Parte III

Planejamento, gesto e democracia:

escalas e sentidos contemporneos
das intervenes urbanas

Ciudad grande, pas pequeo: los desafos de la

gestin metropolitana en Centroamrica
c Mario Lungo*

Ciudad grande, pas pequeo: el caso centroamericano

s verdad que el proceso de globalizacin actual tiende a borrar los lmites territoriales de la nacin en muchos aspectos. No obstante, la llamada desterritorializacin va acompaada del resurgimiento de procesos
e identidades nacionales y locales. Tambin es cierto que la existencia de grandes
ciudades no es exclusiva de pases grandes, pero existen peculiaridades que deben ser rescatadas sobre la relacin entre la extensin territorial de un pas y la
existencia de una o ms ciudades de dimensiones importantes (pensamos, para el
caso centroamericano, en ciudades cercanas a los dos millones de habitantes o
ms).

Respecto a lo ltimo, los pases de la regin presentan dos caractersticas: por

un lado, su extensin geogrfica es de reducidas dimensiones; por el otro, y en relacin a la poblacin total, el peso demogrfico de la ciudad principal es muy importante, as como su ndice de primaca. Los siguientes cuadros reflejan esta situacin.

* Arquitecto, Universidad de El Salvador. Formacin en urbanismo (Instituto de Urbanismo, Universidad de Paris)

y Ciencias Sociales (cole Pratique des Hautes tudes, Paris). Director Ejecutivo de la Oficina de Planificacin del
Area Metropolitana de San Salvador y Profesor / Investigador de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, San Salvador. Profesor de la Maestra del Programa de Desarrollo Urbano, FLACSO (Costa Rica).

125

Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

Cuadro 1
Centroamrica: poblacin total, poblacin urbana y poblacin del rea
metropolitana principal (1999)
Pas

Poblacin total
(millones)

Poblacin
urbana (%)

Poblacin del rea

metropolitana principal (a) (%)

Guatemala
El Salvador

11.1
6.2

41
45

20
33

Honduras
Nicaragua

6.3
4.9

44
63

15
30

Costa Rica
Panam

3.9
2.8

50
53

38
41

Fuente: Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP).

(a) Clculos propios a partir del ajuste de los territorios comprendidos en las reas metropolitanas
principales.

Como puede observarse, al menos en cuatro pases la poblacin habitando en

la principal (o nica) rea metropolitana alcanza o supera un tercio de la poblacin nacional, y tres de estos cuatro pases son los menores en trminos de extensin territorial.
Cuadro 2
Centroamrica: extensin territorial y poblacin del rea
metropolitana principal
Pas

Extensin territorial
(Km)

Poblacin principal
rea metropolitana

Guatemala

105.000

2.200.000

El Salvador
Honduras

19.000
106.000

2.050.000
950.000

Nicaragua

110.000

1.500.000

Costa Rica
Panam

50.000
70.000

1.500.000
1.150.000

Fuente: FNUAPy clculos propios.

126

Mario Lungo

Cuadro 3
Centroamrica: relacin entre la poblacin de la capital
(reas metropolitanas), y la segunda ciudad de cada pas
Pas

1960

1970

1980

1995

Guatemala

13.7

16.1

23.2

16.6

El Salvador
Honduras

4.8
2.3

5.9
1.8

6.5
1.7

10.0
1.5

Nicaragua
Costa Rica

5.3
10.3

7.2
11.9

8.7
15.0

8.0
13.0

4.8

5.9

6.0

5.0

Panam

Fuente: Nuhn Helmut: Estructura y desarrollo del sistema de ciudades de Centroamrica y Panam,
en Desarrollo polarizado de descentralizacin en Amrica Central: el caso de Panam, H. Nuhn y A.
Mckay, Hamburg, 1990, para los aos de 1960 y 1970, excepto para San Jos en 1970 por cambios
en la circunscripcin; estimaciones propias a partir de cifras oficiales para 1980 y 1990.

