha
recibido, sino tarnbin rectificaciones de las series histricas
y cambios realizados en la metodologa. En consecuencia,

En cada cuadro, las medidas de resumen que figuran en las

franjas de color son totales (marcados con la letra t), promedios ponderados (letra p) o medianas (letra m) calculados para grupos de pases. Los pases cuyos datos no se
presentan en los cuadros principales se han incluido
implcitamente en las medidas de resumen partiendo del
supuesto de que han seguido la misma tendencia de los pases declarantes durante el perodo respectivo. Los pases que
no figuran en los cuadros principales (es decir, los que
aparecen en el Cuadro la, Indicadores bsicos de otros pases), se han incluido en las medidas de resumen si se dispone de datos o, de lo contrario, partiendo del supuesto
que han seguido la misma tendencia de los pases declarantes. Esta estandarizacin de la cobertura de los pases en
cada perodo indicado permite obtener datos agregados
ms coherentes. Ahora bien, en los casos en que la informacin que falta representa un tercio o ms de la estimacin
total, se indica que no hay datos disponibles. El mtodo
empleado para calcular las medidas de resumen en cada
cuadro se seala en la nota tcnica del cuadro pertinente.
Terminologa y cobertura de los datos
El trmino "pas" no pretende suponer independencia
poltica, sino que puede referirse a cualquier territorio para
el cual las autoridades respectivas notifican estadsticas
sociales o econmicas por separado.
Los datos presentados corresponden a los pases o economas segn la manera en que estaban constituidos en 1995,
y los datos histricos han sido rectificados para indicar los
sistemas polticos que los rigen en la actualidad. En los cuadros aparecen notas en las que se aclaran las excepciones.
Los datos correspondientes a China no incluyen a Taiwn, China, a menos que se indique lo contrario. Desde el
1 de julio de 1997, Hong Kong forma parte de China.

231

232

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

En la medida de lo posible se presentan datos por separado de la Repblica Checa y la Repblica Eslovaca, pases
que surgieron de la ex Checoslovaquia.
Cuando ha sido posible, se presentan datos por separado sobre Eritrea, pero en la mayora de los datos anteriores a 1992, los correspondientes a ese pas se incluyen en
los de Etiopa.
Los datos sobre Alemania se refieren a la Alemania unificada, a menos que se indique lo contrario.

cuenta con datos escasos no aparecen por separado, en los

cuadros principales, pero estn incluidos en las cifras agregadas del grupo pertinente. En el Cuadro la se presentan
los indicadores bsicos correspondientes a estos pases. En
la lista por orden alfabtico que aparece en el cuadro de la
Clave y documentacin de los datos primarios se indica el
nmero de referencia de cada pas.

Los datos sobre Jordania se refieren a la Ribera Oriental solamente, a menos que se indique otra cosa.
En 1991, la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
se dividi oficialmente en 15 pases: Armenia, Azerbaiyn,
Belars, Estonia, la Federacin de Rusia, Georgia, Kazakstn, Letonia, Lituania, Moldova, la Repblica Kirguisa,
Tayikistn, Turkmenistn, Ucrania y Uzbekistn. En la
medida de lo posible, se presentan datos por separado de
cada uno de estos pases.
Los datos correspondientes a la Repblica del Yemen se
refieren a ese pas a partir de 1990; los datos de aos anteriores se refieren a la ex Repblica Democrtica Popular
del Yemen y a la ex Repblica rabe del Yemen, a menos
que se indique otra cosa.
En la medida de lo posible, se presentan datos por separado de los pases que surgieron de la ex Yugoslavia: Bosnia y Herzegovina, Croacia, la ex Repblica Yugoslava de
Macedonia, Eslovenia y la Repblica Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro).

Dado que la calidad de los datos y su comparacin entre

pases a menudo presentan problemas, se recomienda a los
lectores consultar las Notas tcnicas, la Clave y documentacin de los datos primarios, el cuadro de clasificacin de
los pases y las notas al pie de los cuadros. En ellos se describen los mtodos, conceptos, definiciones y fuentes de
los datos empleados en la preparacin de los cuadros. Para
obtener una documentacin ms completa, vase World
Development Indicators 1997. En la seccin titulada Fuentes de los datos al final de las Notas tcnicas se consignan
las fuentes en las que pueden encontrarse definiciones y
descripciones ms completas de los conceptos utilizados.
Para obtener ms informacin sobre los Indicadores
seleccionados del desarrollo mundial y las dems publicaciones estadsticas del Banco Mundial, se ruega dirigirse a:

Presentacin de los cuadros

En general el formato de los cuadros de esta edicin es el
mismo empleado en ediciones anteriores del Informe sobre
el desarrollo mundial. En todos los cuadros, salvo el Cuadro la, los pases se enumeran en orden ascendente del
PNB per cpita. Los pases de ingreso alto marcados con el
signo t son los clasificados por las Naciones Unidas como
pases en desarrollo o considerados como tales por las autoridades respectivas. Los pases con una poblacin de menos
de 1 milln de habitantes y aquellos respecto de los que se

Notas tcnicas

Information Center, Development Data Group

The World Bank, 1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433
Informaciones: (800) 590-1906 (202) 473-7824

Fax: (202) 522-1498

Correo electrnico: info@worldbank.org
World Wide Web: http://www.worldbank.org, o bien,
http://www.worldbank.org/wdi.
Los interesados en obtener publicaciones del Banco
Mundial pueden hacer sus pedidos por correo electrnico
a: books@worldbank.org, o escribiendo a World Bank
Publications, a la direccin antes sealada, o llamando al
telfono (703) 661-1580.

Grupos de pases
En este mapa, al igual que en los cuadros que figuran a continuacin, los pases se han clasificado segn el
grupo de ingreso al que pertenecen. Pases de ingreso bajo son los que en 1995 tenan un PNB per cpita
de hasta $765; pases de ingreso mediano son los que tenan de $766 a $9.385, y pases de ingreso alto
los que tenan $9.386 o ms. Por falta de espacio, en el mapa no figuran cinco pases de ingreso mediano
-Fiji, Kiribati, Tonga, Samoa Americana (EE UU) y Samoa Occidental-, un pas de ingreso alto -Polinesia
Francesa (Fr)- y Tuvalu, sobre el que no hay datos disponibles.

Pases de ingreso bajo

Pases de ingreso mediano
Pases de ingreso alto
No se dispone de datos

vir
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E#aau
a

CoaaRia
Colomia

Antiguay)a
yMO
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SY

a~

SaCZ0014

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d
-

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da

Q#e AMmtnaUrog
Z.FrI

,~a

CLAVE
LOS

DOCUMENTACION

DATOS

PRIMARIOS

E pases incluidos en los Indicadores seleccionados del

N ESTE CUADRO

SE PRESENTA UNA LISTA DE LOS

desarrollo mundial y se proporciona informacin adicional

sobre las fuentes, el tratamiento y la actualizacin de los
indicadores demogrficos, econmicos y ambientales fundamentales correspondientes a los 133 pases incluidos en
los cuadros estadsticos principales.
El Banco Mundial no se dedica a recopilar datos primarios sobre diversas reas, excepto en lo que respecta a
la deuda de los pases y los estudios sobre niveles de vida.
Sin embargo, el Banco utiliza muchos datos socioeconmicos, y por esta razn presta especial atencin a la documentacin de los mismos para informar a quienes los
utilicen en los anlisis econmicos y en la formulacin de
las polticas. Las diferencias en los mtodos y las convenciones empleados por los rganos que recopilan datos primarios -por lo general, organismos nacionales de
estadstica, bancos centrales y servicios de aduanaspueden dar lugar, con el tiempo, a importantes discrepancias entre los datos de los distintos pases y dentro
de cada uno de ellos. En la edicin de 1997 de World
Development Indicatorsse puede encontrar una documentacin ms completa sobre el tratamiento de los datos
primarios.

Pas
Albania
Alemania

Angola
Arabia Saudita
Argelia

Nmero de
orden segn
el PNB per
cpita en
ltimo censo
los cuadros de poblacin

DE

ltima encuesta
demogrfica o
de hogares

En cada cuadro estadstico de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial se enumeran los pases en
orden ascendente del PNB per cpita. En consecuencia, el
nmero de orden segn el PNB per cpita que aparece en
la segunda columna es el que corresponde a cada pas en los
cuadros estadsticos.
En dichos cuadros, las cifras que aparecen en las franjas
de color son medidas de resumen correspondientes a los
grupos de pases. La letra p despus de la cifra indica que es
el promedio ponderado; la letra m que es la mediana, y la
letra t que es el total.
Las tasas de crecimiento se dan en cifras reales, salvo que
se indique lo contrario en las Notas tcnicas.
La fecha lmite de los datos es el 1 de febrero de 1997.
El smbolo . . significa que no se dispone de datos.
Un espacio en blanco significa no aplicable.
0 y 0,0 significan cero o menos de la mitad de la unidad indicada.
Las cifras que aparecen en bastardilla indican que los
datos corresponden a aos o perodos distintos de los
indicados.
El smbolo t ndica pases de ingreso alto clasificados
por las Naciones Unidas como pases en desarrollo, o considerados como tales por las autoridades respectivas.

Registro
civil
completo

Datos ms
Cuentas nacionales
recientes sobre Cierre del
utilizacin
ejercicio Ao de Valoracin
de precios
econmico base
del agua

45
129

1989

1970
1991

Dic. 31
Dic. 31

1993
1990

VPC
VPC

33

1970

1987

Dic. 31

1970

VPC

104

1992

1975

1970

VPC

69

1987

Calendario
Hegiriano
Dic. 31

1980

VPP

Salud maternoinfantil, 1993

PAPCHILD, 1992

1990

Base
c,ntable
para las
finanzas
pblicas

INDICADORES

Pas

ltima encuesta
demogrfica o
de hogares

VPC
VPP
VPC
VPC
VPC

1987
1989
1980
1994
1987

Jun.
Dic.
Dic.
Dic.
Dic.

30
31
31
31
31

1985
1990
1985
1985
1980

VPC
VPP
VPC
VPC
VPC

1992
1990
1988
1992
1987

Mar. 31
Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31

1986
1980
1990
1985
1980

VPC
VPP
VPC
VPP
VPP

1987
1987
1991
1987
1975

Dic. 31
Jun. 30
Mar. 31
Dic. 31
Dic. 31

1960
1980
1986
1977
1986

VPC
VPC
VPP
VPP
VPC

Dic.
Dic.
Dic.
Dic.
Dic.

31
31
31
31
31

1990
1975
1978
1990
1987

VPC
VPC
VPC
VPC
VPC

P
C

CDC, 1993

1980
1987
1987
1992
1970

DHS, 1994

1986

DHS, 1994
DHS, 1995

1990
1987
1992

Dic.
Dic.
Dic.
Dic.
Jun.

31
31
31
31
30

1986
1994
1980
1975
1987

VPP
VPP
VPP
VPC
VPP

C
C
C
P
C

CDC, 1994

1975

Dic. 31

1962

VPC

1980

1985
1992
1996
1985

VPP
VPP
VPC
VPC

1991
1990

Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31
Sep. 30

Fam. y fec., 1990

LSMS, 1994
DHS, 1993

1989
1987
1991
1975
1991

Dic. 31
Jul. 7
Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31

1993
1981
1993
1985
1990

VPP
VPP
VPP
VPC
VPP

C
P
C
P
C

Ingresos, 1989

1990

31
31
30
31
31

1980
1989
1976
1987
1975

VPC
VPC
VPP
VPP
VPC

C
P
P

DHS, 1993

1982
1989
1970

Dic.
Dic.
Jun.
Dic.
Dic.

DHS, 1995
ASA, 1991
ASA, 1994-95
DHS, 1994-95

1980
1970
1991
1987
1987

Dic.
Dic.
Dic.
Dic.
Sep.

31
31
31
31
30

1970
1958
1986
1989
1976

VPP
VPC
VPC
VPC
VPC

C
P

13
77
124
29
52

1991
1989
1991
1992
1992

DHS, 1994

89
96
61
11
4

1991
1991
1992
1985
1990

DHS, 1988
DHS, 1991

Camboya
Camern
Canad
Chad
Chile

21
43
119
6
101

1962
1987
1991
1993
1992

China
Colombia
Congo
Corea, Repblica de
Cosra Rica

42
75
46
108
81

1990
1993
1984
1995
1984

Poblacin, 1995
DHS, 1995

Cte d'Ivoire
44
Croacia
92
Dinamarca
130
Ecuador
64
Egipto, Rep. rabe de 51

1988
1991
1991
1990
1986

115
106
110
128

1980
1991
1991
1990

Estonia
Etiopa
Federacion de Rusia
Filipinas
Finlandia

87
2
78
57
120

1989
1994
1989
1990
1990

Francia
Gabn
Gambia
Georgia
Ghana

125
95
25
34
31

1990
1993
1993
1989
1984

Grecia
Guatemala
Guinea
Guinea-Bissau
Hait

107
63
39
16
17

1991
1994
1991
1983
1982

Base
contable
para las
finanzas
pblicas

1986
1993
1989
1990
1987

Bangladesh
Belars
Blgica
Benin
Bolivia

1992

Cuentas nacionales
Datos ms
recientes sobre Cierre del
ejercicio Ao de Valoracin
utilizacin
de precios
del agua
econmico base

235

31
31
30
31
31

1991
1989
1991
1991
1989

70

MUNDIAL

Dic.
Dic,
Jun.
Dic.
Dic.

105
49
117
127
37

El Salvador
Emiratos rabes
Unidos
Eslovenia
Espaa
Estados Unidos

Registro
civil
completo

DESARROLLO

1976
1989
1985
1991
1989

Argentina
Armenia
Australia
Austria
Azerbaiyn

Botswana
Brasl
Bulgaria
Burkina 1aso
Burundi

Nmero de
orden segn
el PNB per
cpita en ltimo censo
los cuadros de poblacin

DEL

SELECCIONADOS

EMF, 1981
DHS, 1994

ASA, 1995

DHS, 1991

Pobl. actual, 1994

C
C
C

C
C
C
P
C
C
C

C
C
C
C

C
C

C
C

236

INFORME

SOBRE

Pas

EL

Nmero de
orden segn
el PNB per
cpita en ltimo censo
los cuadros de poblacin

Honduras
Hong Kong
Hungra
India
Indonesia

DESARROLLO

Irlanda
Israel
Italia
Jamaica
Japn

40
121
100
27

1988
1991
1990
1991

56

1990

112
113
118
67
132

1996
1983
1991
1991
1990

MUNDIAL

ltima encuesta
demogrfica o
de hogares

DHS, 1990

Letonia
Lbano
Lituania
Macedonia, ERY de
Madagascar

79
82
74
53
12

1989
1970
1989
1994
1993

Malasia
Malawi
Mal
Marruecos
Mauricio

99
5
18
58
94

1991
1987
1987
1994
1990

Mauritania
Mxico
Moldova
Mongolia
Mozambique

36
93
54
23
1

1988
1990
1989
1989
1980

PAPCHILD, 1990
DHS, 1987

Namibia
Nepal
Nicaragua
Nger

76
9
30
10

1991
1991
1995
1988

DHS, 1992

19

1991

131
111
102
123
35

1990
1991
1993
1971
1981

Panam
Papua Nueva Guinea
Paraguay
Per
Polonia

84
60
72
80
86

1990
1990
1992
1993
1988

Portugal
Reino Unido
Repblica rabe Siria
Repblica
Centroafricana
Repblica Checa

109
116
59

1991
1991
1994

26
98

1988
1991

Noruega
Nueva Zelandia
Omn
Pases Bajos
Pakistn

DHS, 1993
DHS, 1991

fimanzas

pblicas

1991
1975

1978
1990
1991
1980

VPP
VPP
VPP
VPP

C
C

1987

Mar. 31

1993

VPC

1980
1989
1990
1975
1990

Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31
Mar. 31

1985
1990
1985
1986
1985

VPP
VPP
VPC
VPC
VPC

C
C
C

1975
1989
1990
1974
1987

Dic. 31
Dic. 31
Jun. 30
Jun.30
Mar. 31

1990
1994
1982
1984
1980

VPP
VPP
VPP
VPC
VPP

1989
1975
1989

31
31
31
31
31

1993
1990
1993
1990
1984

VPP
VPP
VPP
VPC
VPP

C
P

Ingresos, 1995
Estudio nac. de
salud fam. 1992-93
DHS, 1994

LSMS, 1994

Base
contable
p iralas

Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31
Mar. 31

1992

1994
1989
1989
1995
1986

Nigeria

Registro
civil
completo

Cuentas nacionales
Datos ms
recientes sobre Cierre del
utilizacin
ejercicio Ao de Valoracin
de precios
econmico base
del agua

DHS, 1994

68
62
22
114
50

Jordania
Kazakstn
Kenya
Kuwait
Lesotho

1997

P
C
C

ASA, 1993

1984

Dic.
Dic.
Dic.
Dic.
Dic.

DHS,
DHS,
DHS,
CDC,

1975
1994
1987
1992
1974

Dic. 31
Mar. 31
Dic. 31
Dic. 31
Jun. 30

1978
1978
1987
1980
1992

VPC
VPP
VPP
VPC
VPP

1985
1991
1989
1987
1992

Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31

1985
1980
1993
1986
1987

VPP
VPC
VPP
VPP
VPP

1991
1987
1975

Mar. 31
Jul. 14
Dic. 31
Dic. 31

1990
1985
1980
1987

VPP
VPP
VPC
VPC

1987

Dic. 31

1987

VPP

1985
1991
1975
1991
1975

Dic. 31
Jun. 30
Dic. 31
Dic. 31
Jun. 30

1990
1982
1978
1990
1981

VPC
VPC
VPC
VPC
VPP

C
P
P
C
C

1975
1987
1987
1987
1991

Dic.
Dic.
Dic.
Dic.
Dic.

31
31
31
31
31

1992
1983
1982
1979
1990

VPP
VPC
VPC
VPC
VPC

C
P
C
C
C

1990
1991
1976

Dic. 31
Dic. 31
Dic. 31

1985
1990
1985

VPC
VPP
VPC

C
C
C

1987
1991

Dic. 31
Dic. 31

1987
1984

VPP
VPC

1992
1987
1995
1991

LSMS, 1993
Presup. y consumo
familiares, 1993
Gastos de consumo, 1992

Salud infantil, 1989

LSMS, 1991

CDC, 1992
LSMS, 1994

DHS, 1994-95
CDC, 1993

C
C

C
C
C
C
C
C
C

INDICADORES

Pas

ltima encuesta
demogrfica o
de hogares

28

1985

65
88
47
66

1993
1991
1989
1992

Rwanda
Senegal
Sierra Leona
Singapur
Sri Lanka

7
41
8
126
48

1991
1988
1985
1990
1981

DHS, 1992
DHS, 1992-93
SHEHEA, 1989-90

Sudfrica
Suecia
Suiza
Tailandia
Tanzana

91
122
133
83
3

1991
1990
1990
1990
1988

LSMS, 1993

24
97
73
85
71

1981
1990
1994
1990
1989

DHS, 1988
DHS, 1987

14
103
55
90
15

1991
1985
1989
1990
1989

20
32
38

1994
1990
1992

Rep. Dem. Pop. Lao

Repblica
Dominicana
Repblica Eslovaca
Repblica Kirguisa
Rumania

Nmero de
orden segn
el PNB per
cpita en
ltimo censo
los cuadros de poblacin

Togo
Trinidad y Tabago
Tnez
Turqua
Ucrania
Uganda
Uruguay
UzbekistVenezuela
Viet Nam
Yemen, Rep. del
Zambia
Zimbabwe

DEL

SELECCIONADOS

Registro
civil
completo

DHS, 1993

1990

VPC

1987
1991
1989
1994

Dic.
Dic.
Dic.
Dic.

31
31
31
31

1970
1993
1993
1993

VPC
VPC
VPP
VPP

/
/
/

Dic. 31
Dic. 31
Jun. 30
Mar. 31
Dic. 31

1985
1987
1985
1985
1982

VPP
VPC
VPP
VPC
VPP

/
/

1993
1987
1987
1975
1970
1990
1991
1991
1987
1994

Mar. 31
Jun. 30
Dic. 31
Sep. 30
Jun. 30

1990
1990
1990
1988
1992

VPP
VPP
VPC
VPC
VPP

C
C
C
C

1987
1975
1990
1991
1989

Dic.
Dic.
Dic.
Dic.
Dic.

31
31
31
31
31

1978
1985
1990
1994
1990

VPC
VPP
VPC
VPP
VPP

1970
1965
1989
1970
1992

Jun.
Dic.
Dic.
Dic.
Dic.

30
31
31
31
31

1991
1983
1987
1984
1989

VPP
VPC
VPP
VPC
VPC

1987
1994
1987

Dic. 31
Dic. 31
Jun. 30

1990
1977
1980

VPP
VPC
VPP

DHS, 1987
LSMS, 1993
/

Pobl. y salud, 1983

/
DHS, 1995
/

DHS, 1991-92
ASA, 1993
DHS, 1994

Base
contable
para las
finanzas
pblicas

Dic. 31

/
/

LSMS, 1993
Encuesta demog.
intercensal, 1995

Cuentas nacionales
Datos ms
recientessobre Cierre del
utilizacin
ejercicio Ao de Valoracin
de precios
econmico base
del agua
1987

DHS, 1991
LSMS, 1994
LSMS, 1995

237

MUNDIAL

DESARROLLO

P
C
C

C
C

C
C

C
C
C

Notas:
En la columna ltimo censo de poblacin se indica el ao del censo ms reciente.
En la columna ltima encuesta demogrfica o de hogares se indican las encuestas utilizadas para recopilar datos demogrficos o sobre los hogares.
PAPCHILD es el Proyecto Panrabe para el Desarrollo del Nio; DHS son las Encuestas de Demografa y Salud; EMF significa Encuesta Mundial
sobre la Fecundidad; LSMS se refiere a los Estudios de medicin de los niveles de vida; ASA se refiere al programa sobre los aspectos sociales del
ajuste; CDC son los Centros de Control y Prevencin de Enfermedades, y SHEHEA se refiere a la encuesta sobre gastos familiares y sobre las actividades econmicas de los hogares.
En la columna Registro civil completo se sealan los pases que, segn la Divisin de Estadstica del Departamento de Informacin Econmica y Social
y Anlisis de Polticas de las Naciones Unidas, tienen registros completos (f) de estadsticas demogrficas que se declaran en Populationand Vital Statistics Reporw Los indicadores de los pases que cuentan con registros completos de tales estadsticas pueden ser ms exactos y estar ms actualizados.
En la colur na Datos ms recientes sobre utilizacin del agua se indica el ao ms reciente sobre el cual se han recabado datos de diversas fuentes.
El cierre del ejercicoeconmico es la fecha en que se cierra el ejercicio econmico del gobierno central. Los ejercicios por los que se rigen otros niveles del gobierno y los aos que abarcan las encuestas estadsticas pueden diferir, pero si en la columna siguiente se indica un ejercicio econmico, la
fecha que aparece corresponde al cierre del perodo de la declaracin a efectos de las cuentas nacionales.
El ao de base es e, ao que se emplea como perodo de base para los clculos a precios constantes en las cuentas nacionales. Los ndices de precios
derivados de las cifras agregadas de las cuentas nacionales, como el deflacror del PIB, indican el nivel de precios con respecto a los precios del ao de
base. Los datos a precios constantes declarados en el Banco Mundial se han llevado parcialmente a un ao de base comn (1987).
La valoracinde precios indica la forma en que se declara el valor agregado en las cuentas nacionales: en precios bsicos o al productor (VPP), o bien
en precios ce comprador (VPC). Los precios de comprador incluyen los impuestos aplicados al valor agregado y cobrados a los consumidores y, por
lo tanto, tienden a exagerar el valor efectivo agregado en el proceso de produccin.
La base con:able para las finanzas pblicasdescribe la base contable que se utiliza para declarar los datos financieros del gobierno central. Los datos
correspondientes a la mayora de los pases se han consolidado (C) en un grupo de cuentas que comprenden todas las actividades fiscales del gobierno
central. En las cuentas presupuestarias del gobierno central (P) no estn incluidas las unidades del gobierno central.

238

INFORME

SOIBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 99'7

Cuadro 1. Indicadores bsicos

PNB per cpitaa
Poblacin

Pases de ingreso bajo

Excluidos China e India
1
Mozambique
2
Etiopa
3
Tanzana'
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Niger
11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Viei Nam
16
Guinea-Bissau
17
Hait
18
Mal
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica de[
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
24
Togo
25
Gambia
26
Repblica Centroafricana
27
India
28
Repblica Dem. Pop. Lao
29
Benin
30
Nicaragua
31
Ghana
32
Zambia
33
Angola
34
Georgia'
35
Pakistn
36
Maurirania
37
Azerbaiyn'
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Honduras
41
Senegal
42
China
43
Camern
44
C te d'Ivoire
45
Albania
46
Congo
47
RepblicaKIirguisaf
48
SriLanka
49
Armeniaf
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo
50
Lesorho
Egipto, Repblica rabe de
51
52
Bolivia
53
Macedonia, ERY de
54
Moldoval

Supedicie

Imillones]

Imiles
de km2)

3.179,9 t
1.050,3 t
16,2
56,4
29,6
6,3
9,8
6,4
6,4
4,2
21,5
9,0
10,4
13,7
119,8
19,2
73,5
1,1
7,2
9,8
111,3
15,3
10,0
26,7
2,5
4,1
1,1
3,3
929,4
4,9
5,5
4,4
17,1
9,0
10,8
5,4
129,9
2,3
7,5
11,0
6,6
5,9
8,5
1.200,2
13,3
14,0
3,3
2,6
4,5
18,1
3,8
1.590,9 t
1.152,6 t
2,0
57,8
7,4
2,1
4,3

40.606 t
27.758 t
802
1.097
945
28
118
1.284
26
72
141
1.267
274
587
144
236
332
36
28
1.240
924
528
181
580
1.567
57
11
623
3.288
237
113
130
239
753
1.247
70
796
1.026
87
391
246
112
197
9.561
475
322
29
342
199
66
30
60.838 t
40.323 t
30
1.001
1.099
26
34

430
290
80
100
120
160
170
180
180
180
200
220
230
230
240
240
240
250
250
250
260
260
270
280
310
310
320
340
340
350
370
380
390
400
410
440
460
460
480
540
550
600
600
620
650
660
670
680
700
700
730
2.390
L.670
770
790
800
860
920

447
1.905
300
447
185
463
111
2.717
109
284
49
238
11
89
2.382
21
604
407

970
980
1.050
1.110
1.120
1.160
1.330
1.330
1.340
1.390
1.460
1.480
1.510
1,510
1.600
1.610
1.630
1.690

Uzbekistnfr
Indonesia
Filipinas
Marruecos
Repblica rabe Siria
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
Kazakstn f
Guatemala
Ecuador

22,8
193,3
68,6
26,6
14,1
4,3
8,4
16,6
10,6
11,5

65
66
67
68
69
70
71
72

Repblica Dominicana
Rumania
Jamaica
Jordania
Argelia
El Salvador
Ucraniaf
Paraguay

7,8
22,7
2,5
4,2
28,0
5,6
51,6
4,8

Pobreza:

cpita segn la PPAb

porcentaje de

Tasa media de
Dlares
crecimiento Estados
internacionales
Dlares anual 1%}1Undo =0
corrientes
1995
1985-95
1987 1995
1995

med. 1995

55
56
57
58
59
60
61
62
63
64

Estimaciones de] PNB per

p
p

p
p

3,8 p
-1,4 p
3,6
-0,3
1,0
--1,3
-0,7
0,6
-5,4
-3,6
2,4
..
-0,2
-2,2
2,1
2,7
..
2,0
-5,2
0,8
1,2
..
..
0,1
-3,8
-2,7
..
-2,4
3,2
2,7
-0,3
-5,4
1,4
-0,8
-6,1
-17,0
1,2
0,5
-16,3
-0,6
1,4
0,1
..
8,3
-6,6
..
..
-3,2
-6,9
2,6
-15,1
-0,7 p
-- 1,3 p
1,2
1,1
1,8
..
..
-3,9
6,0
1,5
0,9
0,9
2,3
-2,6
-8,6
0,3
0,8
2,1
-3,8
3,6
-4,5
-2,4
2,8
--9,2
1,2

2,5
2,0
2,6
3,2
3,1
2,5
3,8
3,2
4,0
3,6
3,3
3,1
4,8
4,7
.
2,8
5,8
2,3
4,4
..
..
5,7
10,6
5,5
4,5
5,0
4,4
..
6,9
11,8
7,4
4,2
8,9
28,1
8,4
6,0
21,8
8,6
..
7,9
7,3
6,3
15,1
8,2
..
11,5
13,6
10,6
25,4

3,0
1,7
2,4
2,3
2,8
2,6
2,0
2,2
4,3
2,8
2,9
2,4
5,1
5,5
.
2,9
3,4
2,0
4,5
..
..
5,1
7,2
4,2
3,5
4,0
5,2
..
6,5
7,4
7,4
3,5
4,9
5,5
8,3
5,7
5,4
7,5
..
7,0
6,6
10,8
7,8
5,9
..
7,6
6,7
12,1
8,4

8101
450
640
630'
750
700c
540
580
1.170'
750'
780c
640
1.380
1.470c
.
790c
9101
550
1.220
....
....
1.380
1.950
1.130'1
930c.
1.070
1.400
....
1.760
2.000c
1.990
930
1.310
1.470
2.230
1.5401
1.460
2.030
..
1.900
1.780
2.920
2.110
1.580
....
2.050
1.800
3.250
2.260

6,1
14,3
9,1
.
..

6,6
14,2
9,4
.
..

1.780c
3.820
2.540
.
..

12,6
9,8
10,3
13,2
18,5
8,5
23,4
24,2
13,2
15,8
13,7
22,2
11,3
23,8
26,5
8,2
20,7
13,3

8,8
14,1
10,6
12,4
19,7
9,0
16,6
11,2
12,4
15,6
14,3
16,2
13,1
15,1
19,6
9,7
8,9
13,5

2.370
3.800
2.850
3.340
5.320
2.420T
4.480
3.010
3.340
4.220
3.870
4.360
3.540
4.060c
5.300
2.610
2.400
3.650

de vida
al nacer

de $1 al da (PPA)

(aos)

1981-95

1995

33,8
16,4
..
..
45,7
..
53,1
61,5
72,3
..
50,0
.68
87,0
..
28,9

50,2
..

.
52,5

Esperanza Analfa-

personas que
viven con menos

..
43,8
.
84,6
..
..
11,6
31,4
..
41,0
26,3
46,5
54,0
29,4
..
17,7
..
18,9
4,0
..

(%)
1995

63 p
56 p
47
49
51
49
43
48
46
40..
55
47
49
52..
58
42
38
57
50
53
53..
53
58
65..
56
46
48
62
52
50
68
59..
46
47
73..
60
51..
70..
57
44..
67
50
69
57
55
73..
51
68
72
71

..
..
50,4
7,6
7,1
.73
6,8

68 p
67 p..
61
63
60

..
14,5
27,5
1,1
..

70..
64
66
65
68..

2,6
..
53,3
30,4
19,9
17,7
4,7
2,5
1,6
..
..
..

betismo
de adultos

34 p
46 p
60
65
32
65
44
52
40
73
86
81
62
38
6
45
55
69
43
35
22
48
61
40
48
43
63
34
22
.
62

15
27
67
19
37
60

25
.
10
..
18 p
29
49
17
.

69..

57
71..
69..
66
69
71

70..
74
70
70
67
69..
68

Nota: Vanse otros pases en el Cuadro la. Respecto de a comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla
corresponden a aos distintos de los indicados.

16
5
56
28

44
10
18
15
13
38
29
8

INDICADORES

Tnez
73
Lituania'
74
Colombia
75
76
Namibia
77
Belars'
78
Federacin de Rusia
79
Leroniaf
80
Per
81
Costa Rica
82
Lbano
Tailandia
83
84
Panam
85
Turqua
Polonia
86
87
Estonia'
88
Repblica Eslosaca
89
Botswara
Venezuela
90
De ingreso mediano alto
91
Sudftica
92
Croacia
93
Mxico
94
Maurici >
95
Gabn
Brasil
96
97
Trinidad1 y Tabago
98
Repblica Checa
99
Malasia
100
Hungra
101
Chile
102
Omn
103
Urugua,
104
Arabia Saudira
105
Argeni ia
106
Esloventa
107
Grecia
De ingreso bajo y mediano
frica al siu del Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
108
Repblica de Corea
109
Portugal
110
Espaa
111
Nueva /elandia
112
Irlanda
113 t Israel
114 t Kuwait
115 tEmiratosrabs Unidos
116
Reino Unido
117
Australa
118
italia
119
Canad
120
Finlandia
121 t Hong Kong
122
Suecia
123
Pases
Bajos
124
Blgica
125
Francik
126 tSingap ir
127
Austria
128
Estado, Unidos
129
Alemania
130
Dinamarca
131
Noruega
132
Japn
133
Suiza
Todo el mundo

Poblacin
(millones)
Med. 1995
9,0
3,7
36,8
1,5
10,3
148,2
2,5
23,8
3,4
4,0
58,2
2,6
61,1
38,6
1,5
5,4
1,5
21,7
438,3 t
41,5
4,8
91,8
1,1
1,1
159,2
1,3
10,3
20,1
10,2
14,2
2,2
3,2
19,0
34,7
2,0
10,5
4.770,8 t
583,3 t
1.706,4 t
1.243,0 t
487,6 t

Superficie
(miles
2
de km )
164
65
1.139
824
208
17.075
65
1.285
51
10
513
76
779
313
45
49
582
912
20.514 t
1.221
57
1.958
2
268
8.512
5
79
330
93
757
212
177
2.150
2.767
20
132
101.444 t
24.271 t
16.249 t
5.133 t
24.355 t

272,4t
477,9 t
902,2 t
44,9
9,9
39,2
3,6
3,6
5,5
1,7
2,5
58,5
18,1
57,2
29,6
5,1
6,2
8,8
15,5
10,1
58,1
3,0
8,1
263,1
81,9
5,2
4,4
125,2
7,0
5.673,0 t

11.021t
20.414 t
32.039 t
99
92
505
271
70
21
18
84
245
7.713
301
9.976
338
1
450
37
31
552
1
84
9.364
357
43
324
378
41
133.483 t

SELECCIONADOS

PNB per cpftaa

Tasa media de
crecimiento
Dlares
anual %)
1995
1985-95
1,9
1.820
-11,7
1.900
2,6
1.910
2,9
2.000
-5,2
2.070
2.240
-5,1
-6,6
2.270
2.310
-1,6
2.610
2,8
2.660
8,4
2.740
2.750
-0,4
2.780
2,2
1,2
2.790
-4,3
2.860
2.950
-2,8
3.020
6,1
0,5
3.020
4.260 p
0,2 p
3.160
-1,1
3.250
0,1
3.320
3.380
5,4
3.490
-8,2
-0,8
3.640
3.770
-1,7
3.870
-1,8
3.890
5,7
4.120
-1,0
4.160
6,1
4.820
0,3
5.170
3,1
7.040
-1,9
8.030
1,8
8.200
8.210
1,3
1.090p
0,4p
490p
-1,1 p
800 p
7,2 p
2,9p
350p
2,220p
-3,5 p

1,780p
3.320 p
24.930 p
9.700
9.740
13.580
14.340
14.710
15.920
17.390
17.400
18.700
18.720
19.020
19.380
20.580
22.990
23.750
24.000
24.710
24.990
26.730
26.890
26.980
27.510
29.890
31.250
39.640
40.630
4.880p

-0,3p
0,3 p
1,9p
7,7
3,6
2,6
0,8
5,2
2,5
1,1
-2,8
1,4
1,4
1,8
0,4
-0,2
4,8
-0,1
1,9
2,2
1,5
6,2
1,9
1,3
..

1,5
1,7
2,9
0,2
0,8 p

DEL DESARROLLO

MUNDIAL

Estimaciones delPNB per

Pobreza:
cpita segn la PPAb
porcentaje de
Esperanza
Dlares
personas que
de vida
al nacer
Estados internacionales viven con menos
Unidos = 100 corrientes
de$1 al da (PPAI (aos>
1981-95
1995
1987 1995
1995
69
3,9
18,5
5.000
18,3
2,1
69
25,2
15,3
4.120
70
6.130
7,4
20,7 22,7
59
15,8
15,4
4.150'
..
70
..
15,6
4.220
26,3
1,1
65
30,9
16,6
4.480
69
..
12,5
3.370
24,5
49,4
66
17,9
14,0
3.770
19,8 21,7
5.850
18,9
77
..
68
..
..
69
0,1
7.540
16,2 28,0
26,1
22,2
5.980
25,6
73
..
67
20,4 20,7
5.580
6,8
70
21,5 20,0
5.400
70
4.220
6,0
25,5
15,6
3.610
12,8
72
17,6
13,4
15,3 20,7
5.580
34,7
68
71
33,0 29,3
7.900
11,8
69p
22,4
18,6
5.030'
23,7
64
74
..
..
..
72
14,9
27,8 23,7
6.400
39,0 49,0
13.210
..
71
..
55
..
67
24,2 20,0
5.400
28,7
72
31,9
8.610'
..
38,1
44,9 36,2
9.770
3,1
73
22,9 33,4
9.020
5,6
71
28,9
23,8
6.410
0,7
70
24,6 35,3
9.520
15,0
72
8.1401
..
70
33,2 30,2
23,6 24,6
6.630
..
73
43,0
..
..
..
70
73
8.310
..
31,6 30,8
..
..
..
74
11.710
..
78
44,2 43,4
6
5p
52p
68p
61p
68p
66
6

27,3
42,4
41,6 47,0
50,5
53,8
63,3 60,6
44,2 58,1
56,3 61,1
86,3 88,2
84,4 61,1
72,0 71,4
70,1
70,2
72,5
73,7
84,6 78,3
72,9 65,8
70,7 85,1
77,7 68,7
70,5 73,9
76,3 80,3
77,6 78,0
56,1 84,4
75,0 78,8
100,0 100,0
..
74,4
78,7 78,7
78,6 81,3
75,3 82,0
105,4 95,9

11.450
12.670
14.520
16.360
15.680
16.490
23.790'
16.470
19.260
18.940
19.870
21.130
17.760
22.950
18.540
19.950
21.660
21.030
22.770c
21.250
26.980
20.070
21.230
21.940
22.110
25.860

..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..

p
9p
77p
72
75
77
76
77
77
76
75
77
77
78
78
76
79
79
78
77
78
76
77
77
76
75
78
80
78
67p

Analfabetismo
de adultos
(%)
1995
33
9

11
5
8
6
9
18

30
9
14p
18
10
17
37
17
2
17
5
3
37
4

30p
43p
17p
51 p
39p
13p
h
h
h
21
21
h
h
h
h
h
8
h
h
h
h
9
h
h
h
h
h
h
h

tClasificados como economas en desarrollo por las Naciones Unidas o considerados como tales por las autoridades respectivas. a. Mtodo del Atlas; vanse las Notas
tcnicas. b. Paridad del pode, adquisitivo; vanse las Notas tcnicas. c. Estimacin obtenida segn el mtodo de regresin; otros datos se han exrrapolado de las esrimaciones
de referencia mas recientes d.l Programa de Comparacin Internacional. d. En todos los cuadros, los datos que figuran para el PIB y el PNB se refieren slo a la parte
continental de Tanzan:a. e. as tasasde crecimienro del PIB fueron rectificadas despus de que se haban complerado los daros estadsticos para estapublicacin. f. Las
estimaciones cerrespon lientts a los pases de la antigua Unin Sovitica son preliminares y su clasificacin ser objero de conrinuos exmenes. g. Los daros se refieren al

PIB. h. Segn la UNE SCO, elanalfabetismo esinferior al 5%.

239

240

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 2. Indicadores macroeconmicos

y cuasidinero
Dinero
DflciLl
supervit
Tasa Promedio en
Tasasbancarias
corriente del nominal
circulacin
de inters nominal
gobierno
mediade
como
(porcentajes anuales medios)
central'
aumento
porcentaje
Tasasobre
Tasasobre
1%de PIB8 anual (%)
delPIB
losdepsitos
losprstamos
1980 1995 1985-95 1980 1995 1980 1995
1980 1995
Paises de ingreso bajo
Excluidos China e India
1
Mozambique
.
2
Eriopa
-1, 7
.
3
Tanzana
-1,3
.
4
Burundi
1,9
5
Malawi
1,1
.
6
Chad
..
.
7
Rwanda
3,5
.
8
Sierra Leona
-4,4
-3,3
9
Nepal
..
10
Nger
5,0
.
11
Burkina Faso
2,0
.
12
Madagascar
. .
-2,8
13
Bangladesh
.
..
14
Uganda
-2,2
.
15
Viet Nam
.
16
Guinea-Bissau
. .
17
Hait
-3,2
.
18
Mal
-1,4
.
19
Nigeria
. .
20
Yemen, Repblica del
..
-13,4
21
Camboya
..
22
Kenya
2,5
-0,3
23
Mongolia
..
8,6
24
Togo
1,8
..
25
Gambia
6,7
7,4
26
Repblica Cenrroafricana -2,1
..
27
India
0,0
-1,6
28
Repblica Dem. Pop. Lao
..
29
Benin
30
Nicaragua
-1,5
3,1
31
Ghana
-2,9
-0,9
32
Zambia
-8,1
3,4
33
Angola
.
.
34
G eorgia
..
..
35
Pakistn
1,8
0,3
36
Mauritania
..
..
37
Azerbaiyn
.9.
..
38
Zimbabwr
-9,0
..
39
Guinea
.
.
40
Honduras
..
..
41
Senegal
1,8
.
42
China
..
..
43
Camern
5,8
0,2
44
Cre d'Ivoire
3,8
..
45
Albania
. .
-4,7
46
Congo
..
..
47
Repblica Kirguisa
48
Sri Lanka
-4,5
-1,5
49
Armenia
..
..
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo
50
Lesotho
1,3
18,0
51
Egipto, Repblica rabe de 9,0
6,5
52
Bolivia
. .
-1,2
53
Macedonia, ERYde
54
Moldova
..
..
55
Uzbekisrn
56
Indonesia
9,6
9,9
57
Filipinas
4,1
2,0
58
Marruecos
0,5
..
59
Repblica rabe Siria
-3,5
7,1
60
Papua Nueva Guinea
-6,2
-4,1
61
Bulgaria
..
-4,1
62
Kazaksvn
63
Guatemala
2,1
0,8
64
Ecuador
0,9
3,3
65
Repblica Dominicana
2,9
8,3
66
Rumania
15,5
2,2
67
Jamaica
..
.
68
Jordania
..
2,5
69
Argelia
..
70
El Salvador
-0,4
0,8
71
Ucrania
..
.
72
Paraguay
3,3
3,0

..
,
.

23,6
-0,6
7,3
51,4
.

1,1
9,3
24,2
14,1
69,0
.
16,9
6,5
.

21,61
.40,7
13,5
18,0
20,0
13,6
19,4
21,9
13,3
13,8
18,2
18,4
12,7
.
.

13,8
42,9
20,2
25.1
47,0
7,7
37,6
25,7
28,9
23,1
20,9
46,0
12,7
25,1
30,0
15,4
12,6

24,0
17,9
23,8

.
.

21,3
. .
0,5
14,4
6,1
16,8

42,1
30,7
19,9
15,2
13,7
15,5
9,8
33,7
14,2
22,3
17,9
35,6
10,1

29,8
..
29,0
21,1
18,9
34,7

39,7
52,2
16,2

.
11,5
24,6
..
37,3
5,5
5,0
7,0
.
.
.

11,5
12,0
16,7
11,0
13,5
11,0
14,0
14,5
14,5

15,1
42,8
15,3
47,3
16,0
15,0
28,8
.
.
.

8,3
6,8
.
.

6,0
7,6
.
26,5

11,3
10,8

14,0
20,2

32,9

.
.

13,5

14,5
8,4

20,2

5,8
..
6,2
5,0
5,5
.
.

6,2
..
11,5
7,0
..

8,7
13,6
60,1
..
12,5
5,5
.
14,0
..
11,1
28,7

13,2
22,0
38,5
40,9
32,9

20,7
13,1
.
.

..

18,7
10,6
28,8
. . 114,9
14,5
..
15,0
25,0
10,5
16,0
16,5
16,3
. . 25,7
14,5
..
..
19,9
19,0
..
9,5 113,3
..

..

5,5
3,5
..
10,6
6,2
5,4
7,5
6,2

.
25,9
17,5
12,0
..
11,0
5,5
.

14,5

15,3
5,5
..
16,1

9,6
8,3
18,0

13,3
10,9
18,9

6,5

12,0
.
. 162,5
17,5
34,7
..
21,5
16,5 27,0
14,5
..
5,0
12,1
13,0
16,0

14,5

19,7

11,0

16,0

19,0

14,7

11,0
13,3
28,0

16,4
16,5
51,0

..
..
6,0
12,3
4,9
5,0
6,9

45,4
65,2
63,2
30,2

8,4
.

14,0
7,0

17,1
14,7
10,0

11,2

9,2

5,1

..
22,7
55,3
31,9
51,3
33,4
10,2
14,8
21,2
.
36,5

..

20,5 23,5
21,2 26,6
17,8
24,4
33.4
19,9
32,8 44,0
.. 104,5
53,3
38,8
28,0
36,1
.
19,8

52,2
.
32,3
6,1
22,1
3,1
10,8
61,6
11,6
1,3
2,6
18,4
6,4
65,7
88,3
62,5
14,7
4,6
33,0

11,5
..

1985-95

..
.

28,9
96,8
44,9
..

4,0
2,5
7,9
5,5
6,3
9,2
4,0
6,2
6,2

10,0
6,2
5,3

10,1
17,1
836,2
24,0
38,4
16,2
75,1
28,4
.
..
..
..
15,6
38,7 40,9
7,5
20,5
19,3
.
9,5
22,1
29,5 26,0
.
.
.
8,8
18,6
21,1
25,2
3,9
26,6 20,0
28,3
33,2 92,4
-2,9
20,6
16,2
2,2
26,7
26,2
.47,5
1,1
14,8
14,7
.
. .
.
17,0
28,4
31,8
.

13,9
19,0
43,1

Tasamedia
deinflacin
anual (%)
(deflactor
delPIB)

9,0
.
.
.

9,5
.
.

0,0

26,4

7,9
43,3
. .

11,0
9,0

21,2
55,7

15,6

43,6
9,0

23,2
3,3
14,4
70,3
21,2

.
.

.
.

19,1
122,7
31,0

13,0
51,6
. .
9,0
3,8
9,8
22,6
..
961,6
28,6
91,5
169,5
310,0
9,2
6,9
..
20,9
..
14,3
3,7
9,3
2,0
4,0
27,3
2,2
.
11,8
183,1

13,4
15,7
18,4
..
..
..
8,8
9,8
4,8
16,0
4,5
45,9
..
18,6
45,5
26,4
68,7
28,3

Balanza
encuenta
corriente
(%delPIB)
1980

Reservas
internacionales
brutas
len mesesde
importaciones)

Valor neto
actual de
la deuda
externa
(%delPNB)

1995

1980

1995

1995

.
-1,9
-17,5
..
-0,6
-21,0 -35,0
1,2
-4,1
-4,2
-6,5
-14,2
-10,1
-4,8
-8,9
-10,9
-8,2
-2,9
0,8
-13,8
-8,6
-6,5
-3,5
-6,6
-7,6
..
-9,9
-48,0 -16,1
-6,9
-3,3
-8,0
-8,9
5,6
-1,9
..
3,0
..
-6,7
-12,1
-4,4
-34,7
4,5
-8,4
-5,8
-37,2
-2,1
-5,4
-2,8
-1,7
-1,8
. -12,7
-2,5
2,4
-19,2
-36,9
0,7
-6,5
-13,3
.
.. -18,1
..
..
-4,8
-3,8
-18,8
-2,6
.. -10,9
-2,8
-7,3
..
-5,3
-12,3
-5,1
-12,8
0,1
2,8
0,2
-10,1
-2,2
-18,0
-2,7
..
-0,5
-9,8
-26,4
..
-9,5
-16,3
-4,7
.. -13,6

.
4,0'
0,2
..
1,4
1,7
6,7
0,7
8,9
1,6
1,5
0,1
1,5
0,1
.

..
7,0
1,5
8,7
1,5
4,2
4,7
2,7
4,9
2,6
7,1
1,1
4,2
3,8
0,0
2,5
1,6
4,0
1,5
2,5
0,8
1,2
3,4
3,6
5,3
9,0
5,2
1,8
3,2
1,2
4,3

333
61
148
50
65
38
4
137
26
53
27
98
32
43

-18,1
-,1
-7,1

15,3
-1,9
-0,2
..
..
..
-0,6
-5,9
-7,5
1,9
-11,3
4,8
..
-2,1
-5,5
-10,9
..
-5,1

..

