Excelentssimo Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, Presidente do

Supremo Tribunal Federal e do Senado Federal

A Excelentssima Senhora Presidenta da Repblica, por seu

advogado abaixo subscrito, nos autos do processo instaurado em virtude de
denncia por suposta prtica de crime de responsabilidade n 1, de 2016, de
autoria dos cidados Hlio Pereira Bicudo, Miguel Reale Jnior e Janana
Conceio Paschoal, vem, respeitosamente presena de Vossa Excelncia,
oferecer sua
RESPOSTA ACUSAO
pelas razes que se seguem, nos termos do art. 49 da Lei 1.079,
de 1950.

Braslia, 1 de Junho de 2016.

JOS EDUARDO CARDOZO

OAB/SP 67.219

Interessado: SENADO FEDERAL

Assunto: Resposta acusao apresentada perante a Comisso

com a finalidade de proferir parecer sobre a Denncia n 1, de 2016, por crime
de responsabilidade, em desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, por suposta abertura de crditos suplementares por decretos
presidenciais, sem autorizao do Congresso Nacional (Constituio Federal,
art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item
II); e da suposta contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n 1.079, de
1950, art. 11, item 3).

Excelentssimo Senhor Presidente da Comisso Especial do Senado

Federal competente para a anlise da Denncia por crime de
responsabilidade n 1, de 2016

Romero Juc Eu ontem fui muito claro (...) Eu s acho o

seguinte: com Dilma no d, com a situao que est, com a
situao que est. (...)
Machado Tem que ter um impeachment
Juc Tem que ter impeachment (...)
Machado No tem conexo, a joga pro Moro. (...) Como
montar uma estrutura para evitar que eu desa? Se eu descer...
(...)
Juc Voc tem que ver com seu advogado como que a
gente pode ajudar (...) Tem que ser poltica, advogado no
encontra (...) Se poltico, como a poltica?... Tem que
resolver essa porra... Tem que mudar o governo pra poder
estancar essa sangria.1

1- DA CONTEXTUALIZAO GERAL
Veritatem laborare nimis saepe ... exstingui numquam2

O exame e a compreenso das questes suscitadas nesta defesa

que ora se apresenta em nome da Sra. Presidenta da Repblica, Dilma
Rousseff, exige que inicialmente se rememore brevemente os fatos, os atos e
as circunstncias jurdicas e polticas que caracterizaram a abertura e a
tramitao, at a presente data, deste processo de impeachment.

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/05/1774018-em-dialogos-gravados-juca-fala-empacto-para-deter-avanco-da-lava-jato.shtml. Acessado em: 30 de maio de 2016.

2

A verdade com grande frequncia sofre, mas nunca se extingue. Quinto Fbio Maximo (Lvio, 22,39,19)

Do mesmo modo, tambm necessrio que se faa uma prvia

contextualizao in abstrato da natureza ontolgica e do regime jurdico desta
particular espcie processual, bem como da prpria realidade econmicofinanceira que in concreto caracterizou o perodo em que nasceram as
acusaes que constituem a denncia por crime de responsabilidade em exame
nestes autos.
Essa contextualizao, mesmo que feita em apertadas linhas, nos
propiciar a anteviso de tudo o que a seguir se dir nesta manifestao de
defesa, acerca da ilegitimidade, do carter abusivo, injusto e ofensivo aos
princpios democrticos deste processo de impeachment.
Este processo, como se demonstrar, nasceu marcado por um
pecado original e tramita impulsionado por intenes polticas que navegam
muito distantes do que se apregoa ser o seu fundamento jurdico. Nasceu e
tramita marcado pelo oportunismo, pela hipocrisia e pelo golpismo engomado
e encoberto por uma retrica jurdica sem substncia.
Tendo em vista a natureza jurdico-poltica dos processos de
impeachment, esta contextualizao ftica, jurdica, econmica, poltica e
valorativa, se coloca como absolutamente indispensvel para a melhor
compreenso de tudo o que se dir e se argumentar a seguir em nome da Sra.
Presidenta da Repblica.
Pelas razes deduzidas nesta manifestao procuraremos trazer
para estes autos a luz que a cada dia parece aumentar mais a sua intensidade
sobre a dimenso obscura, sombria, conspiradora e sinistra que permeia todo
este arbitrrio processo de impeachment.

A defesa da Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff,

sempre acreditou e continuar acreditando que o desenrolar dos fatos e o curso
da histria, como j no passado registrou a elegante pena de Machado de
Assis, sempre acabar por revelar que a verdade sai do poo, sem indagar
quem se acha borda.
E ser unicamente na busca da revelao da verdade que a seguir
se procurar indicar a correta verso dos fatos, se argumentar e se esgrimir
na defesa de um mandato presidencial legitimamente conquistado nas urnas,
do Estado Democrtico de Direito e da justia.

1.1- DO PRESENTE PROCESSO DE IMPEACHMENT

Ningum julga to mal como os que pensam
impropriamente3

Para a melhor anlise ftica, jurdica e valorativa deste processo

de impeachment promovido em desfavor da Sra. Presidente da Repblica,
dividiremos a exposio em cinco segmentos:
a) uma breve exposio objetiva dos fatos e atos que antecederam
a deciso que determinou a sua abertura;
b) a contextualizao poltica dos fatos e atos que ensejaram a
tomada de deciso pelo Sr. Presidente da Cmara dos Deputados, Eduardo
Cunha, quanto a abertura deste processo de impeachment;
3

None judge so wrong as those who think amiss (POPE, A Esposa de Bath).

c) a anlise lgica e jurdica da deciso que determinou a abertura

do processo de impeachment;
d) a tramitao deste processo de impeachment pela Cmara dos
Deputados;
e) a atuao do Presidente Eduardo Cunha em relao ao processo
de impeachment, mesmo aps o incio do seu processamento no Senado
Federal.

1.1.1 - OS FATOS E ATOS QUE ANTECEDERAM A ABERTURA DO

PROCESSO
Em 31 de agosto de 2015, os cidados Hlio Pereira Bicudo e
Janana Paschoal, ofereceram Cmara dos Deputados denncia por crime de
responsabilidade contra a Sra. Presidenta da Repblica Rousseff.
Poucos dias depois, atendendo a uma notificao do Presidente da
Cmara, Deputado Eduardo Cunha, os mesmos cidados reiteraram seu
pedido original, vindo ainda a adit-lo, para que fosse includo tambm como
subscritor o cidado Miguel Reale Jr., ex-Ministro de Estado da Justia do
Governo Fernando Henrique Cardoso.
No dia 15 de setembro, os lderes dos partidos de oposio
(PSDB, DEM, Solidariedade, PPS, PSC e PTB), aps prvio entendimento
com o Presidente Eduardo Cunha, apresentaram questo de ordem (Questo
de ordem n. 105/2015) em que solicitavam a fixao de regras para a
tramitao do processo de impeachment da Sra. Presidente da Repblica.

Respondendo a essa questo de ordem, o Presidente Eduardo

Cunha veio a fixar estas normas em situao escandalosamente violadora da
Constituio, da legislao vigente e do prprio Regimento Interno da Cmara
dos Deputados. Sua inteno era a fixao de regras que estabeleciam um rito
sumarssimo para a realizao do processo de impeachment, sem que garantias
bsicas de um devido processo legal e do exerccio do direito de defesa
estivesse minimamente garantidos. Os protestos da base governista foram
imediatos, mas a intransigncia do Presidente se apresentava como
intransponvel, em claro alinhamento com os partidos oposicionistas. Recursos
parlamentares para que a matria fosse reexaminada foram ignorados, sens
peur et sans reproche4, com clara violao aos direitos subjetivos dos
recorrentes.
Diante da impossibilidade de que a matria pudesse ser resolvida
interna corporis, diversos parlamentares propuseram aes judiciais junto ao
Supremo Tribunal Federal. Reconhecendo o arbtrio do Presidente da Cmara,
liminares foram monocraticamente concedidas pelos Ministros Teori Zavaski
e Rosa Weber, sustando a eficcia destas normas arbitrariamente editadas em
atendimento precitada questo de ordem apresentada pelos partidos
oposicionistas .
Estas decises do Supremo Tribunal Federal fizeram com que o
Presidente da Cmara revogasse as normas em questo. A pressa em deixar o
cenrio pronto para o acolhimento e o processamento do pedido de
impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, naturalmente, se sobrepunha ao
desejo de provar a adequao da sua deciso normativa ao direito. No era

Sem medo e sem censura.

conveniente esperar as delongas da tramitao dos processos judiciais at a

sua final deciso de mrito pelo Plenrio do nosso Pretrio Excelso.
Em 15 de outubro de 2015, os cidados Hlio Pereira Bicudo,
Miguel Reale Jnior e Janana Paschoal, desistem do seu pedido anterior e
apresentam uma nova denncia. Assumindo sua clara vinculao com partidos
da oposio, os cidados apresentaram este seu novo pedido acompanhados
publicamente pelos lderes dos partidos oposicionistas, e de movimentos que,
hoje sabe, recebiam apoio dissimulado destes mesmos partidos5.
Na verdade, este novo pedido de abertura de um processo de
impeachnment contra a Sra. Presidente da Repblica, alm das antigas
denncias j deduzidas anteriormente, apresentava novos fatos apontando
situaes ocorridas aps o dia 1o. de janeiro de 2015, dia em que teve incio o
segundo mandato da Sra. Presidente da Repblica.
A estratgia desse novo pedido era clara. Atendendo a sinalizao
do Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, as oposies sabiam que o
pedido originalmente apresentado no tinha condies jurdicas de prosperar,

V. a respeito as recentes matrias que se referem a udios que demonstram que partidos polticos
financiaram movimentos que apoiavam o impeachment. Como exemplo, cite-se a material da Folha de So
Paulo (28.05.2016) em que se afirma que o MBL (Movimento Brasil Livre), entidade civil criada em 2014
para combater a corrupo e lutar pelo impeachment da presidenta Dilma Rousseff, recebeu apoio financeiro,
como impresso de panfletos, uso de carro de som, de partidos como o PMDB. O movimento negociou
tambm com a juventude do PSDB ajuda financeira, como pagamento de lanches e aluguel de nibus. ()
Quando fundado o MBL se definia como apartidrio. Na internet fazia campanhas para receber financiamento
do public. Os coordenadores do movimento, porm, negociaram e pediram ajuda a partidos pelo menos a
partir desse ano. Atualmente, o MBL continua com as campanhas de arrecadao, mas se define como
suprapartidrio. () J em uma gravao de fevereiro de 2016 a que o UOL teve acesso, Renan dos Santos,
coordenador nacional do MBL, diz a um colega que tinha fechado com partidos polticos para divulger os
protestos de 13 de marco usando as mquinas deles tambm. () Em nota, Renan Santos informa que o
comit do impeachment contava com siglas como DEM, PSDB, SD e PMDB. Ele que foi filiado ao PSDB at
2015, disse que o MBL no criminalize a poltica nem os polticos. A aproximao com as lideranas foi
fundamental para pavimentar o caminho do impeachment Disponvel em: http://folha.com/no1775543.
Acessado em 01 de junho de 2016.

por foa do disposto no art. 86, 4o, da Constituio Federal. De fato, como
adiante melhor se especificar, este dispositivo constitucional, segundo
posio doutrinria majoritria, impede que fatos anteriores ao incio do
mandato presidencial possam ensejar a responsabilidade poltica do Presidente
da Repblica. O prprio Sr. Presidente da Cmara j havia desacolhido
pedidos anteriores, invocando este fundamento.
Por bvio, um acolhimento nesse momento de uma denncia
invocando fatos delituosos anteriores ao incio do mandato da Sra. Presidente
da Repblica, retiraria toda e qualquer credibilidade pblica desta deciso, em
face dos arquivamentos anteriores j decididos. Demonstraria, s claras, no
s o carter arbitrrio desta deciso, mas ainda, de forma escancarada, o
absoluto descompromisso do Presidente da Cmara com a coerncia jurdica.
Alm de tudo isso, a aceitao de uma denncia feita com base em fatos
pretritos ao incio do atual mandato da Presidenta Dilma Rousseff poderia ser
facilmente derrubada no Poder Judicirio.
A prudncia recomendava, assim, que fossem encontrados, o
mais rapidamente possvel, novos fatos que pudessem juridicamente justificar,
dando uma aparncia de coerncia e de seriedade a uma deciso que
porventura viesse a determinar o processamento da denncia oposicionista por
crime de responsabilidade.
Era esta a sinalizao dada pelo Presidente Eduardo Cunha aos
lideres oposicionistas. Pretendia ele deixar tudo perfeitamente ajustado para
que pudesse utilizar, a seu tempo e com eficincia, a arma que tinha contra a
Sra. Presidente da Repblica e o seu governo.

E assim foi feito pelos cidados que renunciaram a seu pedido

anterior e apresentaram a nova denncia. Uma nova denncia que mantinha os
termos da anterior, mas acrescia fatos hipoteticamente ilcitos ocorridos ao
longo do ano de 2015.
A orientao do Presidente Eduardo Cunha havia foi aceita e
executada fielmente.

1.1.2 - CONTEXTUALIZAO POLTICA DA ABERTURA DO

PROCESSO DE IMPEACHMENT
Embora pertencesse um partido que integrava a base de
sustentao parlamentar do governo (PMDB), o Deputado Eduardo Cunha
nunca veio a ter uma real posio de afinamento com a Presidenta da
Repblica Dilma Rousseff.
Logo aps o incio do atual mandato presidencial, esta
circunstncia ficou ainda mais evidenciada. O governo no apoiou o Deputado
Eduardo Cunha para a

Presidncia da Cmara dos Deputados, optando

publicamente por defender outra candidatura6.

Foi, porm, com o avano das investigaes da operao LavaJato que o distanciamento e o acirramento do antagonismo entre o Presidente
da Cmara Eduardo Cunha, seus apoiadores e o Governo foi gradativamente
sendo ampliado. Dias aps vrios mandados de busca e apreenso terem sido
cumpridos contra Senadores da Repblica, tornou-se pblico que um dos
6

O governo da Presidenta Dilma Rousseff, como amplamente noticiado pela imprensa logo ao incio do ano
de 2015, apoiou a candidature do Deputado Arlindo Chinaglia (PT) para a Presidncia da Cmara.

10

delatores do esquema de corrupo que atuava na Petrobrs, o ex-consultor da

Toyo Setal Jlio Camargo, havia prestado depoimento afirmando que o
Presidente da Cmara, sob ameaa de retaliao, havia pedido uma propina no
valor de US$ 5 milhes de dlares.
A reao do Presidente da Cmara no se fez esperar.
Imediatamente, no dia 15 de julho de 2015, o Deputado Eduardo Cunha
declarou publicamente o seu rompimento com o governo, conforme
amplamente noticiado por toda a imprensa.
Sem nenhum pudor ou constrangimento, o Presidente da Cmara
no escondeu as razes pelas quais passava a se alinhar com as foras de
oposio ao governo. Ele acusou o governo de ter se articulado com o Sr.
Procurador-Geral da Repblica para incrimin-lo na Operao LavaJato, com o objetivo de constranger o parlamento. Assim registrou a
grande imprensa:
EDUARDO CUNHA ANUNCIA ROMPIMENTO COM O
GOVERNO E DIZ QUE OPOSIO
Presidente da Cmara acusou o Planalto de orquestrar
denncias contra ele. Nessa quinta (16), delator acusou Cunha
de ter pedido propina de US$ 5 mi.
O presidente da Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha
(PMDB-RJ), anunciou nesta sexta-feira (17) seu rompimento
poltico com o governo Dilma Rousseff. Segundo Cunha, a
partir de agora ele passar a integrar as fileiras de oposio
gesto petista. Eu, formalmente, estou rompido com o
governo. Politicamente estou rompido, enfatizou Cunha em
coletiva imprensa no salo verde da Cmara.
(...)

11

O peemedebista acusa o Palcio do Planalto de ter se

articulado com o procurador-geral da Repblica, Rodrigo
Janot, para incrimin-lo na Operao Lava-Jato. Nessa quinta
(16), o ex-consultor da Toyo Setal Jlio Camargo relatou
Justia Federal do Paran que Cunha lhe pediu propina de US$
5 milhes.
Um dos delatores do esquema de corrupo que atuava na
Petrobras, Camargo afirmou em seu depoimento, em Curitiba,
que foi pressionado por cunha a pagar US$ 10 milhes em
propina para que um contrato de navios-sonda da estatal fosse
viabilizado. Do total do suborno, contou o ex-consultor,
Cunha disse que era merecedor de US$ 5 milhes.
Camargo que ex-consultor da empresa Toyo Setal, afirmou
Justia que, sem ter recurso para pagar a propina exigida,
Cunha o ameaou com um requerimento na Cmara,
solicitando que os contratos dos navios-sonda fossem enviados
ao Ministrio de Minas e Energia para avaliao e eventual
remessa para o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
(...)
Aps o teor do depoimento de Jlio Camargo vir tona, o
Presidente da Cmara rebateu as acusaes e disse que o
procurador-geral da Repblica, a mando do governo, obrigou
o delator a mentir em seu depoimento para constranger o
Legislativo. Na viso dele, o planalto est por trs de uma
tentativa de constranger o parlamento, em articulao com o
procurador-geral da Repblica.
Nessa sexta, Eduardo Cunha acusou o governo de ter
orquestrado uma ao faranica para constranger o
Congresso Nacional, com os mandados de busca e apreenso
da Polcia Federal executados na ltima tera (14) nas casas
dos senadores Fernando Collor (PTB-AL), Fernando Bezerra
Coelho (PSB-PE) e Ciro Nogueira (PP-PI).
Impeachment
Indagado sobre se o fato de passar para a oposio poderia
influenci-lo a autorizar a abertura de um processo de
impeachment da presidente Dilma Rousseff, Cunha ressaltou
que o seu novo posicionamento poltico no ter influncia.
Eu no vou fazer algo ilegal pelo meu posicionamento
poltico, declarou.

12

O presidente sempre defendeu que deve ser tratado, na forma

constitucional e legal, e no como recurso eleitoral. Eu no
vou mudar uma vrgula. No tenho irresponsabilidade com as
contas pblicas. No acho que tem que tacar fogo no pas,
acrescentou Cunha.
Aloprados
Sem citar nomes, o presidente da Cmara afirmou que existe
um bando de aloprados no palcio do Planalto que age contra
ele. A relao de Cunha com o Executivo ficou extremamente
tensa desde que ele assumiu o comando da casa legislativa, em
fevereiro.
Em meio eleio interna da Cmara, ele criticou o fato de o
governo ter apoiado a candidatura de seus adversrio, o
deputado Arlindo Chinaglia (PT-SP).
Diante da derrota do deputado petista, Cunha se negou a
manter interlocuo poltica com o ento Ministro das
Relaes Institucionais, Pepe Vargas, que era o responsvel
pela articulao poltica do Planalto com o Legislativo.
Enfraquecido no cargo, Pepe foi transferido posteriormente
para a Secretaria de Direitos Humanos.
Segundo Cunha, o governo tem dio dele e age para
constranger o Legislativo. O governo nunca me quis e no
me quer como presidente da Cmara. O governo no me
engole, tem um dio contra mim. Tem um bando de aloprados
no Planalto que vive desse tipo de circunstncia, de criar
constrangimento.
(...)
Crticas a Srgio Moro
Um juiz que acha que o dono do pas. Acha que o dono do
Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia.
Vamos entrar com uma reclamao no Supremo. J que estou
sendo acusado, quero que o processo v para o Supremo,
disse.
(...)
Retaliaes
Em retaliao ao governo, Eduardo Cunha ameaa nos
bastidores instalar uma srie de CPI/s incmodas ao governo,
como a do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDES) e a dos fundos de penso.

13

Ele tambm j prepara terreno para votar as contas do governo

de 2014 da presidente Dilma, que devem ser julgadas em
agosto pelo TCU. Auditores da corte apontaram diversos
indcios de irregularidades, incluindo as chamadas pedaladas
fiscais, que so os atrasos de repasses do governo a bancos
pblicos para pagamento de programas sociais, como o Bolsa
Famlia. Para o TCU, essa prtica configura emprstimo e
viola a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Cunha anunciou que ir comear a votar as contas pendentes
de governos anteriores em agosto, o que abrir terreno para
analisar a de Dilma em seguida. O peemedebista j avisou
tambm que essa anlise ser poltica e no tcnica, como
quer o Planalto.
Cunha disse ainda que dever decidir, em at 30 dias, se aceita
ou no o pedido de abertura de processo de impeachment da
Presidente da Repblica apresentado, em maio, por integrantes
do Movimento Brasil Livre (MBL).7

O rompimento pblico do Presidente Eduardo Cunha com o

governo tinha uma clara dimenso poltica. No s o seu poder institucional
estaria colocado contra o governo, mas como tambm a absurda tese de
conluio da Sra. Presidenta Dilma Rousseff com o Procurador-Geral da
Repblica, Rodrigo Janot, apresentava uma dimenso oculta de ameaa. Ou o
governo agia para obstar as investigaes da Lava-Jato, criando
obstculos s aes da Polcia Federal e do Ministrio Pblico, ou as
retaliaes seriam inevitveis. Criao de Comisses Parlamentares de
Inqurito, votaes de projetos de lei realizadas com o objetivo prejudicar a
economia do pas e aumentar a crise pela qual o pas passava, rejeio das

Disponvel em: http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/07/eduardo-cunha-anuncia-rompimento-politicocom-o-governo-dilma.hatml

14

contas presidenciais e at mesmo o impeachment eram sinalizados como

instrumentos de ataque.
A ao do Presidente Eduardo Cunha e do seu grupo parlamentar
a partir daquele momento no vislumbraria mais limites. Embora dissesse de
forma hipcrita que no iria mudar de posio em relao aos pedidos de
impeachment da Sra. Presidente da Repblica, o ultimatum havia sido dado: se
o governo no viesse a agir para impedir as investigaes, ele faria o
possvel

para explodi-lo, pouco importando

para

pas

as

consequncias desta ao inconsequente.

De fato, aps o seu rompimento, o Presidente da Cmara
notificou todos os cidados que haviam apresentado denncias por crime de
responsabilidade contra a Sra. Presidenta da Repblica, ao mesmo tempo que
afirmava que em 30 (trinta) dias decidiria sobre a abertura ou no de um
processo de impeachment. A leitura poltica desse comportamento era bvia.
O processo visando a destituio do governo poderia ser aberto, se
naquele prazo, a Sra. Presidenta no tomasse medidas para salvaguardar
a ele e a todos que estavam sendo ameaados pela operao Lava Jato.
A imprensa bem registrou os comportamentos que obviamente
indicavam a ameaa implcita e imoral do Sr. Presidente da Cmara:
ACUADO POR DENNCIA DE DELATOR CUNHA
ROMPE COM DILMA E ABRE CPIs
Investigado pela Lava Jato e sob suspeita de ter recebido US$
5 milhes de propina, presidente da Cmara anuncia ruptura
com o governo, solicita a aliado que reescreva pedido de
impeachment de Dilma e cria comisses de investigao

15

Braslia Nem bem oficializou seu rompimento com o

governo, o presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDBRJ), deu incio s retaliaes ao Palcio do Planalto,
acusado por ele de querer prejudica-lo com as investigaes
da Operao Lava-Jato da Polcia Federal.
No fim desta manh, Cunha anunciou que passava a condio
de oposio ao Planalto. Foi a primeira resposta denncia de
ter cobrado propina de US$ 5 milhes, feita pelo lobista Jlio
Camargo. A segunda veio na forma do anncio de duas novas
CPIs para tentar impor mais desgaste ao governo: criou a CPI
do BNDES e autorizou a dos Fundos de Penso.
O

deputado encaminhou ofcio ao deputado

Jair

Bolsonaro (PP-RJ) e a outros dez cidados para que

refizessem em dez dias, por erro de formatao, seus
pedidos de impeachment contra a presidente Dilma
Rousseff. Nesta sexta, via redes sociais, Cunha informou
que vai receber em 30 dias parecer jurdico sobre pedido
de impeachment de Dilma.
A solicitao foi feita pelo Movimento Brasil Livre (MBL).
No Facebook o deputado disse que a avaliao das contas da
presidente pode custar seu mandato. Vou incluir mais uma
justificativa no meu requerimento. Semana que vem,
apresento ele atualizado, disse Bolsonaro
Aliados do presidente da Cmara esperam a rejeio das
contas de 2014 de Dilma, a partir de recomendao do
Tribunal de Contas da Unio, o que pode acabar em
impeachment por

crime de responsabilidade. Pessoas

prximas a Cunha j do como certas a reprovao das contas.

16

Na quinta-feira passada, o presidente da Cmara j havia dito

que o julgamento no Congresso seria poltico.
As retaliaes, no entanto, no devem parar por ai. Dilma
tambm deve enfrentar mais dificuldade para aprovar projetos
de interesse do governo na Cmara. Na volta do recesso, o
governo deve ter rejeitados projetos prioritrios, como a
reforma do ICMS e a repatriao de recursos no exterior,
segundo aliados polticos.
O pacote de retaliaes deve se estender CPI da Petrobrs,
sob o controle de um deputado da sua tropa de
choque(PMDB-PB)
(...)
A oposio entende que o rompimento agrava a crise
institucional. A guerra fira virou guerra total. Haver
destruio de parte a parte, disse um lder oposicionista
que preferiu o anonimato.8 (grifos nossos)
.............................................................................................
CUNHA ROMPE COM O PT E FALA EM EXPLODIR O
GOVERNO
Saiba que o presidente da Cmara agora oposio ao
governo. Eu formalmente estou rompido com o governo.
Politicamente estou rompido, disse Eduardo Cunha (PMDBRJ) nesta manh, a poucas horas de seu pronunciamento em
cadeia nacional; ele disse que, como poltico, vai tentar
convencer o PMDB a seguir o mesmo caminho; a deciso

Disponvel em:
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-cira-cpi-do-bndes-apos-romper-com-governo,1727327

17

foi motivada pela acusao ontem, de que o peemedebista

teria recebido US$ 5 milhes em propina; o deputado disse
que a operao Lava Jato uma orquestrao do
governo e que ele tem direito a ser julgado no STF; Vamos
entrar com uma reclamao para que venha (o processo) para
o Supremo e no fique nas mos de um juiz que acha que
dono do pas, atacou, em relao a Sergio Moro; a aliados,
ele tem dito que ir explodir o governo9. (grifos nossos)

A oposio exultava com essa oportunidade nova que se abria no

cenrio poltico brasileiro. Desde o resultado das eleies presidenciais, em
vitria conquistada pela Sra. Presidenta Dilma Rousseff com uma margem
estreita de votos, a oposio buscava atacar frontalmente o governo eleito.
Pedido de recontagem de votos e de auditoria nas mquinas e coletaram os
votos, impugnao s contas eleitorais, pedidos de investigao no Tribunal
Superior Eleitoral, vinham sendo uma constante da guerra poltica que no
havia se encerrado com o incio do segundo mandato presidencial. Dessa
forma, os acenos do Presidente da Cmara e dos seu grupo parlamentar
`abertura de um processo de impeachment contra a Presidente da Repblica
soavam como msica aos olhos dos setores oposicionistas que ainda no
haviam absorvido a derrota nas urnas.
Para se ver atendido pelo governo no que queria ou para
desestabiliz-lo definitivamente, o Presidente Eduardo Cunha comeou a
investir ferozmente na criao de um clima agudo de instabilidade poltica e
econmica. Um dos meios mais eficazes que encontrou foi colocar em
9

Disponvel em: http://www.brasil247.com/pt/247/poder/189305/Cunha-rompe-com-PT-e-fala-em-'explodiro-governo'.htm . Acessado em: 01 de junho de 2016.

18

votao na Cmara dos Deputados projetos que traziam grave

comprometimento econmico para o pas, como por exemplo projetos de lei
que tratavam de ajustes salariais. Ao mesmo tempo, usava toda a sua fora
institucional e poltica para no permitir a provao de projetos que
pudessem estabelecer novas situaes que pudessem garantir a
estabilidade financeira do pas.
Com isso, o Presidente Eduardo Cunha criava uma situao
permanente de instabilidade em todo o pas. A gravidade da sua conduta
chegou a tal ordem que a grande mdia comeou a chamar estas iniciativas
desestabilizadoras do quadro poltico e econmico de pautas-bomba.
Integravam as chamadas pautas-bomba, dentre outras medidas
que foram se sucedendo no tempo:
1) a aprovao de uma alterao da Constituio que ampliava o
salario de todos os policiais militares do pas e que aumentaria em R$ 60
bilhes os gastos do governo (PEC 300);
2) a derrubada de vetos da Sra. Presidente da Repblica a projetos
de lei aprovados, inclusive o de reajuste para servidores da Justia Federal. A
entrada em vigor destes textos legislativos resultaria em um impacto de R$
25,7 bilhes;
3) a aprovao de um projeto de lei que equipara o rendimento do
FGTS (Fundo de Garantia por tempode Servio), de 3% ao ano mais TR (taxa
referencial), ao da poupana, 6,17% ao ano para os depsitos feitos a partiri de
2016. Embora no afete diretamente as contas governamentais, a a provao
deste projeto implica em aumento de custo para a construo civil;

19

4) a aprovao de uma alterao da constituio que equipararia

salrios da Advocacia Geral da Unio e de delegados federais aos do
Judicirio, podendo significar gastos adicionais de R$ 2 bilhes ao ano (PEC
443);
5) o retardamento da votao do projeto do governo de prorrogar
e ampliar o mecanismo que d maior liberdade no manejo oramentrio, a
chamada DRU(Desvinculao de Receitas da Unio). O impacto desta medida
poderia chegar a R$ 121, 7 bilhes10.
A repercusso destas medidas era imensa, como noticiava a
imprensa:
SAIBA O QUE SO AS PAUTAS-BOMBA NAS MOS
DO CONGRESSO CONTRA O GOVERNO
A corroso do apoio presidente Dilma Rousseff tem gerado
uma rebelio do Congresso por meio das chamadas pautasbomba, com potencial de ampliar a crise pela qual o
governo passa.
Eles so projetos de lei como ajustes salariais, ou o bloqueio
de novas formas de arrecadao que dificultam que se coloque
a economia nos trilhos, poupe gastos e atinja a meta fiscal.
Essa economia que o Estado se compromete a fazer
anualmente para manter a dvida sob controle foi reduzida em

10

A definio de pautas-bomba, com o claro objetivo de retaliar ou de desestabilizar o governo foi uma
realidade permanente da Presidncia de Eduardo Cunha desde o momento da sua declarao de rompimento
politico com o governo. Apenas como exemplo, em fevereiro de 2016, aps perder a indicao da liderana
da sua bancada, foi programada a votao de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) pela qual o
governo teria que deixar de destinar um mnimo de 15% da receita corrente para Sade, para elevar este
percentual para 18,7% em cinco anos. O impacto seria de R$ 15 bilhes em 2017 e de R$ 207,1 bilhes at
2022. Disponvel em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-programa-pauta-bomba-de-r-207-1bilhoes,10000018003

20

julho de 1,1% para 0,15% do PIB, ou de R$ 66,3 bilhes para

R$ 8,747 bilhes.
Se o governo foi malsucedido em chegar a esse valor, a
dvida deve crescer. Entre seus possveis efeitos esto
aumento da inflao e queda da confiana do mercado.
Um exemplo desse risco a avaliao recente pela agncia
de risco Standard & Poors de que, atingido pela
Operao Lava Jato, o Congresso vem travando propostas
do governo que em tese ajudariam a tirar o pais do
atoleiro. Com isso, a agncia alterou a classificao
brasileira e de oito empresas para mais perto do grau
especulativo.
(...)
Com a recesso, que afeta a arrecadao de tributos, o
governo tem encontrado dificuldades para cumprir a
chamada meta fiscal, ou seja, a economia que ele
prometeu para fazer manter a dvida pblica sobre
controle.11 (grifo nosso)

A respeito, o jornalista lio Gaspari publicou em sua coluna o

peculiar histrico das aes do Presidente da Cmara em momentos marcantes
da Operao "Lava-Jato", demonstrando sua clara atuao abusiva na busca
de pressionar o governo a paralisar as investigaes:

11

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/08/1664711-saiba-o-que-sao-as-pautasbomba-nas-maos-do-congresso-contra-o-governo.shtml

21

"Cunha foi eleito presidente da Cmara em fevereiro, entrou

atirando e anunciou que convocaria os 39 ministros da
doutora Dilma para sabatinas. Onze dias depois, colocou em
votao e viu aprovada a imposio do oramento impositivo.
Surgira a expresso pauta-bomba. Em maro o doutor
entrou na lista do Janot e passou a ser investigado pelo
Supremo Tribunal Federal. Uma semana depois, outra bomba:
a Cmara aprovou uma mudana no clculo do salrio
mnimo. No dia 17 de abril o banco Julius Baer fechou as
duas outras contas ativas (Netherton e Kopek), que Cunha
talvez tenha suposto serem inalcanveis. Bomba de novo:
menos de um ms depois a Cmara aprovou mudanas no
clculo do fator previdencirio. Em agosto o juiz Srgio Moro
aceitou

uma

denncia

do

Ministrio

Pblico

contra

Henriques. Bomba: a Cmara aprovou a proposta de emenda

constitucional que vincula os salrios de advogados pblicos e
policiais aos vencimentos dos ministros do Supremo Tribunal
Federal. Em setembro, como era de se prever, Henriques foi
preso. Desde o bloqueio da conta Acona isso era pedra
cantada. Todas as bombas aprovadas pela Cmara, bem como
aquelas que esto guardadas no paiol podem ser defendidas
em discusses pontuais. O problema que, no conjunto,
simplesmente destroem as finanas do pas. Custam R$ 284
bilhes ao longo dos prximos anos." 12

Como o governo no desse mostras que queria negociar com o

Presidente da Cmara, o seu dilogo com a oposio se intensificava a cada
dia.
12

Folha de So Paulo. "Cunha sequestrou o governo e a oposio". Disponivel em:

http://www1.folha.uol.com.br/colunas/eliogaspari/2015/10/1695352-cunha-sequestrou-o-governo-e-aoposicao.shtml. Acessado em: 01 de junho de 2016.

22

De acordo com o j anotado no item antecedente13, em 31 de

agosto de 2015, Hlio Pereira Bicudo e Janana Conceio Pascoal entram
com a denncia original por crime de responsabilidade contra a Sra.
Presidente da Repblica. Logo aps, atendendo a uma notificao
encaminhada pelo Presidente da Cmara para que adequaes fossem feitas no
pedido, um requerimento foi apresentado pleiteando a incluso como
denunciante de Miguel Reale Jr., ex-Ministro da Justia de Fernando Henrique
Cardoso e militante filiado do principal partido da oposio (PSDB)14.
Dentro do que pretendiam o grupo poltico do Deputado Eduardo
Cunha e as oposies, os fatos continuavam a se suceder seguindo uma
estranha e perversa marcha contra a Sra. Presidente da Repblica. Conforme
noticiado pela imprensa e acima reproduzido, o Presidente Eduardo Cunha j
havia intudo que as contas da Sra. Presidenta da Repblica relativas ao
exerccio de 2014 seriam rejeitadas pelo Tribunal de Contas da Unio.
Foi exatamente o que ocorreu, no dia 7 de outubro de 2015.
Acolhendo por unanimidade o parecer do Ministro e ex-Deputado
Federal Augusto Nardes (tambm submetido a investigao pela Procuradoria
Geral da Repblica por ser acusado de receber R$ 1,65 milho de uma

13

V. item I.A.1, supra.

14

Observe-se que o cidado Hlio Pereira Bicudo h muito tempo j havia se indisposto e desfiliado do
Partido dos Trabalhadores, passando em eleies a ter um claro alinhamento publico com candidaturas do
PSDB. J a cidad Janaina Conceio Paschoal, segundo foi revelado ao longo da instruo deste processo,
chegou a ser contratada pelo PSDB, segundo ela prpria declarou e consta dos presents autos, para fazer
estudos jurdicos sobre o impeachment. Destes seus estudos teria nascido o seu desejo voluntrio de
encaminhar
o
pedido
de
denncia
por
crime
de
responsabilidade.
Note-se ainda que alm dos trs cidados proponentes da denncia que motivaria o presente processo, um dos
prprios movimentos que subscreveram o seu apoio a este encaminhamento o MBL -, conforme retratado
acima, recebia recursos de partidos oposicionistas, inclusive mantendo tratativas a respeito com o prprio
PSDB.

23

empresa suspeita de envolvimento com fraudes fiscais15), a Presidenta da

Repblica Dilma Rousseff teve as suas contas rejeitadas. Foi a primeira vez
que o Tribunal de Contas da Unio encaminhou ao Congresso Nacional
um parecer pela rejeio das contas de um Presidente da Repblica,
desde 1937. Ao longo desse perodo este rgo de controle sempre havia
aprovado, com ou sem ressalvas, as contas encaminhadas pelo
Executivo16.
Esse

fato,

obviamente,

colocou

gua

no

moinho

do

impeachment, na medida em que a oposio, obviamente, anunciava que

utilizaria esta deciso do Tribunal de Contas para reforar a tese de que a
presidente deve ser retirada do cargo por descumprir a lei 17.
No escondendo suas intenes e a sua estratgia, revelou
publicamente o Deputado Eduardo Cunha que atenderia a pedido da oposio
e gentilmente postergaria a anlise de denncia por crime de
responsabilidade originalmente apresentada por cidados a ela vinculados,
para que pudesse ser esta aditada com fatos novos que viriam a robustecla18. Com isso sinalizava ao governo que se no houvesse uma clara
15

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/10/1691012-ministro-do-tcu-se-torna-alvo-deinvestigacao-sobre-fraudes-fiscais.shtml

16

Disponvel em:
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-rejeita-contas-de-dilma-porpedaladas-fiscais,1776349
17

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/10/1691438-dilma-e-a-primeira-presidente-a-tersua-contas-reprovadas-no-tcu.shtml

18

"As oposies me procuraram pedindo que no analisasse o do Hlio Bicudo, porque est sendo feito um
aditamento, e em funo disso, vou respeitar." Cmara Notcias. "Cunha: liminar do STF no muda papel do
presidente
da
Cmara
no
pedido
de
impeachment".
Disponvel
em:
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/RADIOAGENCIA/498048-CUNHA-LIMINARDO-STF-NAO-MUDA-PAPEL-DO-PRESIDENTE-DA-CAMARA-NO-PEDIDODEIMPEACHMENT.html. Acessado em: 31 de maro de 2016.

24

interveno a seu favor, ele cada vez mais atenderia aos desejos
oposicionistas.
E foi nesse contexto turbulento de desestabilizao induzida e
planejada que a oposio apresentou uma nova denncia por crime de
responsabilidade, em clara combinao com o Presidente Eduardo Cunha, no
momento poltico em que ainda ressoavam fortemente os ecos da deciso do
TCU que rejeitou as contas do exerccio de 2014. De acordo com a orientao
da Presidncia da Cmara, a nova denncia deveria apontar tambm fatos
relativos ao exerccio de 2015 para que

pudesse ser aceita, sem

constrangimentos jurdicos e polticos.

Desta forma previamente ajustada, tudo foi executado em perfeita
harmonia entre o Deputado Eduardo Cunha e os partidos de oposio. No dia
15 de outubro, com os denunciantes abrindo mo da denuncia anterior que
ofertaram, reiteraram e aditaram poucos dias antes, foi apresentada a nova
denncia, conforme j narrado no item anterior desta defesa19. A imprensa
noticiou: o requerimento o mesmo texto do anterior, com a incluso de as
pedaladas fiscais terem continuado em 201520.
Agora, tendo sobre a sua mesa uma nova denncia de crime de
responsabilidade que fazia referencia a hipotticos atos ilcitos que teriam
ocorrido ao longo do ano de 2015, tinha o Sr. Presidente da Cmara Eduardo
Cunha uma forte arma nas mos para prosseguir com seus objetivos escusos.

19

V item I.A.1, supra.

20

Disponvel em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,bicudo-e-reale-protocolam-novo-pedido-deimpeachment-da-presidente-dilma-,1780214

25

Utilizou esta arma, como sempre, em proveito prprio.

Deveras, a continuidade da operao Lava-Jato, sem que o
governo fizesse qualquer interveno para proteger quem quer que seja do
mundo poltico, agravava ainda mais a situao do Deputado Eduardo Cunha.
Novos fatos surgiam a cada dia, revelando seu provvel envolvimento em
outros ilcitos, fazendo com que a Procuradoria-Geral da Repblica viesse a
determinar abertura de novos inquritos para investig-lo.
Mais uma vez, dando curso sua j conhecida estratgia, o
Presidente da Cmara voltou a relacionar as investigaes a que estava
submetido a um absurdo conluio entre o governo e a Procuradoria-Geral da
Repblica. Nesse sentido declarou imprensa, deixando que todos
vislumbrassem a possibilidade de que poderia utilizar, a qualquer momento, a
arma que tinha em mos, qual seja, a deciso de abertura do processo de
impeachment:
Trata-se de uma clara perseguio movida pelo
procurador-geral da Repblica. muito estranha essa
acelerao de procedimentos s vsperas da divulgao de
decises sobre pedidos de abertura de processo de
impeachment,

procurando

desqualificar

eventuais

decises, seja de aceitao ou de rejeio, do presidente da

Cmara.21 (grifo nosso)

21

Cmara Notcias. "Assessoria da Presidncia da Cmara divulga nota sobre denncias contra Cunha".
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/498310-ASSESSORIA-DAPRESIDENCIADA-CAMARA-DIVULGA-NOTA-SOBRE-DENUNCIAS-CONTRA-CUNHA.html.

26

Diante da gravidade dos fatos que o envolviam e da presso da

opinio pblica para que fosse aberto na Comisso de tica da Cmara dos
Deputados um processo para a cassao do seu mandato, o Presidente Eduardo
Cunha comeou a navegar de forma cautelosa e ardilosa entre dois mares
revoltos. Para a oposio, acenava com a possibilidade de aceitar a denncia
por crime de responsabilidade, desde que recebesse o apoio necessrio para
obstar o andamento do processo de cassao do seu mandato. Para o governo,
enviava emissrios que diziam que ele no abriria o processo de impeachment
solicitado pela oposio, desde que fosse garantido que os Deputados do
Partido dos Trabalhadores no votariam contra ele na abertura do processo de
cassao.
Jogava, assim, com os setores da oposio, ao mesmo tempo em
que tentava coagir o governo. Com o seu permanente descompromisso tico,
colocou em leilo a abertura de um processo por crime de responsabilidade
contra a Sra. Presidente da Repblica. E enquanto aguardava os lances,
deixava o tempo correr, a espera de dias melhores. Ego in portu navigo22,
era o revelado modo de agir da autoridade parlamentar maior da Cmara dos
Deputados, naquele instante.
O processo de impeachment era, assim, encarado pelo Presidente
Eduardo Cunha como a sua verdadeira tbua de salvao, em face do
processo de cassao do seu mandato. A respeito, registrou a imprensa:
IMPEACHMENT 'TBUA DE SALVAO' DE
EDUARDO CUNHA"

22

Navegando no porto.

27

Braslia, 10/10/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo

Cunha (PMDB-RJ), tem o cronograma do processo de
impeachment da presidente Dilma Rousseff como sua tbua
de salvao contra a ameaa de cassao do mandato diante
das denncias envolvendo contas na Sua em nome dele e de
parentes. Por isso, Cunha d sinais de que no vai ceder
presso da oposio, que quer ver o processo de impedimento
instaurado at o fim do ms, diante do enfraquecimento da
presidente.23

Como ficava evidente para a opinio pblica a articulao entre o

Presidente Eduardo Cunha e os partidos de oposio, procuravam estes
construir publicamente a imagem de que defendiam posies contrrias a ele,
ao mesmo tempo que continuavam a com ele a manter entendimentos sobe a
abertura do processo de impeachment.
Ele prprio, alis, com a habitual transparncia com que
habitualmente revela seu modus operandi, em uma destas rodadas de
entendimentos, chegou a verbalizar aos lderes oposicionistas, sem qualquer
constrangimento:

SE EU DERRUBO DILMA AGORA, NO DIA SEGUINTE,

VOCS QUE VO ME DERRUBAR"
Em reunio realizada na manh desta tera-feira (13) na
residncia oficial da Cmara, o presidente da Casa, deputado
23

Disponvel em: https://www.aebroadcastweb.com.br/Politico/Default.aspx

28

Eduardo Cunha (PMDB-RJ), foi direto com os lderes da

oposio: "Se eu derrubo Dilma agora, no dia seguinte,
vocs que vo me derrubar", disse.
Na conversa pela manh, Cunha ainda demonstrava
desconforto em relao a nota da oposio, divulgada no
ltimo sbado, que defendia sua sada, mesmo o texto tendo
sido negociado com ele. Em conversas mais reservadas,
Cunha quer garantias de que conseguir preservar o seu
mandato. Alguns partidos da oposio sinalizam que
podem tentar segurar um processo de cassao contra o
presidente da Cmara dentro do Conselho de tica.
Mesmo assim, no PSDB, a avaliao de que Cunha ainda
pode fazer um acordo com o governo, caso perceba que
no haver os 342 votos necessrios para abrir um
processo

de

impeachment

da

presidente

Dilma

Rousseff.24

Se agravou, todavia, ainda mais a situao do Deputado Eduardo

Cunha no mbito da Operao Lava Jato. A revelao de

provas

inquestionveis sobre a existncia de contas secretas que possua em bancos

suos, beneficiando a si e a seus familiares, o colocaram agora numa posio
insustentvel perante a opinio pblica. Suas explicaes foram pfias. O
tempo de indefinio quanto a tomada de qualquer posio em relao
abertura do processo de impeachment chegara ao seu fim.

24

"Se derrubo Dilma, no dia seguinte vocs me derrubam, diz Cunha oposio". Disponvel em:
http://g1.globo.com/politica/blog/blog-do-camarotti/post/se-derrubo-dilma-no-dia-seguinte-voces-mederrubam-diz-cunha-oposicao.html. Acessado em: 31 de maio de 2016.

29

As bancadas parlamentares de oposio, aps constrangimentos

pblicos gerados pela negociao em que buscava convencer o Sr. Presidente
da Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha, de que teria um "salvo-conduto"
quanto sua cassao caso viesse a abrir o processo de impeachment,
assumiram uma nova conduta. Em face do desgaste pblico pelo qual
passavam por incentivarem essa torpe barganha, lderes oposicionistas foram
compelidos pelas circunstncias a anunciar que passavam a defender o
afastamento do Deputado Eduardo Cunha.
OPOSIO PEDE AFASTAMENTO DE EDUARDO
CUNHA
Em nota conjunta, os partidos de oposio defenderam neste
sbado o afastamento de Eduardo Cunha do cargo de
presidente da Cmara. Assinam o documento os lderes
Carlos Sampaio (PSDB), Mendona Filho (DEM), Arthur
Maia (Solidariedade), Rubens Bueno (PPS), Fernando
Bezerra Filho (PSB) e Bruno Arajo (bancada da minoria). A
despeito do revs, Cunha reafirmou que no cogita renunciar
ou pedir licena do cargo.
Com a nota deste sbado, o bloco da oposio rompe a aliana
ttica que mantinha com Cunha. O deputado era preservado
de ataques, na expectativa de que despachasse na prxima
tera-feira o pedido de abertura de processo de impeachment
contra Dilma Rousseff, formulado pelos juristas Hlio Bicudo
e Miguel Reale Jnior.
O apoio da oposio permanncia de cunha no comando da
Cmara ruiu nesta sexta-feira, depois que ganharam o
noticirio detalhes sobre as contas que o presidente da
Cmara dizia no possuir na Suia. Conforme noticiado aqui,

30

a articulao do desembarque comeou a ser discutida j na

noite passada.
A oposio decidiu se mexer porque as novidades tornaram
insustentvel o apoio a Cunha, ainda que velado. Revelaramse dados sobre a origem da propina recebida por Cunha, sobre
o corruptor, sobre o intermedirio dos repasses, sobre o banco
em que foram feitos os depsitos e sobre a utilizao que o
deputado e sua famlia fizeram do dinheiro de m origem.
Diante da precariedade da situao de Cunha, at aliados mais
prximos do deputado sugerem que ele negocie o afastamento
da presidncia em troca da preservao do mandato. Algo
semelhante ao que fez, em 2007, o senador Renan Calheiros.
Por ora, Cunha se recusa a abrir esse tipo de negociao.
Vai abaixo a ntegra da nota dos lderes das legendas
oposicionistas:
Sobre as denncias contra o deputado Eduardo Cunha,
noticiadas pela imprensa, os partidos de oposio (PSDB,
Solidariedade, PSB, DEM, PPS e Minoria), atravs dos seus
lderes Carlos Sampaio, Arthur Maia, Fernando Bezerra Filho,
Mendona Filho, Rubens Bueno e Bruno Arajo, defendem o
seu afastamento do cargo de presidente, at mesmo para que
ele possa exercer de forma adequada, o seu direito
constitucional ampla defesa25

Agora, diante desse novo posicionamento das bancadas

oposicionistas, a no abertura do processo de cassao do mandato do

25

Disponvel em: http://josiasdesouza.blogosfera.uol.com.br/2015/10/10/oposicao-pede-afastamento-deeduardo-cunha/

31

Presidente Eduardo Cunha s dependeria da posio dos parlamentares

alinhados com o governo. Segundo os clculos evidenciavam, os votos dos
trs parlamentares petistas que integravam o Conselho de tica da Cmara dos
Deputados passavam a ser decisivos para a tomada desta deciso.
Por isso, muitos dias antes desta reunio em que seria decidida a
abertura do processo de cassao do mandato parlamentar do Deputado
Eduardo Cunha, o Presidente da Cmara no teve nenhum pudor em enviar
alguns emissrios ao governo para afirmar que caso o governo no
centralizasse a bancada do PT para somar seus votos contra a abertura do
seu processo de cassao, ele promoveria a imediata abertura do processo de
impeachment proposto por cidados vinculados oposio, como vingana e
retaliao.
A esse respeito noticiou a revista Isto :
"Na quinta-feira 26 [de novembro], Cunha usou
interlocutores para enviar ao governo o seguinte
recado: ou ter a garantia dos votos dos trs
petistas do Conselho de tica em seu favor, ou
colocar o pedido de impeachment contra a
presidente Dilma Rousseff para ser apreciado
pelo plenrio da Cmara."26

Como em um dito real absolutista, anunciava-se, assim, de

pblico, o desvio de poder que poderia ser praticado, caso a Sra. Presidenta
da Repblica, o seu governo e o seu partido, no cedessem explcita
chantagem do Presidente da Cmara dos Deputados.
26

Disponvel em: http://www.istoe.com.br/reportagens/441644_O+VALE+TUDO+DE+CUNHA.

32

As pginas dos jornais do dia em que o Conselho de tica se

preparava para votar o parecer preliminar que visava a dar sequncia ao
processo por quebra de decoro parlamentar contra Eduardo Cunha tambm
proclamavam em alto e bom som a torpe ameaa:
CUNHA VINCULA IMPEACHMENT A VOTO DE
PETISTAS
Braslia, 1/12/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo
Cunha (PMDB-RJ), deu indicaes ao Planalto de que, se os
trs petistas que integram o Conselho de tica da Casa
votarem pela abertura do processo por quebra de decoro, ele
vai retaliar e dar prosseguimento a pedidos de impeachment
da presidente Dilma Rousseff. (...)
Se os petistas atenderem ao pedido de Cunha, ele j informou
a interlocutores da presidente que segura o impeachment.
Est nas mos deles. Tudo depende do comportamento do
PT, teria dito Cunha, segundo interlocutores da presidente. 27
.............................................................................................
ANLISE POLTICA: CHANTAGENS, CHANTAGENS
(...)
Cunha no esconde de sua tropa de choque que retaliar a
presidente Dilma Rousseff e decidir pela abertura de
processo de impeachment da chefe do governo se os trs

27

Disponvel em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-vincula-impeachment-a-voto-de-petistas-imp-1804698#

33

deputados do PT no Conselho de tica votarem a favor da

abertura do processo de perda de mandato. (...)28
.............................................................................................
CUNHA AMEAA IMPEACHMENT, E PETISTAS
DISCUTEM SALV-LO
(...)
Segundo interlocutores de Cunha, ele no descarta a
possibilidade de acatar um pedido de impedimento da
presidente se os petistas votarem contra ele. (...)
O PT tem trs integrantes titulares no Conselho, votos
considerados cruciais para pender a balana para um dos
lados.29

Diante da gravidade das acusaes que atingem o Sr. Presidente

da Cmara, Eduardo Cunha, a Sra. Presidenta da Repblica Dilma Rousseff
no fez, naturalmente, nenhuma gesto para que o seu partido e os deputados
que o representavam no Conselho de tica votassem a favor da imoral e pouco
republicana inteno do Presidente da Cmara. A proposta, revestida da
condio de uma verdadeira chantagem, era, para qualquer governante
honrado, inaceitvel. E mesmo sabendo dos tormentos que seguiriam a

28

Disponvel em: https://www.aebroadcastweb.com.br/Politico/Default.aspx

29

Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/12/1713215-cunha-ameaca-impeachment-epetistas-discutem-salva-lo.shtml. Acessado em: 01 de maio de 2016.

34

abertura do processo de impeachment, pelo aproveitamento retrico que dele

fariam setores da oposio que nunca se conformaram com a derrota nas
urnas, a posio da Sra. Presidenta da Repblica foi firme e inabalvel.
Entendeu que um governo que se curva a chantagens no honra os votos que
democraticamente recebeu.
No dia 2 de dezembro de 2015, o Sr. Presidente da Cmara,
Deputado Eduardo Cunha, veio a cumprir a sua ameaa imoral. Logo aps os
nobres Deputados petistas Z Geraldo, Leo de Britto e Valmir Prascidelli,
integrantes do Conselho de tica, manifestarem de pblico, em nome do seu
partido (PT), o seu firme propsito de votar favoravelmente a instaurao de
processo na Comisso de tica contra o Presidente Eduardo Cunha, o
Presidente da Cmara, sem mesmo mascarar ou dissimular suas intenes,
veio a aceitar parcialmente a denncia ofertada por cidados vinculados a
setores oposicionistas contra a Presidenta da Repblica, em clamoroso desvio
da sua competncia legal.
A imprensa retratou fielmente o ocorrido, utilizando textualmente
os termos retaliao e chantagem:
CUNHA RETALIA PT E ACATA PEDIDO DE
IMPEACHMENT CONTRA DILMA
O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), aceitou
pedido de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff
(PT). Ele chantageava o Planalto, apontando que acataria a
solicitao protocolada pelos advogados Hlio Bicudo,
Miguel Reale Jr. e Janana Paschoal caso os deputados do PT
o Conselho de tica da Cmara decidissem autorizar seu

35

processo de cassao, o que ocorreu nesta quarta. Cunha

acusado de mentir sobre contas na Sua. (...)30.
..............................................................................................
CUNHA PERDE APOIO DO PT E ACEITA
IMPEACHMENT; DILMA SE DIZ INDIGNADA
Deciso foi tomada logo aps partido anunciar que votaria
contra o presidente da Cmara no Conselho de tica.31
..............................................................................................
EDUARDO CUNHA AUTORIZA ABRIR PROCESSO DE
IMPEACHMENT DE DILMA
O presidente da Cmara, Eduardo Cunha, informou nesta
quarta-feira (2) que autorizou a abertura do processo de
impeachment da presidente Dilma Rousseff. O peemedebista
afirmou que, dos sete pedidos de afastamento que ainda
estavam aguardando sua anlise, ele deu andamento ao
requerimento formulado pelos juristas Hlio Bicudo e Miguel
Reale Jnior. (...) Cassao no Conselho de tica - O
despacho do peemedebista autorizando a abertura do
impeachment ocorreu no mesmo dia em que a bancada do PT
na Cmara anunciou que vai votar pela continuidade do
processo de cassao de Cunha no Conselho de tica. Ao
longo do dia, Cunha consultou aliados sobre a possibilidade
de abrir o processo de afastamento da presidente da
Repblica. tarde, ele tratou do assunto, em seu gabinete,
com deputados de PP, PSC, PMDB, DEM, PR e SD. Segundo
parlamentares ouvidos pelo G1, Cunha queria checar se teria
apoio dos partidos caso decidisse autorizar o impeachment.
Nos bastidores, aliados do presidente da Cmara mandavam
recados ao Palcio do Planalto de que ele iria deflagrar o
processo de afastamento da presidente se o Conselho de tica

30

Disponvel em: Folha de S. Paulo. Disponvel na verso impressa de 3 de dezembro de 2015.

31

Disponvel em: Estado de S. Paulo. Disponvel na verso impressa de 3 de dezembro de 2015.

36

desse andamento ao processo de quebra de decoro

parlamentar que pode cassar o mandato dele.32
..............................................................................................
O BRASIL MERC DE UM CHANTAGISTA
A deciso de Eduardo Cunha de dar encaminhamento ao
pedido de impeachment contra a presidente Dilma um ato
gravssimo que poder mergulhar o Pas numa convulso
poltica e grave crise institucional. Trata-se de um ato de
aventura e irresponsabilidade poltica, um ato de chantagem
consumada
e
de
vingana.
Nesse
contexto,
independentemente das razes que possam ou no
fundamentar tal pedido, o processo nasce contaminado pela
marca do golpe poltico. No um ato que nasce de uma
deciso fundada no bom senso, na prudncia que todo lder
poltico deve ter. Bastou o PT decidir que se posicionaria
favoravelmente continuidade do processo de cassao de
Cunha no Conselho de tica para que o ato de vendeta
poltica fosse desencadeado, desnudando luz do dia a
chantagem que vinha sendo urdida nos bastidores.33

Alis, se dvidas ainda pudessem existir em relao real

finalidade que informou o ato decisrio de recebimento da denncia pelo
Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, estas teriam sido elucidadas
por um dos prprios subscritores desta mesma denncia. O ilustre jurista e exMinistro da Justia do Governo Fernando Henrique Cardoso, Dr. Miguel
Reale Jr., comentando com absoluta transparncia o ocorrido, ao referir-se
conduta do Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, declarou, em alto em
bom som a rgos de imprensa:

32

Disponvel
em:
http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/12/eduardo-cunha-informa-que-autorizouprocesso-de-impeachment-de-dilma.html.
33

Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/geral,o-brasil-a-merce-de-um-chantagista,1805840.

37

foi chantagem explcita34.

1.1.3

DECISO

IMPEACHMENT

DO

DE

ABERTURA

PRESIDENTE

DA

DO

PROCESSO

CMARA

DE

EDUARDO

CUNHA
Apreciando a denncia subscrita por Hlio Pereira Bicudo,
Janaina Conceio Paschoal, o Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo
Cunha, houve por bem rejeitar de plano a maior parte das acusaes dirigidas
Sra. Presidenta da Repblica.
E assim o fez, segundo consta da motivao da sua deciso, por
algumas razes.
A primeira, decorreria do fato de que muitas das acusaes feitas
na denncia estavam, segundo a autoridade responsvel pela deciso,
embasadas praticamente em ilaes e suposies, especialmente quando os
DENUNCIANTES falam da corrupo na PETROBRS, dos emprstimos do
BNDES e do suposto lobby do ex-Presidente da Repblica LUIS INCIO
LULA DA SILVA. Afirma que no se pode permitir a abertura de um
processo to grave como o processo de impeachment, com base em mera
suposio de que a Presidente da Repblica tenha sido conivente com atos de
corrupo. (grifo no original)
A segunda, diz respeito aos crimes eventualmente praticados
pela DENUNCIADA contra a lei oramentria, sobre os quais os

34

Disponvel em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-nao-fez-mais-do-que-a-obrigacao--dizbicudo-sobre-acolhimento-de-pedido-de-impeachment,10000003663.

38

DENUNCIANTES fazem remisso reiterada ao recente julgamento das contas

de 2014 do governo pelo Tribunal de Contas da Unio, de se notar que a
deciso acerca da aprovao ou no dessas contas cabe exclusivamente ao
Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas apenas emitido parecer
prvio, a ser submetido ao crivo do Congresso Nacional, a quem cabe
acolhe-lo ou rejeit-lo. (grifo nosso)
A terceira e ltima guarda pertinncia com fato de que os fatos e
atos supostamente praticados pela DENUNCIADA em relao a essa questo
so anteriores ao atual mandato. Assim, com todo o respeito s muitas
opinies em sentido contrrio, considero inafastvel a aplicao do 4 o do
artigo 86 da Constituio Federal, o qual estabelece no ser possvel a
responsabilizao da Presidente da Repblica por atos anteriores ao mandato
vigente. Acrescenta ainda ter deixado claro em decises anteriores que no
ignoro a existncia de entendimento contrrio, especialmente em razo de o
dispositivo citado ser anterior emenda constitucional que permitiu a
reeleio para os cargos do Poder Executivo. Porm, no se pode
simplesmente ignorar que o constituinte reformador rev a oportunidade de
revogar ou alterar o 4o do art. 86 e no o fez, estando mantida, portanto, a
sua vigncia.
Contudo, entendeu o Sr. Presidente da Cmara, Deputado
Eduardo Cunha, que em face de outras duas acusaes a denncia mereceria
ser admitida.
Segundo o entendimento dessa autoridade parlamentar, a
Denncia oferecida atenderia aos requisitos mnimos necessrios sua
admissibilidade no que diz respeito acusao relativa a seis Decretos

39

assinados pela Denunciada, no exerccio financeiro de 2015 em desacordo

com a LDO e, portanto, sem autorizao do Congresso Nacional. Estes
decretos no numerados, os quais supostamente abriram crditos
suplementares em desacordo com a lei oramentria, configurariam, em
abstrato, crime de responsabilidade (art. 10, itens 4 e 6 da Lei n 1.079, de
1950).
Os seis decretos apontados na denncia foram assinados pela
DENUNCIADA, o que significa dizer que h indcios suficientes da sua
participao direta nessa conduta que, em tese, importa em crime de
responsabilidade. A seu ver, nesse caso, o
responsabilidade

tambm

poderia

restar

eventual crime de

configurado

pelo

prprio

descumprimento do art. 4o da Lei Oramentria Anual ( Lei n 12.952, de

2014), na medida em que esta determinou que a abertura de crditos
suplementares (ou adicionais) estava condicionada ao alcance da meta do
resultado primrio (poupana) estabelecida. Mesmo no ignorando que o
Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional projeto de lei alterando a
meta fiscal de 2015 (PLN n. 5/2015), naquele momento ainda pendente de
votao, seu entendimento fixou-se na linha de que isto em nada alteraria a
realidade dos fatos. Isto porque, at o presente momento, o Poder Executivo,
comandado pela DENUNCIADA, administrou o oramento de 2015 como se a
situao fosse superavitria, quando o dficit estimado pode chegar a R$
100.000.000.000,00 (cem bilhes de reais).(...) Em outras palavras, o PLN n.
5/2015, ainda que aprovado, no retira a tipicidade hipottica da conduta da
DENUNCIADA nesse particular, j que os crditos oramentrios eram
irregulares poca em que os seis Decretos no remunerados apontados
pelos DENUNCIANTES foram por ela assinados.

40

Finalmente, ainda quanto a esta acusao, ao ver do Sr.

Presidente da Cmara, merece anlise exauriente as alegaes quanto
abertura de crdito suplementar mesmo diante do cenrio econmico daquele
momento, quando j era sabido que as metas estabelecidas na Lei de
Diretrizes Oramentrias, a Lei n. 13.080/2015, no seriam cumpridas, o que
pode ensejar o comentimento de crime de responsabilidade contra a lei
oramentria. (grifo nosso)
A denncia tambm atenderia aos requisitos para a sua
admissibilidade no que diz respeito ao desatendimento da lei oramentria de
2015, especialmente a alegao da reiterao das chamadas pedaladas
fiscais, o que, tambm em tese, podem configurar crime de responsabilidade
contra a lei oramentria (art. 85, VI, CF). A seu ver, tambm mereceria
melhor aprofundamento as razes que levaram o Governo a adotar essa
prtica das chamadas pedaladas fiscais tambm neste ano de 2015.
Nesse sentido, em face exclusivamente destas duas acusaes,
entende o Sr. Presidente da Cmara que h, portanto, justa causa a justificar
o recebimento desta denncia. E tambm h indcios de autoria, considerando
a responsabilidade do Presidente da Repblica pela lei oramentria.
A leitura desta deciso revela no s a sua mais absoluta
inconsistncia, mas como tambm a clara contradio lgica e jurdica que
a permeia.
Em primeiro lugar, note-se que ao negar a admissibilidade da
denncia relativamente aos crimes praticados contra a lei oramentria ao
longo do exerccio de 2014, onde se incluem as denominadas pedaladas
fiscais e a expedio de Decretos de suplementao de crdito, entendeu o Sr.
41

Presidente da Cmara que isto se impunha como necessrio porque a deciso

acerca da aprovao ou no dessas contas cabe exclusivamente ao
Congresso Nacional. Salientou, inclusive, que acerca destas contas, o TCU
apenas havia emitido apenas um parecer prvio ainda passvel de ser
acolhido ou rejeitado pelo Poder Legislativo.
Ou seja: entendeu o Presidente Eduardo Cunha que antes de
uma apreciao definitiva das Contas pelo Congresso Nacional, quaisquer
crimes contra a lei oramentria no poderiam ser objeto de denncia
por crime de responsabilidade. Mesmo se j tivesse sido esta apreciada a
matria pelo TCU, uma vez que a manifestao deste rgo seria um
mero parecer prvio.
Ora, se esta compreenso valia para as acusaes de crimes
contra a lei oramentria verificados ao longo do exerccio de 2014,
porque no valeriam igualmente para os mesmos delitos praticados ao
longo do exerccio de 2015?
Realmente no existe uma resposta plausvel para esta pergunta.
As contas do exerccio de 2015 tambm no haviam sido julgadas no
momento em que o Sr. Presidente da Cmara admitiu a denncia
relativamente a acusao das pedaladas fiscais e dos decretos de
suplementao de crdito relativamente quele exerccio (o que no
ocorreu ainda at os dias de hoje). E com um agravante: ao contrrio das
acusaes pertinentes ao exerccio de 2014, as atinentes ao exerccio de
2015 no haviam recebido sequer a anlise por meio do parecer prvio do
TCU (o que tambm no ocorreu ainda at os dias de hoje).

42

A contradio lgica e jurdica na deciso do Sr. Presidente da

Cmara se coloca assim como absolutamente evidente. Se a no apreciao
das contas pelo Congresso Nacional relativamente ao exerccio de 2014 era,
naquele momento, um fator impeditivo para a abertura de um processo de
impeachment contra a Sra. Presidente da Repblica acerca das pedaladas
fiscais e dos decretos de crdito suplementar, no existe razo para que o
mesmo entendimento no fosse aplicado para as mesmas acusaes no mbito
do exerccio de 2015. Tambm as contas de 2015 no haviam sido julgadas.
Dessa forma, por coerncia, deveria ter o Sr. Presidente da
Cmara inadmitido tambm as acusaes de crime oramentrio relativamente
ao exerccio de 2015. Mas assim, como sabido, no o fez.
Em segundo lugar, chama a ateno o exame que faz a deciso do
Sr. Presidente da Cmara relativamente s pedaladas fiscais relativamente
ao exerccio de 2015.
Ao contrrio do que fez em relao aos Decretos suplementares
daquele mesmo exerccio, em relao a esta acusao apenas afirmou
genericamente que haveria justa causa e indcios de autoria. Sequer tratou
de reproduzir a tese sustentada no texto da denncia de que no ano de 2015
estas pedaladas fiscais se limitariam aos atrasos de pagamento ao Banco do
Brasil no mbito do Plano Safra.
Indcios de autoria? Como se demonstrar ao longo da presente
manifestao, em relao ao Plano Safra a Sra. Presidente da Repblica no
tem, por fora da prpria lei que o disciplina, qualquer incumbncia de gesto.
De que ato praticado pela Chefia do Executivo concluiu o Sr. Presidente da
Cmara que, no caso, haveria indcio de autoria?
43

A ningum dado saber. A respeito, silenciou completamente a

deciso que admitiu a denncia por crime de responsabilidade.
O quadro ainda mais se agrava quando se percebe que nem
mesmo os cidados autores da denncia sabem precisar qual era o ato
praticado pela Sra. Presidente da Repblica que se teria a qualidade de
tipificar

a ocorrncia

crime de responsabilidade. De fato, sem saber

precisar se a conduta neste caso seria comissiva ou omissiva, chegam a

conjecturar indistintamente acerca das pedaladas fiscais de 2014 e 2015 que:
a conduta da denunciada Dilma Rousseff de natureza comissiva, pois se
reunia, diariamente, com o Secretario do Tesouro Nacional, determinandolhe, agir como agira. A este respeito, cumpre lembrar que a Presidente
economista e sempre se gabou de acompanhar diretamente as finanas e as
contas pblicas. Alis durante o pleito eleitoral, assegurou que tais contas
estavam hgidas.
Alm de cometerem os denunciantes um equvoco grosseiro,
posto que o Secretrio do Tesouro a que se referiam, de acordo com os
documentos juntados denncia, era o Sr. Arno Augustin que no exercia
esta funo durante o exerccio de 2015, tudo que afirmaram em relao a
autoria da Sra. Presidenta no passam de conjecturas e ilaes absolutamente
vagas e imprecisas. De conversas dirias no presenciadas por ningum ou
registradas, se pode extrair que ordens especficas foram dadas? O fato da
presidente ser economista e acompanhar a gesto financeira do seu governo
implica em que ela tenha dado efetivamente alguma ordem para que os
pagamentos do Plano Safra ao Banco do Brasil fossem atrasados?

44

 absurdo. Mas o que mais espanta o fato de que o Sr.