La primaca de la ciudad de Guatemala, medida como se indica, llama la

atencin por su importancia, especialmente para el ao 1980, que exigira una detallada revisin de la validez de los datos consultados.
Otro caso que motiva el inters es el de la ciudad de Tegucigalpa, lo que se
explica por ser el nico pas de Centroamrica con dos ciudades importantes: la
capital, y San Pedro Sula, asiento de las principales actividades econmicas, y cuyo crecimiento poblacional hace que tienda a convertirse en la principal ciudad
del pas.
La ciudad de San Salvador aumenta su primaca con respecto a la segunda (y
al resto de las ciudades secundarias), proceso que ocurre en el ms reducido de
los territorios nacionales.
Lo anterior, como sucede tambin en mayor medida en los pequeos pases
insulares del Caribe, introduce particularidades en la relacin entre las aglomeraciones metropolitanas y los reducidos mbitos territoriales nacionales. Destaquemos al menos tres de ellas:
a. El peso de estas economas metropolitanas es fundamental en la formacin
del producto interno bruto. Clculos para el caso de San Salvador permiten
estimar que suma alrededor del 53% a mediados de la dcada de los 90
(Cuervo et al, 1998).

127

Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

b. El impacto negativo en el medio ambiente nacional. La alta concentracin

poblacional en zonas de extrema fragilidad dadas las limitaciones territoriales, acenta los procesos de degradacin ambiental.
c. El alto grado de concentracin de las decisiones polticas en estas metrpolis constituye un desafo para la construccin de relaciones de gobernabilidad democrticas.
A esto hay que agregar la estrecha vinculacin econmica y social existente
entre los pases de la regin, que constituyen adems un mbito ecolgico integrado (la mayora se ubica dentro de las zonas de influencia del corredor biolgico centroamericano), lo que introduce relaciones entre estas aglomeraciones metropolitanas que permitiran visualizarlas como partes integrantes de una red urbana de carcter transnacional. La gestin de estas reas metropolitanas debe entonces incorporar factores que van ms all de los lmites de las naciones respectivas.
No obstante, aunque es evidente que frente a pequeas escalas geogrficas y
bajos niveles de complejidad las firmas que operan regionalmente prefieren ubicarse en las principales ciudades, no resulta claro que los vnculos que establecen
creen sistemas urbanos transnacionales (Sassen, 1998). Tal es el caso de Centroamrica, donde la posible configuracin de un sistema urbano transnacional integrado por las principales ciudades (las reas metropolitanas), a pesar de las reducidas dimensiones territoriales nacionales y la fuerte vinculacin existente entre
los pases del istmo, suscita muchas interrogantes.

La gestin urbana: precisiones conceptuales y relacin

con la gobernabilidad
Hay trminos que presentan una extrema ambigedad en su utilizacin, reducindose as su capacidad explicativa. El concepto de gestin urbana es uno de
ellos. Partiendo de que ste no se reduce a la simple administracin (management
en la literatura de habla inglesa), debemos ante todo responder al siguiente interrogante: de que gestin urbana estamos hablando? Al intentar responder, surge inmediatamente otro: existe un proceso global, nico, que podramos llamar gestin urbana, o estamos en presencia de distintas prcticas de gestin urbana?
Nuestra respuesta se inclina por la segunda alternativa. Creemos que slo podra hablarse de gestin urbana como un proceso global en dos casos: uno, en sociedades altamente centralizadas, con economas planificadas casi en su totalidad,
lo que ha revelado ser profundamente antidemocrtico e infuncional; dos, en el
caso en que los distintos sectores sociales logren establecer un plan de desarrollo
urbano concertado que sea expresin de los distintos intereses que se expresen en
una ciudad. Es lo segundo parte del reino de la utopa?
128