..

22,9
14,9
..
24,9

0,6
0,9
..
-13,5

0,6
0,6
5,8
..
.

2,1
..
1,4
0,4
2,2
8,0
..
0,4
0,9
3,1
1,2

..

.
..
3,1
3,6
..
2,7
..
1,5
0,2
10,5
1,1
0,1
..
0,9
..
1,5
..

.
..
2,1
1,7
..
..

1,0
1,5
1,9
6,3
0,1
1,5
3,7
0,4
..
4,2
..

12,2
-2,0
-4,0
..
-2,7

1,3
3,1
6,0
..
..

5,4
11,8
6,7

0,0
-3,5
-2,7
-4,7
2,6

..
2,9
4,6
1,7
2,2
3,5

..
3,0
2,6
3,6

..

..

..
4,3
4,1
1,5
2,1
0,8
6,3
5,8
3,6
..
6,7

2,8
2,4
3,4
0,7
2,9
2,0
5,3
5,0
3,2
0,7

13,8
2,7
-2,4
-3,9
-4,6
-1,1
-3,8
-5,6
-9,0
-5,6
-0,7
-1,4
-19,0

1,7
2,9

..

1,3

..

138
235
25
73
132
128
52
72
39
75
59
52
23
43
46
520
61
139
260
44
38
166
8
65
59
_01
54
16
97
185
32
325
15
44
14

26
56
67
57
16
7
54
49
62
118
45
87
22
19
76
33
18
123
108
64
22
10
27

Nora: Respecto de la comparabilidad y coberrura de los daros, vanse las Notas rcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos disrinros de los indicados.

INDICADORES SELECCIONADOS

Tasa
nominal
media de

Promedio en
ci.rculacin
como

central'
(%de PIB)

aumento
anual %)

por:entaje
de PIB

1980

1995

19W595

1980

9,2
.. ,
1,5

..
0,7
2,8

9,8
..
31,6
..
..
..
.
388,5
23,6
63,4

37,6
. .
17,1
..
..

73
74
75

Tniez
Untuania
Colombia

76

Namnibi 1

77
79
80
81
82

Bela rs
Fee1 c de Rus,a
L,eronia
Per
Cosla B ca
Lbano

..
.
..
2,0
-3,5
..

83
84
85
86
87

Tala.nd,a
Pianm
Turqu.1
Folonia
Estonia

-0,1
o,4
2,6
....
..

8,1
2,8
-2,4
0,8
..
.

19,7
11,3
73,9
87,2
..
.

89
90

Bolswva a
Venezuela

10,8
7,4

21,1
2,6

4,4
. .
3,8
-1,9
..
4,1
24,1
. .

-4,2
2,1
2,4
1,9
..
-13,3
. .
4,0

78

88
Eloac
Reb

De ingreso mediano akto

91
Sudfiia
92
Croacik
93
Mlxico
94
Mauricio
Gabn
95
96
Erasil
97
Trinid. d y Tahago
98
Repblica Checa
99
MIaiasi,
100
H-ungr a
101
102
103
104
105

Chile
Omnn
Urugui,y
Arabia Saudita
Argent na

106
Eslovenia
107
Grecia
De ingreso bajo y mediano
frica al sur del Sahara
Asia orientay el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte

7,1

..

-5,6
-2,5
0,5
-0,4
-11,2

7,3

4,7

. .

6,7
7,9
2,1
..
-2,6

5,3
-4,3
0,6
..
..

.
-0,4

..
-14,4

DESARROLLO

MUNDIAL

Dier y cuasidinero

Dficit/
supervit
corriente de
gobierno

0,7

DEL

Tasas bancarias
de inters nominal
(porcentajes anuales medios) _

Reservas
internacionales
brutas

Valor neto
actual de
la deuda

(defiactor
(del PIB)

corriente
%del PIB)

(en meses de
importaciones)

(%del PNB)

Tasa sobre
los prstamos

1995

1980

1995

1980

1995

44,3
22,6
19,5

2,5
..
..
..
..

..
8,4
32,3

7,3
..
..
..
..

..
27,1
42,7

6,0
...
25,2

18,5

10,4

175,0

....

10,5

10,8
100,8

..
..
..
18,3
12,9

34,5
32,8
14,2
57,0
..
..

73,8
67,9
24,8
31,8
22,5
62,9

12,0
..
8,0
..
..
..

19,2
36,3

28,2
28,9

25,9
23,1

14,5
. .
46,1
20,3
1,2
995,5
4,3
..

50,1
..
25,2
40,0
15,3
11,1
27,1
..

51,7
5,5
22,1
..
30,7 20,6
73,2
9,3
7,5
14,6
26,1 115,0
40,1
6,6
81,0
..

15,5

46,1

85,0

6,2

..

..

43,0

3,0

26,1

21,0
13,8
31,2
13,8
19,0

37,7
..
50,3
..
79,6
..
14,5

13,7
6,5
38,2
..
11,9
15,3
15,8

47,1
. .
66,6
..
..
..
21,3

18,2
9,4
99,1
..
17,8
24,8
23,1

19,5
19,0
13,1
11,0
12,0
..

8,8
18,0
8,4
18,8
7,7
16,9
8,5
12,6
0,4
16,0
14,1
176,9

9,0
13,8
10,0
12,2
6,6
20,2

5,0
..

102,0

.. 319,5
..
34,6
..
36,6
36,7
25,0
76,8
24,7

..
11,6
..
25,0
16,5
17,2
38,8 32,2
. . 117,6

25,5
5,7
71,3
5, 1
257,9

Balanza
en cuenta

los depsitos

38,7

Tasa sobre

Tasa media
de inflacin
anual 1%)

14,8
16,0
23,9
16,3
11,6
7,2
76, 1
26,8
8,7
9,0
10,0
24,7

1985-95

148,9

1980

1995

1980

--4,0

-4,1
-8,7
-5,4

2,0
..
12,5
.
..

2,1
2,5
5,0

..
..
6,6
1,2
. .

2,5

-0,6
..

1,6
-1,2

2,8

1995

1l,3..

externa
1995
52
9
27

0,9

35

72,5
398,5
18,4
..

..
..
-0,5
-13,7
..

-o,4
-7,4
-1,5
-45,7

8,0
..
..

14,4
11,1
..
33,5
16,0
15,6

5,0
1,7
64,6
91,8
77,2
10,6

-6,4
-9,2
-5,0
-6,0
..
..

-8,1
-2,2
--1,4
-3,6
-4,6
37

3,3
0,2
4,3
0,3
..
..

8,5
..

14,2
32,2

11,5
37,6

-15,6
6,8

7,9
3,0

4,3
9,4

13,9
....
36,7
8,8
5,0

--2,6
-9,5
-0,3
-0,6
8,1

3,6
. .
1,4
1,9
0,7

1,4
2,5
2,1
4,2
0,8

.
18
67
..
89

-5,5
5,7
. .

-2,6
5,5
-3,1

2,3
11,4
. .

7,9
6,5

23
52
36

3,2

39

6,7

72

18,0
..

3,2
8,6
3,0
14,6
5,0
0,9
3,7
4,9
2,2
4,4
22,5
6,3

7
52
40
25
35
98
43
31
6
31
13
47

13,5
5,5
39,2
12,2
5,5

9,5
. .
28,1
12,2
12,5

17,9
20,2
..
20,8

52,2
6,9
7,0

. .
10,0
. .

..
15,2
12,8

875,3
6,8
12,2

7,8

7,6

3,3

-1,1

-5, 9

4,6

. .

32,6

19,9

-2,-3

-5,8

. .

17,9
-0,2
70,7
2,8
255,6
...
15,4

-7,1
15,8
--7,0
26,5
-6,3

5,9
3,2
12,5
5,0
7,0
. .
3,7

8,8
2,6
5,3
2,7..
6,2
2,1
7,0

41
28
31

--5,5

0,2
--8,1
-2,0
-6,5
-1,4
-0,2
-3,2

-8,3
-3,7
-2,6
-4,3
-10,6
-3,9

-1,8
-0,2
0,2
-6,6
2,3
-6,0

1,3
15,2
6,0
0,6
2,7
3,6

2,5
6,2
3,2
2,4
2,0
2,5

.
.

53,4

15,8

6,2

4,1

5,9

16,0

4,5
-5,3
-10,3
9,0

1,8

.
..

.
50,5

33,9
31,3
33,4
50,4
18,8
32,5
53,0

18,5

29,0
70,1
75,4
26,4
43,8
14,

40,9
78,1
78,6
77,6
50,1
6 ,

33,1
19,0

77,7
9,2
54,0 9,5

6,5
..

12,1

..
36,4

. .
61,3

14,1
8,6

4,1
..

16,2
10,6

6,7
..

5,1
3,7

1,3
-2,8

-0,4
-5,5

2,0
2,5

1,3
1,9

12,7
12,9
9,0
.
11,3

6,4
7,1
3,2
.
6,2

19,0
14,3
9,8
.
15,2

12,5
8,6
7,7
.
11,1

6,0
2,9
3,8
8,7
5,5

-2,3
-0,6
-2,7
-4,4
--3,4

2,4
-1,5
4,5
.
2,0

6,4
2,3
1,6

2,4
0,8
2,9

2,0

3,1

72
8,4
8,1
6,4
.

17
3,2
2,8
3,9
3,2

-05

41

4,4

2,

-0,6
-- 13,3
-5,0

1,1
18,0
-2,2

5,2
3,0
6,4

1,5
5,7
2,5

-2,1
-0,9

6,
5,3

2,0
2,1

1,5
3,0
2,8
13,3

5,5
4,1
7,7

31
18
.

de frica

Amrica Latina y el Caribe

Pases de ingreso -Ato
108
109
110
111
112
113

isral-69

6,0
-3,4~4,9
3,8
--1,8
,

114
115

70,5
Emiirawisrabe,sUnidlos -il,0

..
-8,8

116
117

Repbbica de Corea
Portugal
Espai,
Nueva Zelandua

Irlandi,

2,8
-2,7
0,4
-1,6
-5,7

l Kuwaii

11,2
19,2

11,4
22,1

3,2
4,6

8,4

-3,4
-1,9

122

Italia,
CanadaL
Pinlandia
Hong Kong
Suecia

--6,4
-2,4
2,0
..
-2,5

-8,4
..
-9,0
.
-5,9

..
8,9
6,6
.
..

70,9
45,1
39,8
60,7
..

62,5
59,3
56,7
..
..

123
124
125
126
127

Pses Bajos
Blgici
Francia
Singapur
Austrii

1,2
-2,9
2,2
9,8
0,6

-2,3
-2,6
-3,8
15,0
-1,5

5,6
13,0
3,7
14,3
7,0

67,3
45,0
71,6
57,7
72,6

82,0
80,2
64,4
82,6
89,5

6,0
7,7
7,3
9,4
5,0

4,4
4,0
4,5
3,5
2,2

1,
18,0
12,5
11,7
..

l2 Estados
Unidos
J29
Alem, nia

--0,5
..

--1,4
-0,2

3,9
8,1

60,4
..

59,4
62,0

13,11
7,9

5,9'
3,9

15,3
12,0

8,8
10,9

Dinar iarca
Noru,-ga
132 Japn
133
Suiza
Too-el.-muno-

-1,2
4,0
-3,2
0,8
-

-1,2
1,0
..
-3,4

4,4
5,9
5,9
4,6

42,6 57,8
47,1
55,6
83,4 112,7
107,4 126,3

10,8
5,0
5,5
8,8

3,9
5,0
0,7
1,3

17,2
12,6
8,3
5,6

10,3
7,8
3,4
5,5

121

130
131

..
11,9

9,2

-1,2
0,6

l18
119
120

Reino Unido
Australia

15,5

6,7
11,2
6,3
3,9
2,5
171

-0,5

3,2

0,1

.
2,8
3,0
1,4
3,4

-3,3
1,7
-1,0
-0,2

0,8
.3,0
2,2
7,2

a. Se refCere al :,quilibi o del presupuesto corrience, sin incluir las donaciones. b. Incluye a Ericrea, c. Tasa sobre los cercificados de depsaio.

1,5

..
..
.
.

24~1

242

INFORME

Cuadro 3.

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

Indicadores econmicos externos

Relacin neta
de intercambio
de trueque
(1987=100)

Pases de ingreso bajo

Excluidos China e India
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49

1997

Mozambique
Etiopa
Tanzana
Burundi
Malawi
Chad
Rwanda
Sierra leona
Nepal
Nger
Burkina Faso
Madagascar
Bangladesh
Uganda
ViecNam
Guinea-Bissau
Hait
Mal
Nigeria
Yemen, Repblica del
Camboya
Kenya
Mongolia
Togo
Gambia
Repblica Cenrroafricana
India
Repblica Dem. Pop. Lao
Benin
Nicaragua
Ghana
Zambia
Angola
Georgia
Pakistn
Mauritania
Azerbaiyn
Zimbabwe
Guinea
Honduras
Senegal
China
Camern
Cte d'Ivoire
Albania
Congo
Repblica Kirguisa
SriLanka
Armenia

Pases de ingreso mediano

De ingreso mediano bajo
50
Lesotho

Comercio
exterior
(%del PIB)

1985
111 m
112 m

1995
91 os
91 m

113
1191
126
133
99
99
136
109
98
91
103
124
126
149
..

1980

1995

124
74
83
52
87
103
75
89
85
101
103
82
94
58

61
27
37
32
64
65
41
62
30
63
43
43
24
45

..

..

91
89
100
167
131

92
52
103
86
84

52
52
51
48

102
39
96
43
69
46
32
40
60
30
45
54
37
33
83
48
17
38
81
88

..
124

..
98

..
67
58
107
119
69
17

..

. .

139
137
109
92

90
111
91
150

..

111
111
93
89
153
..

112
110
..

100
120
118
107
109
113
109
..
150

..

110
95
64
85
86
..

114

106

. .

..

66
68
18
87
..
..

37
104

..

..

84
91
77
107
105
79

64

81
..
93

..

80
72
13
54
76
..
120

..

..

. .

106
..
..

88
..

87
..

..

..

..

..

36
72

Flujos netos
de recursos:
montos agregados
(%del PNB)
1980
3,4 p
6,3 p
3,9
8,3'
16,4
8,1
15,7
3,3
9,3
5,2
6,5
12,9
8,4
8,7
13,0
8,9
..

108,0
5,2
12,1
0,9
. .

..
8,8

..

0,0

65
103
46
27
53
64
76
59
71
132
46
36
104
66
74
46
80
69
40
46
76
52
128
58
83
85

12,7
35,0
10,7
1,4

9 m

..

7,2
13,8
4,1
14,6
..
..

5,4
29,4
..

4,2
..

11,7
9,0
1,0
10,9
11,8
..
35,5
. .

10,6
.

2,8 p
143

138

.
10,5
.

1995
5,9 p
7,3 p
76,8
12,0
18,1
24,5
22,4
16,2
53,8
22,7
6,4
8,6
13,9
8,4
3,5
10,1
4,4
26,4
28,0
13,9
0,8
3,6

Flujos netos de
capital privado
(millones de $)
1980
7.368 t
4.769 t
0

1995
53.446 t
5.517 t

Asistencia
(%del PNBS
1980
1,9 p
4,1 p

1994
4,3 p
12,6 p

261
100
-3
30

67
-42
137
1
-14

8,4
4,71
12,4
12,8
12,6

0
14
-7
0
199

7
1
-28
-2
-23

4,9
13,4
8,0
8,3
6,8

23,9
95,9
36,0
10,9
25,0

4
131
11
44
0
18
20
10
694
97

0
4
112
1.487
1
2
1
453
-2

12,5
5,8
9,9
9,0

23,7
10,2
6,8
19,2
5,9
74,3
37,3
24,5
0,6

15,1
5,6
16,0
11,3
9,0
12,5
1,0
16,1
10,7
33,3
17,4
12,5
21,3
66,2
4,1
17,8
7,9
7,2
9,1
6,5
8,4
7,9
2,8
7,9
9,2

0
301
0
83
21
4
868
0
4
-26
-26
175
38
0
230
27
0
23
80
137
18
1.732
409
936
0

164
-42
-4
0
10
3
3.592
88
1
-7
525
30
523
0
1.443
3
110
99
20
65
-24
44.339
49
36
70

1,1
6,1
6,0
7,2

440
0
129
0

-49
15
140
8

4,1 p
.

10

44.334 t 130.742 t
..

..

..

56,6
7,3
16,6
0,0
. .

..
5,6
0,0
8,3
24,4
13,9
1,3
..

6,4
10,9
4,3
8,9

101,0
22,7

29,9
31,6
38,0

4,6
14,3

3,7
27,6
13,8
19,8
19,4
0,8
14,2
17,4
46,1
8,5
20,7
11,0

',5
5,1
26,2
.,8
3,1

3,1
2-7

4,2
9,0
0,0
4,4
2,2
..

10,2
11,0
1,5
1-,2
i,6
1(1,0
2-,8
1

6,0

24,9

. .

5,5

9,8
..

,1
9,8

0,6 p

1,0 p

1,3 p

8,4

32

14,9

1,4 p
8,9

51

Egipto, Repblica rabe de

147

95

73

54

14,2

1,9

1.133

294

6,5

6,4

52
53
54

Bolivia
Macedonia, ERY de
Moldova

130

67

38

14,1

..

..

..

..

55
56

Uzbekisrn
Indonesia

..

..

..

145

79

53

2,5

203
0
0
0
987

191
0
79
235
11.648

1(,9

..

12,9
3,0
4,9
2,3
6,8

5,9

..

47
86
78
125
53

1,3

1,0

57

Filipinas

99

114

52

80

3,9

5,2

840

4.605

0,9

1,6

58
59
60
61
62
63
64

Marruecos
Rephlica rabe Siria
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
Kazaksrn
Guaremala
Ecuador

99
138
94
95
..
114
143

90
78
90

62

8,6
19,7
16,8
1,7
..
2,8
7,4

2,9
1,9
10,8
3,7
4,7
1,7
4,8

731
42
106
339
0
91
594

572
43
578
489
500
85
561

4,9
13,0
13,1
0,0
..
0,9
0,4

2,2
5,3

106

45
54
97
66
..
47
51

65
66
67
68
69
70
71
72

Repblica Dominicana
Rumania
Jamaica
Jordania
Argelia
El Salvador
Ucrania
Paraguay

115
66
89
127
173
122
..
110

123
111
105
128
83
89
..
101

7,1

1,5
4,4
5,5
8,4
2,6
1,6
0,9
4,3

150
1.360
9
28
897
-17
0
121

237
687
188
-143
129
8
247
174

1,9

0,7
0,5
2,9
6,5
1,0
3,9
0,3
1,3

..
93
71

48
75
102
..

65
67
..
44

..

106
94
69
47
56
55
60
145
121
57
55
..
82

..
..
..

..

12,3
35,0
3,1
3,2
..
3,6

..

1,5

..

0,1

..

5,1
..

0,4
2,8
..
0,7

6,4
1,6
0,2
1,7
1,4

Nota: Respecro de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

INDICADODRES

SELECCIONADOS

Relacin neta
de intercambio
de trueque
(1987=100)

Comercio
exterior

1985

1995

73
74
75
76
77

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars

123
..
124
.
..

91
....
80
..
.

7T8
79
80
81
82

Federacin de Rusia
Letonia
Per
Costa R[tca
Libano

..
..
111
II
105

....
.
83
92
95

83
84
85
86
87

Tailandua
Panam
Turqua
Polonia
Estonia

103
104
82
95
..

100
86
109
109
....

98
97
166

86
152
82

(%de PIB)
1980

Flujos netos
de recursos:
montos agregados
(%del PNB)

DESARROLLO1

Asistencia

(millones de $]

1%del PNB)
1994

1980

1995

1980

337
0
688

751
194
3.741
.
103

2,7
..
0,3
0,0
..

1.465
65
660
2.265
0

1.116
224
3.532
384
1.153
9.143
228
2.000
5.058
207

.-.
..
1,0
1,4
..
1,3
1,3
1,4
0,0
..

0,6
0,9
0,8
0,9
2,5
o,4
o,6
0,1
2,0
1,1

0
115
1.825

653
64
848

..
11,8
0,0

0,6
2,2
0,1

0,111p
..
0,0
3,0
1,4

0,1 p
0,2
.
0,1
0,4
5,6

1980

1995

32
142
.

7,2
..
2,9

5,7
3,6
2,7

1,4

.
42
63
..

44
91
30
8i
70

..
..
1,8
9,2
..

0,5
2,2
6,4
11,3

2.817
0
-67
248
70

54
..
17
59

90
79
45
53
160

6,5
4,1
3,0
5,5
..

6,1
10,1
0,8
5,6
6,5

..
116
51

124
101
49

..
20,3
2,6

4,3
2,3
0,0

1,6

MLUNDIAL

Flujos netos de
capital privado

93
108
35
11].l...
.

86

1995

DEL

0,7

1,1
0,2
4,7
0,5

88
Rebi a Eslol aca
89
Botswana
90
Venezuela
De ingreso median o alto

110 m

91
92
93
94
95

Sudfrit a
Croacia
Mxico,
Mlauricio
Gabn

101
..
145
77
154

111
.
92
103
90

64
.
24
113
96

44
93
48
120
101

,.....
..
4,8
8,4
-1,9

1,9
8,7
7,9
9,6

0
8.181
48
-93

..
....
346
13.068
304
-125

96
97
98
99
100

Brasil
Trinidad y Tabago
Repblica Che, a
Mlalasia
H-ungri

101
138
98
l14
103

101
86
86
92
97

20
89
..
113
80

15
68
108
194
67

2,9
6,3
0,0
8,7
3,3

2,6
6,4
9,2
14,7
17,4

5.656
258
0
1.913
596

19.097
271
5.596
11.924
7.841

0,0
0,1
0,0
0,6
0,0

0,1
0,5
0,4
0,1
0,5

101
102
103
104
105

Chile
Omn
Uruguav
Arabia Naudita
Argentina

54
89
41
70
16

8,7
3,3
5,3
..
4,6
..
..

4,7
1,3
1,8
....
4,1

2.447
33
479

4.230
126
217
..
7.204

0,0
3,1
0,1
0,0
0,0

0,3

Eslover a

94
77
112
92
120
...
_111

50
100
36
101
12

106

91
182
91
175
123
..
96

0,1

0,0

93 m
91 m
..
94 m
..

2,9 p
5,5 p
2,9 p
3,0Op
1,7 p

4,511p
8,3 p
7,8 p
1,6 p
3,8 p

51.702
7.906
7.135
1.238
26.164

92 m
94ra

1,911p
4,2 p

o,4 p
4,3 p
....

-1.040 t
24.590 t

107
Grecia
De ingreso bajo y mediano
frica al sur del Sahara
Asia orienta] y el Pacfico
Asia meridional

111 m
ll0rm
..
109 m

95 m

Europa y Asia central

Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto

147 m
111 m
96 m

10O8
109
1 10
111
112

94
117
82
90
96

102
92
114
108
90

Repblica de Corea
Portug.d
E spaa
Nueva Zelandia
Irlanda

113

]Israel

114
115

Kuwaii
Emniramos

rabes

Umudos

..

13
47

57

3.475

4,0

1,0
0,5
0,0
0,1

838...

....

..
t
t
t
t
t

t
t
t
t
t

1,01P
3,4 p
0,7 p
2,41p)
o,4 p

3,3 p
16,3 p
1,1 p
1,9 p
0,9 p

1.414 t
54.261 t
..

1,1 p
0,3 p
..

..
1,7 p
..

67
66..
47..
62..
136..

0,2

0,0
..
..

97 m..
74
61
34
62
108

....

184.188
9.128
84.137
5.191
30.059

.
.

99

109

91

69

4,1

1,6

165
181

88
93

113
12

104
139

0,0
0,0

0,0
0,0

116
117

Reino UJnido
Austra a

104
110

102
101

52
34

57..
40..

..

118
119
120
121
122

Italia

107
100
95
87
102

47
55
67
181
61

49..
71..
68..
297
77..

..

Canadi
Fintaandia
Hong Kong
Surecia

84
99
88
118
92

123

Pases Bajos

101

103

103

99..

124

Blgica

96'

1016

128

143..

125
126
127

Franci 1
Singap ur
Austri;i

89
108
92

106
89
87

44
423
76

43..
..
77..

128

Estade sUnid,s

101

102

21

24..

129
130
131
132
133

Alemania
Dinamarca
Noruega
Japn
Suiza

84,
91
142
73
85

96
100
95
127
60

..
66
81
28
77

46..
64..
71..
17..
68..

Todo elmiundo

a. Incluye a Ericrea. b Incluye a Luxemburgo. c. Los daros se refieren a la Repblica Federal de Alemania ates de la unificacin.

.
.
.
0,0

0,0
..
..
.
.

0,1

0,0
.
..
..
..
..
.
..

243

244

INFORME

SOBRE

EL DESARRO LLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 4. Poblacin y poblacin activa

Poblacin

Paises de ingreso bajo

Excluidos China e India
1 Mozambique
2
Eriopa
3
Tanzana
4
Burundi
5 Malawi

Total

Habitantes
de 15 y 64
aos de edad

Totala

(millones)

anual (%j

Imiliones)

Imillones)

1980

1995

2.378 t
709 t
12
38
19
4
6

3.180 t
1.050 t
16
56
30
6
10

Chiad

7
8
9
10
11
12
13
14

Rwanda
Sierra Leona
Nepal
Nger
Burkina Faso
Madagascar
Bangladesh
Uganda

5
3
15
6
7
9
87
13

6
4
21
9
10
14
120
19

15

Viet Nami

54

73

16
17
18
19
20
21
22

Guinea-Bissau
Hait
Mal
Nigeria
Yemen, Repblica de]
Camboya
Kenya

1
5
7
71
9
6
17

1
7
10
111
15
10
27

23

Mongolia

24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45

Togo
Gambia
Reptihflica Centroafricana
India
Repblica Dem. Pop. Lao
Benin
Nicaragua
Gh-ana
Zambia
Angola
Georgia
Pakistn
Mauritania
Azerbaiyn
Zimibabwse
Gunea
Honduras
Senegal
China
Camein
Cce d'Ivoire
Albania

3
1
2
687
3
3
3

4
1
3
929
5
5
4
17
9

46

Congo

47
Repblica Kirguisa
48
SriLanka
49
Armemna
Pases de ingreso miedianio
De ingreso mediano bajo
50
51
52
53
54

11
6
7
5
83
2
6
7
4
4
6
981
9
8
3

5
130
2
8
11
7
6
8
1.200
13
14
3

4
15
3
1.236 t
905 t

Lesocho
Egipro, Repblica rabe de
Bolivia
Macedonia, ERY de
Moldova

Poblacin activa

Tasa media de
crecimiento

55
56
57
58
59
60
61
62
63
64

Uzbekistn
Indonesia
Filipinas
Marruecos
Repblica rabe Sitia
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
Kazakstn
Guatemala
Ecuador

41
5
2
4
16
148
48
19
9
3
9
15
7
8

65
66
67
68
69
70
71
72

Repblica Dominicana
Rumania
Jamaica
Jordania
Argelia
El Salvador
Ucrania
Paraguay

6
22
2
2
19
5
50
3

11

5
18
4
1.591 t
1,153 t
2
58
7
2
4

1980-90 199095
2,O p
2,7 p
,6
3,1
3,2
2,8
3,3

1980

1,7 p
2,4 p
2,6
1,9
3,0
2,6
2,7

1995

1.351 t 1.934 t
371 t 563 t
6
9
19
28
9
15
2
3
3
5

1980

Tasa media de
crecimiento

anual

1995

1. 156 t 1.575 t
317 t 467 t
7
8
17
25
10
15
2
3
3
5

l%}
iMueres (%) Agricultura (%) Industria(%

1980-90 1990-95

1980

1995

1980

1990

1980

1990

2,2 p
2,6 p
1,2
2,9
3,2
2,6
3,0

1,7 p
2,5 p
2,4
2,3
2,9
2,7
2,5

40 p
40 p
49
42
50
50
51

41 p
41 p
48
41
49
49
49

73 p
72 p
84
86
86
93
88

69 p
67 p
83
80
84
92
95

13 p
10 p
7
2
4
2
5

15 p
12 p
8
2
5
3
5

2,4

2,5

2,1

2,5

43

44

88

81

3,0
2,1
2,6
3,3
2,6
2,9
2,4
2,4

-1,7
1,0
2,5
3,3
2,8
3,1
1,6
3,2

3
2
8
3
4
5
44
6

4
2
12
4
5
7
64
9

3
1
7
3
4
4
41
7

4
2
10
4
5
6
60
9

3,2
1,8
2,4
3,0
2,0
2,5
2,8
2,2

2,0
2,0
2,4
2,9
2,1
3,1
2,1
2,7

49
36
39
45
48
45
42
48

49
36
40
44
47
45
42
48

93
70
95
93
92
85
74
89

92
67
95
91
92
84
64
93

3
14
3
3
6
9
4

3
15
0
4
2
7
16
5

2,1

2,1

28

43

26

37

2,7

1,9

48

49

73

72

13

14

1,8
1,9
2,5
3,0
3,3
2,9
3,4

2,1
2,0
2,9
2,9
5,0
2,8
2,7

0
3
3
38
4
3
8

1
4
5
58
8
5
14

0
3
3
30
2
3
8

1
3
5
44
5
5
13

1,3
1,3
2,3
2,6
3,7
2,8
3,6

1,8
1,7
2,7
2,8
4,9
2,5
2,7

85
68
93
43
58
74
80

2
8
2
8
13
7
6

2
9
2
7
16
8
7

2,9

2,1

40
43
46
36
29
53
46

86
71
93
55
70
76
83

40
45
47
36
33
56
46

3,1

3,0
3,6
2,4
2,1
2,7
3,1
2,9
3,3
3,0
2,7
0,7
3,1
2,6
1,5
3,3
2,5
3,3
2,9
1,5
2,8
3,8
2,1

3,0
3,7
2,2

1
0
1
300
2
2
1
5
2
3
3
29
1
3
3
2
1
3
539
4
3
1

2
1
2
398
2
2
2
8
4
5
3
46
1
3
5
3
2
4
709
5
5
2

2
5
1

2
8
2

3,1

2,9

1,9
1,4
1,4

0,5
1,3
1,2

1
0
..
394
2
2
1
6
3
4
3
44
1
4
3
2
2
3
586
5
4
2
l
2
9
2

1,4 p
1,4 p
2,1
2,0
2,4
0,9
--0,1
2,1
1,6
2,2
2,0
3,0
2,3
-0,7
-0,2
2,9
2,2
1,9
-0,4
1,0
5,7
2,2
2,2
-0,1
27

717 t
527 t
1
23
3
1
3
9
83
27
10
4
2
6
9
4
4
3
14
1
1
9
2
33
2

1,8 p
1,7 p
2,7
2,5
2,0
0,7
0,9

23
193
69
27
14
4
8
17
11
11

2,4
2,2
3,3
2,2
-0,2
1,2
2,8
2,5

8
23
3
4
28
6
52
5

2,2
0,4
1,2
3,7
2,9
1,0
0,4
30

2,5

1,8

1,8
3,0
2,9
3,1
2,8
2,9
3,1
-0,2
2,9
2,5
1,0
2,4
2,7
3,0
2,7
1,1
2,9
3,1
-01

1
2
562
3
3
2
9
5
5
4
70
1
5
6
3
3
4
811
7
7
2

1
3
12
2
981 t
712 t
1
34
4
1
3
13
120
40
16
7
2
6
10
6
7
5
15
2
2
16
3
34
3

513 t
387 t
1
14
2
1
2
6
59
19
7
2
2
5
7
2
3
2
11

1
1
5
2
26
1

688 t
507 t
1
21
3
1
2
9
89
28
l0
4
2
4
8
4
4
3
11
1
1
9
2
26
2

2,9

46

46

40

32

21

22

2,8
3,2
1,8
2,0
2,7
2,5
4,0
2,7
2,8
2,8
-0,1
3,3
2,7
1,7
2,2
2,4
3,8
2,7
1,1
3,1
2,3
0,8

39
45
48
34
45
47
28

40
45
47
32
47
48
36

69
84
85
70
80
67
39

66
82

10
7
3
13
6
7
24

l0
8

51
45
47
49
23
45
47
44
47
25
42
43
37
32
39

51
45
46
46
26
44
44
44
47
30
42
45
38
33
41

61
76
76
32
62
72
35
74
91
56
81
76
73
65
57

60
75
75
26
56
55
31
69
87
40
76
74
70
60
55

13
8
8
27
15
7
28
12
14
6
14
8
8
23

13
9
8
31
20
10
29
8
2
19
7
15
9
10
23

3,1

2,6

43

43

58

48

13

14

1,6
2,3
1,6

1,2
2,0
1,1

48
27
48

47
35
48

34
52
21

32
49
17

29
18
43

26
21
41

1,8 p
1,7 p
2,3
2,7
2,6
1,3
0,2
2,8
2,5
2,7
2,6
3,5

36 p
38 p
38
26
33
36
50
48
35
35
34
23

38 p
40 p
37
29
37
41
49
46
40
37
35
26

38 p
41 p
41
61
53
34
43
38
59
52
56
39

32 p
36 p
41
43
47
22
33
34
57
45
45
34

28p
27 p
33
17
18
31
26
25
12
15
20
28

27 p
27 p
28
23
18
41
30
25
14
15
25
24

42
45
48
22
20
25
46
46
15
21
27
50
27

42
48
47
26
26
29
44
46
21
24
34
49
29

83
20
24
54
40
32
35
31
24
36
43
25
45

79

6
45
32
19
20
24
41
16
32
27
19
39
20

7
50
31
17
19
29
47
23
32
31
21
40
23

2,6
3,4
1,7
1,9
2,3
2,7
2,9
3,1
3,1
2,1
0,4
2,9
2,0
1,0
3,6
2,1
3,6
2,6
2,2
2,4
3,1
26

2,1 p
1,8 p
2,3
2,5
2,6
1,2
0,2
2,2
2,9
2,7
2,6
3,0
2,1
-0,4
1,1
2,9
3,5
3,1
-0,2
2,1
4,9
3,7
L,7
-0,1
,9

2,3
-0,6
0,5
3,5
3,2
2,6
0,1
1,8
5,3
4,1
3,4
-0,2
,9

80
64
78
62
28

14
22
52
33
25
24
24
21
26
36
20
39

3
16
6
8
26

Nora: Respecro de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Noras tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos disrintos de los indicados.

DI CA DI: RES

SELECCI0ONADOS

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

Poblacin
Tasa media de

Total
(millones)

crecimiento aos de edad

anual (%
(millones]

1980

1995

1980-90 1990-95

6
3
28
1
10

9
4
37
2
10

2,5
0,9
1,9
2,7
0,6

139
3
17
2
3

148
3
24
3
4

_Poblacin activa

Habitantes
de 15 y 64

Tasa meda de

To,tala
(millones]

crecimiento
anual {)
Mujeres (%) Agricultura (%) Industria

1980

1995

1980

1995

1,9
0,0
1,8
2,7
0,2

3
2
16

5
2
23
1
7

2
2
9
0
5

3
2
16
1
5

2,7
0,7
3,9
2,3
0,5

3,0
-0,2
2,7
2,5
0,2

29
50
26
40
50

0,6
0,5
2,2
2,8
2,5

0,0
-1,2
2,0
2,3
1,9

95
2
9
1
2

99
2
14
2
2

76
1
5
1
1

77
1
9
1
1

0,2
0,2
3,1
3,8
3,5

0,0
-1, 1
3,1
2,5
2,9

26

1980-90 1990-95

1980

1995

1980

1980

1990

1990

30
48
37
41
49

39
28
39
56
26

28
18
25
49
20

30
38
20
15
38

32
40
22
15
40

49
51
24
21
23

49
50
29
30
28

16
16
40
35
13

14
16
36
26
5

44
42
18
23
26

42
40
18
27
22

73
74
75
76
77

Tnez
Lituania
Colombia
Namibii
Belars

78
79
80
81
82

Federacin de Rusia
Letonia
Per
Costa Pica
Libano

83

Tlailandia

47

58

1,7

0,9

39

24

34

2,6

1,3

47

46

71

64

10

14

84

Panami

2,1

1,7

3,1

2,4

30

34

29

26

19

16

85
86

Turqua
Polonia

44
36

61
39
1

2,3
0,7
0,6

1,7
0,3
~1,1

25
19
1

38
26
1

19
19
1

28
19
1

2,9
0,1
0,4

2,1
0,6
-0,8

35
45
51

35
46
49

60
30
15

53
27
14

16
38
43

18
36
41

0,6

0,3

0,9

0,7

45

48

14

12

36

32

1
22

3,5
2,6

2,5
2,3

0
8

1
13

0
5

1
8

3,4
35

2,5
3,0

50
27

46
33

64
15

46
12

10
28

20
28

2,0Op
2,4
o,4
2,3
0,9
3,0

1,7 p
2,2
0,0
1,9
1,3
2,8

2,7 p
2,7
0,3
3,5
2,3
2,1

2,0Op
24
0,1
2,8

34 p
37
43
31
32
44

31 p
17
24
37
27
76

21 p
14
15
28
17
61

29 p
35
32
29
28
14

27 p
32
32
24
43
19
23
31
45
23
38

87

_Esconia

88

Repbl a Eslo,aca

89
90

Botswa ia
VenezuJa

1
15

De ingreso mediano alto

Sudfri.a
Croacis
Mxico
Mauric,o
Gabn

331
29
5
67
1
1

41
5
92
1
1

96 rail
Trinidad y Tabago
Repbbica Checa
Malask
Hunagna

121
1
10
14
11

159
1
10
20
1

2,0
1,3
0,1
2,6
03

91
92
93
94
95
97
98
99
100

438 t

101
102
103
104
105

Chile
Omn
UJrugu-y
Arabia Saudira
Argentr na

11
1
3
9
28

14
2
3
19
35

1,7
3,9
0,6
5,2

-106
107

Eslovenia
Grecia

2
10

2
10

0,5
0,5

De ingreso bajo y mediano

frica al sur de] Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
-Pases de ingreso alto
108
Repb ca de Corea
109
Porrugal
110
Espaa,
111
Nueva Zelandia
112
Irland-,
113
114
115
116

3.614 t 4.771 t
381 t
583 t
1.360 t 1.706 t
903 t 1.243 t
437 t
488 t

1,5

1,5
0,8
-0,1
2,4
-,
1,5
6,0
0,6
3,7
1,3
-0,1
0,6

2,0Op
3,0Op
1,6 p
2,2 p
0,9 p

1,6 p
2,6 p
1,3 p
1,9 p
0,3 p

191

16
3
35
1
0

269 t
24
3
54
1
1

126 t
11
2
22
0
0

182 t
16
2
36
0
1

1,9

29 p
35
40
27
26
45

71
1
6
8

101
1
7
12

48
0
5
5

71
1
6
8

3,2
1,2
0,2
2,8
08

1,6
1,8
0,4
2,7
01

28
32
47
34
43

35
36
47
37
44

37

23

13
41
18

11
27
_15

24
39
56
19
43

7
1
2
5
17

9
1
2
10
21

4
0
1
3
11

6
1
1
6
14

2,7
3,4
1,6
6,5
1,3

2,1
5,1
1,0
3,2
2,0

26
7
31
8
28

32
14
40
13
31

21
50
17
45
13

19
48
14
20
12

25
22
28
16
34

25
26
27
20
32

1
6

1
7

1
4

1
4

0,3

1,2

0,1
0,9

46
28

46
36

15
31

5
23

42
29

44
28

2,2 p
2,7 p
2,3 p
2,1ip
0,6 p

1,7
2,6
1,3
2,1
0,5

p
p
p
p
p

38 p
42 p
43 p
34 p
46 p

40
42
45
33
46

p
p
p
p
p

58 p
68 p
70 p
64 p
23 p

17 p
9p
14 p
13 p
37 p

18 p
9p
15 p
16 p
36 p

2.069 t 2.916 t
196 t 305 t
796 t 1.119 t
508 t 732 t
277 t 317 t

1.669 t 2.263 t
173 t 257 t
704 t 951 t
389 t 532 t
219 t 238 t

1,8

1I

p
p
p
p
p

63
72
73
70
27

175 t
358 t

272 t
478 t

3,1 p
2,0Op

2,7 p
1,7 p

91 t
201I t

151 t
293 t

54 t
130 t

88 t
197 t

3,2 p
3,0Op

3,3 p
2,3 p

24 p
27 p

26 p
33 p

48 p
34 p

36 p
25 p

21 p
25 p

24 p
24 p

902 t
45
10
39
4
4

0,7 p
1,2
o, 1
0,4
0,8
0,3

0,7 p
0,9
0,1
0,2
1,4
0,5

522 t
24
6
23
2
2

605 t
32
7
27
2
2

368 t
16
5
14
1
1

432 t
22
5
17
2

1,2 p
2,3
0,4
1,3
2,0
0,4

0,9 p
1,9
0,5
1,o
1,5
1,7

39 p
39
39
28
34
28

42 p
40
43
36
44
33

9p
.37
26
19
11
19

5p
18
18
12
10
14

35 p
27
36
37
33
34

31 p
35
34
33
25
29

816
38
10
37
3
3

117

[srael
Kuwai.
tEmiiai,,s rabes Unidos
Reino Unido
-Auscra ia

4
1
1
56
15

6
2
2
59
18

1,8
4,4
5,7
0,2
1,5

3,5
-4,9
5,8
0,3
1,1

2
1
1
36
10

3
1
1
38
12

1
0
1
27
7

2
1
1
29
9

2,3
5,8
5,1
0,6
2,3

3,5
-1,6
3,9
0,3
1,4

34
13
5
39
37

40
27
13
43
43

6
2
4
3
6

4
1
7
2
5

32
32
37
38
32

29
25
24
29
26

118
119
120
121
122

rali,a
Canada
Finiland1a
Hong Kong
Suecia
-

56
25
5
5
8

57
30
5
6
9

0,1
1,2
0,4
1,2
0,3

0,2
1,3
0,5
1,6
0,6

36
17
3
3
5

39
20
3
4
6

23
12
2
2
4

25
15
3
3
5

0,8

0,4
1,0
0,1
1,3
0,3

33
40
46
34
44

38
45
48
37
48

13
7
12
..

9
3
8
1
.

38
33
35
50
.

32
25
31
37
..

0,6
0,1
0,5

9
6
34
2
5

11
7
38
2
5

6
4
24
1
3

7
4
26
1
4

2,0
0,2
0,4
2,3
0,5

0,6
0,5
0,8

0,2

0,7
0,4
0,5
2,0
0,8

0,5

31
34
40
35
40

40
40
44
38
41

6
3
8
2
10

5
3
5
0
8

31
35
35
44
41

26
28
29
36
37

0,9
0,1
0,0
o,4
0,6
0,6

1,0
0,6
0,3
0,5
0,3
1,0

151
52
3
3
79
4

172
56
4
3
87
5

110
37
3
2
57
3

133
40
3
2
66
4

1,4
0,6
0,7
0,9
1,1
1,5

1,1
0,3
0,1
0,7
0,6
0,8

42
40
44
40
38
37

46
42
46
46
41
40

3
7
7
8
11
6

3
4
6
6
7
6

31
45
31
29
35
39

28
38
28
25
34
35

Pases Bajos
Blgica
Francia
Singapur
Austri.i
128-Escadc, Uni
129
Alemania
130
Dinamarca
131
Noruega
132
Japn
133
Suiza
Todo el mundo

123
124
125
126
127

'S

14

15

lo
54
2
8

10
58
3
8

228
78
5
4
117
6

263
82
5
4
125
7

1,7

1,9
0,6
1,6

1,0

1,7

4.429 t 5.673 t
1,7 p
1,5 p 2.590 t 3.521 t 2.037 t 2.695 t
2,0Op
1,6 p
38 p 40 p
53 p
49 p
20 p
a. Para obtener las esti,nacio -es relativas a la poblacin activa, a las estimaciones de la poblacin se han aplicado las tasas de participacin proporcionadas por la OIT.

20 p

245

246

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro 5. Distribucin del ingreso o del consumo

Proporcin del ingreso o del consumo
Ao de la
encuesta
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India
1
Mozambique
2
Etiopa
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Nger
11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Vier Nam
16
Guinea-Bissau
17
Hair
18
Mal
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica del
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
Togo
24
Gambia
25
26
Repblica Centroafricana
27
India
28
Repblica Dem. Pop. Lao
29
Benin
30
Nicaragua
31
Ghana
32
Zambia
33
Angola
Georgia
34
35
Pakistn
Maurirania
36
37
Azerbaiyn
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Honduras
41
Senegal
42
China
43
Camern
44
C6te d'Ivoire
45
Albania
Congo
46
47
Repblica Kirguisa
48
Sri Lanka
49
Armenia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo
50
Lesotho
51
Egipto, Repblica rabe de
52
Bolivia
53
Macedonia, ERY de
54
Moldova
55
Uzbekistn
Indonesia
56
57
Filipinas
58
Marruecos
59
Repblica rabe Siria
60
Papua Nueva Guinea
61
Bulgaria
62
Kazakstn
Guatemala
63
64
Ecuador
65
Repblica Dominicana
66
Rumania
67
Jamaica
68
Jordania
69
Argelia
70
El Salvador
71
Ucrania
72
Pataguay

Coeficiente
de Gini

10%
inferior

20%
inferior

Segundo
quintil

Tercer
quintil

Cuarto
quintil

20%
superior

10%
superior

1993,

38,1

2,9

6,9

10,9

15,3

21,5

45,4

30,2

1983-85"

28,9

4,2

9,7

13,2

16,5

21,6

39,1

24,2

1 9 9 5- 9 6 .,b
1 9 9 2a,b

36,7
36,1

3,2
3,0

7,6
7,5

11,5
11,8

15,1
15,5

21,0
21,1

44,8
44,1

29,8
29,3

1993,b
1992,b
1992-93"
1993"
1 9 9 1,b

43,4
28,3
40,8
35,7
56,2

2,3
4,1
3,0
3,5
0,5

5,8
9,4
6,8
7,8
2,1

9,9
13,5
10,3
11,4
6,5

14,0
17,2
14,4
15,4
12,0

20,3
22,0
20,4
21,4
20,6

50,0
37,9
48,1
44,0
58,9

34,9
23,7
33,4
29,0
42,4

199 2- 93

45,0
.

1,3
.

4,0
.

8,9

14,4

23,4

49,3

31,3

57,5

1,2

3,4

6,7

10,7

17,0

62,1

47,7

..

,b

1 9 9 2 a,b

1992 6
1 9 9 2 .,b

33,8
30,4

15,8
16,3
..
12,6
16,1
13,8

21,1
21,0

42,6
40,2

28,4
26,4

4,2
7,9
3,9

12,1
12,9
..
8,0
12,0
8,0

,b
1992,b
1 9 9 3 ,1

50,3
33,9
46,2

20,0
21,8
23,8

55,2
42,2
50,4

39,8
27,3
31,3

3,4
0,7

8,4
3,6

12,9
10,6

16,9
16,2

22,2
23,0

39,7
46,5

25,2
30,4

1992"
1991,
1995",

56,8
46,8
52,7
54,1
41,5

1,8
0,9
1,5
1,4
2,2

4,0
3,0
3,8
3,5
5,5

6,3
8,3
7,4
7,0
9,8

10,0
14,6
12,0
11,6
14,9

17,4
23,9
19,4

62,3
50,2
57,4

46,9
31,7
41,9

19,3
22,3

58,6
47,5

42,8
30,9

1988a,b

36,9

2,8

6,8

11,2

15,8

22,2

44,1

28,5

16,9

21,7

39,3

25,2

199 3

3,7
4,2
..
1,6
3,4
1,5

8,5
9,6

31,2
42,4

1991,1
198 8

1990,1
1 9 9 1a,b

..
.

1990,b

3,8

30,1

8,9

13,1

..

1986-87a"
1 9 9 1 ,,b
1 9 9 0 ,-d

11,2
16,3
14,5
..
16,7
...
16,3
14,4
15,0
...

19,4
21,4
22,0
..
23,1

60,1
41,1
48,2

43,4
26,7
31,7

41,5

25,8

22,1
21,2
21,7

40,7
47,8
46,3
.

25,6
32,1
30,5

..
13,0
12,3
5,8
8,9
7,9
14,4

..
17,0
16,9
10,5
13,2
12,5
18,4

..
22,3
22,9
18,6
19,9
19,7
23,2

39,3
40,4
63,0
52,6
55,7
34,8

24,7
24,9
46,6
37,6
39,6
20,2

6,5
12,5
9,7
..
11,9

3,9
2,8
2,8
.
.
3,3
3,1
0,6
2,3
1,6
3,8

2,8
8,7
5,6
..
6,9
...
8,7
6,5
6,6
.
..
8,3
7,5
2,1
5,4
4,2
9,2

0,9
3,9
2,3
..
2,7

1992c.d
1 9 93"1989"t
1994"
1989,d
1992"

56,0
32,0
42,0
..
34,4
.
31,7
40,7
39,2
..
..
30,8
32,7
59,6
46,6
50,5
25,5

1 9 9 1a,b

41,1

2,4

5,8

10,2

14,9

21,6

47,5

31,9

1991,'
1988a,'

43,4
38,7
..
25,7
.