Presidente da Cmara determinou o arquivamento de outras acusaes
sustentando que no se pode abrir um processo de impeachment com base em
ilaes e suposies.
Neste caso, todavia, este mesmo raciocnio no foi aplicado.
Por bvio estas questes sero tratadas e aprofundadas em outro
momento desta defesa. Todavia, elas no poderiam deixar de ser aqui referidas
justamente para que se demonstre a absoluta incoerncia do Sr. Presidente da
Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha, ao admitir o processamento da
denncia por crime de responsabilidade contra a Sra. Presidente da Repblica,
com base nestas duas acusaes.
Esta falta de coerncia apenas se explica pela contextualizao
feita no item antecedente35. Por fora de estar vinculado a entendimentos
anteriores por ele j expressos em decises de arquivamento de outras
denncias, no poderia o Sr. Presidente Eduardo Cunha admitir nenhuma
denncia contra a Presidenta Dilma Rousseff baseada em fatos que tivessem
ocorrido anteriormente ao incio do seu atual mandato (art. 84, 6o, da CF).
Em conluio com os lideres oposicionistas solicitou que se pegassem fatos
ocorridos durante o ano de 2015, fossem eles quais fossem.
E assim foi feito. No se apercebendo ou fingindo que no se
apercebeu que as mesmas razes em que fundamentavam a no aceitao de
acusaes pertinentes a fatos ocorridos em 2014, o forariam a no poder
aceitar as mesmas acusaes em 2015, determinou a abertura do processo de

35

V. Item I.A.2, supra.

45

impeachment. A questo era meramente poltica. Queria o Presidente Eduardo

Cunha vingar-se do governo que no impediu que fosse investigado pela
operao Lava Jato. Queria retaliar o governo que no lhe deu os votos que
precisava para que o processo de cassao do seu mandato no fosse aberto.
Caso conseguisse a deposio do governo da Presidente Dilma Rousseff, ele
poderia fazer com que os novos governantes se curvassem a seus desejos e
imposies.
A total falta de lgica e de coerncia manifestada na deciso que
determinou a abertura deste processo de impeachment apenas mais um dos
indcios que se soma ao robusto conjunto probatrio e s evidncias que,
como se ver a seguir, demonstram o abusivo processamento desta denncia
por crime de responsabilidade.

1.1.4 - A TRAMITAO DO PROCESSO DE IMPEACHMENT PELA

CMARA
As situaes abusivas que caracterizam a abertura deste processo
de impeachment acabaram por perdurar durante toda a sua tramitao seguinte
na Cmara dos Deputados.
A exposio destas situaes guardam uma profunda importncia
para a compreenso deste processo. Alm de representarem violaes em si ao
direito subjetivo da autoridade presidencial denunciada, revelam um perverso
fio condutor que explica tudo que se verificou, se verifica e ainda poder se
verificar, lamentavelmente, ao longo da tramitao desta denncia por crime
de responsabilidade.

46

1.1.4.1 - A ausncia de interposio de recurso contra a deciso que recebeu

parcialmente a Denncia
Admitida parcialmente a denncia apresentada pelos cidados
Hlio Pereira Bicudo, Janana Conceio Pascoal e Miguel Reale Jr.,
importante observar que nenhum parlamentar veio a recorrer ao Plenrio dessa
deciso.
Determina o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, no
Captulo VII, do seu Ttulo VI, dedicado s matrias sujeitas a disposies
especiais, acerca do processo nos crimes de responsabilidade do Presidente
e do Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado, que:
art. 218. permitido a qualquer cidado denunciar Cmara
dos Deputados o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente
da Repblica ou Ministro de Estado por crime de
responsabilidade.
1o. (...)
2o. Recebida a denuncia pelo Presidente, verificada a
existncia dos requisitos de que trata o pargrafo anterior, ser
lida no expediente da sesso seguinte e despachada
Comisso Especial eleita, da qual participem, observada a
respectiva proporo, representantes de todos os Partidos.
3o. Do despacho do Presidente que indeferir o
recebimento da denncia, caber recurso ao Plenrio.
(grifo nosso)

47

Note-se que, de acordo com este Regimento Interno, somente o

despacho que indeferir o recebimento da denncia, pode ser objeto de
recurso em que se pleiteie ao Plenrio a reviso da deciso. A deciso que
defere este recebimento se apresenta como irrecorrvel, justamente porque a
denncia ser objeto de exame, em todos os seus aspectos preliminares, pela
Comisso Especial criada especificamente com esta finalidade.
Claro, pois, que no tendo havido nenhum recurso contra a
deciso que desacolheu parte das acusaes que formavam a denncia
original, o objeto do processo de impeachment foi definido nos seus limites
objetivos. Somente as duas acusaes (os seis decretos de abertura de crdito
suplementar e o atraso no pagamento ao Banco do Brasil do denominado
Plano Safra, apenas durante o exerccio de 2015) que passaram a ser o
objeto de denncia por crime de responsabilidade em curso.
Naturalmente, quaisquer outras acusaes que constavam da
denncia original e que foram desacolhidas pelo Sr. Presidente da Cmara, por
bvio, no poderiam e jamais podero vir a ser tratadas neste processo de
impeachment. No tendo ocorrido recurso por parte de nenhum parlamentar,
por bvio, passaram a ter como preclusa a possibilidade do seu exame.
O mesmo se pode dizer, ipso facto, de quaisquer outros fatos ou
acusaes que sequer constaram da denncia original recebida parcialmente
pela presidncia daquela Casa legislativa. Devem ser considerados como
elementos estranhos ao presente processo.
Assim, por fora do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, dos princpios constitucionais do devido processo legal, do
contraditrio e da ampla defesa (art. 5o, LIV e LV, da Constituio Federal)
48

apenas os seis decretos de abertura de crdito suplementar editados em

2015 e os atrasos de pagamento do Plano Safra verificados naquele
mesmo ano poderiam ensejar a apreciao e as decises tomadas no
mbito deste processo de impeachment.

1.1.4.2 - A escolha do Relator e do Presidente da Comisso Especial

Desnecessrio ser dizer o importante papel que o Relator de uma
Comisso Especial possui em um processo de impeachment. Em especial
quando a matria a ser examinada pelos parlamentares investidos na condio
de julgadores complexa e envolve aspectos tcnicos de difcil compreenso
jurdica e financeira, como ocorre in casu. Ser ele - o relator- quem reunir
todos os elementos produzidos na denncia e na defesa, fazendo uma
valorao seletiva preliminar e induzindo a compreenso de tudo que ser
submetido a exame e deciso do colegiado.
Ademais, importante observar que em processos onde a deciso
colegiada, o rito sumrio e praticamente no se admite a produo
probatria exaustiva (seja no plano da produo de provas documentais,
testemunhais ou periciais), o papel de um Relator deve ser visto como o de
algum que praticamente tem, em suas mos, o direito de vida ou de morte das
pretenses deduzidas pela acusao e pela defesa. Sua conduo, desde que
no seja marcada por uma forte disposio de ser imparcial e justo,
poder fazer com que o prato da balana possa pender indevidamente,
com grande facilidade, para quaisquer dos lados, de acordo com seus
interesses.

49

Depois de tudo o que acima foi exposto, seria desnecessrio dizer

que uma vez aberto o presente processo de impeachment, o Presidente
Eduardo Cunha e seu grupo poltico tinham total e absoluto interesse em que
este processo andasse com celeridade e fosse resolvido em desfavor da Sra.
Presidente da Repblica. Na medida em que o governo no agiu em seu favor
para impedir as investigaes da denominada operao Lava Jato, nem atuou
para lhe trazer votos contrrios sua cassao, se impunha que fosse
destitudo com rapidez. Afinal, um novo governo, comandado pelo seu
companheiro de partido, o Vice-Presidente da Repblica, Michel Temer, com
quem sempre manteve bons laos de relaes polticas, poderia ser mais
permevel e colaborativo com as suas intenes.
Sendo, assim, conforme documentado pelo prprio noticirio da
imprensa, a partir do momento em que decidiu pela abertura do processo de
impeachment, o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, agiu com vigor
para influenciar a escolha do Deputado que assumiria a funo de Relator na
Comisso Especial e do seu prprio Presidente.
Valendo-se da sua fora poltica conseguiu impor o nome de dois
dos seus aliados mais importantes para os principais postos da Comisso: o
Deputado Jovair Arantes (PTB), como Relator, e o Deputado Rogrio Rosso,
como Presidente (PSD)36.

36

Disponvel em: _http://www.valor.com.br/politica/4486102/aliados-de-cunha-devem-comandar-comissaodo-impeachment http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1751242-um-dos-principais-aliados-de-cunharelatara-impeachment-de-dilma.shtml

http://diariodocomercio.com.br/noticia.php?tit=aliado_de_cunha_vai_relatar_impeachment&id=167088 e
http://blogs.oglobo.globo.com/panorama-politico/post/cunha-e-psdb-definem-presidente-e-relator-doimpeachment.html

50

No foi, todavia, uma ao prpria e comum no mundo

parlamentar aquela que se observou por parte do Presidente da Cmara dos
Deputados durante as articulaes e discusses que ocorreram intramuros
daquela Casa Legislativa. Foi realizada por esta autoridade parlamentar uma
verdadeira barganha imoral para que fosse indicado um Relator para a
Comisso Especial que desse garantias absolutas de que, independentemente
dos fatos ou das razes apresentadas pela defesa, o relatrio a ser produzido
fosse desfavorvel Sra. Presidente da Repblica.
Desrespeitando a natureza de um processo de impeachment, onde
parlamentares so julgadores e o direito ao contraditrio e a ampla defesa por
parte da autoridade devem ser exercidos e respeitados na sua plenitude, queria
o Presidente da Cmara Eduardo Cunha, em conjunto com o seu grupo
poltico, um jogo de cartas marcadas.
Por isso, abertamente, dentre os seus fieis escudeiros, negociou o
nome que daria respaldo, independentemente do que pudesse ocorrer ao longo
do processo, sua pretenso imoral. Escolheu, para tanto, um dos seus
principais aliados polticos, o Deputado Jovair Arantes, negociando com ele
pasmem-se a sua prpria sucesso como Presidente da Cmara.
O fato foi registrado pela imprensa, inclusive com o prenncio
que o Presidente Cunha teria sobre o governo que poderia suceder ao da Sra.
Presidenta Dilma Rousseff:
(...) FATOR CUNHA
Temer tambm ter de manter seu bom relacionamento com o
Presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ). O
deputado fluminense teve papel decisivo na vitria do

51

impeachment ontem. Foi ele quem articulou a escolha do

relator do processo da Casa e garantiu que o texto do
relatrio seria a favor do afastamento da petista do cargo.
Cunha sabia que qualquer relator seria pressionado pelo
Palcio do Planalto, por isso queria uma pessoa de sua
extrema confiana. Ele escolheu o deputado Jovair
Arantes (PTB-GO), que estava reticente e s foi
convencido a cumprir a tarefa depois que o peemedebista
sinalizou que poderia indicar o petebista como seu
sucessor na Presidncia da Cmara.
O Eduardo disse para o Jovair: estou aqui decidindo o futuro
da Cmara, contou o deputado Paulinho da Fora (SD-SP),
que acompanhou a conversa. O Eduardo saiu da sala e eu
completei: viu que ele vai te indicar presidente? Ele pediu
um tempinho para pensar, e aceitou, afirmou (...)37.
(grifo nosso)
.............................................................................................
CUNHA DEVE SE MANTER NA CMARA E FAZER O
SUCESSOR: JOVAIR
Segundo o colunista Ilimar Franco, a aposta entre os
parlamentares que Eduardo Cunha (PMDB-RJ) conseguir
se manter como presidente da casas at o fim do seu mandato,
fazendo depois o sucessor que ser o deputado Jovair
Arantes (PTB-GO), que foi responsvel pelo parecer contra a
presidente Dilma.

37

_http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,michel-temer-busca-negociacao-com-renancalheiros,10000026711

52

Estou me sentindo como aquele rbitro que vai apitar a final

da Copa do Mundo, teria dito Cunha a aliado, provocando
risos.
O peemedebista j tem maioria no Conselho de tica depois
da renncia de Fausto Pinato (PP-SP), mesmo com as
evidncias de que beneficirio de diversas contas no
exterior38 (grifo nosso)

Desse modo, podemos afirmar que o campo da normal articulao

poltica, prpria do Parlamento, foi desfigurado, avanando para o campo da
mais absoluta imoralidade. A barganha para a definio de um relatrio
que atestasse a ocorrncia de crimes de responsabilidade praticados pela Sra.
Presidenta da Repblica, a priori de qualquer exame da matria, foi mais um
ato caracterizador da situao abusiva que caracteriza toda a tramitao deste
processo de impeachment.

1.1.4.3 - O assessoramento ao relator feito pelo advogado do Presidente

Eduardo Cunha
A total ascendncia do Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha,
sobre o imparcial Relator por ele escolhido e imposto a seus pares pelo seu
poder poltico, Deputado Jovair Arantes, ficou ainda mais evidenciada, no
momento em que se tornou pblico que o prprio advogado do Presidente

38

_http://www.brasil247.com/pt/247/brasilia247/225812/Cunha-deve-se-manter-na-Cmara-e-fazer-osucessor-Jovair.htm

53

da Cmara dos Deputados Eduardo Cunha, assessorava a elaborao

do relatrio.
O absurdo da situao foi denunciado pela prpria imprensa:
ADVOGADO DE CONFIANA DE CUNHA AUXILIOU
JOVAIR ARANTES EM RELATRIO
O relator do pedido de impeachment contra Dilma Rousseff,
Jovair Arantes (PTB-GO), usou como um de seus principais
auxiliares na rea tcnica um advogado de confiana do
presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ) que
atua em vrios processos particulares do presidente da
Cmara.
Integrante do escritrio de advocacia que atende ao
PMDB, Renato Oliveira Ramos ganhou em dezembro um
cargo na presidncia da Cmara.
Desde ento, assinou as principais aes judiciais movidas por
Cunha

no

Supremo

Tribunal

Federal

em

torno

do

impeachment, entre elas os embargos em que o peemedebista

questionou o rito definido pelos ministros da Corte.
Nesta quarta, Oliveira Ramos sentou-se ao lado de Jovair em
boa parte da leitura de seu relatrio. Em vrias ocasies, o
deputado do PTB o consultou sobre aparentes dvidas sobre o
texto.
(...)
Segundo os documentos da Cmara, desde o dia 1o de abril o
advogado foi deslocado para a Liderana do PTB, que o
gabinete de Jovair.

54

Questionado sobre quais motivos levaram o seu advogado de

confiana a ser desolcado para auxiliar Jovair, o Presidente da
Cmara se limitou a dizer, por meio de sua assessoria, que
Oliveira ramos est lotado na Liderana do PTB.
Cunha tambm no respondeu se considera adequado o
relator do impeachment ser auxiliado por um advogado
ligado a ele e ao PMDB, claramente contrrios a Dilma.
(...) 39 (grifos nossos)

1.1.4.4 - A deciso do Presidente da Cmara de submeter ao exame da

Comisso Especial outras acusaes que no constavam do objeto da
denncia por ele recebida
Conforme j salientado anteriormente, o Presidente da Cmara
apenas recebeu denncias constitudas por fatos que ocorreram ao longo
do ano de 2015. Quaisquer outras questes passaram a ser estranhas ao objeto
do presente processo40.
Ocorre que de muito tempo no se precisou para se demonstrar a
absoluta fragilidade jurdica e poltica das acusaes dirigidas contra a Sra.
Presidente da Republica neste processo. Em um momento em que, no pas,
inmeros parlamentares, polticos e empresrios so investigados e acusados
de participarem de escandalosos atos de corrupo, buscar a destituio de
uma Presidenta da Repblica legitimamente eleita por meros atos de gesto

39

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/04/1758263-advogado-de-confianca-de-cunhaauxiliou-jovair-no-relatorio.shtml. Acessado em: 30 de maio de 2016.

40

V. item I.A.3, supra.

55

oramentria e financeira feitos por outros governos e no comprovados, se

apresenta como estranho e politicamente pouco convincente.
Impunha-se, assim, aos defensores do impeachment que os
argumentos que poderiam conduzir cassao do mandato da Sra. Presidenta
da Repblica fossem politicamente reforados. Quaisquer outras
acusaes seriam benvindas, mesmo que inverossmeis ou no investigadas. O
importante era criar um clima poltico de legitimao aparente para o
afastamento da Chefe do Executivo.
Por isso, de forma contraditria e paradoxal, e sem nenhuma base
legal ou regimental, ex abrupto, veio o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo
Cunha,

a determinar a juntada, neste processo de impeachment (no

momento em que tramitava pela Comisso Especial da Cmara dos

Deputados), dos depoimentos firmados pelo Senador Delcdio do Amaral,
em sede delao premiada. E mais: em sua deciso solicitou que a
autoridade denunciada se manifeste sobre esses novos documentos e sobre
toda a denncia 41.
A deciso causou espcie. Alm da absoluta inconsistncia das
denncias feitas pelo Senador Delcdio do Amaral, ainda hoje no
investigadas e minimamente comprovadas, a quase totalidade dos fatos nela

41

Em 17 de maro do corrente ano, no mesmo ofcio em que informa a criao da Comisso Especial e
notifica a Sra. Presidente da Repblica para se manifestar, em sua defesa, no prazo de dez sesses, o
Presidente Eduardo Cunha informa que foi deferido o pedido dos autores da mencionada denncia de que
seja anexada aos autos a ntegra da colaborao (delao) premiada, firmada entre a Justia Pblica
Federal e o Senhor Delcdio do Amaral, ex-lider do governo no Senado Federal, cuja cpia tambm
remetemos anexa a Vossa Excelncia

56

narradas aconteceram antes do incio do atual mandato da Presidenta da

Repblica. Do mesmo modo, como imaginar-se que poderiam neste
processo ser debatidas ainda acusaes que ab initio, pelo prprio
Presidente da Cmara, se reconhecia que no qualificavam uma justa
causa para a abertura de um processo de impeachment.
Com este procedimento, naturalmente, alm de prejudicar o
exerccio do direito de defesa da autoridade denunciada, visou o Presidente
Eduardo Cunha trazer um novo componente poltico para os debates, fazendo
com que parlamentares discutissem outros fatos que no aqueles que
integram o objeto da denncia. As acusaes frgeis, complexas e tcnicas
que integravam o objeto da denncia precisavam ser apimentadas.
Assim, com prejuzo da autoridade denunciada, ferindo de morte
o seu direito de defesa que deveria se ater exclusivamente s acusaes
referidas na denncia, acionou o Sr. Presidente Eduardo Cunha o gatilho de
uma metralhadora giratria contra a Sra. Presidenta da Repblica. Acusaes
esparsas, inverossmeis, no apuradas, sem fundamento, sem contedo
definido, e em alguns casos anteriores mesmo ao incio do seu mandato
presidencial, passaram a contaminar todo o debate realizado na Cmara dos
Deputados.
De

fato,

restou

desfigurado,

no

mbito

dos

debates

parlamentares, o objeto da denncia.

1.1.4.5 - O aceleramento da tramitao do processo de impeachment

57

O notrio interesse em destituir com a maior brevidade possvel o

governo na Presidenta Dilma Rousseff, por parte do Presidente Eduardo
Cunha e seu grupo poltico, ficou ainda mais evidenciado com a celeridade
que se deu tramitao do processo de impeachment na Cmara dos
Deputados.
Enquanto os trabalhos do Conselho de tica estavam voltados
para apreciar processo em que acusado o prprio Deputado Eduardo Cunha,
o Presidente da Cmara jamais chegou a convocar sesses deliberativas s
segundas e sextas-feiras (art. 65, do RICD). Com isso, se evitava que aquele
processo pudesse tramitar com celeridade, uma vez que, naquela Casa
legislativa, os prazos so contados em sesses. Neste caso, a lentido do
processamento era, naturalmente, a regra aplaudida e prestigiada.
O mesmo, todavia, no ocorreu quando da tramitao do processo
de impeachment da Sra. Presidenta da Repblica. Agora, o caminho seguido
foi radicalmente diverso. Sesses deliberativas passaram a ser marcadas nestes
dias, de modo absolutamente atpico em relao aos costumes daquela Casa
legislativa. E o Presidente da Cmara no escondeu de ningum que assim
agia para que pudesse ter mais agilidade o presente processo de impeachment.
Ou seja: em desfavor da Sra. Presidenta da Repblica, o tempo
urgia.

1.1.4.6 - O estabelecimento pelo Presidente da Cmara de normas de

votao que propiciariam constrangimento aos Deputados que pretendiam
votar contra a autorizao para a abertura do processo de impeachment

58

Inicialmente, fugindo da interpretao estrita do Regimento da

Cmara dos Deputados, veio o Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, a
estabelecer normas para a votao nominal dos Deputados, em situao
absolutamente desconforme ao que estabelecia o Regimento Interno daquela
casa (art. 218, 8o. c/c 187, 4o, do RICC).
Deveras, ao invs de determinar que a votao nominal fosse
feita, alternadamente, do norte para sul e vice-versa (art. 187, 4o, do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados), buscando a melhor forma de
proceder a uma pblica presso e a um constrangimento dos deputados que
iriam votar, determinou que a votao fosse feita, por ordem alfabtica,
partindo das bancadas parlamentares do sul para o norte do pas.
Sabidamente,

conforme

placares

divulgados

pela

grande

imprensa, a votao dos deputados do sul e sudeste do pas, seriam mais

favorveis a autorizao para o processamento do impeachment, do que os
deputados do norte e nordeste. Ora, sendo assim, se coletados primeiro os
votos do representantes do sul, haveria com a revelao de cada votao, uma
presso crescente para a obteno dos votos daqueles que se ainda
encontravam indecisos.
A inteno era, portanto, mais uma vez, criar todas as condies
para uma votao desfavorvel Sra. Presidenta da Repblica.
A imprensa noticiou amplamente o fato, alertando que o rito da
votao teria arapucas montadas pelo Presidente da Cmara 42. A questo foi
42

Folha de So Paulo. Cunha vai votar no impeachment e rito ter arapucas". Notcia veiculada pela Folha
de S. Paulo, 3 de abril de 2016, p. A-4, na edio impressa. Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/04/1756881-cunha-rompe-tradicao-de-neutralidade-de-cargo-evota-no-impeachment.shtml. Acessado em: 15 de maio de 2016.

59

imediatamente levada por parlamentares apreciao do Supremo Tribunal

Federal, alegando-se que a deciso em tela era ofensiva Constituio e ao
Regimento Interno da Cmara.
Ao saber, porm, que o STF iria apreciar a matria e avaliando o
risco de iminente derrota judicial, um pouco antes do incio da sesso de
julgamento, o Presidente da Cmara rapidamente modificou a sua deciso
sobre o modus de votao, atenuando mas no eliminando totalmente - a
arapuca por ele ardilosamente engendrada. Determinou ento que a votao
fosse feita pelas bancadas estaduais, alternadamente, do norte para o sul, em
situao menos ofensiva realidade estabelecida pelo regimento, mas ainda
desconforme sua literalidade do Regimento e aos costumes da Casa at ento
vigentes.
Esta nova interpretao acabou por ser acolhida pelo Supremo
Tribunal Federal, como sendo uma interpretao possvel ao Regimento da
Cmara, embora, no expressasse, como reconhecido por alguns Ministros do
nosso Pretrio Excelso, a literalidade do dispositivo em questo ou mesmo a
soluo mais adequada e isonmica para uma votao nominal.

1.1.4.7 - A adoo de procedimentos desfavorveis defesa durante a sesso

do Plenrio da Cmara dos Deputados em que se decidiu a autorizao para
a abertura do processo de impeachment
Vrios procedimentos desfavorveis defesa da Sra. Presidenta
Dilma Rousseff foram adotados pelo Sr. Presidente da Cmara Eduardo
Cunha, na sesso do dia 17 de abril do corrente ano, em que o Plenrio da

60

Cmara dos Deputados veio a aprovar a autorizao para que o Senado

pudesse instaurar o processo contra a Sra. Presidenta da Repblica.
Na conformidade do Regimento da Cmara dos Deputados, o que
seria votado pela Cmara dos Deputados, naquela sesso, era o parecer da
Comisso especial (art. 218, 8o, do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados), restrito ao mbito das matrias pertinentes s denncias
efetivamente recebidas pelo Presidente.
Anomalamente marcada para uma sexta, sbado e domingo, a
sesso destinada votao foi iniciada pela concesso da palavra ao
denunciante Miguel Reale Jr. Em sua exposio, como resta comprovado
nestes autos, o denunciante dirigiu-se ao Plenrio tecendo consideraes sobre
fatos anteriores ao incio do atual mandato da Sra. Presidenta da Repblica.
Fugiu, assim, do mbito da denncia que seria apreciada pelo Plenrio, sem
receber qualquer orientao do Presidente Eduardo Cunha.
Logo aps, fez uso da palavra a defesa da Sra. Presidenta da
Repblica, fazendo preliminarmente dois requerimentos. Primeiro, postulou
que o Presidente da Cmara orientasse expressamente os deputados no sentido
de que a deciso que seria tomada deveria se ater, de acordo com a deciso do
prprio STF, exclusivamente em relao s denncias que por ele foram
recebidas. Quaisquer outros motivos estranhos a estas imputaes deveriam
ser ignorados pelos parlamentares na formao da sua convico e nos seus
votos. Segundo, requereu a oportunidade de falar por ltimo, antes da votao
a ser realizada no domingo (dois dias depois), por ser esta uma faculdade
inerente ao pleno exerccio do amplo direito de defesa, na forma em que se
encontra estabelecido no art. 5o. da Constituio Federal.

61

O primeiro requerimento foi solenemente ignorado pelo

Presidente Eduardo Cunha. Com isso, omitiu-se propositalmente em relao
ao dever que possui de presidir as sesses, mantendo a sua ordem e
delimitando o campo apropriado dos debates, uma vez que lhe facultado, at
mesmo, interromper o orador que se desviar da questo (art. 17, I, a, b
e f do Regimento Interno da Cmara dos Deputados).
O segundo requerimento, por sua vez, foi indeferido.
Todavia, ainda importante observar que apesar de ter indeferido
o pedido da defesa em poder apresentar suas razes antes da votao, no
domingo, houve por bem o Sr. Presidente da Cmara em conceder o direito de
fala ao Deputado Relator da Comisso Especial, Deputado Jovair Arantes, no
momento que antecedeu a votao da denncia, de forma claramente
irregular e ofensiva ao direito de defesa da Sra. Presidente da Repblica.

1.1.5 - A ATUAO DO PRESIDENTE EDUARDO CUNHA APS O

ENCAMINHAMENTO AO SENADO DA AUTORIZAO PARA A
ABERTURA DO PROCESSO DE IMPEACHMENT
A atuao do Presidente Eduardo Cunha e de seu grupo poltico
no presente processo de impeachment, ao contrrio do que se poderia pensar,
no se encerrou como o fim da etapa do seu processamento na Cmara dos
Deputados. Afinal, aliud ex alio malum43.

43

Um mal vem do outro. Terncio (Eunuchus, 987).

62

Em sua obstinada ao de conseguir a destituio da Sra.

Presidenta da Repblica, o Deputado Eduardo Cunha chegou ao absurdo de
determinar e anunciar publicamente a paralisao dos trabalhos de toda a
Cmara dos Deputados enquanto o Senado Federal viesse a decidir
conclusivamente sobre a abertura do presente processo.
Passou assim, o Sr. Presidente da Cmara a usar o seu poder, em
conjunto com o seu grupo poltico, para tentar coagir o prprio Senado da
Repblica a votar com rapidez o processo de impeachment.
Tal fato foi noticiado pela imprensa44, fazendo com que a sua
prpria assessoria viesse a emitir nota onde se afirma que enquanto o
Senado no tomar uma deciso, o governo no existe mais politicamente
para a maioria da Casa. Os deputados no votaro matrias do governo
aps autorizar os senadores a processar a presidente por crime de
responsabilidade45.
Este comportamento do Sr. Presidente da Cmara, Deputado
Eduardo Cunha, e de todo o seu grupo poltico, se explica pela prpria
estratgia de se pretender rapidamente afastar um governo que no
impediu, e no continuaria a impedir, a continuidade das investigaes
realizadas pela operao Lava-Jato. Todavia, esta estratgia guarda em si

44

_http://g1.globo.com/politica/processo-de-impeachment-de-dilma/noticia/2016/04/ate-senado-decidirimpeachment-congresso-tem-paralisia-diz-cunha.html

45

Disponvel em:
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/507509-PRESIDENCIA-DA-CAMARADIVULGA-NOTA-A-IMPRENSA-SOBRE-ANDAMENTO-DOS-TRABALHOS-DA-CASA.htm Acessado
em: 30 de maio de 2016.

63

mesmo um incrvel e lamentvel paradoxo tico que, en passant, no poderia

deixar de ser citado aqui pela fora incrvel do seu prprio simbolismo e pela
adequada contextualizao que propicia da compreenso da realidade em
curso.
H que ser lembrado e ressaltado que neste processo ou mesmo
em qualquer outro, a Sra. Presidenta da Repblica no e nem jamais foi
acusada de ter desviado para si dinheiro pblico, de ter enriquecido
ilicitamente, de ter contas secretas no exterior ou de ser beneficiria pessoal
e direta de qualquer sistema organizado de arrecadao de propinas.
Com efeito, as acusaes acolhidas pelo Sr. Presidente Eduardo
Cunha nestes autos contra a Sra. Presidenta da Repblica, muito pelo
contrrio, dizem apenas respeito a fatos hipotticos, injustificados e no
demonstrados de que ela seria, em tese, responsvel apenas pela prtica de
meros atos em operaes contbeis, tambm realizadas por outros
governos federais e estaduais, aceitas anteriormente pelo Tribunal de
Contas da Unio e por outros Tribunais do pas.
Todavia, por deciso do Senado Federal que determinou a
abertura deste processo de impeachment, est provisoriamente afastada do
exerccio da Presidncia da Repblica.
J o Deputado Eduardo Cunha, ru em processo criminal em
curso no Supremo Tribunal Federal, no qual so dirigidas contra ele pesadas
acusaes de prticas delituosas. investigado, por vrios outros fatos
criminosos, em muitos outros inquritos em curso na Polcia Federal. Foi
afastado do seu mandato e do exerccio da Presidncia da Cmara, no por
uma deciso poltica, mas por fora de uma deciso judicial que
64

reconheceu o modus pelo qual usava sua competncia de forma desviada

para impedir investigaes sobre a sua pessoa.
Todavia, ao que tudo indica, o afastamento da Sra. Presidente da
Repblica, mesmo que temporrio parece lhe ter sido benfico. Segundo
noticiado pela grande imprensa, mesmo afastado do seu mandato, exerce forte
influncia poltica sobre o governo do Presidente da Repblica em exerccio,
indicando aliados para postos relevantes e possivelmente interferindo em
importantes decises governamentais.
Diga-se, a bem da verdade, que o Deputado Eduardo Cunha no
agiu sozinho no exerccio da sua funo de juiz-algoz da Sra. Presidente da
Repblica, Dilma Rousseff. De fato, veio a ter o apoio de outros lderes
polticos e parlamentares que compartilhavam do seu ponto de vista, das suas
ambies e da defesa que fazia de interesses nada republicanos ou
democrticos. Mas, sem dvida, reconhea-se, ele foi durante muito tempo, o
principal timoneiro que conduziu a luta pela destituio de um governo
legitimamente eleito no pas.
Foi, durante muito tempo, sem sombra de dvida, a mo visvel
que conduziu todo este abusivo e descabido processo de impeachment.

1.2. - DA NATUREZA E DO REGIME JURDICO DO PROCESSO DE

IMPEACHMENT NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
Os americanos receberam a questo da responsabilidade
presidencial meramente como um problema de direito.
culpado o presidente ou no ? Por que desviarmos o assunto
desse terreno (o jurdico), o nico que lhe prprio? Por que
lanar sobre a conscincia da cmara popular, em ocasio

65

em que lhe impe o dever de constituir-se em tribunal, a

evasiva da razo poltica, essa velha capa de aventuras
sinistras, sob a qual se rebuaram sempre os inimigos da
lei?46
Ruy Barbosa

Ser um grave equvoco constitucional e democrtico a busca de

qualquer compreenso jurdica e poltica das regras que tipificam os crimes de
responsabilidade e disciplinam o processo de impeachment da Presidenta da
Repblica, em nosso pas, com esquecimento involuntrio ou desateno
proposital realidade axiolgica subjacente ao texto da nossa vigente lei
maior.
A Constituio Federal de 1988 acolhe a forma de governo
presidencialista. Por isso, ao contrrio do que existe nos pases que adotam a
forma de governo parlamentarista, ou mesmo a forma mista (parlamentarpresidencial), no estabelece a nossa Constituio mecanismos de controles
polticos primrios entre o Chefe do Poder Executivo e o Poder Legislativo. O
Presidente da Repblica no tem o poder de determinar a dissoluo do
Congresso Nacional, da mesma forma que no pode ser desligado da sua
funo por uma mera avaliao poltica da inconvenincia de sua permanncia
pela maioria dos membros do Poder Legislativo.
No Brasil, o Presidente da Repblica tem a legitimidade
democrtica para o exerccio das suas atribuies conferida diretamente pelo
povo (art. 1o, pargrafo nico, da Constituio Federal), por voto direto
secreto, para um mandato de quatro anos (art. 82 da Constituio Federal).
Como prprio do regime presidencialista, este mandato cercado de garantias
constitucionais voltadas a assegurar a plena estabilidade do seu exerccio, em
face da acumulao da Chefia de Estado e de Governo. As hipteses de perda
do mandato presidencial, materializadas atravs do processo de impeachment,
como no poderia deixar de ser, so excepcionalssimas e se afirmam em
mbito absolutamente restrito e com aplicao autorizada apenas a situaes
graves e excepcionais de proteo da ordem constitucional, como ocorre,
46

Apud HUMBERTO RIBEIRO SOARES, Impeachment e o Supremo Tribunal Federal. Niteroi,

RJ: Ed. do Autor, 2015 (e-book),

66

v.g., com a interveno federal (art. 34, da Constituio Federal), o estado de

defesa (art. 136, da Constituio Federal), e o estado de stio (art. 137, da
Constituio Federal).
Desse modo, a exemplo destes institutos mencionados, o
impeachment apenas pode ser autorizado, no seu processamento, em hipteses
de exceo constitucional e unicamente quando a gravidade dos fatos
indicarem a inexistncia de meios ordinrios de salvaguarda da ordem
jurdica vigente.
E de todo natural que assim seja. Se todo poder emana do
povo (art. 2o. da Constituio Federal), e ele se manifestou nas urnas
escolhendo a maior autoridade do pas, a interrupo do mandato popular ser
sempre um ato violento e traumtico, jamais podendo se verificar fora das
hipteses excepcionais delimitadas no texto constitucional para que isso
possa ocorrer. Afinal, um impeachment presidencial equivale a um autntico
terremoto poltico47 , na medida em que reconhecidamente a mais
devastadora arma disposio do congresso nacional contra o Presidente da
Repblica48.
Inteira razo assiste, pois, queles que lembram que, no
presidencialismo, o impeachment se apresenta como uma arma perigosa, at
porque, quando aplicada, a crise poltica j se encontra instalada e o nvel de
instabilidade governamental aumenta. No quadro prtico, inobstante se
apresenta o impeachment como instrumento de reconduo normalidade
constitucional, ao estado de harmonia entre os poderes, a verdade que a sua
instaurao intensifica o estado de intranquilidade poltica. Isso impe que o
seu acionamento venha a se cercar de extrema razoabilidade49(grifo
nosso).
Diante disso, torna-se absolutamente impensvel afirmar-se que
em um regime presidencialista inserido no mbito de um Estado Democrtico
de Direito, como ocorre em nosso pas, meras situaes episdicas de
47

Presidential impeachment is the equivalent of a political earthquake. Jody C. Baumgartner in Checking

power Presidential Impeachment in comparative perspective, 2003.
48

Kurland, Philip B., The rise and fall of the doctrine of separation of powers. Michigan Law Review, Ann
Arbr, ano 3, v. 85, p. 605, 1986, apud Alexandre de Moraes, Presidencialismo, Atlas, pg. 62.
49

Monica Herman Salen Caggiano, in Direito Parlamentar e Direito Eleitoral. So Paulo: Manole, 2004.

67

impopularidade governamental, per se, possam ser tidos como motivos ou

causas legais e legtimas capazes de ensejar a perda do mandato de um
Presidente da Repblica. As premissas democrticas e de direito que embasam
e do sustentao ao nosso sistema constitucional no admitem jamais essa
possibilidade50. Como disse Celso Ribeiro Bastos, o que o presidencialismo
perde em termos de ductibilidade s flutuaes da opinio pblica, ganha em
termos de segurana, estabilidade e continuidade governamental51
Partindo da exata compreenso do papel que deve ter um Chefe
de Estado e de Governo no sistema presidencialista, a Constituio Federal de
1988 deixou claro em suas prprias determinaes normativas a dimenso
absolutamente restritiva e excepcional da responsabilizao criminal e
poltica do Presidente da Repblica. Ao mximo, buscou evitar que acusaes
infundadas ou situaes de invalidade desprovidas de gravidade extrema e
incapazes de atingir os alicerces centrais que estruturam a nossa ordem
jurdica democrtica possam vir a ensejar abalos estabilidade institucional
decorrente do exerccio do mandato da Chefe de Estado e de Governo.
A nossa lei maior partiu, assim, do pressuposto de que, no
Presidencialismo, a aplicao de certas sanes pessoa do chefe do Poder
Executivo, ou mesmo a extino do seu mandato por meio de uma deciso
jurdica, sero sempre medidas traumticas e ensejadoras de possveis abalos
institucionais e sociais, verificveis em maior ou em menor grau, de acordo
50

Cumpre observar que a opo pelo parlamentarismo foi expressamente rejeitada em plebiscito realizado
em 21 de abril de 1993, em cumprimento determinao contida no art. 2 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, alterado pela Emenda Constitucional n 2, de 1992. Na ocasio, a maioria dos
eleitores brasileiros votou pela adoo da forma republicana e do sistema de governo presidencialista. De
acordo com dados do Tribunal Superior Eleitoral, o parlamentarismo obteve apenas 24,87% dos votos.
Disponvel em: http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-referendos/plebiscito-de-1993. Acessado em 01
de abril de 2016.
51

Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica, p. 173, apud Andr Ramos Tavares, Curso de Direito
Constitucional, p. 1321, 9a. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.

68

com as circunstncias polticas e histricas em que venham a ocorrer. E, por

isso, ser sempre prefervel que a ordem jurdico-democrtica estabelea
remdios que evitem efeitos perversos para males que possam receber um
tratamento menos traumtico.
Esta realidade valorativa de proteo Chefe de Estado e de
Governo, para bom resguardo das prprias instituies, a razo jurdica e
poltica que explica e justifica a regra protetiva prevista no art. 86, 4o, da
nossa lei maior. Afirma este dispositivo que:

Art. 86. (...)

4o. O Presidente da Repblica, na vigncia do seu mandato,
no pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio
das suas funes.

Ao assim prescrever, a Constituio atribui ao Presidente

da Repblica uma imunidade processual que lhe assegura o regular exerccio
de suas funes constitucionais, consagrando uma inequvoca garantia
institucional voltada, por bvio, no proteo da pessoa fsica da Chefe do
Executivo, mas segurana do prprio regime presidencialista. As
persecues criminais e de natureza estritamente poltica que porventura
pudessem ser contra ela promovidas, no que concerne a atos estranhos ao
exerccio do mandato presidencial, ficaro suspensas, pouco importando se
so anteriores ou no ao seu incio.
Todavia, no mbito de um Estado Democrtico de Direito, seria
contraditrio e irrazovel que restasse consagrada a irresponsabilidade
absoluta do Presidente da Repblica em relao aos atos que pratica no

69

exerccio da sua competncia, rememorando vetusta e ultrapassada concepo

("the king can do no wrong"). Se, por um lado, o regime presidencialista
impe garantias que permitam a estabilidade institucional do exerccio da
chefia de Estado e de Governo, de outro, o limite ao exerccio do poder
presidencial tambm dever ser afirmado, nos casos excepcionais em que o
comportamento presidencial, de forma grave e dolosa, possa atingir
fortemente as vigas mestras que sustentam a ordem constitucional. Afinal,
para que no se possa abusar do poder, preciso que, pela disposio das
coisas, o poder refreie o poder52.
No campo penal, por fora do exposto, a responsabilidade do
Presidente da Repblica, ao longo do exerccio do seu mandato, relativa e
excepcional. Aplica-se apenas aos atos praticados no exerccio da sua funo
ou em razo dela (in officio ou propter officium), no exerccio do seu mandato.
Exclusivamente nestes casos poder sofrer a persecutio criminis, mas a
instaurao do respectivo processo criminal depender de autorizao de dois
teros dos membros da Cmara dos Deputados (art. 51, I, da Constituio
Federal), competindo ao Supremo Tribunal Federal o seu regular
processamento e julgamento (art. 102, I, b). Contudo, em nenhum caso,
enquanto no sobrevier sentena condenatria, poder ser preso (art. 86, 3 o,
da Constituio Federal).
Coerentemente, a mesma situao de excepcionalidade veio
afirmada no texto constitucional em relao responsabilidade poltica do
Presidente da Repblica, capaz de propiciar, diante da ocorrncia de certas

52

MONTESQUIEU, C.L.S. Do Esprito das Leis. vol.1. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 190.

70

situaes fticas, a abertura, o processamento e o julgamento de um processo

de impeachment.
Determina o art. 85 da nossa Carta Constitucional que a
responsabilizao do chefe do Poder Executivo apenas poder ocorrer nos
casos de crimes de responsabilidade, entendendo-se por estes os atos do
Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal.
Uma vez incorrendo o Presidente da Repblica nestes delitos, ser processado
e julgado pelo Senado Federal (processo de impeachment), limitando-se a
condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos do Senado
Federal, perda do cargo, com inabilitao por oito anos, para exerccio da
funo pblica, conforme preconizado no art. 52, I, e pargrafo nico da
Constituio Federal.
Embora o art. 85 da nossa lei maior tenha, em sete incisos, feito
uma referncia a estes crimes de responsabilidade, acabou por esclarecer, em
seus prprios termos, que esta meno se deu em carter meramente
exemplificativo. De fato, esta atribuio foi deferida a uma lei especial (Lei n
1.079, de 10 de abril de 1950). Todavia, ao assim proceder, no deixou de
delimitar o nosso legislador constitucional, neste mesmo dispositivo, com
absoluta clareza, que a liberdade para a tipificao destes delitos, seja para o
legislador ordinrio, seja para o eventual exegeta das normas constitucionais e
legais, no seria irrestrita. Isto porque, deixou induvidoso:
a) que somente poderiam ser definidos como crimes de
responsabilidade capazes de ensejar a responsabilizao do Presidente da
Repblica, condutas tipificadas em lei. Aplica-se, portanto, a esta particular

71

espcie de delitos o brocardo nullum crimen sine tipo (no h crime sem a
tipificao legal da conduta);
b) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam pretender
tipificar quaisquer atos irregulares ou ilegais praticados por rgos ou outros
agentes do Poder Pblico como crimes de responsabilidade. Deveras, a
norma constitucional clara ao afirmar que apenas podem ser
caracterizados como delitos desta natureza atos que sejam diretamente
praticados pela Presidenta da Repblica (a expresso acolhida no precitado
art. 85 , in verbis, atos do Presidente da Repblica, identificando, assim,
o nico sujeito passvel de, com sua conduta pessoal, possibilitar a tipificao
de tais atos delituosos);
c) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam pretender
tipificar como crimes de responsabilidade quaisquer atos irregulares ou
ilegais praticados pelo Presidente da Repblica. Estes atos, para receberem tal
qualificao, devem se revestir da condio de serem indiscutivelmente um
atentado Constituio. Ou seja: no podem ser quaisquer violaes a
regras constitucionais, legais ou regulamentares, mas atos que pela sua
intensidade, gravidade e excepcionalidade atentem contra princpios
essenciais da nossa ordem constitucional, de modo a subvert-la
profundamente;
d) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar
como crimes de responsabilidade quaisquer atos praticados pela Presidente
da Repblica fora do exerccio das suas funes na vigncia do seu
mandato, por fora da j referida regra estabelecida no artigo 86, 4 o, do
mesmo diploma constitucional. Deste modo, tambm ficaram excludas desta

72

tipificao delituosa os atos de autoria da Chefe do Executivo que porventura

tenham sido por ela praticados em perodo anterior, ou se reputem estranhos
sua funo mesmo que praticados durante a vigncia do seu atual mandato53;
e) que a prpria lei ou seus intrpretes no poderiam tipificar
como crimes de responsabilidade atos meramente culposos, ou seja, atos
que no revelem uma real e grave ao dolosa do Presidente da Repblica
contra a ordem constitucional estabelecida. Deveras, careceria de completo
significado constitucional imaginar-se que no seriam apenas atos dolosos os
passveis de serem tipificados como capazes de ensejar um ato extremo de
afastamento de um chefe de Estado e de Governo. A mera conduta
negligente, imprudente ou imperita da Chefe do Executivo no poder
nunca, no sentido jurdico adequado da expresso, em face da sua prpria
excepcionalidade sistmica, vir a qualificar um verdadeiro atentado
Constituio Federal.
A ideia de penalizar drasticamente aquele que foi investido da
condio de ser o primeiro mandatrio da nao, em um regime
presidencialista, s pode passar por gravssima conduta torpe, alicerada
em m-f que a todos repugna e em odiosa inteno imoral e ilcita. Quem
age com mera culpa, e no com dolo, poderia at infringir a Constituio,
mas jamais atentar contra ela, no grave sentido axiolgico em que o
termo definido no texto da nossa lei maior54.
53

Sobre a impossibilidade de responsabilizao poltico-administrativa do Presidente da Repblica por atos

praticados antes do incio do mandato: STF-MS n 26.176-5/DF rel. Min. Seplveda Pertence, Dirio da
Justia, Seo I, 6 out, 2006, pg. 74. Nessa deciso o relator ressaltou que: "o caso desvela pormenor
inafastvel: a denncia apresentada relativa a atos dos ainda candidatos () que, assim, no poderiam
configurar crime de responsabilidade. cf. Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, 30. Ed. Atlas, 2014.
Pg. 503.
54

Note-se que esta ideia, inteiramente decorrente da anlise do prprio texto constitucional, tambm se
coaduna com o que j era previsto desde a Lei n 1.079, de 1950, que disciplina os crimes de responsabilidade
e o processo de impeachment. Em seu texto, inexiste previso para a configurao culposa destes delitos.

73

H que se observar, portanto, que em consonncia com o sistema

presidencialista que adotou, a Constituio Federal de 1988 delimitou
claramente o universo restrito de admissibilidade dos denominados crimes de
responsabilidade que podem autorizar a abertura de um processo de
impeachment. E, ao assim fazer, assegurou definitivamente a concepo de
que tais delitos no possuem apenas uma natureza unicamente poltica,
tampouco amplamente discricionria. So, na verdade, verdadeiras
"infraes jurdico-polticas cometidas diretamente por um Presidente da
Repblica e no exerccio do seu mandato, conforme majoritariamente define a
doutrina dominante nos dias atuais.
A afirmao de serem os crimes de responsabilidade infraes
de natureza jurdico-poltica traz uma importncia absolutamente relevante
para esse conceito que, por sua vez, guarda uma conexo intrnseca com a
adoo do sistema presidencialista por um Estado Democrtico de Direito
(Estado Constitucional), na conformidade do j exposto. Em larga medida,
este conceito expressa, nos seus prprios limites e contornos constitucionais, a
excepcionalidade da sua prefigurao jurdica e democrtica, como forma de
garantia da estabilidade institucional em um regime presidencialista.
Deveras, ao se afirmar que possuem intransponvel natureza
jurdico-poltica, reconhece-se que os crimes de responsabilidade exigem
para a sua configurao in concreto, ou seja no mundo dos fatos, a ocorrncia
de dois elementos ou pressupostos indissociveis e de indispensvel
configurao simultnea para a procedncia de um processo de impeachment.
Um o seu pressuposto jurdico, sem o qual a apreciao poltica jamais
poder ser feita, sob pena de ofensa direta ao texto constitucional. O outro o
seu pressuposto poltico, que em momento algum poder ser considerado pelo
74

Poder Legislativo, em um regime presidencialista, sem a real verificao ftica

da existncia do primeiro.
O pressuposto jurdico a ocorrncia, no mundo ftico, de um
ato, sobre o qual no pairem dvidas quanto sua existncia jurdica,
diretamente imputvel pessoa do Presidente da Repblica, praticado no
exerccio das suas funes, de forma dolosa, ao longo do seu mandato
atual, tipificado pela lei como crime de responsabilidade, e que seja ainda
de tamanha gravidade jurdica que possa vir a ser qualificado como
atentatrio Constituio, ou seja, capaz de por si materializar uma
induvidosa afronta a princpios fundamentais e sensveis da nossa ordem
jurdica.
O pressuposto poltico a avaliao discricionria de que, diante
do ato praticado e da realidade que o envolve, configura-se uma necessidade
intransponvel de que o Presidente da Repblica seja afastado do seu cargo.
Em outras palavras: que o trauma poltico decorrente da interrupo de um
mandato legitimamente outorgado pelo povo seja infinitamente menor para a
estabilidade democrtica, para as instituies e para a prpria sociedade do
que a sua permanncia na Chefia do Poder Executivo.
Desse modo, portanto, diante de tudo o que j foi exposto, a
prpria definio dos crimes de responsabilidade como infraes jurdicopolticas, afasta, de plano, a possibilidade de que um Presidente da Repblica
sofra um processo de impeachment pela mera avaliao discricionria de que
seria inconveniente para o pas a sua permanncia no exerccio das funes
para as quais foi regular e legitimamente eleito. No presidencialismo, para a
interrupo do mandato do Chefe de Estado e de governo exige-se a

75

ocorrncia de um pressuposto jurdico, ftico, tipificado com todas as

caractersticas acima apontadas. Sem que isto ocorra no haver motivo ou
justa causa para que seja admitido, processado ou julgado procedente um
pedido de impeachment.
Essa mesma concluso, por bvio, tambm se aplica para os
casos em que um governo venha a sofrer a perda de maioria parlamentar, e os
partidos oposicionistas, valendo-se de forma oportunista do momento, tomem
iniciativas que objetivem a abertura de processos de impeachment, sem
nenhum motivo real ou sem justa causa para faz-lo. Embalar ardilosamente
denncias, com um mal cerzido manto jurdico, apenas para gerar a crena no
senso comum de que a destituio de um governo estaria respaldada pela
ordem jurdica, em nada a legitima. Muito pelo contrrio. A crena que falseia
a realidade, mesmo que fruto da retrica repetitiva que forma convices em
perodos de crise, da verborragia hipcrita de ilusionistas polticos
oportunistas, da divulgao incessante de verses fantasiosas e parciais feita
por rgos de comunicao descomprometidos com a tica jornalstica, ou da
simples m compreenso dos fatos, jamais ser um argumento idneo para
destituir um Presidente da Repblica eleito pelo povo em um Estado
Democrtico de Direito. Deve ser lembrada aqui a sbia a lio de Nietzche:
no importa com que fora se acredite em algo, a fora de uma crena no
um critrio da verdade.
A crena induzida pela farsa, por denncias injustificadas, no
importa se vinda de poucos ou muitos, no transforma o inconstitucional em
legtimo, ou uma ruptura institucional em ao democrtica. At porque, como
registrou Teofrasto, tenue est mendacium: perlucet si diligenter inesperix (a

76

mentira tnue: se observada com ateno deixa transparecer a luz)55. E esta

observao ser sempre inevitvel. Na maior parte das vezes apenas uma
questo de tempo para que o embuste institucional seja percebido e repudiado.
Donde concluir-se que somente diante de uma realidade em que
os dois pressupostos acima apontados - o jurdico e o poltico - se faam
simultaneamente presentes que ser possvel falar-se na interrupo legtima
de um mandato presidencial, pela ocorrncia de um verdadeiro crime de
responsabilidade, sem ofensa Constituio e ao que caracteriza um Estado
Democrtico de Direito em um regime presidencialista. Fora disso, o
impeachment se dar com clara ofensa e ruptura da ordem jurdica e
democrtica vigente.
natural que nada disso seria dotado de significado real e
substantivo se o processo de impeachment pudesse ser realizado ao arrepio
dos princpios e das regras que caracterizam o devido processo legal (due
process of law). No bastasse ele estar afirmado no art, XI, n. 1, da
Declarao Universal dos Direitos do Homem, a nossa prpria Constituio
que afirma, no seu art. 5o., LV, que aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
Assim sendo, apesar de ser um processo jurdico-poltico, o
processo de impeachment somente ser legtimo se realizado com o
atendimento integral de todos os requisitos que qualificam o due process of
law. Deve ser processado com absoluto respeito s formas legais e com
incondicional respeito ao direito de ampla defesa da autoridade presidencial
55

Arsnio (6,95e)

77

denunciada. Como disse John Murphy, o processo de impeachment um dos

mais srios e solenes procedimentos jurdicos passveis de ser realizados
no mbito de um Estado Democrtico de Direito56.

1.2.1 - IMPEACHMENT OU GOLPE DE ESTADO ?

a partir da anlise feita no tpico antecedente que devemos
compreender a curiosa discusso que se trava no mbito da opinio pblica
brasileira, quanto a um processo de impeachment ser um golpe de Estado ou
no. Discute-se se seria imprprio afirmar que a consumao de um processo
desta natureza, pelo simples fato de estar previsto, em tese, no texto da
Constituio, poderia ser visto como uma verdadeira ruptura institucional. Os
mais ousados chegam a afirmar at que o fato de um processo de impeachment
no ter sido invalidado originalmente pelo Poder Judicirio, mesmo que as
demandas judiciais tenham versado apenas sobre alguns dos seus aspectos
iniciais e meramente formais, lhe conferiria uma legitimidade absoluta e
intransponvel. A tal ponto afirmam - que a simples utilizao da palavra
golpe para rotul-lo seria uma verdadeira ofensa s instituies do pas.
Em face dos princpios que afirmam ser o Brasil um Estado
Democrtico de Direito que adota o regime presidencialista e do que dispe a
Constituio Federal de 1988, ao que tudo indica, essa discusso parece se
revestir da condio de uma intil e falsa polmica.
Uma intil polmica porque a compreenso da sua resposta to
bvia que a sua existncia apenas se justifica pela desinformao ou pela
56

The impeachment process, Chelsea House Publishers, 2000, p.1.

78

malcia daqueles que parecem apenas pretender inibir ou constranger algum

de dizer o que pensa, talvez porque se tema a compreenso pela opinio
pblica do que foi dito. Esquecem-se, porm, de que a verdade sai do poo,
sem indagar quem se acha borda,

como cravou a elegante pena de

Machado de Assis.
Uma falsa polmica porque obvio que se um Presidente da
Repblica, em nosso pas, praticar conduta desabonadora que configure os
pressupostos jurdicos e polticos da tipificao de um crime de
responsabilidade, o processo de impeachment poder ser admitido, processado
e julgado, em total acordo com a Constituio e as nossas leis em vigor. A
nossa ordem jurdica ter sido respeitada e no haver, por bvio, nenhum
desrespeito s regras que caracterizam um Estado Democrtico de Direito.
Nesse caso, naturalmente, um impeachment jamais poderia ser
visto como ou equiparado a um golpe de Estado. Seria uma soluo para um
grave

problema,

inteiramente

resolvido

dentro

dos

mandamentos

constitucionais vigentes, sem que objetivamente tenha ocorrido qualquer

ruptura institucional.
Todavia, o mesmo no se dar, naturalmente, se presses polticas
e sociais vierem a propor um processo de impeachment em que no se
configura, com um mnimo de juridicidade, a ocorrncia de um crime de
responsabilidade, por faltarem, s escncaras, os pressupostos exigidos para a
sua configurao constitucional. Nesse caso, os atos jurdicos praticados na
busca da interrupo do mandato presidencial estaro em coliso aberta com o
texto Constitucional e, caso efetivados, qualificaro uma bvia ofensa ordem
jurdica vigente.

79

 inteiramente adequado, assim, que uma ao desta natureza seja

vista como um verdadeiro golpe de Estado, praticado com desfaatez e a
mais absoluta subverso da ordem jurdica e democrtica.
O mesmo poder se dizer, naturalmente, no caso de um processo
de impeachment que porventura viole, no seu processamento, as regras do
princpio do devido processo legal (due process of law). Em um Estado de
Direito no se pode conceber que um mandatrio eleito pelo povo sofra a
sano de afastamento provisrio ou de perda do seu mandato de Presidente
da Repblica sem que as denncias que lhe sejam dirigidas no tenham sido
adequadamente apuradas e provadas, ou mesmo que o direito ao contraditrio
e a ampla defesa no tenha sido, na sua plenitude, observado.
Trata-se, pois, como dito, de uma intil e falsa polmica.
No se recrimine finalmente, no tratamento dessa matria e ao
longo desta defesa, a utilizao da expresso golpe de Estado, como se fosse
algo inapropriado e maculador das regras prprias de uma convivncia
democrtica ou de uma manifestao jurdica. Frequentemente esta expresso
utilizada, por cientistas polticos ou mesmo por juristas, em diferentes pases
(Coup dtat, Staatsreich), para definirem as situaes em que ocorre a
deposio, por meios inadmitidos pela ordem jurdica, de um governo
legtimo. Golpe de Estado a expresso que est dicionarizada como a
mudana violenta ou ilegal de governo(Oxford Concise Dictionary);
subverso da ordem constitucional(Aurlio); violao deliberada das formas
constitucionais por um governo, assembleia, ou um grupo de pessoas que
detm a autoridade(Larousse); ou a sbita e forada destituio de um
governo(Websters New Twenty Century Dictionary). Reduzida a termos

80

mais simples, golpe de Estado configura a substituio de um poder do

Estado por outro, por mtodos no constitucionais, com ou sem uso de
violncia fsica(grifo nosso)57.
Embora habitualmente a expresso golpe de Estado seja
utilizada genericamente para designar a destituio de um governo com a
subverso da ordem constitucional, h tambm quem diferencie dentro deste
gnero, o golpe de Estado propriamente dito (stricto sensu), do golpe
militar (ou pronunciamiento, como se diz nos pases hispano-americanos).
Nesse sentido estrito, o golpe de Estado diferiria do golpe militar, na
medida em que aquele partiria de um dos poderes do Estado, contra outro.
Ou, mais frequentemente, contra os demais58. Nele, o papel das foras
militares ou policiais passivo, costuma limitar-se cumplicidade silenciosa,
mas eficiente, mas suficiente e efetivamente fechar e silenciar o(s) poder(es)
destitudo(s) de suas funes pelo golpe. J o golpe militar teria sua
origem no prprio estamento militar. Afirma-se ainda, nesta acepo mais
restrita, que golpes de estado costumam, tambm, ser o desfecho de crises de
governabilidade, ocorrendo, muitas vezes, em momentos de graves e
irreconciliveis dissdios entre os poderes do Estado, e quando falham os
remdios constitucionais acaso existentes para corrigir a situao ou dirimir o
dissdio59.
Embora, no plano histrico, tenha sido mais comum a
materializao de golpes militares, na Amrica Latina nunca fomos imunes
57

FARHAT, Sad. Dicionrio Parlamentar e poltico : O processo poltico e legislativo no Brasil, pg. 455.
So Paulo: Editora Fundao Petrpolis: Companhia Melhoramentos, 1996.
58

FARHAT, Sad, op. cit., p. cit.

59

Op. cit, p. cit.

81

s rupturas institucionais urdidas e executadas sob o manto de uma aparente e

mal disfarada legalidade. Algumas vezes, inclusive, no universo de crises
presidenciais de governabilidade, a interao hostil entre os Poderes Executivo
e Legislativo acabaram por ensejar verdadeiros golpes de estado, executados
sem armas, mas sob o manto jurdico da realizao de um inconstitucional
impeachment60. Nesses casos, o processo impeachment acaba sendo utilizado
no como um recurso legal para destituir presidentes que praticaram crimes
graves, mas como uma arma institucional para remover presidentes que
enfrentam uma legislatura beligerante61.
Isto ocorre sempre que, sob a alegao retrica da ocorrncia de
situaes que de fato no se verificam ou no justificam de direito a cassao
de um mandato presidencial, normalmente discutidas por meio de um
processo de impeachment maculado por vcios processuais insanveis, so
invocados e utilizados subterfgios jurdicos, argumentos infundados e
descabidos para a aparente legitimao jurdica da deposio indevida de um
governo. O impeachment se consuma, nesses casos, sem que exista qualquer
base constitucional para tanto, ou seja, ao total arrepio do texto constitucional
vigente e com clamoroso desrespeito s regras bsicas que informam a noo
de Estado Democrtico de Direito. A destituio de um presidente
legitimamente eleito se efetivar de forma maliciosa, aparentemente

60

A respeito, importante estudo feito por Anbal Prez-Lin, em sua monografia Presidential
impeachment and the new political instability in Latin-America, Cambridge University Press, 2007. Como
diz o autor, episodes of impeachment are thus presented in this book as a subset of the universe of
presidential crises, in turn an extremely hostile form of executive-legislative interaction (pg. 9). A
expresso presidential crises utilizada pelo autor para referir to extreme instances of executivelegislative conflict in which one of the elected branches of government seeks the dissolution of the other(pg.
7).
61

PREZ-LIN, ANIBAL, op. cit., p. 9. No original: the perspective suggest that impeachment is not just
a legal recourse to remove presidents who are proven guilty of high cimes; it is often a institutional weapon
to remove presidents who confront a belligerent legislature.

82

democrtica, em hipcrita docta ignorantia62. Ignora-se e se quer que todos

ignorem, o que de fato ocorre, esforando-se para que, na pior das hipteses,
somente no futuro, ou seja, quando os fatos tiverem sido definitivamente
consumados, possam vir a ser debatidos racionalmente os problemas que se
verificoaram naquela dissimulada ruptura institucional. Ignoramos et
ignorabimus63, parece ser a orientao maior dos que querem fugir da
discusso madura, objetiva e racional do que est a acontecer durante o
perodo em que se engendram golpes de Estado com estas peculiares
caractersticas.
Nesses golpes no so utilizados tanques, bombardeios, canhes
ou metralhadoras, como ocorre nos golpes militares64. So usados argumentos
jurdicos falsos, mentirosos, buscando-se substituir a violncia das aes
armadas pelas palavras ocas e hipcritas dos que se fingem de democratas
para melhor pisotear a democracia no momento em que isto servir a seus
interesses. Invoca-se a Constituio, apenas para que seja ela rasgada com
elegncia e sem rudos.
Superando-se ento definitivamente a falsa e intil polmica,
pode-se dizer que um processo de impeachment, no Brasil ou em qualquer
Estado Democrtico de Direito do mundo que adote o sistema presidencialista
de governo, pode ser ou no um golpe de estado, conforme as circunstncias
62

Douta ignorncia.

63

Ignoramos e ignoraremos, expresso originada das obras do fisiologista alemo Emil Du Bois-Reymond
frequentemente utilizada para identificar o comportamento dos que afirmam que certas realidades no devem
ser estudadas, com razoabilidade, por mtodos cientficos.
64

"A new pattern of political instability has emerged in Latin America. It took shape in the 1990s and
consolidated in the early 2000s. In contrast to the experience of past decades, this trend is unlikely to
compromise the stability of democratic regimes, but it is lethal for democratic governments. Within a few
years, political crises without regime breakdown have become a common occurrence in Latin American
politics and presidential impeachment has become the main institutional expression of this trend." PREZLIAN, p. 203.

83

que o caracterizem e o definam. No ser um golpe se ocorrerem, de forma

induvidosa, os pressupostos constitucionais excepcionais que legitimariam a
justificada interrupo do mandato do Chefe de Estado e de Governo. Ao
revs, como golpe se qualificar quando inexistirem, de fato e de direito, as
razes constitucionais, para a afirmao do impedimento do Presidente da
Repblica, e este, apesar disso, vier a ser confirmado sem nenhuma
legitimao democrtica, mas sob uma aparncia de legalidade hipcrita e
infundada.
Afirmar-se que "um impeachment nunca ser um golpe porque
est previsto na Constituio" , sem sombra de dvida, ignorar com pretensa
ingenuidade que um texto constitucional vigente pode ser respeitado ou no.
As normas jurdicas sempre afirmam o que deve ser no o que, de fato,
ser. Se elas afirmam que um processo de impeachment apenas deve ser
realizado dentro de certas condies, isto pode ocorrer ou no dentro da
realidade histrica que est por vir. Se ocorrer, haver a legitimao do
afastamento presidencial e da assuno de um novo governo, na medida em
que o dever ser adequou-se ao que . Se no ocorrer, haver um
verdadeiro e indiscutvel golpe de Estado, uma vez que o que deve ser, no
mundo dos fatos, no ocorreu. Nesse caso, as palavras retricas de justificao
violncia travestida de legalidade no impediro a ocorrncia de real e
substantiva ruptura institucional, com todos os traumas polticos, sociais,
inclusive no plano internacional, que dela podem advir. Ser, de fato, um
verdadeiro golpe de Estado.
Um golpe de Estado jamais ser esquecido ou perdoado pela
histria democrtica de um povo. Inclusive se for instrumentalizado por meio

84

de um processo de impeachment feito em clamoroso desrespeito aos princpios

constitucionais e ao Estado Democrtico de Direito.
Em primeiro lugar, porque a banalizao da utilizao de um
instrumento excepcional como o impeachment trar, inexoravelmente, uma
profunda insegurana democrtica e jurdica a qualquer pas que porventura
venha a seguir esse temerrio caminho. Que governo legitimamente eleito no
poder ser destitudo, em dias futuros, se for acometido de uma momentnea
crise de impopularidade65? Que pretextos infundados no podero ser
utilizados, sem quaisquer espcies de freios jurdicos e democrticos para
viabilizar um ataque oportunista e mortal a um mandato presidencial
legitimamente obtido nas urnas? Que oposies parlamentares no buscaro a
desestabilizao poltica, independentemente do agravamento que isso traga
economia e s condies sociais do povo, na busca de um assalto rpido ao
poder, fora da legitimao das urnas? Que segurana tero investidores e
governos estrangeiros diante de um pas que utiliza pretextos jurdicos e uma
falsa retrica para afastar um governante que no tem, a bem da verdade,
contra seu comportamento nenhuma efetiva acusao grave minimamente
demonstrada66?
Em segundo lugar, h ainda que se perguntar: em face da
ausncia da configurao constitucional plena, capaz de qualificar a
65

Prez-Lian analisa esse fenmeno do uso anmalo do impeachment na Amrica Latina para satisfao de
objetivos polticos casustas: "The elites used impeachments as a way to control presidents who had become
too unpopular, too unpredictable, or too unwilling to compromise. But institutional checks were activated
intermittently in order to dethrone undesirable presidents rather than to prevent presidential dominance and
misdemeanors
at
an
early
stage."
Op.
cit.,
p.
209.
66

its

Como afirma Prez-Lian: "Like any other form of law enforcement, impeachment is successful only when
shadow
discourages
the
perpetration
of
misdeeds."
Op.
cit.,
pg.
208

85

ocorrncia de um verdadeiro crime de responsabilidade praticado por um

Presidente da Repblica, de onde se retirar a legitimidade para que um novo
Presidente assuma a Chefia de Estado e de Governo aps um impeachment?
Do povo, que no elegeu o eventual sucessor diretamente para esta funo, por
bvio, no ser. Da constituio que no legitima o impeachment do
Presidente e, por conseguinte, no autoriza, nesse caso, a sua substituio por
outrem? Tambm no ser.
No haver legitimidade, portanto, para que um sucessor passe a
exercer a Presidncia da Repblica nos casos em que um impeachment for
decidido em desacordo com a Constituio. Um sucessor s tem legitimidade
para suceder um Chefe de Estado ou de Governo quando o afastamento deste
foi igualmente legtimo. A ilegitimidade do afastamento gera inexoravelmente
a ilegitimidade da sucesso.
Seguindo de perto as palavras de J.J. Canotilho67, podemos
dizer que um verdadeiro e legtimo Estado Democrtico de Direito (Estado
Constitucional) estar assentado em fundamentos metafsicos se negar o
princpio da soberania popular, seja negando-o por afastar sem base
Constitucional um presidente democraticamente eleito pelas urnas, seja por
empossar um novo Presidente, sem voto e sem amparo na Constituio. No
haver nem legitimidade para a destituio do governo que sai, nem para a
posse do que entra. De um clssico aforismo originado em So Jernimo68 se
poder, de fatos como estes, extrair uma dura lio histrica: Quale
principium talis est clausula".69
67

V., a respeito, a citao completa do texto referido, na concluso final destra manifestao

68

Ep. 69,9

69

Tal princpio tal fim.

86

Em terceiro e ltimo lugar, torna-se oportuno lembrar que no h

argumentos falsos ou construes jurdicas fraudulentas que sobrevivam
marcha inexorvel do tempo e s duras pginas da histria que sero escritas
sobre quem eventualmente, por seus interesses menores, tenha violentado ou
tentado violentar a existncia de um verdadeiro Estado Democrtico de
Direito. Cedo ou tarde, a histria costuma ser sempre impiedosa com os que
engendram violaes constitucionais na busca personalista de um Coup
dtat.
a histria quem sempre d a sentena final.

1.2.2 - DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE: ASPECTOS

CONSTITUCIONAIS E LEGAIS
S as leis podem fixar as penas de cada delito e que o direito
de fazer leis penais no pode residir seno na pessoa do
legislador, que representa toda a sociedade unida por um
contrato social70

Ensina o ilustre constitucionalista e Ministro da Suprema Corte

Lus Roberto Barroso que o termo impeachment, no empregado no texto
constitucional ou na legislao ptria, identifica o processo mediante o qual
se promove a apurao e o julgamento dos crimes de responsabilidade71
(grifo nosso).

70

BECCARIA, Cesare Bonnana. Dos Delitos e das Penas.

71

BARROSO, Lus Roberto. Impeachment - Crime de Responsabilidade - Exonerao de Cargo. Revista

de Direito Administrativo, vol. 212. pg.163,1998.