Mario Lungo

Nos enfrentamos entonces en nuestras ciudades a un conjunto contradictorio,

especificado histricamente, de diferentes prcticas de gestin urbana que responden a diferentes actores urbanos, tanto pertenecientes a la institucionalidad
poltica como a la sociedad civil. Ellas se cruzan, convergen, se sobreponen en un
complejo tejido a veces difcil de captar, y que, por responder cada una de ellas a
intereses sectoriales, se desarrollan en una permanente tensin.
Estrechamente dependiente de las caractersticas del sistema poltico en que
se encuentran inserto, este conjunto de prcticas de gestin urbana tiene, en cada
caso concreto, una conformacin peculiar. All donde los gobiernos locales son
fuertes, las organizaciones y movimientos urbanos tienden a tener una presencia
importante, y la participacin social en los procesos de gestin urbana tiene mayores posibilidades de desarrollo.
Se podra as pensar en la gestin urbana como en un ejercicio del poder desde dentro y desde fuera de las instituciones del poder estatal, central y local, en
una relacin dinmica entre el Estado y la sociedad civil. Llegamos as al concepto de gobernabilidad (McCarney et al, 1995).
En trminos operativos, una de las cuestiones ms difciles de delimitar se refiere al contenido de la gestin urbana, a sus componentes. Para efectos analticos, con el riesgo que implica caer en el esquematismo, podemos definir cuatro
procesos integrantes de la misma (Lungo y Prez, 1990):
a. la planificacin urbana (que se expresa en polticas y programas, y que ha
sido esencialmente estatal en sus dos niveles: central y local);
b. la regulacin urbana (que se puede desagregar en leyes y normas, y que sigue la misma lgica que el proceso anterior);
c. la inversin urbana (que se puede dividir en pblica, mixta y privada; esta
ltima a su vez tiene dos categoras: inversin individual o de grupo con fines lucrativos, y la inversin de grupos de base o de organizaciones no-gubernamentales que les brindan apoyo, sin fines lucrativos).
d. la administracin urbana (aunque fundamentalmente estatal, puede tambin ser privada en algunos aspectos).
La cuestin clave para que la gestin urbana contribuya a la construccin de
relaciones de gobernabilidad urbana de carcter democrtico est en cmo articular y desestatizar, en el sentido correcto, estos procesos, incorporando en ellos
la participacin social, y sin olvidar que la gestin urbana no es necesariamente
democrtica o eficiente con la sola participacin popular. Para que sea eficiente
debe contar con una racional integracin de sus procesos componentes.
Lo antes expuesto conduce a una revisin de la situacin actual de los procesos antes mencionados. En primer lugar, con respecto a la planificacin urbana,
129

Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

sus lmites, y su caducidad actual. Aparte de la inviabilidad de la planificacin

formal y tecnocrtica desplegada en Amrica Latina a partir de los aos 50 y
prcticamente desaparecida durante la dcada siguiente, el actual modelo neoliberal postula que la planificacin, en cualquiera de sus expresiones, es esencialmente opuesta a la democracia, y yendo ms all, plantea la necesidad de privatizar los planes de desarrollo urbano (Lungo, 1992), asignando esta tarea a distintos sectores de la sociedad civil, lo que conducira a la atomizacin de servicios
urbanos generando mayores desigualdades y exclusin social.
Esto obliga a repensar la planificacin urbana y su papel; a pasar del plan urbano como modelo ideal de ciudad a una concepcin de plan urbano como espacio de concertacin de los distintos intereses existentes en la ciudad (POLIS,
1989). En nuestra opinin, esto tiene validez si se inscribe en una visin de la nacin que se pretende construir y se trasciende la visin de la ciudad en s misma.
Lo mismo ocurre con el marco regulatorio. Hasta el momento han predominado las leyes de corte general y las normas que permiten o prohben, por lo que
son altamente ineficientes y conducen a la corrupcin. Una normativa que contribuya a la gobernabilidad urbana requiere, adems de la claridad, transparencia y
aplicacin igualitaria, de una adecuada combinacin de regulaciones e incentivos,
y sobre todo, contar con los instrumentos para dirimir los conflictos que ineludiblemente genera el desarrollo de las ciudades. Lo que no es admisible desde ningn punto de vista es la casi total desregulacin o liberalizacin del desarrollo urbano, como postulan algunas posiciones extremas.
Por el contrario, es el mbito de la inversin donde deben priorizarse la intervencin privada sobre la pblica siempre que se oriente por los intereses comunes, o las inversiones mixtas en aquellas reas que lo requieran. Las inversiones deben tambin ser retribuidas, pero es factible disear mecanismos de transferencia y compensacin que contribuyan a una cada vez mayor equidad de las
inversiones que se hacen en la ciudad. El manejo del uso de la tierra urbana constituye, al respecto, un instrumento clave.
Finalmente, en lo que concierne a la administracin urbana, pensamos que la
clave est en la descentralizacin y no en la perversa tendencia actual, en que el
gobierno central deja de atender aspectos del desarrollo urbano pretendiendo que
sea el mercado quien mgicamente se responsabilice de ellos..
Estos cuatro procesos -planificacin, regulacin, inversin y administracinadquieren al nivel de las aglomeraciones metropolitanas una extrema complejidad, que se incrementa cuando estas ciudades cumplen las funciones de capitales
nacionales (Pirez, 1994; Ziccardi, 1995). As, por ejemplo, la planificacin metropolitana se contrapone en muchas ocasiones a la planificacin de mbitos locales. Lo mismo ocurre con la regulacin al superponerse distintos mbitos de
competencia. Tambin son claras las contradicciones en materia de inversin p130

