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TECNOCRATAS vs PUNTEROS
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Weber, pisando el siglo XX, tambin escinda poltica y administracin, pero atribuyendo a
ambos polos funciones precisas y complementarias. Mientras la burocracia aporta la
imprescindible racionalidad para el desarrollo de las complejas sociedades modernas, que
exigen sofisticadas rutinas asignadas segn una divisin social del trabajo muy extendida,
el mbito de la poltica aporta la tambin imprescindible conduccin de esa maquinaria.
Se trata entonces, para Weber, de procurar la mejor forma de seleccionar liderazgos
polticos responsables, capaces de fijarle a la administracin lneas claras de accin, de
fiscalizar el cumplimiento de las metas propuestas y de conjurar el peligro de una
autonomizacin extrema del aparato burocrtico, lo que pondra en peligro la libertad e
individualidad humanas. El buen gobierno se funda, para el terico alemn, en garantizar
la mayor calidad en las rutinas burocrticas, ineludibles para otorgar previsibilidad a las
sociedades de masas del capitalismo desarrollado, a partir de una conduccin poltica
firme, que proponga objetivos coherentes y controle posibles desvos en la administracin.
Queda as planteada la separacin tajante entre el mbito de la poltica (donde se
formulan los rumbos) y el de la administracin (encargada de la ejecucin experta).
Pero como sealan Aberbach y Rockman, esta imagen tan dicotmica no se corresponde
con las prcticas concretas, que muestran como la poltica, en el sentido de expresar
voluntades e intereses, no queda acotada al momento de la formulacin de una poltica
concreta, sino que impregna todo el proceso de ejecucin. Aparece as otra imagen, que
se construye focalizando en la idea de que los burcratas estn orientados por los
hechos, mientras que lo polticos se interesan por las cuestiones vitales. La distincin se
desplaza entonces entre racionalidad poltica y racionalidad administrativa, que
implica que mientras los burcratas siguen firmemente las reglas establecidas sin ver
nada ms, los polticos orientan su accin en funcin de la necesidad de satisfacer a
coaliciones polticas y grupos sociales. En tal sentido, los burcratas seran guardianes
del estado contra los motivos particularistas de los polticos. Sin embargo, estos autores
sealan que la evidencia indica que los altos funcionarios de las democracias
occidentales estn ntimamente conectados con el mundo de las organizaciones de
intereses, y a menudo ofician de mediadores entre tales organizaciones y los intereses del
estado.
Aparece entonces una tercera imagen, en la que se establece la distincin entre las ideas
de energa y equilibrio. En esta concepcin, tanto los burcratas como los polticos
son vistos como involucrados en el proceso de definicin de las polticas, pero de un
modo diferenciado. La burocracia refleja un paralelogramo de fuerzas, en el cual los altos
funcionarios median entre los intereses establecidos, y usualmente se apartan del statu
quo slo en modestos incrementos. As vistos, los altos funcionarios son, esencialmente,
estabilizadores del sistema, en tanto los polticos, por lo contrario, tienen impulsos
direccionales fuertes alimentados por sus perspectivas ideolgicas y partidarias. Los
polticos, en este sentido, imparten energa al proceso de gobierno. Mientras en gran
parte los polticos todava dirigen el cambio poltico, los burcratas, con su minucioso
conocimiento de los programas y de las ideas polticas relevantes, a menudo proveen las
soluciones para que los polticos escojan entre ellas. Esto se emparenta, sin duda, con la
clsica atribucin que haca Weber al liderazgo poltico de capacidad para movilizar los
cambios requeridos por la estructura permanente de gobierno encarnada en la burocracia.