87

Reputa-se importante, assim, entender a natureza jurdica dos

crimes de responsabilidade para que se possa verificar, diante de um caso
concreto, a sua eventual configurao jurdica.
De incio, podemos afirmar que os crimes de responsabilidade
devem ser vistos como infraes poltico-administrativas suscetveis de serem
praticadas por determinados agentes polticos em razo dos mandatos que
exercem ou dos cargos pblicos que ocupam, na conformidade do
estabelecido na Constituio e na legislao especial que os disciplina.
Esta particular espcie de delitos, por fora do seu prprio
delineamento constitucional, contudo, jamais poder ser confundida com os
crimes

comuns

ou

mesmo

com

as

infraes

tipicamente

administrativas. Deveras, os crimes de responsabilidade possuem uma

ontologia jurdica prpria, na medida em que agregam, simultaneamente, os
elementos peculiares destas duas categorias ilcitos. Sua anlise, portanto,
sempre exigir um adequado exame da conjugao destes elementos prprios
e caractersticos destas duas diferentes espcies delituosas.
Podemos assim afirmar, de imediato, que a natureza dplice dos
crimes de responsabilidade (infrao penal e administrativa), ao lado de outras
consequncias, implica em que no processo de impeachment devam ser
sempre aplicadas, simultaneamente, as garantias do processo penal e do
processo administrativo sancionador. esta a posio dos juristas Juarez
Tavares e Geraldo Prado, firmada em parecer anexado presente. Dizem os
mestres:

88

47. Mais que compreensvel que o processo de impeachment

esteja cercado de garantias. indispensvel que assim o seja
para assegurar sua validade jurdica e legitimidade poltica.
Como salienta o mesmo BALBUENA PREZ o processo
poltico , em primeiro lugar, um processo. Por isso, sua
aspirao em configurar um dispositivo garantista,
democrtico, legal e transparente, a reclamar a aplicao
das garantias do processo administrativo sancionador e do
penal consistentes na presuno de inocncia, audincia,
defesa, contraditrio, prova, conhecimento das acusaes,
motivao das decises, legalidade, irretroatividade etc.72
(grifo nosso)

Desse modo, devemos reconhecer que do direito administrativo

sancionador, os crimes de responsabilidade recebem a subordinao aos
preceitos da Administrao Pblica e ideia de sano ao agente poltico que
tenha cometido um ato grave para a manuteno da estabilidade do prprio
Estado ou da ordem jurdica. J do direito penal, recebem a necessidade de
previso anterior e taxativa de conduta proibida, bem como a aplicao de
princpios e garantias para a adequada persecuo.
Equivocam-se, assim, aqueles que afirmam que os crimes de
responsabilidade devem ser considerados como uma realidade prpria e
especfica do direito administrativo, devendo apenas ser submetidos aos
princpios deste campo do direito. Na sua regncia, recebem tambm uma
robusta influncia do direito penal. A prova disto est em que o prprio
Supremo Tribunal Federal tem entendido que cabe privativamente Unio
legislar sobre a definio destes crimes, seu processo e julgamento, ao
72

TAVARES, Juarez; PRADO, Geraldo. Parecer pro bono em resposta a consulta do advogado Flvio
Crocce Caetano acerca dos requisitos jurdicos para a cominao da infrao poltico-administrativa de
impeachment, de 26 de outubro de 2015. pg. 28.

89

contrrio do que seria, naturalmente, se estivssemos em sede de matria de

natureza exclusivamente administrativa. Nesse sentido, decidiu:
EMENTA: Crime de responsabilidade: definio:
reserva de lei. Entenda-se que a definio de crimes de
responsabilidade, imputveis embora a autoridades
estaduais, matria de Direito Penal, da competncia
privativa da Unio - como tem prevalecido no Tribunal
- ou, ao contrrio, que sendo matria de
responsabilidade poltica de mandatrios locais, sobre
ela possa legislar o Estado- membro - como sustentam
autores de tomo - o certo que esto todos acordes em
tratar-se de questo submetida reserva de lei formal,
no podendo ser versada em decreto-legislativo da
Assemblia Legislativa.73 (grifo nosso)

Tal posicionamento veio a ser reforado definitivamente pela

edio da Smula Vinculante n 46 que determinou:

A definio dos crimes de responsabilidade e o

estabelecimento das respectivas normas de processo e
julgamento so da competncia legislativa privativa da
Unio.

Constata-se, pois, que dentre ns, a realidade jurdica dos crimes

de responsabilidade guarda uma forte interseco com as regras do Direito
Penal.
Seguindo de perto este entendimento, nosso Pretrio Excelso no
julgamento da ADPF n 378, reconheceu a aplicao dos princpios de
73

ADI 834, Tribunal Pleno, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgado em 18/02/99

90

natureza penal aos crimes de responsabilidade. Deveras, afirmou que a

tipicidade legal elemento necessrio indispensvel para o regular
desencadeamento de um processo de impeachment. Foi esta a afirmao do
julgado, in verbis:
A indicao da tipicidade pressuposto da autorizao de
processamento, na medida em que no haveria justa causa na
tentativa de responsabilizao do Presidente da Repblica
fora das hipteses prvia e taxativamente estabelecidas.
Se assim no fosse, o processamento e o julgamento teriam
contornos exclusivamente polticos e, do ponto de vista
prtico, equivaleria moo de desconfiana que, embora
tenha sua relevncia prpria no seio parlamentarista, no se
conforma

com

modelo

presidencialista,

cujas

possibilidades de impedimento reclamam a prtica de crime

de responsabilidade previsto em lei especfica. Inobservada a
limitao da possibilidade de responsabilizao s hipteses
legais, todo o devido processo cairia por terra.74 (grifos
nossos)

Diga-se tambm que a prpria aplicao das garantias penais, nos

processos de impeachment, ainda reforada, explicitamente, por expressos
dispositivos da lei especial que define os crimes de responsabilidade e
disciplina o seu processamento e julgamento (Lei n 1.079, de 1950). Com
efeito, o art. 38 deste diploma legislativo determinou a aplicao subsidiria
do Cdigo de Processo Penal aos processos que por ele so regidos.
74

Trecho do voto do Min. Fachin nos autos da ADPF n 378, vencedor nesta parte, grifos do original.

91

No h dvidas, por conseguinte, de que, nos crimes de

responsabilidade, devem ser aplicados os princpios, exigncias e garantias
fundamentais norteadores do Direito Penal, sem esquecimento daquelas que
tambm so aplicveis aos processos (procedimentos) administrativos.
Afirmam, a respeito, Juarez Tavares e Geraldo Prado:
"70. No caso brasileiro, em face de serem infraes de alta
relevncia, que implicam at o impedimento do Presidente da
Repblica, os crimes de responsabilidade esto sujeitos,
inquestionavelmente, aos mesmos delimitadores relativos
s infraes penais. Da, inclusive, serem chamados de
crimes de responsabilidade e no de infraes disciplinares
ou administrativas. Nesse sentido, assinala SCHWACKE que
lhe so aplicveis, em primeira linha, por decorrncia do
princpio da legalidade, os princpios da lei estrita e
escrita, da taxatividade, da proibio da analogia e da
retroatividade.
71. Pode-se acrescentar que os crimes de responsabilidade
esto sujeitos, ainda, aos critrios de imputao objetiva e
subjetiva, ou seja, ao controle do aumento do risco para o
bem jurdico e da determinao da intensidade subjetiva da
conduta do agente, conforme se extraem das normas
proibitivas e mandamentais. Portanto, devem subsistir, aqui,
os elementos que configuram o injusto penal (tipicidade e
antijuridicidade) e a culpabilidade."75 (grifos nossos)

Por fora desta concluso, no poder ser ignorado tambm que

para a configurao dos denominados crimes de responsabilidade se exigir
sempre o pleno respeito ao princpio da legalidade, mas observe-se - na
dimenso prpria da sua aplicao aos ilcitos penais. Isto implica, por
conseguinte, que devam ser observados em relao a estes delitos, as seguintes
diretrizes:

75

TAVARES, Juarez; PRADO, Geraldo. Op. cit. pg. 43.

92

a) a obrigatria tipificao taxativa da lei para a existncia de

crimes (nullum crimen sine lege ou nulla poena sine lege);
b) a irretroatividade da lei, de modo a que nunca um crime
possa restar configurado antes que exista lei a defini-lo;
c) a definio da tipicidade material do crime, na medida em
que se exige sempre a configurao de leso ou, ao menos, a mera exposio a
risco do bem jurdico tutelado pela norma legal que estabelece a prtica
criminosa;
d) a definio da ilicitude da conduta definidora do crime, ou
seja, a afirmao valorativa do carter legalmente reprovvel do agir a ser
sancionado;
e) o reconhecimento, para a configurao do crime, da
possibilidade de que o agente, diante dos fatos concretos e objetivos que tinha
diante de si, teria reais condies de seguir conduta diversa daquela que
adotou (culpabilidade objetiva).
Diante desta afirmao e da anlise constitucional firmada no
tpico antecedente, cumpre que venhamos a proceder a uma breve
decomposio analtica dos diversos elementos jurdico-penais capazes de
identificar a ocorrncia de um crime de responsabilidade no direito brasileiro.
Em primeiro lugar, como j fizemos observar a partir da imediata
exegese do art. 85 da Constituio Federal, um crime de responsabilidade
nunca poder ocorrer, se no houver a existncia efetiva de um ato
praticado pelo Presidente da Repblica capaz de configur-lo. Afirma o
professor Pedro Estevam Alves Pinto Serrano que:
(...) uma conduta ativa ou ao menos o que se possa chamar
de omisso comissiva.

93

Quando se fala em ato praticado pela Presidenta da

Repblica, exige-se, assim, a noo de autoria, bem como que
ela tenha participado, de alguma forma, diretamente da
produo do ato ou ento ter assumido conscientemente suas
consequncias ilcitas. No se pode atribuir Presidenta da
Repblica a responsabilidade por atos praticados por
outros agentes da Administrao Pblica, para os quais a
legislao determine consequncias prprias, especficas.
(grifo nosso)

Este ato, acresa-se ainda, para que possa vir a configurar um

crime de responsabilidade, precisa ser de natureza funcional e praticado no
exerccio de mandato presidencial corrente, por fora do disposto no j
referido 4, do art. 86 da Constituio.
Em segundo lugar, tambm como j referido anteriormente, um
crime de responsabilidade apenas poder restar configurado quando o ato do
Presidente da Repblica possa vir a ser qualificado como um verdadeiro
atentado nossa lei maior (art. 85, da CF). No so quaisquer condutas
que podem ser qualificadas como crimes de responsabilidade. Nesse
sentido, ensina Ricardo Lodi Ribeiro:
69. Ainda que as concluses do Tribunal de Contas da
Unio sobre a rejeio das contas da Presidncia da
Repblica estivessem corretas, o que s se admite para
fins de argumentao, vale destacar que no qualquer
inconformidade da atuao presidencial com a lei de
oramento que justifica a caracterizao de crime de
responsabilidade previsto em um dos itens do artigo
10 da Lei n 1.079/50. (grifos nossos)76

76

LODI, Ricardo. Parecer: Pedido de impeachment da presidente Dilma Rousseff aspectos oramentrios
normas de direito financeiro falta de amparo jurdico do pedido. 07 de dezembro de 2015. pg. 25.

94

Em terceiro lugar, tambm como j observado, os crimes de

responsabilidade, em decorrncia da nossa prpria Constituio e do
acatamento que lhe d a nossa legislao especial (Lei n 1.079, de 1950),
apenas podem restar configurados diante de aes dolosas do Presidente da
Repblica (aes derivadas da sua m-f), no podendo ser admitida, sob
nenhum argumento, a sua ocorrncia em casos de mera culpa (ao subjetiva
decorrente de negligncia, imprudncia ou impercia da autoridade).
Este relevante aspecto foi abordado pelo Professor Dr. Marcelo
Neves:
Quanto questo de se o crime de responsabilidade admite
apenas a forma dolosa ou tambm a modalidade culposa,
incide a norma geral contida no pargrafo nico do art. 18 do
Cdigo Penal, includo pela Lei n 7.209, de 11 de julho de
1984:
Pargrafo nico - Salvo os casos expressos em lei, ningum
pode ser punido por fato previsto como crime, seno quando o
pratica dolosamente
Com base nesse dispositivo determinante da excepcionalidade
do crime culposo, Juarez Tavares esclarece que no se pode
admitir a criao de um delito culposo mediante uma
interpretao teleolgica ou sistemtica de alguns tipos de
delito previstos na parte especial do cdigo.
Aplicabilidade dessa norma geral de direito penal Lei
especial reguladora dos crimes de responsabilidade tambm
encontra respaldo no art. 12 do Cdigo Penal, na redao dada
pela Lei n 7.209/1984:
Art. 12. As regras gerais deste Cdigo aplicam-se aos fatos
incriminados por lei especial, se esta no dispuser de modo
diverso.
Levando em conta esses dispositivos e o fato de que no h
nenhum caso expresso de crime culposo na Lei n
1.079/1950, no h como se vislumbrar crime de
responsabilidade culposo da Presidente da Repblica no
ordenamento jurdico em vigor. Exige-se que o crime
tenha sido praticado dolosamente, o que ocorre quando o
agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo,

95

conforme definio do art. 18, inciso I, do Cdigo Penal,

includo pela Lei n 7.209/1984. (grifo nosso)

Em quarto lugar, devemos considerar que para a configurao de

um crime de responsabilidade indispensvel que este delito esteja sempre
tipificado em lei de forma clara, compreensvel e bem definida (princpio da
legalidade penal). inadmissvel falar-se da sua ocorrncia fora das
hipteses taxativamente previstas na lei especial que os rege (Lei n 1.079,
de 1950).
Em quinto lugar, no existe a possibilidade de aplicao
retroativa de uma lei que porventura viesse a pretender tipificar um
crime de responsabilidade. Atos de um Presidente da Repblica que sejam
anteriores a entrada em vigor de uma lei nova, no podem ensejar a sua
responsabilizao poltica.
Em sexto lugar, exige-se como imprescindvel para a
configurao de um crime de responsabilidade a demonstrao de que exista
uma leso ou mesmo um perigo de leso ao bem jurdico, protegido.
indispensvel ainda que reste evidenciada a relao de causalidade entre a
conduta do Presidente da Repblica e o resultado da violao.
Em stimo lugar, um crime de responsabilidade apenas poder
existir se o comportamento do Presidente da Repblica puder ser qualificado
como verdadeiramente ilcito, ou seja, se restar demonstrado a sua
contrariedade ao direito. Para que isso possa ocorrer, de acordo com a nossa
lei, doutrina e jurisprudncia, a conduta tpica no poder ter sido praticada
em decorrncia de estado de necessidade, de legtima defesa, de estrito
96

cumprimento do dever legal ou de exerccio regular de direito. Isto porque,

tais situaes jurdicas qualificam verdadeiras causas de justificao ou
descriminantes, ou seja, situaes jurdicas que ao ocorrerem transformam
uma conduta que, em tese, seria ilcita, em comportamento lcito e adequado
ao direito.
Finalmente, em oitavo e ltimo lugar, a configurao de um
crime de responsabilidade exige que o Presidente a Repblica, diante dos fatos
da vida que lhe eram postos, pudesse ter seguido outra conduta distinta
daquela que efetivamente seguiu. o que se convencionou denominar de
culpabilidade objetiva decorrente do tipo delituoso.
Sem a existncia de quaisquer destes pressupostos jurdicos, em
face da nossa Constituio e da nossa lei que rege a matria (Lei n 1.079, de
1950), no se poder falar na existncia efetiva de um crime de
responsabilidade.

1.3 - CONJUNTURA ECONMICA E A GESTO FISCAL NO

GOVERNO DILMA
O segundo mandato da Sra. Presidenta da Repblica Dilma
Rousseff tem sido pautado pela busca de dois objetivos principais em termos
econmicos: a estabilizao macroeconmica e a recuperao do
crescimento.
Preliminarmente importante observar que estabilizao
macroeconmica e recuperao do crescimento sero sempre duas faces de
uma mesma moeda. Uma no existe sem a outra. O controle da inflao
97

depende do equilbrio fiscal, e o equilbrio fiscal depende da recuperao do

crescimento.
Em 2015, a despeito do corte substancial de despesas realizado,
esta complementaridade ficou clara, pois a queda do nvel de atividade, dos
lucros das empresas e da massa salarial levaram diminuio da arrecadao
do governo. Por isso, para 2016, o desafio definido ao incio do ano foi a
retomada da estabilidade fiscal, a elevao do resultado primrio, a reduo da
inflao e a estabilizao do nvel de atividade econmica. Com isso,
voltaramos a crescer e a gerar emprego na velocidade que o nosso potencial
permite.

1.3.1 - Fatos internos e externos que contriburam para desacelerao

econmica
Nos ltimos anos, uma confluncia de fatores levaram
desacelerao da economia brasileira. Em especial, cabe destacar quatro.
O primeiro foi a queda dos preos das commodities sobretudo do
petrleo e do minrio de ferro , que reduziu o lucro das empresas e a
arrecadao do governo, vindo ainda a contribuir para a depreciao da nossa
moeda. Em janeiro de 2016, os preos dessas commodities correspondiam a
quase a metade de 2009, sendo ainda quatro a cinco vezes menores do que os
valores alcanados em 2011 a 2013.
Um segundo fator foi a mudana na poltica monetria dos
Estados Unidos, que acentuou a desvalorizao cambial e mudou as
perspectivas de crescimento da economia mundial. O fato de os Estados

98

Unidos terem voltado a elevar as taxas de juros, aps anos de taxas baixas,
contribuindo de forma decisiva para a desacelerao cambial com efeitos
inflacionrios e de desacelerao econmica no curto prazo.
O terceiro fator importante e recente foi a desacelerao da
economia chinesa, que est passando por um momento de esgotamento do seu
padro de crescimento, sendo que ainda no conseguiu estabelecer uma nova
dinmica. O cenrio de taxas superiores a 10% ficou para trs, tornando cada
vez mais clara a impossibilidade de serem retomadas, a curto prazo, as taxas
superiores a 7% de crescimento.
Um quarto fator que ajuda a explicar a desacelerao da nossa
economia, remonta ao fato de termos tido a maior estiagem dos ltimos 80
anos. A reduo do regime de chuvas no SE e no NE, como todos sabem,
aumentou o custo de gerao de energia eltrica, devido necessidade de
manter ligadas praticamente todas as termeltricas brasileiras.
Diante da necessidade de reequilbrio fiscal, o governo no pode
mais absorver, a partir de 2015, a maior parte do custo de gerao de energia
eltrica como vinha fazendo, resultando em reajuste das tarifas de energia.
Como a mudana da taxa de cmbio, este reajuste gerou um efeito restritivo e
inflacionrio no curto prazo.
O impacto deste conjunto de fatores foi o aumento temporrio da
inflao e a reduo temporria do nvel de atividade.
Em relao inflao, como foi dito diversas vezes pela equipe
econmica do governo ao longo de 2015, o impacto era temporrio, fruto da
desvalorizao cambial e da elevao de preos administrados. Como

99

previsto, em 2016, esse efeito j comea a se dissipar, como fica claro a cada
nova projeo de mercado que reduz a expectativa de inflao para este ano.
Finalmente, no que diz respeito ao nvel de atividade, tambm se
observa que com o passar do tempo, medida que a taxa de cmbio se
estabiliza em um novo patamar, a economia se recupera e os setores
produtores de bens tradables tendem a se expandir, gerando estmulos
recuperao da economia.
Isso, alis, fica claro com elevao do nosso saldo comercial em
2015. Ao contrrio das projees feitas no incio do ano passado, o saldo
comercial ficou bem acima do que vinha sendo estimado, alcanando US$
19,6 bilhes, frente aos US$ 5 bilhes projetados inicialmente.

1.3.2 - Breve narrativa da gesto fiscal de 2011 a 2014

Por mais que setores oposicionistas tentem dizer o oposto, a

gesto fiscal do governo Dilma foi pautada por grande senso de
responsabilidade. Naturalmente, a poltica de governo, nessa rea, foi sendo
definida a partir das mudanas que se verificavam nos cenrios fiscal e
macroeconmico.
Como sabido, o governo brasileiro, ainda na gesto do Presidente
Lula, adotou uma poltica combate crise de 2008 que viabilizou uma rpida
recuperao da economia em 2010, e uma reduo da taxa de desemprego nos
anos subsequentes.

100

Em 2011, aps a rpida recuperao da crise, foi possvel reverter

a poltica expansionista dos anos anteriores. O supervit primrio foi
ampliado, seguindo a boa gesto fiscal anticclica que recomenda o seu
aumento sempre que se verifica a recuperao da economia.
Todavia, a partir de 2012, as condies internacionais comearam
a mudar, tornando-se cada vez mais adversas. Impunha-se, em decorrncia
disso, a necessidade de que medidas anteriormente tomadas, em outro
contexto, fossem revertidas. Externamente, a crise do euro combinou-se com a
lenta recuperao dos EUA. Internamente, comearam a surgir indicaes de
um processo de reduo do ritmo de crescimento econmico.
Tornava-se, assim, necessria a adoo de medidas para
estabilizar a economia. Essas medidas se concentraram, em especial, no
campo das desoneraes e da sustentao do investimento, de forma a se
reduzir o custo do trabalho, incentivar a produo e garantir a oferta de
empregos. Graas a elas, neste perodo a economia brasileira bateu recordes
sucessivos de baixas taxas de desemprego, motivada pela gerao de
empregos formais.
Ao final de 2014, no entanto, as medidas de estmulo no eram
mais suficientes para manter o ritmo de atividade, frente a novos choques
econmicos descritos anteriormente. Isto, alis, foi corretamente reconhecido
pelo Senador Romero Juc, no momento em que se fez a discusso sobre a
alterao da meta fiscal, em novembro de 2014. Foram estas, naquele
momento, as suas bem postas palavras:
Gostaramos que os resultados, notadamente os econmicos,
tivessem sido mais auspiciosos. Que, hoje, no estivssemos,
aqui, discutindo a moderao ou a reduo da meta, mas, sim,

101

a sua confirmao ou, mesmo, ampliao. No podemos,

entretanto, desconhecer que nossas dificuldades
econmicas internas tm razes profundas no exterior.
Que dificuldades como as atuais j enfrentamos inmeras
vezes, quase sempre ao custo da deteriorao de nossos
indicadores econmicos mais bsicos.
Se for fato, portanto, que a economia no tem respondido
altura de todos os estmulos que lhe temos dado, no ser
menos evidente a constatao de que no lograremos cumprir
a meta de resultado primrio da forma corno se encontra,
hoje, fixada. Essa constatao, entretanto, no nos impede de
imaginar que as medidas de estmulo adotadas pelo
governo, a despeito de seu custo econmico, podem ter
cumprido, sim, importante funo anticclica, inclusive
evitando desdobramentos adversos noutras esferas, corno
a rpida deteriorao dos indicadores sociais do pas.
(grifo nosso)

Como no poderia deixar de ser diante do agravamento da crise, a

partir do final de 2014, o governo alterou sua poltica. Outro caminho se
impunha diante do fim do superciclo das commodities, da desacelerao da
China e, de outro, da queda da arrecadao e da crise hdrica. A prioridade
passou a ser a reverso do quadro fiscal, numa clara percepo da
impossibilidade de manter polticas anticclicas.
O governo adequou a poltica econmica s mudanas do cenrio
interno e externo, eliminando distores e corrigindo excessos para consolidar
e dar continuidade s conquistas sociais dos ltimos anos.

1.3.3 - A gesto fiscal de 2015

102

O Governo Federal adotou ao longo de todo o ano de 2015, uma

gesto fiscal prudente, ao promover o maior contingenciamento de despesas
discricionrias desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Mesmo antes do oramento ser aprovado, foram editadas medidas
de conteno dos gastos, como o decreto de limite oramentrio. Esse decreto
passou o limite de execuo mensal de 1/12 para 1/18, impondo, portanto, um
corte potencial de 30% das despesas discricionrias correntes.
Quando o oramento foi aprovado, nos quatro relatrios
bimestrais que se seguiram, trs apontaram a necessidade de que fossem feitos
novos contingenciamentos, diante da queda cada vez mais acentuada da
receita.
Em maio, no primeiro relatrio do ano, o governo promoveu um
contingenciamento de R$ 70,9 bilhes, o que levou a reviso de cronogramas
de obras e de programas, bem como ainda a uma conteno muito forte de
gastos de custeio. A realizao de novos concursos para a ocupao de cargos
pblicos foram suspensos, o que representou uma economia de R$ 4,2 bilhes,
em relao ao projetado no oramento.
No bimestre seguinte, apesar de ter sido proposto um novo
contingenciamento, da ordem de R$ 8,6 bilhes, ficou evidente a
impossibilidade de obteno da meta de 1,2% do PIB constante da Lei de
Diretrizes Oramentrias.
Diante desse cenrio, em julho, o governo enviou a proposta de
mudana de meta para o Congresso Nacional, com a proposta de reduzir o
supervit do setor pblico consolidado de R$ 66,3 bi para R$ 8,7 bi. Em

103

outubro, o governo enviou uma reviso desta proposta, reduzindo ainda mais a
previso do supervit, diante de uma maior frustrao da receita, decorrente
basicamente das mudanas nos parmetros econmicos estimados tanto pelo
governo como pelo mercado.
Em 2015, alm dos cortes de despesas discricionrias, o governo
adotou outras medidas para elevar o resultado fiscal, reduzindo despesas
obrigatrias e buscando aumentar a arrecadao.
A reduo de despesas obrigatrias alcanou R$ 25,7 bi, com o
fim dos aportes na CDE e os ajustes nos benefcios sociais associados ao FAT.
Na tentativa de ampliar a arrecadao, algumas desoneraes
fiscais foram revistas, como a da folha, o IPI sobre veculos, moveis e
cosmticos, o restabelecimento de PIS/COFINS sobre receitas financeiras e a
correo do PIS/COFINS sobre importao. Alm disso, houve a elevao do
IOF credito sobre pessoas fsicas, aumento da tributao sobre combustveis
(CIDE e PIS/COFINS) e sobre bebidas frias e da CSLL sobre instituies
financeiras. Foram tambm majoradas algumas tarifas, como as apostas em
loterias e a de expedio de passaporte.
O esforo fiscal em 2015 foi da ordem de R$ 134 bilhes, 2,3%
do PIB. Todavia, ele no foi suficiente para fazer frente frustrao de
receitas e elevao de algumas despesas obrigatrias.
A previso de crescimento da economia brasileira para o 2015 foi
revisada para baixo, nos meses seguintes publicao da Lei de Diretrizes
Oramentrias

daquele

ano.

rpida

reverso

dos

parmetros

104

macroeconmicos propiciaram uma queda na previso de receita, tornando

impossvel a obteno da meta aprovada na LDO.
Para se dimensionar a rapidez desta mudana de parmetros, cabe
lembrar que em dezembro de 2014, quando foi aprovada a LDO a expectativa
de crescimento do PIB era de 0,8%, em julho de 2015, a expectativa j era de
queda de 1,5%, e o ano terminou com uma expectativa de queda do PIB de
3,7%.
Sendo assim, quando comparamos a projeo de receita e o limite
autorizado para as depsesas aprovados na

LOA 2015 com os valores

efetivamente realizados em 2015, pode ser observado que a maior alterao,

em relao ao previsto na LOA, foi em relao receita. A queda da receita
lquida efetivamente observada foi de R$ 180 bilhes em relao ao previsto
na LOA, e de R$ 115 bilhes em relao ao previsto no primeiro relatrio de
2015.
No caso da despesa, o valor executado foi inferior ao previsto
na LOA. A queda da despesa s no foi maior, ao final do ano, aps
aprovada a nova meta pelo Congresso, houve o pagamento dos passivos
apontados pelo TCU. Disto se deduz que, mesmo com o pagaemento dos
passivos, no houve aumento da despesa alm do aprovado no Congresso.
Vale destacar que, apesar de enviado em julho, o projeto de
alterao da meta fiscal s foi votado pelo Congresso em dezembro. Essa
demora levou a um terceiro contingenciamento, para fazer frente
mudana no entendimento do TCU, ocorrida em 7 de outubro de 2015,
quando foi aprovado, no Plenrio do Tribunal, o parecer prvio das
contas de 2014.
105

O novo decreto, de 27 de novembro de 2015, imps o

contingenciamento de todo o limite disponvel para execuo financeira das
despesas discricionrias dos Ministrios, um sinal de extrema cautela fiscal.
Ou seja, a Presidncia da Repblica, ciente da nova compreenso do TCU
sobre a necessidade de observncia da meta efetivamente vigente, adotou
uma medida extrema buscando conter todos os gastos discricionrios do
governo federal.
Apenas em 3 de dezembro de 2015, aps a alterao da meta
fiscal com a sano da Lei n 13.199 de 2015, foi realizado o
descontingenciamento de despesas.
Ainda assim, ao final de 2015, estava clara a necessidade de
mudar a poltica de metas fiscais rgidas. Com a queda da expectativa de
mercado para o crescimento do PIB, a partir de 2014, a meta rgida acentuou o
seu carter pr-cclico. Era necessrio, portanto, mudar o foco do ajuste fiscal
para a reforma fiscal, com medidas mais estruturantes para garantir a solidez
fiscal, evitando o excessivo carter pr-ciclico da meta fiscal rgida.

1.3.4 - A Gesto Fiscal de 2016

Durante a tramitao do Projeto de Lei Oramentria Anual

(PLOA) de 2016, o Poder Executivo encaminhou vrias medidas, cujo
objetivo era garantir um cenrio de aumento do resultado fiscal e de
estabilizao da dvida pblica. A estratgia fiscal que se pretendia perseguir
era combinar a flexibilizao da poltica fiscal no curto prazo com reformas
fiscais de longo prazo.

106

J em fevereiro, na abertura do oramento 2016, o governo

indicou a necessidade de reviso da meta fiscal para acomod-la conjuntura
econmica recessiva e a no aprovao de diversas das medidas propostas
pelo governo. A combinao desses dois fatores provocou elevado grau de
frustrao de receitas, sem que houvesse qualquer alterao do lado das
despesas, que, em grande parte, decorrem de obrigaes constitucionais e
legais, o que no permite que possam ser passveis de reduo no curto prazo.
Para fazer frente a essa realidade, em fevereiro, o Governo props
um abatimento de R$ 84,2 bilhes da meta fiscal, por frustrao de receitas
administradas e no administradas, e ainda para a manuteno de despesas em
reas importantes como sade e investimentos prioritrios.
O anncio da necessidade de reviso da meta fiscal foi
acompanhado de um contingenciamento de R$ 23,4 bilhes, objetivando o
cumprimento da meta fiscal vigente. Com isso se buscava atender nova
determinao do TCU.
No ms seguinte, o governo aumentou o contingenciamento para
R$ 44,6 bilhes, devido nova previso de reduo de receita lquida e
aumento de despesas obrigatrias.
Tambm em maro, o governo enviou o PLN 01/16 ao Congresso
Nacional, que inclua a reduo da meta fiscal em R$ 21,2 bilhes, para que
pudesse ser possvel reverter o contingenciamento adicional de igual valor
realizado naquele ms.
Assim,

proposta

efetivamente

enviada

ao

Congresso

contemplava uma possvel reduo na meta fiscal em at R$ 120,7 bilhes. A

107

proposta inclua a necessidade de reverso do contingenciamento adicional

realizado em maro para preservar a prestao de servios pblicos essenciais,
bem como evitar um corte adicional de despesas discricionrias, no momento
em que o Pas ainda enfrenta uma queda do nvel de atividade econmica.

1.3.4.1 - A Queda acentuada da Receita Pblica

Desde o final de 2014, como se sabe, vem ocorrendo uma queda
muito forte da arrecadao. No quadro abaixo, observa-se a mudana no
padro de crescimento nominal da receita administrada em diferentes
perodos:

Perodo

Var % a.a.

1998-2002

16,8

2003-2010

11,8

2011-2014

8,8

2015

3,5

2016*

2,1

* acumulado em 12 meses at maro

Esse comportamento da receita tem dificultado a obteno de

resultados fiscais mais expressivos. As medidas tributrias enviadas ao
Congresso procuraram recompor a arrecadao federal e melhorar a carga
tributria. Como exemplo, podemos citar o PL n 5.205, de 2016 que visava

108

ampliar o resultado fiscal e, ao mesmo tempo, a justia fiscal, na medida em

que prope a ampliao da progressividade do sistema.

I.C.1.4 - Pautas bombas em 2015 e a Paralisao da Cmara em 2016

A estratgia proposta para o governo desde o final de 2015, com
o envio de diversas medidas legislativas para recuperar o resultado fiscal
encontrou um forte resistncia.
Ao longo de 2015, houve constantes ameaas e aprovao de
pautas bombas, tais como, o fim do fator previdencirio, aprovado no governo
do Presidente Fernando Henrique e derrubado pelos parlamentares do PSDB e
a extenso do reajuste do salrio mnimo para todos os aposentados, que
colocava em risco a prpria poltica de valorizao do salrio mnimo.
Proposta que claramente ia de encontro ao necessrio reequilbrio fiscal. Alm
disso, a Presidenta Dilma vetou o reajuste de 53% a 78% a todos os servidores
do judicirio, que teriam impactos da ordem de R$ 36 bilhes nos prximos 4
anos e foi aprovado tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado
Federal.
Em 2016,

as comisses permanentes na Cmara s voltaram a

funcionar a partir do dia 5 de maio, ou seja, no momento em que se deu, por

deciso do Supremo Tribunal Federal, o afastamento do Sr. Presidente
Eduardo Cunha do exerccio de suas funes.
Por bvio, seria desnecessrio afirmar que o funcionamento
dessas Comisses indispensvel para a aprovao de matrias que interferem
no cenrio fiscal. Em especial, nada pode ser aprovado sem o regular
109

funcionamento da Comisso Mista do Oramento (pela qual devem tramitar

todas as matrias de natureza oramentria) e da Comisso de Constituio e
Justia da Cmara (indispensvel para a apreciao da constitucionalidade de
qualquer proposta encaminhada pelo Executivo).
Infelizmente, as polticas de chantagem e do quanto pior
melhor patrocinadas pelo ento presidente da Cmara dos Deputados,
Eduardo Cunha, atingiram o seu auge com essa interdio legislativa ocorrida
na Cmara. O Presidente afastado, claramente, impediu o regular
funcionamento dos trabalhos legislativos, obstando deliberadamente a
apreciao das medidas encaminhadas pelo Poder Executivo.
Estas aes do Presidente afastado da Cmara, Eduardo Cunha,
foram decisivas para a deteriorao do cenrio econmico e fiscal, criando
ambiente poltico por ele desejado, em conjunto com o seu grupo poltico,
para a admissibilidade do processo de impedimento.
Pode-se afirmar, em alto e bom som que se as medidas propostas
pelo Poder Executivo no tivessem tido a sua tramitao e a sua aprovao
obstadas, o Brasil estaria hoje em outra situao fiscal.

1.3.5 - A Instabilidade poltica e o aprofundamento da crise econmica

Como se procurou demonstrar acima, ao contrrio do que muitas

vezes se afirma, alm dos determinantes internos, a crise atual pela qual passa
o pas possui um componente externo fundamental.

110

De fato, a partir de 2014 e, especialmente, de 2015, no foi

apenas a taxa de crescimento do PIB do Brasil que se reduziu.
A taxa anual mdia de crescimento global, que havia sido de
3,6% entre 2011 e 2014, caiu para 3,1% em 2015, a despeito da acelerao do
crescimento nos pases desenvolvidos. Ou seja, a queda no crescimento
global foi puxada pelos pases emergentes e em desenvolvimento,
mostrando-se especialmente aguda nos pases da Amrica Latina e do
Caribe.
Como em sua maioria estes pases so, assim como o Brasil,
grandes exportadores de commodities, eles acabaram sendo particularmente
afetados pela forte queda no crescimento do volume global de comrcio. Esta
queda, considerando-se a mdia anual, foi da ordem de 4,2%, entre 2011 e
2014, para 2,8% em 2015.
Por outro lado, no possvel compreender a crise econmica
que assola o Brasil desde 2015, sem que se leve em considerao a
instabilidade poltica aguda que, desde a reeleio da presidenta Dilma
em 2014, tem caracterizado o ambiente em que ocorrem o investimento e
a produo de bens e servios.
Um aspecto central dessa instabilidade, no se pode deixar de
observar, reside no fato de que o objetivo primordial de parte significativa da
oposio ao governo reeleito, no tem sido o de alterar parte ou todas as
propostas por ele apresentadas, mas sim o de destituir a Presidenta da
Repblica Dilma Rousseff.

111

No se trata de discutir e aprovar uma melhor proposta para o

Pas. O que se busca afirmao do quanto pior melhor, na busca obsessiva
de se desgastar o governo, pouco importando o resultado desta questionvel
ao poltica para toda a populao.
Alm disso, j desde o incio de 2015 o assunto impeachment
passou a ser abertamente discutido por setores no Congresso aos quais era
franqueado o acesso aos meios de comunicao para veicular suas posies,
marcadas pela falta de clareza ou mesmo evidente improcedncia dos motivos
apontados para justificar esse movimento radical. No obstante essa
fragilidade, a possibilidade de impeachment da presidenta permaneceu como
assunto central na pauta poltica e jornalstica desde ento, at que ela veio de
fato a ser recentemente afastada.
Nesse ambiente, natural que o setor empresarial adote uma
postura conservadora, relutando em aplicar recursos prprios ou de terceiros
em empreendimentos produtivos, preferindo esperar por um momento menos
incerto. Ao fazer isso, ele paga menos salrios a seus funcionrios e adquire
menos insumos, o que reduz a demanda por bens e servios produzidos por
outras empresas. Por sua vez, estas empresas tambm reduzem a aplicao de
recursos, realimentando uma espiral negativa de atividade. Em outras
palavras: o risco constante de mudana de governo provocado
especialmente pelo ativismo de parcela considervel da oposio poltica
foi um elemento central para a retrao do investimento e para o
aprofundamento da crise econmica.
Essa situao conturbada no impediu que ao longo de 2015 o
governo adotasse algumas medidas fundamentais para corrigir desequilbrios
na economia e conduzir posterior retomada do crescimento. Dentre elas se
112

destacam as que permitiram a correo da taxa de cmbio, sistematicamente

sobrevalorizada desde 2010, o que reduzia fortemente a competitividade das
empresas brasileiras e, com isso, o resultado do comrcio exterior do pas, que
havia se tornado deficitrio naquele ano. Essa correo, traduzida na
desvalorizao nominal da moeda em cerca de 50% ao longo de 2015, foi um
dos principais fatores que explicam a gerao, a despeito da intensa crise
poltica no plano interno e, no externo, do crescimento pfio do volume de
comrcio global, de rpidos impactos positivos significativos sobre as
exportaes brasileiras, especialmente de manufaturados, e sobre a balana
comercial do pas.
Esses resultados positivos no comrcio exterior, se sustentados no
tempo, fornecem um claro incentivo ao investimento produtivo das empresas e
gerao de empregos bem remunerados.
Por outro lado, a despeito das dificuldades encontradas, o
governo se esforou para manter as transferncias e os gastos sociais. Com
isso, no somente preservou o bem-estar dos beneficirios dessas
transferncias e gastos, mas tambm permitiu que, diferentemente do que se
verificou em outras ocasies ao longo da histria do Brasil e em outros pases,
o gasto das famlias e, com isso, a demanda interna, no entrassem em
profunda depresso. Se no revertida, essa poltica de sustentao da demanda
permitir a retomada da economia.
O resultado do PIB divulgado hoje pelo IBGE, 01 de junho de
2016, demonstram que a estratgia de estabilizar o nvel de atividade para
preparar para retomada do crescimento descritos acima comeou a funcionar.
A queda de 0,3% no Produto Interno Bruto (PIB) do primeiro trimestre foi
menos intensa do que as anteriores, sendo o comrcio exterior o principal
responsvel por essa estabilizao. As exportaes subiram 13% na
113

comparao com igual trimestre de 2015, com expanso de 6,5% ante o quarto
trimestre do ano passado.
Uma anlise fria dos nmeros demonstra que a estratgia definida
no incio do ano estava correta.

1.3.6 - Os fatos apontados na denncia so consequncia e no a causa da crise

As causas da crise no esto na elevao dos gastos pblicos, uma

vez que o ritmo de expanso dos gastos foi praticamente igual nos quadrinios
de 2007-2010 e 2011-2014, sendo que a taxa de crescimento foi cerca de duas
vezes superior no primeiro. Em 2015, a taxa de crescimento da despesa foi
uma das menores da srie.
A mudana que ocorreu na poltica fiscal neste perodo, no se
deu propriamente no volume de gastos, mas na sua composio. No primeiro
quadrinio, o espao fiscal foi usado amplamente para expandir os
investimentos pblicos, tendo estes crescido a uma mdia anual de 21,4%. J
no segundo quadrinio, os investimentos permaneceram estveis. Cresceram
os gastos com subsdios e desoneraes tributrias, sob a avaliao de que era
mais importante estimular os investimentos privados.
Contudo, os investimentos privados no foram retomados como
era esperado. O crescimento do consumo interno perdeu fora, em decorrncia
da dificuldade da continuidade da expanso do crdito ao consumidor, do
acirramento da concorrncia internacional com a crise, da elevao do
coeficiente de importao e da desagregao de cadeias produtivas na
economia brasileira, aps anos de cmbio valorizado. Isso reduziu a
capacidade do consumo de expandir a demanda interna.

114

Os subsdios e desoneraes tributrias, neste contexto, serviram

mais para as empresas domsticas recuperarem margens do que para ampliar
investimentos.
A consequncia da combinao da reduo do investimento
pblico com a no resposta do investimento privado, e com a reverso do ciclo
das commodities, reforadas pelos efeitos do avano da operao Lava Jato,
foi a abrupta queda do investimento. A queda do investimento levou ao
crculo vicioso de retrao do emprego, da renda e do PIB, com impacto
negativo na arrecadao.
A rigidez do gasto pblico, combinada com a retrao das
receitas tributrias, levou rpida deteriorao do resultado primrio. A
existncia de uma regra fiscal rgida de curto prazo - que a meta de supervit
primrio-, combinada com um contexto de crescimento baixo ou queda da
arrecadao, teve como efeitos uma reduo ainda maior dos investimentos
pblicos, dada a elevada participao das despesas obrigatrias no oramento.
Com isso, foi reforado o crculo vicioso, em face da retrao ainda maior do
crescimento do PIB, da queda da arrecadao e da necessidade de novos
cortes nas despesas.
O Brasil, assim como vrios outros pases, v-se hoje diante da
necessidade de mudar as regras fiscais, na busca de arranjos mais flexveis,
para que se possa fazer o uso anticclico da poltica fiscal, conforme mostra
estudo do FMI de 2012.

115

2 - DA DENNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE CONTRA

A SRA. PRESIDENTA DA REPBLICA E DA DELIMITAO DO
OBJETO DESTE PROCESSO DE IMPEACHMENT
Conforme j salientado anteriormente, uma vez ofertada a
Denncia por suposta prtica de crime de responsabilidade contra a Sra.
Presidenta da Repblica, o Presidente da Cmara dos Deputados, Deputado
Eduardo Cunha, no dia 2 de dezembro de 2015, entendeu por receb-la apenas
parcialmente.77 Desse modo, originalmente, o presente processo de
impeachment foi aberto com base, estritamente, em apenas duas acusaes, a
saber:
(I) a edio de seis decretos no remunerados, nos meses de julho
e agosto de 2015, todos fundamentados no art. 38 da Lei n. 13.080, de 2 de
janeiro de 2015 (Lei de Diretrizes Oramentrias) e no art. 4o da Lei n.
13.115, de 20 de abril de 2.015 (Lei Oramentria Anual de 2015); e
(II) o inadimplemento financeiro da Unio com o Banco do
Brasil S/A, em virtude do atraso no pagamento de subvenes econmicas no
mbito do crdito rural (Plano Safra), ao longo do ano de 2015.
Para melhor compreenso do objeto deste processo de
impeachment, cumpre que venhamos a dedicar um pouco mais de ateno,
nesse momento, a anlise dos Decretos de abertura de crdito suplementar.
Estes seis decretos sem nmero referidos na Denncia
parcialmente recebida foram editados entre 27 de julho de 2015 e 20 agosto
de 2015.
77

V. Item I.A.3, supra.

116

A acusao a de que estes atos administrativos teriam

supostamente descumprido a legislao oramentria, na medida em que os
referidos crditos oramentrios por eles abertos seriam incompatveis com a
obteno da meta de resultado primrio ento vigente, o que infringiria o
disposto no art. 4 da Lei n 13.115, de 2015.
Para uma melhor compreenso e especificao do significado
financeiro destes Decretos, consideremos a tabela abaixo:

Decreto No
Numerado

Data do decreto

Supervit
Financeiro

Excesso de
Arrecadao

Total Parcial
Supervit +
Excesso

T
O
T
A
L

Anulao

14241

27/07/2015

56,6

0,0

56,6

1.573,0

1.629,5

14242

27/07/2015

666,2

594,1

1.260,3

441,1

1.701,4

14243

27/07/2015

703,5

7,0

710,5

36.048,9

36.759,4

14244

27/07/2015

0,0

0,4

0,4

29,6

29,9

14250

20/08/2015

231,4

262,2

493,6

106,7

600,3

14252

20/08/2015

1,4

0,0

1,4

55.236,2

55.237,6

93.435,4

9
5
.
9
5
8
,
1

TOTAL

1.659,0

863,7

2.522,6

De imediato, importante observar que o questionamento dos

denunciantes sobre estes 6 (seis) Decretos, em nenhum momento se deju
sobre o valor total de cada um destes atos, mas apenas sobre a parte em
que cada um deles se referia utilizao de excesso de arrecadao ou
de supervit financeiro de anos anteriores como fonte de recursos.
117

Segundo os denunciantes, apenas o uso dessas fontes que seria incompatvel

com o alcance da meta fiscal.
Observe-se que o valor total dos seis decretos de R$ 96
bilhes, dos quais, apenas R$ 2,5 bilhes referem-se s fontes
mencionadas. Para o restante dos valores que lhes so pertinentes, estes
Decretos utilizaram o cancelamento parcial de outras dotaes como fonte
para a abertura do crdito suplementar.
A analise mais detidamente destes 6 decretos nos leva a constatar
que h trs grandes grupos de despesas neles referidos, a saber: despesas
financeiras,

despesas

primrias

obrigatrias

despesas

primrias

discricionrias.
A importncia de se fazer a distino entre esses trs tipos de
despesas, decorre das diferenas da suas respectivas naturezas e da relao que
estas guardam com a forma com que se d a compatibilidade com a meta
fiscal.
Na tabela apresentada a seguir, cada Decreto foi classificado a
partir destes trs tipos de despesas (financeira, obrigatria primria e
discricionria primria). Note-se, desde j, que a cada uma delas o conceito
de compatibilidade com a meta fiscal aferido de forma diferente,
conforme ser demonstrado a seguir.
As suplementaes de despesas financeiras, por exemplo, so
neutras do ponto vista fiscal. E dos 6 decretos questionados, 3 deles trazem
suplementaes de despesas financeiras: 14242, 14243 e 14252. Este ltimo
trata apenas de despesa financeira e, dentre os outros dois, possvel

118

perceber que no caso do 14243, 99% da suplementao de despesa

financeira.
Vejamos a tabela:
Decreto
14241

14242

14243

14244

14250
14252

Tipo
de
Despesa
Total
Obrigatria
Primria
Total
Financeira
Discricionria
Primria
Total
Financeira
Discricionria
Primria
Total
Discricionria
Primria
Total
Discricionria
Primria
Total
Financeira

Total

Excesso
de Supervit
arrecadao
financeiro
56,6
56,6
594,1

666,2
3,4

594,1

662,8

7,0

703,5
703,5

7,0
0,4
0,4
262,2

231,4

262,2

231,4

863,7

1,4
1,4
1659,0

importante observar que no relatrio da Comisso Especial

aprovado pela Cmara dos Deputados, de autoria do Deputado Jovair Arantes,
houve a aceitao em parte da tese da defesa, em relao aos Decretos de
abertura de crditos suplementares. Exatamente por isso, a denncia foi
reduzida a apenas 4 decretos.

119

No relatrio do Deputado Jovair, o relator concorda com parte da

tese da defesa, tendo sido o objeto da denncia reduzida a apenas 4 decretos.
Foi esta a anlise feita no parecer aprovado pelo Plenrio da Cmara dos
Deputados, na sesso do dia 17 de abril do corrente ano:
Na verificao preliminar da compatibilidade dos crditos
abertos, pela anlise das programaes alteradas por cada
decreto (...), dos seis decretos indicados na Denncia, os
dois primeiros associaram fontes financeiras a despesas
financeiras, mostrando-se, portanto, neutros do ponto
vista fiscal, como alega a Defesa. Os outros quatro
decretos, no entanto, acrescentaram despesas primrias.
Portanto, mesmo sob essa tica, no poderiam ter sido
abertos. (grifo nosso)

Sendo assim, de acordo com o relatrio aprovado pela Cmara

dos Deputados, da denncia originalmente recebida teriam sido retirados 2
(dois) Decretos. Donde a acusao da prtica de crime de responsabilidade
pela Sra. Presidente da Repblica, a partir desse momento, passou a ser
limitada a apenas 4 (quatro) decretos, quais sejam:

Decreto
No
Numerado
14241
14242
14244
14250
TOTAL

Data do
decreto
27/07/2015
27/07/2015
27/07/2015
20/08/2015

Supervit
Financeiro
56,6
666,2
0,0
231,4
954,2

Excesso de
Arrecadao
0,0
594,1
0,4
262,2
856,7

Total
Parcial
Supervit
+ Excesso
56,6
1.260,3
0,4
493,6
1.810,9

Anulao

Total

1.573,0
441,1
29,6
106,7

1.629,5
1.701,4
29,9
600,3

2.150,4

3.961,1

120

Nesse sentido, a denncia por crime de responsabilidade

encaminhada ao Senado Federal, no que diz respeito a este aspecto, se reduziu
s suplementaes autorizadas para os seguintes rgos
% do
Total
69%
9%
7%
6%

rgos

Supervit
Financeiro

Excesso de
arrecadao

Total

Ministrio da Educao

662.827,0

594.113,7

1.256.940,7

Justia do Trabalho

104.699,2

66.237,6

170.936,8

Ministrio da Defesa

0,0

120.553,4

120.553,4

Ministrio da Justia

111.595,0

0,0

111.595,0

0,0

62.685,1

62.685,1

3%

56.550,1

0,0

56.550,1

3%

15.118,5

0,0

15.118,5

1%

0,0

8.918,7

8.918,7

0%

3.359,4

0,0

3.359,4

0%

Justia Eleitoral

0,0

2.315,7

2.315,7

Justia Federal

0,0

1.462,6

1.462,6

0%
0%

Ministrio da Integrao
Nacional

0,0

365,7

365,7

0%

Total

954.149,2

856.652,5

1.810.801,7

Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao
Ministrio da Previdncia
Social
Secretaria de Direitos
Humanos
Justia do Distrito Federal e
dos Territrios
Ministrio do Trabalho e
Emprego

importante observar, todavia, que o relatrio elaborado pela

Comisso Especial do Senado, sob a responsabilidade do Senador Antnio
Anastasia, desconsiderou esta deciso do Deputado Jovair Arantes e
apresentou uma nova anlise mais refinada. De fato, para fins da anlise da
compatibilidade com a meta fiscal, o relatrio incorporou no apenas o tipo
da despesa, mas tambm as fontes utilizadas na suplementao. Com efeito,
ao contrrio do relatado pelo Deputado Jovair Arantes, o Senador Antnio
121

Anastasia indicou que haveria uma diferena importante entre os crditos

abertos com excesso de arrecadao de receitas primrias quando
comparados aos crditos abertos utilizando supervit financeiro de anos
anteriores. A diferena bsica est em que o primeiro expressa uma receita
primria, e, portanto, passvel de ser computada no clculo do supervit. J
o segundo financeiro e no pode ser considerada como fonte de receita
para se calcular o resultado primrio.
Vejamos a anlise feita pelo relatrio aprovado pela Comisso
Especial do Senado:
A previso relativa (...) utilizao do supervit financeiro,
diz respeito (...) a origem no primria de recursos. Sendo
assim, se o supervit financeiro for utilizado para o
financiamento de despesa primria, provoca-se impacto
fiscal negativo e, desse modo, pode caracterizar
transgresso ao art. 4 da LOA.
(...)
Por fim, passa-se anlise (...) dos recursos provenientes de
excesso de arrecadao. Neste caso, se o excesso apurado
for relativo a receitas primrias, ento sua utilizao para
o financiamento de despesas primrias, quando da abertura de
crditos oramentrios adicionais, no implica aumento de
dficit primrio. A operao, do ponto de vista do impacto
fiscal primrio, em suma, neutra. (grifo nosso)

Nesse sentido, o Relatrio apresenta uma anlise individualizada

dos decretos citados na denncia e sugere a possibilidade de reduo ainda
maior do escopo da denncia em relao aos decretos de crdito.
De fato, nesse caso, o impacto seria reduzido para apenas R$
977,9 milhes, ou seja, 1% do valor total das suplementaes propostas
nos decretos questionados.
122

O relatrio do Senado, assim, como o relatrio da Cmara,

apresenta duas interpretaes possveis, uma mais e outra menos restritiva. No
quadro abaixo, aparece o impacto de cada decreto de acordo com cada uma
das interpretaes. No cenrio menos restritivo, o Relatrio retira trs decretos
e no outro apenas um:
Decreto No
Numerado
14241
14242
14243
14244
14250
14252

Data do decreto
27/07/2015
27/07/2015
27/07/2015
27/07/2015
20/08/2015
20/08/2015
TOTAL

Menos Restritiva
56,6
669,9
0,0
0,0
251,4
0,0
977,9

Mais restritiva
56,6
1.256,9
7,0
0,4
493,6
0,0
1814,5

Desse modo, o Relatrio da Comisso Especial do Senado

afirma:
Da anlise exposta, conclui-se que, tomados isoladamente,
trs dos decretos examinados se mostram neutros em
relao ao resultado primrio contido na lei oramentria
e trs apresentam repercusso negativa, no valor total de
R$ 977,8 milhes, sobre a consecuo da meta de resultado
primrio de 2015, tambm no plano do oramento.
Nesses termos, ao menos trs dos decretos em comento no
teriam observado a condio exigida pelo art. 4 da LOA
2015.

No entanto, desejando que este aspecto da denncia no fosse

inviabilizado, o Sr. Relator da Comisso Especial do Senado prope uma nova
interpretao e conclui:
O que se deve avaliar, todavia, como ponto menos trivial
de anlise, a forma de apurao de excesso efetivamente
disponvel. Essa anlise, por certo, requer que se avalie o
cenrio fiscal subjacente, consoante j reiteradamente

123

preceituado neste Relatrio, a fim de se identificar a

existncia ou no de espao fiscal disponvel
(...)
Considerado o ordenamento jurdico como um todo, parece
mais razovel concluir que s passa a haver efetivo
excesso de arrecadao, para efeito de utilizao como
fonte para a abertura de crditos, quando o desempenho
fiscal exceder a meta em vigor. No caso concreto de 2015,
por exemplo, no havia excesso de arrecadao luz da meta
fiscal vigente.

Aqui, com a devida vnia, o relator apenas aponta uma

interpretao possvel, sem sequer mencionar as leis ou a que dispositivos se
refere quando menciona o ordenamento jurdico como um todo. Assim
conclui o relator:
Deve-se destacar, contudo, que dois dos trs decretos tidos
como neutros utilizam-se de excesso de arrecadao de
receitas primrias. Tendo sido configurada, contudo, a
inexistncia de espao fiscal, a utilizao do excesso de
arrecadao merece reparos. Significa dizer que, sob
interpretao mais restritiva, porm adequada ao caso
concreto, no apenas trs, mas cinco decretos apresentam
repercusso negativa, no valor consolidado de R$ 1.814,4
milhes, relativamente obteno da meta de resultado
primrio, em inobservncia condicionante fiscal gravada no
art. 4 da LOA 2015.
De posse desses impactos fiscais negativos, que apontam para
a existncia de transgresso restrio fiscal contida no art. 4
da LOA 2015, e considerando que os decretos de abertura de
crditos constantes da denncia foram todos assinados pela
Presidente da Repblica, esto presentes indcios
suficientemente robustos para que se conclua pelo
acolhimento da denncia no que se refere aos decretos de
abertura de crditos suplementares. (grifo nosso)

DA

ETAPA

PROCESSUAL

DA

NECESSIDADE

DA

ABSOLVIO SUMRIA
124

Nos processos de impeachment, por fora da deciso proferida na

ADPF n. 378, temos um rito de carter sui generis, marcado por garantias
processuais penais (art. 38 da Lei n 1.079, de 1950), pelos procedimentos
dispostos nos arts. 45 a 49 da lei n 1.079, de 1950, e ainda pela aplicao dos
regimentos internos de Cmara e Senado (sempre que compatveis com os
preceitos legais e limitando-se disciplina das questes interna corporis).
De acordo com a anlise dos diplomas jurdicos que aliceram o
procedimento, chegamos concluso que a presente fase se adqua ao que
dispe o art. 396 e seguintes do Cdigo de Processo Penal78, tendo como
marco para a defesa a apresentao da resposta acusao e a expectativa com
a absolvio sumria descrita no art. 397 do mesmo diploma.
Com efeito, se na fase anterior a rejeio da denncia conduzia a
uma deciso que no atacava o mrito da acusao, permitindo sua reabertura
em momento distinto desde que agregados de novos elementos que tornassem
atendidos os requisitos necessrios para o prosseguimento da ao, na atual
fase, contudo, tem-se que a absolvio sumria tem carter de deciso
terminativa de mrito e, portanto, no mais passvel de rediscusso,

78

Art. 396. Nos procedimentos ordinrio e sumrio, oferecida a denncia ou queixa, o juiz, se no a rejeitar
liminarmente, receb-la- e ordenar a citao do acusado para responder acusao, por escrito, no prazo de
10 (dez) dias.
Pargrafo nico. No caso de citao por edital, o prazo para a defesa comear a fluir a partir
do
comparecimento pessoal do acusado ou do defensor constitudo.
Art. 396-A. Na resposta, o acusado poder argir preliminares e alegar tudo o que interesse sua defesa,
oferecer documentos e justificaes, especificar as provas pretendidas e arrolar testemunhas, qualificando-as e
requerendo sua intimao, quando necessrio.
1oA exceo ser processada em apartado, nos termos dos arts. 95 a 112 deste Cdigo.
2o No apresentada a resposta no prazo legal, ou se o acusado, citado, no
constituir defensor,
o juiz nomear defensor para oferec-la, concedendo-lhe vista dos autos por 10 (dez) dias.
Art. 397. Aps cumprimento do disposto no art. 396-A, e pargrafos, deste Cdigo, o juiz dever absolver
sumariamente o acusado quando verificar:
I - a existncia manifesta de causa excludente da ilicitude do fato;
II - a existncia manifesta de causa excludente da culpabilidade do agente, salvo inimputabilidade;
III - que o fato narrado evidentemente no constitui crime; ou
IV - extinta a punibilidade do agente.

125

A esse respeito assevera Aury Lopes Jr. :

a) se a causa de excluso da ilicitude ou culpabilidade estiver
demonstrada no momento em que oferecida a denncia ou
queixa, poder o juiz rejeit-la, com base no art. 395 (falta de
condio da ao, qual seja a prtica de um fato
aparentemente criminoso);
b) se o convencimento do juiz (sobre a existncia da causa
excluso da ilicitude ou da culpabilidade) somente for
atingido aps a resposta do acusado, o processo j ter
completado a sua formao, eis que realizada a citao do
acusado (art. 363, do CPP) proferindo o juiz a deciso de
absolvio sumria (art. 397).

Desse modo, restar demonstrado ao longo dessa resposta

acusao que os fatos imputados Senhora Presidenta da Repblica sequer
constituem crime, tornando forosa a concluso expressa no inciso III, do art.
397.
Atendendo, ainda, aos rigores da atual etapa processual sero
apresentadas todas as alegaes de interesse ao regular exerccio da defesa,
especialmente:
- arguio de matrias preliminares de mrito e ao mrito
(questes prejudiciais);
- exceo de suspeio em face do relator;
- especificao das provas pretendidas;
- rol de testemunhas e o requerimento de sua intimao

126

3.1

QUESTES

PRELIMINARES,

PREJUDICIAIS

DAS

EXCEES

3.1.1 - DO DESVIO DE PODER: O IMPEACHMENT DA SRA.

PRESIDENTE DA REPBLICA COMO UMA FORMA DE IMPEDIR
A CONTINUIDADE DA OPERAO LAVA-JATO E DAS SANES
DELA DECORRENTES
A maioria dos homens so maus juzes quando seus
prprios interesses esto envolvidos79

Determina o art. 51, I, da nossa Constituio Federal que compete

privativamente Cmara dos Deputados autorizar, pois dois teros dos seus
membros a instaurao de processo contra o Presidente, o Vice-Presidente da
Repblica e os Ministros de Estado. Por sua vez, a competncia do Senado
Federal, estabelecida no art. 52, I, da mesma Carta constitucional, a de
processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes
de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos
com aqueles.
Divide-se, assim, o processo de impeachment, em duas partes
distintas: o juzo de admissibilidade do processo, realizado pela Cmara dos
Deputados, e o processo e seu julgamento, passveis de serem realizados pelo
Senado Federal.
79

Aristteles

127

Nestas duas partes, naturalmente, correto falar-se na existncia

de duas diferentes espcies de procedimentos jurdicos, entre si articulados,
de modo que o segundo (procedimento do Senado), jamais poder ser aberto
sem a realizao e a concluso do primeiro (procedimento da Cmara).
importante ressaltar, todavia, mesmo que en passant, a
existncia de divergncias entre os estudiosos do tema, no mbito da anlise
da natureza jurdica destes dois procedimentos. De um lado, h quem entenda
que estes dois procedimentos seriam verdadeiros processos judiciais
atipicamente atribudos ao Legislativo, em decorrncia da sua natureza
jurdico-poltica. Para estes, nas duas etapas (Cmara e Senado) haveria o
claro exerccio da funo jurisdicional (ou judicial) do Estado. De outro, h
quem entenda diferente, vendo, nas suas duas etapas, verdadeiros processos
administrativos, dotados da mesma natureza jurdica dos processos
disciplinares destinados a aplicao de sanes a servidores pblicos. Nesta
concepo, teramos, tanto na Cmara como no Senado, ao se processar um
impeachment, o exerccio de uma funo administrativa atpica atribuda ao
Poder Legislativo. E finalmente, h ainda uma terceira posio. Para seus
adeptos, o processo de impeachment, na etapa realizada na Cmara, seria um
processo administrativo, enquanto que na etapa submetida ao Senado, seria
um processo judicial. Haveria, assim, a combinao articulada de duas
espcies de funes estatais distintas (a administrativa e a jurisdicional).
H, porm, entre todos, ao menos um grande consenso: nas duas
etapas do processo de impeachment, isoladamente consideradas, haveria
uma sucesso itinerria e encadeada de atos jurdicos que tendem, todos, a um

128

resultado final e conclusivo80, ou seja, haveria um autntico processo, no

sentido jurdico prprio do termo. Ou seja: na Cmara dos Deputados teramos
um processo (administrativo ou judicial) destinado ao mero juzo de
viabilidade de uma denncia por crime de responsabilidade, enquanto que no
Senado Federal teramos um outro processo (administrativo ou judicial), em
que se daria o recebimento da denncia de crime de responsabilidade e o seu
respectivo julgamento.
Esta afirmao marcada, aparentemente, por uma profunda
obviedade, atrai por si s consequncias jurdicas relevantes. Ao se afirmar
que o procedimento do impeachment, em quaisquer das suas etapas, qualifica
um processo (administrativo ou judicial), passamos a ter sobre estas a
incidncia natural de todo o conjunto de regras e princpios prprios da
denominada teoria geral do processo. Como exemplo, podemos nos referir a
incidncia sobre eles, dentre outros, do prprio princpio do devido processo
legal (due process of law) e, na medida em que no possuem natureza
inquisitiva ou investigativa (um visa a expedio de uma mera autorizao e o
outro um julgamento), do contraditrio e da ampla defesa (art. 5o., LIV e
LV, da Constituio Federal).
A partir desta constatao tambm podemos extrair uma outra
concluso importante. Em quaisquer das duas etapas (Cmara ou Senado),
todos atos processuais devem ser individualmente realizados de acordo com as
prescries legais, de tal sorte que se um ato processual for praticado com
um vcio que qualifique a sua nulidade, todos os atos processuais
subsequentes devero ser tambm considerados nulos. Isto porque, em

80

CF. Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, p. 495, 31a. ed. So Paulo:
Malheiros, 2014.

129

todos os processos, pouco importando a sua natureza, os atos processuais

antecedentes so sempre pressupostos de validade para a prtica regular
dos subsequentes. Como diria Jesus Gonzales Perez, em um processo
(procedimento) existe uma relao de causalidade entre os atos que o
integram, de tal modo que um dado ato suponha o anterior e o ato final
suponha todos eles81.
Assim, v.g., se no processo que trata do juzo de admissibilidade
na Cmara, o ato de recebimento da denncia praticado pelo Presidente da
Cmara for viciado, todos os demais tambm o sero. Inclusive, naturalmente,
o seu ato decisrio final.
Feitas

estas

ponderaes,

cumpre

lembrar

que

na

sua

manifestao apresentada perante esta Comisso Especial de impeachment, a

defesa da Sra. Presidente da Repblica sustentou a nulidade do presente
processo, em decorrncia de vcios que o haviam atingido ainda na sua fase de
admissibilidade na Cmara dos Deputados. Com efeito, foi naquele momento
arguida a nulidade do processo, em decorrncia:
a) da invalidade do ato de recebimento parcial da denncia, em
decorrncia de manifesto desvio de poder do Sr. Presidente da Cmara,
Eduardo Cunha;
b) da invalidade de outros atos do procedimento praticados em
sequncia ao recebimento da denncia, em decorrncia de terem sido
praticados em contnuo desvio de poder subsequente da mesma autoridade
parlamentar;

81

El Procedimiento Administrativo, Madri, Publicaciones Abella, 1964, pp. 57.

130

c) da invalidade da deciso tomada pelo Plenrio da Cmara dos

Deputados, em decorrncia de vrios vcios que atingiram o processo
decisrio dos parlamentares.
Esta arguio, todavia, no foi acolhida por esta DD. Comisso,
pelas razes sustentadas no relatrio ofertado pelo Senador Antnio Anastasia
(PSDB). Naturalmente, com a aprovao deste posicionamento pelo Plenrio
desta E. Casa de Leis, h que se entender, que estas arguies preliminares
foram recusadas, ao menos naquele momento procedimental em que foram
ofertadas.
Todavia, fatos novos que vieram a pblico depois da votao de
Plenrio que determinou a instaurao desta nova etapa processual, acabaram
por dar uma dimenso maior e mais robusta s arguies anteriormente
apresentadas. De fato, no que diz respeito questo do desvio de poder, o foco
apresentado pela defesa havia sido limitado, exclusivamente, em relao
conduta ilcita e imoral do Presidente da Cmara afastado, Deputado Eduardo
Cunha.
Agora, porm, um novo universo ftico foi revelado, de forma a
possibilitar uma outra tica de anlise do desvio de poder que
indiscutivelmente fere de morte este processo de impeachment. Por fora de
gravaes divulgadas pela grande imprensa no mbito da delao premiada
feita pelo ex-Senador e ex-Presidente da Transpetro, brao logstico da
Petrobrs, ficou provado que uso degenerado da competncia pblica que
marcou este processo, no foi obra exclusiva do Deputado Eduardo Cunha.
Houve uma verdadeira estratgia poltica, urdida e articulada, da qual
participaram vrias e importantes lideranas polticas do pas, tanto da

131

oposio, como da prpria base governista. O objetivo era viabilizar, a

qualquer custo, o impeachment da Sra. Presidenta da Repblica.
Ao contrrio do que os discursos pblicos apregoavam, o objetivo
deste processo de impeachment no era aplicar Presidenta Dilma Rousseff
sanses hipoteticamente devidas em decorrncia da prtica de eventuais
crimes de responsabilidade. O objetivo a que se voltou estra estratgia era bem
outro: afastar da Presidncia da Repblica, algum que havia permitido
que as investigaes de corrupo no pas (operao Lava Jato e
outras) fossem realizadas com absoluta autonomia pelos rgos e
instituies responsveis pela sua realizao.
Em um pas onde a corrupo, em larga medida gerada por um
sistema poltico anacrnico, histrica e estrutural, uma postura de governo
permitindo investigaes autnomas por parte da sua polcia, nomeando para
chefiar o Ministrio Pblico pessoa indicada pelos membros do prprio rgo,
propondo leis e instrumentos voltados a aprimorar o combate ao desvio do
dinheiro pblico, por bvio, incomoda muitas pessoas. Pessoas que querem, a
qualquer custo, impedir que se apurem e punem malfeitos e desmandos na
rea pblica. Pessoas que, por vezes, tem um forte enraizamento em sistemas
de corrupo que passaram a ser investigados com vigor.
natural assim a reao. Mais natural ainda so as crticas por
parte de quem se julgue perseguido indevidamente ou incomodado por poder
ser descoberto no que de errado fez. Todavia, o que no nem um pouco
natural, buscar destituir, a qualquer preo, o um governo legtimo, eleito
democraticamente, pelo simples fato de que ele cumpre a lei e busca garantir
a impessoalidade da atuao dos seus rgos policiais. Afinal, compromisso
com a tica republicana e respeito ao princpio da legalidade, at onde se sabe,
132

no configura ato ilcito e nem crime de reponsabilidade. Ao menos, at

agora.
Realizado o afastamento da Chefe de Estado e de governo,
proclamaram de viva voz os articuladores do golpe, se abriria um espao
poltico novo para uma inovadora pactuao nacional, envolvendo um
novo modelo de governo comandado pelo Sr. Vice-Presidente da Repblica,
Michel Temer. Este novo governo, de pacificao nacional,

teria por

responsabilidade utilizar todos os instrumentos de que poderia dispor para

evitar que a sangria da classe politica brasileira continuasse a ocorrer.
Executivo, Legislativo, e at Judicirio, segundo os mentores e articuladores
do impeachment, dentro dessa nova realidade, participariam desse pacto
imoral de impunidade absoluta, com efeitos ex nunc. Ou at, em certos casos
especiais, com efeitos ex tunc, de acordo com a proeminncia da liderana
envolvida.
fato que, nesse momento, devemos ter por impossvel
circunscrever o exato universo de mentores, de articuladores, de lideres
polticos, de agentes pblicos e de pessoas privadas que se moveram na defesa
do impeachment com esta finalidade torpe. Seria injusto, deveras, afirmar-se
que todos os Deputados e Senadores que votaram favoravelmente a abertura
deste processo compartilhavam deste mesmo objetivo sinistro. Todavia, fato
que a ao destinada a cassar o mandato da Presidenta Dilma Rousseff,
independentemente da existncia de reais razes jurdicas que pudessem
justificar esta drstica medida, moveu a energia poltica necessria e
determinante para que o processo de impeachment pudesse chegar at onde
chegou neste momento.