2,4
2,8
.
4,1
..

5,9
6,9
..
9,5
..

9,8
11,0
.
14,1
..

13,9
15,1
.
18,1
..

20,3
20,9
..
22,9
..

50,1
46,1
..
35,4
..

34,7
31,5

1992,
1 9 9 3 4,b

1988,
1990-91,1

1992''

Nora: Respecto de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas tcnicas.

.
12,3
10,1
10,5
.

20,8

INDICADORES

DEL

SELECCIONADOS

DESARROLLO

MUNDIAL

Proporcin del ingreso o del consumo

Ao de la
encuesta

Coeficiente
de Gini

10%
inferior

20%
inferior

Segundo
quintil

Tercer
quintil

Cuarto
quintil

20%
superior

10%
superior

40,2
33,6
51,3
..
21,6

2,3
3,4
1,3
..
4,9

5,9
8,1
3,6
..
11,1

10,4
12,3
7,6
.
15,3

15,3
16,2
12,6
..
18,5

22,1
21,3
20,4
..
22,2

46,3
42,1
55,8

30,7
28,0
39,5

73
74
75
76
77

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars

1990,.6
1993''
1991,',

32,9

19,4

78
79
80
81
82

Federacin de Rusia
Letonia
Per
Costa Rica
Lbano

1993V
1993',
1994,b
1989"

49,6
27,0
44,9
46,1
..

1,2
4,3
1,9
1,2
..

3,7
9,6
4,9
4,0
..

8,5
13,6
9,2
9,1
..

13,5
17,5
14,1
14,3
..

20,4
22,6
21,4
21,9
..

53,8
36,7
50,4
50,7

38,7
22,1
34,3
34,1

83
84
85
86
87
88
89
90

Tailandia
Panam
Turqua
Polonia
Estonia
Repbl ca Eslovaca
Botswa-a
Venezuela

1992,
1 9 8 9 ,-d

46,2
56,6
..
27,2
39,5
19,5
..
53,8

2,5
0,5
..
4,0
2,4
5,1
..
1,4

5,6
2,0
..
9,3
6,6
11,9
..
3,6

8,7
6,3
..
13,8
10,7
15,8
..
7,1

13,0
11,6
..
17,7
15,1
18,8
..
11,7

20,0
20,3
..
22,6
21,4
22,2
..
19,3

52,7
59,8

37,1
42,2

36,6
46,3
31,4

22,1
31,3
18,2

58,4

42,7

58,4
..
50,3
..
..

1,4
..
1,6
..
..

3,3
..
4,1
.,
..

5,8
..
7,8
..
..

9,8
..
12,5
..
.

17,7
...
20,2
..

63,3

47,3

55,3

39,2

63,4
..
26,6
48,4
27,0

0,7
..
4,6
1,9
4,0
1,4
..
..
..
..

2,1
..
10,5
4,6
9,5
3,5
..
..
..
..

4,9
..
13,9
8,3
14,0
6,6
..
..
..
..

8,9

16,8

67,5

51,3

16,9
13,0
17,6
10,9
..
..
..
..

21,3
20,4
22,3
18,1
..
..
..
..

37,4
53,7
36,6
61,0

23,5
37,9
22,6
46,1

4,1
..

9,5
.

17,1

21,9
..

37,9

23,8

..
..

..
..

..

..

..

..

..

..
..
13,7
10,8
..

18,1
16,2
..

..
..
23,4
23,2
..

. .

..

6,0

12,1

17,8

24,5

36,6
44,7
..
39,6

21,8
28,7

..

..
..
8,3
5,1
..

..

..

. .

..

. .

..

27,8
25,8

..
..

..

..

. .

..

8,2
7,9
5,6
5,1

13,1
13,7
11,8
9,9

..
16,8
17,5
16,7
17,7
18,4
15,2
17,4
18,1
18,6
17,2
14,6

44,3
42,2

..

..
10,0
11,1
12,0
11,8
12,1
10,8
13,2

..
24,3
24,8

. .

..
4,6
4,4
6,8
5,7
6,3
5,4
8,0

23,5
24,6
25,5
21,6
24,5
23,7
23,8
23,5
21,4

41,0
40,2
37,6
47,0
36,9
36,9
36,0
41,9
48,9

25,3
24,1
21,7
31,3
20,8
21,9
21,5
26,1
33,5

4,7
7,0
5,4
6,2
8,7
5,2

11,0
11,8
12,0
12,8
13,2
11,7

17,4
17,1
18,4
18,9
17,5
16,4

25,0
23,9
25,6
25,3
23,1
22,1

41,9
40,3
38,6
36,7
37,5
44,6

25,0
24,4
22,3
21,2
22,4
29,8

19931,'

19924
1993"'
1 9 9 2 -d
1990,,d

De ingreso mediano alto

91
92
93
94
95
96
97
98
99
100

Sudfrica

1 9 9 3 ,,h

Croaci
Mxico
Mauricio
Gabn
Brasil
Trinidid y Tabago
Repblica Checa
Malasi,
lungria

101
Chile
102
Omn
103
UruguaV
104
Arabia Saudita
105
Argent na
106
Eslovenia
107
G recia
De ingreso bajo y mediano
frica al sur del Sahan
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
108
Repblica de Corea
109
Portugal
110
Espaa
111
Nueva Zelandia
112
Irlandc

1992"b

1989,
1 9 9 3 ,,d
1 9 8 9 ,d

1993,b
1994 J

1993"'

1988"
1981-82"

113
114
115
116
117
118
119
120
121
122

t Israel

1979'

Kuwai:................
Emiratos rabes Unidos
Reino Unido
Austra a
Italia
Canad,
Finlandia
Hong Kong
Suecia

1988''
1985 f
1986'
1987
1981f
1980'
1981"

123
124
125
126
127

Pases Bajos
Blgica
Franci 1
t Singapur
Austria.

128
Estadc, Unid,s
129
Alemania
130
Dinanarca
131
Noruega
132
Japn
133
Suiza
Todo el mundo

l9 8 8 ,j
1978-79
1989''
1982-83
1985".
19881
1981 f
1979''
1979"
1982"

56,5
..
..
..
..
28,2
..

.
..

. .

..
..

. .

..

. .

..

. .

..

..

..

..

13,5
..

23,5

a. Los datos se refieren a la proporcin del gasto por percenril de personas. b. Datos clasificados segn el gasto per cpita. c. Los datos se refieren a la proporcin del ingreso
por percentil d. personas. d Datos clasificados segn el ingreso per cpita. e. Los datos se refieren a la proporcin del ingreso por percentil de unidades familiares. f. Datos
clasificados seg an el ingreso Imiliar.

247

248

INFORME

SOEBRE

EL DESARROLLO

MLINDIAL

1 99'7

Cuadro 6. Salud
Tasa de
moraldd

Porcentaje de la poblacin total que tiene acceso a

Pases de ingreso bajo

Excluidos China e India
1
Mozambique

2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

Etiopia
Tanzania
Bunandi
Malawi
Chad
Rwanda
Sierra Leona
Nepal
Nger
Burkina Faso
Madagascar

Servicios

Agua

de sau
1980
1993

poal'aeaino
1980 1994-95

..
..
72
. .
40

..

13

Bangladesh

14
15
16
17

Uganda
Vier Nami
Gruinea-BissaLI
Hair

..
26
10o
..
.
..
80
..
75
30
..

18

Mial

20

19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

Nigeria
Yemnen, Repblica del
Camboya
Kenya
Mongolia
Togo
Gambia
Repblica Cenirroafricana
India
Repblica Dem. Pop. Lao
Benin
Nica ragua

40
16
..
..
90
..
90
..
50
..
..
.

31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
1
42
43
44
45
46

47

Ghana
Zambia
Angola
Georgia
Pakistn
Maurirania
Azerbaiyn
Zimibabw,e
Guinea
1londuras

Senegal
Ch ina
Camern
Cre d'Ivoeire
Albania
Congo

Repblica Kirguisa

48
Sri Lanka
49
Armenia
Paises de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo

..
..
70
..
65
..
.
55
.
..
..
..
20
..
/00
..
..
90
..

Servicios de

..

28

55

27

93
80
. .
26
..
.
.
30
..
.

74
..
..
.
..
.
67
..
.1.
.
..
.
.,
..
..
..
42
25
..
24
..
85
.
..
.
/45
.

..
..
..
..
..

49
58
54
29
..

1/
..
35
.
..
..
..
24
..
..
..
..

48
57
..
32

.
.
.
42
16
..
..
..

83
42
38
27
28

44
43
52
3
49
.
67
61
. .
63
41
70
7

..
..
..
..
..

..
..
..
..
38
..
.
..
..
.
..
..
..
20
92
..

56
47
32
..
60
41
..
74
49
70
..
83
41
82
. .
60

..
..

..
..

57
..

40

1980 1994-95

l0
.
..
..
..
..
..
3
0
..
5
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
.
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
16
..
.
5
12
.
..
..
17
..
..
..
..
..

Ipor cada

Prevalencia

Tasa de

mainutricin

mortalidad
derivada de la

de la

inati[porcentaje de

1.000

ncdos vios)
1980
1995

Tasa de

uso de

nios menores
anticon.
die 5 aos)
ceptivos (%
1989-95
1989-95

23

98 p
116 p
145

69 p
89 p
113

lo1

155

112

47

86
48
63
32
..
..
6
15
14
17

104
121
169
147
128
190
132
150
121
138

82
98
133
117
133
179
91
119
99
89

28
...
27
....
28
23
70
..
..
32

30

132

79

60
21
20
24

116
57
168
123

98
41
136
72

44

184

123

63
51
..
43
.
20
34
. .
29
30
22
..

99
141
201
72
82
110
159
117
116
127
122
9

80
100
108
58
55
88
126
98
68
90
95
612

29
42
16
..
30
64
..
58
6
68
..
..
40
54
100
9

100
90
153
25
124
120
30
82
161
70

73
109
124
18
90
96
25
55
128
45

27
27
20
....
40
....
...
16
18
19

91

62

20

42
94
108
47
89

34
56
86
30
90

5-3

43

30

66
.

34
26

16
16

17
14
..
....
....
....
38
....

matemnidad
Tasa de
fecundidad total
1980
1995

(por

cada 100.000
nacidos vivos)
1989-95

4,3 p
6,3 p
6,5

3,2 p
5,0Op
6,2

1.512'

6,6

7,0

1.5281

10

21
..
..
4
8
17

6,7
6,8
7,6
5,9
8,3
6,5
6,4
7,4
7,5
6,5

5,8
6,5
6,6
5,9
6,2
6,5..
5,3
7,4
6,7
5,8

84

40

6,1

3,5

8871

23
45
....
27
...
43
30
...
23
10
...
...
....
63
40
36

15
..

7,2
5,0
6,0
5,9

6,7
3,1
6,0..
4,4

506'
105d
6001

7,1

6,8

.2491

6,9
7,9
4,7
7,8
5,4
6,6
6,5
5,8
5,0
6,7
6,5
6,2

5,5
7,4
4,7
4,7
3,4
6,4
5,3
5,1
3,2
6,5..
6,0..
4,1..

.
.471'
.
.
.
626'
.
649
437'

5,1
5,7..
6,9..
2,2
5,2..
5,2..
2,3
3,8
6,5
4,6

742'

..
..
47

6,5
7,0
6,9
2,3
7,0
6,3
3,2
6,8
6,1
6,5

6,7

5,7.

83
16
11

2,5
6,5
7,4
3,6
6,2

1,9
5,7,5,3
2,6
6,0

4,1

3,3

3,5
2,3

2,3
1,8

3,8 p
3,7 p
5,6
5,1
5,5
2,5
2,4

3,0Op
3,0Op
4,6
3,4..
4,5
2,2
2,0
3,7
2,7

43
390

....

13

18
6
..
27
..

43
..
..
44
20
15
..
14

..

7481

1.327-1
620'

1.5941
1.512'
515'
593
9391
.

559

29'
.
8801
.
115'
8871
239
822'
80,
30"
35"

50
51
52
53
54

Lesotho
.
Egipro, Repblica rabe de 100
Bolivia
..
.
Macedonia, ERY de
..
Moldova

..
99
..
..
..

18
90
..
..
..

57
84
60
..
..

12
70
..
..
..

35
..
44
..
50

65 p
68 p
108
120
118
54
35

55
56

..
..
..
..
..
..
..
..
.
..

47
90

30
51

....
39

55

4,8
4,3

75

52

39

30

40

4,8

3,7

208'

6,3
78
26
99
..
7/
64
85
49
74
30
. .

99
56
67
20
33
75
67
76
29
21
41
98

55
32
64
15
27
44
36
37
23
13
31
34

9
....
....
....
....
..
45
10
..
10
17
9

50

5,4
7,4
5,7
2,1
2,9
6,2
5,0
4,2
2,4
3,7
6,8
6,7

3,4
4,8
4,8..
1,2
2,3
4,7
3,2..
2,9..

372'
179'

..
..
..
..
..

59
87
31
..
..
4
70
79
..
70
89
..

..
..
..
50
45
..
..
..
..
..
..
50
. .
76
. .

18
55

Repblica Dominicana
Rumania
Jamnaica
Jordania
Argelia
El Salvador
Ucrania
P'araguay

.
..
32
71
..
96
..
.
..
..
77
..
89
77

..
63

65
66
67
68
69
70
71
72

..
.
..
62
99
..
..
..
..
..
..
..
..
90
..

..

58
59
60
61I
62
63
64

Uzbekisrn
Indonesia
FHLpinas
Marruecos
Repblica rabe Siria
Papuia Nueva Guinea
Bulgaria
Kazaksrn
Guatemala
Ecuador

1,4

48,1

2,4..
4,8
3,5

132
140,1

..
..
..

..
.
..

..
..
..

62
97
..

. .
50
..

73
49
30

81
17
50

36
15
41

22
....
4

53

5,3
2,0
4,8

3,7..
1,5
4,0

33"
180,1

57

84

39 p
41 p
76
56
69
23
22

21
9
13
....
....

23
48
45

32
57
56
57
55
..
51

48

5981
373

12,1
34d

20"
53"
464,

Nora: Respecro de la comparabilidad y coberrura de os datos, veanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos disrinros de los indicados.

INDICADORES

SELECCI0ONADOS

Servicios
de salud

74
75
76
77

73 Tntez
imtania
Colombia
Namibia
Belars

78
79
80
81
82

Federacin de Ruia
Leionia
Per
Costa Rica
Libano

84
85
86
87

83
Panam
TUrquo
Polonia
Esrona

88
89
90

1980 1994-95

1980 1994-95

1980

1995

90
..
..
..
..

72
..
..
..
..

86
..
96
57
..

46
..
..
..
50

72
..
70
36
100

71
20
45
90
16

39
14
26
62
13

....
....
10
..
....

...
..
..
..
..

..
..
..
..

..
..
..
92

..
..
60
100
..

.
..
..
..
59

..
47
99
..

22
20
81
20
48

18....
16
47
13
32

....
16
2
....

..

59
..

.
..
67
67

1
82
92
..
..

..
..
..
50
.

8
87
94
100

9
32
109
21
17

35
23
48
14
14

13
7
....
....
....

..
..
..

..
70
88

43
..
..

51
55
55

21
69
36

11
56
23

....
....
6

100

..
.

..
..
..

..
..
..

Sudfri<a
Croacia
Mxico
Mlauricio
Gabn

916
97

Birasil
Trinidad y Tabago

98

Repblica Che, a

99
100

Matasia
H ungri..

10 1
102
103
104
105
106
107

Chile
Omnn
Uruguay
Arabia ,audita
Argentina
Eslove a
Grecia

De ingreso bajo y mediano

Africa al sur de Sahara
Asia oriental y el Pacifico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de firica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
108
Repblica de (orea
109
Portugal
110
Espaa

111

Nueva /elandi

112

Irlanda

113
114

115
116
117

118

Israel
Kuwaic
Emriiraris rabes Unidos
Reino 1 nido
Australia

Iralia

119
120
121
122

Canad&..
Finlandia
HI-ong Kong
Suecia

123
124
125
126
127

Pases Bajos
Blgica
Franci-,
Singap ar
Austria

128
E,stado Unidos
129
Ademaniia
Dinamrarca
130
131I
Noruega
Japn
132
133 -- Suiza
Todo el mundo

..
..
51
100
..

.
.
.
99
.

..
..
..
..

..
..
..
88
..

..
..
..
.

..
75
..
85
..
..
..

..
89
..
98
..
..
..

..
15
..
91
..
..
..

..
..

.
.
..
..
.
.

100
..
..

..
57
98

..
..

100

87

..
100

.
96
87
100
67
92
82
..
90

.
..
..
..
..
..
..
..
75

46
68
70
100
76
73
56
..
94
94

96
56
83
9,3
64
..
..

..
..
..
76
..
..
..

71
72
82
86
89
90
96

89
. .
99
..
.

..
..
95
.
.

100
100
97
..
100

.
..

.
100

99
..

..
100

96

90

100

98

..
99
.

.
..
..
.
.
.
..

.
99

100
95

99
97
.
..
.

..
..
..
..
..

100
..

100
..
100
100
. .

..
..
.
..
..
.
..
..
..
..
..
..
..
.

..
..
..
..
100
..

100
100
..
..
100
..
..

57 p
67
21
51
32
116
70
35

35 p
50
16
33
16
89
44
13

Tasa de
uso de
anticonetvos (%)
1989-95

72
29

55
..
..
..

..

...
...

16

30
23

12
11

...
..
...
18
....
..
23
....

32
41
37
65
35
15
18

12
18
18
21
22
7
8

1
..
....
....
....
....
....

75
..

Tasa de
fecundidad total
1980
1995

derivada de la
maternidad (por
cada 100.000I
nacidos vivos}
1989-95
1381
16,1
107'
518
251

5,2
2,0
3,8
5,9
2,0

2,9

1,9
2,0
4,5
3,7
4,0

1,4
1,3..
3,1..
2,8..
2,8..

3,5
3,7
4,3
2,3
2,0

1,8..
2,7..
2,7
1,6
1,3

183c
l0,
41,1

2,3
6,7
4,1

1,5
4,4
3,1

8d
2201
2001

3,9 p
4,9
1,9

2,9 p
3,9
1,5

4041
10od

4,5
2,7
4,5
3,9
3,3

3,0
2,2
5,2
2,4
2,1..

1,5
2,8
5,0
1,4

52d

.
1121
483Y
2001

69

2,1

1,3

..

4,2
1,9

3,4

1,6

341
10d

12,1

..
9

2,8
9,9
2,7
7,3
3,3

2,3..
7,0..
2,2..
6,2
2,7

8I
140d

2,1
2,2

1,3
1,4..

5d

87 p
114 p
56 p
120 p
40 p

60 p
92 p
40 p
75 p
26 p

4,1 p
6,7 p
3,1 p
5,3 p
2,5 p

3,1
5,7
2,2
3,5
2,O

97 p
60 p

54 p
37 p

6,1 p
4,1 p

4,2 p
2,8 p

l3 p
26
24
12

7 p
10
7
7

1,9 p
2,6
2,2
2,2

1,7 p
1,8
1,4
1,2

2,1

2,1

3,2
3,2
5,3

1,9
2,4
3,0

30
21
.
.
.
.
181

5,4

3,6

20'

1,9
1,9
16
1,7
1,6
2,0
1,7
1,6
1,7
,9
1,7
16
1,8
1,6
1,5
1,7

1,7
1,9..

1,2
1,7

.
.
.
.
.

13

11

70
, .

15
27

8
11

75

95

55

16

..
99

96
90

12
11

6
6

..

99

100

15

100
100
.
..

60
100
..
85

85
100
..
100

10
8
11
7

6
5
5
4

100
99
85
..
85
98
..
100
100
..
85

100
100
96
100
100
85
100
100
100
85
100

9
12
10
12
14
13
12
8
8
8
9

6
8
6
4
6
8
6
6
5
4
6

90
..
100
100
95
100

mortalidad

mainutricin
(porcentaje de
nos menores
de 5 s
1989-95

1993

De ingreso mediano alto

91
92
93
94
95

mortalidd
inat
(por cada 1.00
nacidos vivos)

95
..
88
..
..

-..

Venezucia

Servicios de
saneamiento

Tasa de

de la

1980

alnda30

Repblica slo, aca

Botswvana

Agua
potable

MLUNDIAL

DESARROLL-1

Prevalencia

Tasa de
Porcentaje de la poblacin total que tiene acceso a

DEL

...
....
...
...
..
...
...
...
...
....
....
...
...
...
...
....
....
.1
14
.U
....
....
....
....
3
....

60

..
.

..

p
p
p
p
p

1,8

I,8
1,2
1,7
1,6..
1,6..
1,7..
1,7..
1,5..
2,1..
1,2..
1,8..
1,9..
1,5

1,6

1,5..

6d

80 p
55 p
3,7 p
2,9 p
a. Estimacin d:, UNK( EF/OMS basada en un modelo estadsrico. b. La cifra se basa en una esrimacin indirecta utiliando datos de encuestas por muestreo. c. La cifra se
basa eni encuest is por n-uestr:-o. d. Estimacin oficial. e. La cifra se basa en una encuesta que abarc 30 provincias. f. La cifra se basa en datos de] registro civil.

249

250

INFORME

SO3BRE

EL

DESARROLLO

MLINDIAL

1 99'7

Cuadro 7. Educacin
Por:entaje de la
cohorte que lleg
al cuarto grado

Matriculados en el sistema educativo como por:entaje de los grupos de edades

Nivel primario
Nivel secundario
Nias
1980
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India
1
Mozambique
2
Etiopaa
3
Tanzana
4
Burundi

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

Malawi
Chad
Rwanda
Sierra Leona
Nepal
Nger
Burkina Faso
Madagascar
Bangladesh
Uganda
Vier Nam
Guinea-Bissau
Hair
Mal
Nigeria
Yemen, Repblica del
Camboya
Kenya
Mongolia
Togo
Gambia
Repblica Ceniroafricana
India
Repblica Dem. Pop. Lao
Benin
Nicaragua

Nios

1993

Nias

Nios

Nivel ter:iario

1980

1993

104 p
85 p
114
44
99
32

112 p
. .
69
27
71
76

26 p
14 p
3
6
2
2

41 p
. .
6
11
5
5

42 p
25 p
8
11
4
4

..
..
9
12
6
9

3p
3 p
0
0
..
1

1980

1993

1980

1993

1980

1993

Nias

Analfabeismno
de adultos (%)

Nios

Mujeres Hombres

1980

1990

1980

1990

54
56
90
79

..
42
90
83

60
56
89
79

1995 1995

81 p
64 p
84
23
86
21

98 p
. .
51
19
69
63

..
48
89
83

48

77

72

84

55

68

62

73

58

28

..
60
43
49
18
14
133
46
43
106
43
70
19
104
..

30
76
..
87
21
30
72
105
83
..
..
..
24
82
.

..
66
61
117
33
23
139
76
56
111
94
82
34
135
..

62
78
. .
129
35
47
75
128
99
..
..
..
38
105
.

..
3
8
9
3
2
..
9
3
40
2
13
5
14
..

.
9
..
23
4
6
14
12
10
..
2
..
6
27
.

.
4
20
33
7
4
..
26
7
44
10
14
12
27
..

.
11
. .
46
9
11
14
26
17
..
10
..
12
32
.

.
0
1
3
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0
3
3
1
2
..
1
1
2
..

1
..
..
6
1
..
4
..
1
2
.
..
..
.
.

..
74
.
.
79
79
. .
30
.
67
47
64
77
..
..

65
76
.
..
..
90
72
46
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..
..
60
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76
.

..
73
.
.
82
79
. .
29
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71
63
63
73
..
..

74
73
.
..
..
86
68
44
..
..
..
60
87
74
.

65
48
82
86
93
91
..
74
50
9
758
58
77
53
..

38
30
55
59
79
71
.
51
26
4
32
52
61
33
.

..
120
107
146
67
92
98
123
87
96
89
97
.
.
51
47
..
..
48
98
56
121
107
95
116
.
..
105
. .
106 p
106 p
85
84
92
..
..
..
115
113
102
111
66
98
..
77
119

48
92
. .
122
84
92
113
123
88
101
83
109
..
..
80
76
91
123
61
111
67
120
. .
80
95
..
..
106
87

.
16
97
16
7
7
20
16
9
45
31
11
.
.
8
4
..
..
10
31
7
37
13
12
63
.
..
57
. .

..
23
87
12
13
..
..
19
7
44
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..
..
..
..
11
88
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37
11
51
..
17
..
..
..
78
90

.
23
85
51
16
21
39
25
24
39
51
22
.
.
20
17
..
..
24
29
15
54
24
27
70
.
..
52
..

..
28
.
34
25
..
..
31
17
39
44
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..
..
..
19
89
51
17
29
21
60
. .
33
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..
..
71
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.
1
.
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2
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1
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..
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.
. .
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..
..
..
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.
37
.
45
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.
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78
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..
..
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..
.

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91
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..
.

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95
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13
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106 p
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95

. .
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..
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12
6
19
11

..
..
..
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95
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56
76
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..
..
95
91

.
..
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52
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..
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18
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26

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30
95
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..
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27
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..

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Ghana

71
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83
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33
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.
..
34
G eorgia
.
..
35
Pakistn
27
49
36
Mauritania
26
62
37
Azerbaiyn
..
87
38
Zimbabwe
..
114
39
Guinea
25
30
40
Honduras
99
112
41
Senegal
37
50
42
China
103
116
43
Camern
89
. .
44
Cte d'Ivoire
63
58
45
Albania
111
97
46
Congo
.
..
47
Repblica Kirguisa
..
..
48
StiLanka
100
105
49
Armenia
..
93
Pases de ingreso mediano
99 p 101 p
De ingreso mediano bajo
97 p 101 p
50
Lesotho
120
105
51
Egipro, Repblica rabe de 61
89
52
Bolivia
81
..
53
Macedonia, ERY de
..
87
54
Moldova
..
77
55
UJzbekistn
..
79
56
Indonesia
100
112
57
Filipinas
112
..
58
Marruecos
63
60
59
Repblica rabe Siria
88
99
60
Papua Nueva Guinea
51
67
61
Bulgaria
98
84
62
Kazakestn
..
86
63
Guatemala
65
78
64
Ecuador
116
122
65
Repblica Dominicana
..
99
66
Rumania
101
86
67
Jamaica
104
108
68
Jordania
102
95
69
Argelia
81
96
70
El Salvador
75
80
71
Ucrania
..
87
72
Paraguay
101
110

..
102
103
105
108
75
..
107

17
53

..
..
0
1
..

..
.
78

52
..
..

..
.
79

45p
55 p
77
75
43
78

24 p
37 p
42
55
21
51

Nora: Respecto de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

INDICADODRES

SELECCIONADOS

DEL

DESARROILLOD

Porcentaje de a
cohorte que lleg
al cuarto grado

Matriculados en el sistema educativo como Porcentaje de los grupos de edades

Nivel primario
Nivel secundario
Nias

Nios

Nias

Nios

Nivel terciario

MUNDIAL

Nias

Analfabetismo
de adultos(%

Nios

Mujeres

Hombres

1980

1993

1980

1993

1980

1993

1980

1993

1980

1993

1980

1990

1980

1990

1995

1995

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars

88
..*
126
..
..

113
90
120
138
95

118
. .
123
..
..

123
95
118
134
96

20
. .
41
..
..

49
79
68
61
96

34
..
40
..
..

55
76
57
49
89

5
49
9
..
39

11
39
10
3
44

90
..
46
..
..

93
.
74
64
.

94
..
42
..
..

95
.
72
65
.

45
..
9
..
..

21

78
79
80
81
82

Federacin de Rusia
Leronia
Per
Costa Rica
Lbano

102
. .
111
104
..

107
82
. .
105
114

102
. .
117
106
. .

107
83
. .
106
117

97
. .
54
51
. .

91
90
..
49
78

95
..
63
44
..

84
84
. .
45
73

46
45
17
21
30

45
39
40
30
29

83
84
85
86
87

Tailania
Panama
Turqua
Polonia
Estonia

97
105
90
99
..

97
. .
98
97
83

100
108
102
100
..

98
. .
107
98
84

28
65
24
80
..

37
65
48
87
96

30
58
44
75
..

38
..
74
82
87

13
21
5
18
43

19
23
16
26
38

..
..
83
84
.
.
88
..
..
..

..
..
..
91
..
..
88
98
.
.

..
..
85
80
.
.
87
..
..
..

..
..
..
90
..
..
85
98
.
.

..
..
17
5
10
8
l0
28
..
..

..
..
6
5
5
4
9
8
.
.

88

RepblicaEslov.aa

..
83
..

101

..

17

55
41

..
17
18

87

113
95

..
20
25

90

Botswana
Venezu:la

.
100
. .

101

89
90

49
29

1
21

3
29

..
98
.

.
94
..

..
91
.

.
92
..

..
40
10

.
20
8

103 p
..
..
121
91
..

.l
110
.
110
106
136

..
84
86
58
60
.

4
..
..
51
51

3p
..
..
14
1
.

1
13
27
14
4
3

.
..
63
97
79

..

..

.
122
94
..

111
.
114
107
132

3p
..
.
46
49
..

.
..
98
80

..
85
97
82

.
..
99
82

4 p
18
..
13
21
47

12 p
18
.
8
13
26

-73
74
75
76
77

Deingreso mein alto

91
Sudifrica
92
Croacia
93
Mx.ico
94
N4auric o
95
Gabn

120
97

0
..

.
9
.
.

71
80
57
58
.

96
97
98
99
100

Brasil
Trinidad y Tabago
Repbl ca Checa
Malasia
Hungra

97
100
..
92
97

. .
94
100
93
95

101
98
..
93
96

. .
94
99
93
95

36
..
..
46
67

..
78
88
61
82

31
..
..
50
72

..
74
85
56
79

11
4
18
4
14

12
8
16
. .
17

.
89
..
..
96

..
97
..
99
97

.
83
..
..
96

..
96
..
98
97

17
3
..
22
..

17
1
..
11
.

101
102
103
104
105

Chile
Omn
Uruguo y
Arabia audira
Argeia

108
36
107
49
16

98
82
108
73
17

110
69
107
74
16

99
87
109
78
18

56
6
62
23
.

67
57
..
43
75

49
19
61
36
.

65
64
. .
54
70

12
..
17
7
2

27
5
30
14
41

8i
..
99
90
76

95
.
98
..
..

78
..
93
81
73

95
.
98
.
..

5
..
2
50
4

5
.
3
29
4

106
107

Eslover La
Grecia

..
103

97
..

..
103

97
..

..
77

90
..

..
85

88
..

..
17

28
..

..
98

.
..

..
98

99 p
65 p
116 p
87 p
97p

105
90
118
91
-.

110pg
78 p
120 p
l10 p
97 p

33 p
10 p
36 p
18 p
..

49 p
22 p
51 p
35 p
90 p

45
20
51
36
-.

..
27 p
60 p
..

81p

8p
1p
3 p
5p
31 p

103 p
. .

32 p
41 p

51 p
. .

52 p
40 p

65 p
,.

11 p
14 p

15

..

97 p

..
..
5p
..
32 p..

39p
54 p
24 p
64 p

21
35
9
37
..

14 p
p

50 p
14 p

28 p
12 p

Pases de ingreso akto

103 p 103 p

103 p 103 p

35 p

56p

108
109
110
111
112

111
123
109
111
100

102
118
105
101
103

109
124
110
111
100

100
122
104
102
103

74
40
89
84
95

92
..
120
104
110

82
34
85
82
85

93
..
107
103
101

15
11
23
27
18

48
23
41
58
34

96
..
94
..
100

100
.
95
99
99

96
..
92
..
97
..
.
..

Repblica de ( orea
Portugal
E7
spaa
Nueva ZelandiA

74 p
105 p

91 p
..

98pg
108 p

98 p

.
.

87 p
68 p
102 p
61 p

p
p
p
p

..
.

De ingres bajo y mediano

frica al sur del Sabara
Asa orietaid y el Pacco
Asia mnerdional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Carribe

p
p
p
p

113
114
115
116
117

Israel
Kuwaii
Emirar,>s rabes Un[idos
Reino _Jiudo
Austrahta

. .
100
88
103
110

96
. .
108
113
107

. .
105
90
103
112

95
. .
112
112
108

. .
76
49
85
72

91
..
94
94
86

..
84
55
82
70

84
. .
84
91
83

29
11
3
19
25

35
..
11
37
42

..
.
..
.
97

97
.
93
..
100

.
94

100
.
94
98
98
98
.
94
..
98

118
119
120
121
122

Italia
Canadla
Finlandia
HFong Kong
Suecia

99
99
96
106
97

100
104
100
. .
100

98
99
97
107
96

70
106
100
. .
100

82
89
105
65
93

73
103
130
. .
100

81
87
94
63
83

27
104
110
..
99

37
52
32
10
31

.
103
63
21
38

..
97
99
.
100

.
98
98
..
..

..
94
99
.
99

b
95
98
..
..

b
b
b
12
b

b
b
4
b

123
124
125
126
127

Pases 3ajos
Blgica
Francia
Singapuir
Austrio

101
103
110
106
98

99
100
105
. .
103

99
104
112
109
99

96
99
107
..
103

90
92
92
59
87

120
104
107
. .
104

95
90
77
56
98

126
103
104
..
109

29
26
25
8
22

45
.
50
..
43

100
si1
.
100
97

..
..
100
99

97
78
.
99
92

..
..
..
100
97

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b
b
14
b

b
b
b
4
b

100
. .
95
100
101
..

106
98
98
99
102
102

101
..
96
100
101
. .

107
97
97
99
102
100

..
..
104
96
94
..

97
100
115
114
97
89

..
..
105
92
92
..

98
101
112
118
95
93

56
. .
28
26
31
18

81
36
41
54
30
31

.
98
.
..
100
94

..
99
..
..
100
..

.
96
.
..
100
92

..
97
..
..
100
..

b
b
b
b
b
b

b
b
b
b
b
b

128
129
130
131
132
133

Irlanda

Estado, Unidos
Alemnaniac
Dinanrarca
Norueqa
Japn
Suiza

p
p
p
p

b
..
..
b
b
..
25
20
b
b

b
.
.
b
b
.
18
21
b
b

Todo el mundo
90p
99p
104p 109p
39p
57p
50p
..
13p
.
a. Los daros correspondientei a 1980 incluyen a Eritrea. b. Segn la UNESCO, el analfaberismo es inferior al 5%. c. Los datos anteriores a 1990 se refieren a la Repblica
Federal de Alemania araes de la unificacin.

251

252

INFORME

S[3BRE

EL DESARROLLO1

MUNDIAL

1 99'7

Cuadro 8. Uso de energa comercial

Uso de energa (equivalente en petrleo)
Uso total
(miles de
toneladas mtricas)
1980
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India
1
Mozambique
2
Eriopa
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Nger
11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Vier Nam
16
Guinea-Bissau

17

Hair

587.124 t
80.087 t
1.123
624
1.023
58
334
93
190
310
174
210
144
391
2.809
320
4.024
31

240

1994
1.154.712 t
137.034 t
619
1.193
975
143
370
100
209
323
582
327
160
479
7.566
425
7.267
39

200

18
Mal
164
205
17.503
9.879
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica del
1.364
3.044
21
Camboya
393
512
2.872
22
Kenya
1.991
23
Mongolia
1.943
2.550
183
24
Togo
195
60
53
25
Gambia
93
26
Repblica Cenrroafricana
59
27
India
93.907
226.638
182
28
Repblica Dem. Pop. Lao
107
149
107
29
Benin
1.273
Nicaragua
756
30
1.303
1.542
31
Ghana
1.296
32
Zamibia
1.685
33
Angola
937
931
34
Georgia
..
3.325
11.698
32.133
35
Pakistn
214
229
36
Maurirania
37
Azerbaiyn
15.001
16.274
2.797
4.722
38
Zimbabwe
356
418
39
Guinea
40
Honduras
843
1.173
803
41
Senegal
875
42
China
413-130
791.040
1.335
Camern
774
43
44
Cre d'lvoire
1.435
1.406
3.058
1.093
45
Albania
Congo
262
847
46
47
Repblica Kirguisa
..
2.755
48
SriLanka
1.411
1.728
1.071
1.441
49
Armenia
Pases de ingreso mediano
1.873.142 t 2.313.337 t
De ingreso mediano bajo
1.448.776 t 1.647.009 t
...
50
Lesotho
34.071
51
Egipto, Repblica rabe de 15 .176
1.713
2.698
52
Bolivia
..
2.686
53
Macedonia, ERY de
54
Moldova
..
4.763
. .
4 .825
Uzbekistn
55
69.740
25.028
56
Indonesia
13.406
21.199
57
Filipinas
4.927
8.509
58
Marruecos
13.675
5.343
59
Repblica rabe Siria
990
60
Papua Nueva Guinea
705
20.568
61
Bulgaria
28.476
Kazaksrn
76.799
56.664
62
2.165
1.443
63
Guatemala
6.345
Ecuador
4.209
64
2.083
2.591
Repblica Dominicana
65
39.387
63.846
66
Rumania
2.703
2.169
67
Jamaica
4.306
1.710
Jordania
68
24.834
12.078
69
Argelia
1.000
2.032
El Salvador
70
165.132
108.290
71
Ucrania
550
1.402
Paraguay
72

Uso per cpita

[kg)
1980

1994

Tasa media
de aumento
anual (%)
1980-94

PIB por
kilogramo
($ de 1987)
1980

248 p
114 p
93
17
55
14
54
21
37
96
12
38
21
45
32
25
75
38

369 p
134 p
40
22
34
23
39
16
34
77
28
37
16
36
64
23
101
37

4,4 p
2,3 p
-2,5
5,2
0,7
6,8
1,5
0,6
-0,4
0,5
8,7
2,1
1,1
1,7
7,7
1,3
3,1
2,1

45

29

1,2

25
139
160
60
120
1.168
75
83
26
137
33
43
270
121
294
133
. .
142
138
2.433
399
80
230
158
421
89
175
1.145
157
. .
96
346

22
162
206
52
110
1.058
46
56
29
248
38
20
300
93
149
89
614
254
103
2.182
438
65
204
97
664
103
103
341
331
616
97
384

1,8
3,8
4,1
2,2
3,1
2,0
1,8
0,9
2,7
6,6
2,6
-3,5
3,3
2,5
--2,6
0,3
...
7,4
0,5
-2,7
3,9
1,3
2,1
-0,1
5,0
2,6
1,4
-4,8
3,7
....
1,9
1,6

1.537 p
1.632 p
.
371
320
..
..
..
169
277
254
614
228
3.213
5.153
209
529
366
2.876
1.017
784
647
220
2.164
175

L.475 p
L.449 p
.....
600
373
1.279
1.095

-1,7 p
-3,0Op

..
..

5,7
1,6
...
...
....
8,3
3,5
4,1
6,1
2,4
-2,7
-2,3
3,2
2,7
1,4
-3,1
2,3
5,2
4,9
4,0
-1,4
6,9

1,6
2,7

1.869
366
316
327
997
236
2.438
3.371
210
565
337
1.733
1.083
1.067
906
370
3,180
299

0,9 p
..
1,4
..
..
13,9
3,2
6,2
9,3
2,3
12,5
12,1
11,2
6,7
4,5
..
..
3,8

1994

Importaciones

Emisiones de CO,1

netas de energa
Total
como por:entaje
(millones de
de consumo toneladas mtricas)
1980

1994

1,1 p
2,6 p
3,3
6,9
4,5
8,3
3,4
10,9
4,9
2,4
7,3
7,3
16,0
5,6
3,1
22,6
7,5
5,8

-15
91
92
98
70
100
85
100
91
93
100
90
60
52
32
100

74
87
83
97
59
100
78
100
88
83
100
83
28
58
-55
100

9,5

7,9

77

93

11,2
3,1
..
..
3,1
1,2
6,3
3,5
16,2
1,9
..
8,3
5,1
3,6
1,3
..

11,5
2,2
..
2,4
3,3
1,2
6,9
4,9
12,1
1,6
9,1

1,8
3,8
..
1,5
..
4,2
4,2
0,3
10,0
6,8
0,6
5,7
3,4
4,3

2,1
2,4
3,1
1,9
3,9
0,7
. .
5,0
2,3
2,0
0,5
1,3
..
4,1
4,5
..
6,0

18,0
2,7
4,4
1,8
7,0
0,7
1,5
4,8
0,2
1,4
6,1
4,4
6,3
0,7
6,9
6,8
2,4
2,8
0,9
5,1
1,4
..
..
...
1,2
2,1
.
.
0,3
1,8

1,9
2,9
1,2
4,8
1,0
0,3
4,3
2,2
2,5
0,7

1,5
1,5
2,6
2,6
0,4
3,5

87
80
-968
-484
100
-6,3
97
96
95
83
38
15
99
100
100
100
71
76
21
21
-18
-121
93
-194
83
63
57
66
32
31
-722 -2.576
..
85
38
40
100
100
1
1
28
24
89
86
76
82
100
100
-4
-1
--269
--333
87
70
3
0
_
-1.193
-1013
..
47
91
80
..
79

-120
-107
..
..
..
-275
79
87
-78
89
74
0
84
-156
93
19
99
100
-452
63
-1
88

.
-79
-61
44
99

0
-120
71
95
-130
-150
56
-25
74
-231
94
27
100
96
-318
70
48
-123

Per cpita
(toneladas
mtricas]

1980

1992

1980

1992

2.063 t
223 t
3
2
2
0
1
0
0
1
1
1
0
2
8

3.880t
443 t
1
3
2
0
1
0
0
0
1
1
1
1

0,9 p
0,3 p
0,3
0,0
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
0,2
0,0
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
0,3
0,2

1,3 p
0,5 p
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
o,I
o',1
0,2
0,1
0,3
0,2

1
17
0

17
1
22
0

0
68
3
0
6
7
1
0
0
350
0
0
2
2
4
5
..
32
1
..
10
1
2
3
1.489
4
5
7
o
..
3
..

0
97
10
0
5
9
1
0
0
769
0
1
2
4
2
5
14
72
3
64
19
1
3
3
2.668
2
6
-4
4

2.831 t
1.664 t
..
45
5
..
0
..
95
37
16
19
2
75
..
4
13
6
191
8
5
66
2
..
1

7.221 t
5.565 t
0
84
7
4
14
123
185
50
27
42
2
54
298
6
19
10
122
8
11
79
4
611
3

15
5
4

0,1

0,1

0,1
1,0
0,4
0,0
0,4
4,0
0,2
0,2
0,0
0,5
0,1
0,1
0,7
0,2
0,6
0,8
..
0,4

0,0
0,9
0,7
0,1
0,2
4,0
0,2
0,2
0,1
0,9
0,1
0,1
0,6
0,2
0,3
0,5
2,5
0,6
1,4
8,7
1,8
0,2
0,6
0,4
2,3
0,2
0,5
1,2
1,6
3,4
0,3
1,1

o,4

..
1,4
0,2
0,6
0,5
1,5
0,4
0,6
2,8
0,2
..
0,2
..
2,9 p
2,6 p
. .
1,1
0,8
..
0,0
..
0,6
0,8
0,8
2,2
0,6
8,4
. .
o,6
1,7
1
8,6
4,o
2,2
3,5
0,5
..
0,5

4,8 p
5,1 p
0,0
1,5
1,0
2,0
3,3
5,7
1,0
0,8
1,1
3,3
0,6
6,4
17,6
0,6
1,8
1,4
5,4
3,3
3,0
3,0
0,7
11,7
0,6

Nota: Respecro de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas rcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos disrinros de los indicados.

INDICADORES

DEL DESARREILLEI

SELECCIONADOS

ImportacIones

Uso de energa (equivalente en petrleo)

Uso total
(miles de

Uso per cpita

toneladas mtricas)
1980
73
74
75
76
77

TFnez
Utuania
Colombia
Namibic
Belars

79
80
81
82

78-ercn de Rusia
Letomra
Per
Costa R ca
Libano

(kgl

1994

Tasa media
de aumento

anual N%

1980

1994

1980-94

24.772
595.440

. .
501
.
247
5.397

595
2.030
622
.
2.392

.
3,5
...
34
-2,6

2.376
12.093

3.997
8.555
1.843
3.790
44.395

. .
471
566
840
259

4.014
1.569
367
558
964

...
-0,2
3,5
2,3
13,4

1.597

..
13.972
...
2.385
750.240

7.555
22.470

..
8.139

1.292

PIB por
kilogramo
( de 1987)

Total
[millones de

de consumo

toneladas mtricas)

1994

1980

.
2,1
..
0,6

0,8
2,1
.
0,8
0,5

..
7
..
-8
0

2,5
3,1
..
2,8

1,2
2,7
3,4
.
2,2

1994

1980

70
-99
.
88
-53

. .
39
..
..
..

22
61
0
102
2.103

.
1,4
..
..
..

5,9
1,8
0,0
9,9
14,1

..
-36
86
97
96

90
0
67
98
61

..
24
2
6
40

15
22
4
11
112

..
1,4
1,1
2,2
0,9

5,6
1,0
l,2
2,9
2,0

97
45
3
..
..
-280

87
53
-2
39
72
-269

4
76
460
0
..
90

4
145
32
21
37
116

1,9
1,7
12,9
0,3
..
6,0

1,7/
2,5
8,9
13,5
7,0
5,7

..
32

..
55

1.167

1.656
2

3,7
1,1

4,0
1,6

3,7 p
7,3
..
3,9
0,6
6,9

4,0Op
7,5
3,4
3,8
1,3
5,5

1.376
31.314
124.500
..
..
3501

57.580
92.537
5.560
17.343
46.300

703
705
3.499
..
..
2.354

769
618
957
2.401
3.709
323

1,2
4,4
-2,0
....
....
2,3

3,2
1,9
o,5

1,3

3,9
1,8
0,7
0,7
0,9
1,2

89
90

Botswar a
Venezut la

424.366
384

666.328
549

1.282
426

387
2.186

2,6
2,6

2,3
2,1

1,7
,7

424,366t
60.511
..
97.434
339
759

666.328 t
86.995
6.667
140.840
431
692

L.282p
2.074
. .
1.464
351
1.098

LS544 p
2.146
1.395

2,3 p
1,2
1,3
3,7
5,0

1,7.p1L167
1,0
-14
-35
.
..
43
1,2
--49
--48
6,3
94
92
5,5
-1.106 -2.212

213
..
260
1
5

1.656 t
290
16
333
1
6

96
97
98
99
100
10
102
103

387
652

1.561

1,4

72.141

112.795

595

718

3,9

3,4

2,8

65

39

184

217

1,5

Trinidad y Tabago
Repbli,a Che,_a
Malasia
Hungra

3.863
29.394
9.522
28.322

6.93 5
39.982
33.410
24.450

3.570
2.873
692
2.645

5.436
3.868
1.699
2.383

2,9
45,2
10,0
-0,9

1,5
. .
2,4
0,8

0,7
0,8
1,7
1,o

--240
-29
--58
49

-87
7
-71
47

17
..
28
82

21
136
70
60

15,4
..
2,0
7.7

7.743
1.346
2.208

14.155
5.018
1.971

695
1.223
758

1.012
2.392
622

5,0
9,1
3,2

2,3
2,9
3,4

2,3
2,4
4,6

50
-1.024
89

68
--787
67

27
6
6

35
10
5

2,4
5,3
2,0

35.496

83.772

3.787

4.566

5,5

2,7

1,1

-1.361

-463

131

221

14,0

.1

.0

-18

107

117

3,8

-3,5

..
1.656

2.612
2.260

...
3,3

2,8

.
2,2

..
51

6
74

.
5,3

2,8
7,2

Chile

Omtn
Urugua,,

Arabia ,audira

105

Argentiaa

969

106
107

Eslovenia
Grecia

..
15.973

De ingreso bajo y mediano

frica al sur del Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amnrica Latina y el Caribe

5.0
5.195
23.560

2.460.266 t 3.468.049 t
686
94.721 t
133.471 t
249
514.066 t 1.000.586 t
378
110.906 t 271.293 t 123
1.279.071 t 1.288.624 t 3.105

1,4 p
2,2 p
0,7 p
2,0Op
..