Como seala Oszlak (1984), la persistencia de estas imgenes que separan ambos
aspectos sirve como una suerte de cobertura instrumental, porque la separacin permite al
administrador actuar en poltica (como la aplicacin de criterios racionales tcnicos en la
poltica pblica) y al poltico influir sobre decisiones anunciadas por instituciones no polticas,
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que no estn obligadas a dar cuenta de sus actos. Adems, resulta un efectivo mecanismo
de deslinde de responsabilidades. Porque en la medida en que, segn el saber popular, la
formulacin de polticas es entendida como expresin del inters general (legitimado por
derivar de un proceso democrtico o por aplicacin de criterios racionales a la solucin de
procesos sociales) y la implementacin corresponde a la esfera burocrtica, que es vista
como el reino de la ineficiencia y corrupcin, de modo tal que el fracaso de las polticas
puede explicarse por la actitud "conspirativa" de la burocracia. As, deslindar la formulacin
de la implementacin, destaca Oszlak, configura un operativo interesante para preservar la
legitimidad de la institucin auspiciante y trasladar el fracaso a un engranaje burocrtico
annimo y, en ltima instancia, no responsable.
Una cuarta imagen, segn Aberbach y Rockman, ha emergido en aos recientes en las
democracias desarrolladas: es la que plantea la existencia de funcionarios igualmente
dotados de talento gerencial o tcnico y de entusiasmo poltico. Sera algo as como un
funcionario polticamente correcto y tcnicamente capaz. Esta imagen, aunque segn los
autores no es enteramente nueva ni la dominante y coexiste con las dems, representara
conceptualmente la culminacin de un proceso en el cual los burcratas pasan de ser
simplemente pequeas piezas de una maquinaria, a convertirse en actores sensibles a
cuestiones polticas, en tanto los polticos clsicos pierden terreno.
Una forma particular de esta imagen se ha desarrollado durante la ltima dcada en la
realidad latinoamericana, y particularmente en la argentina. Se advierte el nuevo papel
protagnico de una categora de funcionarios designados polticamente, pero con perfil
netamente tcnico en cuanto a sus calificaciones e inserciones previas, que se articula con
otro tambin novedoso- tipo de polticos aggiornados, que exhiben una especial
sensibilidad hacia los perfiles tcnicos. Estas nuevas categoras tecnocrticas plantean una
vuelta de tuerca importante en trminos no slo de la clsica dicotoma polticaadministracin, sino en relacin con la tambin clsica tensin entre estado y mercado, o en
su expresin ms corriente, entre poltica y economa. En los apartados siguientes
desarrollaremos in extenso esta problemtica.
II- POLITICOS Y BURCRATAS ARGENTINOS
Al analizar el proceso de transformacin del Estado argentino operado en la dcada de los
noventa se advierte, por una parte, que ciertas premisas generalmente aceptadas sobre el
funcionamiento de las burocracias pblicas y la relacin entre poltica y administracin no se
verificaron. En efecto, una difundida y estereotipada visin sostiene que las burocracias son
el principal obstculo para producir transformaciones en el sector pblico, ya que,
atrincheradas en sus lugares de poder, logran obstruir cualquier tipo de cambio impulsado
desde los niveles polticos que atente contra su supervivencia como tales. Sin embargo, en
la etapa denominada como primera reforma del Estado y bsicamente centrada en las
privatizaciones, es posible advertir una fuerte subordinacin a los criterios polticos impuestos por el Ejecutivo, y dentro de ste, a algunos segmentos polticos -en detrimento de
otros- por sobre los niveles burocrticos tradicionales. La "lgica poltica superior" gobern el
funcionamiento de las distintas agencias y oficinas intervinientes en los procesos de
privatizacin, reteniendo as la cuota mayor de capacidad de definicin poltica, a expensas
de los resortes reformuladores que suelen reconocerse a las reas administrativas de
implementacin. En la medida en que estas reformas, tambin conocidas como de
primera generacin, implicaron una transferencia de funciones al sector privado, y su
objetivo no fue mejorar su desempeo sino eliminarlas de la rbita pblica, la capacidad
de resistencia a los cambios atribuida a la burocracia se vio severamente acotada. Qued
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de manifiesto, de este modo, que las estructuras estatales no tienen un poder propio por
fuera de las contradicciones que las atraviesan, y que su mayor o menor grado de
autonoma est en funcin del poder social que expresan y no de su configuracin en s.
Esto quiere decir que si logran resistir es en funcin del poder externo a ellas de
individuos, grupos u organizaciones sociales, econmicos o polticos- que las determinan y
no de sus cualidades de autorreproduccin.