133

Seguramente

possvel

afirmar-se,

sem

qualquer

constrangimento ou dvida, que este processo de impeachment jamais teria

chegado onde chegou, se expressivas lideranas polticas, dentre as quais se
inclui o Presidente afastado da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, no
tivessem o imoral objetivo de destituir o governo pelo simples fato de ter
dado liberdade e garantias para a realizao das investigaes contra a
corrupo no pas.
Pode-se, portanto, ironicamente dizer ainda, que se no tivesse
existido a operao Lava-Jato, no teria sido formulada e aceita qualquer
denncia de crime de responsabilidade contra a Sra. Presidenta da Repblica.
No porque nesta operao tivessem sido investigados e provados ilcitos
graves praticados pela Sra. Chefe de Estado e de Governo legitimamente
eleita. Muito pelo contrrio. Como sabido por todos, apesar de toda a
corrupo

denunciada,

Presidenta

Dilma

Rousseff

pessoa

reconhecidamente honesta, idnea, que no enriqueceu indevidamente e nunca

desviou em seu favor quaisquer recursos pblicos. Sua queda foi arquitetada,
planejada e executada, no por seus eventuais defeitos, mas por uma grande
virtude sua: no interferir no curso de investigaes da operao Lava Jato,
e de outras, que afligem algumas foras polticas do pais. Foras que
preferem derrubar um governo, a ter de dar explicaes das suas condutas
s autoridades constitudas do pas.
Esta constatao faz com que a defesa da Sra. Presidenta da
Repblica venha a reapresentar a arguio de nulidade deste procedimento
pela ocorrncia de desvio de poder, agora com ainda mais fora, amplitude,
novos fatos e mais provas. Um desvio de poder, em que o Deputado Eduardo
Cunha realizou e ainda realiza o papel de um dos atores principais da trama.
134

Mas um desvio de poder que, segundo agora se sabe, possui muitos outros
importantes protagonistas. Um desvio de poder praticado por todos os que
desejavam o nascimento de um novo governo que tivesse mais vontade
poltica, mais energia e mais pulso, para impedir que os responsveis
pelo desvio de milhes de reais dos cofres pblicos no pudessem ser, desde
que no provada a sua inocncia, punidos na forma da lei.

3.1.1.1 - O DESVIO DE PODER COMO UM VCIO QUE PODE

DETERMINAR

NULIDADE

DE

UM

PROCESSO

DE

IMPEACHMENT
Entende-se por desvio de poder ou desvio de finalidade a
modalidade de abuso em que o agente busca alcanar fim diverso daquele
que a lei lhe permitiu. 82
Trata-se, pois, sem sombra de dvidas, de um vcio jurdico
caracterizado por um comportamento ilcito que vicia o ato jurdico estatal por
ele atingido. Deveras, a lei est sempre voltada para o interesse pblico. Se o
agente atua em descompasso com esse fim, desvia-se do seu poder e pratica,
assim, conduta ilegtima83.
Nascendo da jurisprudncia e da doutrina francesas, a afirmao
do desvio de poder como um vcio que fulmina os atos jurdicos praticados
por autoridades pblicas tem hoje recepo universal e est incorporada
ao direito positivo de distintos pases84. Nos dias atuais, inclusive, entende82

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, p. 49, 26a. ed. So Paulo: Atlas,
2013.
83

Jos dos Santos Carvalho Filho, op. cit., p. cit.

84

CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, T.II, 1a. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2009.

135

se que possa recair tanto em atos administrativos, judiciais ou legislativos,

de sorte que as autoridades dos trs Poderes do Estado, em tese, podem
vir a incorrer em tal forma ilcita de agir85.
Em absoluta consonncia com toda a doutrina nacional e
estrangeira, ensina Celso Antnio Bandeira de Mello que ocorre desvio de
poder, e, portanto, invalidade, quando o agente se serve de um ato para
satisfazer finalidade alheia natureza do ato utilizado. A invalidade, no caso,
decorre de um mau uso da competncia que o agente possui, passvel de
ser caracterizada pela busca de uma finalidade que simplesmente no
pode ser buscada ou, quando possa, no pode s-lo atravs do ato
utilizado.
Em sntese: pode-se dizer que ocorre desvio de poder quando
um agente exerce uma competncia que possua (em abstrato) para
alcanar uma finalidade diversa daquela em funo da qual lhe foi
atribuda a competncia exercida86.
Seguindo o caminho universalmente aceito, ensina Andr de
Laubadre:
H desvio de poder quando uma autoridade administrativa
cumpre um ato de sua competncia mas em vista de fim
diverso daquele para o qual o ato poderia legalmente ser
cumprido. 87

85

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, p. 999, 31a. ed. So Paulo:
Malheiros, 2014.
86

Op. cit., p. 410.

87

LAUBADRE apud BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, O Desvio de Poder. Revista de Direito
Administrativo, 172:1-19, abr./jun. 1988, Rio de Janeiro. p. 6

136

Embora o desvio de poder possa se configurar em tipificaes

fticas e jurdicas diferentes, todos os autores e a prpria jurisprudncia ditada
por Tribunais de diferentes pases reconhecem a existncia de desvio de poder
quando uma autoridade pblica pratica um ato na busca de uma finalidade
pessoal, distante do interesse pblico. Nos dizeres de Miguel Sanchez Morn
basta recordar que esta causa de ilegalidade del acto significa el ejercicio
de potestades administrativas para fines distintos de los previstos por las
normas jurdicas que las conferen, ya se trate de fines particulares o incluso
si puede aducirse alguna finalidade de inters pblico distinta... (grifo
nosso)88,
Exemplo claro e indiscutvel da ocorrncia do desvio de poder,
reconhecido por todos, a prtica de um ato por uma autoridade com o
objetivo de vingar-se ou de trazer um prejuzo deliberado a uma pessoa.
Com efeito, ensina-se que quando um agente pretende usar seus poderes
para prejudicar um inimigo89 ser indiscutvel que se esteja diante de uma
das claras e incontroversas hipteses em que este vcio se manifesta.
Como ensina Jean Rivero: o caso mais evidente de desvio de
poder a perseguio pelo autor do ato de um fim estranho ao interesse
geral: satisfao de uma inimizade pessoal, paixo poltica ou
ideolgica90 (grifo nosso).

88

Derecho administrativo, Parte General, p. 569, 10a. ed., Madrid, Tecnos, 2014

89

CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 411

90

, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, p. 407.

137

Uma vez detectado o uso indevido da competncia pela

autoridade pblica e configurada a ocorrncia do desvio de poder, o ato por
ela praticado invalido e no pode ser sanado por nenhuma das vias
admitidas em direito (convalidao). Como ensina Maria Silvia Zanella di
Pietro se a autoridade praticou o ato com uma finalidade que no era aquela
prpria do ato, voc tambm no tem como corrigir o desvio de poder, que
alguma coisa que est na inteno da pessoa; no h como corrigir a
inteno.91 (grifo nosso)
Em geral, uma das maiores dificuldades que cercam a
configurao do desvio de poder , sem sombra de dvida, a obteno da
sua prova. Raramente uma autoridade que desvirtua o uso da sua
competncia legal declara ou atesta o desvio em que incorreu. Se, v.g.,
pretende prejudicar algum, vingar-se, age, via de regra, de modo clandestino,
sorrateiro, tentando ocultar de todos as suas reais intenes.
Donde a dificuldade probatria para a demonstrao desta
particular espcie de vcio.
nesse sentido que, com absoluta propriedade, se costuma
afirmar que a demonstrao do desvio de poder deve se dar pela ocorrncia de
sintomas denunciadores da sua ocorrncia. Como ensina Jos dos Santos
Carvalho Filho, lembrando Cretella Jnior, estes sintomas so qualquer trao,
interno ou externo, direto, indireto ou circunstancial que revele a distoro da
vontade do agente pblico ao editar o ato, praticando-o no por motivo de
91

DI PIETRO, Maria Silvia Z. I Seminrio de Direito Administrativo - TCMSP: Processo Administrativo,

de 29 de setembro a 3 de outubro de 2003. 30/09 Pressupostos do Ato Administrativo Vcios, Anulao,
Revogao e Convalidao em face das Leis de Processo Administrativo. Disponvel em
http://www.tcm.sp.gov.br/legislacao/doutrina/29a03_10_03/4Maria_Silvia1.htm

138

interesse pblico, mas por motivo privado92. O mesmo, em certa medida, nos
ensina Miguel Snchez Morn ao dizer que a linha jurisprudencial mais
sensvel admite a prova por presunes, mas para isso exige a demonstrao
de um conjunto de fatos e circunstncias das quais o rgo judicial possa
deduzir a convico de uma inteno desviada...93.
Firmada estas questes conceituais bsicas acerca do desvio de
poder, cumpre que venhamos a firmar alguns esclarecimentos de fundamental
importncia para o exame desta matria neste processo.
Em primeiro lugar, importante observar que nada impede que o
desvio de poder no macule apenas um ato jurdico isoladamente considerado,
mas atinja todo um conjunto de atos encadeados numa perspectiva lgica,
ou seja, todo um processo (judicial ou administrativo).
De fato, o desvio de poder pode atingir todo um processo em
duas situaes jurdicas distintas: quando o ato viciado vier a prejudicar a
validade de todos os atos subsequentes que integram o processo (por ser um
pressuposto de validade para a prtica dos atos que devem ser praticados aps
o seu aperfeioamento, como habitualmente acontece com todos os atos que
antecedem a outros em um processo), ou quando a totalidade do procedimento
foi promovida a partir de uma competncia desviada. Nesse ltimo caso, todo
o processo, desde a sua abertura at o seu desfecho, seguiu objetivamente
uma finalidade que no era aquela para a qual a lei o criou.
Em segundo lugar, nada impede que o desvio de poder possa
restar caracterizado em um processo onde diferentes autoridades ou
rgos possam intervir para o aperfeioamento de todos os atos que o
92

Op. cit., p. 49.

93

Op. Cit., p. 569

139

integram. Deveras, em tais situaes, o desvio de poder pode ocorrer, seja

porque um ato foi viciado e em decorrncia trouxe a invalidade para todos os
atos subsequentes do procedimento, ou ento, porque a finalidade ilegtima ou
imoral esteve presente, como um fio condutor, em todos os momentos do
aperfeioamento de atos ao longo de todo o processamento. Nos dois casos,
naturalmente, o processo dever ser tido como invalido.
Em terceiro lugar, parece de todo natural que sendo o
impeachment um processo qualificado como jurdico, apesar dos seus
componentes polticos, a ocorrncia do desvio de poder em quaisquer das
modalidades acima assinaladas dever inquin-lo de invalidade insanvel.
Inaceitvel ser dizer-se que o Poder Judicirio teria afastado a
possibilidade de o desvio de poder incidir em processos de impeachment,
como de forma temerria, com a devida vnia, se ousou afirmar no relatrio
aprovado pela Cmara dos Deputados.
De fato, o que fez o nosso Pretrio Excelso na ADPF n. 378-DF,
proposta pelo Partido Comunista do Brasil, foi decidir que no se aplicam as
hipteses de impedimento e de suspeio estabelecidas no Cdigo de
Processo Penal aos processos de impeachment. Nada decidiu acerca da
impossibilidade de incidncia do desvio de poder em tais processos.
Alis, a respeito, no se pode, com ou boa ou m f tentar
confundir-se ou que jamais pode ser confundido. Que relao guardariam os
institutos do impedimento e da suspeio com o vcio que atinge atos
administrativos, judiciais e legislativos denominado desvio de poder ?
Se nos permitido responder, podemos afirmar em alto e bom
som: absolutamente nenhuma. Impedimento ou suspeio so situaes
140

subjetivas que podem, no mbito do processo penal ou civil mas no no

mbito de um processo de impeachment, segundo decidiu o STF obstar que
uma autoridade, validamente, possa atuar em um processo. Ao revs desvio de
poder um vcio que decorre do mau uso de uma competncia legal por uma
autoridade ao tomar uma deciso. Uma autoridade pode ser suspeita ou
impedida e no incorrer em desvio de poder ao indevidamente atuar em um
processo. Do mesmo modo, uma autoridade pode no ser suspeita ou
impedida e vir a incorrer em desvio de poder ao atuar em um processo. As
situaes, em si mesmas nunca guardaram, nem nunca podero guardar,
nenhuma correspondncia lgica ou jurdica.
Em quarto lugar, mesmo em sede de processos de natureza
jurdico-poltica, como o processo de impeachment, jamais se poder
confundir o desvio de poder como meras inimizades in abstrato ou disputas de
ideias prprias do mundo da poltica. No desvio de poder existe o mau uso de
uma competncia legal, onde o interesse pblico desprezado para o
atendimento de um interesse pessoal ilcito e imoral. Inimizades ou disputas
prprias do mbito normal da vida poltica no caracterizam ofensa ao
exerccio de nenhuma competncia legal. Ao contrrio: em uma sociedade
democrtica so realidades absolutamente absorvveis dentro do exerccio da
atividade prpria dos agentes polticos em geral. No qualificam, em si
mesmas, uma situao de ilegalidade.
claro, todavia, que se a inimizade poltica ou a disputa entre
adversrios polticos implicar em que um dos agentes em disputa usar a sua
competncia legal, de forma degenerada, para atingir o seu opoente, a questo
ter deixado o terreno da mera disputa democrtica e adentrar ao campo do
desvio de poder, com todas as consequncias de direito que disso decorrem. A
141

pretexto de se manter uma divergncia poltica no se pode agir de forma

legalmente degenerada, usando uma competncia outorgada por lei para se
prejudicar objetivamente a um adversrio, impondo a ele sanses indevidas,
ou mesmo, quaisquer outras consequncias ofensivas da sua esfera subjetiva
de direitos.
Em quinto e ltimo lugar, em decorrncia de j se ter suscitado
esta questo em outros momentos deste processo, importante que se diga
que, at o momento, o Poder Judicirio no fechou definitivamente suas
portas para a apreciao da ocorrncia de desvio de poder nesse caso
concreto.
Com efeito, todas as aes propostas sobre esta questo no
Supremo Tribunal Federal, no tiveram julgamento definitivo de mrito.
Apenas liminares no foram concedidas. Ademais, uma das teses invocada por
alguns, apesar da reverenciosa discordncia da defesa da Denunciada, a de
que essa matria, no mbito de um processo de impeachment deveria ser
analisada pelo prprio Legislativo e no pelo Poder Judicirio.
Por fim, em relao a este ltimo aspecto, cumpre observar que
todas as questes propostas at o presente momento no levaram ao
conhecimento do nosso Pretrio Excelso os novos fatos que ora so trazidos,
por fora das gravaes reveladas pela delao premiada do ex-Presidente da
Transpetro, Srgio Machado. A fora destas gravaes e a sua prpria
dimenso probatria, sem sombra de dvida, trazem em si mesmas uma fora
jurdica que se deve ter como impossvel de ser descaracterizada quanto a
afirmao de que, neste processo de impeachment, ocorreu efetivamente um
indiscutvel desvio de poder.

142

3.1.1.2 - DAS PROVAS E DOS INDCIOS CARACTERIZADORES DO

DESVIO

DE

PODER

NO

PRESENTE

PROCESSO

DE

IMPEACHMENT
Diante do exposto, podemos afirmar que no presente processo de
impeachment possvel constatar-se a ocorrncia de desvio de poder em duas
diferentes dimenses.
De fato, nele existem atos que individualmente e de forma
comprovada, foram praticados com desvio de poder. A simples demonstrao
desta ocorrncia, por bvio, gera uma situao de invalidade absoluta para
todos os atos subsequentes que obviamente o tinham como um pressuposto
para a sua prpria validade.
De outro lado, tambm se pode falar que todo o procedimento,
desde o seu incio, at o momento em que ele se encontra, foi marcado por um
evidente desvio de poder, na medida em que realizado para destituir um
governo com o objetivo de se alcanar uma finalidade absolutamente ilcita e
imoral.
Para a demonstrao cabal do que se acabou de dizer,
classificaremos os elementos de identificao da ocorrncia do desvio de
poder, sejam eles provas ou indcios, em tpicos que passam a partir de agora,
a ser sinteticamente apontados:
A. A ameaa de desestabilizao do governo e de impeachment
para que este obstaculizasse investigaes ou ento fosse substitudo por
outro governo que o fizesse.

143

Conforme detalhadamente exposto em tpico anterior desta

manifestao94, em 15 de julho de 2015, o Presidente da Cmara dos
Deputados Eduardo Cunha rompeu publicamente com o governo. A razo
deste rompimento, segundo por ele declarado, foi o seu convencimento
pessoal de que o governo estaria agindo em conjunto com a Procuradoria
Geral da Repblica para prejudic-lo, por meio de investigaes realizadas no
mbito da operao Lava Jato.
Na verdade, o que pretendia o Presidente da Cmara, articulado
com outras lideranas polticas, era que o governo obstaculizasse as
investigaes. E para conseguir o seu intento:
a) fazia ameaas (mandava recados dizendo que ia explodir o
governo);
b) criava CPI/s para atacar o governo;
c) sabedor, de algum modo, de que o TCU iria rejeitar as constas
do exerccio de 2014, tomava medidas para julgar rapidamente as contas de
exerccios anteriores que se encontravam pendentes h anos, objetivando
limpar a pauta para agilizar o mais possvel a aprovao do parecer de
rejeio das contas da Presidenta Dilma Rousseff pelo Legislativo;
d) ameaava abrir o processo de impeachment;
e) investia ferozmente na desestabilizao econmica e poltica
do governo, criando a denominada pauta-bomba;

94

V. item I.A.2, supra.

144

f) articula com a oposio a apresentao de um novo pedido de

impeachment que pudesse ser por ele aceito95
g) tomando as iniciativas preparatrias para processar um pedido
de impeachment rapidamente, assim que viesse a tomar uma deciso, articula
uma questo de ordem com a posio para que pudesse fixar regras que
estabeleceriam um rito sumarssimo para a tramitao de um processo de
impeachment, com clara violao a princpios constitucionais, lei e s regras
regimentais. Por fora de uma liminar concedida pelo STF que sustou a
eficcia destas normas, elas vieram a ser, a posteriori, revogadas pelo prprio
Presidente da Cmara96.

B. A deciso de abertura do processo de impeachment como

vingana e como forma de buscar a destituio do governo para que outro
mais malevel s suas intenes pudesse assumir.
Depois de no ter conseguido os votos do PT para que pudesse
ser absolvido no Conselho de tica da Cmara dos Deputados, o Presidente
Eduardo Cunha deu incio ao processo de impeachment. A denncia aceita foi
a por ele articulada com os partidos de oposio, tendo recebido, em tal
deciso, um forte apoio da sua base parlamentar e de outras lideranas
polticas. A partir desse momento, o Deputado Eduardo Cunha e os que
apoiavam o impeachment, desejavam uma rpida destituio do governo para

95

Para a exposio detalhada de todos estes itens v. item I.A.2, supra.

96

V. item I.A.1, supra.

145

que se pudesse por fim sangria que estava acontecendo no mundo poltico
por fora da operao Lava Jato97.

C. A escolha pelo Presidente Eduardo Cunha de aliados para a

Relatoria e a Presidncia da Comisso Especial, por meio de barganhas
imorais que garantiram, antes mesmo do incio das discusses, um resultado
desfavorvel Presidenta Dilma Rousseff98.

D. A participao de advogado pessoal do Presidente Eduardo

Cunha na elaborao do relatrio da Comisso Especial99.

E. O encaminhamento Comisso Especial de acusaes que no

estavam contidas na denncia original, com o objetivo de criar uma presso
poltica favorvel ao impeachment e de trazer prejuzo defesa da Sra.
Presidente da Repblica100.

F. A determinao de um ritmo muito acelerado para a

tramitao do processo, com o objetivo de que o impeachment pudesse ser
decidido o mais rapidamente possvel101

97

V. item I.A.3, supra.

98

V. item. I.A.4.2 supra.

99

V. item I.A.4.3, supra.

100

V. Item I.A.4.4, supra.

101

V. Item I.A.4.5, supra.

146

G. O estabelecimento de normas de votao que favoreciam a

presso contrria aos Deputados que pretendiam votar contrariamente ao
impeachment no Plenrio102.

H. A adoo de procedimentos desfavorveis defesa na sesso

do Plenrio em que foi aprovada a autorizao para que o Senado Federal
viesse a processar a denncia por crime de responsabilidade103.

I. O impeachment como forma de obstruo das investigaes de

corrupo e outros crimes
Diversas gravaes divulgadas pela grande mdia nos ltimos
dias, registram vrias conversas entre o ex-Presidente da Transpetro, Srgio
Machado e importantes agentes polticos. Estas gravaes, segundo noticiado,
teriam sido apresentadas ao Ministrio Pblico Federal com a finalidade de
virem a instruir delao premiada. At o momento no se sabe o contedo
desta delao, nem se existiriam ainda outras conversas gravadas e no
divulgadas.
Estas conversas registram dilogos, onde se evidencia o
desconforto de importantes lderes polticos do PMDB com o governo da
Presidenta Dilma Rousseff, em decorrncia de no se ter obstado o andamento
das investigaes feitas na operao Lava-Jato. A soluo retratada nestas
conversas seria o impeachment, com o objetivo de que um novo governo
comandado pelo Vice-Presidente Michel Temer pudesse fazer uma nova
102

V. item I.A.4.6, supra.

103

V. item I.A.4.7, supra.

147

pactuao entre os Poderes do Estado, objetivando o fim das investigaes e

a salvao de todos os agentes polticos que porventura pudessem ser
investigados.
Como demonstrao da nica finalidade que movia importantes
parlamentares e lderes polticos na construo do processo de destituio do
atual governo, deve ser observado que em nenhum momento se fala das
acusaes que movem o processo de impeachment. No se fala dos decretos
de suplementao de crdito, nem das denominadas pedaladas fiscais
do ano de 2015. A justa causa ou o motivo apontado para a
necessidade de consumao do processo de destituio da Presidenta
Dilma Rousseff era, nica e exclusivamente, a necessidade de por fim
operao Lava-Jato.
A ttulo de mero exemplo, citemos alguns trechos de dois
dilogos:

Dilogo entre o Senador Romero Juc (posteriormente

nomeado Ministro do Planejamento do Governo Michel
Temer e exonerado logo aps a divulgao dos dilogos) e
Srgio Machado.
Romero Juc Eu ontem fui muito claro (...) Eu s
acho o seguinte: com Dilma no d, com a situao
que est. No adianta esse projeto de mandar o Lula
para c ser ministro, para tocar um gabinete, isso
termina por jogar no cho a expectativa da economia.
(...)
Juc Eu acho que ...
Machado Tem que ter um impeachment.
Juc Tem que ter um impeachment. No tem sada.

148

Machado E quem segurar, segura104.

(...)
Machado No tem conexo, a joga pro Moro. A
fodeu. A fodeu para todo mundo Como montar uma
estrutura para evitar que eu desa? Se eu descer...
(...)
Juc Voc tem que ver com seu advogado como
que a gente pode ajudar (...) Tem que ser poltica,
advogado no encontra (inaudvel). Se poltico, como
a poltica? Tem que resolver essa porra... Tem que
mudar o governo pra poder estancar essa sangria.
Machado Tem que ser uma coisa poltica e rpida,
Eu acho que ele est querendo ... o PMDB. Prende e
bota l embaixo. Imaginou?
(...)
Machado ... para poder subir de novo. esse o
esquema. Agora, como fazer? Porque arranjar uma
imunidade no tem como, no tem como. A gente tem
que ter a sada porque um perigo. E essa porra ... A
soluo institucional demora ainda algum tempo, no
acha?
Juc Tem que demorar trs ou quatro meses no
mximo. O pas no aguenta mais do que isso, no.
Machado Rapaz, a soluo mais fcil era botar o
Michel.
Juc (concordando). S o Renan que est contra essa
porra. Porque no gosta do Michel, porque o Michel
Eduardo Cunha. Gente, esquece o Eduardo Cunha. O
Eduardo Cunha est morto, porra.
Machado um acordo, botar o Michel, num grande
acordo nacional.
Juc Com o Supremo, com tudo
Machado Com tudo, ai parava tudo.
Juc . Delimitava onde est. pronto105

104

http://www.1.folha.uol.com.br/poder/2016/05/1774018-em-dialogos-gravados-juca-fala-em-pacto-paradeter-avano-da-lava-jato.shtml

149

(...)
Juc (Em voz baixa) Conversei ontem com alguns
ministros do Supremo. Os caras dizem , s tem
condies de (inaudvel) sem ela (Dilma). Enquanto
ela estiver ali, a imprensa, os caras querem tirar ela,
essa porra no vai parar nunca, Entendeu? Ento...
Estou conversando com os generais, comandantes
militares. Est tudo tranquilo, os caras dizem que vo
garantir. Esto monitorando o MST, no sei o qu,
para no perturbar.
Machado Eu acho o seguinte, a sada (para Dilma)
licena ou renncia. A licena mais suave. O Michel
forma um governo de unio nacional, faz um grande
acordo, protege o Lula, protege todo mundo.106
(grifos nossos)

Dilogos entre Jos Sarney, ex-Presidente da Repblica e

ex-Senador Sarney (PMDB/AP)
Machado Presidente, ento tem treze sadas para a
presidente Dilma, a mais inteligente ...
Sarney No tem nenhuma sada para ela.
Machado - ...ela pedir licena.
Sarney Nenhuma sada para ela. Eles no aceitam
nem parlamentarismo com ela.
Machado Tem que ser muito rpido.
Sarney E vai, est marchando para ser muito
rpido.
Machado Que as delaes so as que vem, vem s
pencas, no ?
Sarney Odebrecht vem com uma metralhadora ponto
100.

105

http://wwwl.folha.uol.cm.br/poder/2016/05/1774182-juca-nao-falou-sobre-economia-ao-citar-sangriaoua.shtml
106

http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/05/leia-os-trechos-dos-dialogos-entre-romero-juca-e-sergiomachado.html

150

(...)
Machado Algum que vazou, provavelmente grande
aliado dele, diz que na reunio com o PSDB ele teria
dito que est com medo de ser preso, podia ser preso a
qualquer momento.
Sarney Ele?
Machado - (...) Vamos fazer uma estratgia de
aproveitar porque acabou. Agente pode tentar, como o
Brasil sempre conseguiu, uma soluo no sangrenta.
Mas se passar do tempo ela vai ser sangrenta. Porque o
Lula, por mais fraco que esteja, ele ainda tem... E um
longo processo de impeachment uma loucura. E ela
perdeu toda (...) Como que a presidente, numa crise
desse tamanho, a presidente est sem um ministro da
Justia? E no tem um plano B, uma alternativa. Esse
governo, acabou, acabou, acabou. Agora, se agente no
agir ... Outra coisa importante para a gente e eu
tenho a informao que para o PSDB a gua bateu
aqui tambm. Eles sabem que so a prxima bola da
vez.
Sarney Eles sabem que eles no vo se safar.
Machado E no tinham essa conscincia. Eles
achavam que iam botar todo mundo de bandeja... Ento
o momento dela para se tentar conseguir uma soluo
a la Brasil, como a gente sempre conseguiu, das crises.
E o senhor um mestre pra isso. Desses ai o senhor
que tem a melhor cabea. Tem que construir uma
soluo. Michel tem que ir para um governo grande,
de salvao nacional, de integrao, etc etc etc.
Sarney Nem Michel eles queriam, eles querem, a
oposio. Aceitam o parlamentarismo. Nem Michel
eles queriam. Depois de uma conversa do Renan
muito longa com eles, eles admitiram, diante de
certas condies.
Machado No tem outra alternativa. Eles vo ser os
prximos. Presidente: no h quem resista a
Odebrecht.
Sarney- Mas pra ver como que o pessoal.
Machado T todo mundo se cagando, presidente.
Todo mundo se cagando. Ento ou a gente age
rpido. O erro da presidente foi deixar essa coisa

151

andar. Essa coisa andou muito. A vai toda a classe

poltica para o saco. No pode ter eleio agora.
(...)
Sarney No pensar com aquela coisa apress... O
tempo a seu favor. Aquele negcio que voc disse
ontem muito procedente. No deixar voc voltar para
l (Curitiba)
Machado S isso que eu quero, no quero outra coisa.
(...)
Sarney - O tempo a nosso favor.
Machado Por causa da crise, se a gente souber
administrar. Nosso amigo, soube ontem, teve reunio
com 50 pessoas, no assim que vai resolver crise
poltica. Hoje, presidente, se estivssemos s nos trs
com ele, dizia as coisas a ele. Porque no se reunindo
50 pessoas, chamar ministros. Porque a sada que tem,
presidente, essa que o senhor falou isso, s tem
essa, parlamentarismo. Assegurando a ela e o Lula
que no vo ser... Ningum vai fazer caa a nada.
Fazer um grande acordo com o Supremo, etc, e
fazer, a bala de Caxias para o pas no explodir. E
todo mundo fazer acordo porque est todo mundo se
fodendo, no sobra ningum. Agora, isso tem que ser
feito rpido. Porque seno esse pessoal toma o poder
...
(...)
Machado (...) A gente tem que aproveitar ess... Aquele
negcio do crime do poltico (de inao): ns temos 30
dias presidente, para ns administrarmos. Depois de
30 dias, algum vai administrar, mas no ser mais
ns. O nosso amigo tem 30 dias. Ele tem sorte. Com
o medo do PSDB, acabou no colo dele, uma chance
de poder ser ator desse processo. E o senhor,
presidente, o senhor tem que entrar com a inteligncia
que no tem. E experincia que no tem. Como que
faz reunio com o Lula com 50 pessoas, como que vai
querer resolver crise, que vaza tudo...
Sarney Eu disse a um deles que veio aqui: Eu disse.
Olhe. Esqueam qualquer soluo convencional.
Esqueam!
Machado No existe, presidente.

152

Sarney Esqueam, esqueam!

Machado Eu soube que o senhor teve uma conversa
com o Michel.
Sarney Eu tive. Ele est consciente disso. Pelo
menos no ele que ...
Machado Temos que fazer um governo, presidente,
de unio nacional.
Sarney Sim, tudo isso est na cabea dele, tudo isso
ele j sabe, tudo isso ele j sabe. Agora, nos temos
que fazer o nosso negcio e ver como que est o teu
advogado, at onde eles falando com ele em delao
premiada.
(...)
Machado Presidente, s tem o senhor, presidente. Que
j viveu muito. Que tem inteligncia. No pode ser mais
oba-oba, no pode ser mais conversa de bar. Tem que
ser conversa de Estado-maior. Estado-maior
analisando. E no pode ser um (...) que no resolve.
Voc tem que criar o ncleo duro, resolver no ncleo
duro e depois ir espalhado e ter a solu... Agora nos
foi dada a chave, que o medo da oposio.
Sarney , nos estamos... Duas coisas esto correndo
paralelo. Uma essa que nos interessa. E outra
essa outra que ns no temos a chave de dirigir. Essa
outra muito maior. Ento eu quero ver se eu... Se
essa chave...A gente tendo...
Machado Eu vou tentar saber, falar com meu irmo se
ele sabe quando que ela volta.
Sarney E veja com o advogado a situao. A situao
onde que eles esto mexendo para baixar o
processo107.
(grifos nossos)

107

http://www.1.folha.uol.com.br/poder/2016/05/1774950-em-gravao-sarney-promete-ajudar-expresidente-da-transpetro-mas-sem-advogado-no-meio.shjtml

153

Esses dois dilogos, aos quais se somam muitos outros, revelam

claramente a existncia de uma evidente conspirao para a destituio do
governo da Presidente Dilma Rousseff. Impedir a sangria, ou seja, a
continuidade das investigaes, era a palavra de ordem unificadora.
Prova maior do desvio de poder no poderia existir.

3.1.2 - A violao da liberdade decisria dos Deputados por decises

partidrias inibidoras da expresso das suas convices pessoais e da
violao do direito ampla defesa pelo prejulgamento revelado por
declaraes pblicas de votos
Embora o processo de impeachment tenha natureza jurdicopoltica, nas duas etapas do seu desenvolvimento (Cmara e Senado), ele
investe os parlamentares de uma condio absolutamente diferenciada daquela
em que normalmente atuam no exerccio da sua funo legislativa tpica.
Neste processo, deputados e senadores, devem atuar como verdadeiros
julgadores, em situao, de certo modo, anloga a que atuam os prprios
magistrados. fato que, no caso, seria descabida uma equiparao rigorosa
entre estes e os membros do Legislativo, posto que este Poder parte
integrante e indissocivel do mundo da poltica. Todavia, isso no autoriza
que Deputados e Senadores possam atuar de forma a ferir abusivamente
regras que apontem para um mnimo de imparcialidade na conduo dos seus
julgamentos jurdico-polticos. Do mesmo modo no esto os parlamentares
autorizados a agir com escancarado desrespeito aos princpios bsicos que
incidem sobre as duas etapas do processo de impeachment, como por
exemplo, os do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa (art.
5o, LIV e LV).
154

 nesse sentido que se deve ter como claro e induvidoso

que parlamentares, tanto no mbito do mero juzo prvio de admissibilidade
(Cmara), como do prprio processo e julgamento (Senado), no podem ter a
sua liberdade decisria cerceada por imposies partidrias de qualquer
natureza ou virem a declarar publicamente seu voto (prejulgamento) antes
mesmo do exerccio pleno do direito de defesa pela autoridade presidencial
acusada.
Nos casos em que parlamentares forem constrangidos no
exerccio do seu direito de voto por orientaes ou determinaes partidrias,
haver violao ao princpio da imparcialidade, e em decorrncia, ao prprio
princpio do devido processo legal. Por ser inteiramente aplicvel aos
processos judiciais e administrativos (ou seja, aplicvel a quaisquer das
espcies processuais em que a doutrina costuma incluir as duas etapas do
processo de impeachment), o princpio da imparcialidade, embora mitigado
na sua incidncia, jamais poder ser totalmente ignorado nas decises
tomadas pelo Poder Legislativo no mbito dos processos jurdico-polticos
que venha a processar e a decidir.
fato repita-se - que a imparcialidade rgida de um magistrado
no pode ser exigida de um parlamentar no momento em que este atua como
julgador em um processo de impeachment. Seria absurdo que tal ocorresse,
posto que a prpria dimenso poltica existente nestes processos que fez com
que o legislador constitucional atribusse ao Legislativo a competncia para a
sua apreciao em todas as suas etapas. Contudo, tambm fato que no possa
ser o princpio da imparcialidade, nestes processos, totalmente ignorado, de
modo a que se possibilite a transformao de um processo jurdico-poltico em
um processo puramente poltico. O princpio da imparcialidade, portanto,
155

nestes casos, deve ser atenuado, mas jamais transformado em um princpio

da parcialidade, sob pena da dimenso jurdica da definio conceitual
dos crimes de responsabilidade feita pela Constituio transformar-se em
letra morta, com clara ofensa estabilidade institucional exigida pelo
sistema presidencialista de governo.
O mesmo tambm se deve observar em relao ao prejulgamento
revelado por declaraes pblicas de votos feitas por parlamentares antes do
pleno exerccio do contraditrio e da ampla defesa, no curso do devido
processo legal. Quem declara seu voto publicamente, antes de ouvir as razes
da defesa, prejulga, tomando uma deciso de natureza puramente poltica e
violadora de quaisquer parmetros mnimos exigidos para a imparcialidade de
um julgamento. Quem assim faz age como poltico e no como julgador,
transformando o exerccio do direito de defesa em uma situao meramente
formal, sem contedo ou significado real, o que claramente ofensivo da
nossa Constituio. O direito de defesa s respeitado quando aquele que
julga ainda no se vinculou publicamente a uma posio, antes de ouvir os
argumentos e as provas que lhe so apresentadas. Caso assim no fosse, ele
no passaria de ser uma mera encenao desnecessria feita em um jogo de
cartas marcadas.
Desse modo, o prejulgamento decorrente de declaraes pblicas
de votos, feita por um parlamentar que participar da deciso de um processo
de impeachment, antes do exerccio do direito de defesa, viola os princpios da
imparcialidade (apesar da mitigao que sofre nos processos jurdicopolticos), da ampla defesa e do devido processo legal.

156

Apesar destas consideraes jurdicas, durante a tramitao do

processo de impeachment na Cmara dos Deputados estes vcios vieram a
ocorrer.
Muito antes da defesa da Sra. Presidenta feita em Plenrio pela
Advocacia Geral da Unio, grande parte dos parlamentares j havia
publicamente declarado seu voto a rgos de imprensa. Jornais estampavam, a
cada dia, com estardalhao, o placar antecipado da votao, a partir de
declaraes feitas pelos prprios deputados, de tal sorte que revelavam o
nmero dos que eram a favor e contra o impeachment, bem como o nome dos
indecisos.
Do mesmo modo, antes da votao, partidos fecharam questo
em torno dos votos que os parlamentares das suas bancadas deveriam dar no
julgamento da matria. Casos existiram, inclusive, de partidos que
ameaaram de expulso os seus parlamentares que no votassem de acordo
com a posio partidria. Isso poderia implicar, por fora da regra da
fidelidade partidria, em que aqueles que por convico pessoal resolvessem
votar contrariamente orientao do seu partido, pudessem estar sujeitos, at
mesmo, perda do seu mandato.
Nesse ambiente de votos antecipadamente j declarados e de
posicionamentos partidrios j fechados, com ameaas de sano aos
parlamentares infiis, foi realizada a sesso deliberativa da Cmara dos
Deputados. Na sua abertura, o Presidente da Casa, aparentemente agindo de
forma imparcial declarou:

157

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Cunha) - Lembro a V.

Exas. que ns no vamos colocar no painel a orientao dos
partidos. V. Exas. vo ter que se guiar, porque no cabe
orientao.

Todavia, curiosamente, o Sr. Presidente da Cmara Eduardo

Cunha no zelou para que o esprito da sua determinao fosse cumprido. De
fato, acabou permitindo que as lideranas partidrias utilizassem o tempo de
um minuto a eles concedido para encaminhar a orientao de seus respectivos
partidos, com o propsito de vincular o voto dos correspondentes deputados.
Em alguns casos, no intuito de exercer uma coero ainda maior sobre suas
bancadas, lideres reiteravam que a questo havia sido fechada pelo partido,
deixando implcita a punio que poderia ser aplicada aos que no seguissem a
sua orientao.
A ttulo meramente exemplificativo, devem ser registradas
algumas manifestaes:

O SR. ANTONIO IMBASSAHY (PSDB-BA)

O PSDB ir votar pelo impeachment porque o Brasil no pode
ser governado por uma Presidente da Repblica desenganada,
que maculou o cargo que lhe foi confiado. Senhoras e
senhores, a Cmara dos Deputados, ao conceber a
Constituio Federal, assumiu o dever de cumpri-la, de
respeit-la e de preserv-la, assim como o de proteger a
democracia. Esta Casa, imbuda da responsabilidade de
exercer o poder que do seu povo emana, no pode ignorar a

158

vontade dos brasileiros que esto l fora, no pode se

acovardar diante da histria. Vamos votar sim a um novo
Brasil! Vamos votar sim ao impeachment!

O SR. AGUINALDO RIBEIRO (Bloco/PP-PB)

meu dever encaminhar o voto da bancada do Partido
Progressista a partir da deliberao soberana da sua maioria
absoluta, que determinou que nossos Deputados e Deputadas
devam

votar

pela

admissibilidade

do

processo

de

impedimento da Sra. Presidente da Repblica.

[...] por isso que, por determinao da Executiva Nacional
do nosso partido, por sua maioria absoluta e fechando
questo, encaminho no sentido de que a bancada do Partido
Progressista vote sim admissibilidade do processo.

O SR. ROGRIO ROSSO (Bloco/PSD-DF. Como Lder. Sem

reviso do orador.)
Estamos atravessando, Deputado Marcos Montes, uma
tempestade perfeita: crise econmica, crise poltica, crise
tica, crise no trato da coisa pblica. com a superao de
cada um de ns do PT ao PSDB, do Democratas ao PSD,
do PSB a todos os partidos , com a superao de cada um
de ns que vamos encontrar os rumos que a sociedade
brasileira merece. Por isso, o PSD, a bancada de Deputados
Federais do PSD votar sim ao relatrio do Deputado Jovair
Arantes.

159

O SR. PAUDERNEY AVELINO (DEM-AM.)

Quero, por fim, dizer que vamos votar, vamos encaminhar
sim ao impeachment da Presidente Dilma Rousseff. A
bancada do Democratas dir sim, por um Brasil melhor, por
um novo momento, pelos jovens, pelos filhos do Brasil!
(grifos nossos)

Desse

modo,

ao

encaminharem

orientao

partidria

previamente votao, os partidos polticos violaram abertamente

formao

da

livre

pessoal

convico

dos

deputados.

Vrios

parlamentares, inclusive, chegaram a expressar a concreta influncia da

orientao partidria como causa determinante do seu voto, como se pode
tambm registrar exemplificativamente:

O SR. POMPEO DE MATTOS (PDT-RS.)

Presidente, nem Dilma, nem Temer, nem Cunha. Eu quero
eleies limpas e honestas para limpar mais que a sujeira,
limpar a alma do Pas. Cumpro deciso do meu partido: no
posso votar a favor, mas no voto contra. Eu voto pela
absteno, contra a corrupo. (Palmas e apupos.)

O SR. MRIO NEGROMONTE JR. (Bloco/PP-BA.)

Sr. Presidente, infelizmente, no vou poder votar como o meu
corao manda. Meu voto para os meus eleitores da Bahia,
em especial, para os de Paulo Afonso, minha cidade natal, e

160

de Glria. Mas, como no posso descumprir uma

determinao do meu Partido Progressista, eu me abstenho
de votar. (Palmas e apupos.)

O SR. SEBASTIO OLIVEIRA (Bloco/PR-PE.)

Sr. Presidente, sou um Deputado do Serto de Pernambuco.
Os sertanejos, diferente da regio metropolitana, no
comungam com a sada da crise atravs do impeachment.
Mas tambm o povo pernambucano sabe que, em 2014, eu
procurei outra opo para o Brasil, que foi acompanhar
Marina Silva e Eduardo Campos. Hoje, em respeito ao meu
partido, vou me abster do voto.

importante observar, a respeito, importantes decises tomadas

pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Com efeito, afirmou esta
Corte que julgamentos polticos realizados pelo Poder Legislativo devem
necessariamente respeitar a imparcialidade, que uma garantia decorrente do
prprio princpio do devido processo legal.
Em Sentena datada 31 de janeiro de 2001 esta Corte se
pronunciou sobre a destituio de juzes do Tribunal Constitucional em
julgamento feito pelo Poder Legislativo peruano. E, assim proclamou:

Caso del Tribunal Constitucional Vs. Per

(...)
f. el Congreso violent los criterios referentes a la
imparcialidade subjetiva (tales como lo ha sostenido la

161

jurisprudencia bajo la Convencin Europea de los derechos

humanos), dado que varios hechos reflejaban que

la

mayora del Congreso ya tena una conviccin formada

respecto al caso (...)
(...)
En cuanto al ejercicio de las atribuiciones del Congresso para
llevar a cabo um juicio poltico, del que derivar la
responsabilidad de un funcionario pblico, la Corte estima
necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de
cualquier naturaleza ante un rgano del Estado deber
contar con la garanta de que dicho rgano sea
competente, independiente e imparcial y acte en los
trminos del procedimento legalmente previsto para el
conocimiento y la resolucin del caso que se le somete.

Tambm no Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y

Otros) Vs. Ecuador Sentena de 28 de agosto de 2013, esta mesma Corte
tambm seguiu igual orientao, na medida em que as vtimas, vocais da
Corte Constitucional do Equador, no tiveram julgamento poltico que
respeitasse as garantias judiciais mnimas, em razo da total ausncia de
imparcialidade dos membros do Congresso Nacional. Assim, foi decidido que:

(...)
220. De igual forma, la Corte recuerda que la imparcialidad
exige que la autoridad judicial que interviene en una
contienda particular se aproxime a los hechos de la causa
careciendo, de manera subjetiva, de todo prejuicio y,

162

asimismo, ofreciendo garantas suficientes de ndole objetiva

que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la
comunidad puedan. En razn de los aspectos mencionados en
el prrafo anterior, esta Corte concluye que el Congreso
Nacional no asegur a los vocales destituid.

Nesse julgamento, em voto parcialmente dissidente, Eduardo

Ferrer Mac-Gregor Poisot, lembrou importante observao de Joseph Story108,
onde se mostra que nos juzos polticos, a imparcialidade exige que os
julgadores estejam isolados do espirito de partido. So estes os dizeres que
merecem reproduo:
Las cualidades ms importantes que deben buscarse en la
formacin del tribunal para el juicio politico son la
imparcialidade, la integridade, el saber y la independncia. Si
una de estas cualidades llegase a faltar, el juicio ser
radicalmente malo. Para assegurarse de la imparcialidade, el
tribunal debe estar, hasta cierto punto, aislado del poder y de
las pasiones populares, de la influencia de las preocupaciones
locales o de la influenia, mucho ms peligrosa an, del espritu
de partido. (grifo nosso)

Embora no tenha apreciado expressamente estas questes, ao

que tudo indica, ao julgar a ADPF n. 378, o nosso Pretrio Excelso tambm
parece no ter se distanciado em nada do que aqui se afirmou. De fato, deixou
claro que ao exercerem suas atividades no processo de impeachment, os

108

Comentario Abreviado a la Constitucin de Estados Unidos de Amrica, Mxico, Oxford University

Press, Coleccin Classica Del Derecho, 1999, pp. 70-71.

163

parlamentares havero de agir com base em suas convices poltico

partidrias, devendo buscar realizar a vontade dos representados109 (grifo
nosso). Com isso, deixou claro que, em processos de impeachment, a atuao
dos parlamentares deve se dar a partir do seu prprio juzo pessoal110 e, por
conseguinte, com liberdade decisria.
Cumpre observar que estes fatos, alm de qualificarem
irregularidades em si mesmas, guardam relao direta com o desvio de
poder que caracterizou este processo como um todo.
No difcil perceber as razes que nos levam a esta concluso.
Em primeiro lugar, o fechamento de questo ou a orientao
partidria em um juzo poltico, inibe que parlamentares possam apreciar
com sua livre convico os fatos que iro fundamentar a sua deciso. Com
isso, articulaes de bastidores e conspiraes ganham maior densidade e
quantificam melhores resultados. Seguramente parlamentares que jamais
votariam favoravelmente a um impeachment para barrar investigaes da
operao Lava Jato, podem ter sido obrigados a votar nesse sentido, por
imposio partidria. E ainda, diga-se a bem da verdade, sem que soubessem
as reais razes que levaram a esse fechamento de questo ou a essa orientao.
Em segundo lugar, em momentos de crise e de insatisfao
popular, a divulgao prvia dos votos de parlamentares cria sempre uma
presso terrvel para que todos se posicionem de acordo com o senso comum.
A anlise criteriosa e justa dos fatos poder ser questionada como uma
indeciso, sujeitando parlamentares a fortes presses para que decidam.
109

Item III.1. do Acrdo (deliberaes unnimes).

110

A expresso vem utilizada no item 77, onde existe praticamente a reproduo da mesma idia firmada no
item III.1 acima referido.

164

Estas presses, no caso sub examine, por bvio, favoreciam imensamente os

que queriam obter votos favorveis ao impeachment e mantinham bem ocultas
as reais razes desta sua atuao.
Estas graves irregularidades, portanto, tambm acabam por
qualificar sinais visveis do desvio de poder que caracterizou e vem
caracterizando todo este processo de impeachment.
Diante de tudo o que foi exposto e demonstrado, impossvel que
se refute a afirmao de que todo esse processo foi marcado por um bvio e
indiscutvel vcio: o desvio de poder. Desde antes da abertura, o jogo
poltico de diferentes foras polticas, capitaneadas pela ao do Presidente
da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, criavam um clima de instabilidade
poltica e econmica absolutamente perverso para o governo. O objetivo era,
em um primeiro momento, forar o governo a intervir para barrar as
investigaes realizadas pela Operao Lava Jato. Como tais iniciativas no
lograram xito, em um segundo momento, o objetivo passou a ser destituir o
governo, para que outro mais malevel e propenso a um acordo nacional
em torno da bandeira da impunidade pudesse assumir o comando do pas.
Um processo de impeachment tem por finalidade legal punir um
agente poltico que pratica crimes de responsabilidade. Esta a razo de ser da
sua existncia jurdica. Utiliz-lo, em qualquer dimenso, para obstaculizar a
ao dos rgos policiais, do Ministrio Pblico ou do Poder Judicirio,
qualifica inequivocamente um mal uso das competncias legais estabelecidas
para

todos

os

agentes

pblicos

que

devem

exerc-la.

Qualifica,

inexoravelmente, um desvio de poder ou um desvio de finalidade.

Donde a invalidade deste processo e a necessidade de que seja
prontamente anulado.
165

3.2 - Preliminar do objeto da acusao

3.2.1 - Da mutatio libelli. Da impossibilidade jurdica. Da violao ao amplo
direito de defesa e do contraditrio. Da necessidade de adequao dos limites
da denncia recebida

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar Mandado de Segurana n

34.130, em 15/04/2016, reafirmou a necessidade do processo de impeachment
observar o princpio da correlao entre a acusao e a sentena. Fez constar,
expressamente, em sua ata:
Ao final do julgamento, submetida a questo ao Plenrio,
pelo Presidente, os Ministros presentes autorizaram que fosse
consignado em ata que o objeto de deliberao pela Cmara
estar restrito denncia recebida pelo Presidente
daquela Casa, ou seja, i) seis Decretos assinados pela
denunciada no exerccio financeiro de 2015 em desacordo
com a LDO e, portanto, sem autorizao do Congresso
Nacional (fl. 17 do documento eletrnico n 6) e ii) reiterao
da prtica das chamadas pedaladas fiscais (fl. 19 do
documento eletrnico n 6). (o realce nosso)

Todavia, conforme j visto anteriormente, no relatrio do

Deputado Jovair Arantes, este concorda com parte da tese da defesa,
reduzindo a admissibilidade da denncia para quatro decretos, com base no
seguinte fundamento:
"Na verificao preliminar da compatibilidade dos crditos
abertos, pela anlise das programaes alteradas por cada
decreto (...), dos seis decretos indicados na Denncia, os

166

dois primeiros associaram fontes financeiras a despesas

financeiras, mostrando-se, portanto, neutros do ponto
vista fiscal, como alega a Defesa. Os outros quatro decretos,
no entanto, acrescentaram despesas primrias. Portanto,
mesmo sob essa tica, no poderiam ter sido abertos." (o
realce nosso)111

Por sua vez, o Parecer da Comisso Especial do Impeachment da

Cmara dos Deputados, aprovado em 11/04/2016 (DCR n 1, de 2015),
limitou o objeto da denncia a quatro decretos, quais sejam:
Decreto No
Numerado

Data do
decreto

Supervit
Financeiro

Excesso de
Arrecadao

Total
Parcial
supervit +
excesso

Anulao

14241

27/07/2015

56,6

0,0

56,6

1.573,0

1.629,5

14242

27/07/2015

666,2

594,1

1.260,3

441,1

1.701,4

14244

27/07/2015

0,0

0,4

0,4

29,6

29,9

14250

20/08/2015

231,4

262,2

493,6

106,7

600,3

TOTAL

111

954,2

856,7

1.810,9

2.150,4

Total

3.961,1

fls. 89.

167

Conforme reconhece o Parecer n 475, de 2016, da Comisso

Especial do Impeachment do Senado, do Senador Antonio Anastasia, cabe ao
Senado Federal ater-se no ao inteiro teor da denncia original, mas ao que
foi autorizado pela Cmara dos Deputados.112 Isto porque, conforme tambm
reconhecido pelo referido parecer a autorizao emanada da Cmara dos
Deputados no um ato pessoal do deputado federal Eduardo Cunha, mas sim
ato colegiado do Plenrio da Cmara dos Deputados.113
Contudo, o referido parecer, muito embora reconhecendo
expressamente que o julgamento preliminar fora efetuado nos termos da
autorizao poltica da Cmara dos Deputados114, inseriu em seu contedo
um Decreto que j havia sido excludo na autorizao poltica da Cmara
dos Deputados.
Ao citar e analisar individualmente os decretos objeto da presente
persecuo, no item 2.6.1.5. Anlise individualizada dos decretos citados na
denncia citados na denncia, f-lo da seguinte forma:115
i) Decreto de 27/7/2015, no valor de R$ 36.759,4 milhes
ii) Decreto de 27/7/2015, no valor de R$ 1.629,5 milhes
iii) Decreto de 27/7/2015, no valor de R$ 1.701,4 milhes
iv) Decreto de 27/7/2015, no valor de R$ 29,9 milhes
v) Decreto de 20/8/2015, no valor de R$ 55.237,6 milhes116

112

Parecer n 475, 2016 da Comisso Especial do Impeachment (SF/16127.30073-35), pg. 26.

113

idem, pg. 32.

114

idem, pg. 75.

115

idem pgs. 98-100.

116

O nobre relator Antnio Anastasia reconhece a neutralidade do decreto: nota-se que o acrcimo de
despesas primrias, no valor de R$ 370 milhes, compensado pelo cancelamento, no mesmo montante, de

168

vi) Decreto de 20/8/2015, no valor de R$ 600,3 milhes

Constata-se, assim, que houve o acrscimo do Decreto de
27/7/2015, no valor de R$ 29,9 milhes em sua anlise, que o Parecer da
Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados, aprovado em
11/04/2016 (DCR n 1, de 2015), havia julgado como neutro, nos termos dos
fundamentos do Relator Deputado Jovair Arantes, e excludo da denncia.
Ao analisar tal Decreto, o relator Antonio Anastasia discorda do
Parecer da Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados,
aprovado em 11/04/2016 (DCR n 1, de 2015), para fundamentar sua posio
nos seguintes termos:
iv) Decreto de 27/7/2015, no valor de R$ 29,9 milhes
Este crdito se utiliza do cancelamento de gastos primrios e
do excesso de arrecadao de fonte primria, no exato
montante da suplementao dos gastos primrios. Em tese,
portanto, neutro do ponto de vista do resultado primrio
constante da LDO.
Tendo em vista, entretanto, que se utiliza, tambm, de
excesso de arrecadao, a interpretao mais restritiva
informa que este crdito teria ampliado o dficit primrio,
no plano oramentrio, em R$ 365,7 mil.117 (o realce
nosso)

Pelo fundamento adotado pelo Eminente Relator na Comisso

Especial de Impeachment do Senado, o Decreto de 27/7/2015, no valor de
outras despesas dessa natureza. Nesses termos, o crdito revela neutralidade em relao ao resultado primrio
e no se utiliza de excesso de arrecadao como origem de recursos. pg. 99 do Parecer 475, de 2016.
117

ibidem, idem, pg. 99.

169

R$ 29,9 milhes que j havia sido excludo do objeto da denncia, por ter
sido considerado neutro, e devidamente aprovado pelo Parecer da
Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados, retornou, no
Parecer do Senado, a partir de nova fundamentao.
Trata-se, portanto, da Mutatio Libelli, o que vedado nesta fase
processual.
O princpio da correlao entre o pedido e sentena, ou acusao
e sentena, a garantia processual restritiva da atuao do julgador aos termos
apresentados pela acusao. Tal princpio ficou devidamente fixado, como j
explicitado acima, pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do
Mandado de Segurana n 34.130, em 15/04/2016.
A consequncia lgica da observncia do princpio da correlao
pelo Plenrio da Cmara dos Deputados que o recebimento da denncia fixa
os limites do julgamento pelo Senado. Em outras palavras, a denncia que ser
apreciada pelo Senado no ser a denncia original, mas aquela que for
aprovada pelo Plenrio da Cmara dos Deputados, uma vez que a Casa, no
exerccio de suas atribuies constitucionais, deliberou pela autorizao
para que o Senado apreciasse matria, a partir do relatrio aprovado na
Comisso Especial, como claramente pautado na sesso e expressamente
indicado na comunicao daquela Casa ao Senado Federal, por meio do ofcio
n 526/2016/SGM-P:
Comunico a Vossa Excelncia que a Cmara dos Deputados
AUTORIZOU a instaurao do processo, por crime de
responsabilidade, em virtude de abertura de crditos
suplementares por Decreto Presidencial, sem autorizao do
Congresso Nacional (Constiuio Federal art. 85, VI art. 167,

170

V; e Lei n 1.079, de 1950, art. 10, item 4 e art. 11, item II); e
da contratatao ilegal de operaes de crdito (Lei n 1.079,
de 1950, art. 11, item 3), aps apreciar o parecer oferecido
pela Comisso Especial, constituda nos termos do art. 19, da
Lei 1.079, de 1950 e art. 218, 3 do Regimento Interno, para
proferir parecer Dennciapor Crime de Responsabilidade n
1/2015, apresentada pelos cidados (grifo nosso)

Dessa forma, um primeiro filtro foi feito quando do recebimento

poltico da denncia pela Cmara dos Deputados, cabendo ao Senado Federal
ater-se to somente ao quanto autorizado por aquela Casa Legislativa, e no
ao inteiro teor da denncia original.
No desconhece a defesa a existncia dos artigos 383 e 384 do
Cdigo de Processo Penal. Contudo, na presente persecuo no cabvel a a
sua aplicao, tendo em vista a natureza privada da ao proposta, e, ainda que
assim no fosse, em razo da fase processual em que a mesma se encontra.
A Lei n 1.079, de 1950, no seu Captulo I, Da Denncia, por
meio dos artigos 14118 e 16119, fixou a natureza jurdica do processo de
impeachment de natureza eminentemente privada ao reservar o direito de ao
ao cidado, logo, a um particular. Transferiu para o cidado o exerccio do
direito de ao jus accusationis.

118

Art. 14. permitido a qualquer cidado denunciar o Presidente da Repblica ou Ministro de Estado, por
crime de responsabilidade, perante a Cmara dos Deputados.
119

Art. 16. A denncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve ser acompanhada dos
documentos que a comprovem, ou da declarao de impossibilidade de apresent-los, com a indicao do
local onde possam ser encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denncia dever conter o rol
das testemunhas, em nmero de cinco no mnimo.

171

Portanto, tratando-se de ao cuja iniciativa privativa de

cidado e no do Ministrio Pblico ou outra autoridade pblica, no se pode
aplicar o procedimento do art. 384 do CPP para a persecuo nos crimes de
responsabilidade. Ainda que assim no fosse, nos exatos termos de tal artigo,
no se permite o prpio procedimento da mutatio libelli nos crimes de ao
penal privada.
De outra banda, h que ser salientado que, nos limites impostos
pelo procedimento para a persecuo dos crimes de responsabilidade, no
pode o Senado Federal, aps Plenrio da Cmara dos Deputados aprovar a
admissibilidade do procedimento, alterar os limites fixados, sob pena de
configurar a repartio de competncia para a instruo do processo.
Desta feita, aplica-se analogicamente o disposto na Smula n
453 do STF, que diz:
No se aplicam segunda instncia o art. 384 e pargrafo
nico do Cdigo de Processo Penal, que possibilitam dar nova
definio jurdica ao fato delituoso, em virtude de
circunstncia

elementar

no

contida

explcita

ou

implicitamente na denncia ou queixa.

No demais salientar que a referida Smula est em plena

vigncia mesmo aps o advento das modificaes introduzidas pela Lei n
11.719, de 20 de junho de 2008, na medida em que esta visa a impedir a
supresso de instncia.
Outro aspecto a ser salientado que, mesmo na hiptese da
aplicao do artigo 384 do CPP para a persecuo decorrente de crime de
responsabilidade, no presente feito, o mesmo seria inaplicvel. Isto porque,
172

conforme citado acima, o Plenrio da Cmara dos Deputados, ao autorizar a

presente persecuo, afastou, logo, indeferiu a denncia no tocante ao Decreto
em comento. Portanto, no se est dando nova definio jurdica ao fato ou
muito menos corrigindo a capitulao do fato. Est sendo inserido novo fato
que j fora afastado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados.
Trata-se, na realidade, de aditamento denncia, algo que
vedado inclusive pelo prprio artigo 384 do CPP, afastando eventual tese de
mera circunstncia elementar.
Portanto, ao efetuar aditamento denncia, est, na realidade,
alterando a prpria acusao, constituindo nova narrativa acusatria e,
consequentemente, repercutindo na classificao jurdica do delito.
Em outras palavras, no se trata de circunstncia elementar no
contida explcita ou implicitamente na pea acusatria, na medida em que, o
fato imputado (Decreto de 27/7/2015) no acessrio ao principal. ato
normativo autnomo e como tal foi analisado e afastado pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados.
Conclui-se, pois, que ao acrescentar ou aditar a pea acusatria
incluindo o Decreto de 27/7/2015 a deciso da comisso do Senado instituiu
uma nova imputao. Percebe-se, que houve um ato que usurpou sua
competncia, impedindo o amplo direito de defesa, com violao ao devido
processo legal em sentido procedimental e substancial.
Requer, assim:
- seja excludo do relatrio da Comisso Especial de
Impeachment do Senado Federal a imputao de indcio de
173

ilcito do Decreto de 27/7/2015 no valor de R$ 29,9

milhes, restabelecendo o objeto da acusao em 4
(quatro) Decretos conforme aprovado pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados.

Alternativamente
- Caso entenda, o que se admite por puro amor
argumentao, que a hiptese de aplicao do artigo 383
do CPP120, sejam aplicados os procedimentos previstos no
caput do artigo 384 do CPP121 e seus pargrafos
combinados com o art. 52, I da Constituio Federal122, em
especial: seja concedido vista para a defendente bem como
seja concedido prazo para arrolar as testemunhas que

120

Art. 383. O juiz, sem modificar a descrio do fato contida na denncia ou queixa, poder atribuir-lhe
definio jurdica diversa, ainda que, em conseqncia, tenha de aplicar pena mais grave.
1o Se, em conseqncia de definio jurdica diversa, houver possibilidade de proposta de suspenso
condicional do processo, o juiz proceder deacordo com o disposto na lei.
2o Tratando-se de infrao da competncia de outro juzo, a este sero encaminhados os autos.
121

Art. 384. Encerrada a instruo probatria, se entender cabvel nova

definio jurdica do fato,
em conseqncia de prova existente nos autos de elemento ou circunstncia da infrao penal no contida na
acusao, o Ministrio Pblico dever aditar a denncia ou queixa, no prazo de 5 (cinco) dias, se em virtude
desta
houver sido instaurado o processo em crime de ao pblica, reduzindo-se a termo o aditamento,
quando feito oralmente.
1 No procedendo o rgo do Ministrio Pblico ao aditamento, aplica-se o art. 28 deste Cdigo.
2 Ouvido o defensor do acusado no prazo de 5 (cinco) dias e admitido o aditamento, o juiz, a requerimento
de qualquer das partes, designar dia e hora para continuao da audincia, com inquirio de testemunhas,
novo interrogatrio do acusado, realizao de
debates e julgamento.
3 Aplicam-se as disposies dos 1o e 2o do art. 383 ao caput deste artigo.
4 Havendo aditamento, cada parte poder arrolar at 3 (trs) testemunhas, no prazo de 5 (cinco) dias,
ficando o juiz, na sentena, adstrito aos termos do aditamento.
5 No recebido o aditamento, o processo prosseguir.
122

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem
como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles

174

entender de direito, com designao de dia e hora para a

sua inquirio.

3.2.2 DA IMPOSSIBILIDADE DE IMPUTAO DE ATO DESCRITO

NO ART. 11 DA LEI N. 1.O79, DE 1950, EM RAZO DE SUA NO

RECEPO PELA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Em que pese a denncia ter imputado aos atos os tipos

descritos nos arts. 10 e 11 da Lei n 10.079/50, o relatrio da Comisso
Especial, ao verificar a impossibilidade de adequao tpica das condutas ao
art.10 (conforme se demonstrar), indicou somente sua caracterizao ao art.
11. Ao assim proceder, no entanto, incorreu em equvoco ainda mais grave,
uma vez que, consoante se verificar, este dispositivo legal no foi sequer
recepcionado pela Constituio de 1988.
Na ADPF n 378, o Supremo Tribunal Federal julgou
recepcionada a Lei n 1.079/50 na parte que se refere ao rito processual,
ressalvados alguns artigos no recebidos (arts. 22, caput, segunda parte e
1, 2, 3 e 4; 23, 1, 4 e 5; e 80) ou interpretados conforme a constituio
(arts. 24 e 38).
Na ocasio no foram analisadas questes relativas ao direito
material. Significa dizer que os dispositivos da Lei n 1.079/50 relacionados
aos tipos dos crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica no
foram enfrentados pelo STF neste julgamento.
H, no entanto, alguns aspectos da referida lei que no foram
objeto de controle de constitucionalidade, mas que nem por isso podem ter sua
recepo asseverada, como o caso do disposto no art. 4, VII e no art. 11:
175

Art. 4 So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da

Repblica que atentarem contra a Constituio Federal, e,
especialmente, contra:
VII - A guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos;
Art. 11. So crimes de responsabilidade contra a guarda e o
legal emprego dos dinheiros pblicos:
1) ordenar despesas no autorizadas por lei ou sem observncia
das prescries legais relativas s mesmas;
2) abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidades
legais;
3) contrair emprstimo, emitir moeda corrente ou aplices, ou
efetuar operao de crdito sem autorizao legal;
4) alienar imveis nacionais ou empenhar rendas pblicas sem
autorizao em lei;
5) negligenciar a arrecadao das rendas, impostos e taxas, bem
como a conservao do patrimnio nacional.

A no recepo destes artigos pelo ordenamento jurdico

vigente deve-se ao fato de os referidos dispositivos legais terem sido
formulados com base em disposio expressa da Constituio de 1946. Tal
bem jurdico foi excludo dos rol de bens jurdicos aptos a ensejar crime de
responsabilidade do Presidente da Repblica na Constituio de 1967 e no foi
recolocado Constituio Federal de 1988.
A Constituio de 1946, em seu art. 89, inciso VII, previa a
guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos dentre os bens jurdicos dos
crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica, assim dispondo:
Constituio Federal de 1946
Art. 89 - So crimes de responsabilidade os atos do Presidente
da Repblica que atentarem contra a Constituio federal e,
especialmente, contra:
I - a existncia da Unio;
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio e
dos Poderes constitucionais dos Estados;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;

176

VI - a lei oramentria;
VII - a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos;
VIII - o cumprimento das decises judicirias.
Pargrafo nico - Esses crimes sero definidos em lei
especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento.

O mesmo artigo da Constituio de 1946 tambm previa,

em seu pargrafo nico, que os crimes de responsabilidade elencados
deveriam ser definidos em lei especial, que deveria ainda disciplinar as regras
de processuais para o processamento e julgamento desses crimes. Para atender
a esse comando, foi editada a Lei n 1.079/50, que regulamentava as condutas
relativas ao bem jurdico guarda e o legal emprego de dinheiros pblicos em
seus arts. 4, VII e 11.
Com o advento da Constituio de 1967, o contedo do
artigo 89 da constituio anterior foi replicado no art. 84, mas com a excluso
do inciso VII (a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos):

Constituio Federal de 1967

Art. 84 - So crimes de responsabilidade os atos do Presidente
que atentarem contra a Constituio federal e, especialmente:
I - a existncia da Unio;
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio e
dos Poderes constitucionais dos Estados;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das decises judicirias e das leis.
Pargrafo nico - Esses crimes sero definidos em lei especial,
que estabelecer as normas de processo e julgamento.

Como se pode perceber, o art. 84 da Constituio de 1967

reproduziu quase integralmente o disposto no art. 89 da Constituio de 1946,
177

com a exceo da guarda legal e o emprego dos dinheiros pblicos, que foi
removida do rol de bens jurdicos configuradores de crime de responsabilidade
do Presidente da Repblica. A Constituio de 1969 (Emenda Constitucional
n 01/69) seguiu a mesma linha. Houve, portanto, uma escolha ativa dos
constituintes de 1967 e 1988 em manter fora das hipteses constitucionais de
crime de responsabilidade a guarda legal e o emprego dos dinheiros
pblicos.
H discusso doutrinaria sobre se saber se o rol do art. 85
taxativo ou meramente exemplificativo para efeitos da tipificao dos crimes
de responsabilidade que seriam admitidos no direito brasileiro. Para aqueles
que admitem que o rol taxativo a questo no exigiria nenhum raciocnio
adicional para que se chegasse concluso de que o dispositivo legal no
estaria hoje em vigor. Se o texto constitucional deixou de a ele se referir, por
evidncia, ele no foi recepcionado. Nada a discutir.
Todavia, para aqueles que acreditam que o rol do art. 85
meramente exemplificativo, a pergunta se colocar de outra forma. Pode a lei,
sem amparo direto do texto constitucional, continuar tipificando este delito?
Mesmo partindo da premissa da no taxatividade do texto constitucional, no
parece que possa.
Com efeito, mesmo que se compreenda que o rol do art. 85
da Constituio Federal seja meramente exemplicativo, no h como se possa
afirmar que a guarda legal e o emprego dos dinheiros pblicos possa estar
dentre as hipteses de conduta passvel de ser tipificada como um crime de
responsabilidade. Se o art. 85 da Constituio Federal afirma que os atos do
Presidente que atentem contra a Constituio Federal que devem ser
qualificados como crimes de responsabilidade, o simples fato desta conduta
deixar de ser valorada pela nossa lei maior implica que ela no possa mais
178

desfrutar da condio jurdica de ser um delito desta natureza. No pode o

legislador ordinrio valorar como crime de responsabilidade um ato que no
ofenda, com gravidade, um relevante princpio claramente delineado no texto
constitucional em vigor.
Pouco importa, assim, o caminho interpretativo percorrido.
No se pode ter como vigente, em face do nosso texto constitucional, o
dispositivo legal em comento.
Ainda que esta definio no influencie o resultado, o
posicionamento do STF pela taxatividade pode ser extrado do mais recente
julgamento sobre este tema, a j mencionada ADPF n. 378. Neste processo,
manifestou-se o Min. Edson Fachin, relator originrio da ADPF, em sentido
que corrobora o argumento que ora se defende. Consta expressamente da
ementa de seu voto:
13. A indicao da tipicidade pressuposto da autorizao de
processamento, na medida de responsabilizao do Presidente
da Repblica

nas

hipteses

estabelecidas.

prvia

(grifo

e taxativamente
nosso).