Mario Lungo

blica y privada de envergadura metropolitana con la de dimensin local ms reducida; y en el campo de la administracin, es ampliamente conocido el debate
entre quienes postulan la creacin de gobiernos nicos de ndole metropolitana y
quienes defienden a ultranza los gobiernos locales. Afortunadamente se han encontrado soluciones intermedias, que combinan el respeto a las particularidades
y necesidades de ambos niveles.
Lo anterior se ve agravado cuando estas aglomeraciones metropolitanas se
encuentran en pases de pequeas dimensiones territoriales como los centroamericanos, y son en muchos casos la nica gran aglomeracin urbana.
El anlisis de esta problemtica remite a cuestiones de ndole metodolgica
que es necesario sealar. Por una parte, el uso de un trmino comn como gestin urbana puede arrojar luz sobre los rasgos comunes de ciertos procesos sociales. Al identificar diferentes prcticas como similares, es posible investigar
sistemticamente diferentes procesos y su significado para los actores sociales involucrados. Por otra, se debe partir no de modelos abstractos de los cuales se pretende deducir la realidad, sino tratar de captar sta a partir de las expresiones concretas de estos procesos, abandonando la comodidad de las definiciones tradicionales y arriesgndose a formular otras nuevas aunque sean imperfectas (Portes,
Castells and Benton, 1989).

Gestin y gobernabilidad en las reas metropolitanas

centroamericanas
La gestin y la gobernabilidad urbanas se construyen alrededor de los problemas ms sentidos por los habitantes de una ciudad. En este sentido, en el marco
de una investigacin sobre gobernabilidad urbana en Centroamrica realizada por
la Global Urban Research Initiative (GURI), exploramos, a travs de entrevistas
a actores claves, cules eran los principales problemas que se enfrentaban en las
reas Metropolitanas de los pases de la regin. En el caso de Honduras se incorpor a la segunda ciudad del pas, San Pedro Sula, por constituir ste el nico caso de bipolaridad en la regin:

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Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

Cuadro 4
Problemas en las principales reas Metropolitanas
que inciden en la gobernabilidad
Problemas
relacionados

San Salvador

1. Estructuras
administrativas
desfasadas o sin poder

San Jos

Guatemala Managua San Pedro

Sula

2. Ordenamiento territorial
y regulacin de los usos
del suelo

3. Gestin del agua y

el saneamiento

4. Gestin del
transporte colectivo

5. Recoleccin de
desechos slidos

6. Degradacin y
contaminacin ambiental

7. Tenencia
de la tierra

8. Vialidad urbana

9. Seguridad pblica

Tegucigalpa

Panam

Fuente: entrevistas realizadas durante la investigacin.