Simultneamente, cabe destacar que, siguiendo un patrn frecuente en Amrica latina
(Haggard, 1998),2 durante los aos que dur el proceso de ajuste y desmantelamiento del
viejo aparato estatal en la Argentina, la fe en las bondades curativas del mercado conspir
contra una racionalizacin planificada de las estructuras burocrticas necesarias para el
desempeo de tareas irrenunciables. Los ajustes del personal, funciones y estructuras
estuvieron signados, fundamentalmente, por las restricciones presupuestarias. Ejemplo de
ello son las sucesivas reducciones porcentuales aplicadas a todos los organismos
pblicos, sin distincin de su relevancia, cada vez que fue preciso hacer un recorte de
gastos por dficit de presupuesto. En los ajustes en los organismos tambin se puso de
manifiesto la capacidad de resistencia a la poda de cada uno de ellos. Pero esto no se
dio en funcin de una supuesta habilidad para conservar o acrecentar cuotas de poder de
la propia burocracia, sino del peso relativo de los funcionarios polticos a cargo de las
respectivas agencias pblicas vis a vis la estructura global de poder poltico o de los
apoyos sociales externos cosechados. Es decir que los lazos polticos de quien est al
frente de un organismo, su mayor o menor proximidad con la cspide del poder en
trminos partidarios o personales, es una variable central a la hora de evaluar la
capacidad de una agencia dada para incrementar o preservar sus recursos, ms all de la
importancia relativa de la funcin formalmente encomendada.
Para enmarcar este proceso cabe sealar que, a raz del fuerte endeudamiento externo
latinoamericano, el FMI, el Banco Mundial, los acreedores y la Reserva Federal de EEUU
tuvieron la posibilidad de condicionar financieramente el convencimiento de los
encargados de tomar las decisiones polticas a favor del ajuste estructural. Ms an, una
de las condiciones ms evidentes para la concesin de crditos ha sido la aplicacin de
polticas previamente diseadas por el Banco Mundial. La mayora de las privatizaciones
argentinas, por ejemplo, partieron de la base de proyectos elaborados por este
organismo, que fueron asumidos como propios por el Ejecutivo y luego sometidos a
algunas reformas en las propias oficinas ministeriales o en el Parlamento, aunque sin
cambiar lo esencial. Sin embargo, no puede dejar de apuntarse el papel altamente
significativo que ha tenido, como factor motorizador de las reformas, la emergencia de un
diagnstico autnomo, conformado al interior de los gobiernos, que fuera especialmente
promovido por grupos de especialistas y tcnicos incorporados a la funcin pblica. Este
conjunto de intelectuales-expertos, nucleados en centros de investigacin y produccin de
saberes especializados, est estrechamente vinculado con diversas fuentes de poder
locales e internacionales, a travs de un complejo entramado de relaciones personales,
2
Al respecto, este autor seala que la fuerza motriz subyacente a la reforma del servicio civil en la dcada
pasada fueron las restricciones fiscales. El crecimiento del gasto gubernamental en salarios, sueldos y
beneficios fue indudablemente anterior a la crisis fiscal de los aos 80. Las presiones sobre los ingresos del
gobierno que siguieron a esta situacin forzaron una aguda restriccin del gasto gubernamental. La mayora
de los pases en desarrollo, incluyendo a los de Amrica Latina, no respondieron reduciendo el empleo
pblico; por el contrario, el empleo en el sector pblico se expandi. Sin embargo, los sueldos cayeron en
forma dramtica, y las escalas salariales se comprimieron. En primera instancia, la solucin concebida para el
problema fue simplemente la de recortar el tamao del servicio civil, a veces arbitrariamente en forma
general. (Haggard, 1998)
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En esos nuevos espacios institucionales se traman vinculaciones entre polticos, empresarios, acadmicos,
consultores, funcionarios de organismos multilaterales e inversores externos, y se producen y hacen circular
ideas e informaciones, indicadores de coyuntura y encuestas de opinin, anlisis polticos y proyectos de ley,
estudios de factibilidad y tarjetas ejecutivas en los que se trata de persuadir al Prncipe de turno de la
necesidad de tomar un determinado rumbo de accin, se resume el sentido de una poltica, se argumenta a
favor de una resolucin ministerial o se alega por un cambio en un rgimen impositivo. Los destinatarios de
esas ideas son los tomadores de decisiones que conforman las elites gobernantes del pas... (Camou, 1997:
66).