Ainda que o voto condutor dessa ao

tenha sido o do Min. Luis Roberto Barroso, ele consignou que a metodologia
de voto utilizada seria: Em tudo o que eu no manifestei expressamente, eu
estou acompanhando o eminente Relator.
E no houve manifestao expressa em seu voto, nem
tampouco constou esse ponto das mencionadas discordncias. Donde se
conclui que este ponto foi abarcado por seu voto e pelos demais Ministros,
sendo matria, portanto, decidida pela Corte.

179

Partindo da premissa posta pelo Min. Edson Fachin,

podemos afirmar que, quando o pargrafo nico do art. 85 possibilita que o
legislador ordinrio cuide do tema, no lhe confere mandato para criar novos
tipos de crimes de responsabilidade, alm do que resta delimitado no prprio
texto constitucional. O mandato conferido ao legislador ordinrio to
somente para que ele determine quais so as condutas ofensivas aos bens
jurdicos taxativamente afirmados (para uns) ou meramente delineados
na Constituio (para outros). Explique-se: o legislador ordinrio pode
disciplinar as condutas, mas no criar novos bens jurdicos, tarefa que
somente coube ao constituinte, que o fez no art. 85 da CF.
Assim, imperioso o reconhecimento de que os arts. 4, VII
e 11 da Lei n 1.079/50 no foram recepcionados pela atual ordem
constitucional porque o bem jurdico previsto na Constituio de 1946 a
que esses artigos se referem foi deliberadamente excludo da Constituio
de 1967 e daquelas que a sucederam.
Desta forma, qualquer conduta contrria quele bem jurdico
deixou de se constituir crime de responsabilidade imputvel ao Presidente da
Repblica, pois nullum crimen, nulla poena sine lege: no permitido pelo
nosso ordenamento que haja crime ou pena sem prvia cominao legal.
Outra no a concluso da doutrina. Assim o Professor Jos
Afonso da Silva trata a questo da tipificao dos crimes de responsabilidade:
Todos esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento (art. 85,
pargrafo nico, j existindo a propsito a Lei 1.079/50),
respeitados naturalmente as figuras tpicas e os objetos

180

materiais circunscritos nos incisos do art. 85123. (grifos

nossos)

Na mesma linha, ensina de maneira ainda mais

contundente o Ministro Lus Roberto Barroso, em seu artigo Impeachment
crime de responsabilidade exonerao do cargo, afirmando expressamente a
no recepo do dispositivo contido no art. 11 da Lei n 1.079, de 1950:
possvel afirmar, por via de conseqncia, que os crimes de
responsabilidade se submetem, no direito brasileiro, a um
regime de tipologia constitucional estrita, cabendo ao legislador
ordinrio to-somente explicitar e minudenciar prticas que se
subsumam aos tipos constitucionais. A Lei n 1.079/50, que,
como j assinalado por mais de uma vez, reconhecida como a
lei de que trata o pargrafo nico do art. 85 da Constituio,
reserva os oito captulos de seu Ttulo I definio dos crimes
de

responsabilidade,

seguindo

roteiro

da

previso

constitucional. Assim, as diversas figuras tpicas e objetos

jurdicos elencados nos incisos do art. 85 so, um a um,
regulamentados nos arts. 5 a 12 da Lei. Nada obstante, em um
dispositivo especfico, a Lei 1.079/50 perde a sintonia com a Lei
Maior: o art. 11, inserto no Captulo VII, tipifica como crimes
de responsabilidade condutas que no tm correspondncia na
matriz constitucional. Com efeito, tal preceptivo versa sobre
crimes de responsabilidade contra a guarda e o legal emprego
dos dinheiros pblicos, figura tpica que no consta do elenco
do art. 85 da Constituio. A existncia do art. 11 da Lei n
1.079/50, no entanto, facilmente explicvel. que a

123

Jos Afonso da SILVA. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 34 ed. 2011,
p. 551.

181

Constituio de 1946, sob cuja gide a Lei n 1.079 foi editada,

estabelecia, no inciso VII de seu art. 89, precisamente, a figura
tpica do crime de responsabilidade contra "a guarda e o legal
emprego dos dinheiros pblicos", como haviam feito todas as
Constituies at ento. Desse modo, era natural que a lei
infraconstitucional destinasse um de seus captulos definio
de condutas que configurariam tal tipo penal. Todavia, esta
figura tpica foi suprimida dos textos da Constituio de 1967 e
da Emenda Constitucional n 01/69, no havendo sido
reproduzida na Constituio de 1988. A supresso de um dos
tipos do elenco constitucional de crimes de responsabilidade
produz, em ltima anlise, os efeitos de uma abolitio criminis.
Com efeito, todos os fatos anteriormente criminalizados tomamse, ipso facto, atpicos, no mais ensejando qualquer
conseqncia na esfera da responsabilidade poltica. Coerente
com a premissa de que todas as figuras tpicas dos crimes de
responsabilidade encontram-se sujeitas a regime de reserva
constitucional estrita, inarredvel a concluso de que o art.
II da Lei n 1.079/50 no foi recepcionado pela ordem
constitucional vigente124. (grifos nossos)

De todo o exposto, no se afigura possvel imputar Presidenta

da Repblica crime de responsabilidade com base no art. 11 da Lei n
1.079/50, porque referido dispositivo no foi recepcionado pela Constituio
de 1988 e, consequentemente, impe-se a rejeio da presente denncia e
arquivamento do processo.

124

BARROSO, Lus Roberto. Impeachment Crime de Responsabilidade Exonerao do Cargo. Revista de Direito
Administrativo, vol. 212, p. 174, 1998.

182

3.3 - PENDNCIA DO JULGAMENTO DE CONTAS

H aqui uma questo fundamental a ser considerada pelo Senado

Federal, ao discutir a existncia de um crime de responsabilidade associado
diretamente a matria ligada s contas de Presidente da Repblica, sem que o
Congresso Nacional tenha decidido sobre tais fatos.
Conforme demonstrado pelos documentos que constam destes
autos, esta matria veio a ser suscitada, ainda durante os trabalhos da
Comisso Especial instituda na Cmara, pelo Deputado Federal Francisco de
Assis Carvalho, por meio da Questo de Ordem n 05 (j juntada a estes
autos). Esta questo de ordem foi, todavia, indeferida, tendo sido interposto
recurso (Recurso na Questo de Ordem QO n 05 Comisso Especial REC
n 118/2016).
O Presidente da Cmara negou provimento a este recurso
(Deciso da Presidncia da Cmara no REC n 118/2016), decidindo nos
seguintes termos:
De fato, no compete Presidncia da Comisso Especial
decidir sobre questes que digam respeito ao prprio objetivo
para o qual foi criada a respectiva Comisso. Ora, a anlise
sobre a existncia ou no de justa causa para a
admissibilidade da denncia por crime de responsabilidade
contra a Presidente da Repblica justamente o escopo do
trabalho daquela Comisso Especial.
Alm disso, ao contrrio do que sustentou o recorrente,
haveria ilegalidade no procedimento e, consequentemente,
prejuzo na defesa da Presidente da Repblica, se o Presidente
da Comisso, isoladamente, decidisse a respeito do conceito
de justa causa e dos requisitos necessrios para configurao
do crime de responsabilidade, e no a prpria Comisso e,
posteriormente, o Plenrio da Cmara dos Deputados.

183

Ante o exposto, nego provimento ao Recurso n. 118/2016, de

autoria do ilustre Deputado ASSIS CARVALHO.

Na mesma oportunidade, os Deputados Federais Wadih Damous

e Pepe Vargas apresentaram questo de ordem em sentido semelhante,
alegando que os arts. 49, IX, 71, I e 166, 1, I, da Constituio da Repblica
exigem rito especfico para o julgamento das contas anuais do governo pelo
Congresso Nacional, e pleitearam a suspenso do processo at que sobrevenha
deciso acerca das contas do exerccio de 2015 (Questo de Ordem n 10 na
DCR n 001/2015). A questo de ordem tambm foi indeferida pelo Presidente
da Comisso Especial, tendo sido tambm interposto recurso contra este
indeferimento (Recurso na Questo de Ordem n 10 REC n 122/2016 na
DCR n 001/2015). Este recurso, no foi conhecido pela Presidncia da
Cmara dos Deputados (Deciso da Presidncia da Cmara no REC n
122/2016 na DCR n 001/2015), sob fundamento de que a questo j havia
sido decidida anteriormente.
Aps a rejeio das questes de ordens e dos respectivos
recursos, o relator do processo na Comisso Especial apresentou seu relatrio
(parecer da Comisso Especial do DCR n 001/2015). Este foi aprovado pela
Comisso Especial e, na sequncia, pelo prprio Plenrio da Cmara dos
Deputados.
Sustentou-se, assim, perante o Senado Federal, em manifestao
anterior admisso da denncia, que o regular processamento deste pedido de
impeachment ocorreria em clara violao ao devido processo constitucional
e s competncias previstas do Tribunal de Contas da Unio, da Comisso
Mista permanente de Deputados e Senadores (art. 166, 1, I, da nossa Lei

184

Maior), e do prprio Congresso Nacional, no que tange ao julgamento das

contas anuais da Sra. Presidente da Repblica.
Com efeito, a Constituio Federal clara ao atribuir ao
Congresso Nacional a competncia exclusiva para a anlise das contas anuais
do Presidente da Repblica, conforme dispe o seu art. 49, IX:
Art. 49 - da competncia exclusiva do Congresso
Nacional:
(...)
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos
de governo;"

No caso especfico, observe-se, esse julgamento deve ser

precedido sempre de parecer prvio a ser emitido pelo Tribunal de Contas da
Unio, na forma que dispe o art. 71, I, da nossa Lei Maior, e ainda de exame
pela Comisso Mista permanente de Senadores e Deputados, na conformidade
do que determina o art. 166,1o, I, da mesma Carta, antes que se tenha o
julgamento final pelo Congresso Nacional. o que proclama o aludido
dispositivo:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s
diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
1 Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste
artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo
Presidente da Repblica; (...)

185

Parece de todo evidente, assim, que o exame das questes

oramentrias e financeiras, por fora da sua prpria complexidade tcnica,
deva obedecer a um rito prprio de apreciao previsto na Constituio
Federal, para que somente a partir da se possa avaliar, se for o caso, uma
eventual responsabilizao poltica de alguma autoridade pblica. E esse rito
o estabelecido para o julgamento das contas do Chefe do Executivo. Admitirse que o prprio Legislativo, atravs de outros rgos e em atuao isolada (a
Cmara, por meio da sua Comisso Especial e Plenrio, e a seguir o Senado,
por meio da sua Comisso Especial e Plenrio) decida qualquer questo
oramentria e financeira que necessariamente dever ser apreciada,
previamente, pelo Tribunal de Contas, e depois, pela Comisso Mista e pelo
Congresso Nacional, se apresenta como inadmissvel. E pouco recomendvel,
diga-se, pela lgica e pela prudncia, em se tratando de um processo de
impeachment.
Ora, com a devida vnia, o objeto da denncia em exame neste
processo, na sua totalidade, diz respeito a matria oramentria e financeira
que dever ser, necessariamente, por fora do disposto na Constituio
Federal, submetida ao exame prvio do TCU, para somente aps ser apreciada
definitivamente quando do julgamento das contas da Sra. Presidenta, pela
Comisso Mista e pelo Congresso Nacional. Todavia, ocorre que, at o
momento, ao menos no que concerne s contas do exerccio de 2015 da Sra.
Presidenta da Repblica, sequer houve a emisso de parecer pelo Tribunal
de Contas da Unio. No se tomou ainda, portanto, nem mesmo o primeiro
passo para o adequado tratamento jurdico das matrias que formam o objeto
da denncia por crime de responsabilidade em exame nestes autos.
186

Alm de reiterar o pedido de rejeio da presente denncia, por

ausncia de condies de sua procedibilidade, na conformidade do disposto no
art. 395, II, ou III, do Cdigo de Processo Penal,

torna-se imperioso o

reconhecimento da existncia de questo prejudicial, ou preliminar de mrito.

No h que se falar, com a devida vnia ao posicionamento do
nobre relator, em afastamento dessa questo prejudicial, por uma suposta
independncia de instncias, especialmente porque se trata aqui da
necessidade de esgotamento de um elemento essencial para definio da
existncia de crime de responsabilidade.
Ora, se o Congresso refutar os argumentos emprestados de
entendimento recente do Tribunal de Contas da Unio, ainda no aplicados
para a anlise de contas de nenhum outro Presidente da Repblica, pode-se
depreender que no se far presente elemento essencial para configurao de
crime de responsabilidade, uma vez que, pendente a discusso sobre a prpria
avaliao jurdico-poltica acerca dos elementos que compem a acusao e,
no limite, sobre a prpria lesividade de eventuais condutas podem ser
rechaadas.
Data maxima venia, equivoca-se o ilustre relator ao afirmar que:
"no necessrio o julgamento das contas de 2014, tampouco h necessidade
de apresentao da prestao de contas de 2015 pela Presidente da
Repblica para os cidados e as Casas do Congresso Nacional exercerem o
controle dos atos da Presidente da Repblica e formalizarem o processo por
crime de responsabilidade se entenderem que h fundamento para tanto.
Trata-se, como dito, de atribuies exercidas por rgos que exercem
competncias completamente distintas, sem possibilidade de estabelecer
187

qualquer confuso entre os papis republicanos estabelecidos pela Carta

Cidad.125. Isso porque estamos a tratar de controvrsia acerca do direito
material em si, ou seja, sobre a classificao jurdica enquanto crime dos
atos objeto da acusao.
Conforme exaustivamente tratado ao longo desse processo, o
Tribunal de Contas da Unio alterou o seu entendimento a respeito de prticas
adotadas por sucessivos governos. Ora, com a devida vnia, absolutamente
possvel e plausvel que o Congresso Nacional possa manter inalterada a
avaliao historicamente feita sobre estas matrias. E, se isso ocorrer, se
impor a pergunta: de onde se extrair a legitimidade para a imputao, in
casu, de um crime de responsabillidade?
Estamos,

portanto,

claramente,

diante

de

uma

questo

prejudicial, posto que cingida ao direito material, ao enquadramento das

supostas

condutas

objeto

da

presente

acusao,

como

crimes

de

responsabilidade ou no. Afinal, poder o Congresso Nacional refutar a tese

construda pelo Tribunal de Contas da Unio.
A situao em anlise se assemelha necessidade de constituio
definitiva do dbito tributrio a fim de que se possa haver processo por
sonegao fiscal. Por bvio, apenas aps a certeza do dbito que se renem
as condies necessrias para responsabilizao do agente e no
antecipadamente. Ressalta-se que assente na jurisprudncia do Supremo

125

Fls
39-40
do
Parecer,
cf.
Disponvel
em:
http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=192512&tp=1 Acessado em: 30 de junho de
2016.

188

Tribunal Federal que s est tipificado o crime material contra a ordem

tributria aps o esgotamento das instncias administrativas para a
constituio do crdito tributrio. O tema, inclusive, transformou-se em
Smula Vinculante da jurisprudncia do Tribunal:
Smula Vinculante n 24
No se tipifica crime material contra a ordem tributria,
previsto no art. 1, incisos I a IV, da Lei n 8.137/90, antes do
lanamento definitivo do tributo.126

Em face desta posio jurisprudencial, portanto, analogicamente,

seria correto afirmar que, no presente caso, somente aps a deciso definitiva
do Congresso Nacional sobre as contas do governo do exerccio de 2015 que
se poderia aceitar uma denncia por crime de responsabilidade com as causas
de pedir que motivam este processo. Afinal, a lgica pertinente s duas
situaes absolutamente a mesma: o sujeito passivo (Presidente da
Repblica e contribuinte) tem o direito de se defender das imputaes perante
as

instncias

constitucionalmente

competentes,

segundo

rito

constitucionalmente previsto. Qualquer atalho que, porventura, se busque

construir, ser erigido a partir dos escombros dos princpios e regras
determinados na nossa Constituio Federal.
A doutrina trata com clareza a implicao de questo prejudicial:
Entende-se

por

questo

prejudicial

'aquela

to

profundamente relacionada com o delito que sua deciso em

outro juzo determina a existncia ou inexistncia do prprio
delito. Dela nos oferece ideia exata o Cdigo [Penal]: a
questo de que depende o reconhecimento da existncia do
126

Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=1265. Acessado em:

15 de maio de 2016.

189

crime'. Sem a sua apreciao e julgamento preliminares no

ser possvel concluir-se pela inocncia ou culpabilidade do
agente, justamente porque essa verificao est condicionada
soluo que se der quela controvrsia, de carter no penal.
Trata-se, como salientam os autores, de um antecedente
lgico jurdico do delito. 127
haveria, assim, questes preliminares ao mrito, e questes
preliminares de mrito. dizer: as primeiras seriam
unicamente processuais, anteriores ao exame de mrito; as
segundas, como matria integrante do prprio mrito,
configurariam questes de conhecimento prvio, em razo
de

extinguirem

punibilidade

do

delito,

independentemente da anlise da existncia ou no do fato

criminoso de sua autoria.128 (grifo nosso)

O que se v, assim, in casu, uma verdadeira usurpao de

competncia do Congresso Nacional, do Tribunal de Contas da Unio e
da Comisso Mista, prevista no art. 166, 1, I, da Constituio Federal,
por fora da promoo indevida e precipitada de um processo de
impeachment. Uma usurpao da competncia exclusiva de trs rgos
que, por bvio, materializa-se em violao clara ao devido processo
constitucional.

127

Alberto Silva FRANCO e Rui STOCO (coord.). Cdigo Penal e sua interpretao: doutrina e
jurisprudncia. 8 ed. So Paulo: RT, 2007, pg. 601.
128

Eugnio Pacelli de OLIVEIRA e Douglas FISCHER. Comentrios ao Cdigo de Processo Penal e sua
Jurisprudncia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, pg. 218.

190

A concluso, diga-se, no nova, tendo sido a adotada em clebre

caso envolvendo o Presidente Getlio Vargas quando teve, em 16 de Junho de
1954, um pedido de impeachment rejeitado pela Cmara pela contagem 136 a
35 votos. Naquela ocasio, assim se pronunciou o colegiado:
(...) antes da deliberao do Congresso Nacional, no
exerccio de uma competncia que lhe exclusiva, segundo o
texto constitucional, sobre as contas do exerccio financeiro,
no lcito a quem quer que seja, pretender que sobre elas se
emita parecer, juzo ou sentena. H uma instncia
constitucional, privativa e de natureza poltica, para a
apreciao das contas do exerccio financeiro. revelia dela,
ou antes de seu pronunciamento definitivo, no
juridicamente possvel abrir-se, mediante outro rito ou
processo, debate sobre a legalidade de tais contas. Somente
depois de vereditum final do Congresso que concluir pela
rejeio total ou parcial das contas, que se apresenta para o
cidado, como denunciante, a faculdade de provocar nova
deliberao da Cmara dos Deputados, com o objetivo
especfico de apurar a responsabilidade do Presidente da
Repblica.
(...)
No possvel, portanto, antecipar-se a Cmara, a pretexto de
apurao de crime de responsabilidade do Presidente da
Repblica, no exame de certas particularidades de execuo
oramentria nos mencionados exerccios.

Note-se
impossibilidade

de

por mais incrvel que isso possa parecer que a

usurpao

da

competncia

exclusiva

prevista

constitucionalmente, bem como a exigncia de se respeitar o devido processo

subjacente ao exerccio dessa competncia, chegou a ser reconhecida pelo
prprio Presidente da Cmara dos Deputados, ao rejeitar parte da
denncia original por crime de responsabilidade.

191

De fato, no que diz respeito a supostas irregularidades

ocorridas nas contas do exerccio de 2014, decidiu o Sr. Presidente da
Cmara que:
Quanto aos crimes eventualmente praticados pela
DENUNCIADA contra a lei oramentria , sobre os quais os
DENUNCIANTES fazem remisso reiterada ao recente
julgamento das contas de 2014 do governo pelo Tribunal de
Contas da Unio, de se notar que a deciso acerca da
aprovao ou no dessas contas cabe exclusivamente ao
Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas apenas
emitido parecer prvio, a ser submetido ao crivo do
Congresso Nacional, a quem cabe acolh-lo ou rejeit-lo.

A contradio e a incongruncia so absolutas e alarmantes.

Afirmou o Sr. Presidente da Cmara que, quanto aos fatos semelhantes
ocorridos em 2014 e para os quais havia um parecer prvio do Tribunal de
Contas da Unio recomendando a rejeio das contas , no havia a condio
de procedibilidade da denncia, uma vez que a competncia para o
julgamento das contas do Congresso Nacional. Todavia pasme-se
admitiu o processamento da mesma denncia quanto aos fatos ocorridos
durante o exerccio de 2015, cujas contas sequer, naquele momento, haviam
sido prestadas.
O processamento da denncia por crimes de responsabilidade
consistentes em supostas violaes Lei Oramentria e contratao ilegal
de operaes de crdito no exerccio de 2015, portanto, enquanto as
respectivas contas ainda se encontram sob a anlise tcnica do Tribunal
de Contas da Unio, revela flagrante violao do devido processo
constitucional no mbito do Poder Legislativo. De fato, flagrante esta
192

violao quando se admite que se d processamento a uma denncia por

crime de responsabilidade que tem por causa petendi (causa de pedir)
violaes oramentrias que ainda sero submetidas ao Congresso
Nacional no processo de prestao anual de contas.
Alis, dizem os doutos, que o direito no pode ser interpretado de
modo irrazovel. A admitir-se que o Senado Federal possa processar a
presente de denncia por questes que ainda devero ser apreciadas e
decididas pelos rgos prprios e competentes do Congresso Nacional,
chegaremos possibilidade de uma situao insustentvel e absolutamente
ilgica. Imagine-se a hiptese de que venha, ad argumentandum tantum, o
Senado Federal a aceitar a denncia impondo um afastamento do exerccio do
seu mandato Sra. Presidente da Repblica, ou mesmo, um julgamento final
impondo a esta a perda do seu mandato pelo reconhecimento da ocorrncia de
crime de responsabilidade. Imagine-se ainda que posteriormente a esta
deciso, o Congresso Nacional julgue como vlidas as Contas de 2015 da Sra.
Presidenta da Repblica. Como ficaria juridicamente a questo? O Senado
Federal afastaria ou cassaria o mandato da Sra. Presidenta da Repblica e a
posteriori o Congresso julgaria as suas contas como regulares? Haveria, por
bvio, nesse caso, o reconhecimento jurdico a posteriori de que a denncia
no tinha justa causa para ser recebida ou mesmo que era improcedente no que
diz

respeito

configurao

jurdica

da

ocorrncia de

crime

de

responsabilidade. Ou seja: uma Presidenta da Repblica legitimamente eleita

seria afastada do seu mandato, ou o teria definitivamente cassado por deciso
do Senado Federal, quando o prprio rgo constitucionalmente competente

193

para apreciar, prima facie, esta matria (o Congresso Nacional), estaria

posteriormente a afirmar a sua inocncia.
Seria absurdo. Por isso, a nica soluo jurdica lgica in casu
haveria de ser a de se admitir que previamente apreciao de denncia que
envolvesse matria atinente s Contas da Sra. Presidenta da Repblica, estas
fossem prvia e definitivamente julgadas pelo Congresso Nacional. Outra
soluo jurdica minimamente razovel no existe para o caso.
Donde se deva ter o julgamento das contas da Sra. Presidenta
da Repblica, pelo Congresso Nacional, como um pressuposto
impostergvel para que a presente acusao tenha qualquer tramitao.
A partir desse pressuposto, poder, a ttulo do juzo que lhe
prpria a esta instncia cotejar os fatos se aceitos como passveis de
responsabilizao pela anlise do Congresso Nacional com os novos
pressupostos do processo por crime de responsabilidade, a partir da clareza de
que um novo regramento jurdico incidir sobre a matria.
Isto posto, postula-se que seja declarado o julgamento de
contas da Senhora Presidenta da Repblica questo prejudicial ao
prosseguimento da tramitao do presente processo, sobrestando-se a
tramitao do mesmo at que solucionada a matria prejudicial.

3.4 - Exceo de suspeio do Relator

prprio dessa fase processual, de acordo com o que dispe o

Cdigo de Processo Penal que tambm sejam apresentadas as excees, na
forma do art. 396-A e 95 e seguintes daquele diploma.
194

Em que pese o 1 do art. 396-A dispor que as excees dever

ter tramitao em apartado, pela especialidade desse procedimento,
entendemos como adequado que se apresentem diretamente aqui as razes
desta exceo. Observamos, outrossim, que estas razes tambm seguiro em
pea apartada, ad cautelam, a fim de que esta DD. Comisso defina o
procedimento mais adequado para atender a instrumentalidade necessria da
presente exceo.
Quanto ao seu mrito, a despeito da elevada considerao que nos
merece o ilustre Sr. Senador Antonio Anastasia, de rigor que se apliquem as
normas regimentais para que se reconhea, com a devida vnia, que o mesmo
no pode exercer tal funo.
Esse tema, embora j abordado ab initio no procedimento do
Senado Federal, sem que tivesse sido saneado por esta DD. Comisso
Especial, guarda agora especial importncia para o pleno exerccio do direito
de defesa da Sra. Presidenta da Repblica.
Com efeito, a Senadora Gleisi Hoffmann e a Senadora Vanessa
Grazziotin apresentaram questes de ordem suscitando a suspeio do referido
relator. A questo foi rejeitada, entretanto, fazendo-se aluso ao entendimento
proferido pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n 378:

1. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO SUBSIDIRIA

DAS HIPTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO
PRESIDENTE DA CMARA (ITEM K DO PEDIDO
CAUTELAR): Embora o art. 38 da Lei n 1.079/1950 preveja
a aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal no
processo e julgamento do Presidente da Repblica por crime
de responsabilidade, o art. 36 dessa Lei j cuida da matria,
conferindo tratamento especial, ainda que de maneira distinta
do CPP. Portanto, no h lacuna legal acerca das hipteses de
impedimento e suspeio dos julgadores, que pudesse

195

justificar a incidncia subsidiria do Cdigo. A diferena de

disciplina se justifica, de todo modo, pela distino entre
magistrados, dos quais se deve exigir plena imparcialidade, e
parlamentares, que podem exercer suas funes, inclusive de
fiscalizao e julgamento, com base em suas convices
poltico-partidrias, devendo buscar realizar a vontade dos
representados. Improcedncia do pedido.

Cumpre observar, porm, que no caso do Senador Antnio

Anastasia como relator da Comisso Especial, existe disposio expressa do
Regimento Interno do Senado Federal sobre a matria. Com efeito, trata-se de
verdadeira norma especfica em relao ao que dispe art. 36 da Lei n 1.079,
de 1950, e, por isso, aplicvel complementarmente Lei.

Art. 36. No pode interferir, em nenhuma fase do processo de

responsabilidade do Presidente da Repblica ou dos
Ministros de Estado, o deputado ou senador;
a) que tiver parentesco consangneo ou afim, com o
acusado, em linha reta; em linha colateral, os irmos
cunhados, enquanto durar o cunhado, e os primos co-irmos;
b) que, como testemunha do processo tiver deposto de cincia
prpria.

Como se observa, assim, o art. 36 da Lei, dispe de maneira

genrica sobre todas as fases do procedimento, no impedindo que se
apliquem normas especficas previstas nos regramentos internos das Casas
sua tramitao.
No se trata, portanto, da contraposio entre normas do Cdigo
de Processo Penal e da Lei n 1.079 sobre o impedimento, mas da efetiva

196

aplicao da norma da Lei n 1.079, de 1950, acrescida da previso especfica

dos regramentos do Senado Federal - seu regimento interno e Cdigo de tica.
Nesse cenrio, o Regimento Interno do Senado Federal dispe,
em seu art. 127, que no poder funcionar como relator o autor da
proposio, impondo, portanto, que haja separao entre aquele que prope e
aquele que sugere o encaminhamento a ser dado a determinada proposio.
De igual maneira, o Cdigo de tica e Decoro Parlamentar do
Senado Federal, que em seu art. 15, III, prima pela garantia da imparcialidade
na apreciao dos processos ao prever a necessidade de, sempre que possvel,
ser designado relator no filiado ao partido poltico tanto do representante,
como do representado. Deveras, determina este dispositivo que:
Art. 15. Admitida a representacao , o Presidente do Conselho
de tica e Decoro Parlamentar determinara as seguintes
providencias:
III designacao de relator, mediante sorteio, a ser realizado
em ate 3 (tres) dias uteis, entre os membros do Conselho,
sempre que possivel, nao filiados ao partido politico
representante ou ao partido polit ico do representado.

Ora, se na relatoria dos mais simples Projetos de Lei se busca

garantir alguma independncia entre autor e relator da proposio, isto ,
imparcialidade, razovel que a mesma medida seja adotada em um processo
que pode levar destituio do cargo da ocupante do mais alto posto do Poder
Executivo Federal, como no presente caso.
Do mesmo modo, pode-se afirmar que se no Conselho de tica
do Senado, sempre que possvel, um relator de um processo disciplinar no
pode ser filiado ao partido poltico do representante ou do representado, por
que se haveria de admitir uma tal possibilidade em um processo de
impeachment de um Presidente da Repblica?
197

Deveras, no admissvel que o relator, aquele que responsvel

por conduzir o processo e apresentar proposta de deliberao a seu respeito ao
colegiado, seja pertencente a agremiao que j tem posicionamento claro
quanto ao desfecho do processo e que conta, em seus quadros, com um dos
prprios denunciantes do processo em anlise. Foroso reconhecer que sua
posio perante o presente caso no contemplada pelo que dispe a lei
1.079, de 1950, devendo-se observar que afastado da posio de relator o
ilustre Senador no estar afetado de suas atribuies para exercer o seu juzo
sobre a acusao, estando respeitadas as causas de suspeio da referida lei,
aplicveis aos casos de julgamento. O que se busca ao invocar as normas
regimentais assegurar a iseno necessria ao exerccio de uma funo de
relevncia fundamental aos trabalhos da Comisso Especial.
A este respeito, de se destacar que Miguel Reale Jr.
filiado ao Partido da Social Democracia Brasileira desde o ano de 1990,
conforme consta dos presentes autos. imperioso notar, ainda, que esta
mesma agremiao encomendou parecer jurdico com a finalidade de sustentar
a

viabilidade do pedido de impeachment. Este parecer, por sua vez, foi

assinado por uma das denunciantes, Sra. Janana Paschoal, que diante desta
Comisso Especial admitiu ter sido remunerada pelo mesmo partido, na
quantia de R$ 45.000,00 por tal labor.
A ligao do Partido da Social Democracia Brasileira com a
apresentao e o prosseguimento do processo de impeachment at o presente
momento, portanto, visceral. No se pode desconectar sua atuao de
oposio ao Governo Federal eleito desde 2014 de seu interesse direto e
predefinido quanto ao resultado do processo. Associar um de seus Senadores
para exercer papel to central na conduo do presente processo, portanto,
no apenas ignorar o princpio da imparcialidade aplicvel ao caso, mas
contrari-lo frontalmente.

198

Ante o exposto, requer seja a presente exceo regularmente

autuada e, ao final julgada procedente, a fim de que ele Colegiado indique
relator que no seja membro do Partido da Social Democracia Brasileira.

4 - MRITO

4.1 - A ACUSAO DA EDIO DE DECRETOS DE CRDITOS

SUPLEMENTARES EM SUPOSTO DESACORDO COM A LEI
ORAMENTRIA

4.1.1 - A IMPUTAO - AS INMERAS TESES SOBRE O TEMA

TRAZIDAS AO PROCESSO

Antes de outubro de 2015, a abertura de crditos suplementares

por decreto jamais havia sido questionada. A partir da aprovao do Parecer
Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2014 inicia-se um debate
na CMO e depois apresentado nos Relatrios do Deputado Jovair Arantes e do
Senador Antonio Anastasia. Em cada um desses documentos novas
interpretaes e argumentos foram desenvolvidos para afastar a tese da defesa
que, por sua vez, foi consolidada em mais de 15 anos de vigncia da LRF e 50
anos de vigncia da Lei 4,320/64 (Lei de Finanas Pblicas).
A denncia quanto aos decretos de crdito diz respeito a uma
interpretao do artigo 4

da LOA. Nos trs documentos (parecer TCU,

199

relatrio do Deputado Jovair e relatrio do Senador Anastasia), que

questionaram a edio de tais decretos, h, no mnimo, 3 argumentos
diferentes. A cada contestao que a Defesa apresenta, surge um argumento
terico novo que cumpre a funo de tangenciar o debate e sugerir que, em
tese, poderia existir alguma ilegalidade nos corriqueiros decretos. O acusador
muda a argumentao de acordo com a sua convenincia, independente da Lei
e das prticas consolidadas.
Na denncia aceita pelo Presidente da Cmara, no h qualquer
argumento que explique os fundamentos que permitem alegar a ilegalidades
dos decretos. Logo, a Presidenta poder ser punida com base numa inovao
terica da condicionalidade do art. 4 da LOA, no amparada em qualquer lei,
desconsiderando os argumentos legais e tcnicos que ampararam esses atos
desde a vigncia da LRF. Conforme apresentado na defesa e nos pareceres
tcnicos, os crditos esto amparados na legislao, pela combinao dos arts.
8 e 9 da LRF, com o art. 52 da LDO e o art. 4 da LOA.
Vejamos os argumentos da acusao.

4.1.1.1 - Parecer Prvio sobre as Contas de 2014 do Governo Federal

Dentre as irregularidades destacadas pelo TCU para a no
aprovao das contas de 2014, destaca-se a irregularidade 12:
12. Abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e
14/12/2014, por meio dos Decretos No Numerados 14028,
14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063, incompatveis
com a obteno da meta de resultado primrio ento vigente,
em desacordo com o art. 4 da Lei Oramentria Anual de
2014, infringindo por consequncia, o art. 167, inciso V, da

200

Constituio

Federal

(item

8.8

do

Relatrio).

A anlise sobre os decretos no constou do Relatrio Preliminar

apresentado em junho de 2015 e s foi includa posteriormente. Vale registrar
que a tese do TCU sobre eventual ilegalidade nos Decretos s foi esclarecida
em 07 de outubro de 2015, ou seja, aps a publicao dos decretos ora
questionados. Na argumentao sobre a irregularidade dos decretos de 2014,
o

TCU

posiciona

os

Decretos

em

conexo

direta

com

no

contingenciamento do 5 bimestre e do condicionamento da execuo

oramentria aprovao da mudana da meta fiscal (PLN n 36). De acordo
com o Relatrio:
Eis o cerne da questo: a edio dos decretos no
numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e
14063, no observou a legislao vigente. Primeiro porque
o Poder Executivo no procedeu tempestiva e regular
limitao de empenho e movimentao financeira no
decorrer do exerccio de 2014, mesmo diante dos fortes
indcios de expanso de despesas obrigatrias e de que a meta
de resultado primrio no seria alcanada. Segundo, porque
aludidos decretos no foram compatveis com a obteno
da meta de resultado primrio, que j estava
comprometida poca, e, portanto, infringiram o disposto
no art. 4 da LOA 2014.

Para o Tribunal, dizer nas Exposies de Motivos dos decretos

que os crditos suplementares das despesas discricionrias estavam sujeitos
ao decreto de contingenciamento, no vale nada se no for acompanhado dos
respectivos atos de gesto fiscal, qual seja, o contingenciamento necessrio
para cumprir a meta vigente. Da mesma forma, no caso das despesas
obrigatrias, oramento tambm no vale nada incorporar o impacto das
suplementaes oramentrias na estimativa dessas despesas nos Relatrios de
201

Avaliao bimestral, se depois o Executivo ampliou o limite de movimentao

e empenho com base em meta ainda em discusso no Congresso, ao invs de
fazer

contingenciamento.

Portanto,

foco

da

anlise

no

contingenciamento.
Em relao as fontes de receita utilizadas para a abertura dos
crditos, no cenrio de no contingenciamento, para o TCU, os recursos de
excesso de arrecadao deveriam se destinar a recompor a meta, j que a meta
estava, em tese, descoberta. J no caso dos recurso de supervit financeiro de
exerccio anterior, por ser receita financeira, se for utilizado para abrir crdito
suplementar de despesa primria impactaria negativamente o resultado
primrio. Argumentam que afirmar que a fonte de recursos irrelevante para
atingir a meta no procede porque a meta estava descoberta. Novamente, o
foco o no contingenciamento.
Em resumo, a posio do TCU em relao aos decretos de 2014
pode ser expressa nos seguintes pontos constantes do relatrio:
i) conquanto as despesas discricionrias se submetam a
contingenciamento, este no ocorreu ao longo do exerccio
na forma determinada pelo art. 9 da LRF;
ii) a falta do contingenciamento de despesas
discricionrias, nos termos do art. 9 da LRF, prejudicou o
atendimento das despesas obrigatrias fixadas na LOA
2014, em afronta meta de resultado primrio estabelecida na
LDO 2014;
iii) independente da natureza da despesa, discricionria ou
obrigatria, a edio dos decretos no numerados 14028,
14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063, infringiu o art.
4 da LOA 2014, uma vez que, no perodo de 5/11 a
14/12/2014, a meta de resultado primrio fixada na LDO
2014 encontrava-se comprometida;

202

iv) o registro nas exposies de motivos que acompanharam

os decretos no numerados 14028, 14029, 14041, 14042,
14060, 14062 e 14063 de que a meta de resultado primrio
deveria ser observada no foi acompanhado dos pertinentes
atos de gesto fiscal impostos ao Poder Executivo pela LRF e
LDO 2014. O mesmo se aplica incorporao das despesas
desses crditos aos Relatrios de Avaliao de Receitas e
Despesas Primrias, sendo que, em relao ao quinto
bimestre, o limite de movimentao e empenho foi
ampliado com base em projeto de lei, contrariando o
princpio da legalidade e o art. 4 da LOA 2014;

Sobre a manifestao anterior do TCU, na resposta s

contrarrazes, a posio apresentada foi:
v) a falta de contingenciamento com base na meta fiscal em
vigor combinada abertura de crditos suplementares
alicerado em uma nova meta inserida pelo Governo Federal
em projeto de lei no foi analisada nas Contas do Governo em
2009 e, portanto, no foi objeto de deliberao pelo Tribunal
naquele ano;
vi) incabvel o entendimento de que a ausncia de ressalva
e/ou recomendao especfica a respeito de um tema, no
Relatrio e Parecer Prvio das Contas do Governo da
Repblica, significa que o TCU aprovou tacitamente todos os
atos, procedimentos, metodologias e entendimentos adotados
pelo Poder Executivo naquele determinado exerccio; e
vii) no houve deciso anterior do TCU sobre a prtica e,
portanto, inaplicvel o princpio da segurana jurdica, da
boa-f objetiva e da confiana legtima ao caso, por no
ofender a coisa julgada, o direito adquirido e o ato jurdico
perfeito.

Em resumo, o argumento central fato de que o no

contingenciamento no volume necessrio para obteno da meta vigente
retiraria a possibilidade da edio dos decretos. Alm disso, no reconhecem
que houve a anlise desse ponto no relatrio das contras de 2009.
203

4.1.1.2 - Relatrio aprovado na Cmara dos Deputados - Relator Jovair

Arantes
A tese apresentada pelo Relatrio do Deputado Jovair Arantes
semelhante ao do TCU, mas acrescenta argumentos, afirmando inclusive que
h mais de uma interpretao possvel. Outro fator relevante a tentativa de
dizer que h uma interferncia na competncia do Legislativo que tem
prerrogativa exclusiva de autorizar crditos. A concesso de autorizao ao
Executivo na LOA para alterar o oramento por decreto durante o exerccio
financeiro deve levar em considerao os limites e as condies fixadas na
LOA.
Novamente volta a tese de que comprometida a obteno da meta
de resultado primrio, o Poder Executivo no poderia usar Decreto para abrir
crditos. A exigncia da LOA (compatibilidade com a meta) tereia a
finalidade de retirar a flexibilidade da gesto oramentria do Executivo, caso
a meta no tivesse sendo cumprida.
No Relatrio da Cmara, o ponto central era tambm o no
contingenciamento no volume necessrio obteno da meta vigente. De
acordo com o relatrio, se os limites da programao oramentria e
financeira no estavam assegurando a obteno da meta vigente, frustrada
estaria a garantia de compatibilidade. Alm de ampliar o limite das
discricionrias, o abandono unilateral da meta vigente contribuiu para adiar
providncias e decises polticas urgentes no controle do gasto obrigatrio
Ainda de acordo com o Relatrio, a questo central do no
contingenciamento ainda mais evidente, pois argumenta que a alegao da
defesa de que o 13 do art. 52 da LDO ampara a edio dos Decretos porque
204

eles estariam condicionados ao Decreto de Contingenciamento (uma espcie

de garantia da compatibilidade) no se sustenta. A alegao central que a
interpretao do 13 do 52 da LDO deve ser feita considerando o caput do 52,
que faz referncia ao contingenciamento suficiente para atingir a meta. Se os
limites da programao oramentria e financeira no estavam
assegurando a obteno da meta vigente, frustrada estaria a garantia da
compatibilidade.
Ainda assim, o Relatrio afirma que so possveis duas
abordagens para os crditos:
A) Restritiva: Se e enquanto os limites da programao
oramentria estiverem incompatveis com a meta, nenhum decreto pode ser
aberto.
B) Permissiva: Deve-se examinar a fonte e o destino no recurso
de cada Decreto para avaliar o impacto fiscal:
A suplementao de despesas financeiras seria neutra
Crditos que suplementam despesa primria com base em fonte
financeira (supervit) no seriam compatveis com a obteno das
metas, porque o uso do supervit do ano anterior afetaria o
primrio do ano em curso.
Crditos com base em excesso de arrecadao seriam
incompatveis com a meta, pois quando as metas fiscais esto
comprometidas devem ser mantidos em caixa para evitar ampliar
gastos

205

 A condio da compatibilidade tambm alcanaria os crditos

para obrigatrias. A questo no seria a essencialidade do crdito,
mas sim o meio escolhido para viabiliz-lo.

4.1.1.3 - Relatrio aprovado no Senado Federal - Relator Senador

Antonio Anastasia
Posiciona o debate sobre os decretos sugerindo que houve crime
estabilidade fiscal e monetria. No entanto, o Senador Anastasia cria uma
nova tese, para afastar a discusso do contingenciamento que fatalmente
levaria a percepo de uma desproporcionalidade absurda da pena, j que o
no contingenciamento uma infrao administrativa, punida apenas com
multa.
A tese do Senador Anastasia a de que para averiguar se h ou
no espao fiscal para a ampliao de despesas por meio de crdito
oramentrio adicional, o resultado primrio deve ser observado em duas
dimenses: na da execuo e na das autorizaes oramentrias. A diferena
seria, to somente que no plano da execuo se apuraria o resultado realizado,
enquanto no da lei oramentria se respeitaria o resultado programado,
devendo, assim, estimar receitas e fixar despesas de forma compatvel com a
meta estipulada pela LDO.
A tese inovadora do Senador Anastasia ser discutida em mais
detalhes no prximo item, pois merece uma ateno especial quanto a sua
validade.

206

4.1.2 - A Autorizao legal para a edio dos decretos

O oramento pblico uma pea prospectiva, formulado com

mais de seis meses de antecedncia de sua vigncia e que precisa ser alterada
com frequncia durante a execuo. Os Decretos de crditos suplementares
que deram ensejo denncia so uma das formas de realizar tais alteraes,
sendo assim apenas espcies de freios de rearranjo ou de rearrumao,
pelos quais todos os entes pbicos e os Poderes do Estado adaptam o seu
planejamento realidade. So, por isso, disciplinados pela nossa ordem
jurdica, como um instrumento idneo a ser utilizado, legalmente, sempre que
necessrio.
De fato, a abertura de crditos suplementares pode se dar tanto
por lei quanto por decreto. Para que a autorizao possa ser dar por meio de
ato do Poder Executivo, em atendimento ao prprio princpio da legalidade,
necessrio que exista expressa autorizao na Lei Oramentria Anual
respectiva. Essa previso disciplinada no 8, do art. 165, somado ao inciso
V, do art. 167, ambos da Constituio Federal.
Dispem, estes dispositivos, respectivamente, que:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo
na proibio a autorizao para abertura de crditos
suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda
que por antecipao de receita, nos termos da lei.
Art. 167. So vedados:
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia
autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
correspondentes;

207

A Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, que, por sua vez, foi

recepcionada com status de lei complementar, discrimina, nos incisos do 1,
do seu art. 43, os recursos aptos a subsidiar o referido crdito, quais sejam: I supervit financeiro apurado no balano patrimonial do exerccio anterior; II
- os provenientes de excesso de arrecadao; III - os resultantes de anulao
parcial ou total de dotaes oramentrias ou de crditos adicionais,
autorizados em lei; e IV - o produto de operaes de credito autorizadas, em
forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-las.
No ano de 2015, a abertura de crditos suplementares pelo
Executivo restou autorizada pela LOA (Lei n 13.11, de 2015) em seu art. 4,
in verbis:
Art. 4o. Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,
restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as
alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde que as
alteraes promovidas na programao oramentria sejam
compatveis com a obteno da meta de resultado primrio
estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam observados o
disposto no pargrafo nico do art. 8o da LRF e os limites e as
condies estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento
de valores includos ou acrescidos em decorrncia da
aprovao de emendas individuais, para o atendimento de
despesas:

A lgica pressuposta nesta autorizao legal a bvia

compreenso, por parte do prprio Congresso Nacional, de que certas aes e
polticas pblicas poderiam ter a ampliao da sua autorizao oramentria
facilitada para a adequada prestao de servios pblicos. Esta a ratio que

208

justifica o estabelecimento normativo desta possibilidade jurdica. As

autorizaes expressas no artigo 4o so de diversas naturezas, uma vez que
esse artigo conta com 29 incisos e 3 alneas em mdia por inciso, conforme
pode ser visto na tabela.
A propsito, importante que se veja o quadro explicativo dos
decretos de crdito suplementar com a lista completa das aes que foram
autorizadas

pelos

Decretos

objeto

da

denncia

por

crime

de

responsabilidade que se discute nestes autos. Pela sua simples leitura se

poder verificar que os supostos graves ilcitos que se pretende atribuir
Sra. Presidenta da Repblica so, na verdade, o gerenciamento de mecanismos
para que os gestores possam aumentar a eficincia de polticas pblicas
fundamentais.
Ou seja, o fundamento formal da tentativa de cassao do
mandato da Presidenta por meio deste processo de impeachment o fato
dela ter criado melhores condies para entregar bens e servios s
pessoas, alm de cumprir as obrigaes que a lei atribuiu a ela.

4.1.3 - A DISTINO ENTRE A GESTO ORAMENTRIA E A

GESTO FINANCEIRA
Os processos de natureza oramentria envolvem atividades de
planejamento das despesas e estimativa das receitas, informaes usadas para
construir um instrumento que se convencionou denominar, na sua expresso
mais usual e corrente, de oramento. J os processos de natureza
fiscal/financeira se associam mais rotina de execuo do oramento

209

previsto, em uma combinao de acompanhamento das receitas arrecadadas,

comparando-se o estimado e o realizado, bem como a prpria limitao das
despesas a serem pagas, por meio do controle de movimentao e empenho.
Zela-se, assim, por meio destes ltimos procedimentos, pelo cumprimento das
denominadas metas fiscais.

4.1.3.1 - A gesto oramentria

A gesto oramentria est baseada na autorizao para
execuo das polticas pblicas. Tal autorizao, entretanto, no implica
necessariamente em que o gasto efetivamente deva ou ir ocorrer. O
instrumento por excelncia para o estabelecimento dessa autorizao a Lei
Oramentria Anual (LOA), na medida em que nela so detalhadas as
polticas pblicas129 (aes) a serem implementadas e definidos quais os
limites mximos de recursos que esto autorizados para execuo de cada uma
delas. Para implementar a gesto oramentria a Unio se organizou com
rgo especfico, sistema de informao prprio, normas e rotinas particulares,
carreira especfica, entre outros.

4.1.3.2 - A gesto financeira

129

Nos decretos em anlise, alguns exemplos que podem ser citados dessas polticas pblicas so gastos com
educao bsica, bolsas de estudo para o ensino superior e produo e fornecimento de radiofrmacos no Pas.

210

Nesse contexto, a lei oramentria anual elaborada de forma a

compatibilizar as dotaes oramentrias autorizadas com as receitas
estimadas, de forma a atingir uma determinada meta fiscal. Este
procedimento complexo, dada a diferena existente entre a dotao orada
para um determinado ano, no conceito de competncia, e a real execuo
financeira desta mesma dotao e dos compromissos extra-oramentrios do
Estado (Restos a Pagar), no conceito de caixa, que o utilizado para aferio
da meta fiscal.
A fim de evitar que as metas inicialmente estabelecidas no sejam
alcanadas, os art. 8 e art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal autorizam o
Poder Executivo a realizar programao financeira e a impor uma limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias. Como se v, o decreto de limitao de empenho e
movimentao financeira, chamado de decreto de contingenciamento foi
eleito pela Lei de Responsabilidade Fiscal como o instrumento fiscal (ou
financeiro) apto a garantir o cumprimento da meta.
Tal como na gesto oramentria, para gerir o Caixa a Unio est
organizada com rgo especfico, sistema de informao prprio, normas e
rotinas particulares, carreiras prprias, entre outros. Ou seja, a complexidade e
a particularidade das funes desenvolveu uma institucionalidade especfica
para atividades que, apesar da relao entre elas, so distintas.

4.1.3.3 - A meta de resultado fiscal, a meta de supervit primrio

211

No tocante meta de supervit primrio prevista no art. 2 da Lei

n. 13.080, de 2015, importante ressaltar que ela tem natureza
estritamente financeira, e no propriamente oramentria. Ou seja,
apurada no de acordo com as rubricas constantes da lei oramentria anual,
mas sim pelo efetivo ingresso de recursos nos cofres pblicos e das efetivas
despesas pagas, tanto as do exerccio quanto as dos exerccios anteriores.
Desde 2001, a metodologia do Banco Central do Brasil (BCB)
destinada apurao dos resultados fiscais para subsidiar suas decises de
poltica monetria, existente desde 1991, passou a ser destinada, tambm,
para fins de verificao do cumprimento da meta. Nem a LRF, nem LDO,
nem a LOA alteraram a metodologia ou a finalidade das estatsticas fiscais
elaboradas pelo BCB, que vm sendo apuradas, de maneira uniforme h mais
de 25 (vinte e cinco) anos.

4.1.4 - O ART. 4 DA LOA 2015 A COMPATIBILIDADE DOS DECRETOS

COM A META FISCAL

O ponto central da discusso e onde reside um dos maiores

equvocos da acusao a interpretao que se d condio imposta pelo
legislador para a abertura de crditos suplementares, qual seja, a sua
compatibilidade com a obteno da meta de resultado primrio.
O artigo 4o da LOA diz que a edio de decretos de crdito
suplementar deve ser compatvel com a meta fiscal, e no, limitado meta
fiscal. Se a Lei quisesse limitar os valores contidos nos decretos de crdito
suplementar aos valores da meta fiscal, teria usado a expresso limitao.

212

No o fez por motivo bvio: quando a LRF criou os conceitos de meta fiscal e
programao financeira ela estabeleceu o instrumento de sua implementao,
qual seja, o decreto de contingenciamento.
O uso da expresso compatibilidade, portanto, exige a evidente
interpretao de que sua verificao se d quando da adequao de dois
regimes: do regime da autorizao oramentria (decretos de crdito
suplementar, conceito inerente da Lei Oramentria Anual) com o regime da
execuo financeira (meta e decreto de contingenciamento e movimentao
financeira, conceitos inerentes da Lei de Responsabilidade Fiscal).
A compatibilidade se d quando a autorizao do crdito (decreto
de crdito suplementar) complementada pela limitao da execuo
financeira (decreto de contingenciamento) para fins de atingimento da meta.
Em outras palavras, a compatibilidade dos decretos de crdito
suplementar com a meta fiscal se verifica com a anlise das medidas de
contingenciamento.
E a demonstrao clara desse entendimento a previso expressa
da LDO de 2015, que diz:
13. A execuo das despesas primrias discricionrias
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, do Ministrio
Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio,
decorrente da abertura de crditos suplementares e
especiais e da reabertura de crditos especiais, no exerccio de
2015, fica condicionada aos limites de empenho e
movimentao financeira estabelecidos nos termos deste
artigo, exceto, no caso dos Poderes Legislativo e Judicirio,
do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da

213

Unio, quando as referidas abertura e reabertura ocorrerem

conta de excesso de arrecadao de recursos prprios
financeiros e no financeiros, apurado de acordo com o 3o
do art. 43 da Lei no 4.320, de 1964.

E isso vale para abertura de crdito implementada a partir de

Projeto de Lei ou edio de Decreto.
A partir dessa regra includa na LDO, a aprovao desses
crditos no sinnimo de aumento de gastos. O fato de um rgo
receber uma nova autorizao oramentria no significa que ele teve o
seu limite fiscal ampliado. Neste caso, o rgo apenas foi contemplado
com uma nova opo para gastar o seu limite fiscal, que continua sendo
limitado pelo Decreto de Contingenciamento. Cabe ressaltar que uma das
funes da LDO , justamente, orientar a elaborao da LOA por meio de
requisitos e limites que a LOA deve observar130. Nesse caso, ela estabelece
claramente o limite que baliza a compatibilidade131.
Note-se que a redao atual do caput do art. 4 a mesma desde
2002, e, no seu contedo, tambm idntica de 2001, primeiro ano de entrada
em vigor da LRF. No entanto, a regra sobre a execuo de crditos
130

Constituio Federal, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: (...) II - as diretrizes
oramentrias; (...) 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da
administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente,
orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. (grifo nosso)
131

O 2 do Artigo 165 da Constituio traz os objetos da LDO, com destaque para a orientao da
elaborao da LOA, nos seguintes termos: 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Alm do
disposto 2 do artigo 165 da Constituio Federal, que atribui LDO a funo de orientar a elaborao da
LOA, o artigo 1 da 13.080/2015 (LDO para 2015) define que funo da LDO dispor, entre outros, sobre a
estrutura e a organizao do Oramento alm das diretrizes para a elaborao e a execuo dos oramentos da
Unio.

214

suplementares que constava da LDO de 2015 garantia que essa execuo

estava limitada aos decretos de contingenciamento. Esse dispositivo da LDO
foi alterado ao longo do tempo e tem a redao atual apenas desde 2014.
Nesse sentido, toda estrutura legal para execuo oramentria foi
sendo adaptada para garantir a compatibilidade da abertura dos crditos com a
meta.
Cumpre destacar que a inovao na LDO 2014 surge, tambm,
para conferir maior segurana jurdica por ocasio da avaliao da
compatibilidade, j que anteriormente os recursos para a interpretao, apesar
de

serem

os

mesmos,

estavam

inscritos

apenas

no

Decreto

de

Contingenciamento e nas Mensagens que encaminham os prprios decretos de

credito suplementar. Portanto, o dispositivo surge para consolidar a
interpretao vigente, fechando o espao de possibilidades jurdicas para
questionamentos semelhantes tese da acusao.
Ressalta-se, por fim, que a compatibilidade mencionada na Lei
no afasta a necessidade de observncia do princpio da anualidade. Vale dizer
que sua compatibilidade se verifica tambm pelo atingimento ou no, ao final
do ano, da meta fiscal definida. O oramento e a meta fiscal so regidos pelo
princpio da anualidade. Esse o entendimento que norteou a conduta de
TODOS os tcnicos, de TODOS os rgos, de TODOS os Poderes, de
TODOS os entes da federao, ao longo de 15 anos. Isso, por si s,
suficiente para afastar qualquer hiptese de configurao de conduta ilcita por
parte da Presidenta.
importante tambm ter em mente que o fato de um rgo
receber uma ampliao oramentria no significa que ele teve o seu limite
215

fiscal ampliado. Neste caso, o rgo apenas foi contemplado com uma nova
opo para gastar o seu limite fiscal, seja por Projeto de Lei ou por Decreto,
que continua sendo limitado pelo Decreto de Contingenciamento, nos termos
do 13 do art. 52 da LDO 2015.
Alm disso, as Exposies de Motivos de todos os Decretos de
crditos enfatizaram que no havia impacto na meta de resultado primrio.
Tome-se como exemplo a EM n 114/2015, in verbis:

9. Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da

Lei n 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da
abertura deste crdito no afetam a obteno da meta de
resultado primrio fixada para o corrente exerccio, pois
(...) (grifo nosso)

4.1.4.1 - A sistemtica de abertura de crditos suplementares por decreto

a mesma desde 2001
A sistemtica de abertura de crditos suplementares por decreto
a mesma desde 2001. Sempre houve a previso de crdito por decreto na
LOA, com a condicionalidade da compatibilidade do crdito com a meta
fiscal.
Conforme a tabela a seguir revela, os Decretos de crdito
suplementar so instrumentos corriqueiros e que viabilizam a alocao
oramentria de bilhes de reais por ano. Em 2001 foram 101 decretos de
crdito suplementar, dos quais 27 utilizaram como fonte de recursos para o
crdito, o excesso de arrecadao ou supervit financeiro. Em 2015, por
exemplo, foram gerenciados mais de 240 bilhes em crditos por meio de
216

decretos, valor inferior, em termos reais, ao de vrios exerccios nos ltimos

10 anos.

No menos ilustrativo a constatao de que os valores

questionados nesses decretos representam menos de 1% do volume total de

crditos criados por Decreto no ano passado.
Ano

Decretos (em R$ milhes)

Quantidade

Valor Total

Excesso
Arrecadao

de Superavit

Anulao

2006

39

83.858

1.971

46.321

35.566

2007

40

52.579

1.049

2.815

48.715

2008

46

221.076

11.940

140.202

68.935

2009

47

252.811

91.660

3.247

157.904

2010

72

101.073

7.871

50.693

42.509

2011

82

98.091

8.408

32.031

57.653

2012

68

188.161

4.524

34.745

148.892

2013

61

260.886

2.010

168.153

90.722

2014

67

319.649

10.904

194.463

114.281

2015

60

243.630

106.658

1.763

135.209

A fim de evitar que a abertura de crdito afetasse o resultado

fiscal, o Decreto n 3.746, de 2001, trazia um dispositivo semelhante aos
apresentados acima, que condicionava o crdito suplementar aos limites
fixados:
Art. 6 Os crditos suplementares e especiais que vierem
a ser abertos neste exerccio, bem como os crditos
especiais reabertos, relativos aos grupos de despesa "outras
despesas

correntes",

"investimentos

"

"inverses

financeiras", ressalvadas as excluses de que trata o 1o do

217

art. 1o deste Decreto, tero sua execuo condicionada aos

limites

fixados

conta

das

fontes

de

recursos

correspondentes. (grifos nossos)

A interpretao de que esse dispositivo era suficiente para

garantir que o crdito no afetaria a meta estava clara no anexo da Exposio
de Motivos (EM), bem como no parecer jurdico, de um decreto de crdito
suplementar, com fonte de supervit financeiro, editado em 2001.
Trata-se de um Decreto de 12 de julho de 2001, EM n 194/2001,
que na parte que trata da conformidade com a LRF afirma:
O crdito acima no contraria a referida Lei, assim como no
afeta a meta de resultado fiscal prevista para o corrente
exerccio, tendo em vista, especialmente, o disposto no art. 6
do decreto 3.746, de 6 de fevereiro de 2001.

Com base nessa observao, o Consultor Jurdico do Ministrio do

Planejamento, conclui:
Relativamente s disposies restritivas insertas na lei de
Responsabilidade Fiscal, h que se considerar que, conforme
o esclarecimento constante do Anexo s exposio de
Motivos, o Referido crdito no afeta a meta de resultado
fiscal prevista para o corrente exerccio.
Posto isso, abstrada qualquer considerao quanto
oportunidade e convenincia do ato, pelo exame dos autos,
no se vislumbra qualquer indcio de ilegalidade ou
inconstitucionalidade

para seu regular prosseguimento,

estando o presente dossi apto a ser referendado pelo

Excelentssimo Senhor Ministro de Estado do Planejamento,

218

Oramento e Gesto.

Em 2015, no s o Decreto de contingenciamento deixava

expresso que os crditos suplementares de despesa discricionrias estavam
sujeitos aos limites dos decretos, como tambm a LDO de 2015 trazia a regra
sobre a execuo de crditos suplementares, estendendo, portanto, a limitao
tambm aos outros Poderes. Portanto, constava em uma lei a garantia que essa
execuo estava limitada aos decretos de contingenciamento. Esse dispositivo
foi inserido na LDO em 2014, justamente, conforme j exposto, a Lei que
estabelece, entre outros, regras e condies para a LOA.
Nesse sentido, toda estrutura legal para execuo oramentria foi
sendo adaptada para garantir a compatibilidade da abertura dos crditos com a
meta.
O entendimento de que a abertura de crdito suplementar no
implica em descumprimento da condicionante prevista no art. 4 da LOA est
pautado portanto na evoluo do ordenamento jurdico que rege a matria
desde 2001.
Destaca-se que em 2005 exigia-se que a abertura de crditos
suplementares tendo como fonte supervit financeiro fosse acompanhada de
cancelamento de dotao no mesmo montante. No entanto, a partir de 2011
alterou-se as regras para excluir essa necessidade, entendendo-se que o
cumprimento da meta fiscal transcende a execuo da LOA, j que apurada
pelo regime de caixa e afetada tambm pelo pagamento de despesas
extraoramentrias (ver quadro da Tabela 1).

219

Esse entendimento confirmado pela alterao da redao dos

art. 56 da LDO de 2010 e 2011, que tratava da adequao do encaminhamento
dos projetos de lei relativos a abertura de crditos suplementares e especiais .
Esse entendimento tambm corroborado pelos Decretos de
contingenciamento, que estabelecem limites para pagamento de despesas da
LOA em curso e de Restos a Pagar (extra-oramentrio). esse limite que se
relaciona com a obteno da meta fiscal, e esse limite sequer tem que ser igual
ao limite de empenho, pois o gestor pode priorizar o pagamento de RAP e
limitar ainda mais a execuo do oramento do ano. A compreenso das
diferenas da relao entre os universos fiscal e oramentrio com o tempo
(regimes de caixa e competncia), por si s, revela o absurdo das teses
desenvolvidas no Parecer Prvio do TCU e os Pareceres da Cmara e do
Senado.
Por esse motivo os Decretos de contingenciamento de 2000 a
2016 preveem que despesas primrias discricionrias autorizadas por meio de
crditos

suplementares, ficam sujeitas aos

limites de empenho

movimentao financeira do exerccio.

Como dito anteriormente, desde 2014, essa regra foi estendida
aos demais poderes, conforme 13 do art. 51 da LDO de 2014 e pelo 13 do
art.

52

da

LDO

de

2015.

4.1.4.2 - A dotao oramentria e o cumprimento da meta

A LRF jamais disse que a dotao oramentria deveria estar
limitada meta fiscal. Na sua seo IV, que trata Da Execuo Oramentria

220

e do Cumprimento das Metas, os comandos so muito claros. O primeiro

comando, exige que at trinta dias da publicao da LOA, o Poder Executivo
estabelea a programao financeira, com cronograma mensal desembolso:
Art. 8o. At trinta dias aps a publicao dos oramentos,
nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e
observado o disposto na alnea c do inciso I do art. 4o, o
Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o
cronograma de execuo mensal de desembolso.
(Vide
Decretos n 4.959, de 2004 e n 5.356, de 2005)
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a
finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para
atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio
diverso daquele em que ocorrer o ingresso."

Desse modo, o comando inicial da LRF justamente para que seja

definida uma programao financeira - sobre a qual ser avaliada o
cumprimento da meta -, e no sobre a dotao oramentria aprovada na
LOA. O comando dexa muito claro que sobre esta programao financeira
que se avalia o cumprimento da meta e no sobre a dotao oramentria
aprovada na LOA.
E o comando da LRF ainda mais forte no artigo subsequente,
em que define a forma como ser avaliado bimestralmente as projees de
receita e despesa at o final do ano. Neste comando normativo fica ainda mais
claro que o instrumento para a obteno do resultado primrio a limitao de
empenho e movimentao financeira (pagamento). So estes os seus dizeres:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento
das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico

221

promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos

trinta dias subseqentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei
de diretrizes oramentrias.

Afirma a Lei: se a realizao da receita no comportar o

cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal ser feita
limitao de empenho e movimentao financeira. Ou seja, aps o
contingenciamento, qualquer ampliao da dotao oramentria, por si
s, no ter o efeito de afetar o resultado fiscal, uma vez que a dotao
total j era superior limitao da despesa condizente com a meta, s
podendo ser executada at o limite definido pelo decreto de
contingenciamento.
Note-se que a LRF no prope o cancelamento de dotao,
devido ao carter prospectivo desses relatrios. comum que o
contingenciamento seja decretado nos bimestres iniciais do ano, mas ao longo
dos meses tambm comum ocorrer variaes (reestimativa de recitas e
mudanas

nas

despesas

obrigatrias)

que

possibilitam

descontingenciamento, ou seja, permite a ampliao dos limites oramentrio

e/ou financeiro inicialmente autorizados para cada rgo. O cancelamento de
dotaes, neste caso, seria absolutamente desnecessrio e ineficiente.
No por acaso, o primeiro pargrafo do art. 9o da LRF trata
justamente da possibilidade do descontingenciamento:
1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda
que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos
foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues
efetivadas.

222

4.1.4.3 - A diferena entre despesas financeiras e primrias

Como j salientado, dos R$ 2,5 bilhes de crditos abertos que
utilizaram com fonte excesso de arrecadao ou supervit financeiro, R$ 708
milhes referem-se a despesas financeiras que, por definio, no entram no
clculo do resultado primrio, j que supervit primrio equivalente s
receitas primrias (excluda receitas financeiras) menos despesas primrias
(excluda despesas financeiras).
Cumpre assinalar que o pagamento de despesas financeiras, como
o caso do servio da dvida pblica, no considerado para a apurao do
resultado primrio. o que se extrai da leitura do art. 7, 4, da Lei n 13.080,
de 2015.
Conclui-se, portanto, que apenas as despesas primrias indicadas
no art. 7, 4, II, da Lei n 13.080, de 2015, identificadas com os cdigos RP
1, 2, 3 e 6, so consideradas para a apurao do resultado primrio. As demais,
includas as financeiras (RP 0), s quais se refere o inciso I daquele
dispositivo, no so levadas em conta.
Logo, percebe-se que os crditos suplementares abertos para
fazer frente ao pagamento do servio da dvida, que uma despesa
financeira, no impacta na meta de resultado primrio nem quando ele
efetivamente pago, eis que sequer considerada para tal fim pela
metodologia de clculo aplicvel ao caso.
Desse modo, ao contrrio do que parece revelar a equivocada
compreenso dos denunciantes da matria, a abertura de crdito
suplementar destinado ao pagamento de servio da dvida refora o

223

compromisso de observncia da meta, no ensejando qualquer

irregularidade.
exatamente o que se depreende da anlise do trecho a seguir,
constante da EM do Decreto no-numerado 14.252, in verbis:

Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da Lei

n 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura
deste crdito no afetam a obteno da meta de resultado
primrio fixada para o corrente exerccio, pois:
(...);
b) R$ 1.370.419,00 (um milho, trezentos e setenta mil,
quatrocentos e dezenove reais) atendimento de despesas
financeiras conta de supervit financeiro apurado no balano
patrimonial do exerccio de 2014, relativo a Ttulos de
Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicaes, no
consideradas no clculo do referido resultado, constante do
Anexo XI do Decreto n 8.456, de 22 de maio de 2015, por
serem de natureza financeira; (...)

Donde a denncia ofertada e aceita parcialmente pelo Sr.

Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, demonstra, nesse ponto, um
desconhecimento constrangedor das regras de direito financeiro que regem o
pagamento e a amortizao da dvida pblica, sendo totalmente vazia de
contedo e de qualquer significado real, seja de ordem financeira, seja de
ordem jurdica.
224

No entanto, como j descrito, o Relator do processo na Cmara

concordou com os argumentos da defesa e retirou da denncia dois dos
Decretos que tinham sido apontados na denncia inicial, aceita pelo Presidente
da Cmara, justamente por se tratarem de despesas financeiras.

4.1.4.4 - A diferena entre despesas primrias discricionrias e

obrigatrias
Uma outra particularidade precisa ser esclarecida. Trata-se da
necessria distino que deve ser feita entre duas modalidades diferentes de
abertura de crditos adicionais: as referentes s despesas primrias
discricionrias e s despesas obrigatrias.
Tal distino necessita ser esclarecida porque a execuo
financeira dessas despesas seguem regras diferentes. O impacto da sua
autorizao no se d da mesma forma, razo pela qual necessrio abordlas separadamente.
De fato, conforme entendimento do prprio TCU, o aumento
de despesas obrigatrias equivale, para fins de cumprimento do art. 9 da
LRF, reduo de receita. O mesmo, naturalmente, no acontece com as
despesas discricionrias. Estas ltimas esto sujeitas ao decreto de
contingenciamento. J as obrigatrias, por razes bvias, jamais podero
estar submetidas a esta espcie de limitao. Afinal, o que obrigatrio
por lei, no pode ser restringido por uma deciso administrativa.

225

V-se o exemplo da Exposio de Motivos que acompanhou o

projeto do Decreto no-numerado controlado pelo classificador 14.241,
questionado neste processo:

Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da

Lei no 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da
abertura deste crdito no afetam a obteno da meta de
resultado primrio fixada para o corrente exerccio, pois:
(...)
d) R$ 56.550.100,00 (cinquenta e seis milhes, quinhentos e
cinquenta mil e cem reais) a despesas primrias obrigatrias,
atendidas com supervit financeiro apurado no balano
patrimonial do exerccio de 2014, relativo Contribuio para
Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que sero
consideradas na avaliao de receitas e despesas de que trata o
art. 9o da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000,
relativa ao terceiro bimestre de 2015.