1, 1 p
2,0Op
0,9 p
1,7 p
0,61p

4.893
353
1.846
395
944

t
t
t
t
t

11.101 t
472 t
3.378 t
866 t
4.506 t

3,2 p
23p
2,9 p
3,5
3,6
3,4
3,1

1,7p
0p
3,4 p
1,8
2,8
3,6
2,8
3,9

500 t
855 t
9.877 t
126
27
200
18
25

849 t
1.029 t
10.246t
290
47
223
26
31

3,7
2,0
. .
3,5
2,6

1.220 p
90p

4,8 p
29p

_Pases~einrso alto
_3.789.479 t
108
Repb1 ca de Corea
41.426
109
Vorrug,l
10.291
110
Espaa
68.692
111
Nueva /elandiai
9.202
112
Idrandla
8.485

4.543.482 t
132.538
18.090
96.200
15.070
11.200

4.644 p
1.087
1.054
1.837
2.956
2.495

5.066p
2.982
1.827
2.458
4.245
3.137

1,9 p
9,5
4,7
2,8
4,1
2,2

1,8

25.137
220.270
95.280

2.222
6.909
8.205
3.572
4.792

2.717
8.622
10.531
3.772
5.341

4,9
0,3
6,3
0,8
2,3

3,4
2,7
3,6
2,8
2,4

13.968

51
62

-0,11p
1,21p
4,8 p
6,4 p
-4,6 p

825 p
888 p

14.624

..
77

739 p
237 p
593 p
222 p
2.647 p

323.064 t
451.011 t

8.616
Israel
9.500
Kuwait
Emiiratosrab,<sUnidos
8.558
Reino V'nido
201.200
Austral a
70.399

p
p
p
p
p

143.540 t
317.962 t

117

1992

Brasil

104

113
114
115
116

mtricas)

1992

-Tailandi a
Panamr
Turqua
Polonia
Esronia
88
Rpbiasoaca

2,6 p
2,1
...
2,6
2,8
-0,4

Per cpita
(toneladas

1980

-83
84
85
86
87

De ingreso mediano alto

91
Sjdf'ricai
92
Croacia
93
Mxico
94
Mlauricia
95
Gabn

77
86
77
39
78

86
88
69
15
68

98
-739
-996
2
-22

96
-693
-454
-10
-83

21
25
36
588
203

42
16
71
566
268

1,5
0,9
1,4
0,4

16,5
13,1
3,8
5,8
2,6
5,3
1,6

13,1

p
p
p
p
..

2,4 P
0,9 p
2,1 p
0,7 p
9,3 p

2,9 p
2,4 p
12,4 p
3,3
2,8
5,4
5,7
7,4

3,4 p
2,3 p
11,9 p
6,6
4,8
5,7
7,6
8,7

5,4
18,0
34,8
10,4
13,8

8,1
11,2
33,9
9,8
15,3

118

Italia

139.190

154.600

2.466

2.707

1,4

4,8

5,5

86

81

372

408

6,6

7,2

119

Canad

193.170

229.730

7.854

7.854

1,5

1,7

2,0

-7

-47

430

410

17,5

14,4

120
121
122

Hidancia
t Ho.ng Long
Suecia

24.998
5.628
40.992

30.520
13.243
50.2501

5.230
1.117
4.933

5.997
2.185
5.723

1,7
6,4
1,3

2,9
5,3
3,4

3,0
5,3
3,3

72
100
61

58
100
38

55
16
71

41
29
57

11,5
3,3
8,6

8,2
5,0
6,6

123
124
125
126

Pases Bajos
Blgica
Francia
Singapir
Austria

65.106
46.122
190.660
6.049
23 449

70.440
51.790
234.160
23.743
26.500

4.601
4.684
3.539
2.651
3.105

4.580
5.120
4.042
8.103
3.301

1,3
1,5

3,7
3,2
4,4
1,6
5,4

-10
83
75
100
67

7
78
95
100
66

153
128
484
30
52

139
102
362
50
57

10,8

2,0
9,9
1,6

3,0
2,8
4,1
2,2
4,6

9,2
10,1
6,3
17,7
7,2

1.801.000
359.170
19.488
18.865
347.120
20.840

2.037.980
336.490
20.700
23.060
481.850
25.380

7.908
4.587
3.804
4.611
2.972
3.298

7.819
4.128
3.977
5.318
3.856
3.629

1,6
-0,1
0,8
1,6
2,8
1,7

2,1
.
4,4
3,9
5,5
7,3

2,6
..
5,5
4,6
6,2
7,4

14
49
97
-195
88
66

19
58
28
-638
81
57

4.623
1.068
63
40
934
41

4.881
878
54
60
1,093
44

20,3
13,6

6.249.745 t

8.011.531

1.419 p

1.433 p

2,3 p

2,4 p

14.770 t

21.347 t

127
128
129
130
131

Estadotii Unido,
Alemaama
Dinam.irca
Norueg;a

132
133

Japn
Suiza

-Todo el mundo
a. Emisiones de

ivadas

Je precesos mndustriales.

1,0 p

253

Emisiones de C02a

netas de energa
como porcentaje

1980

MLUNDIAL

13,0
9,0
13,2
6,9

12,3
9,8
8,0)
6,5
3,6 p

19,1
10,9
10,4
14,1
8,8
6,4
4,O p

254

INFOIRME

5SOB1RE

EL

DESARROILLOI

MUNDIAL

1 99'7

Cuadro 9. Uso de la tierra y urbanizacin

Poblacin urbana
Como porcenftaje
Tasa media

Uso de la tierra (% de territorio)

Tierras de cultivo

Pases de ingrs bajo

ExdAuidw China eIndia
1
Mozambique
2
Etiopa
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Nger
11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Vie[ Nami
16
Guinea-Bissau
17
EHait
18
Mal
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica de
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
24
Togo
25
Gambia
26
Repblica Centroafricana
27
India
28
Repblica Dem. Pop. Lao
29
Benin
30
Nicaragua
31
Ghana
32
Zambia
33
Angola
34
Georgia
Pakistn
35
36
Mauritania
37
Azerbaiyn
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Honduras
41
Senegal
42
China
43
Camern
44
Cte d'Ivoire
45
/dbania
46
Congo
47
Repblica Ki(rguisa
48
SriLanka
49
Armnenia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo
50
Lesotho
Egipto, Repblica rabe de
51
52
Bolivia
53
Macedonia, ERY de
54
Moldova
Uzbekistn
55
56
Indonesia
57
Filipinas
58
Marruecos
59
Repblica rabe Siria
60
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
61
62
Kazakstn
63
Guatemala
64
Ecuador
65
Repblica Dominicana
66
Rumania
Jamaica
67
68
Jordania
69
Argelia
70
El Salvador
71
Ucrania
72
Paraguay

Praderas
permanentes

Otras tierras

de la poblacin
total

de crecimiento
anual %)

Poblacin de los ncleos urbanos

de 1 m!Nn o ms de personas
como porcentaje de
Poblacin
urbana

Poblacin
total

1980

1995

1980

1995

32 p
28p
48
30
30
0
0
0
0
0
0
0
0
0
46
0
27
0
55
0
23
0

34 p
31p
36
29
24
0
0
0
0
0
0
0
0
0
47
0
31
0
56
0
27
0

7p
6p
6
3
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5
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5
0
13
0
6
0

10 p
9p
14
4
6
0
0
0o
0
0
0
0
0
0
9
0
7
0
18
0
11
0

32
0
0
0
0
25
0
0
42
30
23
63
42
39
0
48
0
65
0

.
28
0
0
0
0
35
0
0
44
27
33
64
43
53
0
44
0
77
0

..
5
0
0
0
0
6
0
0
23
9
9
13
22
11
0
26
0
12
0

.
8
0
0
0
0
10
0
0
27
10
15
20
25
18
0
25
0
23
0

4,0
4,2
5,3
5,2
2,1
5,6
1,6
1,6
1,6

49
41
19
44
0
0
0
0
51

55
35
22
46
0
0
0
0
51

18
8
6
15
0
0
0
0
34

23
11
10
20
0
0
0
0
35

2,8 p
2,8 p
6,5
2,5
3,9
1,5
2,4
2,5
4,8
4,9
3,3
4,1
3,6
0,6
1,6
3,6
3,9

31 p
28 p
0
52
30
0
0
28
33
33
26
60
0
20
12
0
29

33 p
30p
0
51
29
0
0
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39
25
37
52
0
23
13
0
44

16p
13p
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23
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0
11
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12
11
28
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12
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20 p
17p
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17
0
0
10
13
14
18
28
0
16
8
0
26

3,8
1,0
2,2
5,8
4,5
2,0
1,0
4,7

49
18
0
49
25
0
22
0

51
17
0
39
24
0
22
0

25
9
0
29
11
0
14
0

33
9
0
28
13
0
15
0

1980

1994

1980

1994

1980

1994

1980

1995

12 p
8p
4
..
3
46
14
3
41
7
17
3
10
5
70
28
20
10
32
2
33
3
12
8
1
43
16
3
57
3
16
10
15
7
3
17
26
0
22
7
3
16
12
11
15
10
26
0
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29
..
9p
10p
10
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2
..
67
10
14
29
18
31
1
38
13
16
9
29
46
22
4
3
35
61
4

12 p
8p
4
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4
46
18
3
47
8
17
3
13
5
74
34
21
12
33
2
36
3
22
8
1
45
17
3
57
4
17
10
19
7
3
16
28
0
23
7
3
18
12
10
15
12
26
0
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29
..
10 p
11p
11
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21
30
1
38
13
18
11

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32p
56
..
40
39
20
36
28
31
14
8
22
41
5
9
1
38
18
25
44
30
3
37
79
4
19
5
4
3
4
40
37
40
43
39
6
38
27
44
44
13
350
36
4
41
15
29
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28 p
..
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25
. .
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32p
56
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40
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20
36
28
31
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22
41
5
9
1
38
18
25
44
30
8
37
75
4
19
5
4
3
4
45
37
40
43
24
6
38
25
44
44
14
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43
4
41
15
29
44
7
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18

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60p
40
. .
57
15
66
62
30
62
69
90
68
54
25
63
79
51
49
74
23
67
85
55
20
53
65
92
39
94
80
50
48
53
54
44
67
62
51
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54
71
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53
81
49
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62 p
.
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..
23
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35
24
99
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55 p
60p
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62
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62
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53
21
57
78
50
49
73
20
67
70
55
24
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64
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44
44
53
54
60
66
62
52
48
53
68
58
47
81
47
59
70
48
64
..
67 p
71p
24
96
73
49
21
39
77
65
32
25
99
46
17
58
71

21 p
21p
13
11
15
4
9
19
5
25
7
13
9
18
11
9
19
17
24
19
27
20
12
16
52
23
18
35
23
13
32
53
31
40
21
52
28
29
53
22
19
36

29 p
28p
38
13
24
8
13
21
8
39
14
23
27
27
18
12
21
22
32
27
39
34
21
28
60
31
26
39
27
22
42
62
36
45
32
58
35
54
56
32
30
48

1980-95
4,O p
4,6p
8,5
4,5
6,7
6,8
6,0
3,4
4,7
4,9
7,8
7,2
11,3
5,7
5,6
5,2
2,7
3,7
3,9
5,3
5,6
7,6
6,7..
7,0
3,6
5,1
6,3
3,1
3,1
6,3
5,1
3,9
4,3
4,0
5,9
1,3
4,6
6,8
1,7
5,7
5,8
5,2

36
19
31
35
34
41
38
22
66
52 p
48p
13
44
46
53
40
41
22
38
41
47
13
61
54
37
47

42
30
45
44
37
59
39
22
69
60 p
56p
23
45
58
60
52
42
34
53
49
53
16
71
60
42
58

31
43
20
5
3
35
59
6

43
19
24
9
15
29
12
40

43
21
24
9
13
29
13
55

27
35
54
87
82
36
27
56

26
36
56
87
83
35
28
40

51
49
47
60
43
42
62
42

65
55
55
72
56
45
70
54

Nota: Respecto de la comparabilidad y cobertuta de los datos, vanse as Notas rcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos disrintos de los indicados.

INDICADORES

SELECCIONADOS

Uso de la tierra (%del tenitorio)

Praderas
permanentes

Tierras de cultivo

Otras tierras

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

Poblacin urbana
Como porcentaje
Tasa media

Poblacin de los ncleos urbanos

de 1 milln o ms de personas
como porcentaje de

de la poblacin
total

Poblacin
urbana

de crecimiento
anual %)

Poblacin
total

1980

1994

1980

1994

1980

73

Tnez

30

32

22

20

48

48

51

57

3,0

34

40

17

74

Lituania

49

47

43

46

61

72

1,8

75
76

Colombia
Namibia

5
1

5
1

37
46

39
46

58
53

56
53

64
23

73
38

2,7
6,2

34
0

38
0

22
0

28
0

77

Belars

31

31

16

14

53

55

56

71

2,0

24

24

14

17

78
79
80
81
82

Federacin de Rusia
Leronia
Per
Costa Rica
Libano

8
28
3
10
30

8
28
3
10
30

12
21
39
1

5
13
21
46
1

60
76
51
69

87
59
76
44
69

70
68
65
43
73

73
73
72
50
87

0,8
0,5
2,9
3,7
3,7

23
0
40
0

26
0
44
0

16
0
26
0

19
0
31
0

83
84
85
86
87

Tailand a
Panam
Turqua
Polonia
Estonia

36
7
37
49
24

41
9
36
48
27

1
17
13
13
8

2
20
16
13
7

63
75
50
38
68

58
71
48
39
66

17
50
44
58
70

20
56
70
65
73

2,6
2,8
5,4
1,2
0,4

59
0
39
31
0

56
0
35
28
0

10
0
17
18
0

11
0
24
18
0

88
89
90

Repblia Eslosaca
Botswania
Venezuela

41
1
4

34
1
4

13
45
20

17
45
20

45
54
76

49
54
75

1,3
8,4
3,3
2
,8p

0
0
20
8
3 p

0
0

0
0

60

59
31
93
73p

0
0

52
15
83
64p

29
38p

16
4
2 p

27
28p

Deingresomedianoalto

7p

7p

32p

3p

1994

1980

1995

1980-95

1980

1995

1980

1995
23

91
92
93
94
95
96
97
98
99
100
101
102
103

Sadfrica
Croacia
Mxico
Mauricia
Gabn
Brasil
Trinidad yTabago
Repblica Che,a
Malasia
Hlungrl
Chile
Omn
Uruguai

11
29
13
53
2
6
23
41
15
58
6
0
8

11
22
13
52
2
6
24
44
23
54
6
0
7

67
28
39
3
18
20
2
13
1
14
17
5
78

67
20
39
3
18
22
2
12
1
12
18
5
77

22
42
48
44
80
74
75
45
85
28
77
95
14

23
59
48
44
80
72
74
45
76
34
76
95
15

48
50
66
42
36
66
63
64
42
57
81
8
85

51
64
75
41
50
78
68
65
54
65
86
13
90

2,7
2,0
3,1
0,6
5,4
3,0
1,7
0,2
4,3
0,5
2,0
8,6
1,0

23
0
41
0
0
42
0
18
16
34
41
0
49

38
0
37
0
0
42
0
18
11
30
41
0
46

11
0
27
0
0
27
0
12
7
19
33
0
42

19
0
28
0
0
33
0
12
6
20
36
0
42

104
105
106
107

Arabia Saudira
Argentina
Eslovenia
Grecia

1
10

2
10
14
27

40
52

60
38

42
38
61
32

67
83
48
58

19
35

21
39

p
3p
21 p
22p
8
5 p

6,0
1,8
2,2
1,4
3,3
5,0
4
,2
3,4
6
1,

27
44

79
88
64
65
3
9p
31
p
31 p
26
p
65
p

28
42

41

56
52
25
41

p
p
p
p
p

0
54
2
3 p
2
3p
7
3 p
27p
24
p

0
54
33 p
26
p
4
3 p
38p
25p

0
31
10 p
5p
8p
6p
4
1 p

0
35
13 p
8 p
11 p
lo p
16
p

48

56

4 2

, p
2,8 p

3 p
37p

3 p
38 p

17

20

De ingreso bajo y mediano

frica al sur del Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pasesdeingresoalto

30
10p
6
p
11 p
44
p
13p
5 p
7 p
12

11 p
7
p
2
1 p
4
5p
13p
6

p
7p
12p

9p
4
3 p
30p
11 p

21
28
25

p
p
p

29

7p
p
34
p
10p
16 p
34

2
2

p
9p

24

7 p
65 p
6

3p
59p
4
5 p
45p
71 p
0

7
6

p
3p

p
65 p

22
34
41
13
16

21
32
40
14
19

1
9
22
53
67

1
11
21
50
45

2p
77
57
37
34
17

63p
78
58
38
35
36

75p
57
29
73
83
55

113 tIsrael
114 tKuwait
115 tEmirat s rab,s Unidos
116
Reino Unido
117
Australia

20
0
0
29
6

21
0
0
25
6

6
8
2
47
57

7
8
2
46
54

74
92
97
24
37

72
92
97
29
40

118
119
120
121
122

Italia
Canada
Finlandia
t Hong Kong
Suecia

42
5
8
7
7

38
5
9
7
7

17
3
1
1
2

15
3
0
1
1

40
92
91
92
91

123
124

Pases Bajos
Blgica

24

28
24

35

31
21

34
13
20

35
2
18

23
0
25

21
36
63
3
13
10

21
34
56
3
12
11

108
109
110
111
112

125
126
127
128
129
130
131
132
133

Repblica de Corea
Porrugal
Espaa
Nueva Zelanda
Irlanda

Franci
tSingapar
Austria
Estado, Unidos
Alemania
Dinan-arca
Norue:a
Japn
Suiza

Todoelmundo

11

11p

60p
60
p
59
p
4
5p

74

p
p

5p
81
36
77
84
58

0,7 p
3,5
1,3
0,6
1,0
0,5

89
90
72
89
86

97
84
90
85

0,9
5,8
0,3
1,3

47
92
91
92
92

67
76
60
92
83

66
77
63
95
83

0,1
1,4
0,8

41

41
55

88
95

89
97

19
0
24

42
87
56

45
98
57

73
100
55

73
100
56

26
17
6
0
2
40

26
15
7
0
2
29

53
47
31
97
85
49

53
51
37
97
87
60

74
83
84
71
76
57

76
87
85
73
78
61

1,2
0,6
0,2
0,7
0,6
1,2

26

8p

60

3p

40p

5p

24

p
p

p
8p

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65
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0

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0

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37
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20
0
0

33p
52
19
18
0
0

41
67
0
28
55

68
0
26
68

37
60
0
25
47

35
66
0
23
58

0,4

39
38
0
100
20

30
47
0
95
21

26
29
0
91
17

20
36
0
90
17

0,6
0,3

8
13

16
11

7
12

14
11

29
106
49

28
95
46

21
106
27

21
95
26

49
46
32
0
44
0

51
47
30
0
48
0

36
38
27
0
34
0

39
41
25
0
37
0

35p

1,5

0,5
1,8
0,5

,5p

14p

16

255

256

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 10. Recursos forestales e hdricos

Superficie cubierta debosques
Deforestacin anual,
Superficie total
2
(en miles de km l
1990
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India
1
Mozambique
2
Etiopa
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Nger
11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Viet Nam
16
Guinea-Bissau
17
Hait
18
Mal
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica del
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
24
Togo
25
Gambia
26
Repblica Centroafricana
27
India
28
Repblica Dem. Pop. Lao
29
Benin
30
Nicaragua
31
Ghana
32
Zambia
33
Angola
34
Georgia
35
Pakistn
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49

Mauritania
Azerbaiyn
Zimbahwe
Guinea
Honduras
Senegal
China
Camein
Cre d'Ivoire
Albania
Congo
Repblica Kirguisa
Sri Lanka
Armenia

Pases de ingreso mediano

De ingreso mediano bajo
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72

1980-90
Miles
Variacin
2
de km
porcentual

7.916 t
6.152 t
173
142
336
2
35
114
2
19
50
24

65,5 t
53,3 t
1,4
0,4
4,4
0,0
0,5
0,9
0,0
0,1
0,5
0,1

44
158
8
63
83
20
0
121
156
41

0,3
1,3
0,4
0,6
1,4
0,2
0,0
1,1
1,2
0,0
1,3
0,1
1,3
0,2
0,0
1,3
3,4
1,3
0,7
1,2
1,4
3,6
1,7
0,2
0,8
0,0
0,1
0,6
0,9
1,1
0,5
8,8
1,2
1,2
0,0
0,3
0,1
0,3
0,2

122
12
139
14
1
306
517
132
49
60
96
323
231
28
19
6
10
89
67
46
75
1.247
204
109
14
199
7
17
3

20.913 t
13.525 t
Lesotho
0
Egipto, Repblica rabe de
0
Bolivia
493
Macedonia, ERY de
9
Moldova
4
Uzbekisrn
14
Indonesia
1.095
Filipinas
78
Marruecos
90
Repblica rabe Siria
7
Papua Nueva Guinea
360
Bulgaria
37
Kazaksrn
0
Guatemala
42
Ecuador
120
Repblica Dominicana
11
Rumania
63
Jamaica
2
Jordania
1
Argelia
41
El Salvador
1
Ucrania
92
Paraguay
129

114,4 t
65,6 t
0,0
0,0
6,3
0,0
-0,2
1,0
12,1
3,2
-1,2
-0,3
1,1
-0,1
0,0
0,8
2,4
0,4
0,0
0,3
0,0
0,3
0,0
-0,2
4,0

Zonas protegidas

Recursos deaguadulce: utilizacin anual, 1995

a nivel nacional, 1994a

Como porcentaje
Miles
de la super2
de km
Nmero
ficie total

0,8 p

2.001,1 t

1.842 t

5,2 p

0,8 p
0,8
0,3
1,2
0,6
1,4
0,7
0,2
0,6
1,0
0,4
0,7
0,8
4,1
1,0
1,5
0,8
5,1
0,8
0,7
0,0
1,0
0,6
0,9
1,5
0,8
0,4
0,6
0,9
1,3
1,9
1,4
1,1
0,7
0,7
3,5
0,0
1,3
0,7
1,2
2,2
0,7
0,7
0,6
1,0
0,0
0,2
1,2
1,4
3,9

1.276,9 t
0,0
60,2
139,4
0,9
10,6
114,9
3,3
0,8
11,1
84,2
26,6
11,2
1,0
19,1
13,3

795 t
1
23
31
3
9
9
2
2
12
5
12
36
8
31
52

4,9 p
0,0
6,0
15,8
3,5
11,3

0,5 p
0,5 p
0,0
0,0
1,2
0,1
-6,7
5,5
1,1
3,4
-1,4
-4,3
0,3
-0,2
0,0
1,8
1,8
2,9
0,0
7,8
-1,0
0,8
2,3
-0,3
2,8

..

0,1
40,1
29,7
0,0
30,0
35,0
61,7
6,5
0,2
61,1
143,4
..

..

3
11
19
0
20
36
15
11
5
13
339
..

7,8
9,0
11,0
63,6
26,4
1,9
37,2
17,5
1,9
30,7
1,6
8,6
21,8
580,8
20,5
19,9
0,3
11,8
2,8
8,0
2,1

2
59
9
21
5
15
55
4
12
25
3
43
9
463
14
12
11
10
5
56
4

2.994,3 t
2.199,7 t
0,1
7,9
92,3
2,2
0,1
2,4
185,6
6,1
3,7
0,0
0,8
3,7
9,9
13,3
111,1

2.662 t
1.664 t
1
12
25
16
3
10
168
27
11
0
5
46
20
18
15

10,5
10,7
0,0
2,9
119,2
0,1
4,9
15,0

17
39
1
10
19
2
19
20

9,1
13,3
1,1
8,1
6,6
9,7
1,9
0,7
9,6
4,1
..

0,4
3,3
3,3
0,0
17,0
6,2
3,9
11,9
2,3
9,8
4,8
..

7,0
7,4
4,9
8,6
2,1
2,7
4,8
1,7
2,2
7,9
0,7
7,7
11,3
6,2
4,4
6,3
1,2
3,4
1,5
12,3
7,6

Comoporcentaje
deltotal de
Total
recursos
3
lkm )
hdricos

Per cpita (m )
Usos
Otros
generales
usos

0,6
2,2
1,2
0,1
0,9

0,4'
2,0
1,3'
2,8
5,0'

13
6
7
7
7

42
45
28
13
13

0,2
0,8
0,4
2,7
0,5
0,4
16,3
22,5
0,2
28,9
0,0
0,0
1,4
3,6
3,4
0,5
2,1
0,6
0,1
0,0
0,1
380,0
1,0
0,1
0,9
0,3
1,7
0,5
4,0
153,4
1,6
15,8
1,2
0,7
1,5
1,4
460,0
0,4
0,7
0,2
0,0
11,7
6,3
3,8

0,4'
12,2
0,2
1,6
0,9'
1,4
4,8'
1,0'
0,3'
7,7
0,0'
0,4
1,4'
1,3
136,0
0,1
7,0'
2,2
0,8'
0,3'
0,0
18,2'
0,4
0,4'
0,5
0,6'
1,5'
0,3
6,5
32,8'
14,0'
56,4'
6,1'
0,3
2,1'
3,5'
16,4
0,1
0,9
0,9'
0,0'
24,0
14,6
45,8'

6
6
7
6
9
5
16
7
7
54
3
2
3
13
17
3
14
30
17
2
5
18
21
7
92
12
54
8
156
21
59
90
19
14
12
10
28
17
15
6
12
82
10
149

29
18
92
144
33
13
1 568
213
14
361
8
5
159
28
318
61
37
243
11
27
20
594
239
19
275
23
32
49
586
2032
436
2 158
117
126
282
191
433
20
52
88

0,1
56,4
1,2

1,0
97,1'
0,4

7
67
20

7
2.647
493
996

5,0 p
5,6 p
0,2
0,8
8,5
8,5
0,4
0,6
10,2
2,0
0,8
0,0
0,2
3,3
0,4
12,3
40,1

3,7
82,2
16,6
29,5
10,9
3,3
0,1
13,9
37,9
0,7
5,6

29,1'
76,4'
0,7
9,1
36,2
9,4
0,0
6,8'
30,2
0,6
1,8

60
165
12
123
23
30
8
43
92
13
41

793
3.956
83
562
404
405
20
1.501
2.202
127
541

21,7
4,7
0,2
3,3
5,0
0,2
0,8
3,8

3,0
26,0
0,3
0,5
4,5
1,0
34,7
0,4

14,9
12,5'
3,9
32,1
30,4'
5,3
40,0'
0,1'

22
91
11
50
35
17
108
16

423
1.044
148
123
125
228
565
93

. .

. .

24
889
181

Nota: Respecto de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

INDICADORES SELECCIONADOS

Supedficie cubierta de bosques

Zonas protegidas

Deforestacin anual,

Supedicie total
en miles de kmn21
1990
73

Tnez

74

Licuania

-0,1

-1,9

0,0

0,0

0,3

3,1

79,5'

41

276

9,6

4,4

19,0'

83

1.107

93,8

80

9,0

5,3

0,5

71

12

12,4

0,2

0,3'

103

11I

1,3

3,0

5,41

94

200
656

541

3,7

0,7

126

o,4

0,3

102,2

77

Belars

-- 0,4

2,7

78

Federacin de Rusia

0,2

79

Letonvia

80

Per

8i

Costa Rica

82

Lbano

83

Tailand.a

84

Panama

85

Turqu 1

86

Polonia

87

-0,1

87

Esionia

19

-0,2

88

Repbbca Eshoaa

89

Bocswana

90

Venvezue,la

De ingreso mediano alto

15,5
-0,1

-Per cpita (M3]

de total de
recursos
Usos
0tros
hdricos
generales
usos

Colombia

28

Como porcentaje

Como porcentaje
de la superTotal
Nmero
ficie total
(kmn3)
76

Namibia

7.681

Recursos de agua dulce: utilizacin anual, 1995 b

6,3

75

-0,3

MUNDIAL

0,4

76

63

DESARROLLO

a nivel nacional, 1994"

1980-90
Miles
Variacin
Miles
de km2
porcentual de km,2

20

DEL

103

705,4

209

4,2

117,0

2,7

134

-0,2

7,8

45

12,5

0,7

2,2'

110

152

6,1

15,3

57

243

679

2,7

o,4

41,8

22

3,3

14

0,5

3,0

6,5

28

12,7

L,4

1,4

31

749

0,0

0,6

0,0

0,4

0),8

15,6

30

241

127

5,2

3,5

70,2

111

13,7

31,9

17,81

24

578

31

0,6

1,9

13,3

14

17,8

1,3

0,9

91

664

202

0,0

0,0

10,7

49

1,4

33,5

l7,3'

140

445

0,1

30,7

111

10,1

12,3

21,9'

-1,2

4,1

38

9,7

3,3

21,2

42

279

105

1.992

94

18

0,0

0,1

10,2

40

21,1

1,8

5,8..

143

0,8

0,5

106,6

18,8

0,1

0,6c

29,8

4,1

0,3'

164

218

13,3

26,6'

47

348

6,0

457

7.387

48,8 t

1,2

263,2

0,6 w

794,6 t

_998

100

..

91

Sudfrila

45

-- 0,4

-0,8

69,7

238

92

Croacia

20

0,0

0,1

3,9

30

7,0......

93

Mxicc

486

6,8

1,3

98,5

68

5,2

77,6

21,7

54

845

94

Mauric,o

0,0

0,2

0,0

2,0

0,4

16,4

66

344

95

Gabn

1,2

0,6

10,5

4,1

0,1

0,0

41

16

96

Brasal

36,7

0,6

321,9

272

3,8

36,5

0,5'

54

191

97

Trinidad y, Tab ago

98

Repblica Checa

99

Malasia

1
182
5.611

5,7

..

0,0

0,2

3,1

0,2

2,9

40

108

26

0,0

0,0

10,7

34

13,8

2,7

4,7

109

157

176

4,0

2,1

-2,1

14,8

51

4,5

9,4

2,1

177

-0,1

-0,5

5,7

53

6,2

6,8

5,7'

59

601

-0,1

-0,1

137,3

66

18,3

16,8

3,6

98

1.528

9,9

28

4,6

0,5

24,0

17

547

-0,6

0,3

0,2

0,7

14

227

0,0

0,0

62,0

10

2,9

3,6

224

273

592

0,9

0,1

43,7

84

1,6

27,6

2,81

94

949

Eslovenia

10

0,0

0,0

1,1

10

5,4,.....

Grecia

60

0,0

0,0

2,2

21

1,7

5,0

8,6'

42

481

0,6

100

Hungr a17

101

Chbile

88

102

Omnn

41

0),0

103

Uragu,y

0,0

104

Arabia Saudita

12

105

Argenrina

106
107

De ingreso ba jo y mediano

0,0

28.828 t

179,8 t

4.995,4 t

4.504 t

5,1 p

frica al sur del Sahara

5.322t

40,7 t

0,7 p

1.362,5 t

673 t

5,8 p

Asia oriental y el Pacfico

3.986 t

43,5 t

1,0 p
0,8 p

966,3 t
212,4 t

1.172 t
485 t

6,21p
4,4 p

0,2 p

860,0Ot

964 t

3,61p

170 t

3,01p

Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Paises de ngeso alto

658 t
8.630 t
446 t
9.786

10.766 t

5,5 t
16,6 t
-1,4

-0,3 p

74,8

07p

-46,4 t

-0,5 p

290,8 t
1.3,t

104t

3.607,9 t

5.506 t

0,5'
163,6

592

..

65p
11,9 p

108

Repblica de Corea

65

0,1

0,1

6,9

27

7,0

27,6

41,8

117

515

109

Porrmtal

31

-. 0,1

-0,5

5,8

24

6,3

7,3

10,5'

111

628

110

Espafi

256

0,0

0,0

42,5

2L4

8,5

30,8

27,6'

94

687

111

Nueva Zelandia

75

0,0

0,0

60,7

182

22,6

2,0

0,6

271

318

112

Triandi

0,0

-1,2

0,5

11

0,7

0,8

1,6'

37

196

-0,3

3,1

15

14,9

1,9

84,1'

65

343

..

336

189

97

787

113

Israel

0,0

114

Kuwai,

0,0

0,0

0,3

1,5

0,5

115

Emira:os rab es Um dos

0,0

0,0

0,0

0,0

0,9

300,0

24

-0,2

-1,1

51,1

168

21,1

11,8

16,6

41

164

1.456

0,0

0,0

940,8

889

12,3

14,6

4,3

607

327

0,0)

0,0

22,8

171

7,7

56,2

33,7'

138

823,6

627

8,9

45,1

1,6

288

27,4

81

9,0

2,2

1,9'

53

116

Reino Unido

117

Austrrjiia

118

Italia

119

Canac,

86

120

Finlardia

121

Hong Kong

4.533

-47,1

234

-0,1

0,0

122

Suecia

123

Pases Bajos

0,0

124

Blgica

0,0

125

Franc a

135

126

tSingapuvr

127

Austria

39

128

Estados Unidos

129

AMemnania

130

Dinamnarca

131

Noruega

132

Japn

238

0,0

133

Suiza

12

~0,1

Tdelmno39.595

-0,1

280

-0,1
0,0
-0,1

2.960

3,2
-0,5

107

-1,1
0,0
-0,5
0,0

29,8

197

7,2

2,9

-0,3

4,3

85

12,6

7,8

-0,3

0,8

2,3

9,0

-0,1

56,0

102

10,2

37,7

19,11

2,3

0,0

4,9

0,2

-0,4

20,8

170

25,2

2,4

0, 1

1.302,1

1.585

14,2

467,3

-0,4

91,9

497

26,3

46,3

1,6'

848
1.314
387
.

123

218

8,7c

26

492

72,2c

101

816

106

559

31,7

38

46

2,6'

101

203

18,9'

244

1.626

64

518

27,1'

0,0

0,0

13,9

114

32,8

1,2

9,2

70

163

96

~1,2

- 1,4

55,4

113

18,0

2,0

0,5'

98

390

0,0

27,6

80

7,3

90,8

16,6

125

610

7,3

109

18,5

1,2

2,4'

40

133

133,4 t

-0,6
0,31p

8.603,2 t

10.010 t

6,7 p

a. Los daros pueden rnferirsa a aos anteriores y son los ms recientes que ha notificado el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservacin. b. Los daros corresponde a
cualcuier ao
entre 1970 y 1995. c. El roial de recursos hdricos comprende el caudal de los ros que nacen en otros pases.

somprendido

25'7

258

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 11. Crecimiento de la economa

Tasa mediade crecimiento anual (%)

PIB
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India
1
2
3
4
5

Mozambique
Eiiopab
Tanzana
Burundi
Malawi

Chad

7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49

55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72

Industria

-0,2
2,3
3,8
4,4
2,3

7,1
..
3,2
-2,3
0,7

38,4
3,4
35,7
4,4
15,0

48,6
..
22,4
8,5
30,4

1,6
1,4
4,9
3,1
2,0

2,4
..
4,1
-4,1
1,7

-9,8
1,8
3,4
4,5
2,9

1,9

1,1

8,9

2,7

6,9

8,0

-12,8
-4,2
5,1
0,5
2,6
0,1
4,1
6,6
8,3
3,5
-6,5
2,5
1,6

3,9
62,2
11,1
2,9
3,1
16,9
9,5
125,6
210,7
56,1
7,5
5,3
16,6
.

18,2
39,6
11,0
6,5
6,2
23,5
4,6
23,7
26,3
49,5
22,4
10,1
47,1
..

0,7
4,4
4,0
1,8
3,1
2,5
2,7
2,3
..
6,7

-10,8
-2,8
1,5
..
4,6
1,6
1,1
3,8
5,2
4,8

1,8
5,7
6,0
-3,3
3,7
0,9
4,9
6,0

Lesotho

Servicios

Exportaciones
de

Inversin

bienes y servicios

interna bruta

1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 1980-90 1990-95
6 8
4
62
6 9
6
6
6,0p
, p
13, p
,Op 3,6p
3,1 p
7,7p
11,6p
, p
,4p
6,1 p
11,0p
,2p
10,5 p
2,7 p
1,8 p
28,4 p 170,8 p 2,6 p
1,9 p
2,9p
..
2,8 p
..
2,5 p
4,4 p -1,3 p
3,6 p

6,3

De ingreso mediano bajo

51
52
53
54

Agricultura

Rwanda
2,3
Sierra Leona
1,6
Nepal
4,6
Nger
-1,1
Burkina Faso
3,7
Madagascar
1,3
Bangladesh
4,3
Uganda
3,1
Vier Nam
..
Guinea-Bissau
4,5
Hait
-0,2
Mal
1,8
Nigeria
1,6
Yemen, Repblica del
..
Camboya
..
Kenya
4,2
Mongolia
5,5
Togo
1,8
Ganbia
3,4
Repblica Centroafricana 1,7
Indiac
5,8
Repblica Dem. Pop. Lao . .
Benin
2,6
Nicaragua
-2,0
Ghana
3,0
Zambia
0,8
Angola
3,7
Georgia
0,5
Pakistn
6.3
Mauritania
1,7
Azerbaiyn
..
Zimbabwe
3,5
Guinea
..
Honduras
2,7
Senegal
3,1
China
10,2
Camern
3,1
Cte d'Ivoire
0,1
Albania
3,0
Congo
3,6
Repblica Kirguisa
. Sri Lanka
4,2
Armenia
3,3

Pases de ingreso mediano

50

Deflactor delPIB

6,4
1,4
-3,3
-3,4
1,6
1,0
4,6
6,5
4,1
1,1
4,3
-0,2
-4,1
-26,9
4,6
4,0
-20,2
1,0
3,8
3,5
1,9
12,8
-1,8
0,7
1,4
-0,6
-14,7
4,8
-21,2

..

9,0
-1,2
4,7
18,7
5,6
8,0
37,8
1,6
422,6
42,4
42,4
5,9
1,9
6,7
8,6
..
11,5
..
5,7
6,5
5,8
5,9
3,4
-1,9
0,3
..
10,8
0,3

56,2
18,5
126,7
4,9
5,0
8,5
10,1
10,1
7,9
98,3
23,8
107,8
774,5
2.280,2
11,2
6,8
747,6
27,6
10,1
19,2
7,6
12,4
5,1
10,4
76,4
7,8
337,3
10,4
896,6

..

..

4,3
3,3
..

3,1
2,3
..

..

3,3
2,9
5,6
0,4
2,7
3,1
..
5,1
-2,2
1,0
3,6
0,5
0,7
4,3
1,7
..
2,4
..
2,7
2,8
5,9
2,2
-0,5
2,4
3,4
..
2,2
-3,9
..

1,9 p

0,1 p

64,8 p

298,8 p

2,3 p

-1,5 p

17,5 p

286,7 p

..

2,1
-0,4
..
3,3
2,6
1,5
3,1
..
4,9
0,3
2,4
-0,5
-1,8
-31,4
3,4
4,9
..
1,6
4,5
2,9
1,3
4,3
2,2
0,3
7,6
-0,9
-7,6
2,4
-0,6

-2,4
..
8,4
-5,0
0,4

-9,9
-17,0
-2,8
9,3
..
1,4
0,5
7,3
11,0

-0,1
3,1
1,6
5,4
3,4

15,0
..
1,7
-1,5
-1,0

-5,0
0,3

9,9

1,2

7,7

5,4
-1,1
4,8
-5,2
4,7
0,8
5,7
3,0

-12,3
-5,9
7,2
..
1,7
-0,6
5,4
8,2

3,5
2,8
1,1
-4.6
-0,6
-2,0
7,7
2,3

..

..

..

..

0,4

1,9

3,3

2,2

.,

2,7
-1,0
..
..

0,9 p

3,9
4,6
1,1
6,0
3,1
7,1
..
2,1
-1,7
3,3
1,0
6,4
1,8
7,3
4,9
..
3,6
. .
3,3
3,7
11,1
5,9
4,4
3,2
5,2
..
4,6
5,1
..

0,5 p

..

..

..

-1,7
3,2
..

1,2
4,5
..

11,3
1,5

..

4,9

8,3
3,1

..

-2,9
-6,3
-20,0
6,3
0,3
-5,8
-4,5
8,2
7,9

11,3
-19,0
5,3
1,1
..

5,8
-0,6
5,4
-8,6

1,2
-45,7
6,1
1,2

3,0
12,8
-10,6
-0,8

0,8
1,7
2,9
0,8

-16,4
3,0

4,8
6,5

-8,7
5,3

-6,2
-4,7
4,5
-2,7
-6,8
0,3
5,9

12,1
4,1
0,9
-10,2
0,1
-21,2
4,0

-4,1

-1,3

1,3
..
2,9
3,9
11,0
-2,7
-28,8
-0,3
-11,9

1,5
0,6
10,0
4,7
15,5
-4,1
1 38,3

6,8
-17,7

..

..

. .

-1,6
6,1
..
3,5
2,2
6,5
0,7
-10,8
-22,3
5,0

-3,7
5,9
..
-2,7
-3,8
2,5
-3,3
13,3
. .
8,1

4,4
12,5
5,9
6,3
7,2
6,7
10,8
2,9
. .
7,7

3,9
..
-3,6
2,3
4,9
2,0
18,1
-6,8
1,7
-15,6
1,2

0,4
..
2,9
..
2,5
3,0
13,6
2,1
-1,3
3,2
2,5

3,2
..
1,7
4,5
1,3
2,0
10,0
-,4
0,2
5,9
-2,1

3,4
..
5,4
..
1,1
3,9
11,5
5,9
1,9

-1,0
..
5,5
1,3
0,2
-0,9
15,6
2,2
-0,9

..

2,6 p

6,3
-19,7

6,8

11,0

..

..

0,6
6,2

0,0

38,4
-7,9

3,9 p

..

..

6,1

4,1

11,4

6,9

12,1

5,2
3,5
..
..

4,2
6,7
..
..

2,7
-9,9
..

-1,5
4,2
.

..
10,8
9,4
3,1
..
13,3
-0,7
. .
4,8
7,4
4,6
. .
-1,0
8,2
0,2
13,6
. .
13,8

. .
7,0
-2,1
2,5
-7,0
-0,9
2,4
..
-1,8
-3,8
3,7
.
-0,1
7,3
-2,3
2,2
,
-0,8

-9,2
6,3
3,2
--2,5

-3,4

7,2

12,3

5,2

Egipto, Repblica rabe de 5,0

Bolivia
0,0
M acedonia, ERY de
..
M oldova
.
Uzbekistn
.
Indonesia
6,1
Filipinas
1,0
Marruecos
4,2
Repblica rabe Sria
1,5
PapuaNuevaGuinea
1,9
Bulgaria
4,0
Kazaksrn
. .
Guaremala
0,8
Ecuador
2,0
Repblica Dominicana
2,7
Rumania
0,5
Jamaica
2,0
Jordania
-1,5
Argelia
2,8
El Salvador
0,2
Ucrania
..
Paraguay
2,5

1,3
3,8
..
..

11,7
316,7
..
..

13,3
10,5
..
..

1,5
2,0
..
..

2,1

0,4

..
..

2,6
-2,9
..
..

8,4
-0,1
..
..

1,5
. .
..
..

-4,4
7,6
2,3
1,2
7,4
9,3
-4,3
-11,9
4,0
3,4
3,9
-1,4
2,9
8,2
0,1
6,3
-14,3
3,1

.
8,5
14,9
7,2
15,3
5,3
1,2
. .
14,6
36,4
21,5
2,5
18,6
7,0
8,0
16,4
..
24,4

628,4
7,6
9,2
3,9
8,5
5,7
81,2
805,5
14,2
37,2
11,7
158,4
38,5
4,7
25,8
11,2

-0,9
2,9
1,6
-5,9
..
4,7
-1,9
-18,0
2,5
2,5
2,5
-0,4
8,3
10,2
1,3
1,2
-9,7
1,4

.
6,9
-0,9
3,0
6,6
1,9
5,2
..
2,1
1,2
2,2
.
2,4
-1,3
2,3
0,1
..
-0,3

-6,7
10,1
2,2
1,7
..
17,8
-7,5
19,2
4,2
4,9
3,3
-2,1
-0,5
7,9
-1,1
2,9
-21,6
1,9

.
7,0
2,8
4,2
. .
2,0
7,2
..
2,1
1,8
3,7
.
1,9
-8,2
3,8
0,7
..
3,4

-6,6
7,4
2,7
2,8

..

..

4,0

..

2,6

..

..

4,8

..

11,0

18,0

19,0

-8,6
2,5

4,7
4,6

-5,0
-11,2

3,7
-6,5
1,8
-5,9
8,6
4,9
1,4
9,6

..

..

4,5
-2,8

17,8
-15,2
25,8
-5,2
-1,2
4,9
14,2
11,7

-0,3
3,9
-0,1
6,7
..
1,2
-2,0
6,4
0,1
2,2
-1,4
6,8

8,6

-15,8

-60
0,4
-4,6
5,1
..
3,5
-4,4
4,4
-1,2
0,9
-34,1
5,7

6,5
-28,7
..

-2,5
3,5

..

-2,6
2,3

4,3
3,1
0,6
0,6

13,6

1.040,5

5,2
-0,3
..

..

. .

7,5

..

-1,7

1,2

..

5,3
-1,2
..

4,3

3,4
1,0
6,7
-0,6
1,8
-2,1
..
2,3
4,4
0,4
..
0,6
13,2
4,6
-1,1
..
3,6

..

4,5
2,5

7,2

4,8
-20,7
6,1
4,9
2,7
4,5
-2,8
6,0
6,2
1,3
9,3
.
4,1

..

2.9
3,5
6,8
3,6
3,3
-3,5
..
-2,1
5,4
2,8
- .
5,4
5,9
4,1
-3,4
..
11,5

0,4
-7,1
-16,7
10,7
5,3
4,9
-10,0
5,8
6,5
-4,7
14,7
.
2,6

Nota: Respecto de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas rcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

INDICADORES

SELECCIONADOS

DEL

DESARROLLO-1

MLUNDIAL

Tasa media de crecimiento anual (%]

PIB

Defiactor de PIB

1980-90 1990-95
73
74
75
76
77

Tinez
Litnania
Colombia
Namnibia
Belars

78
79
80
81
82

Federacin de Rusia
Letornia
Per
Costa Rica
Lbano..

84
85
86
87

8 Taada7,6
Panamr
T urqu
Polonia
Estonia

88
89
90

Repbl,,aEslo.,aca
Botswana
V,enezu.-la

1980-90

Agnrcultura

1990-95 1980-90

3,3
..
3,7
1,1
..

3,9
-9,7
4,6
3,8
-9,3

7,4
. .
24,6
13,6
..

5,4
241,4
23,3
9,3
878,8

2,8
..
2,9
1,8
..

1,9
3,4
-0,2
3,0

-9,8
-13,7
5,3
5,1
,

3,2
..
229,6
23,5
..

517,0
149,1
62,4
19,1
.

0,3
5,3
1,9
2,1

8,4
6,3
3,2
2,4
-9,2

3,9
2,4
45,3
53,7
2,4

2,0
10,3
1,1

-2,8
4,2
2,4

Industria

1990-95
-2,1

Exportaciones de
bienes y servicios

Servicios'

1980-90 1990-95 1980-90 1990-95 19w090 1990-95

Inversin
inrterna bruta
19^90 1990-95

4,0
.
3,0
2,9
10,9

3,6
..
3,1
2,7
..

5,6
.
6,4
4,6
-6,9

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...
7,5
1,5
..

5,6

6,8
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..
5,0
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.

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2,3
..
3,1
..

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-16,4
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3,6
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..
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8,3
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-37,1
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. .

3,1
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..

7,8
5,5
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2,4
-3,8

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..
16,9
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..

14,2
4,3
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..

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..
5,3
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..

10,2
15,3
2,0
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-13,4

1,8
13,1
19,3

16,0
9,2
38,4

1,6
2,2
3,0

1,0
0,7
1,9

2,0
11,4
1,6

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1,4
3,4

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11,0
0,5

6,2
7,7
1,7

..
..
2,8

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..
4,9

1,1
..
-5,3

-7,7
..
3,8

2,6 p
0,6
.
1,1
4,9
-,

138,0 p
14,8
..
70,4
9,4
1,

320,5 p
11,5
.
15,5
6,7
130

2,7
-2,5
1,7
5,2
1,6

2,7
1,0
-2,6
8,7
-1,0

284,5
4, 1
1,5
1,7
8,6

965,3
7,2
18,3
3,9
22,3

2,8
-5,8
.
3,8
0,6

4,1
8,3
0,4
-1,2
-0,3
1,4

7,3
6,0
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5,7
.
1,1

14,7
-2,9
55,6
1,0
20,5
.
13,1

5,6
7,9
0,0
13,4
0,9
..
-0,1

2,8 p

2,1 p

50,6 p

235,8 p

3,1 p

4,9 p

3,6 p

4,5 p

..