Para quienes conocen la realidad urbana centroamericana, la informacin

presentada en el cuadro da origen a varias dudas. Recordemos, no obstante, que
refleja la opinin de los actores urbanos entrevistados, que no necesariamente
coincide con la realidad, y que est matizada por la coyuntura en que se realizaron las entrevistas. Lo importante es que sobre estas percepciones se construyen
las opiniones en torno a la gestin de la ciudad, que inciden en la construccin de
relaciones de gobernabilidad.

132

Mario Lungo

En la investigacin se analizaron un conjunto de problemas urbanos que se

estudian con frecuencia, pero calificndolos en relacin a la gobernabilidad. El
cuadro siguiente sintetiza los resultados surgidos de las encuestas realizadas en
San Salvador y San Jos, y de los estudios especficos hechos sobre Guatemala,
Tegucigalpa, San Pedro Sula, Managua y Panam.
Dos problemas son los ms compartidos: el ordenamiento territorial, y la regulacin de los usos del suelo y la gestin del servicio de agua. Es interesante notar las excepciones: San Pedro Sula respecto del primero, y San Jos y Panam
respecto del segundo.
No obstante el hecho de que todos los problemas relevados inciden en distinto grado en la gobernabilidad urbana, interesa particularmente, para los objetivos
de este trabajo, detenerse en el desfase y la falta de poder de las estructuras poltico-administrativas encargadas de la gestin del desarrollo urbano, ya que su solucin podra contribuir a forjar nuevas relaciones de gobernabilidad de carcter
ms democrtico e integral.
El desfase est relacionado, en muchas ciudades, a la expansin territorial del
rea urbana. Aunque esta tendencia es generalizada en todas las ciudades analizadas, slo en Guatemala y San Salvador se discute la conveniencia o no de crear
un gobierno metropolitano (Rodas y Velzquez, 1998; Barba, 1998). El caso de
la ltima ciudad es interesante porque integran el rea Metropolitana 13 municipios, y existen un organismo de coordinacin ya funcionando (el Consejo de Alcaldes del rea Metropolitana de San Salvador), y un marco legal y regulatorio
especfico. En el extremo opuesto encontramos el caso de Managua, integrada
prcticamente por un solo municipio.
La falta de poder de los gobiernos locales remite por un lado a la ausencia de
recursos econmicos, y por otro a la debilidad de la figura poltica del alcalde de
la ciudad. Nuevamente San Salvador es el mejor ejemplo de la primera situacin,
mientras que San Jos lo es de la segunda, al no contar con alcalde electo directamente. El gobierno municipal de la ciudad de Guatemala aparece, por el contrario, completamente distinto, dado que cuenta con importantes recursos econmicos y que el alcalde constituye la segunda figura poltica al nivel nacional.
La cuestin de la propiedad y la tenencia de la tierra urbana y suburbana,
crucial en muchas ciudades, emerge como un problema generador de conflictos
urbanos de gran fuerza slo en el caso de Managua, lo cual se explica por las polticas del gobierno sandinista durante los aos 80, revertidas luego de su derrota electoral en 1990.
A partir de los problemas anteriores se elabor el siguiente cuadro, que sintetiza la situacin del Estado, la sociedad civil, sus articulaciones, y los grados de
conflictividad urbana.
133

Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

Cuadro 5
Actores y relaciones en las reas Metropolitanas centroamericanas
Ciudad

Estructura
Estatal

Sociedad
Civil

Vinculaciones
Estado/Sociedad civil

Grado de conflictividad
propiamente urbana

San Salvador

-centralizada
-sectorial
-gobierno municipal
fuerte slo polticamente

-dbil
-fragmentada
-no existen organizaciones
urbanas fuertes

-no hay espacios

ni mecanismos
-gobierno municipal impulsa
participacin y accountability

-dbil y espordica
hasta recientemente

San Jos

-centralizada
-sectorial
-gobierno
municipal dbil

-relativamente fuerte
-fragmentada
-existe tradicin de
organizacin comunal

-existen mecanismos pero

bajo tutela del gobierno central

-frecuente aunque
est disminuyendo

Guatemala

-centralizada
-sectorial
-gobierno municipal fuerte

-relativamente fuerte
-fragmentada
-dbil organizacin barrial

-no hay espacios ni

mecanismos especficos

-baja por la represin

Managua

-centralizada
-sectorial
-gobierno municipal
relativamente fuerte

-fuerte en algunos sectores

-fragmentada
-fuerte organizacin barrial

-eliminados los mecanismos

de concertacin creados
anteriormente

-alta

Tegucigalpa

-centralizada
-sectorial
-gobierno municipal
con poder relativo

-dbil
-fragmentada
-tradicin de
organizacin barrial

-no existen espacios

ni mecanismos

-intermedia

San Pedro Sula

-gobierno municipal
fuerte

-fuerte a nivel empresarial

-hay organizacin sindical

-hay espacios y mecanismos

a nivel municipal

-baja

Panam

-centralizada
-sectorial
-gobierno municipal
con poder relativo

-dbil
-fragmentada
-larga tradicin
de organizacin barrial

-existen pocos espacios

y mecanismos de concertacin

-alta pero espordica

en los ltimos aos

Fuente: Investigacin realizada.

Paralelamente a las percepciones de los actores entrevistados y las relaciones

identificadas se elabor, en base a la informacin recogida por los investigadores, el estado de la gestin urbana, el cual se sintetiza en el cuadro siguiente, y
que muestra una enorme diversidad a pesar del origen comn y las similitudes de
la organizacin poltico-administrativa que caracteriza a los pases centroamericanos con excepcin de Panam.
134

Mario Lungo

Cuadro 6
Centroamrica: estado de la gestin de las reas Metropolitanas*
rea Metropolitana

Planes de desarrollo

mbitos de gestin

Instituciones de gestin

Guatemala

Existe un plan estratgico en

ejecucin para el
Municipio de Guatemala

Amplio relativamente,
al incluir el agua
transporte y drenajes

Varias Municipalidades
sin coordinacin

San Salvador

Existe un Plan de Desarrollo

para el rea Metropolitana
que se est ejecutando

Limitado al no incluir
transporte, agua, drenajes
y vivienda

Consejo de Alcaldes
del rea Metropolitana
integrado por catorce municipios

Tegucigalpa

No existe un plan actualizado

Limitado al no incluir
varios servicios urbanos

Una municipalidad que tiene el rango de

Distrito Central

Managua

No existe un plan actualizado

Limitado al no incluir
varios servicios urbanos

Una nica Municipalidad hasta este ao

en que se crearon tres que cubren
el mbito territorial

San Jos

Solo existe un plan

para el Municipio de San Jos

Limitado por el alto grado de

centralizacin del Estado

Varias Municipalidades sin coordinacin

Panam

Se ha elaborado un plan
para el rea Metropolitana
pero no est aprobado

Limitado debido a la existencia

de la Zona del Canal

Varias Municipalidades

* Se refiere a las aglomeraciones reales, no necesariamente a entidades poltico-administrativas formales. San Salvador es la nica rea metropolitana definida por Ley, mientras que Tegucigalpa tiene
la categora de Distrito Central.
Fuente: Investigacin realizada.

A partir de esta informacin se analiza el nivel de desarrollo de los cuatro

procesos que integran la gestin urbana tal como la conceptualizramos en el
punto anterior. Las afirmaciones expresadas en el cuadro siguiente permiten identificar los puntos dbiles de la gestin urbana y para el establecimiento de relaciones de gobernabilidad democrtica.