Portanto, verifica-se o absurdo da denncia e dos relatrios na

Cmara e no Senado, ao tentarem expor nova interpretao associando
suplementao de despesa obrigatria e resultado primrio. Como se trata de
despesa de execuo legal obrigatria, no poderia ser outro o comportamento
da Administrao Pblica dado que a no proviso do crdito implicaria em
descumprimento da legislao.

226

Alm disto, no caso especfico, duas observaes importantes.

Em primeiro lugar, como o decreto s foi publicado aps a publicao do
relatrio, esse valor j estava considerado quando da abertura do decreto.
Alm disso, a execuo da despesa objeto dessa suplementao foi inferior ao
valor total aprovado na lei, de forma que este crdito no teve qualquer efeito
em ampliar as despesas em relao ao que j havia sido aprovado pelo
legislativo.
O procedimento adotado nos Decretos objetos deste processo
comum e sempre se verificou, de modo que a prtica, alm de observar a
legalidade132, est protegida pela boa-f, pela confiana recproca e pela
segurana jurdica.
Donde, com a devida vnia, para as despesas discricionrias, as
autorizaes previstas em um simples decreto de crdito suplementar, jamais
podero ter qualquer impacto sobre os limites fiscais e financeiros
estabelecidos, visto que continuam submetidas aos mesmos parmetros de
movimentao e de empenho estabelecidos nos atos normativos que os
disciplinam.

4.1.4.5 - A fonte de receita utilizada para a abertura de

crdito
A denncia e os relatrios aprovados pela Cmara dos Deputados
e pelo Senado, tambm confundem a fonte de receita para os crditos
(cancelamento de dotao, supervit financeiro e excesso de arrecadao) com
132

Arts. 8 e 2 do art. 9, da Lei Complementar n. 101, de 2000, bem como nos 3 do art. 50 e inciso III
do 4 do art. 52 da Lei n. 13.080, de 2015, e art. 4 da Lei n. 13.115, de 2015.

227

a prpria despesa. A despesa efetivamente paga, independentemente da fonte

legal utilizada para a abertura de crditos, o fator determinante para o
atingimento ou no da meta. E como bem lembrado pelo Relatrio do
deputado Jovair Arantes, so as despesas que se submetem ao decreto de
contingenciamento.
O erro fica ntido, na viso equivocada sobre fontes de receita, nos
trechos seguintes do Relatrio do Deputado Jovair Arantes:
O uso do supervit financeiro do ano anterior afeta o
resultado primrio do ano em curso.
(...)
Em relao ao uso do excesso de arrecadao, estando as
metas fiscais comprometidas, tais receitas, inclusive prprias
ou vinculadas, deveriam ser mantidas em caixa, no
ampliando gastos.

E nos seguintes trechos no relatrio do Senador Anastasia:

"A previso relativa (...) utilizao do supervit
financeiro, diz respeito (...) a origem no primria de
recursos. Sendo assim, se o supervit financeiro for
utilizado para o financiamento de despesa primria,
provoca-se impacto fiscal negativo e, desse modo, pode
caracterizar transgresso ao art. 4 da LOA.
(...)
Considerado o ordenamento jurdico como um todo, parece
mais razovel concluir que s passa a haver efetivo
excesso de arrecadao, para efeito de utilizao como
fonte para a abertura de crditos, quando o desempenho

228

fiscal exceder a meta em vigor. No caso concreto de 2015,

por exemplo, no havia excesso de arrecadao luz da meta
fiscal vigente."

Novamente, a anlise aqui apresentada demonstra, com a devida

vnia, um profundo desconhecimento tcnico da execuo oramentria. H
aqui, sem sombra de dvida, um equvoco grosseiro.
Supervit financeiro de exerccios anteriores consiste nos saldos
de caixa no comprometidos ao final de cada exerccio, podendo ser utilizados
para a abertura de crditos adicionais nas leis oramentrias de exerccios
futuros.
Sua apurao, com efeito, se d ao final do exerccio, mediante o
confronto entre Ativo Financeiro e Passivo Financeiro, constantes do Balano
Patrimonial, conforme previsto no art. 43, 2, da Lei n 4.320, de 1964:
2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva
entre o ativo financeiro e passivo financeiro, conjugando-se,
ainda, os saldos dos crditos adicionais transferidos e as
operaes de crdito a eles vinculadas.

Anualmente, por determinao da LDO, publicado, junto com o

Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) referente ao primeiro
bimestre do exerccio financeiro subsequente, o demonstrativo do supervit
financeiro de cada fonte de recursos, apurado no Balano Patrimonial da
Unio do exerccio anterior. No caso de 2015, o RREO de fevereiro 133 trouxe
nas tabelas 4 e 4-A os demonstrativos do supervit financeiro apurado no
133

O
Relatrio
Resumido
da
Execuo
Oramentria
pode
ser
encontrado
no
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/352657/RROfev2015.pdf/2313bad3-9e48-42b7-a0d32147e86fe879
Acessado em: 30 de maio de 2016.

229

balano patrimonial (tabela 4) e o demonstrativa de supervit financeiro de

receitas vinculadas (tabela 4-A) referentes a 2014.
Claramente, conforme exaustivamente demonstrado, o que se quer
fazer ao abrir um crdito com fonte de arrecadao em excesso de arrecadao
ou supervit financeiro de exerccios anteriores, evitar a necessidade de
alterao futura da fonte de receita para a realizao da despesa, ao j alocar a
determinada dotao uma fonte de receita a ela vinculada.
Caso fosse feito por meio de anulao de uma dotao existente
cuja fonte no fosse apropriada para esta despesa, possivelmente ensejaria
uma troca de fonte associada. O que , inclusive, permitido pela LDO 2015
(art. 38, 1, III) por simples Portaria da Secretaria de Oramento Federal.
Assim, a utilizao de supervit financeiro de anos anteriores
no afeta o resultado primrio em curso, posto que na definio do
contingenciamento, essa receita no ser levada em considerao para
fins de clculo da receita primria existente.
Para entender melhor cabe um exemplo numrico que ajudar a
esclarecer. preciso separar o clculo da meta fiscal da fonte de receitas
utilizadas para a realizao de uma determinada despesa.
Ento vejamos. Na anlise fiscal, o clculo do resultado primrio
feito apenas comparando as receitas primrias com as despesas primrias,
conforme o quadro abaixo, Uma reduo de 30,0 u.m. da receita e um
aumento de 20,0 u.m. da despesa obrigatria, leva a um contingenciamento de
50,0 u.m. das despesas discricionrias.
Quadro hipottico para definio do Contingenciamento
230

LOA

Execuo

Diferena

Financeira

I. Receitas Primrias

1.200,0

1.170,0

-30,0

II. Despesa Primria Total

1.100,0

1.070,0

-30,0

II. 1.Despesas Primrias Obrigatria

950,0

970,0

+20,0

II. 2.Despesas Primrias Discricionria

150,0

100,0

-50,0

100,0

100,0

0,0

0,0

50,0

+50,0

III. Resultado Primrio (I - II)

IV. Contingenciamento

Com o contingenciamento definido, a execuo da despesa ser

no limite necessrio para alcanar a meta de resultado primrio definido na
LDO. No entanto, no quadro acima, nada sabemos sobre a fonte de receita
utilizada para realizao da despesa. Do ponto de vista da programao
oramentria, a execuo requer mais detalhes. Nesse caso, temos que olhar
qual foi a fonte de receita utilizada para a execuo das despesas primrias,
conforme o quadro abaixo:
Quadro Hipottico da Execuo Oramentria
Despesas
Executadas
Total da despesa Autorizada

1.100,0

Total da despesa primria executada

1.070,0

Despesa Executada com Receitas Primrias

Despesas Executada com Supervit Financeiro de anos

1.020,0
50,0

anteriores

Quando observamos o que ocorreu com a receita, apesar da

arrecadao primria ter sido R$ 1.170,0, apenas R$ 1.070,0 foi utilizado, de
forma que os R$ 100,0 restantes podero ser utilizados para pagar despesas
financeiras, como servio da dvida, ou sero mantidos na conta nica do
tesouro de forma que constituir o supervit financeiro no prximo exerccio.

231

Assim sendo, quando h a utilizao de supervit financeiro

para execuo de despesas primrias, receitas arrecadadas no ano no
sero utilizadas, ao passo que uma determinada despesa, imprescindvel
de ser executada, pode possuir como nica fonte disponvel para a sua
realizao o supervit financeiro de anos anteriores.
Desse modo, a utilizao do supervit financeiro no ir impactar
o resultado fiscal em curso, na medida em que o total autorizado de despesa
ser calculado considerando apenas as receitas primrias, em montante
necessrio para o atingimento da meta.
Em relao ao excesso de arrecadao, a frase acima reproduzida
no leva em considerao a possibilidade de troca de fontes, prevista e
considerada corriqueira. Assim, no pode ser imputado crime de
responsabilidade o simples uso de determinadas fontes, cuja modificao cabe
simples Portaria da Secretaria de Oramento Federal como j mencionado.
A acusao ainda ignorou o fato de que determinadas receitas
arrecadadas no podem deixar de ser gastas. Isto particularmente grave
para as transferncias aos entes da federao, cuja receitas a eles
pertencem e jamais poderiam ser mantidas em caixa, no ampliando
gastos. A regra tambm aplicada no caso da receitas de doaes e
convnios, pois no haveria sentido lgico contingenciar os gastos
custeados com recursos que no so estritamente da Unio e que s esto
no oramento porque tm uma finalidade especifica, fruto de contrato
(obrigao) entre um rgo pblico federal e um parceiro que no
pertence a Administrao Pblica Federal. Alm disso, mesmo na lgica

232

proposta, do ponto de vista fiscal o seu impacto neutro. Uma variao

positiva da despesa compensada pelo aumento da receita.
Os

fatos

expostos,

data

maxima

venia,

revelam

um

desconhecimento constrangedor dos autores da denncia e dos relatrios

acerca das normas que regem as fontes utilizadas para a abertura de crdito,
bem como a falta de domnio tcnico sobre as regras da execuo do
oramento ao longo do exerccio financeiro.

4.1.4.6

NOVA

INTERPRETAO

PODERIA

LEVAR

IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAO ORAMENTRIA

Conforme j exposto, a tese da impossibilidade de edio de
decretos de crdito suplementar em perodos de tramitao de proposta de
alterao da meta foi decidida pelo TCU apenas em outubro de 2015, no
parecer prvio das contas de 2014. Posteriormente, outras duas contestaes
foram apresentadas, no relatrio do Deputado Jovair Arantes, aprovado pela
Cmara dos Deputados e no relatrio do Senador Anastasia, aprovado pelo
Senado.
Em comum a todos eles, h a meno de que, ao invs de decreto,
neste contexto, a Presidenta deveria ter encaminhado a suplementao
oramentria por Projeto de Lei ou Medida Provisria. O trecho a seguir,
extrado do Relatrio da Comisso na Cmara dos Deputados, ilustra a
afirmao:
Feita a anlise pelo Executivo, e atendidas as condies do
art. 4 da Lei Oramentria, poderia ser editado decreto. Em

233

caso contrrio, decretos citados na Denncia no poderiam ter

sido editados. Deveria ter sido ser encaminhado projeto de lei
ao Congresso Nacional. Ou, em caso de imprevisibilidade,
relevncia e urgncia, editar medida provisria. (Pag 92).

No entanto, esses argumentos parecem desconhecer que o 4o do

art. 39 da Lei de Diretrizes oramentrias de 2015 impunha uma
condicionalidade idntica do artigo 4o da LOA para o envio de projetos de
lei.
Art. 39. Os projetos de lei relativos a crditos suplementares
e especiais sero encaminhados pelo Poder Executivo ao
Congresso

Nacional,

tambm

em

meio

magntico,

preferencialmente de forma consolidada de acordo com as

reas temticas definidas no art. 26 da Resoluo no 1, de
2006-CN,

ajustadas

reformas

administrativas

supervenientes, e por Poder.

(...)
3o Acompanharo os projetos de lei concernentes a crditos
suplementares
circunstanciadas

especiais
que

os

exposies

justifiquem

de

motivos

indiquem

as

consequncias dos cancelamentos de dotaes propostos

sobre a execuo de atividades, projetos, operaes especiais
e respectivos subttulos e metas.
4o As exposies de motivos s quais se refere o 3o,
relativas a projetos de lei de crditos suplementares e
especiais destinados ao atendimento de despesas primrias,
devero conter justificativa de que a realizao das
despesas objeto desses crditos no afeta a obteno do
resultado primrio anual previsto nesta Lei.

234

Sendo assim, como podem aqueles que argumentam que esses

crditos eram incompatveis com a meta, indicar para o Poder Executivo que a
soluo para a necessria alterao oramentria proposta pelos diversos
rgos devesse ser feita por projeto de lei? Se esse crditos no eram
compatveis com a meta de resultado primrio, como seria possvel atender a
exigncia trazida por lei de igual natureza, tambm Lei Oramentria, de que
o objeto desses crditos no afeta a obteno do resultado primrio
anual previsto nesta Lei.
Se no era compatvel por meio de decreto, como poderia se
tornar compatvel por meio de projeto de lei? A proposta sugerida levaria a
um crime de responsabilidade da mesma natureza do que est sendo
questionado, pois, em tese, tambm seria uma infrao patente a dispositivo de
lei oramentria.
Cabe observar que a impossibilidade de alterao oramentria
nos termos das teses inovadoras do TCU, do Relatrio da Cmara e do Senado
poder levar a absurdos, como no caso da repartio de receita. Um dos tipos
mais comuns de despesa obrigatria que pode ensejar um crdito suplementar
por excesso de arrecadao a repartio de receita com os entes da
federao, caso a arrecadao efetiva de uma determinada receita que deve ser
repartida, seja maior do que o valor estimado na Lei oramentria. Em geral,
h prazos legais para serem realizadas, como o caso do IOf-Ouro, definido
no art. 153 da constituio e regulamentado pela Lei n 7.766, de 1989:
Art. 11. O imposto ser pago at o ltimo dia til da primeira
quinzena do ms subseqente ao da ocorrncia do fato
gerador.

235

Pargrafo nico. A entidade arrecadadora repassar ao

Estado, Distrito Federal ou Municpio, conforme a origem
do ouro, o produto da arrecadao, na proporo do
estabelecido no 5 do art. 153 da Constituio Federal, no
prazo de 30 (trinta) dias, encaminhando uma cpia dos
documentos de arrecadao ao Departamento Nacional de
Produo Mineral.

Se essa despesa no puder ser suplementada por decreto ou por

projeto de lei, o gestor responsvel por essa arrecadao ir infringir um prazo
legal, deixando de repassar aos entes da Federao uma transferncia
constitucional.
Conforme determina a LDO, a exigncia da compatibilidade com
a meta tambm um requisito para a criao de crditos oramentrios por
meio de Lei. Logo, cabe um exame sobre a linha interpretativa do Poder
Legislativo, diante dessa exigncia legal, para avaliar a coerncia dos
argumentos inovadores constantes dos Relatrios das Comisses do
Impeachment

nas

Casas

Legislativas,

naqueles

casos

em

que

responsabilidade por atos que criam crditos oramentrios suplementares

pertence ao Poder Legislativo.
Para tanto, cabe avaliar os Pareceres de Projetos de Lei de crditos
suplementares conta de excesso de arrecadao e/ou supervit financeiro
avaliados em perodo que a meta fiscal encontrava-se em discusso no
Congresso Nacional. Ou seja, casos que possuem caractersticas idnticas aos
atos objetos deste Processo.
Vejamos, ento, a avaliao realizada pelo Deputado Domingos
Svio (PSDB/MG) acerca da constitucionalidade e da legalidade do Projeto
236

de Lei de Crdito Suplementar n 032/2015. O trecho a seguir, extrado do

Relatrio do Deputado perante a Comisso Mista de Planos, Oramentos e
Fiscalizao da Cmara dos Deputados, foi aprovado na Comisso e culminou
com a aprovao no Congresso Nacional em 18 de novembro do ano passado.
Assim diz o Relatrio, que aprova o PLN:
Do exame do projeto, verifica-se que a iniciativa do Poder
Executivo no contraria os dispositivos constitucionais e
preceitos legais pertinentes

Assim como o Parecer do PNL 032, existem diversos outros em

vrios exerccios com caractersticas idnticas. Ainda em 2015, pode-se citar
os PLNs n 002/2015, 011/2015 e 031/2015.
Logo, resta cristalino a deturpao promovida na interpretao
que fundamenta o processo de impeachment da Presidenta Dilma, visto que a
regra utilizada pelo Poder Executivo para editar os Decretos de crdito
suplementar rigorosamente idntica regra utilizada pelos Parlamentares
para a edio de projetos de Lei de crditos suplementares.

4.1.5 - AUSNCIA DE LESO AO BEM JURDICO TUTELADO - A

EXECUO FINANCEIRA DOS DECRETOS QUESTIONADOS.

acusao

afirma

que

mesmo

diante

de

uma

meta

comprometida, ainda seria vivel a abertura de crditos com impacto neutro

237

no resultado fiscal. Por sua vez, o relatrio concorda com a tese da defesa de
que sobre o impacto no resultado fiscal que se deve analisar a abertura de
crdito.
Se no houvesse qualquer regramento, uma abertura de crdito
suplementar que ampliasse a dotao oramentria, ou seja, aquela feita
mediante a utilizao de excesso de arrecadao ou supervit financeiro de
exerccios anteriores, de fato seria incompatvel com a meta. Ao ampliar a
dotao oramentria, os decretos estariam ampliando a autorizao dada pelo
Congresso, que, sem qualquer limitao, levaria a um maior gasto e,
consequentemente, seria incompatvel com a meta de resultado primrio.
Entretanto, conforme j exposto, justamente para anular
esse efeito que a LDO e os decretos de contingenciamento trazem um
dispositivo que obriga que os crditos suplementares de despesas
primrias estejam sujeitos aos limites de empenho e movimentao
financeira definidos nos decretos de contingenciamento. Ao alterar o
arcabouo legal e impor esta restrio, a estrutura legal da execuo
oramentria foi modificada para garantir que, independentemente da fonte
utilizada para abertura de crdito, esses sempre estariam sujeitos limitao
do decreto, garantindo que a abertura de crdito suplementar seria, portanto,
compatvel com a meta.
Essa modificao foi feita em 2014, e, uma vez existindo essa
limitao, apenas em um caso os crditos no seriam compatveis com a meta,
qual seja: se no houvesse qualquer contingenciamento. Contudo, em
2015, quando esses decretos foram editados, o governo j tinha feito um

238

bloqueio de R$ 70,0 bilhes, restrio que foi posteriormente ampliada

em mais R$ 8,6 bilhes.
Portanto, ao se respeitar o 13 do art. 52 da LDO e ao
promover um contingenciamento que tornou a autorizao oramentria
apenas um indicativo e no mais o limite de gasto, se fizeram presentes os
elementos necessrios para garantir que as suplementaes questionadas no
alterariam o limite de gasto e, portanto, seriam compatveis com a meta.
E isso inteiramente vlido posto que, nestas condies, o
decreto de crdito, por si prprio, no tem como afetar em nada a
limitao imposta no decreto de contingenciamento.
S haveria uma possibilidade dos Decretos questionados
produzirem impacto negativo na meta de resultado primrio: se eles dissessem
expressamente que ampliariam os limites do Decreto de contingenciamento no
montante do crdito criado. Como isso no ocorreu, no h que se falar em
incompatibilidade com a meta. Alis, o que aconteceu foi jusatmente o
contrrio, visto que as EM dos Decretos de crdito reforaram que os crditos
novos estavam limitados pelo Decreto de contingenciamento, observando o
comando da LDO.
Outro erro bsico consiste na afirmao de que o crdito de
suplementao aumenta despesa primria. Como bvio, por fora de
todo o exposto, a ampliao da autorizao de crdito por Decreto no se
transforma diretamente em despesa primria.
Desse modo, os nmeros demonstram que os crditos
suplementares, mesmo que tenham ampliado a dotao oramentria,

239

no alteraram o limite fiscal. Demonstram tambm que os valores

efetivamente empenhados e pagos se restringiram ao limite definido pelos
decretos de contingenciamento. A tabela abaixo assim o demonstra:
Dotao Oramentria x Limite Fiscal x Execuo Financeira
A anlise a seguir demonstra que o limite definido pelo decreto
de contingenciamento era inferior a dotao aprovada na LOA e portanto, no
poderia, em hiptese alguma, levar a uma execuo oramentria e financeira
acima do valor j previamente aprovado na LOA, ou seja, o valor autorizado
pelo Congresso.
Dotao Oramentria,
Limites Fiscais e
Execuo Financeira
Dotao da LOA
Limite 2 Bimestre
Dotao em 30/06
Limite 3 Bimestre
Dotao em 31/07

Total das Programaes afetadas pelos Decretos

R$ milhes
Observaes

Dotao em 31/08
Limite 4 Bimestre
Limite 5 Bimestre
Dotao em 31/12

Limite Final
Empenhado Total
Pagamento Total

Para

ampliar

327.123,7
257.201,6
327.377,8
248.808,0
328.080,3

Autorizao total aprovada na Lei

1 Contingenciamento

2 Contingenciamento
Alterao da dotao decorrente dos 4
primeiros decretos
328.573,8 Alterao da dotao decorrente dos 2
ltimos decretos
248.487,3
235.605,9 3 Contingenciamento
319.628,1 Dotao Final menor do que a LOA,
logo, os decretos nem tiveram o efeito
final de ampliar a dotao.
248.494,1 Descontingenciamento aps aprovao
da meta
248.402,8 Execuo efetiva, dentro dos limites
245.501,6 estabelecidos, sem qualquer
interferncia dos Decretos

ainda

mais

anlise,

podemos

olhar

individualmente cada rgo que obteve a suplementao oramentria por

240

meio dos decretos questionados. Como pode ser visto na tabela abaixo, a
dotao total das aes oramentrias alteradas por esses crditos aprovada na
LOA era de R$ 52,2 bilhes, sendo que a maior parte no MEC, R$ 19,7
bilhes e no MTE, R$ 18,6 bilhes.

Execuo Oramentria dos Crditos Questionados

rgo

Ministrio da
Educao
Justia do Trabalho
Ministrio da Defesa
Ministrio da Justia
Ministrio de Ciencia
e Tecnologia
Ministrio da
Previdncia Social
Secretaria de Direitos
Humanos
Justia do Distrito
Federal e dos
Territrios
Ministrio do
Trabalho e Emprego
Justia Eleitoral

Suplementao
Questionada
Supe
Excess
rvit
o de
finan
arreca
ceiro
dao
662.8
594.11
27,0
3,7
104.6
66.237
99,2
,6
0,0
120.55
3,4
111.5
0,0
95,0
0,0
62.685
,1
56.55
0,0
0,1
15.11
0,0
8,5
0,0
8.918,
7

Autorizao
Oramentria
LOA
Dota
o
Atualiz
ada
19.734.
22.341.
989,4
938,7
4.450.3
5.152.1
08,5
41,0
1.423.4
1.544.0
94,6
48,1
1.345.0
1.480.3
87,9
19,8
2.813.5
2.924.6
77,9
63,0
1.122.4
1.108.4
66,9
66,9
39.358,
54.477,
7
2
281.548 292.353
,6
,2

18.137.
019,9
4.700.9
94,5
1.024.5
20,6
1.334.1
74,2
2.646.8
05,9
1.068.7
98,9
22.657,
4
279.582
,2

14.289.
758,7
3.918.6
75,2
528.102
,1
936.429
,1
1.800.6
33,1
987.116
,8
8.217,3

3.359,
4
0,0

0,0

2.315,
7
1.462,
6
365,7

18.631.
576,0
1.011.6
63,7
1.342.9
14,5
4.700,0

18.634.
935,4
971.355
,9
1.416.1
53,0
5.065,7

17.056.
477,7
831.845
,0
1.390.7
48,9
2.579,5

17.056.
477,7
592.787
,6
1.068.2
10,2
1.798,6

954.1
49,2

856.65
2,5

52.201.
686,7

55.925.
917,9

48.496.
204,9

41.393.
914,2

Justia Federal
Ministrio da
Integrao Nacional
Total

0,0

Execuo
Oramentria
Empen
Pago
hado

205.707
,7

241

Os crditos questionados somados totalizaram R$ 1,8 bilho,

portanto, menos de 5% do total da dotao autorizada na LOA.
Com as suplementaes ocorridas ao longo do exerccio, essas
aes oramentrias terminaram o ano de 2015 com uma dotao atualizada
total de R$ R$ 55,9 bilhes. Ou seja, houve uma suplementao da
autorizao de R$ 3,7 bi, equivalente ao dobro do valor que est sendo
questionado nesses decretos. Essa suplementao superior ao valor
questionado pode ser decorrente de suplementao com cancelamento de outra
autorizao, ou fruto de alteraes no questionadas, como decretos editados
em outras datas ou por alterao legal.
Ainda assim, quando observamos o pagamento efetivo da
despesa, que comea na fase do empenho aps a criao do crdito,
notamos que o crdito suplementar criado por meio dos Decretos no foi
utilizado. Ora, se a meta fiscal s pode ser afetada com o pagamento
efetivo do crdito, um absurdo argumentar que o crdito criado por
meio do Decreto foi incompatvel com a meta.
O nvel de empenho total das aes oramentrias que foram
objeto dos crditos suplementares foi de R$ 48,5 bilhes. Por seu turno, o
pagamento efetivo, que a fase da despesa que efetivamente afeta a meta
fiscal, somou R$ 41,4 bilhes. Logo, a suplementao questionada no tem a
capacidade de afetar a meta fiscal, no podendo ser aferido que houve
qualquer impacto desses decretos na obteno da meta diferente daquele j
previsto quando da aprovao da LOA.
Se olharmos essa mesma anlise por rgo, apenas em dois casos
o empenho dessas aes oramentrias foi superior a autorizao j concedida
na LOA, no caso da Justia do Trabalho e da Justia Federal. A justia do
242

trabalho tinha uma autorizao na LOA, para essas aes oramentrias, de

R$ 4,5 bilhes e empenhou R$ 4,7 bilhes. No caso da Justia Federal, os
montantes so R$1,34 bilhes de autorizao da LOA e R$ 1,39 bilhes de
empenho. Ainda assim, nois dois casos o pagamento dessas aes
oramentrias foi inferior ao valor da LOA, de modo que foram pagos por
esses rgos R$ 3,9 bilhes e R$ 1,1 bilhes respectivamente, nas aes
suplementadas.

4.1.5 - AUSNCIA DE DOLO - A ELABORAO DOS DECRETOS

Em termos simplificados, pode-se dizer que os denominados

crditos suplementares servem para atender polticas pblicas (aes) j
existentes na Lei Oramentria Anual, mas que necessitam de ajustes nos
limites mximos autorizativos para eventual execuo. Esses ajustes se fazem
necessrios a vrios Poderes e rgos devido ao lapso de tempo entre o envio
do PLOA e a efetiva execuo das despesas aprovadas na LOA.
A edio de crditos suplementares envolve uma complexa cadeia
de atos administrativos, inicialmente formada pelos prprios rgos
demandantes da verba de suplementao, e na qual se inserem ainda muitos
outros rgos da administrao. Em linhas gerais, aproximadamente 20
tcnicos de diversos rgos e, muitas vezes, de Poderes distintos, elaboram,
revisam e firmam pareceres no processo de edio de tais decretos.
Disso se extrai outra importante concluso. Pode-se afirmar, ad
argumentandum tantum, que mesmo que alguma hipottica ilegalidade tivesse
ocorrido nestes Decretos questionados, seria impossvel que existisse qualquer

243

dolo da Sra. Presidenta da Repblica na sua expedio. De fato, pela origem

das solicitaes, pela prpria complexidade tcnica da elaborao destas
medidas, pelo nmero de rgos tcnicos envolvidos na sua expedio, pelas
apreciaes tcnicas feitas por servidores pblicos de diferentes qualificaes
profissionais, como seria possvel afirmar-se que haveria uma m-f da Sra.
Presidenta da Repblica na expedio destes atos administrativos? De onde se
extrairia o dolo da sua atuao administrativa?
No h que se falar em ao dolosa dos Chefes dos Executivos
quando tenham praticado atos jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e
manifestaes jurdicas, expressas em atos administrativos expedidos, por
servidores de rgos tcnicos e que se encontram inteiramente ao abrigo da
presuno de legitimidade que envolve todos os atos administrativos em geral.
Uma averiguao do tratamento dispensado pelo Conselho
Nacional de Justia (CNJ) s regras oramentrias por ocasio da gesto do
oramento sob sua responsabilidade, tambm corrobora a tese da defesa e
comprova que no houve dolo por parte da Presidenta.
Cabe lembrar que por fora do art. 99 da Constituio Federal e da
Resoluo 68/2009, o CNJ aprova um parecer sobre matria oramentria
relativa ao Poder Judicirio, parecer este construdo a partir de Nota Tcnica e
Proposta de Parecer elaborado pela rea tcnica do Conselho.
Conforme era de se esperar, as avaliaes das Notas tcnicas e
dos Pareceres esto alinhadas tanto com as teses utilizadas pelo Poder
Executivo para editar decretos de crditos suplementar, como com as prticas
consolidadas no prprio Poder Legislativo para o exame dos Projetos de Lei
de crditos suplementares.
244

O trecho a seguir, constante do Parecer da Conselheira Ana Maria

Duarte Amarante Brito e chancelado no Plenrio do CNJ em 04 de agosto de
2015, aprovou um crdito suplementar por meio de Decreto do Poder
Executivo conta de supervit do exerccio anterior para atualizao da rede
de dados, com fulcro no artigo 4 da LOA 2015. O ato corrobora

os

argumentos legais usados pela Defesa alm de fazer meno manifestao

favorvel ao pleito por parte do Departamento do CNJ responsvel pela
anlise oramentria. Por fim, a Conselheira conclui afirmando que:
As proposies foram feitas em consonncia com a
legislao vigente, em especial a Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei Oramentria
Anual e a Portaria n 16, de 29 de abril de 2015, da SOF, e com os procedimentos tcnicos
estabelecidos pelo rgo Central do Sistema de Oramento Federal.

4.1.6 - A POSSIBILIDADE DE ALTERAO DA META

A acusao afirma que o impedimento da abertura de crditos

por Decreto teria sido desencadeado a partir do fato de o Executivo, na edio
do relatrio de avaliao do 3 bimestre de 2015 (22/7/2015), ter abandonado
a meta fiscal ento vigente (O relatrio aprovado pela Cmara)
No entanto, desde a entrada em vigor da LRF, em 2001, a
alterao da meta fiscal do governo federal inicialmente prevista na LDO, em
face de novas realidades macroeconmicas, ocorreu com relativa frequncia
no mbito federal e estadual, diante da natural impreviso da execuo
oramentria.

245

Apenas a ttulo ilustrativo, nos anos de 2014, 2013, 2010, 2009,

2007 e 2001 a meta de resultado primrio federal foi alterada. Alm disso,
vale frisar que a meta foi alterada at mesmo por Medida Provisria, no
governo FHC (regime anterior Emenda Constitucional n 32, de 2001), o que
aponta que, no incio da vigncia da LRF, era possvel alterar a meta fiscal por
instrumento que tinha efeitos at mesmo antes da deliberao do Congresso
Nacional. Muito diferente do que ocorreu no caso da meta fiscal de 2015,
alterada em decorrncia do PLN n 5, de 2015.
Nesse sentido, afirma o ilustre professor Regis Fernandes de
Oliveira:
(...) Diga-se o mesmo em relao Lei de Diretrizes
Oramentrias. Em havendo circunstncia imperiosa, no
descartamos a possibilidade de alteraes que redundem em
melhoria para a populao. O fim no a lei em si mesma ou
a lei no um fim em si mesmo. O que vale a sociedade e,
vista de empecilhos que possam surgir, nada mais razovel
que pensar em alterao da lei.

4.1.6.1 - A jurisprudncia vigente no momento da edio dos decretos - o

Relatrio Bimestral sempre utilizou a meta proposta para fins de
contingenciamento
Note-se que, apesar da referida proposta precisar do crivo de
legitimidade do Congresso Nacional para aprovar ou rejeitar a medida,
correto e legtimo que o Poder Executivo envie a proposta de alterao
quando, ao elaborar os relatrios bimestrais, constate alterao no quadro
macroeconmico previsto no ano anterior para atender aos fins de

246

transparncia e planejamento elencados como princpios da gesto fiscal na

Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em resposta aos questionamentos do TCU em 2015, sobre o fato
de o Executivo, na edio do relatrio de avaliao do 3 bimestre de 2015
(22/7/2015), ter utilizado o Projeto de Lei de alterao da meta fiscal, a
Secretaria de Oramento Federal se posicionou da seguinte maneira:

Nota Tcnica 337/2015/SEAFI/SOF/MP

(...) verifica-se que os relatrios so feitos com base em
estimativas. Logo, apresentam natureza prospectiva, vale dizer,
abrangem os dados que acontecem ou que devero ocorrer do
momento da sua elaborao at o encerramento do exerccio
financeiro correspondente. Em outras palavras, a sua finalidade
a de apurar a realizao e antever e projetar as arrecadaes e
dispndios com despesas obrigatrias futuras de forma a
cumprir a meta de resultado primrio.
Nesse cenrio, cumpre destacar que a referida anlise abrange,
como no poderia deixar de ser, as modificaes legislativas com
grande probabilidade de aprovao, notadamente aquelas que
alteram receitas, despesas ou a meta de resultado primrio. A
excluso desses dados implicaria, necessariamente, na completa
descaracterizao do relatrio, uma vez que deixaria de retratar
com preciso as projees aptas a influenciar no resultado das
contas pblicas.
Assim, no prever no relatrio um projeto de aumento de gastos
obrigatrios ou um outro que os diminua ou ainda um que altere a
Meta Fiscal, carrega a mesma insensatez quanto elaborao de
um instrumento cuja funo de previso de um cenrio mais
provvel.
(...)

247

De exposto, possvel compreender o contexto em que foi

elaborado o Decreto n. 8.496, de 30 de julho de 2015: queda da
atividade econmica, meta de resultado primrio fixada na lei
de diretrizes oramentrias dissonante da realidade, projeto
de alterao da referida lei enviado ao Congresso Nacional a
fim de adequ-la realidade econmica. (grifo nosso)

Ocorre que o prprio TCU havia firmado, na oportunidade de

apreciao das Contas do Governo da Repblica de 2009, claro
posicionamento no sentido da possibilidade de utilizao nas avaliaes
bimestrais de meta projetada, com base em Projeto de Lei encaminhado
ao Legislativo propondo a alterao da meta de resultado primrio. Foi
esta a deciso:

O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o

Projeto de Lei (PLN n 15, de 2009) que propunha reduo
da meta para 1,4% do PIB para o Governo Central e 0,20%
do PIB para as Empresas Estatais, sendo proposta a excluso
do grupo Petrobras da apurao do resultado fiscal do setor
pblico. Tais parmetros passaram a ser adotados nas
reavaliaes bimestrais mesmo antes da aprovao do
Congresso Nacional, o que veio a ocorrer em 9/10/2009,
quando da promulgao da Lei n 12.053/2009. (p. 80)
Aps a anlise da realizao e da nova projeo dos itens at
o final do ano, combinada com a alterao das metas fiscais
propostas ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo,
constatou-se a possibilidade de ampliao dos limites de
empenho e movimentao financeira em R$ 9,1 bilhes em
relao avaliao anterior, nos termos do 1 do art. 9 da
LRF. (Relatrio e Parecer Prvio das Contas da Unio para o
exerccio de 2001, pgs. 80 e 82, grifos nossos). A anlise
conduz concluso de que o Poder Executivo Federal
observou os princpios fundamentais de contabilidade

248

aplicados administrao pblica, que os balanos

demonstram adequadamente as posies financeira,
oramentria e patrimonial da Unio em 31 de dezembro de
2009, e que foram respeitados os parmetros e limites
definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.134

No entanto, no foi s o Tribunal de Contas da Unio que avaliou

e avalizou o procedimento adotado pelo executivo em 2009. A

prpria

Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), ao

analisar o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas, referente ao
segundo bimestre de 2009, se pronunciou sobre a Mensagem n 49, de 2009 CN (n 340, na origem) que encaminhou ao Congresso Nacional o Relatrio
de Avaliao de Receitas e Despesas, referente ao segundo bimestre de 2009".
O relator, Senador Ccero Lucena, PSDB/PB, analisou a gesto fiscal de 2009
e firmou em seu parecer (Parecer no 66 de 2009-CN) que a CMO:
(...) tome conhecimento da Mensagem n 49/2009-CN e dos
demais documentos que compem este processo, e determine
o seu arquivamento. Seu parecer foi aprovado por
unanimidade em 16 de setembro de 2009.

No parecer, que foi arquivado sem sequer mandar qualquer

informe ou exigncia de mudana de conduta, o Senador deixa claro que o
Poder Executivo j utilizou para elaborao do relatrio a meta fiscal proposta
no PLN n 15, de 2009, mesmo antes de sua aprovao, como fica ntido no
trecho abaixo:
134

Tpico 8. Concluso Pg. 421

249

"Em 14 de maio de 2009, por meio da Mensagem n 326, de

14.05.09 - origem, o Poder Executivo encaminhou ao
Congresso Nacional projeto de lei (PLN 15, de 2009) com
o objetivo de reduzir para 1,60% a meta de resultado primrio
do governo federal. Pela proposta. caberia aos Oramentos
Fiscal e da Seguridade Social a meta de 1,40% do PIB, e
para o Programa de Dispndio Global das Empresas Estatais
Federais, 0,20% do PIB. Os governos regionais seriam
responsveis, agora, pela meta de 0,90% do PIB. Com isso,
no consolidado do setor pblico, a meta de resultado
primrio passaria a 2,50% do PIB, em vez dos atuais 3,80%
do PIB, com reduo de 1,30% do PIB.
De acordo com a mensagem n 49 de 2009-Cf\J, o Relatrio
de .., avaliao de Receitas e Despesa do 2 bimestre j leva
em considerao os efeitos do referido projeto de lei, que
altera as metas de resultado primrio constantes do art. 2 e do
Anexo IV da LDO 2009.
A reduo momentnea da meta para 2009 tem por objetivo a
prtica de uma poltica fiscal anticclica, de forma a
compensar, em parte, os efeitos negativos da contrao
econmica derivada do agravamento da crise financeira
internacional. Segundo o Executivo, a reduo na relao
dvida/PIB obtida no perodo recente, somada perspectiva de
queda nas taxas de juros, possibilitou projetar a continuidade
do declnio dessa relao mesmo com metas fiscais menores."

Em 2014, quando tambm houve necessidade de alterao da

meta, o relator do PLN n 36, de 2014, na CMO, o Senador Romero Juc,
discorreu sobre a necessidade de alterao da meta ao longo daquele exerccio,
ressaltando inclusive que decorria de medidas adotadas no Congresso
Nacional, com vistas a retomar o crescimento econmico. Em suas
palavras135:
135

Disponvel em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1287312&filename=RRL+1+CMO
+%3D%3E+PLN+36/2014+CN Acessado em: 28 de abril de 2016.

250

Diferentemente do que alguns insistem em afirmar, a meta

de resultado primrio no imutvel ou rgida. Suas funes
precpuas so outras. De um lado, a meta serve para
coordenar as expectativas dos agentes econmicos. Oferece
uma viso clara e abrangente do estado geral das finanas
pblicas e de sua trajetria, especialmente em face da
execuo dos oramentos e da poltica fiscal. Do outro lado,
torna a matria financeira passvel de discusso pblica e
formal permanente. Fix-la, tanto quanto alter-la, tem o
propsito bsico de trazer ao conhecimento e ao debate
pblico as consequncias de todo o conjunto de
decises adotadas no campo econmico e fora dele.
Portanto, a alterao da meta de resultado primrio
afigura-se, antes de tudo, consequncia de todas as
decises que j adotamos ao longo deste e dos ltimos dois
ou trs exerccios financeiros. Decorre das desoneraes
tributrias, a maior parte das quais aprovamos em
medidas de cunho legal. Foram desoneraes no campo
previdencirio trabalhista, na rea de combustveis, com o
propsito de reduzir o custo da cesta bsica, com o objetivo
de incentivar a produo, para estimular o crdito e para
"alavancar" os investimentos. Decorre, tambm, da execuo
das programaes oramentrias que aprovamos em medidas
provisrias e projetos de crditos adicionais. Deriva dos
inmeros programas de investimentos, das transferncias de
recurso a estados, ao Distrito Federal e a municpios, das
polticas
sociais do governo, especialmente daquelas
voltadas redistribuio da renda, assim como das
incontveis programaes de carter obrigatrio, tanto quanto
discricionrio .
Gostaramos que os resultados, notadamente os econmicos,
tivessem sido mais auspiciosos. Que, hoje, no estivssemos,
aqui, discutindo a moderao ou a reduo da meta, mas, sim,
a sua confirmao ou, mesmo, ampliao. No podemos,
entretanto, desconhecer que nossas dificuldades
econmicas internas tm razes profundas no exterior.
Que dificuldades como as atuais j enfrentamos inmeras
vezes, quase sempre ao custo da deteriorao de nossos
indicadores econmicos mais bsicos.

251

Se for fato, portanto, que a economia no tem respondido

altura de todos os estmulos que lhe temos dado, no ser
menos evidente a constatao de que no lograremos cumprir
a meta de resultado primrio da forma corno se encontra,
hoje, fixada. Essa constatao, entretanto, no nos impede de
imaginar que as medidas de estmulo adotadas pelo
governo, a despeito de seu custo econmico, podem ter
cumprido, sim, importante funo anticclica, inclusive
evitando desdobramentos adversos noutras esferas, corno
a rpida deteriorao dos indicadores sociais do pas.
Por isso, posicionamo-nos favoravelmente ao PLN
36/2014."

Sobre o tema da alterao da meta fiscal no decorrer do ano,

devemos ainda mencionar o bem posto parecer do Senador Acir Gurgacz,
relator das Contas de 2014 na Comisso Mista de Oramento e Finanas do
Congresso Nacional. Afirmou-se que:
evidente que a lei no cobra o impossvel do gestor!
A conduta esperada da administrao deve ser a que melhor
proteja a coisa pblica. Se em dado momento. embora se
evidencie necessria. a conteno dos gastos no resultar
possvel. seja porque no h programao discricionria
suficiente, seja porque a conteno permite presumir seja
mais danosa ao errio que o efetivo pagamento. o
contingenciamento deve ser evitado.
Por isso, a LDO 2014 o exige apenas em caso de
"necessidade.
Em razo dessa concluso. Constata-se inclusive excesso de
zelo no comportamento do Poder Executivo, quando
prope alterao da meta de supervit ao Congresso

252

Nacional. Mesmo quando disponvel slida fundamentao a

justificar as razes que impedem o alcance da meta fixada.

preciso, pois, deixar claro que a alterao da meta fiscal, por

meio de proposio legislativa, absolutamente natural em um sistema de
metas sujeito a relevante grau de impreviso imposto pela prpria dinmica
das relaes econmicas.

4.1.6.2 - A necessidade de alterao da meta em 2015 queda da receita

Em 22 de julho de 2015, o Poder executivo encaminhou ao
Congresso Nacional o PLN n 5, de 2015 para alterar os dispositivos
referentes meta oramentria prevista para 2015 na LDO 2015, Lei n
13.080, de 2015. Na exposio de motivos que acompanhou a proposta
legislativa, os Ministros da Fazenda e Planejamento deixaram claro que a
necessidade de alterao da meta, decorria de uma reviso na previso de
crescimento da economia brasileira para o ano de 2015 que afetou as receitas
oramentrias, tornando necessrio garantir espao fiscal adicional para a
realizao das despesas obrigatrias e preservar o funcionamento bsico dos
servios pblicos e investimentos essencias. Mesmo todo o esforo fiscal
empreendido no foi suficiente para a realizao da meta de supervit
primrio para o setor pblico no financeiro consolidado estabelecida na Lei
de Diretrizes Oramentria.
A reviso da meta fiscal foi associada adoo de medidas de
natureza tributria e de novo contingenciamento de despesas, de forma a
garantir a continuidade do ajuste fiscal em curso.

253

Ficou evidenciado, assim, na exposio de motivos, a rpida

reverso dos parmetros macroeconmicos que propiciaram uma queda na
previso de receita, tornando impossvel, naquele momento a obteno da
meta aprovada na LDO.
Para se observar esta rpida mudana de parmetros, podemos
observar abaixo as mudanas na projeo, feita por consultorias especializadas
independentes para o crescimento real do PIB de 2015, desde a aprovao da
LDO, at o fechamento do ano:
Projeo Boletim Focus Crescimento real do PIB de 2015
Mediana das Expectativas Perodo de 01/12/2014 a 01/03/2016
Data
01/12/2014
02/03/2015
04/05/2015
01/07/2015
01/09/2015
31/12/2015
01/03/2016

variao %
0,76
-0,62
-1,19
-1,50
-2,31
-3,71
-3,82

A leitura apresentada na exposio de motivos do PLN n 5, de

2015 foi confirmada ao final do ano. A queda da receita lquida efetivamente
observada foi de R$ 180 bilhes em relao ao previsto na LOA e de R$ 115
bilhes a menos do que o previsto no primeiro relatrio de 2015.
No caso da despesa, o valor final foi inferior ao previsto na
LOA. Disto se deduz, conforme j exposto, que no houve aumento da
despesa alm do aprovado no Congresso. O contingenciamento nas
despesas discricionrias foi compensado por um aumento das despesas
obrigatrias. A queda da despesa s no foi maior porque a aprovao da nova

254

meta fiscal ao final do ano viabilizou um aumento dos gastos permitindo o

pagamento dos passivos apontados pelo TCU136.
Portanto, a queda da receita em relao ao previsto foi decorrente,
basicamente, das mudanas nos parmetros econmicos estimados tanto pelo
governo quanto pelo mercado.

4.1.6.3 - A impossibilidade de um contingenciamento maior em 2015

Nesta parte, por ser absolutamente esclarecedora, cumpre que
venhamos a reproduzir os principais argumentos da nota tcnica conjunta das
reas responsveis no governo federal pela gesto fiscal (STN e SOF - Nota
Tcnica Conjunta SOF-STN n 1/2015 de 23 de outubro de 2015).
At 16/7/2015, data da anlise para fins de elaborao do
Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 3 Bimestre de
2015, no Poder Executivo j tinham sido empenhadas despesas na ordem de
R$ 149.151,0 milhes, conforme demonstrado no quadro abaixo:
Classificao

Empenhado at 16/07
(R$ milhes)
Programa de Acelerao do Crescimento 16.785,9
PAC
Despesas Obrigatrias (com controle de
92.075,3
fluxo)
Emendas Parlamentares Impositivas
0,0
Demais Despesas
40.289,8
Total
149.151,0

136

255

Restringindo-se s despesas contingenciveis do Poder Executivo,

o limite disponvel para novo contingenciamento passou a ser de R$ 63.148,8
milhes, conforme detalhado na tabela abaixo:
Classificao
Programa de Acelerao do Crescimento PAC
Emendas Parlamentares Impositivas
Demais Despesas
Total

Limite Disponvel
(R$ milhes)
22.504,7
4.933,1
35.711,0
63.148,8

No entanto, os R$ 63.148,8 milhes no representam a

possibilidade mxima de contingenciamento, pois deles devem-se deduzir os
valores necessrios para se atingir o mnimo constitucional da Sade e da
Educao. Com isso, a possibilidade mxima de contingenciamento aquele
momento seria de R$ 59.515,4 milhes.
No Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 3
Bimestre de 2015, foi apurado um decrscimo da projeo das receitas
primrias de R$ 46.683 milhes em comparao com a estimativa do 2
bimestre. Por sua vez, verificou-se um aumento das despesas de carter
obrigatrio de R$ 11.364 milhes. A queda da receita somada ao aumento da
despesa obrigatria levaria a novo contingenciamento de R$ 58.048,0 milhes,
sendo R$ 57.200,5 milhes em despesas discricionrias do Poder Executivo e
R$ 847,5 milhes em despesas discricionrias dos demais poderes.
Diante dessas circunstncias, o contingenciamento de R$ 57.200,5
em programaes do Poder Executivo representaria uma conteno de 96,11%
dos recursos disponveis, em meados do stimo ms do ano, o que implicaria
na interrupo das atividades de todos os rgos federais em 2015, pois os

256

rgos teriam suas dotaes, classificadas como despesas discricionrias,

contingenciadas em sua quase totalidade.
Em 2015, at julho, j havia sido contingenciado cerca de 40%
das despesas que compreendem as despesas contingenciveis. Historicamente,
trata-se do maior contingenciamento j implementado, cerca de 1,22% do PIB.

4.1.7 - O PRINCPIO DA ANUALIDADE DO ORAMENTO E O

CUMPRIMENTO DA META

Ainda que a base da denncia tivesse nexo com o suposto

descumprimento da meta, o que exige um grau de benevolncia com os mais
crassos equvocos tcnico-jurdicos, preciso que se diga clara e
cristalinamente que o governo da Sra. Presidenta Dilma Rousseff cumpriu a
meta fiscal de 2015. Com isso, cumpriu fielmente a lei oramentria, o que
indica a mais absoluta atipicidade da conduta que pretendem os denunciantes
imputar Sra. Presidenta da Repblica.
Foi o prprio Congresso Nacional, por meio do regular processo
legislativo, na oportunidade em que aprovou o PLN n 5, de 2015, que, ao
alterar a prpria meta fiscal, reconheceu qualquer possibilidade de
acolhimento da tese sustentada na denncia.
No h possibilidade de interpretao do regime de metas
dissociado da noo de anualidade oramentria. Pelo princpio da anualidade
oramentria a meta e o seu atingimento s podem ser revelados no dia de
encerramento do exerccio fiscal, qual seja 31 de dezembro de 2015.

257

O princpio da anualidade tem como fundamentos constitucionais

os arts. 48, II, 165, III e 5 e 166, da nossa Constituio Federal. De acordo
com este princpio, as previses de receita e despesa devem referir-se sempre
a um perodo limitado de tempo. Por bvio, ao perodo de vigncia do
oramento, denominado exerccio financeiro, que, conforme dispe o art. 34
da Lei n 4.320, de 1964, coincide com o ano civil, a saber: vai 1 de janeiro a
31 de dezembro.
A aferio do cumprimento efetivo da meta de resultado primrio,
em obedincia ao princpio da anualidade oramentria, desenha-se plausvel
somente aps o trmino do exerccio financeiro correspondente, no sendo
autorizado, portanto, abrevi-la, sob pena de manifesta violao ao referido
princpio constitucional.
Independentemente disso, nem mesmo o descumprimento da
meta fiscal seria razo suficiente para a configurao de crime de
responsabilidade, conforme pretendido no caso. Afinal, a prpria natureza da
meta - norma de natureza programtica - impe sua observncia conforme as
circunstncias do caso.
O descumprimento da meta, per se, jamais poderia ser a justa
causa para a efetiva ocorrncia de crime de responsabilidade, na forma da
nossa legislao em vigor.

4.1.8 - A BOA-F EXPLCITA NA CONDUO DOS ATOS - O

HISTRICO DE ATUAO DA ADMINISTRAO FEDERAL

258

 importante observar que a edio de decretos de crdito

suplementar sempre foi praticada em exerccios anteriores sem ser
considerada irregular pelo Tribunal de Contas da Unio. Nestes anos, as
contas da Presidncia da Repblica sempre foram aprovadas pelo Tribunal de
Contas da Unio.
Em 2015, ou seja, depois quinze anos da entrada em vigor da
referida Lei Complementar, a Corte de Contas, por meio do Acrdo n.
2461/2015-TCU-Plenrio, considerou, pela primeira vez ao longo desses anos,
irregular a edio dos decretos que abriram crditos suplementares, com
fundamento de que eram incompatveis com a obteno da meta fiscal, o que
ensejou a recomendao pela rejeio das contas.

4.1.8.1 - OS PRECEDENTES DOS DECRETOS DE CRDITO

SUPLEMENTAR EM 2001 E 2009
Ocorre, entretanto, que essa postura, como dito, contrariou o
entendimento at ento consolidado no mbito do prprio Tribunal quando do
exame de casos similares, como os ocorridos nos exerccios de 2001 e 2009.
Nesses anos, os Presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz
Incio Lula da Silva, editaram, respectivamente, decretos de crdito
suplementar tendo como fonte supervit financeiro do exerccio anterior ou
excesso de arrecadao em situaes anlogas ao que foi feito no presente
exerccio, ou seja, durante a tramitao de alterao legislativa da meta fiscal
no Congresso Nacional. Nesses dois momentos, o TCU, ao examinar as contas
correspondentes, no fez qualquer ressalva em relao referida prtica.

259

Em 2001, o Presidente Fernando Henrique alterou a meta

originalmente estabelecida pela Medida Provisria no 2.121-40, de 23 de
fevereiro de 2001, reduzindo o valor da meta e incluindo uma possibilidade de
compensao entre o oramento da Unio e o resultado das estatais. Essa
medida provisria que j era a reedio de outra anterior, foi convertida na Lei
n 10.210, de 23 de maro de 2001.
J no relatrio do 1o quadrimestre trajetria da meta do
oramento fiscal e da seguridade era conflitante com a obteno da meta
estabelecida e j alterada por MP. Considerando apenas o perodo em que a
Medida Provisria entrou em vigor e o final do exerccio, foram editados
decretos de abertura de crditos suplementar, conta de supervit financeiro
do exerccio anterior ou de excesso de arrecadao, no valor total de R$ 4,4
bilhes.
Cabe destacar que, em todo o exerccio financeiro, foram editados
101 Decretos de crdito suplementar, dos quais 27 utilizaram como fonte de
recursos para o crdito, o excesso de arrecadao ou supervit financeiro.
Considerando-se apenas o perodo aps a publicao da referida Medida
Provisria foram editados 20 decretos.
Registre-se que a avaliao do TCU sobre a abertura dos referidos
crditos no mencionou qualquer irregularidade sobre os Decretos
correspondentes, conforme se depreende da leitura da seguinte passagem
extrada do Relatrio e Parecer Prvio das Constas da Unio referentes ao
exerccio de 2001:
Verificou-se que mais de 60% do nmero de crditos
adicionais abertos ou reabertos para o exerccio em exame

260

concentram-se no ltimo ms do exerccio, caracterizando a

reincidncia de procedimento sobre o qual tem este Tribunal
se manifestado em seus relatrios e pareceres relativos s
contas governamentais dos ltimos exerccios, no sentido de
que seja aperfeioado o planejamento oramentrio.137
(grifos nossos)

As Contas de 2001 foram consideradas regulares, no havendo

qualquer ressalva sobre os aludidos crditos, mesmo no tendo a
Administrao Direta cumprido a meta fiscal, que havia sido reduzida ao
longo do ano pelo prprio Governo por meio de Medida Provisria.
A nica observao feita pelo TCU, naquele momento, foi a de
solicitar o aperfeioamento do planejamento oramentrio em relao
concentrao de crditos ao final do exerccio, conforme transcrito
anteriormente.
Em 2009, o Congresso discutiu a reduo da meta de supervit
entre 15 de maio e 08 de outubro. O Poder Executivo encaminhou ao
Congresso Nacional o Projeto de Lei (PLN n 15, de 2009) que propunha
reduo da meta para 1,4% do PIB para o Governo Central e 0,20% do PIB
para as Empresas Estatais, sendo proposta a excluso do grupo Petrobras da
apurao do resultado fiscal do setor pblico.
Tais parmetros passaram a ser adotados nas reavaliaes
bimestrais mesmo antes da aprovao do Congresso Nacional, o que veio a
ocorrer em 9/10/2009, quando da promulgao da Lei n 12.053, de 2009.

137

Relatrio e Parecer Prvio das Contas da Unio para o exerccio de 2001, pg. 121

261

Durante esse perodo, foram publicados 32 Decretos de abertura

de crdito suplementar, sendo que 4 destes conta de R$1,9 bilho de
supervit do exerccio anterior.
Inclusive, naquele ano, um dos beneficirios desses crditos foi o
prprio Tribunal de Contas da Unio (Decreto s/ n 12.108). O quadro a seguir
tambm ilustra a afirmao.
Ao examinar novamente a regularidade dessa prtica, o TCU,
recorrendo ao seu tradicional entendimento sobre a matria, no fez qualquer
ressalva sobre os crditos suplementares abertos, por meio de decreto, na
gesto

do

Presidente

Lus

Incio

Lula

da

Silva.

4.1.8.2 - A MUDANA DE INTERPRETAO DO TCU APS A

EDIO DOS DECRETOS QUESTIONADOS
Os decretos foram editados em 27 de julho e 20 de agosto,
enquanto o novo entendimento do TCU, quando houve a radical mudana de
interpretao, s ocorreu com a supervenincia do Acrdo n 2461/2015TCU-Plenrio, em 07 de outubro de 2015.
importante observar que o relatrio preliminar do TCU relativo
s contas de 2014, de autoria do Ministro relator, apresentado 17 de junho de
2015, no apontava esta irregularidade. O relatrio preliminar apresentado
continha treze questionamentos, mas nenhum referente aos Decretos de
Crdito Suplementar, como pode ser visto nos questionamentos abaixo:

1- Omisso de dvidas da Unio com o Banco do Brasil,

BNDES e FGTS nas estatsticas da dvida pblica de 2014;

262

2 - Adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal

Unio para despesas dos programas Bolsa Famlia, SeguroDesemprego e Abono Salarial nos exerccios de 2013 e 2014.
So as "pedaladas fiscais": a Caixa fez pagamentos de
programas sociais e no recebeu, no prazo certo, o repasse do
governo, o que configura um emprstimo. Tal operao
proibida pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
3 - Adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para
despesas do Programa Minha Casa, Minha Vida nos exerccios
de 2010 a 2014. Tambm so "pedaladas".
4 - Adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
despesas do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI) nos exerccios de 2010 a
2014. Este outro exemplo de "pedalada fiscal". O BNDES,
que um banco pblico, fez pagamentos para o PSI, que um
programa para estimular a produo, aquisio e exportao de
bens de capital e a inovao. E no recebeu repasses do
governo no tempo certo.
5 - O governo no especificou, no Projeto de Lei de Diretrizes
Oramentrias de 2014, quais so as prioridades de gastos da
administrao pblica federal, com as suas respectivas metas.
6 - A Unio faz o pagamento de dvida contratual junto ao
FGTS sem a devida autorizao oramentria no exerccio de
2014. Antes de serem feitos, todos os gastos do governo
precisam ser aprovados no Congresso.
7 - Estatais gastaram mais do estava previsto no Oramento de
Investimento. Entre elas, esto empresas de energia, a Telebrs;
a empresa Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE)
e a Furnas Centrais Eltricas S.A. Elas executaram recursos
acima do limite autorizado para a fonte de financiamento, seja
ela recursos prprios, recursos para aumento do patrimnio
lquido e operaes de crdito.
8 - Trs estatais ultrapassaram o limite global de dotao, ou
seja, gastaram demais considerando a soma de todas as fontes
de financiamento. So elas: Araucria Nitrogenados S.A.,
Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Transmissora

263

Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE);

9 - A Unio deixou de cortar despesas, conforme previsto no
Decreto 8.367/2014. A economia deveria ter sido de pelo
menos R$ 28,54 bilhes.
10 - O governo liberou recursos (na execuo oramentria de
2014) para influir na votao do Projeto de Lei PLN 36/2014,
que mudou a meta fiscal prevista para o ano passado. Com as
contas no vermelho, o governo enviou ao Congresso um
projeto de lei para no descumprir uma meta de supervit
primrio (a economia feita para pagar parte dos juros da dvida
pblica) ela passou de R$ 116 bilhes para R$ 10,1 bilhes.
11 - Foi feita uma inscrio irregular em restos a pagar (os
valores j empenhados de anos anteriores e que no foram
executados) de R$ 1,367 bilho. O montante referente a
despesas do Programa Minha, Casa Minha Vida no exerccio
de 2014;
12 - Omisso de pagamentos da Unio para o Banco do Brasil,
o BNDES e o FGTS nas estatsticas dos resultados fiscais de
2014, o que significa que as maquiagens contbeis citadas nos
primeiros itens, as "pedaladas fiscais", foram feitas para
melhorar os resultados do supervit primrio naquele ano.
13 - Existncia de distores em parte significativa das
informaes sobre indicadores e metas previstos no Plano
Plurianual 2012-2015.

A nova posio do TCU, em que incorporou, pela primeira vez, o

questionamento quanto aos decretos de crdito editados em 2014 no perodo
de alterao legislativa da meta, s surgiu depois da expedio dos Decretos,
em 07 de outubro de 2015.
Houve, portanto, clara guinada na interpretao do TCU. Neste
sentido, o Relatrio pretende aplicar interpretao nova a fatos pretritos, o
264

que seria aplicao retroativa vedada pela Constituio, ainda mais para
caracterizar crime de responsabilidade.
Novamente fica aqui evidenciada a ausncia de qualquer conduta
dolosa da Exma. Sra. Presidenta da Repblica. Nem mesmo imprudncia,
negligncia ou impercia pode ser demonstrada pelo relatrio.

4.1.8.3 - A mudana de conduta da Administrao Federal aps nova

interpretao
To logo teve cincia da nova interpretao, o poder Executivo
alterou os seus procedimentos. Deve-se, ainda, destacar que um dos
primeiros rgos a passar pelo novo procedimento de abertura de crdito
suplementar foi, inclusive, o prprio TCU, que solicitou a edio de um
decreto de crditos suplementares para si e teve que refazer o pedido, na
medida em que a Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do
Planejamento decidiu adotar o procedimento indicado no Acrdo.
E quanto execuo financeira, a demonstrao da total aderncia
do comportamento dos gestores e, em especial, da Presidncia da Repblica,
s prescries emanadas do TCU, deu-se pela edio do Decreto de
contingenciamento de n 8.580, de 27 de novembro de 2015. Ou seja, a
Presidncia da Repblica, formalmente, ciente da nova compreenso do TCU
sobre a necessidade de observncia da meta efetivamente vigente, imps o
contingenciamento de todo o limite disponvel para execuo financeira das
despesas discricionrias dos Ministrios, tudo a revelar extrema cautela fiscal.

265

Apenas no dia 3 de dezembro de 2015, aps a alterao da meta

fiscal com a sano da Lei n 13.199, de 3 de dezembro de 2015, foi realizado
o chamado descontingenciamento por meio do Decreto n 8.581, de mesma
data.
No h dvida, portanto, que houve completa observncia, no
exerccio de 2015, das determinaes do TCU.
A admisso da denncia, ao atribuir efeito retroativo com reflexos
jurdico-penais ao novo entendimento do TCU, classificando como ilegais
decretos editados antes mesmo que tal deciso fosse proferida, viola
frontalmente o princpio da legalidade - enquanto proteo segurana
jurdica e o da culpabilidade - ao pretender imputar presidenta a
responsabilidade por uma conduta previamente no considerada ilcita.

4.1.9 - A EQUIVOCADA TEORIA LANADA PELO RELATOR SENADOR

ANTNIO ANASTASIA UMA META ORAMENTRIA

O Relator sugere um novo conceito de meta fiscal, sem amparo

em qualquer lei ou definio previamente conhecida. Ele criou uma
contextualizao de cenrio fiscal declinante e associou os atos relatados na
denncia como responsveis pela situao fiscal na qual o Pas se encontra,
mencionando, apenas de forma lateral, a piora no quadro macroeconmico e a
queda acentuada da receita, como relatado acima.
To grave quanto a falsa associao relatada foi construir um
relatrio que apresenta sociedade brasileira novas teses sobre direito
financeiro e a contabilidade pblica, sem fazer uma discusso da suposta
266

violao patente da Lei Oramentria. O Relatrio apenas cria um novo

conceito e demonstra que, dentro deste novo conceito, a abertura de crditos
no estaria autorizada na LOA.
A fragilidade do relatrio tamanha que a descrio inicial sobre
os comandos da LRF parecem estar alinhadas com a prpria defesa, conforme
se constata da anlise dos trechos a seguir:
"As metas de resultados fiscais fixadas na LDO, e que devem
ser observadas pela LOA, so de elevada importncia para o
exame desta denncia, tendo em vista que, no tocante
abertura de crditos oramentrios suplementares por decreto
presidencial, os indcios de crimes de responsabilidade dizem
respeito, justamente, a suposta inobservncia da meta fiscal
que suportaria a abertura desses crditos.
Relativamente a esse quesito, ressalta-se que a LRF no se
limitou a exigir o estabelecimento de metas anuais. (...) a lei
exige que as metas de resultado primrio, conquanto
sejam fixadas em bases anuais, sejam monitoradas ao
longo do ano mediante pontos de controle bimestrais e
quadrimestrais."

Conforme se v, o Relatrio cita trecho da LRF afirmando

que as metas so anuais, como afirma a defesa e apenas monitoradas ao
longo do ano por diferentes relatrios. Em razo deste monitoramento e
tambm da avaliao sobre o cumprimento da meta, existem alguns relatrios
fiscais publicados durante o anto, com objetivos distintos, a saber:

267

a) Relatrio de avaliao das receitas e despesas primrias Relatrio Bimestral - publicado em atendimento ao caput do art. 9o da
LRF
Este relatrio prospectivo de monitoramento da compatibilidade
entre a execuo oramentria e financeira e a meta de supervit primrio
prevista na LDO. publicado bimestralmente para avaliar se a realizao da
receita e das despesas obrigatrias poder comportar o cumprimento da meta.
um relatrio prospectivo no qual o Poder Executivo apura a
necessidade de limitao de empenho e movimentao financeira da
Unio, comunicando aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio
Pblico, que por ato prprio promovem a limitao segundo os critrios
estabelecidos pela LDO.
Nas palavras do Relator Anastasia:
"Em adio, dispe que, se for verificado, ao final de um
bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento da meta de resultado primrio, torna-se
necessria

limitao

de

empenho,

ou

contingenciamento de despesas."

b) Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais

- Relatrio Quadrimestral preparado em obedincia LRF (art. 9,
4)
um relatrio retrospectivo avalia o cumprimentos de metas
intermedirias definidas no prprio decreto que define a programao
financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso publicado
no prazo de at 30 dias aps a publicao da LOA. O Poder Executivo deve
268

demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais quadrimestrais, em

audincia pblica, at o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, na
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso
Nacional.
Nas palavras do Relator:
"Alm disso, para conferir robustez accountability do
processo de alcance de metas fiscais, a LRF ainda exige que o
Poder Executivo federal demonstre e avalie o cumprimento
das metas fiscais de cada quadrimestre perante o Congresso
Nacional."

Na sequencia, o autor cria a sua tese de que o resultado primrio

deve ser observado em duas dimenses, sem qualquer respaldo na LRF:
" com base nesses pontos de controle que se pode apurar,
por exemplo, se h ou no espao fiscal para a ampliao de
despesas por meio de crdito oramentrio adicional, valendo
destacar

que

os

resultados

primrios

devem

ser

observados em duas dimenses: na da execuo e na das

autorizaes oramentrias."

Ele tambm conceitua essas duas dimenses criadas:

"A diferena, to somente, que no plano da execuo se
apura o resultado realizado, enquanto

no da lei

oramentria se respeita o resultado programado,

devendo, assim, estimar receitas e fixar despesas de forma
compatvel com a meta estipulada pela LDO."

269

O relator afirma que a existncia de resultados primrios em duas

dimenses o aspecto nuclear para o entendimento da parte da denncia
concernente abertura de crditos suplementares por decreto
presidencial.
Esse conceito de resultado fiscal da lei oramentria parece
estranho, uma vez que a LRF traz os comandos explcitos na Seo IV que
trata de execuo oramentria e do cumprimento da meta.
No art. 8 h uma regra para elaborar a programao financeira
at 30 dias aps a publicao dos oramentos e, no 9, traz o comando para a
avaliao bimestral do comportamento da receita, para que haja a definio da
possibilidade efetiva de gasto diante da efetiva realizao da receita. Ambos se
materializam por meio de um decreto de possvel contingenciamento,
definindo os limites efetivos de gastos.
No h na LRF qualquer referncia necessidade de meta fiscal
no plano das autorizaes oramentrias, como a que sugere o Relator. A LRF
muito clara em definir que o cumprimento da meta ocorre no plano da
execuo financeira por meio de um decreto de contingenciamento.
Assim, qualquer ampliao da dotao oramentria, por si s,
no ter o efeito de afetar o resultado fiscal, s podendo ser executada at o
limite definido pelo decreto de contingenciamento.
Toda a tese do relatrio concernente aos decretos est baseada na
existncia de uma nova dimenso para a avaliao do resultado fiscal, que no
consta da LRF, que a meta fiscal no plano da autorizao oramentria.
270

Os argumentos para esta tese so os seguintes:

Importante observar que a observncia da meta fiscal no se
d apenas durante a execuo financeira dos oramentos. A
meta fiscal de cada exerccio tambm deve ser obedecida
no plano das autorizaes oramentrias. Sendo assim,
enquanto a meta de resultado primrio fixada pela LDO no
for alterada, as modificaes oramentrias no devem
prejudicar o resultado obtido pela diferena entre receitas e
despesas primrias previstas na LOA138.
que tal anlise exige que se confrontem as origens e
destinos dos recursos desses crditos, pois, para que
tenham o efeito de ampliar o dficit primrio no mbito
da LOA, necessrio, em primeiro lugar, que tenham
como destino o acrscimo de despesas primrias. Afinal, o
resultado primrio apurado pela diferena entre receitas
primrias e despesas primrias139
Em complemento, devem ser examinadas as origens dos
recursos utilizados para a abertura desses crditos, a fim
de se identificar quais situaes efetivamente implicam
aumento lquido de dficit primrio. Afinal, se determinada
despesa primria autorizada for neutralizada, por exemplo,
pela anulao de outra despesa primria, ento o crdito no
ter efeito deficitrio.140
Passo, portanto, anlise dos efeitos fiscais resultantes da
combinao entre as origens e destinos desses crditos
suplementares, cabendo ressaltar, desde j, que despesas
138

Pgs. 82-83

139

Pg. 89

140

Pg. 90

271

primrias custeadas por supervit financeiro (apurado em

balano patrimonial do exerccio anterior) sempre tm efeito
primrio negativo, enquanto o excesso de arrecadao
representa origem questionvel a depender do contexto
fiscal a ele subjacente.141
(...)
Vale esclarecer que, neste contexto, quando se fala em
impacto fiscal, este deve ser tomado no sentido de efeito
provocado no plano das autorizaes oramentrias, e no
no da execuo financeira.142
A previso relativa (...) utilizao do supervit financeiro,
diz respeito (...) a origem no primria de recursos. Sendo
assim, se o supervit financeiro for utilizado para o
financiamento de despesa primria, provoca-se impacto
fiscal

negativo

e,

desse

modo,

pode

caracterizar

transgresso ao art. 4 da LOA.

de suma relevncia esclarecer, contudo, que no se est a
discutir a legitimidade da utilizao do supervit
financeiro para a abertura de crditos adicionais em
geral. O que se est a avaliar, na realidade, uma situao
em particular, qual seja, a hiptese de o supervit
financeiro ser utilizado para financiar despesa primria.
E, mesmo nesse caso, por bvio, no se sustenta, nem se
sugere, que tal hiptese seja legalmente vedada. Pretendese demonstrar, to somente, que essa situao, vista
isoladamente, resulta na ampliao do dficit primrio. Da a
afirmar que essa consequncia pode ou no configurar
141

Idem

142

Pg. 91

272

transgresso a dispositivo de lei oramentria, tal como o

art. 4 da LOA, algo que requer, como j ressaltado, a
avaliao do cenrio fiscal vigente poca de abertura de
cada crdito oramentrio adicional.