1,4 p

19,O p

47,4 p

1,9p

2,O p
1,5 p

339 p

7 p

0,6 p

2,5 p

Asia oriental y el Pacfco

0,2

1,5 p

1,9 p

..
2,5 p

-4,O p

7,6 p

3,4 p

10,3p

10,1 p

11,5 p

4,8 p

3,9 p

8,9 p

15,O p

9,O p

8,4 p

8,8 p

13,9 p

8,5 p

14,4 p

Asia meridional
Eurpa y Asia central
Oriente Medio y Norte

5,7 p
2,3p

4,6 p
--6,5 p

8,O p
12,2 p

9,9 p
46L,5p

3,2 p
..

3,O p

6,9 p

5,3 p

6,6 p

6,O p

6,4 p

11,9 p

6,1 p

53 p

de frica
Amrica Latina y el Carbe

0,2 p
1,7 p

2,3p
3,2 p

8,2 p
179,4 p

19,4 p
380,9 p

4,5 p
2,O p

3,3p
23 p

1,1 p
1,4 p

2,5 p

1,2 p
1,9 p

3,8 p

5,4 p

7>0 p

-1,5 p

5,7 p

7,3
..
..
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..

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8,2
.
..
1,7
..

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7,9
..
..
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13,4
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10,7

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11,9
...
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1,7
..

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7,2

.
..
-1,8
..
3,3

.
0,9
3,4
..
3,7

..
..
4,9
..
3,7

5
-2,3
0,0
3,9
7,0

De ingreso medano alto

91
Sudifiri,a
92
C roacia..
93
Mxico
94
Mauric o
95
Gabn
96
Braii
97
Trinidad y Tabiago
98
Repblica Checa
99
Malas
100
Hutngra
101
Chile
102
Omin
103
Urogui- v
104
Araba Saudira
105
Argenirtina
106
Eslovenia..
107
Grecia

Deigeoajymein
fiaa1u,dlShr

108
109
10
111
112

11
114
115

116

117
118-

119

Repblicade Corea
P'ortugal
Espaio
Nueva Zelandia
idand-

l1,3p
1,3
1,0
6,2
0,5

9,4
2,9
3,2
1,8
3,1

a
3,5
Knwai0,9
Ermiratos rabes Un idos -2,0
Reino Unido
3,2
Aunstra a
3,4
-ralia2,4

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20,9
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61,3
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..
18,3

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. .
1,4
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6,2
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..
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.
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..
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. .
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14,7
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..
3,3

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..

1,2
-- 1,2

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..

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..
..
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.
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. .
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..

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..
1,3
..
2,3
..

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4,4
5,0
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2,8
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.
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.
1,5

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..
-1,9

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2,8

123
124
125
126
127

PasesTBajs
Blgica
Francia
Singapor
Austri.i

2,3
1,9
2,4
6,4
2,1

1,8
1,1
1,0
8,7
1,9

1,6
4,4
6,0
2,0
3,7

2,2
3,1
2,1
3,7
3,5

3,4
1,8
2,0
-6,2
1,1

3,0
4,0
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0,5
-1,8

1,6
2,2
1,1
5,4
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. .
-1,0
9,2
1,7

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3,0
2,2
2,4
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2,2

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..
2,0
3,5
1,0
0,1

4,1
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5,5
5,5
1,7
3,7

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..
1,8
1,3
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2,3

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1,7
3,1
0,9
1,3
..

3,6
. .
0,3
. .
-2,2
..

2,8
1,2
2,9
3,5
4,2
..

1,2
. .
1,6
. .
0,0
..

Japn
Suiza

1,8 p

..

-0,5
5,6
-0,1

133

-L14 p .. 5,6_p
-4,8
4,7
...
-3,1
-1,2
10,2
1,7
-4,6
-0,5
0,2
3,5
~10,1
1,0
2,3
0,9
2,6
16,0
-0,4
6,6
9,6
11,9
..
..
-7,8
12,9
..
..
-4,7
16,0
...
-0,9
1,9

1,8

3,3
6,9
2,3

132

9,5
..
.
4,3
61,8

19,0
-2,8
-17,0

Fintandlia
Hong Kong
Suecia

T28--Estados, Unidos
129
Alemaniad
130
Dinamlarca
131
Noru(ga

3,4 p _5,9 p___7,4 p_

0,9
1,9
2,4
....
1,5
6,6
6,8
6,4
10,4
4,8
1,0
2,8
4,1
3,6
7,5
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8,9
12,5
..
.
..
8,6
10,9
14,4
-4,6
4,0
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7,0
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..
..
..
6,2
4,3
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..
..
..
6,4
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....
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4,5

1,4

3,7

120
121
122

..
-0,7

7,2
6,9
..

-1,8
...
0,5
11,9
..

1,8

-3,2

Todo el mundo
3,1 p
2,0jip
15,O p
56,6 p
2,8 p
1,3p
3,3p
1,4 p
3,4 p
2,6 p
5,3 p
6,8 p
3,7 p
0,8 p
a. El concepro
incluye renglones no asignados. b. Los datos anteriores a 1992 incluyen a Eritrea. c. Las rasas de crecimiento del PIB fueron rectificadas despus de
que se haban <omtplecado los datos estadsricos para esta publicacin. dl, Los datos anteriores a 1990 se refieren a la Repblica Federal de Alemamia antes de la unificacin.

Servici(os

259

260

IN FOR ME

OB

RE

E L D ESARRO LLO

MULN DIAL

1 99-7

Cuadro 12. Estructura de la economa: produccin

Distribucin de producto interno bruto(%
PIB

Imiliones

1980
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India

739.236 t
390.472 t

de $)
1995

Agricultura

Industria

(Manufacturas')

Servicios,

Valor agregado

Valor agregado

Valor agregado

Valor agregado

1980

1995

1980

1995

1980

1995

1980

34 p
..

25 p
33 p

32 p
. .

38 p
25 p

21 p
..
..
6
11
7
12
..
16
5
4
4

27p
13 p
..
3
8
12
18

32p
..
31
37
25
44

p
41p
5
33
24
26
31

16
3
6
10
..

34
27
47
26
35

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46
31
36
44

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45

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..
11
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..
..
..
4
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..
..
13

13
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6
22

54
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23
..

53
52
36
42

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5
14
6
11

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..
29
32
..
..
47

37
18
51
34
54

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7
18
..

9
7

48
53

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58

..
19
14

40
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..

43
41
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26

7
16

52
45

5.3
46

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..
..
16
..
...
25
..
15
15
41
9
13
...
7
......

6
30
3
18
17

30
44
.28
..
46

38
37

13

44

18

16

43
25
..
..
47
45
47.

1.352.256 t
316.889 t

1995
35

Mozamrbique

2.028

1.469

37

33

31

12

5.179
5.702
920
1.238
727
1.163
1.166
2.538

5.287
3.602
1.062
1.465
1.138
1.128
824
4.232
1.860

56
46
62
37
54
50
33
62
43

lo
17
18
27
22
17
27
22
18

1.709

2.325

33

22

27

4.042
12.950
1.267
..
105

3.198
29.110
5.655
20.351
257

Hairi

1.462

2.043

18
19
20

Mal
Nigeria
Yemten, Repblica de

1.629
93.082

21
22
23
24
25
26
27
28

Camboya
Kenya
Mongolia
Togo
Gamobia
Repblica Cerntroafricana
India
Repblica Dem. Pop. Lao

2.431
26.817
4.790
2.771
9.095
861
981
384
1.128
324.082

1.760

38
28
44
29
52

16
16
4
..
20
..
10
4o
..
..
21
.........
25
16
20
26
..

13
18
14
30
24

17

30
50
72
..
44
..
61
27
..
..
33
...
27
30
40
38
..

57
58
56
42
44
37
42
42
39
-34
34
31
50
28
46

12
18
13
19
12
23
21
12
23

12
13
14
15
16

Etiopa'
Tanzania
Burundi
Malawi
Chtad
Rwanda
Sierra Leona
Nepal
Nger
BUrkina Vas.
Madaga.scar
Bangladesh
Uganda
ViearNam
Guinea-Bissau

29
30

Benin
Nicaragua

2.144

1.522
1.911

35
23

34
.33

12
31

20

31
32
33
34
35

Ghana
Zamiba
Angola
Georgia
Pakistn

4.445
3.884
..
..
23.690

6.315
4,073
3.722
2.325
60.649

58
14
..
..
30

46
22
12
67
26

12
41
..
..
25

16
40
59
22
24

36

Maurirania

709

1.068

30

27

26

30

..
14
..
24
19
30
29
27
..
12
..
28
..
.
..
24
18
18
...
..
..
24
25

27
15
24
21

..
34
..
24
25
49
23
20
..
47
..
30
..

32
36
31
33
18
48
23
20
21
38
24
25
35
35 p
36p
56
21
..

.
..
7
12
15

I.8p
..
18
15
..

50

..
..
29
37
35
.........
..

28

..

26

..

33
17
22

..
42
39

34
42
32

..
13
26

18
24
23

..
34
36

34
41
46

17

19

51

53

2
3
4
5
6
7
8
9
10

11

37
Azerbaiyn
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Hondluras
41
Senegal
42
China
43
Camnern
44
Cre d'1voire
45
Albania
46
Congo
47
Repblica Kirguisa
48
Srilanka
49
Armnenia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo

1.946

..
7.265
2.328
1.136
233
797
172.321
..

1.405

..
5.355
..
2.566
3.016
201.688
6.741
10.175
..
1.706
..
4.024
..
2.461.307 t
..
368
22.913
3.074
..
..
.
78.013
32.500

3.475
6.522
3.686
3.937
4.867
697.647
7.931
10.069
2.192
2.163
3.028
12.915
2.058
4.033.376t
2.025.853 t
1.029
47.349
6.131
1.975
3.518
21.590
198.079
74.180

44
46
28
22
51
29

20

21
39
31
56
10
44
23
44
J.1Ip
13 p
10
20
..

12
17
53
27
14
17
21

15
13
29
18

12

50
51
52
53
54
55
56
57

Lesorbo
Egipto, Repblica rabe de
Bolivia
Macedonia, ERY de
Moldova
Uzbekisrn
Indonesia
Filipinas

58

MiarrUCos5

18.821

32.412

18

14

31

33

59
60
61
62
63
64

Repblica rabe Siria

Papuia Nueva Guinea
Bulgaria
Kazakesrn
Guacemnala
ECUad1or

13.062
2.548
20.040
..
7.879
11.733
6.631
..
2.679
..
42.345
3.574
..
4.579

16.783
4.901
12.366
21.413
14.489
17.939
11.277
35.533
4.406
6.105
41.435
9.471
80.127
7.743

20

..
26
13
12
25
12
15
21
9
8
13
14
18
24

23
27
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..
..
38
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38
..
54
22
..
27

......
38
34
30
19
36
22
40
38
27
47

65

66
67
68
69
70
71
72

Repblica Domninicana
Rumiania
Jamnaica
jordania
Argelia
El Salvador
Ucrania
Paraguay

33

14
..
..
12
20
..
8
..
10
38
..
29

22
42
22

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18
12
38
10
18
6

....

32

.41
52
..
52
57
21
48
53
.23
42

44

11
50
43
8
45
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52
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52 p
49 p
34
59

22

56..
10
.
..
......
18
15
...
17
..
9
16
..
16

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6
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15

40
32
..

18
14
9

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52
.39
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36

..
37
16

40
..
44

34
53
57
56
52
64
53
65
41
65
41
54

Nora: Respecto de la comparabilidad y cobertura de los daros, vanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distinros de los indicados.

INDICADORES

DEL

SELECCIONADOS

MLINDIAL

DESARROLLO

Distribucin de producto interno bruto (%)

Agricultura
Valor agregado

PIB (millones de $1

Industria

(Manufacturas9

Servicios'

Valor agregado

Valor agregado

Valor agregado

1995

1980

1995

1980

1995

1980

1995

Tnez
Lituania
Colombia
Namnibia
Belars

8.743
..
33.399
2.190
..

18.035
7.089
76.112
3.033
20.561

14
..
19
12
..

12
11
14
14
13

31
..
32
53
..

29
36
32
29
35

12
..
23
5
..

19
30
18
9
22

55
..
49
35
..

59
53
54
56
52

78
79
80
81
82

Fedleracin e, Rsima

..
..
20.661
4.831
..

344.711
6.034
57.424
9.233
11.143

..
..
10
18
..

7
9
7
17
7

..
..
42
27
..

38
31
38
24
24

..
..
20
19
..

31
18
24
19
10.

..
..
48
55

55
60
55
58
69

83
84
85
86

T1ailancia
Panamna
Turqu
Polonia

167.056
7.413
164,789
117.663

17

48
.74
51
..
..

49

28

22
...
14
..
..

29

29
..
22
..
..

40
15
31
39

Estonia

23
..
26
..
..

11
11
16
6

87

32.354
3.592
68.790
57.068
..

88
89
90

R epbbca, Eslovaca
Borswana
Venezuela

..
971
69.377

17.414

..
13
5

6
5
5

..
44
46

33
46
38

..
4
16

....
4
17

43
49

61
48
56
53 p
64
62
67
58
.
49
54
55
44
59

1.etonia
Per
Coesta Rica
L.bano

Deingreso mediano alto

Sudifrlia
91
92
Croacia
Mxicc
93
94
Mlauricio
95
Gabn
96
97
98
99
100

Brasil
Trlinidad y Tabago
Repblica Chta
Malasia
Hungr-

101
Chile
102
Omnn
Urugu.y
103
104
Arabia
105
Argentina
E slovenia
106
107
Grecia
De ingreso bajo y mediano
frica al sur de Sahara
Asia orienta y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de Africa
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
_
108
Repblica de Colea
109
Porrugjal
110
Espa,
111
Nueva7Zeland,a
112
Irlandii

Saudit,

989.317
78.744
..
194.914
1.132
4.285

4.007
4.318
75.016

1.981.511
136.035
18.081
250.038
3.919
4.691

235.025
6.236
29.123
24.488
22.163

688.085
5.327
44.772
85.311
43.712

27.572
5.982
10.132
156.487
76.962
..
40.147

67.297
12.102

17.847
125.501
281.060
18.550
90.550

1980

1995

1980
73
74
75
76
77

21
26

64

8p
7
..
8
12
7
11
2
7
22
..

9 p
5
12
8
9
..
14
3
6
13
8

47 p
50
..
33
26
60
44
60
63
38
..

37 p
31
25
26
33
.5..
37
42
39
43
33

20 p
23
..
22
15

18Sp
24
20
19
23

33
9
..
21
..

24
9
..
33
24

43 p
43
..
59
62
33
45
38
30
40
..

7
3
14
1
6
..
27

..
..
9
.
6
5
21

37
69
34
si1
41

..
..
26

21
1
26
5
29
..
30

..
..
18
..
20

55..
28..
53
18..
52

65

1
21

..
24

57
43

. .
24 p
27 p
39 p
..

14
20
18
30
..

9p
10 p
3 p

31
39
36

..
36 p
39 p
24 p
..

36
30
44
27
..

p
p
p
p

..
12 p
27 p
15 p
..

20 p
15 p
32 p
17p
......

..
38 p
32 p
35 p

48p
48 p
38 p
41 p

..
10 p
2p
7
..
3
..

57p
37 p
37 p
40
............
............
31

..
33 p
32 p
43

7p
25 p
24 p
29

..
21 p
21 p
27

32p
51 p
58 p
45

..
55 p
66p
50

..

22

..

58

75
77
43
36
39
40
49
32
37

53
57
32
28
31
..
37
17
32

6
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27
19
28
22
35
24
25

11
8
21
15

25
22
54
58

46
4
66
70

21
..
28
9
2,3

55
55..
39
67
59

66

18
..
19
27
24

64
64..
62
61
56

710

24
24
29
28

5.393.142
296.748
1.341.265
439.203
1.103.330

t
t
t
t

463.031 t
758.569 t
7.758.074 t
63.661
28.526
211.543
22.469
20.080

..
1.688.195

22.485.548 t
455.476
102.337
558.617
57.070
60.780
91.965
26.650
39.107
1.105.822
348.782
1.086.932
568.928
125.432
143.669
228.679

2
5
6
5
12
1
4

0
2
2
3
3
..
6
0
2

..
..
11
.

p
p
p
p

11
114
115
116
117
li8
11l9
120
121
122

[srael
Kuwau
Emnirai os rabes Unidos
Reino Unido
Australia
Canad
Finlandia
Hong Kong
Suecia

22.579
28.639
29.625
537.382
160.109
452.648
263.193
51.306
28.495
125.557

123
124
125
126
127

Pases Bajos
Blgica1
Francia
Singapur
Austri 1

171.861
118.022
664.597
11.718
76.882

395.900
269.081
1.536.089
83.695
233.427

3
2
4
1
4

3
2
2
0
2

32
34
34
38
40

27
..
27
36
34

2.708.150
. .
66.322
63.283
1.059.253
101.646

6.952.020
2.415.764
172.220
145.954
5.108.540
300.508

3
..
6
4
4
...

2
..
4
..
2

34
........
33
36
42
.........

26

22

18

64

72

29
..
38

22
15
29

21
..
24

61
60..
54

67

128
129
130
131
132
133

Italia!

Estados, Unidos
Alemania
Dinamarca
Norue ga
Japn
Suiza

.
0

63

..
48

3.192.729 t
292.557 t
464.719 t
219.283 t
..

15

53
54

18

57
83
66

11
64
63

60

Tdelmno10.768.090
t 27.846.241 t
7 p
5p
38 p
33 p
23 p
21 p
53 p
63 p
a. Debido a que las ma,nufacruiras suelen ser la parte ms dinmica de secror industrial,el porcentaje del PIB correspondiente a este subsector se indica por separado. b. El
conce pro ServiJios mc'uye r igiones no asignados, c. Los daros anreriores a 1992 incluyen a Eritrea.

26

262

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 13. Estructura de la economa: demanda

Distribucin del producto interno bnto (%)
Consumo de las
administraciones
pblicas
Pases de ingreso bajo
FxduidosChinaelndia
1
Mozanbique
2
Eriopa
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Nger
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20

21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49

Burkina Faso
Madagascar
Bangladesh
Uganda
VierNam
Guinea-Bissau
Hair
Mal
Nigeria
Yemen, Repblica del
Camboya
Kenya
Mongolia
Togo
Gambia
Repblica Cenrroafricana
India
Repblica Dem. Pop. Lao
Benin
Nicaragua
Ghana
Zambia
Angola
Georgia
Pakistn
Maurirania
Azerbaiyn
Zimbabwe
Guinea
Honduras
Senegal
China
Camern
Cte d'lvoire
Albania
Congo
Repblica Kirguisa
Sri Lanka
Armenia

1980

1995

12

12

..

21
1i
12
9
19
8
12
8
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10
12
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11
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10
12
.
.
20
b
22
20
15
10

65
66
67
68
69
70
71
72

Repblica Dominicana
Rumania
jamaica
jordania
Argelia
ElSalvador
U crania
Paraguay

1980
6

p
13p
20
12
10
12
20
17
14
11
8
17
16
7
14
10
7
8
6
11
10
29
11
15
..
11
19
13
10

6p
..
78
83'
69
92
70
99
83
91
82
67
95
89
92
89
77
82
91
56

62
74
53
79
94
73

Inversin
interna bruta

1995
5

9p
80p
75
81
97
95
76
93
93
98
79
82

78
91
78
83
77
98
101
79
69
61
82
72
..
80
76
80
68

..

9
20
11
26
..
13
10
25
..

20
13
22
15
10
17
9
18
9
16

9
14
12
9
47
7
12
9
b
19
8
14
11
12
9
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15
12
23
12
13

96
83
84
55
..
56
83
68
..

64
..

70
78
51
70
63
56
47
.
80
47

l4p

Pases de ingreso mediano

De ingreso mediano bajo
50
Lesorbo
51
Egipro,
Repblica rabe de
52
Bolivia
53
Macedonia, ERYde
54
Moldova
55
Uzbekistn
56
Indonesia
57
Filipinas
58
Marruecos
59
Repblica rabe Siria
60
Papua Nueva Guinea
61
Bulgaria
62
Kazaksrn
63
Guatemala
Ecuador
64

Consumo
privado

82
95
77
88
9
103
73
80
96
64

81
73
79
46
71
67
93
64
67
74
116

Ahono
interno bruto

1980

1995

24
..
22
9'
29
14
25
4
16
18
18
37
17
15
15
6
.
30
17
17
22
..
.
29
46
30
26
7
21
..
15
17
6
23
..
29
18
36
..
19

3 p
20p
60
17
31
11
15
9
13
6
23
6
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11
17
16
27
16
2
26
18
12
19
19
..
14
21
15
25
..
20
18
19
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19
15
16
22
15
23
16
40
15
13
16
27
16
25
9

..

25
15
35
21
27
35
36
..
34
29

59p

25

Exportaciones de
bienes y servicios

1980

1995

22p
.
1
3'
19
-1
11
-6
5
2
11
23
-6
-1
2
0

30p
10p

-6
8
-2
32
..

18
27
25
1
-10
17

5
7
-7
-7
4

1980
1

3p

1995
19

p
24p

Balanza
de recursos
1980
2

- p
-8p

1995
-1 p
-6p

20
111
14
9
25

23
15
30
12
29

-22
-6'
-10
-15
-14

-55
-11
-38
-18
-11

-10
-7
-9
12
1
6
3
8
7
16
-5
-7
10
20
10
6
13
..
9
5
6
22

24
15
23
12
24
10
13
6
19

13
6
13
24
13
14
23
14
12
36
13
4
22
25
43
11
33
..
31
53
18
12

-17
-11
-16
-7
-14
-23
-16
-13
-6
..
-36
-9
-19
10

-19
-20
-15
-12
-4
-16
-8
-8
-9
-11
-22
-9
-16
4
-2

9
-9
10
3
43
-9
16
11
4
17
11
14
10
42
21
20
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23
10
14
-29

23
24
8
41

8
22
16
29

28
19
51
47
26
7

..

-11
-36
-5
-26
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-6
2
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-9
-2

-5
-2
5
19
..
7
7
16
17
0
35
20
20
..

36
.
11
..

25

.
36
16
14
..
..
..
11
9
18
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..
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23
13
13
14
20
25
8
11
15
..
12
15
15
6
13

124
69
67
.
..
..
52
67
68
67
61
55
..
79
60

85
81
79
82
81
59
56
74
71
. .
48
61
65
86
67

42
28
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..
..
..
24
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24
28
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..
16
26

87
17
15
15
7
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38
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..
24
21
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17
19

-60
15
19
..
..
..
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14
10
15
39
..
13
26

8
5
20
..
14
14
..
6

4
12
9
22
16
8
..
7

77
60
64
..
43
72
.
76

80
66
80
75
56
86
..
79

25
40
16
..
39
13
..
32

20
26
17
26
32
19
..23

15
35
16
..
43
14
..
18

..

12
37
30
..

36
28
6
27
35
..

60
32
..

27
24
25
31
74
17
16
50
27
34
21
36
32
21
26
41
14
62
26
36
24
24

-20
-19
-1
-4
..
-12
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..
-3
..
-8
-16
0
-1
-6
.
0
.
-23

-6
-27
-8
-7
33
-1
-3
-3
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-6
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-5
2
6
7
-24
-4
-18
-11
-53

-1 p

-9
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8
4
-1

20
31
21
..
..

21
21
20
37
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-102
-12
4
..
..

-96
-3
-7
-11
-7

24

..
33
24
17
18
43
36
..
22
25

63
25
36
27
..
61
49
34
19
29

..
13
-5
-10
-17
-10
5
..
-3
0

36
15
13
. .
39
25
19
8
21
16
21
10
3
29
6
.
14a

19
35
51
..
34
34
..15

26
28
69
49
27
21
.
36

-10
..

0
..
4
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..
-13

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-8
-8
..
15
2
-3
-6
2
0
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-24
-3
-16
-3
-19

Nota:Respecro de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Noras tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

INDICADORES

SELECCIONADOS

DEL DESARROLLO

MUNDIAL

Distribucin del producto interno bruto (%)

Consumo de las
administraciones
pblicas

Consumo
privado

Inversin
interna bruta

Ahorro
interno bruto

1980

1995

1980

1995

1980

73
74
75
76
77

Tnez

14

62

Lituania

..

Colombia
Namibia
Belars

10
17
..

16
20
9
31
22

63
63
75
52
58

29
..
19
29
..

24
19
20
20
25

78
79
80
81
82
83
84
85
86
87

Federacin de Rusia
Leronia
Per
Costa Rica

15
8
11
18
..
12

16
20
6
17
12
10
15
10
18
23

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60
57
66
..
65

58
65
83
60
110
54
64
70
63
58

22
26
29
27
..
25
..
18
26

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21
17
25
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24
25
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27

..
19
12
12p

20
32
6
I5p

..
53
55
56p

50
45
73
61 p

..
38
26
25

28
25
16
21 p

..
28
33

13
..
10
14
13

21
33
10
12
10

50
..
65
75
26

61
66
71
65
42

28
..
27
21
28

18
14
15
25
26

36
..
25
10
61

70
46
.
51
61

62
62
60
51
68

23
31

21
42

30
31

22
14
25
41
23

Lbano
Tailandia
Panama
Turqua
Polonia
Estonia

88
RepbbcaEslovaca
89
Fotswaa
90
Venezula
De ingreso mediano alto
91
92
93
94
95

Sudfri.a

Croaci
Mxico
Mauricio
Gabn

10
9

..

70
44
..

78
67

1995

Exportaciones de
bienes y servicios

1980

1995

1980

1995

1980

1995

24

20
16
16
17
20

40

45
58
15
53
43

-5

-4
-3
-3
-7
-5

..

20
39
..

26
16
11
24
-22
36
22
20
19
18

..

32
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..
23
11
23

30
23
21
2
3 p
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..

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..
..

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26
..
24
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53
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2
7 p

29
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0
9

-4
25
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-1

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56
22

..
-5

-12

22

27
17
14
20
18

20
47
12
62
24

29
27
13
30
18

23
63
15
71
5

106
107

Eslovenia
Grecia

..
16

21
19

..
60

58
74

..
29

22
19

..
23

21
7

..
21

57

113
114
115
116
117
118
119
120
121
122

tlsrael
tKuwai
t Emiraios rabes Unidos
Reino Unido
Ausrra a
[ralia
Canada
Finlandia
t Hong Kong
Suecia

39
11
11
22
18
15
19
18
6
29

123
124
125
126
127

Pases Bajos
Blgica
Franci1
tSingaFur
Austria

17
18
18
10
18

128
129
130
131
132
133

Estadcs
Unidos
Alemania
Dinanmarca
Noruega
Japn
Suiza

Todoelmundo

50
31
17
59
59
61
55
54
60
51

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63p
54
65
62
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57
58
49
54
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60
62
60
54
59
55

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25
23
32
34
23
21
27
22
14
28
17
25
27
24
29
35
21

14
15
20
9
19

61
63
59
53
56

57
62
60
40
55

18
..
27
18
10
13

16
20
25
21
10
14

63
..
56
51
59
67

'6p

59p

9p
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60
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66
62
67

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27p
8
2 p
15p

22p
16p
38p
20p

4
20

p
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37
28'
21
24
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16'
23

-Ip

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-2

25
22
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17
16
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26

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58
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42
74
43
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11 p
l7p
12
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28
76
22
76

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19p
39p
23p

22

2
-2
5

-1
11
-5
-3
-2

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31
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23
28
20

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-10
7

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49
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25
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16
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67
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51 p
69p

..

-7
-3

7
39
52
96
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Chile
Omn
Uruguay
Arabia Saudira
Argentna

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10
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75

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101
102
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105

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-10
..
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-5
-1
-62
-7
-2
-5
2
-9

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25
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37
21

19
22
48

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p
p
p
p

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43
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41

8
..
-2
-10
33

9
12

l
7
l
11
11

1
10
..

22
40
25
58
61

Brasil
Trinidad y Tabago
Repblica Chea
Malasia
Hungria

l p
4
l p
12p
9p

..

36
..
11
51
65

96
97
98
99
100

De ingreso bajo y mediano

frica al sur del Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
108
Repbica de Corea
109
Porrugal
110
Espao
111
Nueva Zelandia
112
[rland

Balanza
de recursos

5p
3p
23p
2

23p
31
p
'6p
8p

-l

p
28p
29p
14p

p
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-6 p

-1 p
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-1 p
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l7p
22p

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2
- p
op

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48
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78
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24
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-13
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-13
-11
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43
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-2

-1
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2
15
-10
6
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-1
-1

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21 p
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-3
2
-1
-1
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2
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4

22
22
24
46
28

22
18
18
33
27

22
19
23
38
26

29
24
20
..
26

51
63
22
207
37

53
74
23
38

0
-3
-1
-9
-2

7
6
2
..
-1

68
58
54
50
60
59

20
..
19
25
32
24

16
21
16
23'
29
23

15
..
17
31
31
20

15
23
21
29
31
27

10
..
33
43
14
37

11
23
35
38
9
36

-1
..
-1
6
-1
-4

-2

63p

24

23p

5p

lp

22p

..

22

1p

a. Incluye a Erirrea. b No se dispone de cifras por separado sobre el consumo de las adminisrraciones pblicas; se incluyen en los datos sobre consumo privado.
c. Contiene un, discrepancia estadsrica.

1
6
6
2
4

1p

263

264

INFORME

SOERE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro 14. Presupuesto del gobierno central

Porcentaje del PIB
Total de ingresosa
Ingresos
tributalos
1980
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India
1
Mozambique
2
Etiopa
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Nger
11
Burkina Faso
12
Madagascar
13
Bangladesh
14
Uganda
15
V ie[ N am..
16
G uinea-Bissau
17
H ait
18
M al
19
N igeria..
20
Yemen, Repblica del
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
24
Togo
25
Gambia
26
Repblica Centroafricana
27
India
28
Repblica Dem. Pop. Lao
29
Bernn.
30
Nicaragua
31
32
33
34
35
36
37
38

Chana
Zambia
Angola
Georgia
Pakistn
Maurirania
Azerbaiyn
Zimbabwe

39

Guinea

40
Honduras
41
Senegal
42
China
Camern
43
44
C te d'Ivoire
Albania
45
46
Congo
47
Repblica Kirguisa
48
Sri Lanka
49
Armenia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo

..
12,8'
17,1
13,2
16,6
..
11,0
14,0
6,6
12,2
10,4
12,9
7,7
3,0

1995

..
11,9
..

..
..
..
. .

Ingresos
no tributarios
1980

..
3,7'
9,4
3,5
5,9
..
2,5
2,5
2,9
2,6

1995

..
..
..

..
..
..
. .

20,3
6,4
23,1

12,5
9,1
..
..
8,2
..
..
..
..
..
..
..
13,0
.
19,6
20,3
..
21,8
..
9,6
..
.
23,6
12,9
13,4

.
8,5
..
4,6
0,8
3,4
5,0
..
.
8,7
1,9
10,8

4,5
4,3
..
..
2,2
..
..
..
..
..
..
..
2,6
.
10,0
5,0
..
7,5
..
4,1
..
.
10,7
5,6
7,0

13,3

15,3

5,5

7,2

..
9,3
9,5
. .

.
19,1
..
27,0
20,0
15,0
9,8
..

1,9
5,2
2,9
1,3
..
..
1,6
4,0
..
..

6,7

19,2
13,6
20,7
..
15,0
21,1
..
27,0

..

3,5

..
5,7
9,5
..
18,3
..

6,3
..
2,9
5,7
..
2,7

19,1

18,0

5,4

Gasto total
Gasto
Gastos
corrdente
de capital
1980

..
18,0'
19,2
11,5
18,0

1995

..
.
..

..
..

13,3
..
..
..

5,0
5,0
..
9,0
2,3

. .

11,3

. .

..
5,3
..
..
13,9
12,3
..

. .

.
19,4
..
23,7
16,7
18,5
11,7
..
.
24,8
9,8
33,0

..
..
..
..
..
.
..
.34,7...
.
22,1
18,1
..
15,8
..
14,2
..
.
22,0
17,6
10,7

14,5

19,1

..
.
5,9
..
8,9
15,5
1,3
1,6
..
.
4,7
1,1
4,0

3,1

6,5
..
..
..
7,5
..
..
..
..
..
.
..
3,8
.
5,3
3,3
..
4,6
..

1,8
..
.
8,4
3,0
6,1

.
..

..

..

..

6,7
3,8

17,0

..
..
..

..
50,5
36,0

..

..

9,4
25,2
..
..
..

11,0
..
..
.
16,4
..

7,1
..

9,7
19,8
..
.
7,7
3,7
0,0

10,8

24,7

22,1

16,6

6,5

1,7

8,0

13,5

3,5

7,5

32,9

33,3

26,3

4,0

5,6

36,6

34,8

52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64

Bolivia
Macedonia, ERY de
Moldova
Uzbekisrn
Indonesia
Filipinas
Marruecos
Repblica rabe Siria
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
Kazakstn
Guaremala
Ecuador

. .

11,8

. .

7,1

20,2
12,5
20,4
10,5
20,5
..

16,4
16,0
..
17,8
18,9
29,0

1,8
5,9
8,1
1,4
2,8
..

6,2
4,9
..
8,2
2,3
10,4

8,7
12,2

6,8
13,9

2,9
2,2

3,7
4,1

65
66
67
68
69

Repblica Dominicana
Rumania
Jam aica
Jordania
A ,gelia..

11,1
10,1
27,9

14,9
26,3
..

3,1
0,0
14,3

11,4
29,8
..

70
71
72

El Salvador
U crania..
Paraguay

11,1

..

5,5
6,9
..
6,5
.

12,1
.
9,1

3,4
..
1,9

6,4
.
5,0

. .

11,7
9,9
22,8
30,3
29,2
..
.
7,3
11,9

18,7

10,4
3,5
10,3
17,9
5,2
..
.
.
5,1
2,3
5,2
15,0
..

..

8,2
27,7
..
24,7
.

..

11,7
..
7,5

11,2
.
11,1

2,8
..
2,4

3,7
.
1,9

..

..

14,5
..
.
0,0
4,9
..

..
24,1
..

. .
.

.
.

.
.
34,6
..
..

..
37,8

..
..

. .

30,8

.
36,0
..
56,2
38,2
34,5
8,8
..
.
41,3
38,3
23,4

27,1
38,8
..

Supervit/
dficit global'
1%de PIB)
1980

-1
-12
-30
-4
. .
2,5

-4,8

-3,1

-4
-4
-171
-4)

..

-3,5

..
63,5
42,3
59,0

6,9
-5,0

0,2

..

11,9

1995

.......
-3 1' -8,5
-7,0
-3,9
-15,9

.
-2,0
-4,5

30,2

-6,5

-3,2
-1,9
.
3,5
..
-5,4

-4,2
-18,)

.
-4,3
-2,5
-2,9

-5,7

-4,8

-7,

-10 1

..
..
12,4
9,4
..
7,1
16,1

38,5
..
38,2
..
..
12,6

..
..
29,0
..
40,2
..

0,o
.
0,5
-10,8
.
-5,2

-0,2
0,0
-1,9
-1,7
..
-9,9
-0,1

2,6

40,5

46,2

-18,3

-0,1

..

31,4

8,7

32,1

39,1

-6,3

52,3

-3,6

70,4
26,3
..
26,8
30,5
. 35,0

-2,3
-1,4
-9,7
-9,7
-1,9
.

0,6
-1,5
. .
-3,8
-4,!
-5,5
-1,2
0,0
0,0
0,0
..
1,1
.

8,2

7,8
3,0
..
11,1
3,3
1,6
.
.
2,3
3,3
8,7
4,3
..
6,1
.

..

8,4
15,4
..
15,5
26,1
41,4
.
.
6,9
12,4

9,0
.5,4

..

25,0
.
16,8
..
9,1
..
..
..

44,4

..
..
..
..
..
..
....
30,3
.
6,2
11,5
..

1995

4,1

..
..
1,5
..
6,1
..

28,9

..
..

.
12,8

1,9
..
5,2
9,0
..
17,7

29,5

1980

19,6'
35,0
..
30,7

..

.
..

1995

35,5'
9,2

..
..
14,0
..
28,0
..

Egipto, Repblica rabe de

9,8

1,9

1980

22,3
..
10,5
19,1
..
21,8

..
4,6
2,8
..
9,2
..

Lesotho

..

..
0,8
..
..
3,5

1995

1,8

33,0

51

20,4

3,3'
10,4
11,0
16,6

9,3
19,6
..
9,4
9,8

50

..

1980

Porcentaje del total de gastosh

Servicios
Defensa
socialesd

13,5
15,7
17,9
35,8
4,4
..
.
10,6
12,5
7,8
3,8
..
25,3
..

6,2
10,6
..
28,2
3,3
6,3

23,7
25,4
39,5
28,0
29,8

15,2
..
4,7
6,2
..
20,7
...

47,5
52,5
53,0
28,3
..
38,5

38,4
..
87,1
54,8
..
46,8
...

-3,4
-1,4
-2,6
0,5
-15,5

8,8
..
12,4

5,2
...
10,7

47,0

37,2
...
54,1

-5,7

47,0

..

0,3

2,0

0,0
.
1,2

Nora: Respecto de la comparabilidad y coberrura de los datos. vanse las Notas rcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

INDICADORES

SELECCIONADOS

DEL DESARROLLO

MUNDIAL

Porcentaje del PIB

Total de ingresos'
Ingresos
tributarios

Ingresos
no tributarios

Gasto total
Gasto
Gastos
coniente
de capital
1980 1995 1980 1995

1980

1995

1980

73
74
75
76
77

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars

23,9
..
10,3
..

..
24,4
14,0
31,4
.

7,5
..
2,7
..
.

. .
12,6
6,8
10,1
.

22,1
..
10,4
..
.

. .
24,7
11,9

78

Federacion de Rusia
Letonia
Per
Costa R.ca
Libano

..
..
15,8
16,8
..

16,1
23,1
14,4
22,0
10,8

..
..
6,4
5,4
..

6,3
10,9
7,7
8,4
1,1

13,2
19,7
14,3
..
..

17,1
20,1
14,3
36,7
33,2

6,6
4,5
3,6
..
..

7,4
4,8
7,3
11,6
13,6

24,9
18,9

28,1
14,8

0,3
0,9

1,7
4,0

Sudfri(a
Croacia
Mxico
MvIauricii
C abn

20,5
..
14,3
18,4
23,6

25,2
43,0
14,8
18,2
.

5,6
..
4,4
3,6
1,7

96
97
98
99
100

Brasil
Trinidal y Tabago
Repblia Cbeca
Malasia
Hungra

17,8
35,7
..
23,4
44,9

18,6
..
37,5
20,6
..

101
102
103
104

Chile
Omn
Urugua'
A rabia Saudita
A rgenti ia
Esloventa
Grecia

25,6
10,7
21,0
..
10,4

79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90

Talandia
Panam
Turqua
Polonia
E,tonia
Repbli a Eslosaca
Botswar a
Venezuila
De ingreso mediano alto
91
92
93
94
95

105
106
107

1995

Porcentaje del total de gastosb

Servicios
Defensa
socialesd
1980 1995
1980 1995

34,6

9,4
..
4,1
..

. .
2,7
2,5
6,1

12,2
..
6,7
..

..
..
15,0
21,3
..

25,8
29,2
15,8
26,0
25,8

.
..
4,4
5,2
..

1,3
1,2
3,1
2,4
..

..
..
21,0
2,6
..

14,4
26,5
15,5
..
..

4,4
5,9
5,9
.
..
..
10,8
4,0

..

23,1
14,9

10,5
25,4
20,9
41,9
..
.
.
38,3
16,3

21,7
..
15,2
.-.
..
,.
9,8
5,8

10,0
18,7
8,0
5,5
..

19,1
..
11,3
22,7
..

31,0
42,8
14,3
19,1
..

3,0
..
5,5
4,6
..

2,2
3,7
..
4,2
..

7,3
1,6
..
4,4
20,5

4,9
..
13,0
6,6
..

18,6
18,4
..
19,2
48,7

39,0
..
36,9
18,1
..

2,2
12,0
..
9,9
7,5

..

..
5,1
5,1
..

..
..
14,8
4,4

..
5,7
12,7
..

11,4
0,2
9,6
..
2,6

9,7
0,4
9,6
..
..

25,3
30,3
20,1
..
18,2

16,2
36,0
29,2
..
..

..
9,7

..
17,8

..
31,1

..
38,8

2,7
8,2
1,7
..
2,7
.
5,5

3,3
6,9
2,6
..
..

..
27,4

17,8
8,5
27,6
..
..
..
26,0

..
4,4

12,4
51,2
13,4
..
14,3
..
12,6

15,3
24,3
22,2
30,6
30,9

17,7
30,9
28,7
34,4
35,1

8,0
8,8
3,1
6,1
10,4

6,5
12,8
6,5
10,8
11,4

14,6
28,9
23,8
35,7
40,4

14,2
37,7
36,8
35,0
39,3

2,4
4,4
3,0
2,4
4,6

3,6
..
2,6
1,2
3,2

..

..

2,9
6,1
1,5
..
..
. .

2,5

..
1,9
8,7
..

16,
2,6
..
0,0
.
..

5,4
15,8
..
3,1
..
..
..

Supervit/
dficit global'
(% del PIB)
1980 1995

53,7
..
58,5
..

. .
53,2
40,8
..

-2,8

..
..
27,4
73,9
..

34,6
63,7
0,1
63,0
..

.. -10,5
. . - ,2
-2,4
0,0
-7,4
-2,9

37,8
48,5
33,0
..
..

57,7
69,6
21,6
..
.
..
35,6

-4,9
-5,5
-3,1
..
..

.
41,5
48,0

..

-1,8
..
.

-0,5
-48
.

1,8
4,3
0,0

2,3
1,

..
-0,2
0,0

-4,1

57,6
55,9
..

60,9
65,7
60,0
..

-2,3
..
-3,0
-10,3
6,1

43,5
..
..
45,3
31,0

34,5
..
65,7
48,0
..

-2,2
7,2
..
-6,0
-2,8

8,8
36,5
7,3
..
..
..
8,9

65,3
9,7
67,6
..
28,6
..
58,8

77,9
26,3
79,8
..
..
..
34,1

34,3
7,4
4,3
5,1
3,4

18,1
..
6,8
3,6
3,0

30,0
55,9
77,4
63,8
57,7

42,1
..
54,0
70,1
61,6

-2,2
-8,5
-4,2
-6,7
-12,5

-0,2
..
0,0
0,1
-0,2

57,5
44,2
29,2
54,5
58,0

-15,6
58,7
2,1
-4,6
-1,5

-2,9
..
0,2
0,1
-0,1

-10,7
-3,5
-2,2
..
-8,1

-10,5
. .
-13,a
.
-6,9

..

..
2,3
0,8
.,

..

21,1
..
1,5
..
..

..
..

..

-6,2
-0,9
..
-1,4

0,5
0,8
..

5,4
1,6
0,4 -11,2
0,0
-2,8
-2,6
-5,0

0,0
-15,7

De ingreso bajo y mediano

frica al sur del Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
108
109
lo
111
112

Repblica de Corea
Portugal
Espaa
Nueva Selandia
-landa

113
114
115
116
117

tlrael
Kuwait
tEmirarusrabts Unidos
Reino 1 nido
Australa

43,3
2,7
0,0
30,6
19,6

33,4
1,2
0,6
33,5
22,3

12,4
0,2
0,0
9,8
5,1

13,0
0,0
0,6
11,8
5,2

67,2
18,9
11,2
36,4
21,1

40,9
44,1
11,3
39,6
26,6

2,8
8,9
0,9
1,8
1,5

4,3
7,3
0,5
4,4
2,5

39,8
12,2
47,5
13,8
9,4

19,4
25,5
37,1
..
16,8

29,0
39,1
24,0
48,2
50,1

118
119
120
121
122

Italia
Canad
[inlancia
H[ ong Kong..
Suecia

29,1
16,2
25,1

7,7
3,1
13,3
..
10,2

11,2
..
14,2
.
11,2

37,6
21,0
25,2
..
37,5

48,0
..
42,0
.
43,6

2,2
0,3
3,0
..
1,8

1,9
1,7
.
1,4

3,4
7,7
5,6
..
7,7

..
10,8
3,9
...
5,6

55,3
46,1
59,7

30,1

38,4
..
29,3
.
32,8

67,0

63,5
.
64,6

123
124
125
126
127

Paises liajos
Blgica
Francia
tSingapur
Austria

44,2
41,7
36,7
17,5
32,0

42,9
43,7
38,1
17,2
32,9

10,3
10,5
12,2
4,0
8,8

10,5
11,4
11,5
4,6
9,1

48,2
46,6
37,4
15,6
34,0

48,3
47,9
44,4
10,7
37,5

4,6
4,3
2,1
4,5
3,4

2,5
5,5
2,4
4,2
2,9

5,6
5,7
7,4
25,2
3,0

3,9
7,0
..
37,4
3,7

70,5
67,0
74,1
37,5
78,8

68,7
7,2
72,5
48,5
77,8

-4,6
-8,2
-0,1
2,1
-3,4

-4,9
-0,5
-5,5
0,0
-0,1

18,5
..
31,3
33,9
11,0
18,3

19,0
30,0
35,4
31,6
17,6
21,5

0,9
..
16,7
14,8
2,4
3,8

0,8
7,3
16,5
15,4
3,0
3,4

20,7
..
36,7
33,4
14,8
18,9

22,1
32,2
42,0
39,1
..
25,9

1,4
..
2,7
1,2
3,6
1,4

0,8
1,7
1,5

21,2
9,1
6,5
7,7
..
10,2

18,1
..
4,
..
4,1
15,2

54,2
74,9
61,2
55,9

55,0
..
56,9
51,1

-2,8
..
-2,7
-1,7
-7,0
-0,2

-2,3
-2,5
-2,0
..
0,0
0,1

128
129
130
131

132
133

Esrado Unido,
Alemar ia
Dinam irca
Noruep[.
Japn
Suiza

..
..

1,2

..
. .

. .

..

69,0

75,2

Todo el mundo
a. Los datos se rufieren los i igresos corrienres. b. Incluye los prstamos menos las sumas reembolsadas
salud, seguridad social, tienes ar social, vivienda y servicios comunitarios. e. Incluye a Eritrea.

tIncluyelas donaciones. d. Los datos se refieren a educacin,

265

266

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

1997

Cuadro 15. Exportaciones e importaciones de mercancas

Exportaciones
Total
(millones de $
1980
Pases de ingreso bajo
Excluidos China e India
1 Mozambique
2 Eriopa
3 Tanzana
4 Burundi
5 Malawi
6 Chad
7 Rwanda
8 Sierra Leona
9 Nepal
10 Nger
11 Burkina Faso
12 Madagascar
13 Bangladesh
14 Uganda
15 Viet Nam
16 Guinea-Bissau
17 Hait
18 Mal
19 Nigeria
20 Yemen, Repblica del
21 Camboya
22 Kenya
23 Mongolia
24 Togo
25 Gambia
26 Repblica Cenrroafricana
27 India
28 Repblica Dem. Pop. Lao
29 Bcnin
30 Nicaragua
31
32
33
34
35

Ghana
Zambia
Angola
Georgia
Pakistn

36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49

Mauritania
Azerbaiyn
Zimbabwe
Guinea
Honduras
Senegal
China*
Camern
Cie d'lvoire
Albania
Congo
Repblica Kirguisa
Sri Lanka
Armenia

Pases de ingreso mediano

De
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64

ingreso mediano bajo

Lesorho
Egipto, Repblica rabe de
Bolivia
Macedonia, ERYde
Moldova
Uzbekistn
Indonesia
Filipinas
Marruecos
Repblica rabe Siria
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
Kazakstn
Guatemala
Ecuador

65
66
67
68
69

Repblica Dominicana
Rumania
Jamaica
Jordania
Argelia

70
71
72
*

1995

84.204 t
58.817 t
281
425
511
65
295
71
72
224
80
566
161
401
793
345
339
11
226
205
26.000
..
..

1.250
..

338
31
116
8.590
31
63
451
1.260
1.300
1.880
..

2.620
194
.

1.415
401
830
477
18.100
1.380
3.130
367
911
..

1.070
..

586.567 t

245.456 t
64.769 t
169
423
639
106
325
156
45
42
348
225
274
364
3.173
461
5.026
23
110
326
11.670
1.937
855.
1.878
324.
209
16
187
30.764
348
163
520
1.227
781
3.508
347.
7.992
404
612.
1.885
583
1.061
340
148.797
2.331
3.939
205
952
409.
3.798
271.

Importaciones

Manufacturas
t1%de total)
1980

1993

2
0
14
3
7
8
0
40
31
2
....
6
69
3
....
....
....
9
0
51
....
12

20
4
..
30
6
. .
. .

27
84
. .

20
81
1

..

Total
(millones de $
1980

1995

97.748 t
65.465 t
800
717
1.250
168
439
74
243
427
342
594
359
600
2.600
293
1.310
55
375
439
16.700

..

..
2.120

893.331 t

455.925 t
.....
11
3
....