135

Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

Cuadro 7
Centroamrica: nivel de desarrollo de los procesos
de gestin metropolitana (*)
Procesos
Pases

Efectividad de la
planificacin

Modernizacin de la
regulacin

Descentralizacin de la
administracin

Coordinacin entre
inversin pblica
y privada

Guatemala

++

+++

++

San Salvador

++

+++

++

++

Tegucigalpa

++

Managua

++

++

San Jos

++

++

Panam

++

* Se estableci el siguiente rango:

++++ alta
+++
intermedia
++
baja
+
nula

Es difcil hacer una caracterizacin general y nica de las relaciones de gobernabilidad en las principales ciudades centroamericanas en la dcada de los 90
(Lungo, 1998). Aunque los procesos de urbanizacin en la regin muestran algunos rasgos y problemas similares, la manera particular en que los distintos actores pblicos y privados construyen la ciudad y establecen o no consensos y
acuerdos que permiten solucionar problemas y hacer una ciudad ms gobernable,
est relacionada con las caractersticas de los sistemas polticos en cada pas, los
cuales contribuyen a crear las condiciones para esquemas de concertacin y negociacin en los distintos campos, el papel particular jugado por los gobiernos locales y la evolucin de las polticas de descentralizacin, y la constitucin y desarrollo de las expresiones organizadas de la sociedad civil capaces de producir
cambios en sus relaciones con el Estado. Sin embargo, el cuadro anterior permite aproximarse a las caractersticas de las relaciones de gobernabilidad urbana actual en las principales ciudades centroamericanas.
En trminos generales podemos observar la presencia de relaciones de gobernabilidad poco democrticas, que no favorecen la participacin social. Predomina todava, desde distintas pticas, el criterio de que la responsabilidad del desarrollo urbano corresponde al gobierno central y al gobierno municipal (salvo para esto ltimo en el caso de San Jos). La participacin de la sociedad civil se
136

Mario Lungo

concibe an alrededor de los problemas especficos de cada grupo social: el acceso a la tierra urbana o a la vivienda para los sectores de menores ingresos; la
prestacin adecuada de servicios para stos y los sectores medios; la infraestructura para los empresarios privados; etc. Es quizs la seguridad ciudadana el nico problema que aglutina a los distintos sectores sociales urbanos.
No obstante, cada vez ms otro problema suscita los ms amplios consensos:
la degradacin del medio ambiente urbano, que es visualizada como un problema
de inters general, a travs del cual es posible ir construyendo nuevas relaciones
de gobernabilidad de carcter democrtico que contribuyan al desarrollo sostenible de los pases centroamericanos.
Los acuerdos para prevenir y revertir los procesos de degradacin del medio
ambiente urbano pueden iniciarse a partir de problemas ambientales especficos,
como la contaminacin del agua o el manejo de los desechos slidos. Experiencias recientes en el caso de San Salvador (Lungo y Oporto, 1998) as lo demuestran. Inclusive, en esta ciudad se han comenzado a establecer acuerdos en torno
al uso de la tierra urbana, un tema altamente conflictivo.
Quizs, de las ciudades principales de Centroamrica sea San Pedro Sula
donde se encuentren algunas de las relaciones de gobernabilidad urbana ms novedosas en aos recientes, surgidas alrededor del Plan de Desarrollo de la ciudad.
Factores particulares, especialmente su tamao poblacional y el hecho de no ser
la capital del pas, unidos a la voluntad poltica del gobierno municipal anterior,
explican este surgimiento.
Una cuestin central que no parece estimular acuerdos es el papel econmico de las distintas ciudades. Subyacen en esta situacin la gran desigualdad econmica y la profunda exclusin social generadas por el modelo de crecimiento
econmico imperante. Mientras ello no cambie, la polarizacin poltica de las sociedades centroamericanas, incluida la costarricense, har imposible la bsqueda
de consensos sobre el carcter de las economas urbanas y el rol de las ciudades
estudiadas en este aspecto, de singular relevancia por el proceso de globalizacin
de la economa en curso al nivel mundial y el proceso de integracin regional en
curso al nivel centroamericano.