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Una variante especfica de los "nuevos tecncratas" son las consultoras, que trabajan con el sector pblico
y el privado, dan empleo a ex-funcionarios, captan a figuras destacadas dentro de la funcin pblica, albergan
tambin a "managers" retirados de empresas. De ellas van y vienen funcionarios pblicos, tanto "polticos"
como de carrera, que incluso en ocasiones trabajan "en paralelo" entre la consultora privada y el puesto
estatal. La insercin ms directa posible en el aparato estatal, es a su vez para las consultoras un "crdito"
muy importante a la hora de conseguir clientes entre las grandes empresas a la bsqueda de negocios que se
originan en el mbito del sector pblico. (Campione,1997)
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De modo tal que, coexistiendo con los polticos-gerentes, aparece la figura del dirigente
poltico que maneja una pequea o mediana estructura de poder partidario territorial,
conocido como puntero, que ocupa personalmente, o a travs de sus seguidores o
allegados, determinados cargos en la estructura estatal, que no tienen que ver con sus
saberes profesionales especficos, ni tampoco, incluso, con sus competencias polticas.
As, el reparto del manejo de la estructura estatal en funcin de criterios partidocrticos,
patrimonialistas o clientelares aleja toda posibilidad de armar una conduccin poltica del
Estado acorde con las exigencias que plantea la gestin de gobierno y, menos an, para
responder a las demandas de la sociedad.
Desde la perspectiva tecnocrtica pura, se da entonces la disputa por acotar al mximo
este tipo de funcionariado poltico, descalificado por su impertinencia profesional. Se
supone que en tanto el mbito tcnico procura maximizar la eficiencia, el poltico persigue
disminuir el costo poltico (para su partido y para ellos mismos) de las medidas por
adoptarse. En tal sentido, Corrales apunta que los tcnicos de mercado no slo buscan la
eficiencia, sino tambin limpiar el mercado poltico de clientelismo, favoritismos y
prebendas. Prefieren que el mercado (no los polticos) decida la asignacin y reparticin
de los recursos. A los polticos de un partido populista, adems de reducir los costos
polticos, les interesa tambin proteger el papel que juega el partido como repartidor de
rentas y prebendas. En la medida en que tcnicos de mercado busquen suprimir esta
oferta, se puede decir que sus intereses difieren entonces con los intereses de los
polticos populistas. (Corrales, 1997: 96)
Para la visin neoliberal, el radio de accin de lo poltico debera limitarse a lo mnimo
indispensable, dejando libres a las fuerzas de mercado para que organicen a la sociedad
conforme con un ptimo social que resultar, precisamente, de ese libre juego. Entonces,
toda poltica, toda regla que altere relaciones de fuerzas dadas, toda interferencia
deliberada en las leyes del mercado ser vista como algo costoso, nocivo y, en ltima
instancia, ilegtimo. La sospecha se extiende as hacia cualquier tipo de accin poltica y
hacia cualquier vocacin manifiesta de hacer poltica. Por contraposicin, se exalta el
componente tecnocrtico, atribuyndole el lugar del saber calificado, pero como una
reformulacin justificatoria de la separacin entre poltica y administracin.
En la medida en que los tcnicos econmicos confluyen en una cosmovisin con las
corrientes hegemnicas, al punto de convertirse en portavoces de las recetas impulsadas
por la comunidad de negocios internacional, es para ellos un rasgo de profesionalismo
valorable, por ejemplo, profundizar en las tendencias globalizadoras ms all de las
consecuencias sociales y polticas internas en el corto o, incluso, en el mediano plazo. De
hecho, exhibir esa adhesin incondicional al recetario prevaleciente les permite asegurar
su desarrollo profesional una vez fuera del gobierno. Inversamente, el convocar a
expertos reconocidos por el mundo de los negocios internacional otorga a los gobiernos
valoradas credenciales a la hora de negociar prstamos o promover inversiones. A los
polticos tradicionales, en cambio, suele moverlos la obtencin de ventajas de corto plazo
para sus sostenes partidarios o sociales, que les permitan mantenerse en los tiempos
acotados que median entre un proceso eleccionario y otro.