21.900
5.740
2.490
2.110
1.030
10.400
..
1.520
2.480

143
3.435
1.101
1.244.
746.
3.805.
45.417
17.502
4.802
3.970
2.644
5.100
5.197
2.156
4.307

..
24
3

..
30
7

962
11.200
963
574
13.900

765
7.548
1.414
1.769
8.594

24
..
63
34
0

52
77
65
51
3

967
El Salvador
Ucrania
..
Paraguay
310
Los datos de Taiwn (China) son: 19.800

998
13.647.
817
111.585

35

.
..
..

..

......

....

2
37
24
6
3

53
76
57
9
12

....

48
..

12
88

464
4.860
665

33
19

17
93

10.800
8.300
4.160
4.120
1.180
9.650
..
1.600
2.250
1.640
12.800
1.100
2.400
10.600
966
......
615
19.700

5,3 p
1,4 p
-10,5
1,2
-1,8
7,4
0,1
5,4
5,6
-2,1
7,8
-6,4
5,4
-0,1
7,5
-1,4
. .
-5,1
-2,9
2,6
-2,4
1,5

......
6
..

25
21

11

15

13
2
18
26

15
10
30

12
14

......

..

......

12
24
4
14

..
..
. .
..

.
.

......

9
24
8

11
15

20
24
19
17
28

. .

. .

....

. .

6
13
35
2
7

..
..
. .

..
.
.
.

........
8
8
34
...
17
23
23
23
..
11
21
. .
2
9
4
45
..
........
26
..
8
15
23
20
..
27
10
5
. .
22
24
. .
1
..
........
13
14
27
30
..
14

..
33
... .....
10

30

10
25
..

9
13
19
20

15
.
.

17
.

12

..
.

..
9

1990-95 1980-90 1990-95

8,3p
2,7p
-0,3
-9,4
10,0
-4,8
-1,8
-10,0
-19,6
-4,3
22,1
-2,0
1,3
-6,8
12,7
3,9

..

..

..

..
8
8
17
..
20
18
21
18
..
..

. .

-6,3
-4,1
1,6
-5,0
-3,4
.
2,1
1,1

..

-5,6
-11,2
9,0
-3,3
2,7
29,4
7,3
12,8
-6,2
-4,1
10,3
4,4

-6,6
-8,6
10,7
3,6
14,3
-1,7
-7,5

-5,1
-2,8
7,0
6,1
24,8
-11,2
5,4

..

-2,2
-2,9
-1,0
1,0
10,0
-1,4
-4,0
.

9,7

-2,0

2,5

2,0

15,0

..

17,0
..

..

2
5

6,9p

-0,2 p

11,0p

-0,7
-2,8

-2,9
18,9

..

-0,2
1,7
.

-0,1
-5,4
..

..

..

..

..

..

..

..

5,3
2,9
4,2
6,4
4,5

21,3
10,2
0,8
-3,2

1,2
2,4
2,9
-9,3

9,1
15,2
1,7
22,3

19,3

-0,2

2,1

..

. .

. .

14
2
..
26
19
13
1
14

..
-1,3
3,0
-1,0
-6,8
1,2
7,4
2,5
-2,8

..
8,2
8,9
-10,2
-4,7
1,3
7,1
-0,8
13,0

..
-0,6
-3,9
2,6
-0,9
3,1
-3,1
-5,1
1,3

12
8

9,9
11,6

8
12
14
4
.
36

........
11
24
5
1
..
25
14
..
14
38
20
17
29
3
15
18
........
11
..
6
25

.
1,1
1,0
6,0
4,5

..

..

16
28
24
26
15

-5,4
-6,8
-3,4
7,6
11,1

1,1

-0,3
-8,7
9,1
26,9
4,2
8,8
3,5

..

........
........
7
8
17
19
..
8

1,3
-4,4
1,2
-17,5
-5,9

16,6
.
9,0
26,9
3,5
7,0

..

2,6 p
........
24
1
9
1

13,Op
5,0Op
2,9
-3,3
12,7
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-1,9
-1,1
6,8
2,5
8,3
-5,6
5,3
28,7

..

..
..
32
19
........
..
..
13
8
20
14
21

1,6 p
-4,2 p
-1,0
3,3
-3,3
1,4
1,3
10,5
1,3
-9,9
4,9
-4,5
2,1
-4,6
1,8
-0,6

-18,3
-11,2
-3,7
-1,9
7,2

9,5
7,8
2,2
-3,6
1,3
2,6
11,4
4,5
3,3
. .
5,5
. .
6,3

13
11
6
3

Volumen de
importaciones

..

..

18
1
.
......
11
16
29
25
3
..
16
12
. .
16
....
.
. .
14
....
.
16
24
..
........

..
821.
11.739
1.424
1.420.
841.
3.598.
40.918
28.337
8.563
4.616
1.451
5.015
5.692.
3.293
4.193
2.976
9.424
2.757
3.698
9.570
2.853
15.945.
2.370
103.698

4,9
2,3
2,5
6,3
..

..........
3

2,6

7,7
-4,4
3,9
-3,5
11,3

987.309 t
..

58
3.050
942

.
8
13

1.213.
2.949
223.
386
140
174
34.522
587.
493
962
1.580
1.258
1.748
687.
11.461
700
955.
2.241
690
1.219
704
129.113
1.241
2.808
679.
670
610.
5.185
674.

18
..
.....
11
6
551
9
37
165
29
..
81
59
75
14.900
8
..
29
8
..
331
14
7
887
1
23
1.130
. .
..
1.340
13
..
1.330
..
......
49
85
5.350
2
1
286
....
.
38
37
1.448
....
270
13
13
1.010
1.050
15
21
48
81
19.900
4
13
1.600
. .
17
2.970
....
354
7
..
580
.
..
..
16
73
2.040
....
.

Volumen de
exportaciones

1980 1993 1980 1993 1980-90

251.806 t
86.058 t
784
1.033
1.619
234
491
220
235
135
1.374
309
549
499
6.496
1.058
7.272.
70
653
529
7.900
1.962

. .

Tasa media de crecimiento anual 1%)

Alimentos Combustibles
(%de total) 1%del total)

..

..

-1,9
5,9

19,3
10,0
8,9
-5,3
7,0
13,0
-5,7
16,2

..

3,2
12,8

7,3
14,1

Nota: Respecto de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

Exportaciones
Total
Manufacturas
(%deItotal)
(millones de $)
1980
2.200
..
3.920

73
74
75
76
77

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars

78
79
80
81
82

Federacin de
Letonia
Per
Cosca Rica
Lbano

83
84
85
86
87

Tailandia
Panam
'urqua
Polonia
Esronia

88
89
90

Repbl ca Eslo,aca
Borswa la
Venezuela

..
..

usia

..
..

1995
5.475
2.707
9.764
1.353
4.621
81.500
1.305
5.575
2.611
982

1980

1993

36
..
20

75
6
40

Importaciones
Alimentos Combustibles
(%deltotal) (%deltotal

1980

1995

3.540
..
4.740
..
..
..
..

17
33
. .

2.500
1.540
3.650

56.459
625
21.600
22.892
1.847

28
9
27
71

73
16
72
60

9.210
1.450
7.910
16.700

502
19.221

8.585
2.130
18.457

De ingreso mediano alto

246.329 t

372.898 t

Sudfri a
Croacia
Mxico
Mauric o
Gabn

25.500
..
15.600
431
2.170

27.860
4.633
79.543
1.537
2.713

39
..
12
27
..

Brasil
Trinidad yTabago
Repbl ca Che,a
Malasia
Hungrl

20.100
3.960

46.506
2.455
21.654
74.037
12.540
16.039
6.065
2.106
46.624
20.967
8.286
9.384
1.152.249 t
72.847 t
359.102t
46.455 t
..

91
92
93
94
95
96
97
98
99
100

101
Chile
102
Omn
Uruguay
103
104
Arabia taudira
Argentina
105
Eslover a
106
107
Grecia
De ingreso bajo y mediano
frica al sur del Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto

6.510
358
2.910
14.200
..
..

..

13.000
8.670
4.710
2.390
1.060
109.000
8.020
..

5.150
660.833 t
77.237 t
69.623t
13.848 t
..

..
..

14

DESARROLLO

Total
(millones de $)

18
34
65

3.900
1.000
868

DEL

SELECCIONADOS

INDICADORES

..

692
11.827

7.903
3.083
13.853
1.196.
5.149.
58.900.
1.818.
9.224
3.253
6.721

21
..
12
.......
......

8
45
4

8
11
8
..
..

....

..

20
9
16

20
8
..

2
15
15

8
9
.

5
70.776
2.511
10
35.710
4
29.050
14
2.539. ..

5
10
6
12

30
31
48
18

8
13
14
17

9.070......
1.907
11.968
15

..
.

-1,9
4,9
-1,2
14,3
2,6
12,0
4,8

..
...
.....

......
2
11

19.600
..
19.500
609
674

30.555
7.582
72.500
1.959
882

3
..
16
26
19

6
9
8
13
..

0
..
2
14
1

1
10
2
9

39
4
.
19
66

60
34

25.000
3,160

10
11

10
15

43
38

65
68

10.800
9.220

53.783
1.714
26.523.
77.751
15.073

12
8

7
6

10
3
38
1
23
..
47

18
70
43
5
32
86
48

5.800
1.730
1.680
30.200
10.500

15.914
4.248
2.867
27.458
20.122

15
15
8
14
6

6
19
8

..
10.500

9.452
21.466

..
9

1,3
.
-1,9

6,4
22,3

.
.

74
71
75
67
4

..

11,0
10,1
-7,8
21,6
23,3
8,8
3,9

..

..

..

..

11,4
1,6
1,7 p

-1,0
2,8
-7,4
12,1
-4,1
11,3
1,5

12,1
15,1
23,5
12,7
14,3
11,2
26,4

.
.

7,7
-6,1

-5,6
19,3

7,3 p

-0,6 p

12, p

-0,8
-0,1

2,8

-0,8

5,3

. .

0,9
..
12,2
8,6
0,6

14,7
2,0
5,7

5,7
11,0
-2,0

18,7
2,5
2,0

16
16

6,1
-4,3

6,6
4,9

15
16

4
13

11,5
3,0

17,8
-1,8

6,0
0,7

15,7
7,9

18
11
29
1
10

10
3
9
.
2

5,7
13,1
2,9
-8,2
3,1

10,5
9,8
-3,1
4,0
-1,0

1,4
-1,6
-2,0
-8,4
-8,6

14,5
18,5
21,7
5,9
45,8

8
6

..
23

11
25

5,1

11,9

........

..

..

..

8,5
8,1

..

5,8

12,8

3,0 p

7,2p

0,2 p

11,

0,9p

-3,8 p
7,1 p

1,9p
17,Op

8, p

3,5 p

5,3p

1,1 p
6 6
p
4
5, p

-5,8p
-0,5 p
6,2 p

66.593 t
65.139t

77.574 t
368.683t

0,9 p
9,3p

25.863 t
.

60.512 t
.

6,6 p
..

103.850 t
110.841 t
107.971 t
237.576 t
1.503.743 t 4.037.671 t

-1,5
-12,1

..

547.417 t 1.233.749 t

203.379 t
106441 t
221.210 t
98.589 t
1.393.926 t 3.997.288 t

..

..

379.450 t

..

7,7
..
4,8

..

...

..

1990-95 1980-90 1990-95

6,2
..
9,7

..........

161.848 t

..

Tasa media de crecimiento anual [%)

Volumen de
Volumen de
importaciones
exportaciones

1980 1993 1980 1993 1980-90

14
..
12

MUNDIAL

,Op
5,2 p
5,2 p

17,8p
6

5,9p
15,1 p
4 6
, p

108
109

Repbl ca de (orea
Portugl

17.500
4.640

125.058
22.621

90
72

93
78

22.300
9.310

135.119
32.339

10
14

6
19

30
24

18
24

13,7
12,2

7,4
0,5

11,2
9,8

7,7
2,4

110

Lspaa

20.700

91.716

72

78

34.100

115.019

13

14

39

11

6,9

11,2

10,1

5,3

111
112

Nueva Zelandia
Irlanda
1

5.420
8.400

13.738
44.191

20
58

27
75

5.470
11.200

13.958
32.568

6
12

8
10

23
15

7
5

3,6
9,3

5,4
11,4

4,6
4,7

5,5
5,6

5.540
19.700
20.700
110.000
21.900

19.046
12.977
25.650
242.042
52.692

82
10
3
74
20

91
88
82
35

9.780
6.530
8.750
116.000
22.400

29.579
7.784
21.024
263.719
61.280

11
15
11
13
5

7
13
..
11
5

27
1
11
14
14

89
66
83
95
85

101.000
62.500
15.600
22.400
33.400

204.062
168.426
28.114
192.774
64.438

13
8
7
12
7

13
6
7
6
8

28
12
29
6
24

7
1
..
5
6
10
4
13
2
9

5,9
-2,0
6,1
4,4
5,8
4,3
5,7
2,3
15,4
4,6

10,0
42,3
6,3
1,8
8,1
6,0
8,4
8,7
15,3
7,4

4,6
-6,3
-1,3
6,3
4,9
5,3
6,2
4,4
11,0
4,9

12,3
23,0
21,0
0,9
5,1
-1,7
6,3
-1,9
15,8
5,0

63

176.420
125.297
275.275
124.507
55.300

15

24

10
9
6

15
......
11
6
5

27
29
16

9
11
5

4,5
4,4
4,1
12,2
6,4

5,8
4,2
2,3
16,2
3,9

4,6
4,0
5,0
8,6
5,8

4,3
0,3
0,8
12,1
1,9

770.852
464.220
43.223
32.702
335.882
76.985

8
12
12
8
12
8

5
10
13
7
18
7

33
23
22
17
50
11

10
8
6
3
21
4

3,6
4,6
4,4
6,8
5,0
6,0

5,6
2,2
5,4
6,5
0,4
3,3

7,2
4,9
3,6
4,2
6,5
4,9

7,4
2,9
3,4
0,7
4,0
-6,7

113
114
115
116
117

tIae

118
119
120
121
122

Italia
Canad
Finlancia
t Hong Kong
Suecia

78.100
67.700
14.200
19.800
30.900

231.336
192.198
39.573
173.754
79.908

85
49
70
92
79

123
124
125
126
127

Pases lajos
Blgica'
Francia
tSingapur
Austria

74.000
64.500
116.000
19.400
17.500

195.912
136.864
286.738
118.268
45.200

51
74
50
83

78
80
89

76.600
71.900
135.000
24.000
24.400

226.000
193.000
16.700
18.600
130.000
29.600

584.743
523.743
49.036
41.746
443.116
77.649

68
86
56
32
96
91

82
90
66
31
97
94

257.000
188.000
19.300
16.900
141.000
36.300

128
129
130
131
132
133

1Kuwait
t miratosrabs Unidos
Reino 1Inido
Austral a

Esrado, Unido
Alemar la'
Dinamirca
Noruega
Japn
Suiza

..

..

Todo el mundo
2.003.797 t 5.144.770 t
2.027.078 t 5.246.326 t
4,7 p
6,0 p
4,9 p
a. Los datos anteriores 1 1992 incluyen a Eritrea. b. Incluye a Luxemburgo. c. Los datos anteriores a 1990 se refieren a la Repblica Federal de Alemania antes de la
unificacin.

5,8 p

267

268

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 16. Balanza de pagos

Importaciones de
bienes, servicios
e ingresos
(millones de $>

Transferencias conientes
Remesas netas
Otras transde trabajadores
ferencias netas
(millones de$)
(millones de$)

Balanza en
cuenta corriente
(millones de $>

Reservas
internacionales
brutas
(millones de $)

1995

1980

1980

1980

1980

875
797
1.412
..
638
83
335
494
368
1.016
596
1.121
2.622
450
..
83
498
537
22.005

..
3.011
270
..
1.714
..
967
830
24.729
1.813
3.640
386
1.029
..
1.340
..

490
828
1.253
139
419
274
91
137
1.110
291
356
756
4.292
642
7.368
24
209
533
9.879
2.154
979
2.974
511
520
181
234
40.995
453
489
655
1.586
1.500
3.655
..
8.403
533
..
2.372
714
1.667
1.501
152.431
2.070
4.527
376
1.252
340
4.843
301

363
6.516
1.046
..
..
..
24.878
7.997
3.270
2.568
1.089
9.443
..
1.834
2.975

482
9.745
1.112
..
..

Exportaciones
de bienes,
servicios e ingresos
(millones de $1
1980
Pasesde ingreso bajo
Excluidos China e India
1
Mozambique
2
Etiopa'
3
Tanzana
4
Burundi
5
Malawi
6
Chad
7
Rwanda
8
Sierra Leona
9
Nepal
10
Nger
11
Burkina Faso
12
Madagascai
13
Bangladesh
14
Uganda
15
Viet Nam
16
Guinea-Bissau
17
Hait
18
Mal
19
Nigeria
20
Yemen, Repblica del
21
Camboya
22
Kenya
23
Mongolia
24
Togo
25
Gambia
26
Repblica Centroafiicana
27
India
28
Repblica Den. Pop. Lao
29
Benin
30
Nicaragua
31
Ghana
32
Zambia
33
Angola
G eorgia
34
35
Pakistn
36
Mauritania
37
Azerbaiyn
38
Zimbabwe
39
Guinea
40
Honduras
41
Senegal
42
China*
43
Camern
44
Cte d'Ivoire
45
Albania
46
Congo
47
Repblica Kirguisa
48
Sri Lanka
49
Armenia
Pases de ingreso mediano
De ingreso mediano bajo

452
590
762
..
315
71
182
276
239
644
225
518
976
331
..
17
309
263
27.759
. .

..
2.061
476
570
66
205
12.348
..
241
514
1.213
1.625

..

..
3.095
1.283
752
181
329
18.130
..
428
1.049
1.264
1.987
. .

..
6.042
493
..
1.895
..
1.306
1.337
19.541
2.478
4.761
375
1.195
..
2.269
..

50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64

Lesotho
Egipto, Repblica rabe de
Bolivia
Macedonia, ERY de
Moldova
Uzbekistn
Indonesia
Filipinas
Marruecos
Repblica rabe Siria
Papua Nueva Guinea
Bulgaria
Kazaksrn
Guaremala
Ecuador

663
11.337
1.283
1.321
865
3.746
52.505
32.862
9.118
5.929
3.014
6.680
5.296
2.868
5.298

..
25.694
10.348
5.807
4.610
1.561
8.547
..
2.107
3.647

65
66
67
68
69
70
71
72
*

1.313
5.106
Repblica Dominicana
9.094
12.160
Rumania
1.422
3.327
Jamaica
1.782
3.606
Jordania
14.500
10.954
Argelia
1.271
2.103
El Salvador
. . 17.337
Ucrania
781
..
Paraguay
Los datos de Taiwn (China) son: 22.627 134.484

2.237
14.580
1.678
3.318
14.552
1.289
..
1.399
23.445

1995

1.368
1.400
2.236
297
937
540
338
374
1.592
496
652
1.161
6.747
1.440
9.865
95
780
967
50.427
3.075
1.442
3.874
550
655
241
319
54.303
673
769
1.436
2.264
1.691
4.701
..
12.758
636
1.273
2.836
1.090
2.110
1.898
152.248
2.250
4.502
865
1.825
490
6.041
741

1995

0
..

0
..
0
-4
-14
-2
. .

-47
100
-30
..
..

..
-14
52
40
-410

1980

. .
..

0
0
0
-15
-7
0
.

-41
29
-2
..

0
..
-1
0
69
2.567

..

. .

..
0
0
1
0
-19

10
-4
0
5
0
-27

..

..
75
0
-4
-61
. .

..

..

O
65
75
12
..
-83
..

56
80
128
..
63
25
118
54
36
143
223
77
802
36
..
..

36
104
-166
..

..
156
0
85
28
100
2.860
.
76
124
84
-93
..

1995

532
354
151
124
206
196
47
108
108
226
131
1.426
370
477
31
505
162
-1.894
1.067
267
503
77
25
52
91
7.478
-3
84
0
264
..
249
..
2.390
76
110
41
189
123
375
1.085
9
155
93
29
43
75
148

-367
-126
-522
..
-260
9
-48
-165
-93
-277
-49
-556
-844
-83
-792
-80
-101
-130
5.178
..

..
-878
-808
-95
-87
-43
-2.922
..
-36
-411
30
-516
..

..
-1.137
-134
..
-149
..
-317
-387
5.674
-682
-1.826
16
-167
..
-657
..

-716
0
-38
..
152
..

-449
385
-27
..
715
12

..
1.895
117
..
23
..
22
135
-52
-17
10
6
37
..
121
..

1.021
17.353
1.794
2.184
999
3.253
60.367
35.722
12.900
6.406

0
2.696
0
..
..

0
3.417
-1
..
..

175
95
60
..
..

471
5.060
226
..
40

56
-438
-6
..
..

..
0
202
989
774

..
629
296
1.890
385

..
250
232
141
1.520

..
210
584
371
532

2.415
6.478
5.874
3.933
6.351

0
0
..
0
0

0
0
..
350
0

184
58
..
110
30

6.100
10.799
4.107
5.200
12.512
3.562
18.961
4.173
126.626

183
0
51

795
3
414

21
0
70
594
60
41
..
-2
-95

. .

. .

-27
..
8
..
0
-15
538

-20
..
-2
-10
120
13
350

..

..

..

..

241
11
..
2

1.061
..

..

. .

..

. .

1995

-93
-629
-6
-450
-38
-129
-89
-375
-126
15
-276
-1.029
-428
-2.021
-41
-67
-164
-510
146
-186
-400
39
-57
-8
-25
-5.830
-224
36
-706
-414
. .

-769
..
-1.965
-27
-379
-425
-197
-201
3
1.618
-171
-269
12
-570
-288
-546
-279

262
20
105
76
12
187
31
272
132
75
9
331
3
0
..

27
26
10.640
. .

..
539
. .

85
6
62
12.010
..
15
75
330
206

1.568
146
..
419
..
159
25
10.091
206
46

1995

815
270
216
115
147
126
52
646
99
352
109
2.376
459
3
20
106
330
1.709
638
192
384
158
135
106
238
22.865
99
202
142
804
192

93

2.528
90
84
888
87
270
283
80.288
15
546
265
64

283

2.088

108
-956
-218
..
-95

50
2.480
553
..
..

457
17.122
1.005
275
240

..
-566
-1.917
-1.407
251

-8
-7.023
-1.980
-1.521
440

6.803
3.978
814
828

14.908
7.757
3.874

75
132
59
144
231

-289
954
..
-163
-642

674
334
-519
-572
-822

458

267

..
753
1.257

1.660
783
1.788

-266
360
121
1.118
168
328
472
42
-2.202

-720
-2.420
-136
-942
249
34
..
-618
-913

-125
-1.342
-245
-476
-2.310
-70
-1.152
-1.473
5.656

279
2.511
105
1.745
7.064
382
..
783
4.055

373
2.624
681
2.279
4.164
940
1.069
1.040

..

95.559

Nota: Respecto de la comparabilidad y cobertuta de los datos, vanse las Notas tcnicas. Las cifras que aparecen en bastardilla corresponden a anos distintos de los indicados.

INDICADORES

Exportaciones
de bienes,
servicios e ingresos
(millones de $)
1980

SELECCIONADOS

Importaciones de
bienes, servicios
e ingresos
millones de $)

1995

.
..
4.832
1.219
..

2.151
7.382
3.945
1.512

4.119
..
6.231
..
..
..
..
5.080
1.897
..

9.646
3.966
19.588
2.082
3.209
85.800
2.246
12.097
4.24 1
6.953

8.575

74.093

10.861

88.134

7.853
3.672
16.200
..

9.542
38.069
33.169
2.801

8.225
9.251
20.338
..

9.584
44.904
36.929
3.112

-36
2.071
0
..

..
748
22.232

11.185
2.908
22.406

..
954
17.065

10.629
2.539
20.262

..
-17
-418

0
-157
-- 173

Sudfri< a
Croacia
Mxico
Mlauricio
Gabn

29.258
..
23.987
579
2.434

33.471
7.375
93.529
2.402
2.793

25.989
..
35.243
718
1.926

36.994
9.733
98.145
2.525
2.415

0
..
687
0
-143

0
..
3.672
0
-152

23.275

56.098

36.250

77.855

-80

2.773

3.371

2.875

2.972

2.577

30

..
14.836

29.399
84.212

..
15.100

31.345
92.440

..
0

0
0

100

Brasil
TFrinida,1yTFab igo
RepbbiLa C:heca
Malasia
Hunigr,
--

9.780

17.933

10.374

21.528

101
102
103
104
105

Chile
Omnn
Ur,ugua,
Arabia:,audita
A,rgemtinia

6.276
3.852
1.594
114.208
11.202

20.014
6.403
3.679
55.091
28.052

8.360
2.650
2.312
62.710
15.999

20.214
5.671
4.069
45.583
30.874

106
107

Eslovernia

..
8.374

10.731
16.835

..
11.670

10.812
27.707

22.477
6.846
33.863
6.561
10.418

151.826
35.666
146.042
18,572
53.126

28.342
10.916
41.089
7.630
13.754

116
117

c Israe
Kuwait
Emiraros rabsuUnidos
Reino Uinido
Aiusrral a

9.858
285I9
27.344
19.276
.
..
201.137 458.728
26.668
74.417

118
119
120
121
122

lealia
Canad1
Finlancia
lHonglKong
Suecia

123
124
125
126

palsla~jos
Blgica
Francia
Singapi r

78
79
80
81
82

Federacin. de Rsa,.95.100
Leronia
Per
Costa Rica

Libano

813-ta,land a
84
85
86
87

Paniama
Tarquio
Polonia
Estonia

88
Repbli,ca Esln, aca
89
Botswana
90
Venezu,,a
De ingreso median o ak-o
91
92
93
94
95
96

97
98
99

Grecia

De ingreso bajo y mnediano

frica al sur de Sahara
Asia oriental y el pacifico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
108
Repbl,ca de ( orca
109
I'ortug; 1
110
Espaa
111
Nueva Zelandia
112
Irlanda
113
114

115

127

Atistnia

128
129
130

Esad
nidos
Aklemamta'
Dinam,irca
N oruega
Japn
Siza

131
132
133

Tool

1980

1980

1980

8.098
3.242
14.794
1.899
2.773

1995

Balanza en
cuenta corriente
(millones de $)

Reservas
internacionales
brutas
(millones de $

1980

1980

1995

700
..
6.474
..
..
..
..
2.804
197
7.025

1.689
829
8.205
225
377
18.024
602
8.653

-737
-614
.-4.116
50
-254
9.604
-27
-4.223
-143
-5.092

106
..
97
..
..
..
.
147
15
..

152
109
506
230

210

487

-2.076

3.026

36.939

-7
3.327
35
-1

76
100
721
..

210

-141]
--2.339
-4.245
-184

117
3.298
574
..

782
13.891

-520
127

-331
-3.408
-3.417
..

..
72
--21

93
129
284

..
-151
4.728

648
342
2.255

..
344
13.360

3 863
4.764
10.715

239
..
147
22
19

23
646
290
101
0

3.508
. .
-10.422
-117
384

-3.500
-1.712
-654
~22
378

7.888
. .
4.175
113
115

4.464
2.036
17.046
887
153

224

848

-- 12.831

6.875

51.477

-43

-35

357

, .
-2

572
163

. .
-266

-1.374
-.147

6,3

1.073

-5.31

-2.535

-1.740
0
-16.616
0

113
102
9
-5.901
23

357
29
32
-1.000
432

-1.971
942
-709
41.503
~474

157
-979
-358
-8.108
-2.390

1.066

53
2,982

..
21

-8
5.026

..
-2.209

160.49o
43.026
149.863
22.428
53.530

96
2.928
1.647
143
0

486
3.348
2.119
174
..

496
78
-1
-47
.204

-73
3.783
2.983
-96
1.782

13.458
10.463
.
189.683
30.702

39.750
13.232
..
452.359
93.535

0
.
0
.

0
-1.347
..
..
..

2.729
-888
.
-4.592
-416

-499
...
-11.001
-67

104.979 330.286
77.980 224.135
17.332
50.798
24.1I90 219.346
39.388 109.063

116.668
79.845
18.620
25.448
42.495

299.954
232.458
44.813
219.500
101.439

1.609
.
0
..
0

98
..
..
.,
106

-507
173
-114
..
-1.224

103.143 250.990
88.925 305.010
174.118 498.203
25.239 159.437

102.850
92.625
174.156
26.695

228.460
286.809
475.234
143.456

-828
-961
-1.578
-106

32.951

110.085

-320
-270
-2.591
0
6

333.820 1.082.260
238.524
686.512
24.891
90.398
26.658
45.573
167.450
568.143
58.524
129.113

-810
-4.437
0
-23
0
-603

29.152

106.474

344.470 969.220
238.177 706.502
23.176
92.772
28.252
50.837
158.230 687.136
59.462 154.840

304
..
68
..
..
..
..
0
0
..

-362
0
-4.094
0
..

-692

-14

-423
-393
-- 1.364
0
8
-12.230
-5.305
0
-236
..
-2.519

1
-7.690
-8.422
-161
-493
-1.530
-537

182
304
68
157
154
350

1.169

-353
. .
-206
..
..
..
..
-101
-664
. .

1995

659
1
172
4
..
..
.
334
0
..

3.356
..
5.860

Tne,
Lituania
Colombia
Namnibia.
Belars

MUNDIAL

DESARROLLO

_Transferencias corrientes
Remesas netas
Otras transde trabajadores
ferencias netas
(millones de $)
(millones de $1

1995

73
74
75
76
77

1995

DEL

-13.554

-18.136

294

1.060
8.100

14.957
583

2.813

379

. .
5.755
..

14.613
24.699

4.128
704
2.401
26.129
9.297

14.860
1.251
1.813
10.399

15.979

-37
-2.864

..
3.607

1.821
16.119

-5.273
-1.064
-- 5.580
-973
-2.132

-8.251
-229
1.280
-3.778

-871
15.302

32.804
22.063
40.531
4.410
8.770
8.123
4.543

6.862
-4.774

--5.491
4.198
..
-4.632
-19.184

3.101
13.863
20.474
365
3.071
4.055
5.425

-4.724
--370
-343
..
--3.098

-- 10.587
-1.691
-1.403
-1.258
-4.331

-5.916
-2.848
-5.162
-888
-151

-855
-4.931
-4.208
-1.563
-385

5.600

-22.960
-35.661
-961
-1.384
-7.747
-1.586

1.379

12.095

2.355

7.778

31.755
6.366

49.144
14.952

25.706
-8.693
5.642
..
4.633

62.428
15.462
2.451
....
6.996

60.690
16.369
10.657

16.191
14.960
16.443
15.093
-.

37.549
27.974
75.592
6.567
775

47.162
24.120
58,510
68.695
2.6

2.150 -- 148.230
-13.205
-20.976
-- 1. 875
1.413
1.079
3.645
-- 10.750 111.246
-201
21.622

171.413
104.702
4.347
6.746
38.919
64.748

175.996
121.816
11.652
22.976
192.620
68.620

25.909

unclo

a. Los dao trriorcs,

uiicaicin,

199: incluyen a Eritrea. b. Incluye a Luxemburgo. c. Los datos anteriores a 1990 se [eferen a la Repblica Federal de Alemania anmes de la

269

270

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro 17. Deuda externa

Deudaexterna total
Imillones de$1
Pases de ingreso bajo

1980
106.209 t

Excluidos China e India

..
1
Mozambique
. .
2
Etiopaa
824
3
Tanzana
2.460
4
Burundi
166
5
Malawi
821
6
Chad
285
7
Rwanda
190
8
Sierra Leona
435
9
Nepal
205
10
Nger
863
11
Burkina Faso
330
12
Madagascar
1.241
13
Bangladesh
4.230
14
Uganda
689
15
Viet Nam
..
16
Guinea-Bissau
145
17
Hait
302
18
Mal
732
19
Nigeria
8.921
20
Yemen, Repblica del
1.684
21
Camboya
..
22
Kenya
3.383
23
Mongolia
..
24
Togo
1.052
25
Gambia
137
26
Repblica Centroafricana
195
27
India
20.581
28
Repblica Dem. Pop. Lao
350
29
Benin
424
30
Nicaragua
2.192
31
Ghana
1.398
32
Zambia
3.261
33
Angola
..
34
Georgia
..
35
Pakistn
9.930
36
Maurirania
843
37
Azerbaivn
..
38
Zimhabwe
786
39
Guinea
1.134
40
Honduras
1.473
41
Senegal
1.473
42
China
4.504
43
Camern
2.588
44
Cte d'Ivoire
7.462
45
Albania
..
46
Congo
1.526
47
Repblica Kirguisa
. .
48
Sri Lanka
1.841
49
Armenia
..
Pases de ingreso mediano
509.503 t
De ingreso mediano bajo
..
50
Lesotho
72
51
Egipro, Repblica rabe de
19.131
52
Bolivia
2.702
53
Macedonia, ERY de
..
54
Moldova
..
55
Uzbekistn
..
56
Indonesia
20.938
57
Filipinas
17.417
58
Marruecos
9.247
59
Repblica rabe Siria
3.552
60
Papua Nueva Guinea
719
61
Bulgaria
..
62
Kazkstn
..
63
Guatemala
1.166
64
Ecuador
5.997
65
Repblica Dominicana
2.002
66
Rumania
9.762
67
Jamaica
1.913
68
Jordania
1.971
69
Argelia
19.365
70
El Salvador
911
71
Ucrania
..
72
Paraguay
955

1995
534.794 t
..

5.781
5.221
7.333
1.157
2.140
908
1.008
1.226
2.398
1.633
1,267
4.302
16.370
3.564
26.495
894
807
3.066
35.005
6.212

2.031
7.381
512
1.486
426
944
93.766
2.165
1.646
9.287
5.874
6.853
11.482
1.189
30.152
2.467
321
4.885
3.242
4.567
3.845
118.090
9.350
18.952
709
6.032
610
8.230
374
1.530.883 t
..
659
34.116
5.266
1.213
691
1.630
107.831
39.445
22.147
21.318
2.431
10.887
3.712
3.275
13.957
4.259
6.653
4.270
7.944
32.610
2.583
8.434
2.288

Deudaexterna como porcentaje de

Exportaciones de
PNB
bienes yservicios
1980
16,3 p

1995
38,7 p

1980
96,8 p

..

..

..

..
..
..

18,2
72,1
39,5
16,3
38,3
10,4
34,5
19,5
31,1
32,6
54,6
..
137,8
20,9
45,4
10,1
..

..
48,1
..
95,9
61,5
24,4
11,9
..
30,2
108,5
31,6
90,7
..
..
42,4
125,5
..
14,9
..
60,6
50,5
2,2
37,9
77,1
..
99,0
..
46,1
..
22,4 p
..
11,4
89,2
93,4
. .

..
..
28,0
53,7
50,7
27,2
28,9
..
..
14,9
53,8
31,2
. .

78,0
..
47,1
26,1
..
20,7

443,6
99,9
207,4
110,1
166,8
81,4
89,1
159,7
53,3
91,2
55,0
141,7
56,3
63,7
130,2
353,7
39,8
131,9
140,5
155,2
73,5
97,7
61,5
121,2
..
. .

28,2
124,9
81,8
589,7
95,1
191,3
274,9
51,6
49,5
243,3
9,2
78,9
91,2
124,6
82,3
17,2
124,4
251,7
31,6
365,8
20,2
64,4
17,6
39,9 p
..

..

134,5
323,0
..
260,8
399,6
103,5
157,7
85,4
132,8
88,0
239,3
360,4
208,1
..
..

72,8
227,3
32,1
..

..
164,1
..
181,3
206,6
94,8
136,0
..
133,1
426,5
115,2
200,7
..
..
208,7
306,1
..
45,6
..
152,2
162,7
..

140,7
205,0
..
148,2
..

1995
183,9 p
1.192,5
458,2
585,2
829,3
499,6
339,0
657,3
1.163,5
198,0
571,7
346,1
562,2
298,2
555,1
396,0
1.874,3
386,8
467,1
274,5
192,1

Servicio de la deuda
Relacin
como porcentaje de
valor actuallas exportaciones de valor nominal
bienes y servicios
dela deuda 1%)
1980
9,6 p
. .

7,3
21,1
..
27,7
8,4
4,1
23,2
3,3
21,7
5,9
20,3
23,7
17,3
..
..

6,2
5,1
4,1
..

453,4
255,5
224,3
77,3
338,3
418,6
93,2

..
21,0
..
9,0
6,2
4,9
9,3
..
6,3
22,3
13,1
25,3
..
..
18,3
17,3
..
3,8
..
21,4
28,7
..
15,2
38,7
..

481,8

10,6

205,4
248,2
100,2
464,5
235,1
403,9
201,2
478,3
285,6
1.272,7
366,5
528,7
314,3
..
257,9
458,5
..
..

..

..

123,4
..
84,6 p
..

140,3
119,1
142,6 p
..

12,0
..
13,6 p
..

44,6
73,3
90,6
65,8
17,8
7,5
56,9
51,5
71,0
134,8

19,8
207,7
258,4

108,8
208,1
410,1
79,9
79,9
35,3
202,9
121,7
200,9
336,8

1,5
13,4
35,0

53,3
92,3
23,5
22,3
84,1
36,5
19,5
134,9
126,2
83,1
27,0
10,7
29,4

66,0
..
..
63,6
201,6
133,8
80,3
129,9
79,0
129,9
71,1
..
122,2

80,6

13,8
..
..
7,9
33,9
25,3
12,6
19,0
8,4
27,4
7,5
..
18,6

. .

..
..
..

212,4
213,9
106,3

163,0
60,8
101,5
263,4
128,5
73,1
113,2
163,8
264,2
81,6
48,6
53,8

. .

..
..
. .

26,6
33,4
11,4

1995

1995

15,4 p

Deuda multilateral
como porcentaje
de la deuda
externa total
1980
17,2 p

1995
25,5 p

35,3
13,6
17,4
27,7
25,9

76,6
65,8
73,5
45,2
47,6

41,2
23,0
35,7
26,7

22,7
45,3
39,1
80,1
78,8

5,9
60,3
7,8
19,8
11,1
9,2
13,3
21,3
5,2
66,9
45,2
12,6
12,3
3,2

48,7
47,6
62,6
49,2
62,2
51,0
74,1
55,9
52,4
88,0
65,1
49,1
58,9
94,1
82,2

26,1
47,8
14,2
62,0
16,5
42,8
14,7
30,2
11,5
..
20,1
43,8
23,7
6,4
14,9

73,0
80,4
34,3
81,3
53,2
77,6
39,2
59,7
61,8
1,2
56,1
75,7
45,2
14,1
20,6

0,6
25,7
9,1
5,7
14,0
6,8
27,9
5,8
8,4
38,7
23,1
174,4
12,5
..
35,3
21,5
..
25,6
25,3
31,0
18,7
9,9
20,1
23,1
1,0

70,7
74,1
64,2
61,7
50,3
53,4
80,0
34,3
55,9
88,2
64,3
72,4
94,6
85,9
77,6
68,3
86,3
82,2
64,9
81,2
65,3
91,4
80,0
87,6
101,6

..
18,6
..
11,3
29,9
27,4
29,5
5,9
24,5
19,2
19,9
12,2
..
..
15,4
14,8
..
0,4
11,5
31,1
17,8
0,0
16,7
7,0
..

5,8
39,5
33,2
48,4
76,0
67,2
32,0
28,7
52,3
16,0
50,8
31,9
1,7
19,7
40,5
36,8
30,8
33,1
45,2
47,3
48,4
13,8
17,9
20,6
15,6

. .

..

14,4
4,8
7,3
2,9
17,4 p

88,8
73,9
67,7
77,9

7,7
..
11,7
..
5,6 p

11,7
29,9
34,7
55,7
10,4 p

6,0
14,6
28,9
11,8
8,0
6,0
30,9
16,0
32,1
4,6

58,4
75,8
74,0
86,1
90,0
91,7
95,7
95,8
90,0
87,7

56,0
13,7
16,5
..
..
8,8
7,5
7,8
8,8

69,6
12,4
48,9
24,0
31,3
15,1
18,6
21,5
30,8
4,8

20,8
18,8
4,6
10,6
26,7
7,8
10,6
17,9
12,6
38,7
8,9
5,3

84,6
94,6
92,6
85,4
90,1
90,5
94,0
91,2
85,9
76,9
81,4
93,4
92,7

21,2
..
..
30,0
5,4
10,2
8,3
14,9
8,0
1,5
28,3
..
20,2

38,3
16,8
10,6
28,8
21,4
24,0
25,5
28,5
14,9
11,6
52,4
7,3
34,0

. .

..

Nota: Respecto de la comparabilidad y cobertura de los datos, vanse las Notas tcnicas. Las ciftas que aparecen en bastardilla corresponden a aos distintos de los indicados.

INDICADORES

Deuda externa total

(millones de $)
73
74
75
76
77

Tnez
Lituania
Colombia
Namibia
Belars

78
79
80
81
82

Frderacin de Rusia
Letonia
Per
Costa Rca
Lbano

83
84
85
86
87

Tailandia
Panam
Turqua
Polonia
Estonia

88
89
90

Repblica Eslos
Botswana
Venezuela

ica

De ingreso medianoaio
91
92
93
94
95

SELECCIONADOS

DEL

Servicio de la deuda
como porcentaje de
las exportaciones de
bienes y servicios

Deuda externa como porcentaje de

Exportaciones de
PNB
bienes y servicios
1980
1995
1980
1995

1980

1995

3.527
..
6.941
..
..

9.938
802
20.760
..
1.648

41,6
..
20,9
..
..

57,3
10,1
28,2
..
7,9

96,0
..
117,1
..
..

113,2
24,7
138,7
..
33,3

14,8
..
16,0
..
..

. .

..

8.297
2.975
19.131
..
..

56.789
7.180
73.592
42.291
309

25,9
81,8
27,4
..
..

34,9
101,4
44,1
36,1
6,7

..
194,2
225,2
..
96,8
37,5
333,1
..
..

126,7
21,5
399,5
96,3
152,7
76,6
74,7
177,8
127,3
11,0

. .

..
47,6
59,7
..

37,6
7,6
54,1
42,5
25,5

. .

..
9.386
2.744
510

120.461
462
30.831
3.800
2.966

..
44,5
29,1
..
18,9
6,2
28,0
..
..

..

5.827
699
35.842

. .

16,3
42,1

33,5
16,3
49,0

19,6
132,0

52,1
24,0
160,0

2,1
27,2

..

..

147
29.344
..

..

..

..

DESARROLLO

1980

..

..

1995
17,0

MUNDIAL

Relacin
Deudamultilateral
valor actualcomo porcentaje
valor nominal
de la deuda
de la deuda 1%)
externa total
1995
1980
1995

25,2
..
..

89,8
87,9
95,8
..

12,3
..
19,5

37,2
20,7
25,6

80,7

..

11,4

6,6
1,6
15,3
16,4
13,1
10,2
3,9
27,7
12,2
0,8

92,7
93,1
96,5
93,0
97,2
101,2
97,2
91,3
84,5
92,6

..

..
5,5
16,4
15,2
12,0
11,0
11,2
..
..

1,7
30,3
12,1
35,5
6,7
5,6
8,5
12,2
4,9
42,2

9,7
3,2
21,7

93,2
80,0
95,5

57,4
0,7

1,4

..

16,3
68,0
9,2

Sudiftica
Croacia
Mxico
Wauricio
Gabn

.
..
57.378
467
1.514

.
3.662
165.743
1.801
4.492

.
..
30,5
41,6
39,2

.
20,3
69,9
45,9
121,6

.
..
232,4
80,8
62,2

.
49,7
170,5
75,0
160,3

.
..
44,4
9,0
17,7

..
5,7
24,2
9,0
15,8

88,9
96,1
90,6
79,8

.
..
5,6
16,6
2,7

96
97
98
99
100

B-asil
Trinidad y Tab,go
R-pbli-a Checa
Malasia
Hungr

71.520
829
..
6.611
9.764

159.130
2.556
16.576
34.352
31.248

31,2
14,0
..
28,0
44,8

24,0
53,6
37,0
42,6
72,8

306,5
24,6
44,6
..

269,8
87,9
67,4
40,8
174,2

63,3
6,8
..
6,3
..

37,9
14,8
8,7
7,8
39,1

95,4
97,4
97,2
90,5
99,4

4,3
8,6
..
11,3
0,0

5,9
20,7
6,1
4,8
10,5

101
102
103
104
105

Cble
Omn
UruguaArabia Saudira
Argentina

12.081
599
1.660
..
27.157

25.562
3.107
5.307
..
89.747

..
..

3.489
..

192,5
15,4
104,1
..
242,4
..
..

127,7
48,2
144,3
..
320,2
33,3
..

43,1
6,4
18,8
.,
37,3
..
..

25,7
7,5
23,5
..
34,7
6,7
..

95,5
94,9
96,4
..
92,5
96,5
..

11,2
5,7
23,7

Esloven a
Grecia

43,3
29,5
32,4
..
33,1
18,7
..

2,9
5,8
11,0

106
107

45,5
11,2
17,0
..
35,6
..
..

4,0
..

10,5
15,4

615.711 t 2.065.676 t
84.119t
226.483t
64.600 t
404.458 t
38.014t
156,778 t
87.919 t
425.319 t

21,0 p
30,6lp
17,3 p
17,4 p
9,9 p

39,6 p
81,3p
32,9 p
30,5 p
39,9 p

86,5 p
91,7p
81,8 p
160,5 p
47,1 p

151,4
4
7
2 1,
98,3
218,7
130,7

p
p
p
p
p

13,0 p
9
,8p
11,5 p
11,7 p
7,4 p

17,0 p
4
1 ,5p
12,8 p
24,6 p
13,8 p

7,6 p
9,Op
8,4 p
24,6 p
5,4 p

14,3 p
4
2 ,3p
13,3 p
36,4 p
7,9 p

83.793 t
257.266 t

18,3 p
36,0 p

37,3 p
41,0 p

41,1 p
201,8 p

133,4 p
212,0 p

5,7 p
36,3 p

14,9 p
26,1 p

6,7 p
5,5 p

10,6 p
11,4 p

..

..

..

De ingreso bajo y mediano

frica al sur de Sahara
Asia oriental y el Pacfico
Asia meridional
Europa y Asia central
Oriente Medio y Norte
de frica
Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso alto
108
Repbli,a de Corea
109
Porrugal
110
Espaa
111
Nueva Zelandia
112
Irlanda
113
114
115
116
117
118
119
120
121
122

Italia
Canad
Finlandia
t Hong Kong
Suecia

123
124
125
126
127

Pases Fajos
Blgica
Francia
tSingapt r
Austria

128
129
130
131
132
133

216.046 t
636.594 t

. .

tsrael
tKuwair
tEmiratc, rabe, Unidos
Reino Unido
Australii

EstadosUnidos
Alemania
Dinamarca
Noruega
Japn
Suiza

Todo el mundo
a. Incluye a Erit ea.

14,4
11,2
15,0
14,8

271

272

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1 997

Cuadro la. Indicadores bsicos de otros pases

Estimaciones delPNB
Pobreza:
per capita segn la PPAb
Porcentaje
depersonas
Dlares
interque viven
Estados
nacionales con menos de
Unidos = 100 corrientes $1 al da (PPA)
1987
1995
1995
1981-95

PNB per cpital

Poblacin
[miles]
med. 1995
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76

Afganistn
Andorra
Antigua y Barbuda
Antillas Neerlandesas
Aruba
Bahamas
Bahrein
Barbados
Belice
Bermuda
Bhurn
Bosnia y Herzegovina
Brunei
Cabo Verde
Chipre
Comoras
Corea, Rep. Pop. Dem. de
Cuba
Djibouri
Dominica
Er rea
Fiji
Granada
Groenlandia
Grupo Norte de las Islas Marianas
Guadalupe
Guam
Guayana Francesa
Guinea Ecuarorial
Guyana
Iran, Rep. Islmica del
Iraq
Isla de Man
Islandia
Islas Anglonormandas
Islas Caimn
Islas Fero
Islas M arshall
Islas Salomn
Islas Vrgenes (EE.UU.)
Kiribaci
Liberia
Libia
Liechtenstein
Luxemburgo
Macao
Maldivas
Malta
Martinica
Mayore
Micronesia, Estados Federados de
Mnaco
Myanmar
Nueva Caledonia
Polinesia Francesa
Puerro Rico
Qarar
Reunin
Rivera Occidental y Gaza
Samoa Americana
Samoa Occidental
San Vicente y las Granadinas
Santa Luca
Santo Tom y Prncipe
Seychelles
Somalia
St. Kitts y Nevis
Sudn
Suriname
Swazilandia
'ayikistn'
Tonga
Tuckmenistn'
Vanuaru
Yugoslavia, Rep. Federariva de (Serbia/Monc.)
Zaire

23.481
..
65
200
..
276
577
266
216
63
695
4.383
285
380
734
499
23.867
11.011
634
73
3.574
775
91
. .
. .