A consequncia bvia de sua tese tornaria alguns dispositivos da

prpria LOA e da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 (Lei Geral de
Finanas Pblicas) incompatveis com a meta fiscal e, portanto, com a LRF. O
autor, para validar a sua tese e tentar disfarar essa incoerncia, prope uma
confusa ligao da meta no plano da autorizao com a situao fiscal
efetivamente observada. Assim, o critrio para averiguao do resultado fiscal
apurado no plano meramente das autorizaes oramentrias passaria a ser a
prpria execuo financeira. Qual o sentido ento desse conceito de meta
fiscal no plano da autorizao, inventado pelo relator, se o que importa
a execuo financeira?
At aqui, parece que sua inteno apenas dar mais uma
nova interpretao ao art. 4, adicionando mais uma s duas
interpretaes j apresentados no Relatrio do Deputado Jovair Arantes.
Nenhuma dessas trs interpretaes era a vigente nos ltimos 15 anos.
E o relator prossegue no seu argumento:
Por fim, passa-se anlise (...) dos recursos provenientes de
excesso de arrecadao. Neste caso, se o excesso apurado
for relativo a receitas primrias, ento sua utilizao para
o financiamento de despesas primrias, quando da abertura de
crditos oramentrios adicionais, no implica aumento de
dficit primrio. A operao, do ponto de vista do impacto
fiscal primrio, em suma, neutra. O que se deve avaliar,
todavia, como ponto menos trivial de anlise, a forma de

273

apurao de excesso efetivamente disponvel. Essa anlise,

por certo, requer que se avalie o cenrio fiscal subjacente,
consoante j reiteradamente preceituado neste Relatrio, a
fim de se identificar a existncia ou no de espao fiscal
disponvel.
(...)
Considerado o ordenamento jurdico como um todo, parece
mais razovel concluir que s passa a haver efetivo
excesso de arrecadao, para efeito de utilizao como
fonte para a abertura de crditos, quando o desempenho
fiscal exceder a meta em vigor. No caso concreto de 2015,
por exemplo, no havia excesso de arrecadao luz da meta
fiscal vigente. (grifos nossos)

Aqui, novamente, o relator volta anlise da situao fiscal no

plano da execuo financeira para avaliar, no plano meramente da autorizao
oramentria, o impacto dos crditos com recursos oriundos de excesso de
arrecadao.
Em suma, a definio proposta pelo Relator contraria a prpria
LRF. A seo que trata do cumprimento da meta fiscal, art. 8 e 9, deixa claro
o conceito de meta se d no plano da execuo financeira. Exatamente por isso
h a necessidade da publicao do decreto de programao financeira (art. 8
da LRF) e de decretos bimestrais de contingenciamento (art. 9 da LRF)
O artigo 30 da LRF determinou que, a partir de proposta
formulada pelo Poder Executivo, o Poder Legislativo fixaria a metodologia
de apurao dos resultados primrio e nominal. Em agosto de 2000, o Poder

274

Executivo enviou ao Senado Federal uma proposta para a Metodologia de

Clculo do Resultado Fiscal dos Entes da Federao.
Apenas em dezembro de 2007 foi aprovada a Resoluo n 48,
que trata dos limites globais da dvida consolidada e das operaes de crdito
da Unio. Contudo, o normativo no cuidou, e nem outra norma assim o fez,
da Metodologia de Clculo do Resultado Fiscal dos Entes da Federao.
Na ausncia da metodologia prevista na LRF, as LDOs passaram
a determinar que as Mensagens Presidenciais que encaminham ao Congresso
Nacional os Projetos de Lei Oramentria Anual (PLOA) deveriam conter a
metodologia de clculo de todos os itens computados na avaliao das
necessidades de financiamento e a indicao do rgo que apurar os
resultados primrio e nominal, para fins de avaliao do cumprimento das
metas. Desde 2000, as Mensagens de encaminhamento das LOA indicam que
o resultado fiscal ser apurado pela metodologia adotada pelo BCB desde
1991, cujas estatsticas fiscais so amplamente reconhecidas e utilizadas pelos
agentes

econmicos

analistas

especializados

bem

avaliadas

internacionalmente. Na mensagem presidencial do PLOA 2015 consta o

seguinte texto:
Em observncia ao art. 11, inciso IV, do Projeto de Lei de
Diretrizes Oramentrias de 2015 (PLDO-2015), cumpre
ressaltar que o Banco Central do Brasil (Bacen) o
responsvel, ao final do exerccio, pela apurao dos
resultados fiscais para fins de verificao do cumprimento
da meta fixada no Anexo de Metas Fiscais do PLDO-2015.

Desde 2001, a metodologia do BCB destinada apurao dos

resultados fiscais para subsidiar suas decises de poltica monetria, existente
275

desde 1991, passou a ser destinada, tambm, para fins de verificao do

cumprimento da meta. Nem a LRF, nem LDO, nem a LOA alteraram a
metodologia ou a finalidade das estatsticas fiscais elaboradas pelo BCB, que
vm sendo apuradas, de maneira uniforme h mais de 25 (vinte e cinco) anos.
No faz sentido, para o impedimento da Presidente da Repblica, criar um
conceito novo, cuja competncia foi determinada ao Senado Federal, em 2000,
e at hoje no foi cumprida.

4.1.10 - A desproporcionalidade da pena

Ainda que todos os argumentos apresentados acima fossem

refutados, revela-se patente a completa desproporcionalidade da abertura de
processo de impeachment contra a Presidenta da Repblica em ano fiscal em
que atendeu meta de supervit primrio aprovada pelo Congresso Nacional.
Vale apenas mencionar que ainda que o contingenciamento no
fosse o suficiente e a meta tivesse sido descumprida, o que se admite para fins
argumentativos, a desproporcionalidade da punio que se pleiteia neste
processo chega a ser impactante. Isso afirmamos diante do fato de que o
descumprimento s leis que disciplinam as finanas pblicas em nosso pais
qualificada, no como um crime, mas como uma mera infrao administrativa
pelo art. 5 da Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, sendo a multa a
punio cabvel.
Incompreensvel, portanto, que se possa cogitar a perda de
mandato de um Presidente da Repblica com tal fundamento.

276

4.1.11 - SNTESE DOS ARGUMENTOS SOBRE OS DECRETOS DE

ABERTURA DE CRDITO SUPLEMENTAR

A abertura dos crditos suplementares por meio de decreto possui

expressa previso legal e constitucional no havendo que se falar
em qualquer irregularidade nesse tema.
Alm

disso,

essa

suplementao,

frente

ao

maior

contingenciamento da histria, no afeta o atingimento da meta,

j que no significa o gasto de nenhum centavo.
A

abertura

de

crditos

suplementares

para

despesas

discricionrias sequer exps a risco o cumprimento da meta,

porque tais despesas esto condicionadas disponibilidade de
recursos para se concretizar.
A abertura de crditos suplementares para despesas obrigatrias,
estava previamente prevista nos relatrios bimestrais e constitui
estrito cumprimento de dever legal pela Presidenta, sendo
absolutamente inexigvel conduta diversa de sua parte.
A interpretao da compatibilidade da meta prevista no artigo 4 o
da LOA era a mesma at outubro de 201. Est baseada
combinao de diversos dispositivos legais, em especial, os art.
8o e 9o da LRF, 13 do art. 52 da LDO e diversos dispositivos da
LDO que tratam da elaborao do crdito.
As exposies de motivos e pareceres jurdicos de 2001
corroboram que essa interpretao era a vigente desde o incio da
LRF.
277

 Para contestar a interpretao vigente, so formuladas novas teses

tericas sem qualquer respaldo na legislao.
Vale notar que 70% dos montantes questionados nos decretos foi
para o Ministrio da Educao, em respeito uma determinao
do TCU que determinou, em 2008, maior agilidade na abertura de
crdito para as IFES, especialmente com excesso de arrecadao
e supervit financeiros de anos anteriores de receitas prprias e
vinculadas.
No houve leso ao bem jurdico tutelado, uma vez que a
execuo das aes oramentrias suplementadas por esses
crditos foi inferior ao limite aprovado inicialmente na LOA pelo
Congresso.
No h, pois, que se falar em ao dolosa da Presidenta da
Repblica por prtica de atos jurdicos, a partir de solicitaes,
pareceres, e manifestaes jurdicas, expressas em atos
administrativos expedidos, por servidores de rgos tcnicos, e
que se encontram inteiramente ao abrigo da presuno de
legitimidade que envolve todos os atos administrativos em geral.
A mudana de interpretao do TCU s ocorreu quase dois meses
aps a publicao dos decretos questionados, que so idnticos
aos praticados em 2001 e 2009.
A compreenso sobre a possibilidade de a Administrao atuar
considerando a proposta de meta enviada ao Congresso sempre
contou com o respaldo de precedentes do TCU. No se pode

278

admitir a aplicao retroativa em matria de crime de

responsabilidade.
A conduta fiscal em 2015 foi de extrema responsabilidade, tendo
sido praticado o maior contingenciamento desde a LRF, que
afastou qualquer possibilidade de impacto dos crditos sobre a
meta fiscal.
Ainda que se entenda o contrrio de todos os pontos acima, a
aprovao da alterao da meta fiscal por lei aprovada pelo
Congresso Nacional afasta a tipicidade da conduta.
No se fazem presentes elementos fundamentais para a
configurao de crime de responsabilidade, sendo absolutamente
incabvel o processo de impeachment:
1.

No existe fato tpico por:

a.

inconstitucionalidade da aplicao retroativa de

entendimento do TCU quanto edio de crditos

suplementares;
b.

inexistncia de conduta delitiva, comissiva ou

omissiva, da Presidenta, que editou decretos em acordo com

a legislao, jurisprudncia e prtica, aps anlise tcnica de
todas as reas envolvidas;
c.

no preenchimento dos elementos especficos do

tipo relacionados ao atentado contra a Constituio e

infrao patente da lei oramentria;

279

d.

ausncia de leso ou exposio leso da lei

oramentria e da meta de supervit primrio, que

permaneceram hgidas;
e.

inexistncia de dolo;

f. no preenchimento de elemento normativo do tipo a partir

da aprovao pelo Congresso Nacional do PLN n 5, de
2015.
2.

No existe ilicitude por:

a.

Estrito cumprimento do dever legal na edio de

decretos suplementares de despesas obrigatrias;

b.

Exerccio regular de direito na edio de decretos

suplementares de despesas discricionrias;

3.

No existe culpabilidade por:

a.

Inexigibilidade de conduta diversa.

4.2 - DA DENNCIA DE REALIZAO DE OPERAO DE

CRDITO COM O BANCO DO BRASIL (PEDALADAS FISCAIS)
4.2.1 - DA DENNCIA

Os denunciantes tratam quase na integralidade de supostas

operaes irregulares ocorridas no perodo de 2011 a 2014. Ainda que
compreender denncia to inespecfica, mal redigida e aberta, seja uma

280

verdadeira odisseia hermenutica, h que se frisar, mais uma vez, que por
determinao constitucional (art. 86, 4 da Constituio Federal), o processo
de impeachment deve se limitar a fatos que tenham ocorrido apenas durante o
mandato vigente do chefe do Poder Executivo.
Em relao a 2015, os denunciantes afirmam que a condutas
genricas e equivocadamente conhecidas como pedaladas fiscais teriam
sido cometidas no mbito do Plano Safra. Segundo a denncia, a Unio teria
realizado operaes de crdito ilegais, no ano de 2015, consistentes em deixar
de efetuar periodicamente o pagamento ao Banco do Brasil das subvenes
deste plano. Os sucessivos pagamentos no efetuados constituiriam espcie de
financiamento-, e teriam sido praticados tambm em 2015-, uma vez que as
demonstraes contbeis do Banco do Brasil referentes ao primeiro semestre
daquele ano apontam uma evoluo dos valores que lhe so devidos pelo
Tesouro Nacional e indicam que o crdito seria proveniente de operaes de
alongamento de crdito rural.
De acordo com os denunciantes, o alegado descumprimento dos
arts. 36 e 38 da Lei de Responsabilidade Fiscal pela Presidenta j ensejaria,
per se, crime de responsabilidade. Em sua equivocada opinio, portanto, teria
ocorrido o descumprimento de dispositivos expressos da Lei n 1.079, de
1950, mormente aqueles previstos em seus arts. 10 (includo pela Lei n
10.028, de 2000) e 11. Nesse caso, as operaes de crdito no teriam seguido
as devidas formalidades legais.
Segundo os denunciantes, as prprias Portarias do Ministro da
Fazenda estariam autorizando a realizao de operaes de crdito com o
banco, j que estabelecem sistemtica pela qual a Unio somente teria a

281

obrigao de pagar as subvenes depois de decorrido certo prazo, contado a

partir do final do semestre de apurao dos valores subvencionveis, com
atualizao monetria.
So destacadas diversas modalidades de subvenes econmicas
(equalizao de taxas de juros, rebates e bnus de adimplncia) devidas pela
Unio ao Banco do Brasil S/A, fundamentadas na Lei n 8.427, de 27 de maio
de 1992, na Lei n 10.696, de 2 de julho de 2003, na Lei n 11.110, de 25 de
abril de 2005, na Lei n 11.322, de 13 de julho de 2006, e na Lei n 11.775, de
17 de setembro de 2008.
Como se ver, a denncia no se sustenta, em seus prprios
pilares de compreenso. Para demonstrar a fragilidade dos argumentos
trazidos pelos denunciantes, que no foram rebatidos pelo relatrio da
Comisso Especial da Cmara, demonstrar-se- a legalidade dos atos que
envolvem a operacionalizao do plano Safra.
Para tanto, primeiramente apresentaremos os argumentos que,
logo em uma anlise inicial, j impediriam prima facie, o conhecimento desta
acusao. Primeiramente, demonstraremos como a descrio genrica das
condutas impossibilita o prprio direito de defesa.
Faremos a referncia s caractersticas do Plano Safra e sua
operacionalizao desde a dcada de 90, inclusive com as previses legais
atinentes a esse programa. Passando anlise penal da acusao, indicaremos
a clara e evidente ausncia de conduta por parte da Presidenta no tocante a
essa parte da denncia, na medida em que inexiste ato da Sra. Presidenta da
Repblica nessa operacionalizao. Alm disso, ainda que houvesse
qualquer conduta passvel de ser atribuda a Sra. Presidenta da Repblica, o
282

que inexiste na prtica, apontar-se- a total atipicidade da conduta, j que as

medidas analisadas no so verdadeiras operaes de crdito.
Por fim, ser ainda apontada a mudana de entendimento do TCU
no ano de 2015 e os procedimentos adotados pelo governo federal para se
adaptar nova viso acolhida pelo TCU.
A ttulo de concluso especfica deste tpico, ao final, ser
apresentado um breve resumo dos motivos que levam impossibilidade da
presente acusao de crime de prosperar.

4.2.2 - DO PLANO SAFRA

Antes de tudo, relevante consignar que a presente acusao

mostra-se precipitada e at mesmo temerria. Isso porque, mesmo no mbito
do Tribunal de Contas da Unio, no existe qualquer manifestao com
relao a possveis irregularidades nas subvenes do Plano Safra no ano de
2015, seja por parte dos tcnicos da secretaria finalstica, seja por parte de um
dos rgos julgadores desse Tribunal.
O Plano Safra relaciona-se aos programas federais de apoio
produo agrcola, que disponibilizam recursos anuais, distribudos por linha
ou subprograma de financiamento, normalmente com incio em 1 de julho de
cada ano e trmino em 30 de junho do ano seguinte. Dentre esses programas
destacam-se as concesses de subvenes econmicas nas operaes de
crdito rural, regidas pela Lei n 8.427, de 27 de maio de 1992.

283

Por meio da Lei n 8.427, de 1992, a Unio foi autorizada a

conceder subveno econmica nas operaes de crdito rural, sob a
modalidade de equalizao de preos de produtos agropecurios ou vegetais
de origem extrativa e equalizao de taxas de juros e outros encargos
financeiros de operaes de crdito rural - agricultura empresarial - e ainda, no
mbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAF, na forma de rebates, bnus de adimplncia, garantia de preos de
produtos agropecurios e outros benefcios a agricultores familiares, suas
associaes e cooperativas nas operaes de crdito rural contratadas, ou que
vierem a ser contratadas, com as instituies financeiras integrantes do
Sistema Nacional de Crdito Rural.
Essa concesso de subveno econmica obedece aos limites, s
condies, aos critrios e forma estabelecidos, em conjunto, pelos
Ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, e da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento ou Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio. Tambm deve ser realizada de acordo com as disponibilidades
oramentrias e financeiras existentes para a finalidade, e, dependendo do
caso, em conjunto com o Ministrio do Meio Ambiente. Especialmente quanto
aos custos de captao e de aplicao dos recursos, obedece aos critrios,
limites e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda.
Esse plano vem sendo regulamentado por meio de Portarias do
Ministrio da Fazenda, no que tange aos aspectos relacionados
remunerao, perodo de apurao, prazo de pagamento, ndice de atualizao,
fonte de recursos, etc., desde 1992, quando houve a edio da Lei.

284

 importante ressaltar que as Portarias de Equalizao de

Crdito Rural do Ministrio da Fazenda so autorizativas e estabelecem
limites mximos de despesas por instituio financeira, baseadas em
solicitaes realizadas por estas mesmas. Cabe as instituies financeiras
operadoras, publicas ou privadas, definirem posteriormente se vo operar as
modalidades de crdito rural estabelecidas nas respectivas portarias e em qual
quantidade, desde que respeitem os limites mximos estabelecidos.
O governo em nenhum momento realiza uma operao de
crdito, na execuo deste plano. O financiamento ocorre entre o cidado ou
empresa com uma instituio financeira por meio de diversas modalidades,
sendo que o Estado est fora dessa relao contratual. Ao governo, como
descrito acima, por meio dos ministrios, cabe definir as regras do
financiamento e o limite mximo de subveno para garantir as melhores
condies de financiamentos aos produtores rurais, e ao banco, a sua
execuo, operacionalizao e prestao de contas.
As subvenes do Plano Safra, fazem parte da poltica agrcola
que contempla um conjunto de aes, medidas e procedimentos do Estado
direcionados ao setor agropecurio. Pode abranger aes de estmulos de
mercado (preos mnimos, subsdios, tributao, seguro, crdito direcionado
etc.), ou medidas estruturais direcionadas a infraestrutura, desenvolvimento
tecnolgico, utilizao de recursos naturais e preservao ambiental.
A estruturao do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR)
est inserida no interesse estratgico que o desenvolvimento da produo
agropecuria tem para a preservao das questes de soberania, abastecimento

285

e segurana alimentar do Pas, constituindo-se o fomento produo de

alimentos em poltica pblica.
Dado o carter estratgico da produo de alimentos,
praticamente todos os pases do mundo estabelecem polticas e utilizam de
mecanismos para subsidiar a agricultura.
Conforme demonstram os dados da Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), os pases, desenvolvidos
ou no, praticam polticas de subsdios agricultura.
No caso do Brasil, a metodologia utilizada pela OCDE atesta
que a participao dos subsdios na composio da renda bruta dos produtores
relativamente modesta na comparao com outros pases (um dos menores
percentuais entre os pases analisados).
Dentre os 10 maiores pases produtores mundiais de cereais,
segundo estimativas da OCDE, o Brasil o que concede o menor subsdio
proporcionalmente

receita

bruta

da

agricultura.

4.2.2.1 - A regulamentao da subveno ao plano Safra

A amplitude e abrangncia do arcabouo jurdico que
regulamenta o tema esto materializadas em diversas legislaes, e tm
desde a dcada de 90 amparado a concesso de diferentes modalidades de
subveno econmica, sempre em conformidade com as polticas e programas
prioritrios estabelecidos pelo Governo Federal para o setor agropecurio. As
medidas podem abranger, por exemplo, pblicos distintos: (Agricultura

286

Familiar e Agricultura Empresarial), Programas de Crdito (Armazenagem,

Sustentabilidade, Inovao), Regies do Pas, atividades produtivas.
Anualmente, por ocasio do planejamento do Plano de Safra do
Governo Federal, os ministrios gestores da Poltica Agrcola (Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento e Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio), em articulao com o Ministrio da Fazenda, Ministrio do
Planejamento e o Banco Central do Brasil, propem e submetem ao Conselho
Monetrio Nacional as regras que regulamentaro o crdito rural para o
perodo, bem como as estratgias de atuao, de forma a contribuir para o
crescimento do setor agropecurio, a produo de alimentos e a gerao de
renda para o Pas. Merece destaque:
a. a publicao dos normativos das linhas de crdito e dos
encargos financeiros para o tomador final do crdito, por
meio de Resolues do Conselho Monetrio Nacional;
b. a definio das fontes financiadoras do crdito rural e dos
volumes

previstos para aplicao, considerando

as

exigibilidades bancrias do Sistema Financeiro Nacional e

demais fontes de recursos de terceiros (FCO, Funcaf,
OGU);
c. a publicao dos volumes e taxas de equalizao por meio
das Portarias de Equalizao do Ministrio da Fazenda. As
portarias de cada ciclo agrcola so independentes entre si,
produzindo

efeitos

financiamentos

de

concedidos

enquadramento
no

perodo,

para
e

os

gerando

287

equalizao a partir da liberao dos recursos ao produtor

rural at a liquidao das operaes.
Conforme j esclarecido, o Poder Executivo est autorizado a
conceder subvenes econmicas sob a forma de equalizao e de bnus de
adimplncia e rebates, sendo que os limites e normas operacionais so
definidos, especialmente, pelo Ministrio da Fazenda, consoante as
disposies da Lei n. 8.427, de 1992 (arts. 3 e 5):
Art. 3 A concesso de subveno econmica, sob a forma
de equalizao de preos, obedecer aos limites, s condies,
aos critrios e forma estabelecidos, em conjunto, pelos
Ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e
Gesto, e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de
acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras
existentes para a finalidade, com a participao:
I - do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, quando se
tratar das operaes previstas no 2 do art. 2 desta Lei; e
II - do Ministrio do Meio Ambiente, quando se tratar das
operaes previstas no inciso IV do caput e de produtos
extrativos includos no 2, ambos do art. 2 desta Lei.
(Redao dada pela Lei n 11.775, de 2008)
(...)
Art. 5 A concesso da subveno de equalizao de juros
obedecer aos critrios, limites e normas operacionais
estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda, especialmente no
que diz respeito a custos de captao e de aplicao dos
recursos, podendo a equalizao, se cabvel na dotao
oramentria reservada finalidade, ser realizada de uma s

288

vez, a valor presente do montante devido ao longo das

respectivas operaes de crdito.

As definies tm sido materializadas por meio de portarias do

Ministrio da Fazenda, nas quais so definidos os parmetros para o benefcio,
a exemplo da Portaria 315, de 21.07.2014 que, em seu art. 1, dispe:
Art. 1 - Observados os limites, as normas e as demais
condies estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional CMN e por esta Portaria, fica autorizado o pagamento de
equalizao de taxas de juros sobre a mdia dos saldos dirios
- MSD dos financiamentos rurais concedidos pelo Banco do
Brasil S.A. - BB.

Em conformidade com o disposto no art. 4 da Lei n. 8.427, de

1992, o art. 2 da citada Portaria 315 prev que:

Art. 2 - A equalizao ficar limitada ao diferencial de taxas

entre o custo de captao de recursos, acrescido dos custos
administrativos e tributrios, e os encargos cobrados do
tomador final do crdito.
1 - A equalizao devida e sua respectiva atualizao sero
obtidas conforme metodologias constantes do Anexo I e
condies constantes do Anexo II desta Portaria.
2 - A equalizao ser devida no primeiro dia aps o
perodo de equalizao e ser atualizada at a data do efetivo
pagamento pela STN.

289

 3 - O perodo de equalizao semestral, sendo que a

equalizao devida e a MSD sero apuradas com base nos
perodos de 1 de julho a 31 de dezembro e de 1 de janeiro a
30 de junho de cada ano."

No se pode perder de vista que as Portarias e Resolues

estabelecem as condies, critrios, parmetros e procedimentos para
operacionalizao das subvenes econmicas. A partir dessa regulamentao,
o processo realizado pelo Banco do Brasil orienta-se pela observncia,
cumprimento e adequao s exigncias envolvidas nas etapas de
enquadramento, concesso, apurao, identificao, detalhamento, registro,
atualizao,

cobrana,

controle,

acompanhamento

verificao

das

subvenes econmicas do crdito rural.

Registre que, tanto no processo de operacionalizao do
mecanismo relacionado equalizao de taxas de juros e outros encargos
financeiros quanto na concesso de bnus/rebates, no se verifica o
desembolso de recursos pela instituio financeira para pagamento da
subveno em nome da Unio.
Alm disso, com base na portaria vigente h poca do fato
questionado, no h prazo estabelecido para o pagamento da Unio aos bancos
(art. 2 da Portaria 315, 2). O que est definido a forma de clculo e a
partir de quando a subveno exigvel pelo banco. Alm disso, esse mesmo
dispositivo deixa claro que at o pagamento, o saldo ser atualizado at a data
do efetivo pagamento pela STN.

290

Essa sistemtica a mesma h anos e no havia sido questionada

pelo TCU antes de 2015. Aqui cabe ressaltar que o art. 49 da LRF explcito
em afirmar no pargrafo nico que a prestao de contas da Unio conter
demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de
fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social,
especificando os emprstimos e financiamentos concedidos com recursos
oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social.

4.2.2.2 - O papel do Banco do Brasil

No papel de execuo das polticas pblicas relacionadas ao
crdito rural, o Banco do Brasil, desde a sua fundao em 1808, apresenta
destacada importncia e protagonismo, mantendo-se historicamente como o
principal agente financeiro do agronegcio brasileiro, contribuindo de forma
expressiva para o suprimento da demanda de crdito do segmento.
Conforme dados oriundos do SNCR, o Banco do Brasil detm
60,5% do crdito rural (maro de 2015). Atuando desde o pequeno produtor
at grandes empresas agroindustriais, o Banco do Brasil financia o custeio da
produo e da comercializao de produtos agropecurios, alm de estimular
os

investimentos

rurais, tais

como

armazenamento, beneficiamento,

industrializao dos produtos agrcolas e modernizao das mquinas e

implementos agrcolas.
Para realizar esses financiamentos, o Banco do Brasil utiliza,
predominantemente, as fontes tradicionais do crdito rural, a exemplo dos
recursos das exigibilidades bancrias (depsitos vista e poupana rural),

291

BNDES/FINAME, Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste

(FCO), Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf), entre outros.
Em relao operacionalizao das subvenes econmicas, o
Banco do Brasil observa, adota e implementa o disposto na legislao que h
mais de 23 anos vem disciplinando o tema.
O Banco do Brasil observa as condies e limites estabelecidos
na concesso de financiamentos rurais a taxas controladas e/ou objeto de outra
qualquer subveno, apurando e registrando de acordo com os normativos
contbeis, os montantes de subsdio concedidos pela legislao ao setor
agropecurio. Adota, tambm, os procedimentos para controle, cobrana e
apresentao dos valores aos responsveis pelo pagamento, inexistindo
qualquer irregularidade no cumprimento do ordenamento jurdico vigente.
As operaes de crdito rural subvencionadas so celebradas
diretamente entre o Banco do Brasil e os produtores /cooperativas rurais a
taxas subsidiadas, utilizando recursos prprios, com destaque para os oriundos
das exigibilidades da poupana rural.
Assim, o montante contabilizado a ttulo de equalizao no
representa desembolso, adiantamento ou repasse de recursos pelo Banco,
mas o registro da subveno relativa ao diferencial de taxas e/ou bnus
regulamentar concedido pela legislao.
Os montantes consubstanciados nos ttulos "Tesouro Nacional Equalizao de Taxas - Safra Agrcola" e "Ttulo e Crditos a Receber Tesouro Nacional", registrados nas demonstraes financeiras do Banco do
Brasil, referem-se operacionalizao de subvenes econmicas concedidas

292

exclusivamente ao amparo da legislao: Leis, Decretos, Medidas Provisrias,

Manual de Crdito Rural, Resolues e Portarias.
Esses montantes no constituem qualquer deliberao do
Banco do Brasil em favor da Unio, no ensejam a liberao de recursos,
no representam operao de crdito, financiamento e a assuno de
compromisso financeiro com prazo estabelecido de pagamento e encargos.
Correspondem ao registro em conformidade com as normas e
prticas contbeis do processo de operacionalizao das subvenes
concedidas pela legislao aos respectivos beneficirios. Importante destacar
que, para a liquidao dos valores de equalizao apurados pelo Banco aps o
trmino de cada perodo, a norma dispe que os montantes devem ser
atualizados, sem estabelecer prazo para que a Secretaria do Tesouro Nacional
efetue o pagamento.
A norma detalhou as formas de concesso, apurao,
atualizao dos valores e apresentao destes Secretaria do Tesouro
Nacional, mas no fixou prazo para a efetivao do pagamento. Dessa
forma, fica afastada qualquer caracterizao de atraso, concesso de
prazo e financiamento para pagamento dos valores apurados.
Ademais, como poderia essa operacionalizao ser caracterizada
como operao de crdito, uma vez que seu valor sequer conhecido?

4.2.2.3 - A Contratao do Crdito Rural e o Clculo da Subveno

No caso da subveno relativa equalizao de taxas de juros e
outros encargos financeiros, o montante s conhecido, verificado e passvel
293

de ser exigido aps transcorrido o curso das operaes realizadas com

produtores rurais e cooperativas, do saldo mdio verificado e validada a sua
consistncia.
O detalhamento do processo relativo equalizao de taxas de
juros e outros encargos financeiros evidencia a condio de subveno
econmica ao produtor rural e as suas Cooperativas, bem como a
impossibilidade de caracterizao da operacionalizao desse mecanismo
como operao de crdito entre a Instituio Financeira e a Unio.
As variveis envolvidas na frmula de apurao e clculo da
equalizao detalham sua caracterstica de subveno econmica aos
produtores rurais e sua condio de constituir-se no diferencial de taxas entre o
custo de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e
tributrios a que esto sujeitas as Instituies Financeiras Oficiais e os bancos
cooperativos nas suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador
final do crdito rural.
A equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros
enseja, de forma precedente, a existncia dos normativos que regulamentam
seus limites, forma e condies. A partir da regulamentao, ampara-se o
processo de concesso e apurao. Entretanto, o mecanismo da equalizao
somente se verifica a partir da contratao e liberao dos recursos de um
financiamento rural a taxas controladas/subsidiadas celebrado entre o produtor
rural e a Instituio Financeira. Os recursos liberados ao produtor rural (mdia
de saldo dirios), em uma operao com taxa controlada, constituem-se o fato
gerador para concesso da equalizao de taxas de juros.

294

O modelo e a metodologia de apurao da subveno econmica,

institudos pela Lei n 8.427, de 1992, portanto, pressupem que o montante
de subveno relativa equalizao de taxas de juros e outros encargos
financeiros s seja conhecido e passvel de verificao aps a liberao dos
recursos aos produtores e o transcurso do tempo desde aquela data e a definida
para a apurao (mensal e/ou semestral). Desse modo, impossvel a
verificao e o pagamento de forma antecipada. Esta impossibilidade torna-se
patente no caso de garantia de preo mnimo ou de bnus de adimplncia, que
dependem de fatores que s podem ser conhecidos aps sua realizao, caso a
caso.

4.2.1.4 - O pagamento da subveno e a contabilidade do Banco do Brasil

Devido metodologia de contratao do crdito rural e de
apurao da subveno decorrente de cada contrato, o valor torna-se exigvel
de acordo com a periodicidade estabelecida (mensal ou semestral), e observa o
processo de apresentao da fatura ao ente pagador (Unio) para conferncia e
validao. Pelo princpio da diligncia administrativa, antes de qualquer
pagamento, por se tratar de recursos pblicos, h criterioso exame dos
valores apresentados pelo Banco. Dado que se trata de lanamentos que
envolvem milhares de operaes, por vezes, o processo enseja consumo de
elevado tempo at que os respectivos dbitos sejam considerados aptos ao
efetivo pagamento pelo Tesouro Nacional. O procedimento se justifica, no
s pelo elevado nmero de operaes envolvidas, como tambm pela alta
complexidade das prestaes de contas que envolvem inmeras safras,

295

inmeros tetos de equalizao, cada uma delas com metodologias de apurao

e valores de equalizao diferentes entre si.
Conforme estabelecido na regulamentao (Portaria MF n
366/2014), o pagamento da subveno s instituies financeiras devido
somente no primeiro dia aps os respectivos perodos de apurao (de 1 de
julho a 31 de dezembro e 1 janeiro a 30 de junho do ano subsequente).
Ou seja: contrata-se uma operao de crdito com o produtor,
verifica-se a mdia de saldos dirios a que se sujeita a subveno, apura-se o
valor da equalizao na periodicidade estabelecida (em geral, semestral) e
apresenta-se a fatura para pagamento.
A despeito da periodicidade semestral de pagamento, os valores
so registrados pelo banco, de acordo com a assinatura dos contratos de
financiamento pelo regime de competncia. Ou seja, durante cada semestre,
acumulam-se valores no balano do Banco do Brasil (regime de competncia)
que ainda no so passveis de cobrana ao Tesouro (regime de caixa).
importante tambm consignar que, apesar da periodicidade
anual do prprio plano, as subvenes concedidas por ele ultrapassam esse
tempo e podem alcanar perodos de at 15 anos. Desta forma, constituem
expressivos fluxos de pagamentos relacionados aos exerccios anteriores,
sendo a eles acrescidas obrigaes referentes ao atual exerccio.
Por exemplo, uma determinada operao de investimento rural
que tenha sido contratada em 13 de novembro de 2015, com vencimento da
ltima parcela em 13 de novembro de 2025, ter que ser calculada com saldos
dirios de 13 de novembro de 2015 at 13 de novembro de 2025, com a

296

consequente equalizao de taxas por todo o perodo. Entretanto, apesar dos

saldos serem calculados diariamente, o envio da documentao pelo Banco
para o Tesouro Nacional, cobrando os valores referentes aos custos de
equalizao

bnus,

ocorre

apenas

duas

vezes

ao

ano.

4.2.1.5) A reduo dos valores devidos e a quitao regular dos valores

devidos pela Unio ao Banco do Brasil
H um erro grosseiro e proposital na apresentao e
interpretao dos dados do Balano do Banco do Brasil pelos denunciantes e
pelos relatores na Cmara e no Senado Federal. Procuram, em todos os
momentos, criar a iluso de um passivo crescente, quando, na verdade, nem
todo o passivo contabilizado quele momento poderia ser pago. Com efeito, a
comparao correta entre o saldo devido em 1o de janeiro e 30 de junho,
devido ao regime de apurao semestral definido na regulamentao,
demonstra uma queda nesses valores e no um aumento como ardilosamente
pretendem os denunciantes sugerir fraudando a realidade dos fatos.
Refora-se

que

esses

valores

mantiveram

trajetria

decrescente, como pode ser observado pela posio de setembro de 2015. Na

contabilidade do Banco do Brasil, o saldo de subveno alcanou o montante
de R$ 11,7 bilhes, desse total, R$ 10,0 bilhes eram exigveis at aquele
momento e R$ 1,7 bilho, embora j contabilizados pelo banco no regime de
competncia, s se tornaria exigvel em janeiro de 2016.
Sendo assim, o valor efetivamente devido em setembro de 2015
menor que o de junho de 2015 e, por consequncia, ainda menor que o de

297

janeiro de 2015 em razo dos pagamentos feitos pelo Tesouro Nacional no

perodo.
CONTABILIDADE BB

CONTABILIDADE
TESOURO

Competncia

Caixa

DBITO EM 01/01/2015

10,9 BI

10,9 BI

DBITO EM 30/06/2015

13,4 BI

10,4 BI

DBITO EM 30/09/2015

11,7 BI

10,0 BI

DBITO EM 30/12/2015

3,4 BI

REGIME

Como pode ser visto pelo grfico acima, essa situao evidencia que,
ao longo de 2015, foram efetuados os pagamentos suficientes para a reduo
298

dos saldos sujeitos atualizao. Logo, ao final do ano, foram totalmente

pagos e, consequentemente, no caracterizam nenhuma espcie de
irregularidade, tanto menos de qualquer ilicitude.

4.2.3 - DA CONTABILIDADE DA DVIDA PBLICA

Na tentativa de transformar atos corriqueiros em um suposto

crime, os denunciantes, bem como os relatrios da Cmara e do Senado,
procuram criar um ambiente de que havia uma tentativa de esconder supostas
operaes ilegais. Em relao aos decretos de crdito suplementar, por
exemplo, utilizam um termo tcnico, Decretos sem nmero, para gerar no
esprito de todos uma falsa impresso de que haveria algo de errado com estes
atos.
No caso da acusao de operaes de crditos sem autorizao
legal, procuram criar novamente uma falsa iluso, ao interpretar a
metodologia utilizada pelo Banco Central h mais de 20 anos. No Relatrio
do Senador Anastasia afirmou-se que:
"Ocorre que, conforme apontado pelo TCU, alm de no
efetuar os pagamentos em prazos exguos subsequentes, a
Unio tambm deixou de registrar o consequente
endividamento junto ao BB. Ocorria, assim, a evidenciao
de resultados fiscais mais favorveis que a realidade, com
o subdimensionamento do dficit primrio e da dvida
pblica federal." (grifo no original)

Essa mesma acusao tambm estava presente na Denncia e no

Relatrio do Deputado Jovair Arantes:

299

"Ao no registrar valores devidos pela Unio no rol de

Passivos da Dvida Lquida do Setor Pblico, inclusive os
valores concernentes s supostas operaes de crdito ilcitas
descritas no item anterior (em mais de 40 bilhes de reais), a
Denunciada teria ofendido:
- CONSTITUIO FEDERAL: art. 85, VI;
- LEI N 1.079, DE 1950: art. 9, item 7 e art. 10, item 4;
- LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000: art. 5, I.
A Denncia assevera que a no contabilizao desses valores
na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) afrontaria a Lei
Oramentria Anual (LOA), visto que o acompanhamento das
metas de supervit primrio se transformaria em mera fico.
O crime de responsabilidade residiria, primeiramente, no ato
de mascarar o oramento para dele fazer constar informaes
incorretas, com apresentao de um resultado fiscal, ao final
de cada ms, superior ao que efetivamente seria adequado143

Tal afirmao parece desconhecer elementos bsicos da

contabilidade pblica e da metodologia do Banco Central, rgo responsvel
por essa contabilizao. No h qualquer ilegalidade ou ofensa aos princpios
e s diretrizes da LRF relacionadas apurao da DLSP e do Resultado
Primrio na metodologia j consagrada pelo Banco Central.
Nas contrarrazes enviadas ao Tribunal para refutar esta
acusao, os argumentos ressaltados foram:
A no incluso nas estatsticas macroeconmicas do setor
fiscal, publicadas pelo BCB, das relaes da Unio com a
Finame, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e
o Banco do Brasil S.A. est em consonncia com o padro
metodolgico adotado, sem qualquer variao observada
nesse aspecto, desde 1991, com destaque para o critrio de
caixa adotado e a abrangncia da metodologia, cabendo
143

Pg. 38

300

ressaltar que Finame e FGTS, objeto dos apontamentos

preliminares do TCU, no so instituies financeiras,
fugindo, fcil ver, aos escopos de anlise do BCB;
Em suma, a no incluso dos valores em questo nas
estatsticas macroeconmicas do setor fiscal, publicadas pelo
BCB, decorre da convico de que tais recursos no atendem
a todos os requisitos metodolgicos essenciais relativos
abrangncia e aos conceitos, critrios e procedimentos
pertinentes s estatsticas macroeconmicas do setor fiscal,
publicadas pelo BCB;

No relatrio do Deputado Jovair Arantes, o deputado afastou essa

acusao com base na seguinte argumentao:
Todo esse arrazoado leva constatao de que,
especificamente, a omisso de passivos na Dvida Lquida do
Setor Pblico matria estranha esfera de atuao da
Presidente da Repblica, restringindo-se s competncias do
Bacen.

Nesse sentido, as ilaes feitas pelo Relatrio do Senado parecem

realmente ter um nico propsito: a de se induzir a idia de que existiria
uma orquestrao para esconder passivos que jamais tinham sido
contabilizados e que, de acordo com a metodologia vigente a mais de 20
anos, no deveriam mesmo ser contabilizados.

4.2.4 - DA ATIPICIDADE DAS CONDUTAS

4.2.4.1 - Descrio genrica dos fatos e ausncia da conduta da Presidenta

da Repblica

301

Cabe apontar, desde j, a mais completa ausncia de indicao da

participao concreta da Presidenta da Repblica nos fatos narrados. Buscam
os denunciantes envolv-la afirmando que:

A conduta da denunciada, Dilma Rousseff, na concretizao

desses crimes, de natureza comissiva, pois se reunia,
diariamente, com o Secretrio do Tesouro Nacional,
determinando-lhe agir como agira. A este respeito, cumpre
lembrar que a Presidente economista e sempre se gabou de
acompanhar diretamente as finanas e contas pblicas. Alis,
durante o pleito eleitoral assegurou que tais contas estavam
hgidas

Atribuir a algum a autoria ou a participao em fato delitivo

exige mais do que indicar reunies dirias com o suposto executor do ato, ou
sua qualificao profissional. necessrio indicar fatos ou indcios que
apontem para a induo, instigao ou mesmo a colaborao material. A
simples afirmao de que a Presidenta determinava terceiro a agir como
agira, sem qualquer indcio da existncia de tal determinao, revela uma
denncia vazia, sem elementos, sem concretude.
Da mesma forma, os relatrios das Comisses Especiais da
Cmara e do Senado no imputaram nenhuma conduta especfica Presidenta
da Repblica, tratando os fatos de maneira genrica.
Assim, no h elementos para identificar uma ao, um ato
positivo que seja para fundamentar a imputao em tela. As operaes tratadas
no trazem em seu bojo nenhum ato assinado pela Presidenta da Repblica,

302

tendo os denunciantes tomado por suficiente, para preencher os requisitos de

uma conduta criminosa e comissiva da Presidenta da Repblica, as alegadas
reunies dirias da Presidenta com o Secretrio do Tesouro Nacional (a
ocorrncia de tais reunies, alis, sequer foi demonstrada na denncia).
Sabendo da insubsistncia de tal afirmao, tentam os
denunciantes, j em outro trecho, classificar a conduta da Presidenta da
Repblica como omissiva, o que revela a absoluta inpcia da inicial. De fato,
afirma-se aqui que:

Ainda que a Presidente no estivesse ativamente envolvida

nesta situao, restaria sua responsabilidade omissiva, pois
descumpriu seu dever de gesto da administrao pblica
federal, conforme art. 84, II, da Constituio Federal

Trata-se aqui de imputao alternativa objetiva, pela qual se

imputam duas condutas distintas e inconciliveis a um mesmo ru. Distintas
porque se trata de ao ou omisso. Inconciliveis porque como adiante
exposto apresentam requisitos absolutamente distintos para materializao.
Ocorre que, em direito processual penal e disso que se trata
a imputao alternativa no merece acolhida, se no para a totalidade dos
autores, ao menos para importantes juristas, como Gustavo Badar

144

, que

ensina:

144

BADAR, Gustavo. Da inadmissibilidade da Imputao alternativa no processo penal brasileiro.

Disponvel em: http://badaroadvogados.com.br/da-inadmissibilidade-da-imputacao-alternativa-no-processopenal-brasileiro.html. Acessado em: 30 de maio de 2016.

303

O principal bice aceitao da imputao alternativa a

necessidade de que haja justa causa para a ao penal. Como
j exposto, predomina a posio de que, para a existncia de
justa causa para a ao penal necessrio que haja indcios de
autoria e prova da materialidade delitiva.
E, no que diz respeito imputao alternativa objetiva, isto ,
em que h alternncia entre duas imputaes com contedos
fticos distintos, para que se entenda vivel a imputao
alternativa, ser obrigatrio se concluir que o inqurito
policial ou qualquer outra forma de investigao prvia que
tenha sido realizada tenha reunido elementos de informao
que permitam concluir, com certeza, que existam,
simultaneamente, os dois crimes!
(...)
Em suma, seja considerando que a justa causa, em relao
materialidade delitiva, exige um juzo de certeza, seja
considerando que basta um juzo de probabilidade, jamais
podero coexistir a certeza ou a probabilidade de dois crimes
alternativos! Impossvel, pois, que exista justa causa para
ambos. Eis, portanto, porque a justa causa para a ao penal
um bice intransponvel para a aceitao da imputao
alternativa.

Mas, ainda que possvel no campo processual, sabe-se que o

direito penal material no admite a imputao por ao ou por omisso. Ou
bem existe uma conduta ativa, que causa o resultado ou a situao descrita no
tipo penal, ou bem h uma omisso. A unicidade entre condutas no
possvel, como aponta uma das professoras signatrias da denncia, em sua
obra Ingerncia Indevida: Ao e omisso, para fins de direito penal, devem
ser consideradas diferentes, j que no h a mesma reprovabilidade em fazer o
mal e deixar de fazer o bem145.

145

PASCOAL Janana, Ingerncia Indevida. Pg.184.

304

Todavia, ainda que de omisso se tratasse, deveria a denncia

indicar com clareza qual o dever de garante que impunha Presidenta da
Repblica o dever de agir. Sabe-se que a omisso somente ganha relevncia
penal se existir a obrigao de impedir o resultado decorrente de lei, contrato
ou da criao anterior do risco.
A denncia sustenta que o dever de garante decorre do art. 84, II
da Constituio Federal, ou seja, da lei. Ocorre que tal dispositivo dispe
apenas que:

Compete privativamente ao Presidente da Repblica (...)

exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da

administrao federal.
O exerccio da Presidncia da Repblica impe delegao de
funes e tarefas, uma vez que de todo impossvel conhecer e controlar
todos os atos praticados pelos agentes pblicos atuantes nesta esfera de Poder.
Assim, no possvel atribuir quele que exerce a chefia de Governo e de
Estado a responsabilidade por todo e qualquer ato praticado por seus
delegados ou subordinados, ainda mais aqueles legalmente praticados, sob
pena de inviabilizar o exerccio da funo.
Ademais,

frise-se

que,

no

caso,

competncia

para

administrao financeira e contbil, nos termos da alnea 12, c do artigo 25, da

Lei n. 10.683, de 2003, e do Decreto n. 7.482, de 2011, cabe ao Ministrio
da Fazenda. Nos mesmos termos a Lei n. 8.427, de 1992, no art. 3, prev a
competncia do Ministrio da Fazenda para a regulamentao da matria.
Assim, eventual omisso fundada no descumprimento da Lei
(art.13, 2o, a do Cdigo Penal,) somente ganhar contornos penais se
descrita com clareza a lei que impe o cuidado, proteo ou vigilncia. A
305

meno genrica ao art. 84, II no supre tal requisito, uma vez que, como
apontado, no descreve com preciso uma obrigao de evitar um resultado
tpico.
Segundo Miguel Reale Jnior, a taxatividade impe uma leitura
precisa e clara da norma, definindo, para alm de toda a dvida, os limites e
fronteiras do punvel146. Costa Jnior tambm dispe que a lei deve ser
determinada, dotada de contornos claros e precisos, satisfazendo, assim, s
exigncias racionais de certeza"147. Ora, se a lei que descreve o delito deve ser
precisa e taxativa, tambm deve ser aquela que indica um dever com
relevncia penal.
Nessa linha, asseverar que a norma que aponta a Presidenta da
Repblica como responsvel pela direo superior da administrao federal
impe a ela o dever de garante diante de subvenes por ela no efetuadas
no vai alm de toda a dvida, no apresenta clareza ou preciso.
Em suma, o uso do art. 84, II da Constituio Federal para
preencher o dever de garantia do art. 13, 2 o do Cdigo Penal no adequado
aos preceitos de legalidade ou taxatividade, fundamentais para a incidncia da
norma penal.
Cumpre

ainda destacar que a inicial no demonstrou sequer

indiciariamente o dolo da Sra. Presidenta da Repblica. Apenas descreveu

uma suposta omisso e a existncia de um etreo dever de garante, sem se

146

REALE JR, Miguel; Instituies de direito penal. Pg. 37

147

COSTA JR, Comentrios ao Cdigo Penal, vol.1. Pg.3

306

ocupar de indicar os elementos que demonstrassem que a Presidenta conhecia

ou mesmo queria a prtica dos atos.
Ora, se a existncia de dolo necessria nos crimes comissivos,
ainda mais o nos delitos omissivos do contrrio seria admitida no direito
penal a responsabilidade objetiva, repudiada pela totalidade dos juristas da
rea. O dolo deve ser descrito, indicado, demonstrado nos crimes omissivos, e
no atribudo de forma automtica, como fosse decorrncia imediata da mera
descrio dos fatos.
Nesse sentido, a prpria subscritora da denncia original:

Ora, se o dolo no pode ser presumido nem mesmo na ao,

havendo, como j apontado, toda uma celeuma em torno da
responsabilizao por dolo eventual, que dir no caso da
omisso, em que o nexo de causalidade meramente
normativo, cuja punio, at por questes lgicas, h de ser
excepcional.
Assim, a ttulo de comisso por omisso, s pode responder
na forma dolosa quem, efetivamente, quis o resultado"148

Assim, a inicial deveria descrever, ou ao menos tangenciar, o

dolo da Presidenta nos fatos em questo. Ao no faz-lo, incorreu em inpcia.
Alm disso, conforme se demonstrou anteriormente nesta
manifestao, a quase totalidade da descrio dos fatos relacionados est
centrada em acontecimentos anteriores a 2015 e j excludos do objeto deste
processo pela deciso que determinou o recebimento da denncia.
148

PASCHOAL, Janana, Ingerncia Indevida. Pg. 199

307

O tratamento relativo aos fatos de 2015 superficial, feito por

remisso aos fatos de 2014, limitando-se a citar que os pagamentos em atraso
relativos ao Plano Safra continuaram em 2015. Alm disso, a denncia no
descreve e no individualiza qualquer conduta que tivesse sido realizada pela
Presidenta da Repblica, como j se afirmou, em relao a tais pagamentos,
impedindo o exerccio de sua ampla defesa. A pea acusatria limita-se a dizer
que, ainda que a Presidente no estivesse ativamente envolvida nesta
situao, restaria sua responsabilidade omissiva, pois descumpriu seu dever de
gesto da administrao pblica federal, conforme art. 84, II, da Constituio
Federal. Frise-se: a conduta em tese imputada Presidenta decorre
simplesmente de uma meno genrica ao seu dever de gesto, incapaz de
caracterizar a existncia de dolo, conforme se demonstrou.
A correta descrio dos fatos o primeiro exerccio que deve ser
realizado para que se garanta o princpio constitucional do devido processo
legal e os seus corolrios da ampla defesa e do contraditrio. Afinal, como
poder o acusado defender-se sem sequer entender os motivos pelos quais est
sendo acusado? Neste aspecto, prescreve claramente o Cdigo de Processo
Penal em seu art. 41, em todo aplicvel ao caso:

Art. 41. A denncia ou queixa conter a exposio do fato

criminoso, com todas as suas circunstncias, a qualificao do
acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa identific-lo,
a classificao do crime e, quando necessrio, o rol das
testemunhas.

308

Portanto, a pea inicial no atende a mnimos requisitos para

imputao de conduta comissiva ou omissiva, nos termos da legislao
processual penal. Sobre este ponto, Juarez Tavares e Geraldo Prado afirmam:
80. O tipo deve conter, assim, todos os elementos que
fundamentam o processo de imputao: a) a descrio de
uma ao ou omisso; b) a indicao do objeto sobre o qual
dever recair a conduta; c) a relao de causalidade entre a
ao e o resultado; d) as circunstncias que caracterizam a
proibio ou a determinao; e) a exata vinculao da conduta
e do resultado a um procedimento doloso ou culposo. Todos
esses elementos tm como objetivo final traar as zonas do
lcito e do ilcito, nas quais se processam a leso ou o perigo
de leso aos respectivos bens jurdicos.

A denncia no traz elementos que permitam aferir nexo de

causalidade entre o resultado de um procedimento doloso e as condutas
omissivas ou mesmo comissivas da Presidenta. No se nota, da pea
acusatria, indcios aptos a caracterizar uma zona de ilicitude em que se
pudesse falar em leso ou perigo de leso a bem jurdico.
No h sequer qualquer conduta que pudesse ser imputada
Presidenta da Repblica: nenhum dos atos aqui narrados foi por ela praticado
e nem mesmo estavam em sua esfera de atuao. No houve indicao
concreta de sua participao nos fatos em tela.
No se verifica ainda qualquer omisso, pois a ela no era
imposto dever de garante de todos os atos praticados dentro do governo e, por
isso, essa acusao no deve ser admitida.
Impe-se, assim, tambm por este motivo a rejeio da presente
denncia, por absoluta ausncia de justa causa.

309

4.2.4.2 - A impossibilidade de violao LRF ser considerada crime de

responsabilidade
Ainda que se pudesse aceitar a imputao pelo art. 10, uma vez
que j verificamos a impossibilidade de adequao tpica ao 11, na medida em
que no foi este recepcionado pela Constituio Federal de1988,
verificaramos, nesse caso, a total atipicidade da conduta, pela indicao de
outro bem jurdico que no foi acolhido pela CF, conforme consta
originalmente da denncia, mas no do relatrio da Comisso Especial.
Desta forma, outro ponto a ser tratado aqui que a prpria
indicao do dispositivo supostamente violado equivocada, no tendo o
condo de caracterizar conduta tpica. que as partes pretendem caracterizar o
crime de responsabilidade por suposto atentado Lei Oramentria, de acordo
com o item 4 do art. 10 da Lei n 1.079, de 1950, mas indicam como
dispositivo violado, surpreendentemente, artigo da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Ainda que seja claramente infundada a alegao de violao LRF,
conforme se demonstrar adiante, necessrio explorar os equvocos tcnicos
de tratar essa lei como oramentria (PPA, LDO e LOA), que o bem jurdico
tutelado pela Constituio no tipo de crime de responsabilidade.
No possvel interpretar extensivamente o art. 10, 4, da Lei n
1.079, de 1950, pois os bens jurdicos so elencados expressa e taxativamente
na Constituio e, portanto, a violao a dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal no tem, em absoluto, o condo de configurar crime
de responsabilidade.

310

Nesse sentido se manifestou o Professor Doutor Ricardo Lodi

Ribeiro, em parecer proferido sobre o tema:

19. A partir dessa tipologia constitucional estrita, foroso

reconhecer que, no prevendo a Constituio Federal a
possibilidade de crime de responsabilidade em face da
violao da lei de responsabilidade fiscal, mas to somente da
lei de oramento, no h que se falar em crime de
responsabilidade pela violao do artigo 36 da Lei
Complementar n 101/00, como pretendem os juristas
denunciantes.
20. Vale destacar ainda que nem a prpria Lei n 1.079/50,
com redao que lhe foi dada pela Lei n 10.028/00 que lhe
adaptou LRF prevendo os crimes de responsabilidade
oramentria, estabeleceu a violao da LC n 101/00 como
causa ensejadora de impeachment em seu art. 4, VI, cujas
condutas

financeiras

sancionadas

so

esmiuadas

exaustivamente no artigo 10. que os fluxos de caixa entre a

Unio e os bancos pblicos, ainda que se traduzissem em
operaes de crdito, o que, vimos, no o caso, no violam
propriamente a Lei Oramentria Anual (LOA), que constitui
o bem jurdico tutelado em todos os tipos legais do referido
dispositivo sancionador dos crimes de responsabilidade, mas,
supostamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que
com ela no se confunde. Violar a LRF no a mesma coisa
que violar a LOA. Esta ltima a norma que prev todas as
receitas e despesas da Unio. aqui que as condutas
comissivas e dolosas do Presidente da Repblica podero
ensejar, em tese, o crime de responsabilidade. J a LRF
norma geral de Direito Financeiro que orienta a elaborao,

311

controle e fiscalizao da LOA, mas que no faz qualquer

previso de receitas e despesas e com a lei de normas gerais
no guarda relao de identidade. Sua violao no est
constitucional ou legalmente tipificada como crime de
responsabilidade."149

Assim, no havendo qualquer leso ao bem jurdico efetivamente

protegido pela Lei de crime de responsabilidade, estamos, em verdade, diante
de um indiferente penal. Ausente novamente a justa causa apta a justificar o
prosseguimento da ao.

4.2.4.3 - A atipicidade por inexistncia de operao de crdito

Ainda que se pudesse aceitar que suposta violao LRF se
caracterizaria como crime de responsabilidade, demonstrar-se- que as
operaes descritas na denncia no consubstanciam operaes de crdito,
restando ausente outro elemento constitutivo do tipo e sendo, portanto, atpica
a conduta retratada.

4.2.4.3.1 - A conceituao de operao de crdito

Para efeito de conceituao de operaes de crdito, tem-se de
recorrer ao art. 3 da Resoluo n 43/2001 do Senado Federal e ao art. 29,
inciso III da LRF, que oferecem as seguintes definies:

149

LODI, Ricardo. Op. cit.. Pgs. 8-9.

312

Art. 3 Constitui operao de crdito, para os efeitos desta

Resoluo, os compromissos assumidos com credores
situados no Pas ou no exterior, em razo de mtuo, abertura
de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de
bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e
outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de
derivativos financeiros.
1 Equiparam-se a operaes de crdito: (Renumerado do
pargrafo nico pela Resoluo n. 19, de 2003)
I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o
Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do
capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos,
na forma da legislao;
II - assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou
operao assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias
ou servios, mediante emisso, aceite ou aval de ttulos de
crdito;
III - assuno de obrigao, sem autorizao oramentria,
com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e
servios.
2 No se equiparam a operaes de crdito: (Includo pela
Resoluo n. 19, de 2003)
I - assuno de obrigao entre pessoas jurdicas integrantes
do mesmo Estado, Distrito Federal ou Municpio, nos termos
da definio constante do inciso I do art. 2 desta Resoluo;
(Includo pela Resoluo n. 19, de 2003)
II - parcelamento de dbitos preexistentes junto a instituies
no-financeiras, desde que no impliquem elevao do
montante da dvida consolidada lquida. (Includo pela
Resoluo n. 19, de 2003)

313

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so

adotadas as seguintes definies:
(...)
III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido
em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de
ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado
de valores provenientes da venda a termo de bens e servios,
arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas,
inclusive com o uso de derivativos financeiros;

A leitura da parte final do art. 29 deixa claro que a enumerao

dos negcios jurdicos no exaustiva, pois tambm sero consideradas
operao de crdito outras operaes assemelhadas. Tal abertura impe ao
intrprete a tarefa de investigar os elementos semelhantes entre as diversas
espcies de operao de crdito expressamente previstas no inciso para que
lhe seja possvel compreender precisamente o que se deve entender por
outras operaes assemelhadas.
Primeiramente, parece indiscutvel a necessidade de contrato para
o cumprimento de obrigao de pagamento em moeda corrente (assuno de
compromisso financeiro) para que fique caracterizada a realizao de
operao de crdito.
E assim sendo, tomando-se a existncia de um contrato como
elemento essencial e comum s denominadas operaes de crdito ou s
operaes assemelhadas, possvel afastar prima facie o Plano Safra de
tal enquadramento. Sua existncia decorre de Lei, e no, de relao
314

contratual. Sua execuo regida pelas normas contantes na Lei que o

criou em 1992 e por suas normas subsequentes estabelecidas em
regramentos infra-legais.
Mas para que se evidencie ainda mais a distino entre o Plano
Safra e o que o ordenamento jurdico brasileiro entendo por operao de
crdito, passa-se, a seguir, ao exame dos diversos tipos de contrato
relacionados no inciso III do art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000.
Referido dispositivo se inicia com o mtuo, que o negcio
jurdico pelo qual uma das partes empresta outra, com a transferncia de
domnio, coisa fungvel, tendo a outra a obrigao de restituir igual
quantidade de bens do mesmo gnero e qualidade150. Como alerta a doutrina,
da natureza do mtuo a gratuidade, muito embora a regra nos dias atuais, em
especial na hiptese de dinheiro, seja o mtuo oneroso, que poder ser pago
em uma nica parcela ou em diversas.
Percebe-se, pois, desde j, que a gratuidade ou a onerosidade dos
contratos, ou ento a forma de restituio dos recursos por meio deles obtidos,
se em pagamento nico ou parceladamente, em nada influenciam a definio
dos negcios jurdicos como operao de crdito.
A abertura de crdito, por sua vez, o contrato pelo qual um
banco obriga-se a pr disposio do cliente, ou de terceiro, por prazo
determinado ou no, uma quantia em dinheiro, ou vrias quantias, para que
seja utilizada por meio de saques em uma ou mais vezes. (...) Pelas quantias
efetivamente utilizadas o banco cobra juros, sendo tambm cobrada

150

GOMES, Orlando. Contratos, 15 edio, Rio de Janeiro, Forense, 1995, pg. 318

315

comisso, com base no limite fixado, pela abertura de crdito. O crdito

poder, tambm aqui, ser pago parceladamente ou no.
Acerca da emisso e aceite de ttulo, colhem-se dos ensinamentos
de Orlando Gomes:
Emprstimos se realizam pela incorporao da dvida a um
ttulo formal, em que se consubstancia o direito literal e
autnomo do credor, como a letra de cmbio e a nota
promissria.
Os ttulos de crdito desempenham, na economia moderna,
importante funo, por serem meios prticos e prontos de
realizao do direito do credor, alm de serem facilmente
alienveis. Documentam o crdito e provam integralmente a
existncia do direito que nele se incorpora. (...)
A obrigao cartular, isto , a dvida incorporada de ttulo,
pode ser ligada a uma relao bsica que permanece como a
sua causa, ou ter existncia separada. Dividem-se, em
consequncia, os ttulos de crdito em ttulos causais e ttulos
abstratos. A estes aplicam-se as regras do mtuo, por
analogia, seja qual for a causa neles abstrada da
emisso, pouco importando que seja emprstimo, pagamento
de preo, execuo da obrigao de ressarcir e assim por
diante."151

J na aquisio financiada de bens, estamos diante de dois

contratos distintos: o de mtuo tambm chamado, na hiptese, de contrato
de financiamento e o de compra e venda. Pelo primeiro, o financiador d ao
financiado dinheiro, para que este o utilize na aquisio, vista, do bem. Duas
relaes jurdicas se constituem: a primeira entre o financiador e o financiado,
e a segunda entre este, como comprador, e um terceiro, chamado vendedor. O

151

GOMES,

Orlando.

Contratos,

Ed.

Forense,

12

ed.

Pg.

354.

316

inciso III do art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, parece se

preocupar to-somente com a operao de emprstimo, pois a compra e venda
vista realizada com o dinheiro emprestado no caracteriza operao de
crdito nem tampouco ser desconstituda caso o mtuo seja rescindido ou
mesmo anulado.
Quanto ao recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e servios, tambm aqui necessrio distinguir o
contrato cujo objeto o recebimento adiantado de dinheiro daquele pelo qual
h, como obrigao a termo, a entrega do bem vendido ou a prestao de
servios. No primeiro, o objeto do contrato o crdito, e no segundo a entrega
do bem ou a prestao do servio. Podemos citar, como exemplo, o desconto
bancrio, por via do qual o banco, deduzindo antecipadamente juros e
despesas da operao, empresta outra parte certa soma em dinheiro,
correspondente, de regra, a crdito deste, para com terceiro, ainda no
exigvel. A definio da Lei de Responsabilidade Fiscal alcana essa espcie
de negcio jurdico e no o contrato de compra e venda a termo ou o de
prestao de servio em data futura certa.
O arrendamento mercantil definido por Arnaldo Rizzardo como
como a operao financeira realizada por uma empresa arrendadora,
constituda e atuando sob o controle do Banco Central do Brasil, tendo por
objeto o arrendamento de bens mveis ou imveis, adquiridos junto a
terceiros, para fins de uso prprio da arrendatria (art. 1, pargrafo nico da
Lei n 6.099, de 1974). No se trata de uma simples locao com promessa de
venda, como primeira vista pode parecer. Mas se cuida de uma locao com
uma consignao de promessa de compra, trazendo, porm, um elemento
novo, que o financiamento, numa operao especfica que consiste na
317

simbiose da locao, do financiamento e da venda. Em suma, a figura em

exame uma alternativa de financiamento para aquisio de qualquer tipo de
veculo, mquina ou equipamento de fabricao nacional ou estrangeira, novo
ou usado, incluindo, tambm, financiamento de imveis.
Poder-se-ia argumentar que, no arrendamento mercantil, o
arrendatrio no recebe dinheiro, mas sim um bem mvel ou imvel que ao
final do contrato poder devolver, adquirir ou locar novamente. Ocorre,
entretanto, que nesse contrato no possvel separar o financiamento da
locao ou da aquisio, pois a empresa arrendadora se obriga a adquirir o
bem nica e precisamente para satisfazer uma necessidade econmica do
arrendatrio. Como assevera Arnaldo Rizzardo no trecho j transcrito, o
arrendamento

mercantil

representa,

de

fato,

uma

alternativa

de

financiamento para aquisio de bens. Da a opo legislativa de incluir essa

figura contratual na definio de operao de crdito.
Da anlise dos diversos contratos mencionados no inciso III do
art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, podemos identificar como
elemento essencial para a caracterizao da operao de crdito a vontade
contratual de obteno de crdito de terceiro, com o objeto de realizar atos
jurdicos diversos (aquisio de bens, pagamento de servios, refinanciamento
de dvidas etc.).
Acrescentem-se a esses pressupostos do crdito (art. 4) a
restituio do bem, ou a sua previso e (art. 5) a existncia de prazo para que
se realize a obrigao financeira assumida. Se o objeto do contrato for a
transmisso da propriedade do bem, a funo econmica do negcio ser a
circulao da riqueza e no a obteno de crdito. E se no houver o

318

transcurso de tempo entre a obteno do bem e a sua restituio, no haver a

confiana e, consequentemente, no existir crdito.
No h, como se verifica na anlise objetiva dos tipos de
contratos listados na Lei Complementar n. 101, de 2000, qualquer
elemento que permita a caracterizao do Plano Safra como operao de
crdito.
Como se no bastasse, necessrio ainda frisar que a prpria Lei
Complementar n 101, de 2000, fez clara distino entre operao de
crdito e concesso de subveno, esta ltima sim a natureza jurdica
evidente e expressa da relao da Unio com o Banco do Brasil na
execuo da Lei que criou o Plano Safra. O 2 do art. 26 da referida Lei
Complementar152 expressamente difere a concesso de emprstimo,
financiamento e refinanciamento (operaes de crdito) da concesso de
subvenes, que so outra espcie de transferncias de recursos para o
setor privado destinado a cobrir necessidade de pessoas jurdicas (caput
desse mesmo art. 26)153.

4.2.4.3.2 - Da no caracterizao de operao de crdito

H ainda outros fatores que impedem a caracterizao das
subvenes como operao de crdito.

152

2 Compreende-se includa a concesso de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive

as respectivas prorrogaes e a composio de dvidas, a concesso de subvenes e a participao em
constituio ou aumento de capital.
153

Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas fsicas ou
dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atender s condies estabelecidas na lei
de diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais.