Los polticos profesionales, entonces, segn el tecnocratismo de mercado, deberan
ser educados para que comprendan que su papel responsable se reduce a actuar como
mediadores, como intrpretes de la voluntad de mercado, frente al conjunto de individuos
aislados que constituyen la ciudadana. La tarea debe ser, a despecho de toda pretensin
demaggica, hacerles entender a los votantes cuales son las reglas de juego que no
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tienen que ser perturbadas. Los polticos responsables, entonces, son los que renuncian
a toda pretensin de cambio del statu quo y los que se alinean incondicionalmente con los
sectores dominantes.
En este punto es preciso subrayar lo que subyace a esta falaz dicotoma entre
tecncratas y punteros, ms all de lo que se presenta a primera vista. No obstante la
aparente contradiccin entre una visin moderna de la accin gubernamental y otra
atrasada, puede afirmarse que ambas resultan complementarias para el proceso de
reestructuracin estatal que an contina. Pese a las quejas por los costos de la poltica,
esa clase de reparto funcional ha significado que, mientras los intereses dominantes se
reservan los lugares decisivos en el aparato estatal, colocando all a tecncratas
globalizados, dejan para sus aliados polticos el manejo de las reas no centrales a tales
intereses dominantes, ms all de los ruidos que algunas decisiones polticas pueden
causar.
Lo que vale la pena destacar, sin embargo, es que tambin esta suerte de
complementariedad de roles antiguos y modernos tiene costos crecientes, no slo
materiales, sino en trminos de legitimidad poltica, que son los que deberan ser
resueltos de una manera radicalmente diferente a como usualmente se la plantea. Porque
el impacto principal ha sido sobre la imagen misma de la poltica como espacio de accin
colectiva para determinar el rumbo social. Este es el punto donde se reinstala la clsica
escisin entre economa y poltica del liberalismo, reforzada por el sentido demonizador
de la instancia poltico-democrtica que le ha impreso el giro neoconservador desde los
aos ochenta.
Es indudable que el desprestigio de la poltica est en directa relacin con la
insatisfaccin de la gente con las respuestas que el sistema democrtico ofrece a su nivel
y calidad de vida. La demanda de los ciudadanos respecto del Estado, de los
gobernantes, es que aseguren que se pueda vivir dignamente, que haya trabajo, que el
dinero alcance para cubrir las necesidades bsicas, que se proteja la salud, que se
jerarquice la escuela, que se les pague mejor a los jubilados. Se pide a los representantes
polticos que se esfuercen por lograr esas metas y que no se encierren en sus cotos para
trabajar para su propio bienestar. Se reclama a la poltica, en suma, que gobierne (y
bien) la economa.
Si se parte de la expectativa de que la poltica puede y debe conducir el ciclo
econmico, cuando desde la cabeza visible del poder institucional se hace explcito que
no se puede gobernar lo econmico, ya completamente naturalizado y regido por sus
propias leyes inexpugnables, que no se puede alterar el curso de la economa en el nivel
mundial y en el nacional, que es preciso aceptar como dado el orden existente y, junto a
l, las estrategias vigentes, la desconfianza y la desazn frente a toda accin colectiva
resulta su corolario ms evidente. Entonces, los polticos como individualidades y los
partidos como agregados colectivos aparecen como una clase de mercaderes que
medran para s mismos cumpliendo un rol formal, y adems costoso, porque lo paga la
sociedad con sus impuestos. Toda labor partidaria se tie as de la sospecha de ser
solventada para defender intereses particulares, mediante la malversacin de los dineros
pblicos. Y lo peor es que muchas prcticas concretas terminan reproduciendo de manera
efectiva esta modalidad predatoria de la poltica entendida en su peor sentido. Esto
tambin ayuda a explicar la desilusin de buena parte de la sociedad frente a la poltica y
la identificacin casi sin matices de toda prctica poltica con afn de lucro y de toda
accin de las estructuras del Estado con corrupcin.