424
149
. .

400
835
64.120
20.097
..
268

142
..
..
..
375
99
79
2.733
5.407
..
410
450
253
372
380
. .
107
..
45.106
185
225
3.717
642
653
..
57
165
111
158
129
74
9.491
41
26.707
410
900
5.836
104
4.508
169
10.518
..

Superficie
[miles
2
de km )
652,09
0,45
0,44
0,80
0,19
13,88
0,68
0,43
22,96
0,50
47,00
51,13
5,77
4,03
9,25
2,23

120,54
110,86
23,20
0,75
124,80
18,27
0,34
341,70
0,48
1,71
0,55
90,00
28,05
214,97
1.648,00
438,32
0,59
103,00
0,20
0,26
1,40
0,18
28,90
0,34
0,73
97,75
1.759,54
0,16
2,59
0,02
0,30
0,32
1,10
0,37
0,70
0,20
676,58
18,58
4,00
8,90
11,00
2,51
6,10
0,20
2,84
0,39
0,62
0,96
0,45
637,66
0,36
2.505,81
163,27
17,36
143,10
0,75
488,10
12,19
102,17
..

Dlares
1995
c
d
e
d
d
11.940
7.840
6.560
2.630
d
420

c
d
960
d
470

g
g
g
2.990
c
2.440
2.980
d
d
e
d
d
380
590
g

g
e
24.950
d
d
d

Tasa
media de
crecimiento
anual (%)
1985-95

..
..
-0,8
0,2
0,8
3,9
..
4,9
..
..
..

..
-1,4

..

..

..
..
54,5
49,7
39,4
20,0
..
4,7
..
..
6,9
..
4,9

..
..
14.710
13.400'
10.620
5.400'
..
1.260c
..
..
1.870'
..
1.320'

..

44

..

75
77

..
..
..
..
..
..

43

..

56
70
76
50
73
48
72

..

68

..

75
73

..
. .

..
..

..
..

..
..

..
..

..

..

..

..

..

..

..
0,6
-1,5
..
..
1,0

..
9,0
20,3
..
..
75,8

..
8,2
21,6
..
..
88,1

..
..

..
..

..

..

..

..

54
65
..
76

..

..

.
.
..
-4,2
.

..
..

..
..

63
76

..
..
..
8,1

0,9
..
5,9

..
..
20.460

. .
..

..
..
..
7,9
0,0

..

..

49
66
68
66

..

..
..
..
3,2

e
d
41.210
d
990
e
d
e
g
d
c
d
d
e
11.600
d

..

..

79
78

..

7,0
43,9
..
154,1
..
7,5
38,2

..

..
..

..

..

..
2.420

..

..

..

70

12
28

. .

..
..
4,1
..
2,0

..
5.780'

..
..
..
2.190

..
140,6
..
11,4

..
37.930
..
3.080

..
..

4
54

2
28
42

..
..
..

.....

2
15
3

58

..

..
21,4

..

69

..

..

..
19,1

73
72

Analfabetismo de
adultos %)
1995

75
65
78

..

..
..

..

-0,6

120

..

..

. .

..

..

910
d
920

e
1.120
2.280
3.370
350
6.620
c
5.170
c
880
1.170
340
1.630
920
1.200

..
..
68,8
54,2
45,1
17,0
..
4,5
..
..
6,6
44,5
6,5

..

Esperanza
devida
al nacer
laos
1995

63
77
77

17

.
..

..

..

..

..

..

..
. .

..
..

59

..

..

70
75
72
74

.
41,8
85,4

.
..
65,6

..
17.690f

8,9

7,5

2.030'

. .

..

..

..

..
..

..
..

..
. .

..

..
2,3
28,2
8,1
11,9
12,5
12,1

..

..

..

..

..

..
..
..

.
..

21

0,2
3,8
3,9
-2,1
..
..

4,8
. .

3,5
-1,4
..

0,5
..

-1,1

..
..

..

8,3
10,7
3,4
..
..

9.410'
..

2.250f
2.880
920

..

..
..

..

..
..

..

4,9

9,4

8,5

2.290f

..

..

490'

. .

..

34,9

..

68
72
71
69
72
49
69
54
70
58
67
69

21

54
7
23

..

a. Mtodo del Atlas; vanse las Notas tcnicas. b. Paridad del poder adquisitivo; vanse las Noras rcnicas. c. Se escima que se sira en el nivel de ingreso bajo (hasta $765).
d. Se estima que se sita en el nivel de ingreso alto ($9.386 o ms). e. Se estima que se sita en el nivel de ingreso mediano alto (de $3.036 a $9.385). f. Datos provenienres de estimaciones obtenidas segn el mtodo de regresin; otros datos se han extrapolado de las estimaciones de referencia ms recientes del Programa de
Comparacin Internacional. g. Se estima que se sita en el nivel de ingreso mediano bajo (de $766 a $3.035). h. Segn la UNESCO, el analfabetismo es inferior al 5%.
i. Las estimaciones correspondientes a los pases de la antigua Unin Sovitica son preliminares y su clasificacin ser objeto de continuos exmenes.

N OTA S
T ECN ICAS

LAS FUENTES
TCNICASenSElaANALIZAN
NOTAS
N
recopilacin
de los 124
losESTAS
mtodos
empleados
indicadores incluidos en los Indicadores seleccionados del
desarrollo mundial de 1997. Se presenta una nota para
cada cuadro, en la que se explican los indicadores, segn el
orden de aparicin en el cuadro respectivo.
Los 133 pases que se incluyen en los cuadros principales aparecen enumerados en orden ascendente de su producro nacional bruto (PNB) per cpita. Otro cuadro (Cuadro la), en el que se presentan los indicadores bsicos de
los pases respecto de los que se cuenta con datos escasos o
aquellos con una poblacin de menos de 1 milln de habitantes, abarca otras 76 economas.

Las estimaestn ms actualizados y sean ms coherentes.

ciones relativas a las cuentas nacionales de la mayora de los

pases se obtienen de los gobiernos de los pases miembros
a travs de las misiones econmicas del Banco Mundial. En
algunos casos, el personal de la institucin las ajusta a fin
de que guarden armona con las definiciones y los conceptos internacionales. La mayora de los datos sociales de
fuentes nacionales se han tomado de los archivos administrativos ordinarios, encuestas especiales o averiguaciones
sobre censos peridicos. En el cuadro de la Clave y documentacin de los datos primarios, as como en las notas
que se presentan a continuacin, se mencionan ciertas
fuentes especficas.

Fuentes de los datos

Coherencia y confiabilidad de los datos

Los datos que se publican en los Indicadores seleccionados

del desarrollo mundial se han tomado de World Development Indic,ttors 1997 Con excepcin de unas pocas correcciones que se hicieron en la base de datos despus de que
dicho documento fue publicado, los datos proceden de las
mismas fuentes y corresponden a los mismos aos que los
publicados en esa obra. Despus de la publicacin de
World De,elopment Indicators 1997, algunos pases han
preparado series estadsticas revisadas, pero esas rectificaciones no se han incluido aqu y aparecern en la prxima
edicin de Wor/d Development Indicators.
El Banco Mundial recurre a diversas fuentes para obtener los indicadores que publica en World Developnent
Indicators. La institucin recibe directamente los datos
sobre la deuda externa de los pases miembros en desarrollo a travs del Sistema de notificacin de la deuda. Los
dems datos se obtienen fundamentalmente de las Naciones Unidas y sus organismos especializados, el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y los informes suministrados por los pases al Banco Mundial. Tambin se utilizan
estimaciores det peisonal del Banco a fin de que los datos

A pesar de que se han desplegado grandes esfuerzos para

uniformar los datos, no se puede garantizar que stos sean
completamente comparables, y los indicadores se deben
interpretar con cautela. Hay muchos factores que influyen
en la disponibilidad, comparabilidad y confiabilidad de los
datos; los sistemas estadsticos de muchos pases en desarrollo todava adolecen de deficiencias, y los mtodos estadsticos, la cobertura, los procedimientos y las definiciones
varan ampliamente entre los pases. Adems, las comparaciones entre distintos pases y perodos de tiempo plantean
complejos problemas tcnicos y conceptuales que no pueden resolverse en forma inequvoca. Por tal motivo, si bien
los datos se han tomado de las fuentes que se consideran
ms autorizadas, deben interpretarse como reveladores de
tendencias y de las principales diferencias existentes entre
las economas, ms que como mediciones cuantitativas
exactas de esas diferencias. Por otra parte, los organismos
nacionales de estadstica suelen rectificar sus datos histricos, sobre todo los de los aos ms recientes. En consecuencia, en las diferentes ediciones de las publicaciones del
Banco Mundial pueden presentarse datos recopilados en

274

INFORME

SOBRE

EL DESARIROLLO

MUNDIAL

1997

distintos aos. Se recomienda a los lectores no comparar

datos de distintas ediciones. En World Development Indicators 1997 CD-ROM se presentan series cronolgicas concordantes. Adems, an quedan por resolver los problemas
relativos a los datos de los 15 pases de la antigua Unin
Sovitica. La cobertura es escasa y los datos tienen un grado
de incertidumbre mayor que el normal.
Los datos que aparecen en bastardilla corresponden a
aos o perodos distintos de los indicados, hasta dos aos
antes o despus de la fecha sealada en el caso de los indicadores econmicos y hasta tres aos en el de los indicadores sociales, puesto que estos ltimos generalmente se recopilan con menos frecuencia y registran cambios menos
extraordinarios en perodos cortos.

discrepancia estadstica con respecto a lo indicado por la

fuente original.

Relaciones y tasas de crecimiento

las notas sobre indicadores especficos.

Para facilitar la consulta, en muchos casos los datos se presentan en forma de relaciones o tasas de crecimiento. Los
datos bsicos absolutos se pueden ver en World Development Indicators 1997 CD-ROM.Las tasas medias de crecimiento correspondientes a los perodos se han calculado
utilizando el mtodo de regresin de los mnimos cuadrados, a menos que se indique lo contrario (vase la seccin
sobre los Mtodos estadsticos que aparece ms adelante).
Como en este mtodo se toman en cuenta todas las observaciones disponibles de los perodos, las tasas de crecimiento resultantes reflejan tendencias generales que no se
ven influidas indebidamente por valores extraordinarios. A
fin de excluir los efectos de la inflacin, para el clculo de
las tasas de crecimiento se han utilizado indicadores econmicos de precios constantes.

Series de datos en precios constantes

Con objeto de facilitar las comparaciones internacionales e
incluir los efectos de Las variaciones de los precios relativos

Medidas de resumen
Las medidas de resumen correspondientes a regiones o grupos de ingreso, que aparecen sealadas en las franjas de
color azul en los cuadros, se han calculado mediante un
simple proceso de adicin en los casos en que se expresan
en niveles. Para las relaciones y tasas de crecimiento en
general se ha utilizado un sistema de ponderacin segn el
valor correspondiente al ao base. Las medidas de resumen
correspondientes a los indicadores sociales se han ponderado segn la poblacin o subgrupos de poblacin, salvo en
el caso de la mortalidad infantil, en que se han ponderado
segn el nmero de nacimientos. Vanse ms detalles en
En el caso de las medidas de resumen que abarcan
muchos aos, el clculo se basa en un grupo uniforme de
pases de manera que los cambios en la composicin del
conjunto no produzcan cambios espurios en el indicador.
Se compilan medidas de grupo slo si los datos disponibles
para un ao dado representan por lo menos dos tercios del
grupo total, de acuerdo con los parmetros establecidos
para 1987. Siempre que se observe este criterio, se supone
que los declarantes que no han proporcionado datos completos han tenido un comportamiento semejante al de
los que han suministrado estimaciones. Los lectores deben
tener presente que las medidas de resumen son estimaciones de cifras agregadas representativas de cada rubro, y que
no es posible hacer deducciones significativas acerca de la
actuacin de los pases tomando como punto de partida los
indicadores correspondientes al grupo pertinente. Adems,
el proceso de ponderacin puede dar lugar a discrepancias
entre los totales de los subgrupos y los totales globales.

intersectoriales en las cifras globales de las cuentas nacionales, los datos en precios constantes de la mayora de los pa-

En el Cuadro la constan los indicadores bsicos de los pa-

ses se han llevado parcialmente a tres aos de base sucesivos y luego se han vinculado y expresado en los precios de

ses respecto de los cuales se cuenta con datos escasos o aquellos con una poblacin de menos de 1 milln de habitantes.

un ao de base comn, el ao 1987. El ao 1970 es la base

para los datos de 1960 a 1975; 1980 para los de 1976 a
1982, y 1987 para 1983 y aos posteriores.
En el proceso de vinculacin en cadena, los componentes del PIB por origen industrial se han reajustado individualmente y se han sumado para determinar el PIB reajustado. Es posible que en este proceso se produzca una
desviacin por reajuste entre el PIB en precios constantes
segn el origen industrial y el PIB en precios constantes
segn el gasto. Estas desviaciones por reajuste son absorbidas en el gasto en concepto de consumo privado, ya que se
supone que el PIB segn el origen industrial es la estimacin ms confiable. Independientemente del reajuste, el
valor agregado en el sector de servicios incluye tambin una

Las estimaciones de la poblacin corresponden a mediados de 1995 y se basan en la definicin de facto de poblacin, segn la cual se incluye a todos los residentes, sin
tener en cuenta su condicin jurdica o nacionalidad. Los
refugiados que no estn radicados permanentemente en el
pas que los asila en general se consideran parte de la poblacin de su pas de origen.
Las estimaciones de la poblacin se obtienen a partir de
los censos nacionales. Las estimaciones precensales o postcensales suelen basarse en interpolaciones o proyecciones.
La comparabilidad internacional de los indicadores demogrficos es limitada debido a las diferencias de conceptos,
definiciones, procedimientos de recopilacin de datos y
mtodos de estimacin empleados por las oficinas naciona-

INDICADORES

SELECCIONADOS

les de estadstica y otras entidades que recogen datos. Adems, la frecuencia y la cobertura de los censos de poblacin
vara entre los pases y entre las regiones. En las notas del
Cuadro 4 se proporciona ms informacin sobre la recopilacin de los datos sobre poblacin.
La superficie se mide en kilmetros cuadrados y comprende la tierra y las aguas interiores. Los datos sobre la
superficie provienen de la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) y se
publican en el Anuario FAO de Produccin.
El producto nacional bruto (PNB)per cpita es la suma
del valor bruto agregado por todos los productores residentes, ms los impuestos (menos las subvenciones) que no se
incluyen en la valoracin de la produccin, ms las entradas netas de ingreso primario (remuneraciones de los
empleados y renta de la propiedad) de fuentes que no son
residentes, dividida por la poblacin de mediados de ao y
convertida t dlares de los Estados Unidos utilizando el
mtodo del Atlas del Banco Mundial. Este mtodo emplea
el promedio de los tipos de cambio de tres aos a fin de atenuar los efectos de las fluctuaciones cambiarias transitorias.
En la seccin sobre los mtodos estadsticos se da una
explicacin ms detallada del mtodo del Atlas. La tasa de
crecimiento del PNB per cpita se ha calculado a partir del
PNB medido en precios constantes de 1987 aplicando el
mtodo de los mnimos cuadrados.
El personal del Banco Mundial calcula el PNB per
cpita a partir de los datos de las cuentas nacionales recopilados por funcionarios de la institucin durante las misiones econnicas o notificados por las oficinas nacionales de
estadstica a otras organizaciones internacionales como la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico
(OCDE). Los datos de los pases de ingreso alto que son
miembros de la OCDE provienen de dicha Organizacin.
El Banco Mundial utiliza el PNB per cpita en dlares de
los Estados Unidos en la clasificacin de los pases para
fines de anlisis y para determinar si pueden recibir financiamiento. En el cuadro sobre la Clasificacin de los pases
segn su ingreso y regin a la que pertenecen se definen los
grupos de ingreso utilizados en esta publicacin.
Las estimaciones del PNB per capitasegn la PPA se han
obtenido mediante la conversin del PNB a dlares de los
Estados Unidos empleando como factores de conversin
las paridades del poder adquisitivo (PPA) en lugar de los
tipos de cambio. Las estimaciones obtenidas se expresan en
dlares internacionales, una unidad de cuenta que tiene el
mismo poder adquisitivo sobre la totalidad del PNB que el
dlar de los Estados Unidos en un ao dado. El denominador es la estimacin de la poblacin de mediados del ao
correspondiente al ao indicado.
Los precios relativos de los bienes y servicios que no se
comercian n los me~cados internacionales tienden a variar
mucho de in pas a otro, lo que produce grandes diferen-

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

cias en el poder adquisitivo relativo de las monedas y, por

lo tanto, en el bienestar medido por el PNB per cpita. El
uso de factores de conversin basados en la PPA corrige
estas diferencias y, en consecuencia, puede permitir una
comparacin ms precisa del ingreso medio o el consumo
entre pases. Sin embargo, es necesario tener mucha cautela
al interpretar indicadores basados en la PPA. Las estimaciones basadas en la PPA se apoyan en comparaciones de precios de artculos comparables, pero no todos los artculos
tienen exactamente la misma calidad en los distintos pases
y a lo largo del tiempo. La comparacin de servicios es
especialmente difcil, en parte debido a las diferencias de
productividad. Hay muchos servicios que no se ofrecen en
el mercado en todos los pases -por ejemplo, los servicios
pblicos- de manera que se comparan empleando precios
de insumos (principalmente salarios). Con este mtodo se
pasan por alto las diferencias de productividad y, por lo
tanto, se pueden sobrestimar las cantidades reales en los
pases de ingreso bajo.
Los datos sobre la PPA provienen del Programa de
Comparacin Internacional (PCI), de cuya coordinacin
es responsable la Divisin de Estadstica de las Naciones
Unidas. El Banco Mundial recopila datos de base detallados del PCI procedentes de fuentes regionales; establece la
concordancia general de los conjuntos de datos regionales,
y calcula estimaciones basadas en el mtodo de regresin
para los pases no incluidos en los datos de base. Para obtener informacin ms detallada sobre las fuentes regionales
y la recopilacin de los datos de base, vase Banco Mundial, 1993. En Ahmad, 1992 se puede encontrar informacin sobre cmo derivar estimaciones de la PPA basadas en
el mtodo de regresin.
El porcentajedepersonas que viven con menos de $1 al da
(PPA)a precios internacionales de 1985 (paridad del poder
adquisitivo) es una medida de la pobreza de uso generalizado. Se dice que una persona es pobre si el ingreso familiar o el consumo per cpita es inferior al umbral de la
pobreza. Aunque es imposible crear un indicador de la
pobreza que sea completamente comparable entre pases, el
empleo de una lnea de pobreza internacional uniforme
ayuda a reducir los problemas de la comparabilidad en
varios sentidos. Para estimar los niveles de vida se ha recurrido a encuestas que son representativas a nivel nacional,
efectuadas ya sea por las oficinas nacionales de estadstica o
por entidades privadas bajo la supervisin de organismos
de gobierno o internacionales. En la medida de lo posible,
se ha usado el consumo como indicador del bienestar para
determinar quines son pobres. En general, la medida del
consumo es amplia, pues comprende el consumo de la produccin propia, as como la totalidad de los artculos alimentarios y no alimentarios adquiridos. En los casos en
que solamente se dispone de datos sobre el ingreso familiar,
el nivel medio del ingreso se ha ajustado para que est en

275

276

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

concordancia ya sea con una estimacin del consumo

medio (si se conoce) basada en datos de encuestas, o bien
con una estimacin fundada en datos sobre el consumo
procedentes de las cuentas nacionales.
Las medidas de la pobreza han sido preparadas por la
Divisin de Recursos Humanos y Lucha contra la Pobreza
del Departamento de Investigaciones sobre Polticas de
Desarrollo del Banco Mundial. Las lneas de pobreza internacionales se basan en datos primarios de encuestas de
hogares obtenidos de los organismos estatales de estadstica
y de los departamentos geogrficos del Banco Mundial. Las
medidas de la pobreza se basan en las estimaciones ms
recientes de la PPA, tomadas de la ltima edicin de Penn
World Tables (Mark 5.6 a).
La esperanza de vida al nacer indica el nmero de aos
que un recin nacido vivira si las pautas de mortalidad prevalecientes en el momento de su nacimiento permanecieran iguales durante toda su vida. Las estimaciones de la
esperanza de vida se han derivado de los sistemas de registro civil o, en su defecto, de encuestas demogrficas y de
hogares utilizando modelos para obtener tasas de mortalidad por edades.
La tasa de analfabetismo de adultos es la proporcin de
la poblacin de ms de 15 aos de edad que no puede leer
ni escribir, con la debida comprensin, un relato breve y
sencillo sobre su vida cotidiana. No es fcil definir y medir
el alfabetismo y el analfabetismo. La definicin que se
emplea aqu se basa en el concepto de alfabetismo "funcional", cuya medicin exige la realizacin de censos o muestreos en condiciones controladas. En la prctica, en
muchos pases el nmero de adultos analfabetos se estima
a partir de datos proporcionados por la propia poblacin o
de estimaciones del trmino de la instruccin escolar. Por
tales razones, las comparaciones entre pases -e incluso a
lo largo del tiempo en un mismo pas- deben hacerse con
cautela. Los datos sobre las tasas de analfabetismo provienen de la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y se publican en el Anuario Estadsticode esa organizacin.

Cuadro 2. Indicadores macroeconmicos

El deficit/supervit corriente del gobierno central se define
como los ingresos corrientes del gobierno central menos el
gasto corriente. No se incluyen las donaciones. Esta es una
medida til de la capacidad fiscal del propio gobierno. El
dficit o supervit global, que incluye las donaciones y la
cuenta de capital, se presenta en el Cuadro 14. Los datos
estn tomados de Government Finance Statistics Yearbook
del FMI.
El dinero y cuasidineroabarca casi todas las obligaciones
de las instituciones monetarias de un pas con los residentes pero no con el gobierno central. A esta definicin de la
oferta monetaria se le denomina a veces M2. El dinero

1 997

comprende la moneda fuera de los bancos y los depsitos a

la vista distintos de los del gobierno central. El cuasidinero
comprende los depsitos a plazo y de ahorros y las cuentas
bancarias similares que el emisor puede cambiar por efectivo con poca o ninguna demora o recargo, y los depsitos
en divisas de los sectores residentes distintos de los del
gobierno central. Cuando las instituciones financieras no
monetarias son emisoras importantes de obligaciones cuasimonetarias, sus obligaciones tambin pueden incluirse en
el cuasidinero.
La fuente de los datos sobre la oferta monetaria es Estadsticasfinancierasinternacionales(EFI) del FMI. El dinero
y el cuasidinero son la suma de las lneas 34 y 35 de EFI.
La tasa nominal media de aumento anual de la oferta
monetaria se ha calculado a partir de cifras de final del ao
utilizando el mtodo de los mnimos cuadrados. El promedio de las cifras de final del ao especificado y del ao anterior se ha utilizado para calcular el promedio en circulacin
como porcentajedel PIB.
Las tasas bancarias de inters nominal indican las tasas
que los bancos comerciales o entidades similares pagan a
los tenedores de depsitos a la vista, a plazo o de ahorro, y
las que cobran sobre los prstamos a sus clientes preferenciales. La comparabilidad internacional de los datos es
limitada en parte debido a diferencias en la cobertura y las
definiciones. Dado que las tasas de inters se expresan en
trminos nominales, gran parte de la variacin entre los
pases proviene de las diferencias en la inflacin. Los datos
estn tomados de las lneas 601 y 6 0p de Estadsticasfinancieras internacionales.
La tasa media de inflacin anual se ha medido a uravs
de la fluctuacin del deflactor implcito del PIB. El deflactor implcito se ha calculado dividiendo el PIB anual en
precios corrientes por el valor correspondiente del P[B en
precios constantes, en ambos casos en la moneda nacional.
Se ha empleado el mtodo de los mnimos cuadrados para
calcular la tasa de crecimiento del deflactor del PIB en ese
perodo.
El deflactor implcito del PIB es la medida de base ms
amplia de la inflacin, ya que refleja las fluctuaciones de
precios de todos los bienes y servicios producidos en la economa. Sin embargo, al igual que todos los ndices de precios, tiene sus limitaciones conceptuales y prcticas. Los
deflactores de los pases en desarrollo se han estim,ido a
partir de datos de las cuentas nacionales recopilados por el
Banco Mundial. Los datos correspondientes a los pases de
ingreso alto se han derivado de datos proporcionados por
la OCDE.
La balanza en cuenta corrientees la suma de las exportaciones netas de bienes y servicios, los ingresos y las transferencias corrientes netas. No se incluyen las transferencias
de capital. (Vase tambin el Cuadro 16.) Los datos provienen de Estadsticasfinancieras internacionalesdel FMI y

INDICADORES

SELECCIONADOS

de estimaciones proporcionadas por los grupos a cargo de

pases del Banco Mundial.
Las reservas internacionales brutas comprenden las
tenencias de oro monetario, los derechos especiales de giro
(DEG), la posicin de reserva en el FMI de sus pases
miembros y las tenencias de divisas bajo el control de las
autoridades monetarias. Las reservas internacionales brutas
en dlares de los Estados Unidos se indican en el Cuadro 16. Las tenencias de reservas, en meses de importaciones, se han calculado como el coeficiente de las reservas
internacionales brutas y el valor corriente en dlares de los
Estados Unidos de las importaciones de bienes y servicios,
multiplicado por 12.
Las medidas de resumen de este cuadro se han calculado
como la relacin entre las cifras agregadas de las reservas
internacionales brutas y el total de importaciones de bienes
y servicios en dlares corrientes correspondientes a los distintos grupos de pases.
El valor neto actual de la deuda externa es el valor de la
deuda a ccrto plazo ms el valor actualizado correspondiente a la suma de todos los pagos en concepto de servicio
de la deudz que debern efectuarse durante la vigencia de
los prstamos ya contrados, en precios corrientes. Las
cifras de la deuda se han convertido de las monedas de
reembolso i dlares de los Estados Unidos, a los tipos de
cambio oficiales al final del ao. Para calcular la relacin
deuda-PNB, el PNB se ha convertido a los tipos de cambio oficiales o, en casos excepcionales, aplicando un factor
de conversin basado en un solo ao, determinado por el
personal del Banco Mundial. (Vanse tambin las notas de
los Cuadros 12 y 17.)

Cuadro 3. Indicadores econmicos externos

La relacin neta de intercambiode trueque mide la evolucin
relativa de los precios de exportacin en comparacin con
la de los piecios de importacin. Se ha calculado como la
relacin entre el ndice de precios medios de exportacin
de un pas y su ndice de precios medios de importacin, e
indica las variaciones respecto del ao de base (1987). Los
datos han sido tomados de la base de datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD), de Estadsticasfinancieras internacionalesdel
FM] y de estimaciones del personal del Banco Mundial.
(Vase tambin el Cuadro 15.)
El comercio exteriorse ha medido como la relacin entre
la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y
servicios y el valor actual del PIB. Esta relacin es una
medida que se usa corrientemente para medir el grado de
apertura de la economa o de su integracin en la economa mundial. Los datos provienen de los archivos de datos
de las cuentas nacionales que mantiene el Banco Mundial.
El concepto de flujos netos de recursos: montos agregados
comprende la suma de los flujos netos de deuda a largo

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

plazo (excepto la utilizacin del crdito del FMI), las donaciones oficiales (sin incluir la asistencia tcnica), la inversin extranjera directa neta y los flujos netos de inversiones
de cartera en capital accionario. El total de flujos netos de
deuda a largo plazo corresponde a los desembolsos menos
el reembolso del principal de la deuda a largo plazo
pblica, con garanta pblica, y privada no garantizada. Las
donaciones oficiales son transferencias efectuadas por un
organismo pblico en efectivo o en especie, respecto de las
cuales el receptor no incurre en una deuda legalmente exigible. Los datos se han tomado del Sistema de notificacin
de la deuda al Banco Mundial y de Estadsticasfinancieras
internacionalesdel FMI.
Los flujos netos de capitalprivadocomprenden los flujos
privados de deuda y no relacionados con sta, as como el
financiamiento concedido por bancos y el relacionado con
el comercio. Los flujos privados de deuda incluyen los prstamos, bonos y otros crditos privados de bancos comerciales, en tanto que los flujos privados no relacionados con la
deuda corresponden a la inversin extranjera directa neta y
a las inversiones de cartera netas. La inversin extranjera
directa comprende las inversiones efectuadas con el fin de
tener un control duradero de la gestin de una empresa
que opera en un pas distinto de aquel del inversionista.
Corresponde a la suma de los flujos netos de capital accionario, las utilidades reinvertidas, otro capital a largo plazo
y el capital a corto plazo, que figuran en la balanza de
pagos. Los flujos de inversiones de cartera comprenden las
corrientes de cartera en capital accionario que no generan
deuda (la suma de los fondos para pases especficos, los
certificados de depsito y las compras directas de acciones
por parte de inversionistas extranjeros) y los flujos netos de
deuda de cartera (emisiones de bonos adquiridos por inversionistas extranjeros).
La fuente principal de los datos sobre los flujos de capital privado es el Sistema de notificacin de la deuda al
Banco Mundial. Tambin se obtuvieron datos de Estadsticasfinancierasinternacionalesdel FMI y de los archivos de
datos del Banco Mundial.
La asistenciacomprende la asistencia financiera clasificada como asistencia oficial para el desarrollo (AOD) o
asistencia oficial (AO) por el Comit de Asistencia para el
Desarrollo (CAD) de la OCDE. La AOD comprende los
prstamos y donaciones otorgados en condiciones muy
favorables por todos los organismos oficiales bilaterales y
fuentes multilaterales con el propsito de promover el desarrollo econmico y el bienestar. Los desembolsos netos
equivalen a los desembolsos brutos menos los reembolsos
recibidos por tales organismos e instituciones en concepto
de asistencia otorgada en el pasado. Para que pueda considerarse como AOD, cada transaccin debe reunir las
siguientes condiciones: se otorga con la finalidad principal
de promover el desarrollo econmico y el bienestar de los

277

278

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

1997

pases en desarrollo, se concede en condiciones concesionarias y tiene un elemento de donacin de por lo menos el
25%. La AO comprende la asistencia proporcionada en
condiciones semejantes a la AOD a los pases de Europa
oriental, la antigua Unin Sovitica y otros pases incluidos
en la lista de la "parte II" del CAD. Los datos sobre la
asistencia fueron suministrados por el CAD y se publican
en el informe anual, Development Go-operation, de dicho
Comit. Los datos sobre el PNB son estimaciones del
Banco Mundial.
Las medidas de resumen relativas a la asistencia como
porcentaje del PNB se han calculado a partir de la relacin
entre los totales de la asistencia y del PNB en dlares
corrientes de los Estados Unidos correspondientes a los
distintos grupos de pases.

a los miembros de las fuerzas armadas, a los desempleados

y a las personas que buscan trabajo por primera vez. No
comprende, sin embargo, a las amas de casa ni a otras personas que se ocupan del cuidado de otros sin recibir remuneracin, ni a los trabajadores del sector informal.
La tasa media de crecimiento anual de la poblacii, activa
se ha calculado utilizando el mtodo de los puntos extremos para obtener el crecimiento exponencial. En la seccin
sobre los Mtodos estadsticos se da una descripcin ms
detallada.
El porcentajede mujeres en lapoblacin activa muestra la
medida en que las mujeres son econmicamente activas.
Las estimaciones de la poblacin activa se han derivado
aplicando las tasas de participacin que obtiene la Organizacin Internacional del Trabajo a las estimaciones de la

Cuadro 4. Poblacin y poblacin activa

poblacin del Banco Mundial.

Los trabajadoresagrcolas abarcan a las personas que se
dedican al cultivo de la tierra, a actividades forestales, la
caza y la pesca.
Los trabajadoresindustrialesson las personas que trabajan en los sectores de la minera, manufacturas, construccin, electricidad, agua y gas.
Las tasas de actividad o de participacin de la poblacin
econmicamente activa las compila la Organizacin Internacional del Trabajo a partir de los ltimos censos o
encuestas nacionales y se publican en el Anuario de Estadsticas del Trabajode la OIT. Las cifras de la poblacin activa
de algunos pases en desarrollo muestran una subestimacin importante de las tasas de participacin de las mujeres.
Es posible que las estimaciones de la poblacin activa de las
zonas rurales tampoco reflejen en su verdadera medida la
mano de obra familiar y los trabajadores de temporada.
Todas las medidas de resumen son datos correspondientes a los pases ponderados en funcin de la poblacin
o subgrupo de poblacin.

Las estimaciones de la poblacin a mediados de 1995 se han

obtenido de diversas fuentes, entre ellas, la Divisin de
Poblacin de las Naciones Unidas, oficinas nacionales de
estadstica y los departamentos geogrficos del Banco Mundial. El Banco Mundial utiliza la definicin de facto de la
poblacin de un pas, segn la cual se incluye a todos los
residentes, sin tener en cuenta su condicin jurdica o
nacionalidad. Sin embargo, los refugiados que no estn
radicados permanentemente en el pas que los asila en general se consideran parte de la poblacin de su pas de origen.
En las notas del Cuadro 1 se puede encontrar ms informacin sobre las estimaciones de la poblacin. En el cuadro de la Clave y documentacin de los datos primarios
figura la fecha de los censos o encuestas demogrficas ms
recientes.
La tasa media de crecimiento anual de la poblacin se ha
calculado utilizando el mtodo de los puntos extremos para
obtener el crecimiento exponencial. En la seccin sobre los
Mtodos estadsticos se da una descripcin ms detallada.

En general, se considera que los habitantes de 15 a 64

aos corresponden al grupo de edades econmicamente
ms activo. Sin embargo, en muchos pases en desarrollo,
los nios menores de 15 aos trabajan a tiempo parcial o
jornada completa. Adems, en algunos pases de ingreso
alto, muchos trabajadores se jubilan despus de los 65 aos
de edad.
La poblacin activa total comprende a las personas que
se ajustan a la definicin de poblacin econmicamente
activa de la Organizacin Internacional del Trabajo, es
decir, todas las personas que proporcionan mano de obra
para la produccin de bienes y servicios durante un perodo determinado. Incluye tanto a las personas empleadas
como a los desocupados. Las prcticas en los distintos pases varan en cuanto al tratamiento de grupos tales como
las fuerzas armadas y los trabajadores de temporada o de
horario parcial, pero en general la poblacin activa incluye

Cuadro 5. Distribucin del ingreso o del consumo

El ao de la encuesta es el ao en que se recogieron los datos
bsicos.
El coeficiente de Gini mide el grado en que la distribucin del ingreso (o, en algunos casos, los gastos de consumo) entre las personas o las unidades familiares de una
economa se desva de una distribucin perfectamente
equitativa. La curva de Lorenz indica los porcentajes acumulativos del total de ingresos recibidos con respecto al
nmero acumulado de receptores, partiendo de la persona
o unidad familiar ms pobre. El coeficiente de Gini mide
el rea situada entre la curva de Lorenz y una lnea hipottica de igualdad absoluta, y se expresa como porcentaje del
rea mxima comprendida bajo dicha lnea. En consecuencia, un coeficiente de Gini igual a cero significa igualdad
absoluta, y un ndice de 100% significa una situacin de
absoluta desigualdad.

INDICADORES

SELECCIONADOS

DEL DESARROLLO

MUNDIAL

La proporcin del ingreso o del consumo es la parte que

corresponde a subgrupos de poblacin y se indica por deciles o quintiles. Es posible que las proporciones por quintiles
no sumen exactamente 100 debido al redondeo de las cifras.
La desigualdad de la distribucin del ingreso se refleja
en la proporcin del ingreso o el consumo correspondiente
a segmentos de la poblacin clasificados segn el nivel de
ingresos o consumo. Los segmentos que ocupan el ltimo
lugar segn el ingreso personal o familiar normalmente
reciben la menor proporcin del ingreso total. El coeficiente de Gini es una medida de resumen til del grado de
desigualdad.
Los datos sobre el ingreso o el consumo personal o
familiar proceden de encuestas de hogares que son representativas a nivel nacional. Los conjuntos de datos corresponden a diversos aos entre 1985 y 1994. En las notas al
pie que se refieren al ao de la encuesta se seala si las clasificaciones se basan en el ingreso o el consumo per cpita
o, en el caso de los pases de ingreso alto, en el ingreso
familiar. Cuando se dispona de ellos, se usaron los datos
originales de las encuestas de hogares para calcular directamente las proporciones del ingreso (o consumo) por quintiles. De lo contrario, dichas proporciones se han estimado
a partir de los mejores conjuntos de datos disponibles.
Los indicadores de la distribucin correspondientes a
los paises <le ingreso bajo y mediano se han ajustado en
funcin de nmero de integrantes de las unidades familiares, lo que permite obtener una medida ms concordante
del ingreso o el consumo per cpita. No se han hecho ajustes con respecto a las diferencias geogrficas en cuanto al
costo de vida dentro de cada pas porque, por lo general,
no se dispone de los datos necesarios para realizar tales clculos. Para obtener ms informacin sobre el mtodo de
clculo para los pases de ingreso bajo y mediano, vase
Ravallion y Chen, 1996.
Los indicadores de la distribucin no son estrictamente
comparables entre pases debido a las diferencias en los
mtodos y en el tipo de datos que se recopilan en las
encuestas de hogares en que se basan dichos indicadores.
Estos problemas han ido disminuyendo a medida que se
perfeccionan y estandarizan los mtodos empleados en las
encuestas, 'ero todava es imposible lograr una comparabilidad absoluta.
Deben tenerse en cuenta las siguientes causas de la falta
de comparabilidad de los datos. En primer lugar, las
encuestas difieren en cuanto al uso del ingreso o el gasto de
consumo como indicador del nivel de vida. En el caso de
37 de los 66 pases de ingreso bajo y mediano sobre los que
se dispone de datos, stos corresponden al gasto de consumo. Por lo general, la distribucin del ingreso es ms

mximo nivel de consumo que permite mantener inalterada la capacidad productiva). Por tales razones, el consumo suele ser una medida mucho ms adecuada. En
segundo lugar, las encuestas difieren por cuanto algunas
usan a las unidades familiares y otras a las personas como
unidad de observacin. Adems, las unidades familiares
difieren en cuanto al nmero de integrantes y al grado en
que el ingreso es compartido entre stos. Las personas
difieren en cuanto a la edad y las necesidades de consumo.
Cuando la unidad de observacin son las unidades familiares, los deciles o quintiles se refieren al porcentaje de unidades familiares y no al de poblacin. En tercer lugar, las
encuestas tambin difieren segn que las unidades de
observacin se clasifiquen de acuerdo con el ingreso (o el
consumo) familiar o per cpita.
El personal del Banco Mundial se ha esmerado en asegurar la mxima comparabilidad posible de los datos
correspondientes a los pases de ingreso bajo y mediano. En
la medida de lo posible se ha usado el consumo y no el
ingreso. Para formar los percentiles, las unidades familiares
se han clasificado por nivel de consumo o ingreso per
cpita, y los percentiles se refieren a la poblacin y no a las
unidades familiares. La comparabilidad de los datos sobre
los pases de ingreso alto es ms limitada puesto que la unidad de observacin suele ser una unidad familiar que no se
ajusta en Funcin del nmero de integrantes, y las unidades
familiares se clasifican segn el total del ingreso familiar y
no conforme al ingreso de cada uno de sus integrantes. Esta
informacin se presenta en espera de la publicacin de
datos ms completos provenientes de la base de datos
Luxembourg Income Study, en la cual las unidades familiares se clasifican segn el ingreso medio disponible por
adulto o su equivalente. En consecuencia, las estimaciones
que aparecen en el cuadro deben considerarse con mucha
cautela.
La Divisin de Recursos Humanos y Lucha contra la
Pobreza del Departamento de Investigaciones sobre Polticas de Desarrollo del Banco Mundial compila los datos
sobre distribucin correspondientes a los pases de ingreso
bajo y mediano. Para ello se utilizan datos primarios de
encuestas de hogares obtenidos de los organismos pblicos
de estadstica y de los departamentos geogrficos del Banco
Mundial. Los datos sobre los pases de ingreso alto proceden de fuentes nacionales, complementados con la base de
datos Luxembourg Income Study de 1990; el Statistical
Yearbook de Eurostat y las Estadsticas de las cuentas nacionales: Compendio de estadsticas de la distribucin de los
ingresos (1986) de las Naciones Unidas.

desigual que la del consumo. Adems, las definiciones del

ingreso que se emplean en las encuestas normalmente
difieren mucho de la definicin econmica del ingreso (el

El acceso a servicios de saludse mide segn el porcentaje de

la poblacin que puede recibir tratamiento para enfermedades y lesiones comunes, incluida la disponibilidad de medi-

Cuadro 6. Salud

279

280

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

camentos esenciales comprendidos en la lista nacional, en

un tiempo no superior a una hora, trasladndose ya sea a
pie o en algn medio de transporte. Los establecimientos
asistenciales suelen concentrarse en las zonas urbanas.
La poblacin con acceso al aguapotable es el porcentaje
de habitantes que cuenta con abastecimiento aceptable de
agua potable en cantidad suficiente (con inclusin del agua
superficial tratada o sin tratar pero no contaminada, como
la procedente de manantiales, pozos excavados protegidos
o que renen condiciones higinicas). En las zonas urbanas, el abastecimiento de agua puede provenir de una
fuente o toma de agua pblica ubicada a no ms de 200
metros de las viviendas. En las zonas rurales, tener acceso
al agua potable significa que los integrantes de la unidad
familiar no se ven obligados a destinar la mayor parte del
da al acarreo de agua. La definicin de agua potable ha
cambiado con el tiempo.
El acceso a servicios de saneamiento se refiere al porcentaje de la poblacin que cuenta por lo menos con instalaciones adecuadas de eliminacin de excretas que permiten
evitar el contacto de las personas, animales e insectos con
tales desechos.
La tasa de mortalidadinfantilreflejael nmero de nios
que mueren antes de cumplir un ao de edad por cada
1.000 nacidos vivos en un ao dado. Los datos comprenden una combinacin de valores observados y estimaciones
interpoladas y proyectadas.
La prevalencia de la malnutricin es el porcentaje de
nios menores de cinco aos cuyo peso para la edad est
ms de dos desviaciones estndar por debajo de la mediana
de la poblacin de referencia. El peso para la edad es un
indicador compuesto tanto del peso para la estatura (emaciacin) y de la estatura para la edad (retraso del crecimiento). Este indicador no distingue entre emaciacin y
retraso del crecimiento, pero resulta til para hacer comparaciones con encuestas previas, puesto que el peso para la
edad fue la primera medida antropomtrica de uso general.
La poblacin de referencia, adoptada por la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS) en 1983, son nios de los
Estados Unidos que se consideran bien nutridos. En el caso
de algunos pases en que no puede estimarse el peso para la
edad, la prevalencia se estim a partir de datos de encuestas provenientes de la OMS. Este mtodo tiene efectos de
importancia secundaria en las tasas estimadas, que en general la OMS considera comparables entre pases.
La tasa de uso de anticonceptivoses la proporcin de las
mujeres que utilizan algn mtodo anticonceptivo, o cuyos
esposos usan algn mtodo de esa ndole. El uso de mtodos anticonceptivos se suele medir para las mujeres casadas
de entre 15 y 49 aos de edad. Unos pocos pases miden
el uso de mtodos anticonceptivos para otros grupos de
edades, en especial el de 15 a 44 aos. Los datos provienen
principalmente de encuestas demogrficas y de salud, y de
encuestas sobre el uso de anticonceptivos.

1 997

La tasa defecundidadtotalrepresentael nmero d hijos

que tendra una mujer si viviera hasta el final de su perodo
de procreacin y tuviera hijos en cada edad de acuerdo con
las tasas prevalecientes de fecundidad especfica por edades.
Los datos comprenden una combinacin de estimaciones
observadas, interpoladas y proyectadas.
La tasa de mortalidad derivada de la maternidad se
refiere al nmero de defunciones de mujeres que ocurren
durante el embarazo y el parto por cada 100.000 nacidos
vivos. Debido a que las muertes durante el parto se definen
en forma ms amplia en ciertos pases de modo que comprenden las complicaciones del embarazo o en el puerperio, o a causa del aborto, y porque adems muchas mujeres
embarazadas mueren por falta de la debida atencin
mdica, la mortalidad derivada de la maternidad es difcil
de medir de modo uniforme y confiable entre unos pases
y otros. Es evidente que muchas de estas muertes quedan
sin registrar, especialmente en pases donde hay poblaciones rurales aisladas; a esto se debe que algunas cifras que
aqu aparecen sean muy bajas, sobre todo en el caso de
varios pases africanos. Los datos se han derivado de las
diversas fuentes nacionales. En los casos en que los sistemas
administrativos nacionales son deficientes, las estimaciones
se han derivado de encuestas demogrficas y de salud utilizando tcnicas de estimacin indirecta, o de otras encuestas por muestreo a nivel nacional. Las estimaciones de la
mortalidad derivada de la maternidad de varios pases en
desarrollo han sido determinadas por la OMS y el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) mediante el uso de modelos estadsticos.
Todas las medidas de resumen son datos ponderados en
funcin de la poblacin o de subgrupos de poblacin,
excepto en el caso de la tasa de mortalidad infantil, que se
ha ponderado en funcin del nmero de nacimientos.

Los datos sobre los alumnos matriculados en el nivelprimario son estimaciones de la relacin entre los nios de
todas las edades matriculados en escuelas primarias y la
poblacin de nios en edad escolar del pas correspondiente. Si bien en muchos pases se considera que la edad
de asistencia a la escuela primaria es de los 6 a los 11 aos,
en otros es diferente. Es posible que los coeficientes brutos
de matrcula excedan del 100% debido a que algunos
alumnos estn por encima o por debajo de la edad estndar de asistencia a la escuela primaria del pas.
Los datos sobre los alumnos matriculados en el nivel
secundario se han calculado de la misma manera, pero tambin en este caso hay diferencias entre los pases en cuanto
a la definicin de la edad para este nivel de enseanza. En
general se considera que es de los 12 a los 17 aos. Estos
coeficientes pueden verse influidos por el ingreso tardo de
alumnos y por las repeticiones y el fenmeno de aglomeracin en los ltimos grados.

INDICADORES

SELECCIONADOS

Los datos sobre la matrcula en el nivel terciario se han

obtenido dividiendo el nmero de alumnos matriculados
en todos los establecimientos educacionales de nivel postsecundario y las universidades por la poblacin de 20 a 24
aos de edad, aunque es posible que personas de edades
mayores y menores estn matriculadas en instituciones de
este nivel.
El porcentajede la cohorte que lleg al cuarto grado es la
proporcin de nios que comenzaron la escuela primaria
en 1980 y en 1988 y llegaron al cuarto grado en 1983 y
1991, respectivamente. Las cifras que aparecen en bastardilla se refieren a cohortes de aos anteriores o posteriores.
Los datos sobre flujos de matrcula son recogidos por la
UNESCO y proceden de informes de las autoridades
nacionales.
El analffbetismo de adultos se define aqu como la proporcin de a poblacin de ms de 15 aos de edad que no
puede leer r,i escribir, con la debida comprensin, un relato
breve y senc illo sobre su vida cotidiana. Esta es slo una de
las tres definiciones generalmente aceptadas y su aplicacin
est sujeta a reservas en algunos pases. Los datos proceden
de las estimaciones y proyecciones sobre analfabetismo preparadas por la UNESCO.
En este cuadro, las medidas de resumen correspondientes a las tasas de matrcula se han ponderado en funcin de
la poblacin.

Cuadro 8. Uso de energa comercial

El uso tota de energa se refiere al consumo nacional de
energa primaria antes de su transformacin en otros combustibles para consumo final (como electricidad y productos derivados del petrleo refinado) y se ha calculado como
la produccin nacional ms las importaciones y variaciones
de las existencias, menos las exportaciones y el combustible
para buques utilizado en el transporte martimo internacional. El consumo de energa tambin comprende los productos, fundamentalmente los derivados del petrleo, consumidos para fines no energticos. La utilizacin de lea,
estircol y otros combustibles tradicionales, si bien es considerable en algunos pases en desarrollo, no se ha tomado
en cuenta porque no se dispone de datos completos y confiables al respecto.
El uso per cpita se ha calculado a partir de las estimaciones de la poblacin total en los aos indicados.
El PIBpor kilogramo de energa comercial utilizada es la
estimacin del PIB expresado en dlares de los Estados
Unidos (en precios constantes de 1987) por kilogramo de

equivalente en petrleo.
Para calular las importaciones netas de energa como porcentaje del consumo, tanto las importaciones como el consumo se han medido en el equivalente en petrleo. El signo
negativo indica que el pas es exportador neto.
Los datas sobre el uso de energa comercial proceden
principalmnte del Organismo Internacional de Energa

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

y de Energy Statistics Yearbook de las Naciones Unidas.