319

No caso ora examinado, so fatos incontroversos e que foram

admitidos pelos prprios tcnicos do Tribunal de Contas da Unio: (I) a Unio
est autorizada a conceder as subvenes econmicas para o Banco do Brasil
S/A; (II) compete ao Ministro de Estado da Fazenda estabelecer as condies
de pagamento das subvenes econmicas; e (III) o Ministro de Estado da
Fazenda expediu diversas portarias (ato normativo adequado) para a fixao
dessas condies, inclusive o termo inicial do prazo para que a Unio
satisfizesse a sua obrigao com as entidades subvencionadas (TC
021.643/2014-8).
Os montantes contabilizados nas demonstraes financeiras do
Banco referem-se operacionalizao de subvenes econmicas concedidas
exclusivamente ao amparo da legislao: Leis, Decretos, Portarias do
Ministrio da Fazenda etc., NO se constituindo em modalidade de operao
de crdito realizado pelo Banco do Brasil junto Unio e NO representando
a utilizao de recursos prprios do Banco do Brasil para pagamento de
subvenes de responsabilidade da Unio.
A Lei n 8.427, de 1992, instituiu a subveno de operaes de
crdito rural e determina especificamente que cabe ao Ministrio da Fazenda
estabelecer as regras para operacionalizao da subveno.
As condies operacionais, historicamente, so estabelecidas por
meio de Portarias do Ministrio da Fazenda. Verifica-se que nem a Lei n
8.427, de 1992, nem as portarias do Ministrio da Fazenda estabelecem
vencimento para que a Unio efetue o pagamento dos valores referentes s
subvenes econmicas. Sob o ponto de vista jurdico, fica AFASTADA

320

qualquer caracterizao de concesso de prazo para cumprimento da

obrigao (requisito de uma operao de crdito).
O Banco do Brasil no desembolsa/libera recursos para
cobrir despesas da Unio. O produtor rural, beneficirio da subveno, no
recebe recursos relativos subveno e sim acessa um financiamento rural
com

condies

subsidiadas.

instituio

financeira

registra

nas

demonstraes financeiras o valor da subveno relativa aos contratos que

realiza com os produtores rurais.
A operacionalizao do mecanismo da subveno econmica
constitui-se em modalidade de prestao de servio por uma instituio
financeira instituda, regulamentada e amparada por Leis e Portarias. O que
caracteriza uma operao de crdito a existncia de um compromisso
financeiro assumido em razo de um CONTRATO, mas no em decorrncia
de Lei.
A anlise da srie histrica de dados evidencia que, desde a
edio da Lei n 8.427, de 1992, verificou-se a existncia de saldo devedor de
subveno em TODOS os meses nos ltimos 22 anos, decorrente da forma de
contabilizao por parte do Banco e da prestao de conta que feita junto ao
Tesouro Nacional. Essa situao decorre da IMPOSSIBILIDADE, sob o
aspecto contbil, da inexistncia de saldo, tendo em vista que a instituio
financeira registra os valores de acordo com o regime de competncia e a
Unio realiza os pagamentos observando o regime de caixa e com prazo para
efetiva verificao.
Frise-se que, como a necessria a efetiva verificao da
prestao de servios por parte do Banco do Brasil, necessria transparncia,
321

torna-se impossvel a operacionalizao de pagamentos dirios. Isso

claramente evidencia a necessidade de um lapso de tempo entre o contrato de
financiamento que o banco faz com o produtor rural e o efetivo pagamento ao
banco pelo Tesouro da subveno decorrente deste contrato com o produtor
rural.
Por isso, as portarias do Ministrio da Fazenda estabelecem
apurao semestral e, portanto, no procedem as acusao deduzidas na
denncia com relao estipulao dessa metodologia de pagamento.
Alm da ausncia de prazo de vencimento para efetivao do
pagamento, a caracterstica regulamentar dos financiamentos rurais (custeio prazo at 24 meses com possibilidade de reposio nica ao final de principal
e juros; investimento - reposio semestral e/ou anual com possibilidade de
carncia) poderia justificar que o pagamento da subveno relativa ao
diferencial de taxas fosse realizado em momento compatvel com a reposio
(capital e encargos contratuais) exigida dos produtores rurais (beneficirio da
subveno) no financiamento.
Em determinadas situaes, considerando as regras estabelecidas
para apurao da subveno (mensal e/ou semestral), a sua exigncia e
respectivo

pagamento

podem

ocorrer

em

momento

anterior

liquidao/amortizao pelo produtor rural do financiamento com condies

subsidiadas.
V-se, pois, que o equvoco da acusao est em considerar que a
fixao de prazo aps a apurao para o pagamento das subvenes significa
espcie de financiamento do Banco do Brasil Unio. O raciocnio
equivocado, importante destacar seria que o Tesouro Nacional teria
322

assumido compromisso financeiro junto referida instituio financeira, uma

vez que prometeu pagar ao Banco do Brasil, com a devida atualizao, valores
correspondentes a despesa de natureza oramentria, qual seja: despesa
corrente com subveno econmica.
Ora, o pagamento de subvenes ao Banco do Brasil S/A, ou
mesmo a qualquer outra instituio financeira, no caracteriza operao de
crdito tal como definida no inciso III do art. 29 da Lei Complementar n 101,
de 2000, ainda que tal pagamento tenha ocorrido de forma extempornea e
acrescido de juros de mora e de atualizao monetria. Parece evidente que,
quando se comprometeu a pagar as subvenes econmicas, a Unio no
assumiu compromisso financeiro com o fim de adquirir crdito junto ao Banco
do Brasil.
Em verdade, seguindo portarias vigentes e vlidas editadas pelo
Ministro de Estado da Fazenda, que possui a competncia para dispor sobre a
forma e o tempo do pagamento das subvenes econmicas, a Unio, por meio
da Secretaria do Tesouro Nacional, realizou os pagamentos das subvenes ao
Banco do Brasil com observncia dos prazos legais. E, mesmo quando
acumulou saldos devidos, a Unio tornou-se simplesmente inadimplente no
seu contrato com o operador de crdito rural, o banco credor da subveno.
Frise-se que todos os pagamentos foram realizados em
consonncia com Portarias expedidas pelo Ministro da Fazenda para este fim
especfico. Cite-se a Portaria 419, de 26 de junho de 2015, em que foi
expressamente autorizado o pagamento de equalizao de taxas de juros. Na
mesma linha, a Portaria n 420, de 29 de junho de 2015, no mbito do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).

323

A prevalecer o entendimento defendido na acusao, todo

atraso no cumprimento de obrigao de pagar realizado pela Unio ou
por qualquer outro ente da Federao caracterizar uma operao de
crdito, uma espcie de financiamento, j que o devedor ter assumido
compromisso financeiro junto ao credor, com pagamento de juros e de
atualizao monetria. Basta pensar no absurdo que seria dizer que a
Unio celebrou uma operao de crdito com o fornecedor de material de
papelaria porque no honrou o seu dever de pagar determinada quantia
em dinheiro pela aquisio de borrachas, canetas e resmas de papel.
Importante

ressaltar

que,

nas

subvenes

econmicas

mencionadas na notitia criminis, a relao jurdica se estabelece entre a Unio

e o Banco do Brasil S/A. Em nenhum momento a Unio teve, tem ou ter a
obrigao de pagar subveno econmica ao muturio do financiamento
celebrado com a instituio financeira, esta sim beneficiria da transferncia
dos recursos federais. Isso est bem claro nas portarias ministeriais que
regulamentam a matria. Resulta da que no se pode admitir a tese de que o
Banco do Brasil S/A estaria a cumprir obrigao alheia para se ressarcir
posteriormente.
Exsurge clara, portanto, a concluso inafastvel de que os
pagamentos de subvenes econmicas realizadas pela Unio ao Banco do
Brasil S/A, inclusive aquelas referentes ao chamado Plano Safra, ainda que
tenha acumulado saldos devidos, no configuram operao de crdito tal como
definida no inciso III do art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, e,
consequentemente, no caracterizam nenhuma espcie de ilcito, mormente
aquele caracterizador de crime de responsabilidade, sendo a conduta que se

324

est a examinar, portanto, atpica, j que ausente um dos elementos

componentes do prprio tipo.
Mais importante ainda do que a demonstrao de que as
subvenes no podem ser enquadradas como operao de crdito, uma vez
que no preenchem os requisitos legais desse instituto, afirmar que os
pagamentos do Plano Safra contrados em 2015 foram todos pagos durante o
prprio ano de 2015.
Superada a absurda tentativa de caracterizao da execuo do
Plano Safra como operao de crdito tipificada na Lei Complementar n 101,
de 2000, necessrio se faz evidenciar o absurdo retrico dos denunciantes de
sustentar suposta violao a outros itens do artigo 10 da Lei n 1079, de 1950.
Os demais itens do art. 10 assim dispem:
Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei
oramentria: (...)
6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo
com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem
fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou
com inobservncia de prescrio legal; (Includo pela Lei n
10.028, de 2000).
7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o
cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva
para anular os efeitos de operao de crdito realizada com
inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido
em lei; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000).
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de
operao de crdito por antecipao de receita oramentria,
inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o
encerramento do exerccio financeiro; (Includo pela Lei n
10.028, de 2000);

325

9)ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao

de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da
Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta,
ainda que na forma de novao, refinanciamento ou
postergao de dvida contrada anteriormente; (Includo pela
Lei n 10.028, de 2000).

Uma breve anlise luz do que j exposto demonstra a

atipicidade das condutas tambm em cotejo com os tipo acima descritos.
Precisa e suficiente a anlise do professor Ricardo Lodi
sobre o tema:
21. Por outro lado, tambm no possvel, como
pretenderam os juristas denunciantes, promover o
enquadramento da conduta nos itens 6 a 9 do artigo 10 da Lei
n 1.079/505, j que o atraso no repasse dos recursos para
pagamento das subvenes sociais pelos bancos pblicos no
se traduz em qualquer das condutas por eles previstas, como
ser demonstrado nos pargrafos abaixo.
22. O item 6 do referido artigo sanciona a abertura de
operao de crdito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal ou sem fundamento na lei
oramentria. Vimos que tais operaes, por significarem
mero atraso no repasse desses recursos, no mbito do fluxo
de caixa entre entes pblicos, acarretando inadimplemento
contratual, devem ser pagas independentemente de estarem
previstas no oramento ou serem limitadas pelas resolues
do Senado Federal. So despesas cujo desembolso previsto
nas leis instituidoras dos programas sociais, alm de serem
previstas na LOA. O pagamento de juros em decorrncia do
inadimplemento contratual decorre dos contratos aprovados
pelo TCU e do ordenamento jurdico civil. De acordo com tal
arcabouo jurdico, no se pode cogitar em operao
realizada sem lastro legal ou senatorial. Ao contrrio, a sua
realizao decorre de pagamentos a que a Unio est
legalmente obrigada, o que afasta a possibilidade de

326

aplicao do aludido dispositivo do artigo 10 da Lei n

1.079/50.
23. No que se refere ao item 7 do mesmo dispositivo legal,
em consequncia do que foi demonstrado no pargrafo
anterior, no h que se cogitar em providncias a serem
tomadas para anular os efeitos das operaes praticadas, que,
como se viu, tm amparo legal.
24. Quanto ao item 8, cumpre destacar que no houve
operao de crdito por antecipao de receita, nos termos
que so definidos no artigo 38 da LRF, mas a utilizao de
contas de suprimento de caixa, como vimos acima.
25. Tambm no procede o enquadramento, feito pelos
juristas denunciantes, de tais situaes no item 9 do artigo 10
da Lei n 1.079/50, que estabelece como crime de
responsabilidade a abertura de operaes de crdito
praticadas por ente da Federao, incluindo da Administrao
Indireta, com outra entidade federativa, o que matria
inteiramente estranha s que foram descritas pelo Parecer do
TCU, pela prpria denncia dos juristas ou pela deciso do
Presidente da Mesa, uma vez que as chamadas pedaladas
fiscais envolvem apenas a Unio e as instituies financeiras
por ela controladas, e no Estados e Municpios ou suas
administraes indiretas.
26. Deste modo, foroso reconhecer que nenhuma das
condutas descritas no Parecer do TCU, no requerimento dos
juristas ou na deciso do Presidente da Cmara poderia, em
tese, se subsumir no artigo 10 da Lei n 1.079/50.154

Portanto, como se v, no h a caracterizao de crimes de

responsabilidade por quaisquer dos dispositivos legais citados na denncia. E,
no havendo caracterizao de operaes de crdito, no h adequao tpica
entre os atos genericamente descritos e os tipos do art. 10 indicados, no
havendo justa causa para prosseguimento da presente ao.

154

Cf. LODI, Ricardo. Op. cit., pg. 9-11.

327

4.2.5 - DA ALTERAO DE POSICIONAMENTO DO TCU

O ltimo ponto a ser tratado refere-se alterao de entendimento

do TCU quanto caracterizao dos contratos de prestao de servios
realizados entre a Unio e os bancos relacionados s subvenes.
Vrios programas de incentivo agricultura, habitao e ao
investimento incluem equalizao de taxa de juros para bancos pblicos ou
reembolso de adiantamentos feitos pelo FGTS, nos moldes em que ocorre com
o Plano Safra. Essa forma de pagamento remonta a, pelo menos, 1992.
Em 2015, porm, ao analisar as contas do governo de 2014, o
TCU recomendou reduzir o prazo entre a apurao do valor a ser pago pela
Unio e o seu efetivo desembolso para os bancos pblicos.
Consigne-se, preliminarmente, que to logo o TCU modificou seu
entendimento, antes mesmo da validao desse em julgamento das contas pelo
Congresso Nacional, o governo alterou a metodologia dos pagamentos.
Assim, a Secretaria do Tesouro Nacional alterou os contrato de
prestao de servio a partir de 2015, para vedar acmulo de saldos negativos
por parte da Unio por mais de cinco dias teis, vedando tambm o acmulo
de saldos negativos por parte da Unio ao final de cada exerccio financeiro.
Pois bem. Embora no exista pronunciamento especfico do TCU
alusivo ao exerccio financeiro de 2015 (nico perodo abrangido pela
denncia), o TCU manifestou-se sobre as subvenes em exerccios anteriores
em dois processos diversos.

328

O primeiro deles foi dedicado somente a esse tema e a

manifestao primeira do TCU consubstanciou-se no Acrdo n 825, de
2015.
O governo interps recurso com efeito suspensivo contra esse
acrdo. A deciso final do recurso ocorreu apenas em dezembro de 2015,
quando o TCU deu parcial provimento ao recurso, mas manteve seu
entendimento quanto aos passivos da Unio com os Bancos Pblicos e com o
FGTS.
Em paralelo a este processo, ao analisar as contas de 2014 (que
no constitui objeto da presente denncia), o TCU, por meio do Acrdo
1.464/2015-TCU-Plenrio - TCU, em julho de 2015:
9.1 comunicar ao Congresso Nacional que as Contas do
Governo referentes ao exerccio de 2014 (...) no esto, no
momento, em condies de serem apreciadas por este
Tribunal, em razo dos indcios de irregularidade
mencionados no Relatrio, que demandam a necessidade de
abertura de prazo para apresentao de contrarrazes (...)"155

Dentre os indcios de irregularidades apontados, encontram-se as

metodologias de pagamento de subvenes semelhantes s do Plano Safra.
Aps a resposta do governo aos questionamentos apresentados,
proferiu o TCU o Acrdo n 2.461, de 2015, em que considerou que esses
contratos consistiriam operao de crdito assemelhada, pois uma anlise
singela do comportamento das contas de suprimento de fundos em 2014,

155

Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, Rel. Ministro Augusto Nardes. Sesso
de 17/06/2015.

329

vinculadas aos programas, revela que a prtica no configurava meros

adiantamentos destinados a ajustes operacionais em razo de incertezas nos
desembolsos.
Percebe-se

claramente

que

mesmo

sem

alterao

na

regulamentao da forma como a Unio se relacionava com os bancos

pblicos nessas subvenes, o TCU passou a classific-las como operao de
crdito, fundamentando-se no na alterao da caracterizao doutrinria ou
de caractersticas intrnsecas do prprio instituto da operao da crdito, mas
sim, levou em considerao o montante dos valores devidos e a durao do
perodo em que houve saldo negativo. Ora, incontroverso que o volume de
operaes ou a sua frequncia no altera a natureza dos negcios jurdicos. E
mesmo

que

se

considere

esses

fatores

como

suficientes

para

caracterizao de operao de crdito, tais circunstncias no se

apuraram no exerccio de 2015. Tanto assim, que no h qualquer
recomendao ou deciso do TCU com relao a esse perodo.
Essa alterao de jurisprudncia, de fundamentos bastante
questionveis, com efeitos aplicveis a atos anteriormente praticados,
gera insegurana jurdica a gestores pblicos, que no tem como pautar
sua atuao em um exerccio de futurologia, e viola a previso contida no
inciso XIII do art. 2 da Lei n 9.784, de 1999.
Necessrio consignar, no entanto, que, ainda que se considerasse
correto o entendimento do TCU acerca da caracterizao dos contratos de
prestao de servio como operaes de crdito, poca em que realizados os
fatos que ora se busca criminalizar (primeiro semestre de 2015), a metodologia
de pagamento dessas subvenes era considerada legal e regular (a alterao

330

definitiva de entendimento do TCU somente ocorreu em dezembro de 2015 data inclusive posterior apresentao da prpria denncia).
Desta forma, consoante analisado na questo relativa ao item III.3,
aplicam-se aos crimes de responsabilidade as garantias penais e processuais
penais. Dentre elas, a da taxatividade e sua consequente garantia da
irretroatividade da lei penal incriminadora.
Forosa a concluso, assim, de que a metodologia de pagamentos
do plano safra era legal e regular, no tendo o condo de fazer incidir norma
penal incriminadora.

4.2.6 - SNTESE DOS ARGUMENTO SOBRE O PLANO SAFRA

Em resumo, quanto s subvenes do Plano Safra, pode-se tecer

as seguintes concluses:
As subvenes referentes ao plano Safra so autorizadas por lei,
que confere a regulamentao e a execuo das polticas pblicas
aos Ministrios e instituies financeiras responsveis por sua
gesto, no sendo prevista conduta a ser praticada pela Presidenta
da Repblica;
A concesso de subveno ocorre diariamente at o limite
definido anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda para o
ano safra;
A metodologia de apurao dos saldos a serem pagos ao banco
operador do Plano Safra tambm definido em portaria e, em
geral, semestral;
331

 Para a contabilidade do banco, em regime de competncia, os

saldos a serem repassados pela Unio so apurados no momento
da concesso da subveno. Isto no significa que esses valores
devam ser pagos imediatamente;
A necessidade de lapso de tempo entre o momento da contratao
do crdito rural junto instituio financeira e o efetivo
pagamento de subveno instituio financeira decorre do
tempo necessrio para a verificao e fiscalizao do emprego
adequado do programa;
Sendo assim, incorreto afirmar que a variao do saldo de
subveno do Banco do Brasil decorrente de novas operaes
em 2015, uma vez que essas deveriam ser pagas apenas nos
semestres subsequentes;
No h qualquer conduta (comissiva ou omissiva) descrita como
tendo sido praticada pela Presidenta da Repblica;
A descrio genrica das condutas impede o pleno exerccio da
ampla defesa e do contraditrio;
O art. 11, nico imputado pelo parecer aprovado pela Cmara dos
Deputados, no foi recepcionado pela Constituio Federal;
Os artigos de lei que supostamente teriam sido violados so
artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto, para que
se configurasse crime de responsabilidade seria necessria
alegao de violao de lei oramentria;

332

 Ainda que se pudesse considerar a LRF como bem jurdico

protegido desse crime, tambm a ela no houve infrao, pois
essas subvenes no constituem operaes de crdito, nos
termos de seu art. 26, nem a elas podem ser equiparadas. Alm de
se tratar de contratos de prestao de servios entre a Unio e o
Banco do Brasil, no ano de 2015 no houve sequer atraso de
repasses ao Banco do Brasil. Assim, se conduta houvesse, ela
seria atpica;
No se pode admitir a aplicao retroativa de novo entendimento
do TCU em matria de crime de responsabilidade;
No se fazem presentes elementos fundamentais para a
configurao de crime de responsabilidade, sendo absolutamente
incabvel o processo de impeachment:
1)

No existe conduta delitiva, comissiva ou omissiva, da

Presidenta, pois a ela nada se imputa;

2)

No existe fato tpico por:

a)

inconstitucionalidade da aplicao retroativa de

entendimento do TCU quanto edio de crditos

suplementares;
b)

no ter sido recepcionado pela Constituio o artigo

11 da Lei 1.079, de 1950, fundamento legal apresentado

nos relatrios aprovados pelos plenrios das duas casas a
sustentar a tese denunciante;
c)

inexistncia de conduta delitiva, comissiva ou

333

omissiva, dos agentes pblicos envolvidos na execuo do

Plano Safra pois esta no constitui ou constituiu operao
de crdito;
d)

eventual violao da LRF no configura crime de

responsabilidade;
e)

no preenchimento dos elementos especficos do

tipo relacionados ao atentado contra a Constituio e

infrao patente da lei oramentria;
f)

ausncia de leso ou exposio leso da lei

oramentria ou outro bem jurdico protegido pela

constituio; e
g)

inexistncia de dolo.

4.3 - A CRIMINALIZAO DA POLTICA FISCAL

A poltica fiscal, em especial seu papel diante de uma crise

econmica, objeto de intenso debate entre os economistas e a populao em
geral. Grosso modo, pode-se dividir o debate atual sobre o papel do Estado e
da poltica fiscal em duas posies.
De um lado, situa-se a posio daqueles que defendem o papel
restrito do Estado e o uso da poltica fiscal com o objetivo fundamental de
garantir a sustentabilidade da dvida pblica, de modo a sinalizar ao mercado
que no haver risco de calote e evitar a instabilidade das principais variveis

334

macroeconmicas. Esses no cansam de dizer que a Constituio de 1988 no

cabe no PIB e que os direitos sociais so um atraso s economias modernas.
De outro lado, situam-se aqueles que acreditam que os gastos
pblicos tm papel relevante na transformao da sociedade em direo a uma
sociedade mais igualitria e na criao de um ambiente favorvel, capaz de
sustentar as expectativas de empresrios e consumidores e de promover o
crescimento econmico. Nos momentos de crise, defendem ampla atuao do
Estado, por meio de polticas monetrias e fiscais, a fim de afastar o risco de
aprofundar a deteriorao do quadro econmico.
A crena no papel do Estado perdeu fora nas dcadas de 80 e 90
do sculo XX, perodo de predomnio da viso neoliberal, em particular a
partir das regras de convergncia adotadas pelos pases que aderiram ao Euro
e que levaram criao, por diversos pases, de regras fiscais rgidas para
controlar o dficit pblico e a dvida pblica.
Esse quadro de regras fiscais rgidas sofreu alterao aps a crise
econmica mundial de 2008, quando diversos pases fizeram uso intenso da
poltica fiscal (elevao de gasto pblico e desoneraes tributrias) para
estimular a demanda agregada e evitar o aprofundamento da crise. Nos anos
seguintes, a elevao dos dficits fiscais e da dvida pblica decorrentes trouxe
de volta a poltica fiscal para o centro do debate macroeconmico. Estudos do
prprio Fundo Monetrio Internacional (FMI) mostram a reviso da posio
daquela instituio, que antes defendia a postura de austeridade fiscal, e
passou a defender a nova gerao de regras fiscais que estavam sendo
adotadas em diversos pases. Esta nova gerao de regras basicamente
buscava maior flexibilidade das metas fiscais de curto prazo, com adoo de

335

clusulas de escape que permitissem ao governo fazer uso ativo da poltica

fiscal nos momentos de forte desacelerao econmica, ao mesmo tempo em
que tambm se adotava medidas como limites para a trajetria da dvida
pblica ou para os gastos, visando garantir a sustentabilidade da dvida no
longo prazo.
No Brasil, a adoo de uma regra fiscal de curto prazo (meta de
supervit primrio), bem como outros tipos de limite de gastos, foi introduzida
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000, um dos adventos
importantes da dcada de 1990. As leis de responsabilidade fiscal, que
disciplinaram regras importantes para a administrao pblica, em nenhum
momento, suplantaram a responsabilidade social dos governos, em especial,
no Brasil, o dever de cumprir com as determinaes das Constituio Cidad.
Com a desacelerao econmica nos ltimos anos, na esteira da
crise econmica mundial de 2008, o governo brasileiro (Poder Executivo) teve
que fazer sucessivas revises da meta fiscal previamente estabelecida, via
envio de projeto de lei para aprovao do Poder Legislativo, especialmente
pela forte frustrao das receitas, causada pela desacelerao da atividade
econmica.
Ocorreu no Brasil fenmeno idntico ao verificado em vrios
pases aps a crise de 2008: o conflito entre metas fiscais rgidas no curto
prazo, que s podem ser alteradas por via legislativa (tempo poltico), e a
necessidade de uma resposta rpida em termos de poltica econmica para
evitar a crise (tempo econmico).
A posio dos denunciantes implica, na prtica, que eles esto
impondo ao Poder Executivo que no cumpra com os seus deveres
336

constitucionais, em razo de vises ideolgicas que colocam o equilbrio fiscal

estrito, acima do bem estar da populao. Os argumentos dos denunciantes
distorcem a realidade. Os denunciantes invertem a causalidade dos fatos,
desconsideram que os resultados fiscais menos robustos, aps a introduo de
polticas anticclicas, so consequncia da real desacelerao econmica e no
a causa. A experincia internacional mostrou que a reduo do gasto pblico
num momento de crise levaria ao aprofundamento da crise econmica e no o
contrrio.
A partir de tal postura dos denunciantes, a poltica fiscal, que at
ento era um tema meramente econmico, passou a ser criminalizada, ao ser
usada para embasar um pedido de impeachment com o argumento de que
supostas infraes LOA e LRF, que concorreriam para o no cumprimento
da meta fiscal, poderiam ser caracterizadas como crime de responsabilidade da
Presidenta.
Ao interpretar o art. 9 da LRF de maneira restrita e defender que,
a cada bimestre, o governo seja forado a realizar cortes abruptos de gastos
fiscal em caso de eventual frustrao de receita, independentemente do
cenrio econmico, obstruir sua liberdade de exercer o direito, para o qual
foi democraticamente eleito de atuar na economia, preservando, no tempo, o
compromisso com a estabilidade fiscal.
A LRF deve ser entendida como guardi do compromisso com a
estabilidade fiscal, sem retirar do Executivo as condies de atuar na defesa da
renda e do emprego. E, neste sentido, a poltica fiscal brasileira dos ltimos
anos, quando avaliada sob todos os seus matizes, tem se mostrado sustentvel
e em linha com as melhores prticas internacionais.

337

Ora, como exposto anteriormente, a dificuldade de se manejar a

poltica fiscal para mitigar os impactos da crise econmica mundial num
contexto de regras fiscais rgidas levou diversos pases ao descumprimento de
metas fiscais e adoo de regras mais flexveis. O debate acadmico na rea
econmica evoluiu, em todo o mundo, com reconhecimento do prprio FMI,
em funo da nova realidade que se apresentou aps a crise de 2008.
Apenas no Brasil, entretanto, as dificuldades em conciliar regras
fiscais rgidas com a necessidade de ao rpida por parte do governo levou
criminalizao da poltica fiscal, e consequentemente a criminalizao de uma
posio que se consolidou em todo o mundo no contexto ps-crise de 2008.
Mas no foi apenas essa posio quanto s regras fiscais rgidas
de curto prazo que tem sido criminalizada no Brasil. A atuao dos bancos
pblicos, direcionando crdito para setores estratgicos com taxas de juro
compatveis com a viabilidade econmica dos empreendimentos, e da
concorrncia internancional tambm vem sendo fortemente questionada. Essa
atuao aumenta a produtividade da economia, qualifica sua insero externa,
aumenta o bem-estar social, e gera milhares de empregos. E ela possui um
efeito anticclico decisivo para se contrapor aos efeitos da crise externa, o que
especialmente relevante em um momento em que os sistemas financeiros
nacional e internacional apresentam uma averso extrema ao risco, racionando
fortemente o crdito e fazendo seus custos dispararem. No por outro motivo
que a ao dos bancos pblicos tem aumentado largamente em muitos pases.
Todavia, enquanto neles essa ao reconhecida como um elemento central
na recuperao das economias, por aqui tem avanado sua criminalizao.

338

 muito perigoso que prescries de polticas com forte apoio na

experincia internacional como resposta a mudanas na realidade econmica
mundial, respaldadas por reconhecida instituio multilateral como o FMI,
passem a ser criminalizadas. A criminalizao da poltica fiscal ora em curso
no Brasil no encontra paralelo na experincia internacional e se constitui em
um perigoso retrocesso, seja no campo do livre debate e da evoluo das
ideias econmicas, seja no campo da aplicao destas s polticas pblicas,
por governos democraticamente eleitos, com o objetivo de buscar o bem-estar
geral da populao com a manuteno da renda e do emprego em momentos
de adversidade econmica.

5 - PROVAS
As solicitaes formuladas a seguir tiveram o cuidado de indicar,
em cada caso, a justificativa da prova a ser produzida com a finalidade de
evitar eventual alegao de que se trata de mera procrastinao da defesa.
Assim, so indicados os fatos que se pretende comprovar com a prova a ser
produzida nos autos. Nas hipteses em que se trata de prova documental em
poder de terceiro, foi indicado o responsvel a quem se deve solicitar a
referida prova.

5.1 -

DA PRODUO DE PROVAS. DA NECESSIDADE DE

REALIZAO

DE

PERCIA

AUDITORIA

ECONMICO-

FINANCEIRA E CONTBIL. DA GARANTIA EFETIVIDADE AO

AMPLO DIREITO DE DEFESA
339

O art. 159 do CPP, aqui utilizado subsidiariamente, garante

defesa a realizao de percia para que se possa ministrar fundamentos para o
conhecimento comum s partes e aos julgadores sobre questes a respeito dos
fatos que esto fora da rbita do saber ordinrio. Como cedio, a percia o
exame feito por pessoas com conhecimentos tcnicos, artsticos, cientficos ou
prticos especficos em relao aos fatos, circunstncias ou mesmo condies
pessoas apuradas no processo, tudo com o fito de servir de prova para embasar
a deciso judicial.
Portanto, a prova pericial definida como prova tcnica, pois,
representa algo que se objetiva certificar acerca da existncia de fatos, a partir
de conhecimentos especficos.
A complexidade do presente feito, que no precisa sequer
fundamentar, exige que o amplo direito de defesa seja exercido, efetivamente
em sua plenitude. Para tanto necessrio que a defesa tenha todas as
condies de obter, do aparato Estatal estas garantias.
O debate econmico-financeiro que o objeto da presente
persecuo de crime de responsabilidade est demasiadamente controvertido
tanto no aspecto jurdico como e principalmente no aspecto econmicofinanceiro, sem falar, evidente no ambiente poltico solipista do Estado
Democrtico de Direito.

340

Verifica-se, portanto, que o objeto da presente persecuo vai

alm de uma nica rea de conhecimento atingindo, de forma plena, rea de
conhecimento especfico a justificar a realizao de percia.
Para analisar a procedncia ou no da presente persecuo em seu
aspecto econmico-financeiro, os fatos imputados como ilcitos, por apenas
um segmento da sociedade que, diga-se, no tem capacidade tcnica
econmico-financeiro para tal anlise, devem ser revisados e analisados a
partir de estudos comparativos de ndices e formao de indicadores
econmicos dos procedimentos adotados e ora em debate. H, portanto, a
necessidade de uma anlise de mltiplos conceitos e concepes tcnicos em
economia, finanas e contbeis para uma anlise e interpretao dos
fenmenos que esto atrs dos atos registrados, cuja atribuio exclusiva de
profissional das reas especficas, econmicas e contbeis.
Os Fundamentos utilizados pelo parecer da Comisso Especial de
Impeachment do Senado, para indicar o voto pela procedncia da presente
persecuo de crime de responsabilidade, est embasado nos fundamentos
utilizados na deciso proferida pelo Tribunal de Contas da Unio TCU.
Logo, utilizou-se especfica e diretamente destes fundamentos, fazendo parte
integrante da deciso.
Para justificar a justeza, correo e independncia do Parecer do
TCU, que utilizou em seu fundamento para admitir a persecusso de crime de
responsabilidade, afirmou:

341

Para auxiliar o Congresso nessa importantssima funo, a

Carta prev a existncia do Tribunal de Contas da Unio,
cujos membros, detentores de notrios conhecimentos
jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de
administrao pblica, gozam das mesmas garantias,
prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos
Ministros do Superior Tribunal de Justia (art. 73, 3).
Logo, mediante uma simples leitura a Constituio de 1988 j
possvel perceber a sensibilidade e seriedade com que a
questo oramentria tratada neste pas.
De outra banda e porque no dizer de forma contraditria,
indeferiu o pedido em sede de preliminar de suspenso do
presente feito at o julgamento final das contas de 2015 pelo
prprio Tribunal de Contas da Unio, rgo que o parecer
conferiu

mais

ampla

irrestrita

legitimidade,

desconsiderando, inclusive, os aspectos inseridos na defesa.

Desta feita, uma vez que o TCU atuou diretamente na anlise das
contas de 2014, tendo sido admitida como verdade nica pela Comisso
Especial de Impeachment do Senado, desconsiderando integralmente os
fundamentos da defesa e ainda, tendo em vista que o prprio TCU est
atuando diretamente na anlise das contas da Presidenta de 2015, no h como
no configurar o impedimento deste rgo Estatal independente, ou seja, o
TCU,

nos termos da legislao processual penal, aqui utilizada

subsidiariamente.
342

Por esta razo, fica patente a necessidade de se designar uma

percia econmico-financeira e contbil, o que desde j se requer.
Requer, ainda, que a percia e auditoria econmico-financeira e
contbil seja realizada por meio de organismo externo, internacional
independente a ser indicado pelo rgo processante, garantindo-se, por bvio
o direito de indicao de assistente tcnico.

5.1 -DECRETOS
5.1.1 - DOCUMENTAIS
a) Pareceres tcnicos e jurdicos que fundamentaram pedidos de
abertura de crdito suplementar pelos rgos contemplados nos decretos
impugnados
A juntada desses documentos fundamental para a comprovao
de dois fatos extremamente relevantes para a defesa: (i) que os atos foram
precedidos de avaliao pelos rgos competentes, ou seja, foram colhidos
pronunciamentos tcnicos das reas de oramento dos rgos solicitantes (ou
beneficirios) de tais crditos, bem como dos rgos de assessoramento
jurdico desses mesmos rgos; ademais disso, foram os atos apreciados pela
consultoria jurdica do Ministrio do Planejamento, pela Secretria de
Oramento Federal e, enfim, pela Subchefia para Assuntos Jurdicos e pela
Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da
Casa Civil da Presidncia da Repblica; (ii) consequncia direta desse
primeiro aspecto, demonstrar que no houve qualquer dolo ou m-f na
edio de tais decretos, pois todos esses rgos tcnicos e jurdicos, como se
343

pretende demonstrar, foram unnimes e assertivos ao atestarem a juridicidade

do ato, bem como o atendimento ao interesse pblico.
Trata-se de documento em poder de terceiro, o Poder Pblico,
razo pela qual se requer seja determinado ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto a entrega de tais documentos no prazo mximo de 15
dias.
b) Pareceres tcnicos e jurdicos que fundamentaram pedidos de
abertura de crdito suplementar pelos rgos contemplados nos decretos de
mesma natureza editados em 2009.
A juntada aos autos de documentos idnticos aos listados no item
anterior, permitir a comprovao do seguinte fato: esses atos so anlogos ou
idnticos aos impugnados na presente ao. Assim, como se tem arguido
desde sempre os atos impugnados constituem uma rotina administrativa, razo
pela qual no podem constituir sequer um ilcito, muito menos um crime de
responsabilidade suficiente para que se possa reverter os resultados das urnas.
Assim, como os documentos do item anterior, so documentos
em posse do Poder Pblico, razo pela qual devem ser solicitados ao
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
c) Pareceres tcnicos e jurdicos que fundamentaram pedidos de
abertura de crdito suplementar pelos rgos contemplados nos decretos de
mesma natureza editados em 2001.
A juntada aos autos desses documentos seguem a lgica e a
finalidade do item anterior e devem ser solicitados ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.

344

d) Relatrios detalhados da execuo financeira referente a cada

uma das aes oramentarias contempladas nos decretos impugnados.
A finalidade da produo dessa prova comprovar a efetiva
aplicao dos recursos em obras de interesses pblico, evidenciando que os
atos foram praticados sem qualquer desvio, sendo aplicados em atividades de
interesse pblico, especificada na lei oramentria anual.
e) Relatrios detalhados da execuo financeira referente a cada
uma das aes oramentarias contempladas nos decretos de crdito
suplementar editados em 2009.
Mais uma vez, a inteno mostrar o paralelismo entre as
situaes ocorridos no exerccio de 2015 e 2009, mediante o cotejo desse
relatrio com o solicitado no item anterior.
f) Relatrios detalhados da execuo financeira referente a cada
uma das aes oramentarias contempladas nos decretos de crdito
suplementar editados em 2001.
Mais uma vez, a inteno mostrar o paralelismo entre as
situaes ocorridos no exerccio de 2015 e 2001, mediante o cotejo desse
relatrio com os solicitados nos itens anteriores.
A juntada aos autos desses documentos tambm seguem a lgica
e a finalidade dos itens anteriores e devem ser solicitados ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.

345

5.1.2 - TESTEMUNHAIS
DA PRODUO DE PROVAS
DA INQUIRIAO DE TESTEMUNHAS DE DEFESA

O artigo 401 do CPP, aqui utilizado subsidiariamente, garante

defesa que arrole at 8 (oito ) testemunhas.

No nova a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no

sentido de que o limite mximo de 8 (oito) testemunhas previsto no
dispositivo processual se refere a cada fato imputado, sem prejuzo de oitiva
de outras a critrio do juzo.

Na presente situao, consta da deciso do Plenrio da Cmara

dos Deputados que autorizou a presente persecuo por crime de
responsabilidade, 4 (quatro) atos praticados a partir da edio de 4 (quatro)
decretos de crditos suplementares, bem como da suposta contratao ilegal
de operaes de crdito.

A jurisprudncia do STF como mencionado acima, entende que

existindo a imputao de vrios fatos justifica um nmero maior de
testemunhas, conforme deciso proferida nos autos do RHC 65673/SC, Rel.
Min. Aldir Passarinho, DJe 11/3/1988.

Este entendimento tem sido reafirmado em vrias outras decises

proferidas pelo Supremo Tribunal Federal. Mais recentemente, na Ao Penal
n 470, o Ministro relator Joaquim Barbosa indeferiu pedido formulado pela

346

Procuradoria Geral da Repblica para que fosse limitado o nmero de

testemunhas para cada acusado. Ao indeferir o pedido formulado, o Eminente
Ministro Joaquim Barbosa, fundamentou:
O procurador-geral da Repblica pediu que, dentre as
testemunhas arroladas pelos rus, no fossem ouvidas mais
que dezesseis por cada acusado. Entendo que tal pleito no
deve prosperar. Primeiro, porque no h base legal a sustentar
a tese defendida pela acusao. Segundo, porque a presente
ao penal envolve um nmero elevado de rus, alm de fatos
notoriamente complexos, de modo a justificar o arrolamento
de mais de oito (ou, mesmo, dezesseis) testemunhas por cada
denunciado,

no

resultando

disso

qualquer

nulidade,

conforme j decidiu esta Corte (RHC 65.673, rel. min. Aldir

Passarinho, DJ de 11.3.1988, p. 4742).
Dai por que indefiro o pedido formulado pelo procuradorgeral da Republica, por meio da petio acima.
Publique-se.
Braslia, 31 de agosto de 2009.
Ministro JOAQUIM BARBOSA
Relator156

No mesmo sentido, encontramos o seguinte julgado:

5. No que se refere ao numero de testemunhas arroladas (dez),
inexiste irregularidade. A imputacao descreve dezenas de
fatos delituosos, e e antiga a jurisprudencia da Corte no
sentido de que a existencia de varios reus e varios fatos
justifica um numero maior de testemunhas (RHC 65673/SC,

156

STF AP n 470

347

Rel. Min. ALDIR PASSARINHO, DJe de 11/3/1988), sendo

pacif ico que o numero de oito testemunhas fixado pelo art.
406, 2o, do CPP diz respeito a cada fato criminoso.
Inq 4022 / AP - AMAP INQURITORelator(a): Min.
TEORI
ZAVASCKI
Julgamento: 08/09/2015
rgo Julgador: Segunda
Turma. DJe-188 DIVULG 21-09-2015 PUBLIC 22-092015;

Abaixo,

segue

relao

das

testemunhas

devidamente

qualificadas, requerendo seja designado data e hora para a inquirio das

mesmas.
Embora, na presente denncia, tenham sido ouvidas diversas
pessoas, tanto no Senado, como na Cmara dos Deputados, essas provas no
so mais admitidas nessa fase do processo. fundamental submet-las ao
contraditrio. Ademais, ainda que fossem admitidas, as pessoas ouvidas se
pronunciaram no mais das vezes como experts sobre os temas, no como
verdadeiras testemunhas dos fatos que dariam ensejo presente denncia. Da
o rol que segue, relativo ao tema dos decretos de suplementao oramentria,
indicando os agentes pblicos que participaram da confeco dos atos sub
examen e que devem ser ouvidos como testemunhas nessa fase.

348

Decreto
i)

Decreto

Rol de Testemunhas por Ato Imputado

de rgo Requerente: Ministrio da Previdncia

27/7/2015, (14241)

Social
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
1. Secretaria de Oramento Federal: Nanci
Quirino, George Alberto Aguiar Soares,
Cilair Rodrigues de Abreu, Lcia Helena
Cavalvante Valverde e Esther Dweck
2. Consultoria

Jurdica:

Paulo

Fernando

Feij Torres Junior e Walter Baere de

Arajo Filho
3.

Secretaria

Executiva:

Antnio

Jos

Chatack Carmelo e Dyogo Henrique de

Oliveira
4. Gabinete do Ministro: Ex-Ministro Nelson
Barbosa
ii)

Decreto

de rgos Requerentes: FNDE/MEC, CAPES/MEC,

27/7/2015, (14242)

INEP/MEC, Ministrio da Educao - MEC e

Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE.

1. FNDE: Sandra de Araujo Jorge e

Ana Marta Godinho Dos Anjos
2. INEP: Renato Carvalho da Cruz
3. CAPES: Eduardo Augusto de Abreu
Costa e Luciane Tisbierek de Carvalho

349

4. MEC: Wagner Vilas Boas de Souza

5. MTE:

Doralice

Machado

Ramos

Venturini

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:

6. Secretaria de Oramento Federal: Marco
Antnio de Oliveira, Melissa Medeiros
Machado, Euler Albergaria de Melo,
George Alberto Aguiar Soares, Cilair
Rodrigues

de Abreu, Lcia

Helena

Cavalvante Valverde e Esther Dweck

7. Consultoria

Jurdica:

Paulo

Fernando

Feij Torres Junior e Walter Baere de

Arajo Filho
8.

Secretaria Executiva: Antnio Jos

Chatack Carmelo e Dyogo Henrique de
Oliveira

9. Gabinete do Ministro: Ex-Ministro Nelson

Barbosa

iii)

Decreto

de rgo Requerente: CODEVASF Ministrio da

27/7/2015, (14244)

Integrao Nacional
1. CODEVASF: Carmen Silvia Lima Luccas

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:

350

2. Secretaria

de

Oramento

Federal:

Agostinho Afonso de Miranda, George

Alberto Aguiar Soares, Cilair Rodrigues
de Abreu, Lcia Helena Cavalvante
Valverde e Esther Dweck
3. Consultoria

Jurdica:

Paulo

Fernando

Feij Torres Junior e Walter Baere de

Arajo Filho
4. Secretaria

Executiva:

Antnio

Jos

Chatack Carmelo e Dyogo Henrique de

Oliveira
5. Gabinete do Ministro: Ex-Ministro Nelson
Barbosa
vi)

Decreto

de rgo

20/8/2015, (14250)

Requerente:

NUCLEP/MCTI,

Departamento de Polcia Federal DPF/MJ,

Ministrio da Defesa DF, Poder Judicirio
Justia Fderal, Poder Judicirio Justia do
Trabalho, Poder Judicirio Distrito Federal e
Territrios, Poder Judicirio Justia Eleitoral,
Departamentdo de Polcia Rodoviria Federal
PRF, Secretaria de Direitos Humanos e Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao
1. NUCLEP: Renato Estolano de Gouvea
2. DPF:

Rafael

Gerhardt

Luciana

Rodrigues Ribeiro
3. Ministrio da Defesa: Marco Antonio
351

Santos
4. Ministrio
Inovao:

da

Cincia,

Angela

Tecnologia

Cristina

Alexim

Pecanha, Luana Michele Coatio da Cruz

e Ermelinda Bastos de Nazare
5. Secretaria de Direitos Humanos: Nadja
Nunes Bandeira e Alexandre Avelino
Pereira
6. Justia Federal: Selma Suzana Laranjal,
Marina Albuquerque de Andrade Fleury
e Josenira Santos Vieira
7. Justia do Trabalho: Luciano Carlos de
Almeida
8. Justia do Distrito Federal e Territrios:
Flvia Barros da Silveira
9. Justia Eleitoral: Milton Dias Furtado
10.

Conselho Nacional de Justia:

Conselheiras

Ana

Maria

Duarte

Amarante Brito e Deborah Ciocci;

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:

11.

Secretaria de Oramento Federal:

Georgimar

Martiniano

de

Sousa,

Augusta Aiko Umeda Kuhn, Adriana

Ribeiro, Milton Luiz Torres Pinheiro,
Valria

Lucimar

Sousa,

Luciana

352

Rodrigues

Ribeiro,

Junqueira,

George

Marcelo
Alberto

Vaz
Aguiar

Soares, Cilair Rodrigues de Abreu, Lcia

Helena Cavalvante Valverde e

Esther

Dweck
12.

Consultoria Jurdica: Paulo Fernando

Feij Torres Junior e Walter Baere de
Arajo Filho

13.

Secretaria Executiva: Antnio Jos

Chatack Carmelo e Dyogo Henrique de
Oliveira

14.

Gabinete do Ministro: Ex-Ministro

Nelson Barbosa

5.2. PLANO SAFRA

5.2.1. DOCUMENTAIS

a) contratos firmados entre o Banco do Brasil e os financiados pelo Plano

Safra, nos quais tenha havido desembolsos no ano de 2015
Esses documentos deixaro claro os seguintes fatos: (i) no houve
participao da Presidente da Repblica nos atos em referncia (alis, no h
participao de quaisquer rgos da Presidncia da Repblica); (ii) no houve
qualquer antecipao de recurso pela instituio financeira em favor da Unio;
e (iii) a modelagem de contrato segue padro vigente desde, pelo menos, o ano
de 1999. Logo, no haveria dolo ou m-f nos pagamentos realizados no
exerccio de 2015. Esses documentos devem ser solicitados ao Ministrio da
353

Fazenda e ao Banco do Brasil S.A.para que os tragam aos autos no prazo

mximo de 15 dias.
b) certido do MF discriminando cada repasse da Unio ao Banco do
Brasil efetuado no ano de 2015.
Essa prova tem idntica finalidade prova indicada no item anterior.
Esse documento deve ser solicitado ao Ministrio da Fazenda para que o traga
aos autos no prazo mximo de 15 dias.
c) certido comprobatria de pagamentos dos valores devidos pela
Unio ao Banco do Brasil, conforme regulamentao vigente, ao final dos
anos de 1999, 2007 e 2015, primeiro ano do segundo mandato dos respectivos
Presidentes
Essa prova fundamental comprovao de fato alegado desde sempre
pela defesa: no houve alterao na sistemtica de pagamento do Plano Safra
durante o ano de 2015. Ou seja, so instrumentos que seguem padro
formulado h mais de 15 anos. A certido deve ser solicitada ao Ministrio da
Fazenda para que traga aos autos no prazo mximo de 15 dias.
Cabe aqui o registro de que as certides, porque expedidas em nome da
Unio, no poderiam ser solicitadas diretamente pela denunciada para que
traga aos autos, eis que no teria a legitimidade necessria, mas a expedio
pode ser determinada pelo Senado como rgo jurisdicional.

5.2.2. TESTEMUNHAIS

Embora, na presente denncia, tenham sido ouvidas diversas pessoas,

tanto no Senado, como na Cmara dos Deputados, essas provas no so mais

354

admitidas nessa fase do processo. fundamental submet-las ao contraditrio.

Ademais, ainda que fossem admitidas, as pessoas ouvidas se pronunciaram no
mais das vezes como experts sobre os temas, no como verdadeiras
testemunhas dos fatos que dariam ensejo presente denncia. Da o rol que
segue, relativo ao tema dos pagamentos realizados no mbito do Plano Safra.

Acusao
i) Plano Safra

Rol de Testemunhas
Ministrio

da

Agricultura,

Pecuria

Abastecimento: Andr Nassar, Secretrio de

Poltica Agrcola
Ministrio da Fazenda: Joo Pinto Rabelo Junior
(atual Diretor de Governo do Banco do Brasil)
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
Gilson Alceu Bittencourt, ex-secretrio de
Poltica

de

Investimento

ex-secretrio-

executivo adjunto da Casa Civil da Presidncia

da Repblica
Banco do Brasil: Osmar Fernandes Dias, vicepresidente de agronegcio do Banco do Brasil
BNDES: Luciano Coutinho, ex-Presidente

5.3. Rol de Experts

a) Ricardo Lodi Ribeiro, advogado, professor de Direito Financeiro da
UERJ e diretor da Faculdade de Direito da UERJ.

355

b) Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti, advogado, professor titular da

Universidade Federal de Pernambuco, professor titular da Faculdade
Damas da Instruo Crist e diretor da faculdade de direito da
Universidade Federal de Pernambuco.
c) Marcelo Neves, Professor Titular de Direito Pblico da Faculdade de
Direito da Universidade de Braslia e Visiting Scholar da Faculdade de
Direito da Universidade de Yale, EUA.
d) Juarez Tavares, Professor Titular da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ) e Professor Visitante na Universidade de Frankfurt am
Main (Alemanha).
e) Geraldo Prado, Professor de Direito Processual Penal da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UERJ) e investigador do Instituto de Direito
Penal e Cie?ncias Criminais da Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa (Portugal).
f) Misabel Abreu Machado Derzi, advogada tributarista, ex-procuradorageral do Estado de Minas Gerais e do municpio de Belo Horizonte e
professora titular da UFMG.
g) Heleno Taveira Torres, advogado, Professor Titular de Direito
Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo
(USP). Professor e Livre-docente de Direito Tributrio na mesma
instituio, desde 2003. Doutor (PUCSP), Mestre (UFPE) e Especialista
(Universit di Roma La Sapienza) em Direito Tributrio. Foi VicePresidente mundial da Internacional Fiscal Association IFA, com sede
em Amsterd Holanda, de janeiro de 2008 a dezembro de 2013.
Diretor Vice-Presidente da Associao Brasileira de Direito Financeiro
356

 ABDF. Membro do Conselho Executivo do Instituto Latino

Americano de Derecho Tributario ILADT, alm de outras importantes
associaes no Brasil e no exterior, como ABRADT, IAB, IASP.
h) Pedro Estevam Serrano, advogado, professor de Direito Constitucional
da PUC-SP, mestre e doutor em Direito do Estado pela PUC/SP com
ps-doutorado pela Universidade de Lisboa.
i) Marcelo Lavenre Machado, especialista em Direito Constitucional,
Administrativo e Eleitoral e presidente do Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil entre os anos de 1991 e 1993.
j) Andr Ramos Tavares, Professor Titular da Faculdade de Direito da
USP - Largo de So Francisco, Professor Permanente dos Programas de
Doutorado e Mestrado em Direito da PUC/SP; Professor-Pesquisador
das Faculdades Alfa (Alves Faria) - GO, Diretor da Escola de Direito da
Universidade Anhembi-Morumbi "Laureate International Universities",
Coordenador da Revista Brasileira de Estudos Constitucionais (Qualis
B2), foi Pr-Reitor de Ps-Graduao Stricto Sensu da PUC-SP (20082012), foi Diretor da Escola Judiciria Eleitoral Nacional - TSE (20102012).
k) Fernando Nogueira da Costa, Graduao em Economia pela
Universidade Federal de Minas Gerais (1974), mestrado em Cincia
Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (1975), doutorado
em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de Campinas
(1985), Livre Docente pelo Instituto de Economia da UNICAMP
(1994). Professor da UNICAMP desde 1985.

357

l) Francisco Luiz Cazeiro Lopreato, Graduao em Economia pela

Universidade de So Paulo (1974), mestrado em Cincia Econmica
pela Universidade Estadual de Campinas(1982) e doutorado em Cincia
Econmica pela Universidade Estadual de Campinas(1992). Atualmente
DOCENTE da Universidade Estadual de Campinas e Revisor de
peridico da Economia e Sociedade (UNICAMP). Tem experincia na
rea de Economia, com nfase em Economia Monetria e Fiscal.
Atuando principalmente nos seguintes temas: Governos Estaduais,
Federalismo, Estado.
m) Luiz Carlos Bresser-Pereira, professor emrito da Fundao Getlio
Vargas onde ensina economia, teoria poltica e teoria social.
presidente do Centro de Economia Poltica e editor da Revista de
Economia Poltica desde 1981. Em 2010 recebeu o ttulo de Doutor
Honoris Causa pela Universidade de Buenos Aires. Foi Ministro da
Fazenda, da Administrao Federal e Reforma do Estado, e da Cincia e
tecnologia.
n) Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, Formou-se em Direito pela
Universidade de So Paulo (USP) em 1965, e tambm estudou Cincias
Sociais na Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da USP.
Ingressou no curso de ps-graduao em Desenvolvimento Econmico,
promovido pela CEPAL/ILPES e graduou-se em 1969. Foi professor
colaborador na Universidade Estadual de Campinas, onde doutorou-se
em 1975 e tornou-se professor-titular em 1986. Entre 1974 e 1992, foi
assessor econmico e secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da
Fazenda (1985-1987), durante o governo de Jos Sarney. De 1988 a
1990, foi secretrio de Cincia e Tecnologia do estado de So Paulo.
358

Foi chefe da Secretaria Especial de Assuntos Econmicos do Ministrio

da Fazenda (governo Sarney).
o) Laura Barbosa de Carvalho, Professora Doutora do departamento de
economia da FEA-USP e bolsista de Produtividade em Pesquisa do
CNPq. Possui doutorado em Economia pela New School for Social
Research (2012), e graduao (2006) e mestrado (2008) em Economia
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Sua pesquisa se concentra
nas reas de macroeconomia e desenvolvimento econmico.
p) Rodrigo Octvio Orair, possui graduao em Cincias Econmicas pela
Universidade Federal de Minas Gerais UFMG (2002) e mestrado em
Teoria Econmica pela Universidade Estadual de Campinas - Unicamp
(2006). Atualmente pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) e pesquisador associado ao International Policy Centre
for Inclusive Growth (IPC-IG). especialista em macroeconomia e
finanas pblicas.
q) Vanessa Petrelli Corra, Possui graduao em Economia pela
Universidade Federal do Paran (1981), Mestrado em Economia pela
Universidade de Braslia (1985), doutorado em Teoria Econmica pela
Universidade Estadual de Campinas (1996) e desenvolveu estgio psdoutoral junto Universidade de Braslia. professora Titular da
Universidade Federal de Uberlndia, sendo hoje Diretora do Instituto de
Economia dessa mesma Universidade. Foi Secretria de Agropecuria e
Abastecimento do Municpio de Uberlndia (2013 e 2014), presidente
interina do IPEA (2012) e Diretora de Estudos e Polticas
Macroeconmicas do IPEA (2011-2012).

359

CONCLUSO FINAL

A Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado

Democrtico de Direito. o que estabelece, in verbis, a nossa vigente
Constituio Federal, logo na sua primeira disposio normativa.
Lutas, angstias e terrveis sofrimentos pavimentaram um longo
caminho percorrido para que pudssemos chegar, finalmente, a esta histrica
afirmao constitucional. Muitos morreram, padeceram nos crceres
ditatoriais, foram torturados, exilados ou tiveram suas vidas arruinadas, at
que, finalmente, o imprio absoluto da lei e da vida democrtica passou a
reger e a iluminar a vida de todos os cidados brasileiros.
Assiste inteira razo, assim, ao ilustre constitucionalista e
Ministro da nossa Suprema Corte Lus Roberto Barroso, ao afirmar que:

A Constituio de 1988 o smbolo maior de uma histria

de sucesso: a transio de um Estado autoritrio, intolerante e
muitas vezes violento para um Estado democrtico de direito.
Sob sua vigncia, vm-se realizando eleies presidenciais,
por voto direto, secreto e universal, com debate poltico
amplo, participao popular e alternncia de partidos
polticos no poder. Mais que tudo, a Constituio assegurou
ao pas a estabilidade institucional que tanto lhe faltou ao
longo da repblica157.

157

BARROSO, Lus Roberto. A Constituio Brasileira de 1988: uma introduo. In: MARTINS, Ives
Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Tratado de Direito
Constitucional. vol.1. So Paulo: Saraiva, 2010. pg. 17.

360

De fato, vivemos, hoje, sob a gide de um autntico Estado

Constitucional, que em muito suplanta a feio estrita e limitada da expresso
Estado de Direito, ao menos nos moldes em que teoricamente foi concebida,
a partir do final do sculo XVIII, em vrios pases do mundo ocidental
(Rechtsstaat, tat de Droit, Stato di Diritto, Estado de Derecho, ou a anglosaxnica rule of law que para alguns a ela se equivale). Se nos Estados de
Direito, todos governantes e governados devem estar submetidos lei, nos
Estados Constitucionais ou Estados Democrticos de Direito, o elemento
democrtico foi introduzido, no apenas para travar o poder (to check the
power), mas tambm para atender prpria necessidade de legitimao do
mesmo poder (to legitimize State power).158
Devem ser lembrados, a respeito da legitimao do exerccio do
poder nos Estados Constitucionais ou Estados Democrticos de Direito,
os sempre bem postos ensinamentos do ilustre constitucionalista portugus J.J.
Gomes Canotilho:

Se quisermos um Estado constitucional assente em

fundamentos no metafsicos, temos de distinguir claramente
duas coisas: (1) uma a da legitimidade do direito, dos
direitos fundamentais e do processo de legislao no sistema
jurdico; (2) outra a legitimidade de uma ordem de domnio
e da legitimao do exerccio do poder poltico. O Estado
impoltico do Estado de Direito no d resposta a esse
ltimo problema: donde vem o poder. S o princpio da
soberania popular segundo o qual todo o poder vem do
povo assegura e garante o direito igual participao na
formao democrtica da vontade popular. Assim, o
princpio da soberania popular concretizado segundo
158

CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina,
2003. pg. 100.

361

procedimentos juridicamente regulados serve de charneira

entre o Estado de Direito e o Estado Democrtico
possibilitando a compreenso da moderna frmula Estado de
direito democrtico159 .

Por bvio, jamais poderemos ignorar este contexto histrico,

jurdico e poltico quando fizermos quaisquer consideraes e anlises sobre o
presente processo de impeachment.
Todas as discusses travadas nestes autos e as prprias
manifestaes da defesa, demonstram de forma cabal e absoluta, a manifesta
improcedncia das denncias por crime de responsabilidade ofertadas contra a
Sra. Presidente da Repblica, Dilma Rousseff. As acusaes so frgeis,
desmentidas pelos fatos e pelo direito. No passam de ser formulaes vazias
de contedo e de real significado jurdico, ardilosamente embaladas por um
discurso retrico que apenas serve de justificativa formal para que se venha a
proceder a uma destituio sem causa de um governo legitimamente eleito.
A cada dia que passa, porm, os aspectos sinistros que circundam
a abertura e o processamento destas denncias por crime de responsabilidade
ficam mais claros aos olho de todos. No se trata apenas da tentativa de se
proceder a um afastamento meramente poltico de uma Chefe de Estado e de
governo eleita por 54 milhes de brasileiros, em condies inaceitveis em um
sistema de governo presidencialista. No se trata apenas de uma burla a uma
Constituio legtima para que, sob o manto de uma forjada aparncia de
conduta presidencial ilcita, se introduza dentre ns, de forma sorrateira, um

159

CANOTILHO, op. cit., p. cit.

362

mecanismo de destituio governamental, nos moldes existentes no sistema

parlamentarista.
Infelizmente, este processo nos revela algo muito pior. Algo que
vai alm da hipocrisia, da traio, da ambio desmedida, da vaidade
exacerbada, do arbtrio e da falta de compromisso absoluto com a verdade.
Nos revela ainda que em nosso pas ainda um desafio enfrentar
a impunidade e o conservadorismo dos que se julgam acima da lei e se
proclamam donos do Estado. A lei penal, para eles, serve para punir
despossudos que delinquem. Mas quando se aproxima de corruptos e de
corruptores, fazendo camadas da elite poltica e econmica sangrar, passam
a exigir que um governante venha a agir impedindo a autonomia daqueles que
por lei e dentro da lei devem investigar e punir. Exige-se que se faa um pacto
de salvao nacional, envolvendo todos os Poderes do Estado, para que as
coisas voltem a ser o que sempre foram. E se o governante resiste, insistindo
em agir segundo a lei, sine dubio, deve ser destitudo. Destitudo, por mais
paradoxal que possa parecer, pelas suas virtudes.
fato inconteste que desde vitria eleitoral para o seu segundo
mandato, setores oposicionistas se mostraram insatisfeitos com a reeleio da
Sra. Presidenta Repblica, Dilma Rousseff. Pedidos de recontagem de votos,
acusaes infundadas de que teriam ocorrido fraudes na apurao eletrnica
da eleio, impugnaes das contas eleitorais regularmente prestadas pela
candidata vitoriosa, e muitos outros expedientes, foram utilizados na busca da
desqualificao de um resultado eleitoral legitimamente obtido pelo voto
direto de milhes de brasileiros e de brasileiras.

363

Tambm fato que na

falta de argumentos legtimos que

possibilitassem a reviso direta do resultado das urnas, outras formas de

revanchismo eleitoral passaram a ser procuradas com avidez por setores
oposicionistas. A busca de um fundamento para o impeachment da Sra.
Presidenta da Repblica passou a ser uma estratgia poltica. Partiu-se de um
desejo poltico de cassao do mandato presidencial para se tentar conseguir, a
qualquer preo, um fato que aparentemente pudesse justificar esta medida.
Todavia, foi no momento em que operao Lava Jato e outras
investigaes que ocorrem no pas avanaram e se aproximaram de setores
polticos e econmicos historicamente intocveis, que nasceu a sinergia
necessria para dar fora poltica para os que insistiam em desconstituir o
resultado das urnas. Nasce a ideia de um pacto. Um pacto que assegure a
impunidade e modifique a poltica governamental escolhida nas urnas pelo
povo. Destitui-se o governo eleito e entroniza-se um governo que jamais seria
eleito, para mudar o rumo das polticas sociais e econmicas ditadas por uma
viso de Estado que desagradava o establishment.
A uma mudana desta natureza, feita ao arrepio da Constituio e
da vontade legitimadora da maioria da populao, s se pode dar um nome:
golpe de Estado. Hoje, de fato, os golpes no so mais urdidos em quartis na
calada da noite. A realidade dos dias atuais e os valores dominantes em todo o
mundo no mais permitem que assim seja. Nos dias atuais, os golpes so
igualmente violentos, mas acabam sendo fundados em uma retrica
democrtica discursiva vazia e destituda de qualquer contedo real. So
engendrados sob a luz do sol, com transmisso ao vivo pelas redes de
comunicao e com informaes on line divulgadas pelas mdias sociais. Tudo
com a aparncia da mais absolutamente legitimidade.
364

Hoje, no mais se usam armas letais para a derrubada, fora, de

um governo legitimamente eleito. Tais aes esto fora de poca. Hoje, para
os golpes de Estado, usam-se apenas as mos para que sejam rasgadas, com
elegncia e discrio, pginas das constituies sobre as quais foram
afirmadas a existncia de Estados Democrticos de Direito.
por isso que a palavra golpe tem incomodado imensamente
os que defendem a consumao do impeachment da Sra. Presidente da
Repblica. Quanto mais uma palavra identifica a realidade de algo que se quer
permanea oculto, mais o seu uso traz reaes indignadas. Os que querem o
golpe para impedir o avano das investigaes ou para mudar, sem as urnas,
as polticas governamentais do pas em curso durante trs mandatos
presidenciais, no gostam de vestir a carapua de golpistas. necessrio
dizer que tudo foi feito democraticamente. A aparncia de legitimidade
fundamental para que a crueza dos fatos no exponha a verdade como ela .
A tese de que o processo de impeachment da presidenta Dilma
Rousseff um golpe ganhou o mundo. Jornais

estrangeiros estampam

manchetes, publicam editoriais e editam artigos afirmando esta sombria

ruptura democrtica que nos atinge.
Por isso, o governo interino busca, com todas as suas foras,
reagir a afirmao desta verdade. Precisa vencer a pecha de que um governo
ilegtimo e golpista, a qualquer preo. Derrotar a tese do golpe passou a ser
uma misso estratgica de todos os seus membros.
O Itamaraty agiu orientando seus diplomatas a atuar com rigor
para desconstituir a tese do golpe, advertindo os seus membros para que no
ousassem expressar outra opinio.
365

A Advocacia Geral da Unio, por sua vez, decidiu criminalizar a

tese do golpe. Ignorando as prerrogativas constitucionais que atribuem
inviolabilidade aos advogados, determinou a abertura de uma sindicncia para
apurar e eventualmente punir aqueles causdicos que, no exerccio de suas
funes, ousaram apresentar esta tese na defesa da Sra. Presidente da
Repblica. Alm disso, ainda se esfora para construir uma tese jurdica que
busque criar obstculos para que a Sra. Presidenta da Repblica possa se
locomover pelo pas, com os recursos inerentes e prprios do cargo que ocupa.
No se quer que ela ainda mais propague, pelo pas e pelo mundo, a tese
pecaminosa e subversiva que a todo custo precisa ser eliminada.
Assim sendo, nesta manifestao que ora se apresenta em nome
da Sra. Presidenta da Repblica Dilma Rousseff, no se defende apenas o seu
direito subjetivo ao exerccio regular do mandato presidencial para o qual foi
legitimamente eleita pela maioria dos cidados brasileiros. Por esta defesa,
tambm se defende a Constituio brasileira, o Estado Democrtico de
Direito, e, em alto e bom som, se diz no a um golpe de Estado.
Como disse Thomas Paine, a constituio de um pas no um
ato do seu governo, mas do povo que constitui um governo160.
Por isso, oportuno tambm afirmar que nenhum novo governo
nascido de uma situao de ruptura institucional ter legitimidade e
condies de governabilidade para propiciar a paz e a fora necessria
para a superao da crise econmica e poltica que hoje o pas necessita.
Nenhum governo, no estgio atual de desenvolvimento democrtico do

160

PAINE, Thomas. Os Direitos do Homem. The constitution of a country is not the act of its government,
but of the people constituting a government .

366

nosso povo, suportar a pecha de ter nascido de um ato de usurpao

ilegtima do poder e de negao da nossa Constituio.
Por fim, reafirmemos mais uma vez: nenhum crime de
responsabilidade foi praticado pela Sra. Presidenta da Repblica. No houve
ilicitude nos seus comportamentos. No houve dolo nos atos que praticou.
No houve ao direta sua em atos que lhe so imputados. Cumpriu com o seu
dever de governar, fazendo o que deveria ser feito, a partir de pareceres e
manifestaes tcnicas dos rgos competentes que integram a Administrao
Pblica Federal. Cumpriu a lei e a Constituio. No desviou recursos
pblicos. No se locupletou. No enriqueceu indevidamente. Ao contrrio do
que dizem os cidados denunciantes, jamais atentou contra o texto
constitucional, como seria exigido para que tivesse contra si julgado como
procedente um pedido de impeachment.

6 - PEDIDOS
Diante de todo o exposto, requer-se, sucessivamente :
1. Em sede de preliminares:
a) seja declarada a nulidade ab initio do procedimento de
instaurao do processo de impeachment autorizado pela Cmara
dos Deputados, tendo em vista a configurao de desvio de
poder, nos termos dos fundamentos supra;
b) seja excludo do relatrio da Comisso Especial de Impeachment
do Senado Federal a imputao de indcio de ilcito do Decreto
de 27/7/2015 no valor de R$ 29,9 milhes, restabelecendo o
objeto da acusao em 4 (quatro) Decretos conforme
367

aprovado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados, ou,

alternativamente, sejam aplicados os procedimentos previstos
no caput do artigo 384 do CPP161 e seus pargrafos combinados
com o art. 52, I da Constituio Federal162, em especial: seja
concedido vista para a defendente se manifestar, bem como seja
concedido prazo para arrolar as testemunhas que entender de
direito, com designao de dia e hora para a sua inquirio;
c) seja reconhecida a no recepo do art. 11 da Lei n 1.079, de
1950

frente

advento

da

Constituio

Federal,

e,

consequentemente, afastada a acusao de suposta contratao

ilegal de operao de crdito;
2. Em sede de questo prejudicial:
a) seja declarado o julgamento de contas da Senhora
Presidenta

da

prosseguimento

Repblica
da

questo

tramitao

do

prejudicial
presente

ao

processo,

sobrestando-se a tramitao do mesmo at que solucionada a

matria;
161

Art. 384. Encerrada a instruo probatria, se entender cabvel nova

definio jurdica do fato,
em conseqncia de prova existente nos autos de elemento ou circunstncia da infrao penal no contida na
acusao, o Ministrio Pblico dever aditar a denncia ou queixa, no prazo de 5 (cinco) dias, se em virtude
desta
houver sido instaurado o processo em crime de ao pblica, reduzindo-se a termo o aditamento,
quando feito oralmente.
1 No procedendo o rgo do Ministrio Pblico ao aditamento, aplica-se o art. 28 deste Cdigo.
2 Ouvido o defensor do acusado no prazo de 5 (cinco) dias e admitido o aditamento, o juiz, a requerimento
de qualquer das partes, designar dia e hora para continuao da audincia, com inquirio de testemunhas,
novo interrogatrio do acusado, realizao de
debates e julgamento.
3 Aplicam-se as disposies dos 1o e 2o do art. 383 ao caput deste artigo.
4 Havendo aditamento, cada parte poder arrolar at 3 (trs) testemunhas, no prazo de 5 (cinco) dias,
ficando o juiz, na sentena, adstrito aos termos do aditamento.
5 No recebido o aditamento, o processo prosseguir.
162

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem
como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles

368

3. Em sede de Exceo:
a) seja regularmente autuada a respectiva exceo e, ao final
julgada procedente, a fim de que a Comisso Especial indique
novo relator que no seja membro do Partido da Social
Democracia Brasileira;
4. No mrito:
a) seja declarada a absolvio sumria da Sra. Presidenta da
Repblica, nos termos do art. 397 do Cdigo de Processo Penal,
de acordo com os fundamentos supra-mencionados;
5. Requer, ainda:
a) sejam intimadas as testemunhas supra arroladas;
b) seja feita solicitao do inteiro teor dos autos em que esto
contidos os termos de colaborao premiada do Sr., Srgio
Machado, ex-presidente da Transpetro, bem como, quaisquer
autos ou expedientes investigatrios que contenham elementos
relacionados ao desvio de poder e finalidade descrito na presente
pea;
c) seja determinada a realizao de percia e auditoria econmicofinanceira e contbil seja realizada por meio de organismo
externo, internacional independente a ser indicado pelo rgo
processante, garantindo-se, por bvio o direito de indicao de
assistente tcnico.

369

d) sejam acolhidos os pedidos de produo de provas

documentais e diligncias;
e) seja acostada aos autos a procurao com poderes especiais
para fins da exceo de suspeio em anexo;
Declaro, para os devidos fins, sob minha responsabilidade
pessoal, que os documentos anexados a esta defesa so autnticos.

Termos em que,
Pede e espera deferimento.

Braslia, 1 de Junho de 2016.

JOS EDUARDO CARDOZO

OAB/SP 67.219

370