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En una investigacin actualmente en curso, varios entrevistados sealaron que su ignorancia sobre el rea
en la que tenan un cargo de conduccin no era relevante, ya que ellos eran funcionarios polticos y estaban
de paso hacia otras posiciones mas importantes, que eran su verdadera meta.
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La legitimidad que supone ser portador de un proyecto poltico consagrado en las urnas
no exime a los funcionarios polticos del deber de conocer el mbito en el que van a
desempearse, ni de tener con el cargo que ocupan un compromiso ms profundo que el
de mero trampoln hacia otras metas ms apetecibles, o de coto partidario para manejar
una cuota de poder y utilizarlo con criterios clientelares. Esto implica que no puede haber
lugar para el funcionario poltico que se jacta de no saber y de su falta de vocacin para
aprender la problemtica ligada al cargo en el que fue designado, escudado en su
condicin de poltico y, por definicin, de paso ms o menos ligero por esa funcin. El
problema es que, histrica y genricamente, los partidos no se han propuesto
sistemticamente mejorar la calidad de sus cuadros, con nefastas consecuencias para el
sector pblico, en particular, y para la sociedad, en general. Poco suelen tener que ver,
por ejemplo, los equipos tcnicos que, en forma permanente o en los perodos de
campaa electoral, se reunen para discutir y disear plataformas de accin
gubernamental en las diferentes reas, con quienes efectivamente ocupan cargos
pblicos en ellas tras el triunfo electoral. A esto se le agrega una caracterstica central del
sistema poltico argentino: el presidencialismo, que rigidiza an ms la estructura de
decisiones, al tornarla vertical y poco afecta al trabajo colectivo y relativamente autnomo
que suponen los equipos especializados.
Una derivacin de ello es que la estrategia del funcionario poltico que asume un cargo
para el que no est capacitado, en general, es ignorar, por desconfianza o ineptitud, el
aporte especfico de los funcionarios tcnicos de planta o contratados. En cambio, se
rodea de asesores que, en el mejor de los casos, conocen el tema pero actan desligados
de y superpuestos a la estructura permanente, con sueldos ms altos pagados con
financiamiento externo especial, generndose as resentimientos, incoherencias e
ineficiencias mayores que las que se aduce querer remediar. Ello sin contar que este
personal contratado suele terminar engrosando la nmina de agentes estatales, en
muchos casos habiendo ingresado para asesorar en un tema que desconoce, e incluso
tras concursos diseados a medida y sustanciados con el propsito de dejar ocupados
con gente leal los cargos polticos estratgicos, ms all de la finalizacin sea por
cumplimiento de mandato o por un cambio de gabinete- de la gestin poltica que los
design. El peligro simtrico es el abandono de las decisiones polticas importantes en
manos de tecncratas, cuyo principal compromiso es con la valoracin profesional de sus
pares, que los juzgan segn los paradigmas hegemnicos sobre lo que es debido.
Porque la primaca del concepto pretendidamente ascptico de carrera tcnicoacadmica ha conducido a la proliferacin, como sealamos, de supuestas fundaciones
apartidarias, que no son ms que una pantalla para acomodar intereses de grupos
econmicos concretos en sectores clave. Esta dinmica perversa favorece la entrada al
sector pblico de quienes presumen de su saber tcnico, pero que en sus prcticas en el
Estado aprovechan para cambiar su estatus social y colaboran para reproducir las lgicas
ms corruptas de la burocracia y la poltica que en sus discursos denostan, esta vez
revestidas de la jerga eficientista.
La opcin, entonces, no puede estar entre diletantismo politiquero o tecnocracia
globalizada. La opcin debe apuntar a que se anen las capacidades tcnicas con la
compenetracin poltica en un proyecto que suponga la participacin plena de las
mayoras populares. Porque no caben dudas de que para movilizar la enorme cantidad de
energa requerida para producir transformaciones significativas en el sector pblico hace
falta, ms que recetarios pretendidamente novedosos y manuales de buena tcnica de
gestin, tener objetivos claros, metas concretas y firmeza en la decisin poltica de
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