Corresponden a las formas comerciales de energa primaria:
petrleo (petrleo crudo, lquidos de gas natural y petrleo
de fuentes no convencionales), gas natural, combustibles
slidos (carbn, lignito y otros combustibles derivados) y
electricidad primaria (nuclear, hidroelctrica, geotrmica y
otras), convertidas a sus equivalentes en petrleo. Se ha
adoptado como supuesto una eficiencia trmica del 33%
para convertir la electricidad nuclear a su equivalente en
petrleo; la energa hidroelctrica corresponde a una eficiencia de 100%.
Los datos sobre las emisiones de dixido de carbono(CO 2 )
miden las emisiones procedentes de fuentes industriales,
derivadas de los combustibles slidos, lquidos y gaseosos, la
quema de gas y la fabricacin de cemento. Los datos proceden de varias fuentes sealadas por el Instituto de Recursos
Mundiales, principalmente de la divisin de ciencias
ambientales del Carbon Dioxide Information Analysis
Center (CDIAC) del Oak Ridge National Laboratory.
El CDIAC calcula anualmente las emisiones de CO 2 de
casi todos los pases del mundo como consecuencia de la
quema de combustibles fsiles y de la fabricacin de
cemento. Los clculos se basan en datos sobre el consumo
neto aparente de combustibles fsiles tomados del conjunto de datos sobre la energa en el mundo que mantiene
la Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas, y en
datos sobre la fabricacin de cemento en el mundo basados
en el conjunto de datos sobre este tema que mantiene
la Direccin de Minera (Bureau of Mines) de los Estados
Unidos. Las emisiones se han calculado utilizando cifras
medias mundiales de la composicin qumica de los combustibles y de su uso. En las estimaciones no se incluye el
petrleo combustible para buques utilizado para el transporte internacional, debido a que es difcil distribuirlo
entre los pases que se benefician de ese tipo de transporte.
Si bien las estimaciones de las emisiones mundiales probablemente se sitan dentro de un margen del 10% de las
emisiones efectivas, el margen de error de las estimaciones
correspondientes a cada pas puede ser mayor.
Las medidas de resumen correspondientes al uso total de
energa y a las emisiones de CO 2 son totales simples. Las
tasas de aumento resumidas se han calculado a partirde los
totales correspondientes a los distintos grupos de pases utilizando el mtodo de los mnimos cuadrados. Respecto del
consumo de energa per cpita y de las emisiones de CO 2
per cpita, se han utilizado ponderaciones en funcin de la
poblacin para calcular el promedio de los grupos de pases.

Cuadro 9. Uso de la tierra y urbanizacin

El concepto de tierras de cultivo comprende las tierras utilizadas para cultivos permanentes y temporales, las praderas temporales, as como las tierras dedicadas a huertas
comerciales o familiares y las tierras temporalmente en barbecho o sin cultivar. Los cultivos permanentes son aquellos

281

282

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

que no necesitan ser replantados despus de cada cosecha,

pero no incluyen las tierras con plantaciones de rboles
para lea o madera.
El concepto de praderaspermanentes se refiere a las
tierras destinadas al forraje durante cinco aos o ms, e
incluye especies nativas e introducidas. Slo algunos pases
declaran habitualmente datos sobre praderas permanentes,
puesto que esta categora es difcil de evaluar debido a que
comprende las tierras sin explotar destinadas al pastoreo.
El concepto de otras tierrascomprende los bosques y las
tierras con rboles de crecimiento natural o plantados, as
como las zonas taladas que sern forestadas en el futuro
cercano. Tambin comprende las tierras sin cultivar, los
pastizales no destinados al pastoreo, las zonas pantanosas,
los yermos y las zonas de construccin. stas ltimas
corresponden a las zonas residenciales, las tierras destinadas
al esparcimiento y las zonas industriales, as como las tierras ocupadas por carreteras y otras infraestructuras.
Los datos relativos al uso de la tierra proceden de la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la Alimentacin (FAO), que rene este tipo de datos de
organismos nacionales mediante cuestionarios anuales y
censos agrcolas a nivel nacional. Con todo, a veces los pases emplean definiciones diferentes del concepto de uso de
la tierra. La FAO a menudo ajusta las definiciones de las
categoras de uso de la tierra y a veces hace rectificaciones
significativas de datos anteriores. Dado que los datos sobre
el uso de la tierra reflejan cambios en los procedimientos
utilizados para declararlos, as como cambios efectivos en el
destino que se da a la tierra, las tendencias aparentes deben
interpretarse con cautela. La mayor parte de los datos sobre
el uso de la tierra corresponden a 1994.
La poblacin urbanaes la poblacin de mediados de ao
que habita en zonas definidas como zonas urbanas en cada
pas. La definicin vara levemente entre un pas y otro.
La poblacin de los ncleos urbanos de 1 milln o ms de
personas representa el porcentaje de la poblacin de un pas
que vive en zonas metropolitanas que en 1990 tenan una
poblacin de 1 milln de personas o ms.
Las estimaciones de la poblacin urbana se han tomado
de la publicacin de las Naciones Unidas World Urbanization Prospects: The 1994 Revision. Para calcular la tasa de
crecimiento de la poblacin urbana, a las estimaciones de
la poblacin total efectuadas por el Banco Mundial primero se ha aplicado la proporcin de la poblacin urbana
respecto de la poblacin total proporcionada por las Naciones Unidas (Cuadro 4). La serie resultante de estimaciones
de la poblacin urbana se ha empleado tambin para calcular la poblacin de los ncleos urbanos como porcentaje
de la poblacin urbana. Dado que las estimaciones que
figuran en este cuadro se basan en diferentes definiciones
nacionales de lo que son zonas urbanas, las comparaciones
entre pases deben hacerse con cautela.

1997

Las medidas de resumen relativas a la poblacin urbana

como porcentaje de la poblacin total se han calculado a
partir de los porcentajes de los pases ponderados en funcin de la proporcin de la poblacin total correspondiente
a cada pas; las otras medidas de resumen se han ponderado
del mismo modo, pero en funcin de la poblacin urbana.
Cuadro 10. Recursos forestales e hdricos
La superficie cubiertade bosques se refiere a las zonas de vegetacin boscosa natural en las que predominan los rboles.
La deforestacin anual se refiere a la conversin permanente de las tierras de bosques para otros usos, incluso para
agricultura migratoria y permanente, ganadera, asentamientos humanos o desarrollo de infraestructura. Las zonas
deforestadas no comprenden los bosques explotados pero
destinados a su regeneracin, ni las zonas degradadas debido
a la recoleccin de lea, a las precipitaciones cidas o a los
incendios. La extensin y los porcentajes de la superficie
total que se han consignado se refieren a la deforestacin
anual media de la superficie cubierta de bosques naturales.
Las estimaciones de la superficie cubierta de bosques se
han derivado de estadsticas de los pases recogidas por la
FAO y la Comisin Econmica para Europa (CEPE). En
1993 la FAO public nuevas evaluaciones sobre los pases
tropicales y lo propio hizo la CEPE conjuntamente con la
FAO respecto de las zonas templadas, aunque con distintas definiciones. La FAO define a los bosques naturales de
los pases tropicales como bosques cerrados en los que los
rboles cubren una gran proporcin del terreno y no hay
sotobosque continuo, o bien como bosques abiertos,
entendindose por stos las zonas de bosques y praderas
que tienen por lo menos un 10% cubierto de rboles con
sotobosque continuo sobre el terreno que ocupa el bosque.
La evaluacin de la CEPE/FAO define a los bosques como
las zonas en que las copas de los rboles cubren ms del
20% de la superficie. La definicin tambin comprende
formaciones de bosques abiertos, caminos forestales y senderos cortafuegos, superficies pequeas temporalmente
desbrozadas, masas forestales nuevas, cuyas copas de rboles se prev que, llegado el perodo de madurez, han de
cubrir por lo menos el 20% de la superficie, y cortavientos
y cinturones de proteccin.
Son zonas protegidas a nivel nacionallas extensiones de
por lo menos 1.000 ha que corresponden a una de estas
cinco categoras para su gestin: reservas cientficas y reservas estrictamente naturales; parques nacionales de importancia nacional o internacional (que no han sido afectados
sustancialmente por actividades humanas); monumentos
naturales y paisajes naturales dotados de aspectos singulares; reservas naturales y refugios de especies silvestres administrados, y paisajes terrestres y marinos protegidos (que
pueden incluir sitios de importancia cultural). No se incluyen en este cuadro lugares protegidos solamente en virtud

INDICADORES

SELECCIONADOS

de leyes provinciales y locales o en los que se permiten usos

consuntivos de especies silvestres. Estos datos estn sujetos
a diferencias en materia de definiciones e informes presentados ante las organizaciones, tales como el World Conservation Monitoring Centre, que recopilan y difunden estos
datos.
Los datos del rubro recursos de agua dulce: utilizacin
anualse refieren al uso total del agua, sin contabilizar las
prdidas por evaporacin en los embalses. Tambin incluyen el agua de las plantas de desalacin en los pases en que
esa fuente representa una parte considerable de la utilizacin total del agua. Los datos corresponden a un solo ao
entre 1970 y 1995. En los casos en que la extraccin de
agua de los acuferos no renovables o las plantas de desalacin es considerable, o si gran parte del agua se vuelve a
usar, la utilizacin puede exceder del 100% del suministro
renovable. Los datos se expresan en totales y como porcentaje del total de recursos de agua dulce, que comprenden
los recursos internos renovables y, si as se consigna en una
nota en el cuadro, los ros que nacen en otros pases. Las
cifras de recursos hdricos internos renovables incluyen el
caudal de los ros y las aguas subterrneas resultantes de
precipitaciones dentro del pas.
La utilizacin de agua dulce per cpita se calcula dividiendo la utilizacin total de un pas por el nmero de
habitantes del mismo en el ao para el que se dispone de
estimaciones sobre la utilizacin. Los datos sobre la utilizacin sectorial per cpita de agua dulce correspondientes a
la mayora de los pases se han calculado utilizando los porcentajes de utilizacin por sector estimados para el perodo
1987-1995. Los usos generales comprenden el agua potable, la de uso o suministro municipal, y los usos en servicios pblicos, establecimientos comerciales y hogares. Los
otros usos comprenden la utilizacin directa para la industria, incluida el agua usada en la refrigeracin de centrales
termoelctricas, y la utilizacin en la agricultura (riego y
ganadera).
Los datos sobre la utilizacin anual de recursos de agua
dulce estn sujetos a variacin en cuanto a los mtodos de
recopilacin y estimacin, pero indican la magnitud de la
utilizacin de los recursos hdricos en cifras tanto totales
como per cpita. Sin embargo, los datos ocultan al mismo
tiempo variaciones que pueden ser considerables en el total
de recursos hdricos renovables de un ao a otro. Por otra
parte, no hacen distincin en cuanto a la variacin de la disponibilidad de agua en un pas desde los puntos de vista
tanto estacional como geogrfico. Como las cantidades de
agua dulce se basan en promedios de perodos largos, en su
estimacin se excluyen explcitamente los ciclos decenales
de humedad y sequa. Los datos utilizados para obtener los
indicadores sobre los recursos hdricos han sido compilados
de diversas 1uentes por el Instituto de Recursos Mundiales y
aparecen en la publ'cacin World Resources 1996-97 de

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

dicha entidad. El Dpartement Hydrogologie de Orlans,

Francia, compila datos sobre recursos hdricos y su
utilizacin que aparecen en documentos publicados,
incluidos trabajos nacionales, de las Naciones Unidas y
especializados. El Instituto de Geografa de la Academia
Nacional de Ciencias de Mosc tambin compila datos
mundiales sobre recursos hdricos presentados en trabajos
publicados y, cuando resulta necesario, estima los recursos
hdricos y su consumo a partir de modelos que se valen de
otros datos, como superficie de riego, nmero de cabezas
de ganado y precipitaciones. Los datos correspondientes a
pases pequeos y a pases en zonas ridas y semiridas son
menos confiables que los que se presentan para pases grandes y con ms precipitaciones.

Cuadro 11. Crecimiento de la economa

El producto interno bruto a precios de comprador es la suma
del valor bruto agregado por todos los productores residentes y no residentes en el pas, ms los impuestos, menos las
subvenciones que no se incluyen en el valor de los productos. Se ha calculado sin efectuar deducciones para tener en
cuenta la depreciacin de los bienes fabricados o el agotamiento y la degradacin de los recursos naturales.
El deflactor del PIB se ha calculado implcitamente
como el coeficiente entre el PIB a precios corrientes y el
PIB a precios constantes. El deflactor del PIB es la medida
de base ms amplia de las fluctuaciones del nivel general de
precios. (Vase tambin la nota del Cuadro 2.)
La agriculturacomprende el valor agregado de las actividades forestales, la caza y la pesca, as como del cultivo de
la tierra y la produccin pecuaria. En los pases en desarrollo en los que la agricultura de subsistencia reviste considerable importancia, gran parte de la produccin agrcola no
se intercambia o no se cambia por dinero. Esto hace ms
difcil determinar la proporcin del PIB que corresponde a
la agricultura y reduce la confiabilidad y comparabilidad de
las cifras.
La industriacomprende el valor agregado en la minera,
las manufacturas (subgrupo para el que se dan datos por
separado), la construccin y los servicios de electricidad,
agua y gas.
El rubro manufacturas se refiere a las industrias comprendidas en los Captulos 15 a 37 de la Clasificacin
Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades
econmicas, Serie M, No. 4, Rev. 2.
Los servicios comprenden el valor agregado en todas las
dems ramas de la actividad econmica, como el comercio
al por mayor y al detalle (incluidos hoteles y restaurantes),
el transporte, la administracin pblica y los servicios financieros, profesionales y dirigidos a las personas, tales como la
educacin, la atencin de la salud y los servicios inmobiliarios. Tambin se incluyen los cargos atribuidos a servicios
bancarios, los derechos de importacin y las discrepancias

283

284

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

estadsticas observadas por los compiladores nacionales, as

como las discrepancias derivadas de los reajustes.
Las exportacionesde bienes y servicios representan el valor
de todos los bienes y otros servicios relacionados con el mercado prestados a otros pases del mundo. Se incluye el valor
de las mercancas, fletes, seguros, viajes y otros servicios no
atribuibles a los factores. No se incluyen los ingresos de los
factores ni de la propiedad (anteriormente denominados
servicios atribuibles a los factores), tales como las rentas de
inversiones, los intereses y la renta del trabajo. En el clculo
del PIB se han excluido los pagos por transferencias.
Las tasas de crecimiento del PIB y sus componentes se
han calculado usando datos a precios constantes en las respectivas monedas nacionales. Las tasas de crecimiento por
regin y las correspondientes a los grupos de pases segn
su nivel de ingreso se han calculado luego de convertir las
monedas nacionales a dlares de los Estados Unidos, utilizando el factor de conversin del Departamento de Economa Internacional (DEI) del Banco Mundial. Las tasas de
crecimiento se han estimado ajustando una lnea de tendencia de regresin lineal a los valores logartmicos anuales
de la variable utilizando el mtodo de los mnimos cuadrados. De esta manera se obtiene una tasa media de crecimiento que corresponde a un modelo del crecimiento
peridico compuesto. El mtodo de los mnimos cuadrados para obtener la tasa de crecimiento y el factor de conversin del DEI se describen en la seccin sobre los mtodos estadsticos.
En las medidas de resumen se han calculado, para cada
indicador, los valores a precios constantes en dlares de los
Estados Unidos de 1987 correspondienres a cada ao de
los perodos abarcados; luego, para cada ao los valores se
han agregado para el conjunto de pases. El procedimiento
de los mnimos cuadrados se ha utilizado para calcular las
tasas de crecimiento agregadas.

Cuadro 12. Estructura de la economa: produccin

Las definiciones del PIB y sus componentes son las del
Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de las Naciones
Unidas, Serie F, No. 2, Revisin 3. La Revisin 4 del SCN
apenas se termin en 1993, por lo que es probable que en
los prximos aos muchos pases sigan usando las recomendaciones contenidas en la Revisin 3. Las estimaciones
se han obtenido de fuentes nacionales; a veces llegan al
Banco Mundial a travs de otros organismos internacionales, pero con mayor frecuencia han sido recopiladas por
funcionarios del Banco. En la nota tcnica del Cuadro 11
se definen los componentes especficos del PIB.
Los datos de las cuentas nacionales de los pases en
desarrollo se han obtenido de los organismos nacionales
de estadstica y los bancos centrales durante las misiones
del Banco Mundial que viajan a dichos pases y a travs
de las misiones residentes de la institucin. Los datos

1997

correspondientes a los pases industriales proceden de los

archivos de la OCDE. En OCDE, National Accounts,
1960-1994, volmenes 1 y 2, se puede obtener informacin acerca de las series de datos sobre cuentas nacionales
de esa organizacin. Las series cronolgicas completas de
las cuentas nacionales figuran en World Development Indicators CD-ROM.
El personal del Banco Mundial examina la calidad de
los datos de las cuentas nacionales y, en algunos casos,
ajusta las series nacionales. Debido a que la capacidad de
algunas oficinas de estadstica es limitada, y a problemas en
los datos bsicos, no puede lograrse una estricta comparabilidad internacional, particularmente en el caso de actividades econmicas de difcil medicin, como las transacciones de mercados paralelos, las del sector informal o la
agricultura de subsistencia.
Las cifras del PIB son valores en dlares de los Estados
Unidos resultantes de la conversin de las respectivas
monedas nacionales utilizando tipos de cambio oficiales
para un solo ao. En el caso de unos pocos pases en que el
tipo de cambio oficial no refleja el tipo aplicado efectivamente a las transacciones en divisas, se ha empleado otro
factor de conversin. Obsrvese que en el cuadro no se usa
el mtodo de promedios trienales ("Atlas") empleado para
calcular el PNB per cpita en el Cuadro 1.
Las medidas de resumen se han calculado a partir de
agregados del PIB sectorial en dlares corrientes de los
Estados Unidos correspondientes a los distintos grupos.

Cuadro 13. Estructura de la economa: demanda

El consumo de las administracionespblicasincluye todos los
gastos corrientes para la adquisicin de bienes y servicios en
todos los niveles de gobierno, pero no comprende a la
mayora de las empresas pblicas. La mayor parte de los
gastos de capital para fines de defensa y seguridad nacional
se consideran como gastos de consumo de las administracoe
lcs
ciones pblicas.
El consumo privado es el valor de mercado de todos los
bienes y servicios, incluidos los productos duraderos (como
automviles, lavadoras de ropa y computadores para el
hogar), comprados o recibidos como ingresos en especie
por las unidades familiares y las instituciones sin fines de
lucro. No comprende la compra de viviendas, pero s el
alquiler imputado a las viviendas ocupadas por sus propietarios. En la prctica, puede incluir toda discrepancia estadstica en el uso de los recursos.
La inversin interna bruta comprende los desembolsos
en concepto de adiciones a los activos fijos de la economa,
ms los cambios netos en el nivel de los inventarios.
El ahorro interno bruto se ha calculado deduciendo del
PIB el consumo total.
Las exportaciones de bienesy servicios representan el valor
de todos los bienes y dems servicios relacionados con el

INDICADORES

SELECCIONADOS

mercado prestados a otros pases. Se incluye el valor de las

mercancas, fletes, seguros, viajes y otros servicios no atribuibles a los factores. No se incluyen los ingresos de los factores ni de la propiedad (anteriormente denominados servicios atribuibles a los factores), tales como las rentas de
inversiones, los intereses y la renta del trabajo. En el clculo
del PIB se han excluido los pagos por transferencias.
La balanza de recursos es la diferencia entre las exportaciones y las importaciones de bienes y de servicios.
Las medidas de resumen de este cuadro se han calculado a partir de agregados del PIB sectorial en dlares
corrientes de los Estados Unidos correspondientes a los
distintos grupos.

Cuadro 14. Presupuesto del gobierno central

El toral de ingresos se ha obtenido de las fuentes tributarias
y no tributarias. Los ingresos tributariosabarcan las entradas
por concept) de pagos obligatorios, unilaterales y no reembolsables con finalidades pblicas, incluidos los intereses
cobrados en concepto de impuestos en mora y las multas
cobradas por falta de pago o pago tardo de los impuestos,
y no incluyen los reembolsos ni otras transacciones correctivas. Los ingresos no tributarioscomprenden las entradas
que no representan pagos obligatorios no reembolsables
para finalidades del sector pblico, como las multas, los
cargos adm nistrativos o los ingresos procedentes de propiedades del gobierno. No se incluyen en esta categora el
importe de donaciones recibidas ni de emprstitos, los fondos recibidos en concepto del pago de prstamos concedidos anterio mente por el gobierno, las obligaciones contradas ni el producto de la venta de bienes de capital.
El gasto rotalcomprende los gastos efectuados por todos
los ministe-ios, dependencias, establecimientos y dems
entidades qae son rganos o instrumentos de las autoridades centrales de un pas. Incluye tanto el gasto corriente
como los gastos de capital (para fines de desarrollo).
Los gastos para fihes de defensa abarcan todos los realizados por el ministerio de defensa o por otros ministerios
para el mantenimiento de las fuerzas armadas, incluidas las
compras de equipo y suministros militares, las obras de
construccin, el reclutamiento y el adiestramiento de personal. Tambin entran en esta categora otros gastos conexos, como los correspondientes a programas de ayuda
militar. Los gastos en defensa no abarcan los relativos
a la seguridad y el orden pblico, que se clasifican por
separado.
Los gastos en servicios sociales comprenden los relacionados con la salud, educacin, vivienda, asistencia social,
seguridad social y servicios comunitarios. Tambin incluyen las indemnizaciones a los enfermos y a las personas
temporalmente incapacitadas por la prdida de ingresos;
los pagos a los ancianos, a los incapacitados en forma permanente y a los desempleados; las asignaciones familiares,

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

de maternidad y por hijos a cargo, y el costo de los servicios de asistencia social, como el cuidado de los ancianos,
los discapacitados y los nios. Muchos gastos relacionados
con la proteccin del medio ambiente, como las actividades de reduccin de la contaminacin, abastecimiento de
agua, saneamiento y recoleccin de basura, estn englobados en esta categora.
El supervit/dficit global se define como los ingresos
corrientes y de capital y las donaciones oficiales recibidas,
menos el total de gastos y prstamos menos las sumas
reembolsadas. Se trata de un concepto ms amplio que el
dficit o el supervit corriente del gobierno central que
figura en el Cuadro 2.
Debido a las diferencias en la cobertura de los datos disponibles, es posible que los distintos componentes de los
gastos y los ingresos del gobierno central que aparecen en
este cuadro no sean estrictamente comparables en el caso
de todos los pases.
A causa de la inadecuada cobertura estadstica de los
niveles de gobierno estatales, provinciales y municipales, se
han utilizado datos del gobierno central, razn por la cual
el panorama estadstico de la asignacin de recursos para
diversos fines puede adolecer de serias subestimaciones o
distorsiones, particularmente en los pases en que los niveles inferiores de gobierno gozan de considerable autonoma
y tienen a su cargo muchos servicios sociales y econmicos.
Adems, el trmino "gobierno central" puede representar
cualquiera de estos dos conceptos contables: consolidado o
presupuestario. En la mayora de los pases, los datos relativos a las finanzas del gobierno central se han consolidado
en una cuenta general, pero en otros slo se dispone de las
cuentas presupuestarias del gobierno central. Debido a que
en las cuentas presupuestarias no siempre se incluyen todas
las unidades del gobierno central, el panorama global de
sus actividades suele quedar incompleto. En el cuadro de la
Clave y documentacin de los datos primarios se indica el
concepto empleado por cada pas declarante.
En general, los datos que aqu se presentan, especialmente los relativos a servicios sociales, no son comparables
entre los diversos pases. En muchas naciones son importantes los servicios privados de salud y educacin; en otras,
los servicios pblicos constituyen el componente preponderante del gasto total por este concepto, pero pueden estar
financiados por niveles inferiores de gobierno. Por lo tanto,
deber procederse con cautela al utilizar los datos para
hacer comparaciones entre pases.
Los datos sobre los ingresos y gastos del gobierno central
se han tomado de Governinent Finance Statistics Yearbook
(1995) del FMI y de los archivos de datos de esa institucin.
Los datos relativos a las cuentas de cada pas se basan en
el sistema de definiciones y clasificaciones comunes del
Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas (1986)
del FMI. En estas publicaciones del FMI se encuentran

285

286

INFORME

SOBRE

EL DESARROLLO

MUNDIAL

explicaciones completas y autorizadas de los conceptos,

definiciones y fuentes de los datos.

Cuadro 15. Exportaciones e importaciones

de mercancas
Las exportaciones e importaciones de mercancas comprenden, con algunas excepciones, los movimientos internacionales de bienes a travs de fronteras aduaneras; no comprenden el comercio de servicios. Las exportaciones se
valoran sobre una base f.o.b. (libre a bordo) y las importaciones sobre una base c.i.f. (costo, seguro y flete), a menos
que se especifique otra cosa en las fuentes que se mencionan a continuacin. Las cifras estn expresadas en dlares
corrientes de los Estados Unidos.
Para las categoras de exportaciones e importaciones se
ha seguido la Clasificacin Uniforme para el Comercio
Internacional (CUCI), Modificada, Serie M, No. 34. El
rubro manufacturas comprende los productos clasificados
en las Secciones 5 a 9, sin incluir el Captulo 68 (metales
no ferrosos). El rubro alimentosabarca los productos comprendidos en las Secciones 0, 1 y 4 y en el Captulo 22 de
la CUCI (productos alimenticios y animales vivos, bebidas
y tabaco, aceites y mantecas de origen animal y vegetal,
semillas, nueces y almendras oleaginosas). Los combustibles
son productos de la Seccin 3 (combustibles y lubricantes
minerales y productos conexos) de la CUCI. No se dispone
de datos sobre ciertas categoras de productos bsicos de
algunos pases.
Las tasas medias de crecimiento anual de las exportaciones e importaciones se basan en datos en precios constantes, los cuales se han obtenido a partir de valores corrientes
deflactados en funcin del ndice de precios correspondiente. El Banco Mundial utiliza los ndices de precios
preparados por la UNCTAD en el caso de los pases de
ingreso bajo y mediano, y los presentados en Estadsticas
financieras internacionalesdel FMI en el de los pases de
ingreso alto. Estas tasas de crecimiento pueden ser diferentes de las derivadas de fuentes nacionales, ya que es posible
que para los ndices de precios nacionales se utilicen aos
de base y procedimientos de ponderacin diferentes de los
que emplea la UNCTAD o el FMI.
La principal fuente de datos sobre valores corrientes del
comercio es la base de datos de la UNCTAD, complementada con datos tomados de Estadsticas financieras internacionales del FMI, la base de datos Commodity Trade
(COMTRADE) de las Naciones Unidas y estimaciones del
Banco Mundial. Las proporciones incluidas en estos cuadros
se han derivado de los valores del comercio en dlares
corrientes registrados en el sistema de datos sobre el comercio de la UNCTAD, complementados con datos del sistema
COMTRADE de las Naciones Unidas.
Las medidas de resumen correspondientes a las tasas de
crecimiento se han calculado agregando las series de pre-

1 997

cios en dlares constantes de los Estados Unidos de 1987

para cada ao y aplicando luego el procedimiento de los
mnimos cuadrados para la tasa de crecimiento en los per,do .niads
nodos indicados.
Cuadro 16. Balanza de pagos
El rubro exportaciones e importaciones de bienes, servicios e
ingresos comprende todas las transacciones en que se produce un cambio de propiedad de bienes y servicios entre
residentes de un pas y el resto del mundo, con inclusin
de mercancas, servicios e ingresos. Las entradas en concepto de remuneraciones a empleados por parte de entidades no residentes, as como las rentas de inversiones de
entidades no residentes, se consideran como exportaciones;
los pagos efectuados a residentes por parte de no residentes
se consideran como importaciones.
Las remesas netas de trabajadorescomprenden los pagos
y entradas en concepto de ingresos provenientes de los
trabajadores que estn empleados o esperan estar empleados por ms de un ao en su nuevo pas, en el que son considerados como residentes. Estas remesas se clasifican
como transferencias unilaterales privadas, mientras que las
correspondientes a estadas ms cortas se incluyen en los
servicios, como renta del trabajo. Esta distincin est en
consonancia con las normas convenidas internacionalmente, pero en muchos pases en desarrollo las remesas
de los trabajadores se clasifican como ingresos de los factores (y, por ende, como un componente del PNB). El
Banco Mundial sigue las normas internacionales en lo relativo a la definicin del PNB y, por lo tanto, sus definiciones pueden presentar diferencias respecto de las prcticas
nacionales.
El concepto otras transferencias netas comprende aquellas transferencias unilaterales netas distintas de las remesas
de trabajadores.
La balanza en cuenta corrientees la suma de las exportaciones netas de bienes y servicios y de las transferencias
netas.
Las reservas internacionales brutas comprenden las
tenencias de oro monetario, los derechos especiales de giro
(DEG), la posicin de reserva en el FMI de sus pases
miembros y las tenencias de divisas bajo el control de las
autoridades monetarias. La porcin de oro de estas reservas
se ha valorado a los precios de fin de ao (31 de diciembre)
en Londres ($589,50 por onza en 1980 y $386,75 por
onza en 1995). Debido a diferencias en la definicin de las
reservas internacionales, en la valoracin del oro y en las
prcticas de administracin de las reservas, es posible que
los niveles de tenencias de reservas publicados en fuentes
nacionales no sean estrictamente comparables. Los niveles
de las reservas correspondientes a 1980 y 1995 se refieren
al final del ao indicado y se han expresado en dlares
corrientes de los Estados Unidos a los tipos de cambio pre-

INDICADORES

SELECCIONADOS

valecientes. Vase el Cuadro 2, donde figuran las tenencias

de reservas expresadas en meses de importaciones.
Los datos que se presentan en este cuadro se han obtenido de los archivos del FMI. El personal del Banco Mundial tambin hace estimaciones y, en unos pocos casos, efecta ajustes en la cobertura o clasificacin de los datos para
mejorar la comparabilidad entre las cuentas nacionales y la
balanza de pagos. Las definiciones y conceptos son los
empleados en la quinta edicin del Manual de Balanza de
Pagosdel FMI (1993). Los valores estn expresados en dlares de los Estados Unidos, a los tipos de cambio oficiales.
Las medidas de resumen se han calculado a partir de
agregados de las reservas internacionales brutas correspondientes a los distintos grupos.

La deuda externa totales la suma de la deuda pblica y con

garanta pblica a largo plazo, la deuda privada a largo
plazo sin garanta, la utilizacin del crdito del FMI y la
deuda a corro plazo. La deuda a largo plazo abarca tres clases de prstamos: pblicos, con garanta pblica y privados
sin garanta. Los prstamos pblicos son las obligaciones
externas de deudores pblicos, incluido el gobierno nacional, sus org.inismos y entidades pblicas autnomas. Los
prstamos con garanta pblica son las obligaciones externas de deudores privados cuyo reembolso est garantizado
por una entidad pblica. Los prstamos privados sin garanta son [as obligaciones externas de deudores privados cuyo
reembolso no est garantizado por una entidad pblica. La
utilizacin del crdito del FMI se refiere a las obligaciones
de recompra al FMI respecto de todos los usos de sus recursos, excluidos los correspondientes a giros contra el tramo
de reserva. Las cifras comprenden las compras pendientes
dentro de los tramos de crdito, incluido el acceso
ampliado a los recursos y todos los servicios especiales
(existencias reguladoras, financiamiento compensatorio,
servicio ampliado del Fondo y servicio del petrleo), los
prstamos del Fondo Fiduciario y las operaciones del servicio financiero reforzado de ajuste estructural. La utilizacin
del crdito del FMI pendiente al final del ao (una disponibilidad) se convierte a dlares de los Estados Unidos al
tipo de cambio entonces vigente entre esa moneda y el
DEG. La deuda a corto plazo es la deuda con un plazo de
vencimiento original de un ao o menos. Comprende los
atrasos acumulados en los intereses sobre la deuda a largo
plazo pendiente N desembolsada que se adeudan pero que
no se han pagado. Los datos disponibles no permiten establecer distincin entre la deuda a corto plazo pblica y privada sin garanta.
La aeuda externa comoporcentajedelPNB y de las exportaciones de bienesy servicios se ha calculado en dlares de los
Estados Uridos. Las remesas de los trabajadores estn
incluidas en las exportaciones de bienes y servicios.

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

El servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios es la suma de los reembolsos del
principal y pagos de intereses sobre la deuda externa total.
sta es una de las medidas convencionales utilizadas para
evaluar la capacidad de un pas para atender el servicio de
la deuda. Las remesas de los trabajadores estn incluidas en
las exportaciones de bienes y servicios.
La relacin valor actual-valor nominal de la deuda es el
valor actualizado de los futuros pagos del servicio de la
deuda dividido por el valor nominal de la deuda externa
total. El valor actual de la deuda externa es la suma actualizada de todos los pagos por concepto de servicio de la
deuda que debern efectuarse durante la vigencia de los
prstamos ya contrados. El valor actual puede ser mayor o
menor que el valor nominal de la deuda. Los factores determinantes en uno u otro sentido son las tasas de inters
sobre los prstamos y la tasa de actualizacin que se utilice
para el clculo del valor actual. Un prstamo al que se
aplique una tasa de inters mayor que la tasa de actualizacin arroja un valor actual mayor que el valor nominal de
la deuda, y lo contrario ocurre con los prstamos a los que
se aplica una tasa de inters inferior a la de actualizacin.
Las tasas de actualizacin utilizadas para calcular el
valor actual son las tasas de inters aplicadas por los pases
miembros de la OCDE para los crditos de exportacin
con respaldo oficial. Las tasas se han especificado en las
monedas de los pases del Grupo de los Siete (G-7): dlares canadienses, dlares de los Estados Unidos, francos
franceses, libras britnicas, liras italianas, marcos alemanes
y yenes japoneses. Los prstamos del Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y los crditos de
la Asociacin Internacional de Fomento (AIF) han sido
actualizados segn la tasa sobre los prstamos ms reciente
aplicada por el BIRF, y los prstamos del FMI se han
actualizado conforme a la tasa aplicable a los DEG. Con
respecto a la deuda denominada en otras monedas, las tasas
de actualizacin corresponden al promedio de las tasas de
inters sobre los crditos de exportacin que aplican otros
pases miembros de la OCDE. En el caso de los prstamos
a tasa variable, respecto de los cuales no es posible determinar con precisin los pagos futuros por concepto de servicio de la deuda, ste se ha calculado aplicando las tasas
vigentes a fines de 1994 al perodo de base especificado
para el prstamo.
La deuda multilateral como porcentaje de la deuda
externa totalse refiere a la ayuda que el prestatario ha recibido del Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y otros organismos multilaterales e intergubernamentales. Se excluyen los prstamos de fondos administrados
por un organismo internacional en nombre de un solo
gobierno donante.
Los datos que aparecen en este cuadro proceden del Sistema de notificacin de la deuda al Banco Mundial y se han

287

288

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

MUNDIAL

complementado con estimaciones de esa institucin. Este

sistema abarca exclusivamente a los pases en desarrollo y
no se utiliza para recopilar datos sobre la deuda externa de
otros grupos de prestatarios ni de pases que no son miembros del Banco Mundial. Las cantidades de dinero correspondientes a la deuda estn expresadas en dlares de los
Estados Unidos y la conversin se ha efectuado a los tipos
de cambio oficiales. En los datos sobre la deuda se incluye
la deuda privada sin garanta que han notificado 30 pases
en desarrollo y estimaciones completas o parciales para
otros 20 pases que no la notifican, pero sobre los cuales se
sabe que este tipo de deuda es considerable.
Las medidas de resumen se han tomado de la publicacin Global Development Finance 1977 del Banco
Mundial.

Mtodos estadsticos
En esta seccin se describe la forma de calcular la tasa de
crecimiento segn el mtodo de los mnimos cuadrados, la
tasa de crecimiento exponencial (puntos extremos), el coeficiente de Gini, as como la metodologa empleada en el
Atlas del Banco Mundial para estimar el factor de conversin utilizado al calcular el PNB y el PNB per cpita en
dlares de los Estados Unidos.
Tasa de crecimiento obtenida segn el mtodo

de los mnimos cuadrados

La tasa de crecimiento rse ha estimado ajustando una lnea
de tendencia de regresin lineal a los valores logartmicos
anuales de la variable en el perodo pertinente. La ecuacin
de regresin adopta la forma siguiente:
log X = a + bt
que equivale a la transformacin logartmica de la ecuacin
de la tasa de crecimiento geomtrico:
X,

X (1 + r)'.

En estas ecuaciones, X es la variable, t es el tiempo y

a = log X, y b = log (1 + r) son los parmetros que se
han de estimar. Si b*es la estimacin de mnimos cuadrados de b, la tasa media de crecimiento anual r se obtiene
mediante [antilog (b*)-1] y se multiplica por 100 para
expresarla en trminos porcentuales.
La tasa de crecimiento calculada es una tasa media que
representa las observaciones disponibles durante el perodo.
No coincide necesariamente con la tasa de crecimiento real
entre dos perodos dados. Suponiendo que el crecimiento
geomtrico sea la forma apropiada de representar los datos,
la estimacin de la tasa de crecimiento segn el mtodo de
los mnimos cuadrados es coherente y eficiente.

1997

Tasa de crecimiento exponencial segn el mtodo

de los puntos extremos
En el caso de determinados datos demogrficos, especialmente la poblacin y 11 poblacin activa, la tasa de crecimiento entre dos puntos en el tiempo se ha calculado aplicando la frmula siguiente:
r = log, (p,, p 1) / n
donde p, y p, son la ltima y la primera observaciones del
perodo, respectivamente, n es el nmero de aos comprendidos en el perodo, y log, es el operador del logaritmo
natural.
Esta tasa de crecimiento se basa en un modelo de crecimiento exponencial continuo. Para obtener una tasa de
crecimiento en perodos discretos que sea comparable a la
tasa de crecimiento segn el mtodo de los mnimos cuadrados, al antilogaritmo de la tasa de crecimiento calculada
se le debe restar 1.
El coeiciente de Gini
El coeficiente de Gini establece el grado en que la distribucin del ingreso (o, en algunos casos, del gasto de consumo) entre las personas o las unidades familiares de un
pas se desva de una distribucin en una situacin de
igualdad perfecta. La curva de Lorenz indica los puntos
correspondientes a los porcentajes acumulados del ingreso
total recibido con respecto al porcentaje acumulado de los
receptores, partiendo de la persona o unidad familiar ms
pobre. El coeficiente de Gini mide el rea situada entre la
curva de Lorenz y una lnea hipottica de igualdad absoluta, expresada como porcentaje del rea mxima comprendida bajo dicha lnea. En consecuencia, un coeficiente
de Gini igual a cero significa igualdad absoluta, y un ndice
de 100% significa una situacin de mxima desigualdad.
El Banco Mundial utiliza un programa de anlisis
numrico, POVCAL, para estimar los valores del coeficiente de Gini; vase Chen, Datt y Ravallion, 1992.
El mtodo del Atlas del Banco Mundial
El factor de conversin que se usa en el Atlas para cualquier
ao dado es el promedio del tipo de cambio (u otro factor
de conversin) de ese ao y de los tipos de cambio de los
dos aos precedentes, ajustados para tomar en cuenta las
diferencias en las tasas de inflacin entre el pas y los pases
del Grupo de los Cinco (Alemania, Estados Unidos. Francia, Japn y Reino Unido). La tasa de inflacin de los
pases del Grupo de los Cinco se representa por las variaciones de los deflactores del DEG. Este promedio trienal
atena las fluctuaciones anuales de los precios y los tipos de
cambio en cada pas. El PNB del pas se multiplica por el
factor de conversin del mtodo del Atlas, y el PNB resul-

SELECCIONADOS

INDICADORES

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

tante en dlares de los Estados Unidos se divide por la

poblacin a mediados del ao ms reciente de los tres para
obtener el PNB per cpita.

e,= tipo de cambio medio anual (unidades de la

moneda nacional por dlar estadounidense) para
el ao t

Las frmulas siguientes describen los procedimientos

para calcular el factor de conversin para el ao t:

N,= poblacin a mediados del ao t

P,ss = deflactor del DEG en dlares de los Estados
Unidos para el ao t.

'

ss~?

- IeIPr e,Pi =t e
/t

3L rPt2

Pt- 2

iP

Pt-1 Pt- 1 )

Factoresde conversin alternativos

j

y para calcular el PNB per cpita en dlares de los Estados

Unidos para el ao t:
Y
=(Y/N)/e,
en las
cualese (en
PNB corriente (en moneda nacional) para el
anio t
P -deflactor del PNB para el ao t
=

El Banco Mundial determina sistemticamente la medida

en que los tipos de cambio oficiales son apropiados como
factores de conversin. Cuando se considera que el tipo de
cambio oficial difiere por un margen demasiado grande del
tipo que efectivamente se usa en las transacciones internas
de monedas y productos comerciados extranjeros, se
emplea un factor de conversin distinto. Esto se hace slo
el caso de un pequeo nmero de pases (vase el cuadro de la Clave y documentacin de los datos primarios).
En el mtodo del Altas y en otros casos en World Development Indicators se usan factores de conversin alternativos,
como los basados en un solo ao.

289

FUENTES
LOS

DE
DATOS

Ahmad, Sultan. 1992. "Regression Estimates of Per Capita GDP Based

on Purchasing Power Parities". Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a polticas de desarrollo No. 956. Banco Mundial,
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UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia). 1997. El
Estado Mundialde la Infancia 1997. Nueva York: UNICET.
-

INDICADORES

SELECCIONADOS

DEL

DESARROLLO

MUNDIAL

Cuadro 1. Clasificacin de los pases segn su ingreso y regin a la que pertenecen, 1997
fica al sur del Sahara
Grupo
iegn el
ingreso

Subgrupo

Asia

Europa y Asia central

Oriente Medio y
Norte de frica

Europa

Asia oriental

Africa
orientaly

fica

y el

Asia

orientaly

Resto de

Oriente

Norte de

meridional

occidental

Pacfico

meridional

Asia central

Europa

Medio

frica

Angola

Benin

Camboya

Afganistn

Albania

Burundi

Burkina Faso

China

Bangladesh

Armenia

Comoras

Camern

Mongolia

Bhutn

Eritrea
Etiopa

Chad
Congo

Myanmar
Rep. Dem.

India
Nepal

Azerbaiyn
Bosnia y
Herzegovina

Kenya

Cte d'lvoire

Pakistn

Georgia

Madagascar

Gambia

Sri Lanka

Repblica

Malawi

Ghana

Kirguisa

Mozambique

Guinea

Tayikistn

Rwanda

Guinea-Bissau

Somalia
De ingreo

Sudn

Guinea
Ecuarorial

bajo

Tanzana

Liberia

Uganda

Zaire

Mal
Mauritania

Zambia

Niger

Zimbabwe

Nigeria
Repblica

Pop. Lao
Viet Nam

Yemen, Rep.

Amrica
Guyana

del

Hait
Honduras
Nicaragua

Centroafricana
Santo Tom y
Prncipe
Senegal
Sierra leona
Togo
Botswana

Cabo Verde

Djibouti

Corea, Rep.

Maldivas

Pop. Dem. de

Belars

Turqua

Bulgaria

Irn, Rep.

Islmica del

Argelia

Belice

Egipto, Rep.

Bolivia

Lesotho

Fiji

Estonia

Iraq

Namibia

Filipinas
Indonesia

Federacin de
Rusia

joidania
Lbano

rabe de
Marruecos

Costa Rica
Cuba

Islas Marshall
Islas Salomn

Repblica
rabe Siria
Ribera

Tnez

Dominica

Kiribatn

Kazakstn
Leronia
Lituania

Micronesia,

Macedonia,

Occidental y

Estados
Federados de
Papua Nueva
Guinea
Samoa
Occidenial
Tailandia
Tonga
Vanuaiu

ERY de'
Moldova
Polonia
Repblica
Eslovaca
Rumania
Tuikmenistn
Ucrania
Uzbekistn

Gaza

Swazilandia

Bayo

De ingreso
mediano

Repblica

Ecuador
El Salvador
Granada
Guatemala
Jamaica
Panam
Paraguay
Per
Repblica
Dominicana
San Vicenre
y las
Gianadinas
Suriname
Venezuela

Yugoslavia,
Rep. Federariva deb
Mauricio

Gabn

Malasia
Samoa
Americana

Mayoire

Seychelles
Sudfrica

Colombia

Croacia
Eslovenia

Grecia
Isla de Man

Arabia
Saudita

Hungra

Malta

Bahrein

Argenrina

Omn

Baibados

Repblica

Antigua y
Barbuda

Libia

Checa

Brasil

Chile

Alto

Guadalupe
Mxico
Puerto Rico
Santa Luca
St. Kitts y
Nevis

Trinidad y
Tabago
Uruguay

Subt'tal-

158

26

23

21

27

10

34

291

292

INFORME

SOBRE

EL

DESARROLLO

1997

MUNDIAL

Cuadro 1. (continuacin)
frica al sur del Sahara
Grupo
segn el
ingreso

Subgrupo

frica
orientaly
meridional

frica
occidental

Europay Asia central

Asia
Asia oriental
y el
Asia
Pacfico
meridional

Europa
orientaly
Asia central

Norte de frica
Resto de
Europa

Oriente
Medio

Norte de
frica

Amricas
Canad
Estados
Unidos

Alemania
Austria
Blgica
Dinamarca

Australia
Corea, Rep. de
Japn
Nueva Zelandia

Espaa
Finlandia
Francia
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo

Pases
miembros
de la
OCDE

Noruega
Pases Bajos
Porrugal
Reino Unido
Suecia
Suiza

De ingreso
alto

Reunin

Brunei
Guam
Grupo Norte
de las Islas
Marianas
Hong Kong
Macao
NuevaMaoIlsCi
Caledonia
OPAc
Polinesia
Francesa
Singapur

Pases no
miembros
de/1a
OCDE

Total:

Oriente Medio y

210

27

23

34

Andorra
Chipre
Groenlandia
Islas Anglonormandas
Islas Fero
Liechtenstein

Emiratos
rabes
Unidos
Israel
Kuwait
Qatar

Antillas
Neerlandesas
Aruba
Bahamas
Bermuda
Guayana
Francesa

Islas

Mnaco

27

28

rges
(EE.UU.)
MaEnUca
Martinica

14

44

a. Ex Repblica Yugoslava de Macedonia.

b. Repblica Federativa de Yugoslavia (Serbia/Montenegro).
c. Otros pases de Asia - Taiwn, China.

A los fines analticos y de operaciones, el principal criterio

que aplica el Banco Mundial para la clasificacin de los
pases es el producto nacional bruto (PNB) per cpita.
Cada pas se incluye en una de las siguientes categoras: de
ingreso bajo, de ingreso mediano (subdividida en ingreso
mediano bajo e ingreso mediano alto) y de ingreso alto.
Tambin se utilizan otras agrupaciones analticas, segn la
regin geogrfica, las exportaciones y el nivel de la deuda
externa de cada pas.
Por razones prcticas, a veces se usa la expresin "pases
en desarrollo" para referirse a los pases de ingreso bajo e
ingreso mediano. Sin embargo, con ello no se pretende dar
a entender que todos los pases incluidos en ese grupo
tienen el mismo grado de desarrollo o que otras naciones
han llegado a una etapa ms avanzada o final de ese proceso. La clasificacin de los pases segn el nivel de ingreso
no indica necesariamente su grado de desarrollo.

Definiciones de los grupos

En estos cuadros se clasifica a todos los pases miembros del
a tod s m s nacoes c o dol
Bnco Mundial y
ciones de ms de 30.000 habitantes.
Grupo segn el ingreso: Los pases se dividen segn el PNB
per cpita correspondiente a 1995 calculado segn el
mtodo del Atlas del Banco Mundial. Los grupos son: de
ingreso bajo, hasta $765; de ingreso mediano bajo, entre
$766 y $3.035; de ingreso mediano alto, entre $3.036 y
$9.385, y de ingreso alto, $9.386 o ms.
Las estimaciones correspondientes a las repblicas de la
antigua Unin Sovitica son preliminares; su clasificacin
seguir siendo objeto de estudio.

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D.C. 20133. VIVA l .
TELFONo:

202-177-123 l

FACSiMILE:

202-177-0391

61 l 15 NN01ILDBANK
414:1 2 18 123 NVOMMBANK

TELEX: Mill

DIRECCION CABLEGRAFICA:

INTIMIt kl)
MSI l l NGTON DC

41

WORLD WIDE WEB:

J4W

CORREO ELECTR6NICO: 184001,S@N1>1'1011>,till,.01'g

*lik
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13770

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DISENO

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