Los desafos de la gestin metropolitana en la regin

En este ltimo punto queremos plantear, a partir de las valoraciones anteriores, los principales desafos que enfrenta la gestin metropolitana en Centroamrica. La premisa fundamental en que nos basamos es la siguiente: la gestin metropolitana constituye un espacio privilegiado para la construccin de nuevas relaciones de gobernabilidad urbana de carcter democrtico.

137

Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

Para la planificacin, el desafo fundamental consiste en crear un espacio de

articulacin entre la planificacin territorial al nivel nacional (que puede en algunos casos asumir la forma de ordenamiento territorial) y la planificacin de los
espacios locales (generalmente representados por los municipios), incorporando
los procesos de transnacionalizacin.
En el caso de la regulacin se trata de crear ante todo los instrumentos de intervencin sobre los procesos de carcter metropolitano (por ejemplo el transporte pblico o el manejo de los desechos slidos), combinando la regulacin de los
usos del territorio con del tipo de actividades.
Respecto de la administracin, el desafo central es la organizacin de una
institucionalidad flexible capaz de coordinar las diferentes acciones a travs de
rganos de gestin innovadores, que incorporen las visiones, discusiones y prcticas de los distintos actores.
Y para la inversin, el desafo es doble: recuperar, pero a la vez relocalizar,
el papel estratgico de la inversin pblica, y profundizar las formas de asociacin pblico/privada. El cuadro siguiente sintetiza lo expuesto.

138

Mario Lungo

Cuadro 8
Principales desafos para la gestin metropolitana
Procesos

Desafos
incorporando los procesos
de transnacionalizacin

Planificacin

crear espacios de
articulacin entre

la planificacin del territorio

nacional

la planificacin de
los espacios locales
usos
territoriales

crearespacios de
intervencin entre
Regulacin

procesos de carcter
metropolitano

actividades

Administracin

creacin de institucionalizacin
flexible capaz de
la inversin pblica

innovadores rganos
de gestin metropolitana

incorporando distintas
visiones, discursos
y prcticas

Inversin

recuperacin y relocalizacin
del papel estratgico de
la inversin pblica

139

profundizacin de innovadoras
formas de asociacin
pblica/privada

Repensando a experincia urbana da Amrica Latina: questes, conceitos e valores

Los principales desafos de la gestin metropolitana en Centroamrica antes

sealados conducen de nuevo a la cuestin de la construccin de relaciones urbanas de carcter democrtico. Aqu, los desafos pueden identificarse en cuatro ncleos problemticos. Primero, la necesidad y posibilidad de articular el trabajo
con actores urbanos con poderes y saberes desiguales (cuestin que se acenta en
las grandes ciudades). Segundo, la capacidad de manejar las ineludibles contradicciones entre los intereses pblicos y privados, locales y metropolitanos, nacionales y transnacionales (donde la recuperacin de la nocin de bienes comunes y
espacios pblicos es fundamental). Tercero, la construccin de nuevas instituciones y organismos para la gestin de los procesos metropolitanos respetando las
particularidades y derechos locales, y contribuyendo a la descentralizacin del
Estado. Y cuarto, la construccin de identidades metropolitanas.
Estos desafos para la gobernabilidad metropolitana y los principales actores
aparecen en el cuadro siguiente.

Cuadro 9
Principales desafos y actores de la gobernabilidad metropolitana
Desafos

Actores

a/ articulacin del trabajo de gestin con actores

con poderes y saberes desiguales

Pblicos
- locales
- metropolitanos
- centrales

b/ manejo de las contradicciones entre:

- el inters pblico y los intereses privados
- el inters metropolitano y los intereses locales
- el inters nacional y los intereses
transnacionales

Privados
c/ construccin de nuevas unidades de gestin
metropolitanas que contribuyan a la descentralizacin
y respeten los derechos y particularidades locales

- nacionales
- transnacionales

d/ construccin de identidades metropolitana

actuando coordinadamente, de distintas formas y en diferente grado en los cuatro procesos de la gestin metropolitana, dependiendo de cada problema y cada coyuntura.

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Mario Lungo

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