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ARTIGOS

Fundo pblico e polticas sociais


na crise do capitalismo*
Public fund and social policies in the crisis of capitalism
Evilasio Salvador**

Resumo: A caracterstica comum a todas as crises financeiras dos


ltimos trinta anos o comparecimento do fundo pblico para socor
rer instituies financeiras falidas durante as crises bancrias, custa
dos impostos pagos pelos cidados. Com a financeirizao da riqueza,
os mercados financeiros passam a disputar cada vez mais recursos do
fundo pblico, impedindo a expanso dos direitos sociais. Este artigo
tem por objetivo discutir a crise do capital a partir do papel exercido
pelo fundo pblico e seus rebatimentos no financiamento da segurida
de social no Brasil.
Palavraschave: Crise. Fundo pblico. Tributao. Seguridade social.

Abstract: The characteristic that has been common to all financial crises in the last 30 years is the

appearance of the public fund to bail out bankrupt financial institutions during the banking crises, at
the expense of taxes paid by the citizens. Financing wealth, financial markets dispute resources from
the public fund more and more, which impedes the expansion of social rights. This article aims to
discuss the crisis of the capital from the role played by public funds and their impact on the financing
of social security in Brazil.
Keywords: Crisis. Public fund. Taxation. Social security.

* Este artigo resultado da exposio realizada na mesa Cenrios da crise do capitalismo e as alter
nativas econmicas e polticas durante o 3 Seminrio Anual de Servio Social realizado pela Cortez Edi
tora no dia 10 de maio de 2010, em So Paulo. As reflexes aqui apresentadas esto aprofundadas, em parte,
no livro de minha autoria Fundo pblico e seguridade social no Brasil, publicado pela Cortez em 2010.
** Economista, doutor em poltica social; professor do Departamento de Servio Social e do programa
de psgraduao em Poltica Social da Universidade de Braslia (UnB), Braslia/DF, Brasil. Email:
evilasiosalvador@gmail.com.
Serv. Soc. Soc., So Paulo, n. 104, p. 605-631, out./dez. 2010

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Introduo

caracterstica comum a todas as crises financeiras dos ltimos


trinta anos o comparecimento do fundo pblico para socorrer
instituies financeiras falidas durante as crises bancrias, custa
dos impostos pagos pelos cidados.

A financeirizao da riqueza implica em presso sobre a poltica social,


especialmente as instituies da seguridade social, pois a est o nicho dos
produtos financeiros. Com isso, as propostas neoliberais incluem a transfern
cia da proteo social do mbito do Estado para o mercado, a liberalizao fi
nanceira passa pela privatizao dos benefcios da seguridade social.
no mercado que deve ser comprado o benefcio de aposentadoria, o
seguro de sade, que so setores dominantes nos investidores institucionais. Ou
seja, benefcios da seguridade social so transformados em mais um produto
financeiro, alimentando a especulao financeira, tornando as aposentadorias
de milhares de trabalhadores refm das crises financeiras internacionais.
Com a financeirizao da riqueza, os mercados financeiros passam a dis
putar cada vez mais recursos do fundo pblico, pressionando pelo aumento das
despesas financeiras do oramento estatal, o que passa pela remunerao dos
ttulos pblicos emitidos pelas autoridades monetrias e negociados no merca
do financeiro, os quais se constituem importante fonte de rendimentos para os
investidores institucionais. Com isso, ocorre um aumento da transferncia de
recursos do oramento pblico para o pagamento de juros da dvida pblica,
que o combustvel alimentador dos rendimentos dos rentistas. Nesse bojo,
tambm se encontram generosos incentivos fiscais e iseno de tributos para o
mercado financeiro custa do fundo pblico.
Este artigo tem por objetivo discutir a crise do capital a partir do papel
exercido pelo fundo pblico e seus rebatimentos no financiamento da seguri
dade social no Brasil. Para tanto, o artigo est organizados em quatro sees,
alm desta introduo. A prxima seo analisa a crise e a instabilidade do
capitalismo com o socorro realizado pelo fundo pblico ao grande capital, alm
das modificaes ocorridas na proteo social sob a gide da financeirizao da
riqueza. A segunda seo dedicada ao estudo do fundo pblico no Brasil,
particularmente a regressividade do financiamento tributrio e as suas conse
quncias no financiamento da seguridade social. Em seguida apresentamse os
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rebatimentos da crise do atual do capital sobre o financiamento da seguridade


social. Por fim, na ltima seo so apresentadas algumas propostas para ga
rantir e ampliar os direitos sociais no Brasil.

Crise e instabilidade do capitalismo: o papel do fundo pblico


Os pases capitalistas desenvolvidos passaram por profundas transforma
es ao longo do sculo XX, que marcaram avanos na proteo social, parti
cularmente aps a Segunda Guerra Mundial, com a consolidao do chamado
Estado social. A luta dos trabalhadores por melhores condies de vida e por
uma situao mais digna de trabalho construiu a experincia de determinado
padro de proteo social, no perodo de 1945 a 1975, nos pases do centro do
capitalismo.
Para tanto, foi decisiva a interveno do Estado acoplada com as polticas
de cunho keynesiano/fordista, destacandose as modificaes redistributivas no
oramento pblico: pelo lado do financiamento, a implantao de sistemas
tributrios mais justos tendo como base a cobrana de impostos diretos e pro
gressivos; pelo lado dos gastos, destacase, entre as polticas sociais, a edifica
o da seguridade social, articulando as polticas de seguros sociais, sade e
auxlios assistenciais (Salvador, 2010).
Com isso, ocorre na sociedade tambm uma disputa por recursos do fundo
pblico no mbito do oramento estatal. O oramento pblico um espao de
luta poltica, onde as diferentes foras da sociedade buscam inserir seus inte
resses. Na sua dimenso poltica, o oramento pode ser visto como uma arena
de disputa ou um espao de luta (ou cooperao) entre os vrios interesses que
gravitam em torno do sistema poltico (Inesc, 2006).
O fundo pblico envolve toda a capacidade de mobilizao de recursos que
o Estado tem para intervir na economia, alm do prprio oramento, as empresas
estatais, a poltica monetria comandada pelo Banco Central para socorrer as
instituies financeiras etc. A expresso mais visvel do fundo pblico o ora
mento estatal. No Brasil, os recursos do oramento do Estado so expressos na
Lei Oramentria Anual (LOA) aprovada pelo Congresso Nacional.
A Lei Oramentria Anual (LOA) de 2010 fornece pistas dos valores em
disputa no fundo pblico brasileiro: R$ 1.860.428.516.577,00. Excluindo o
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refinanciamento da dvida e oramento de investimento das empresas estatais,


os oramentos fiscal e da seguridade social totalizam R$ 1,170 trilho. No en
tanto, quase um quarto desse valor (R$ 271 bilhes) est previsto para o paga
mento de juros e amortizao da dvida pblica, ou seja, destinado esfera da
financeirizao da riqueza, beneficiando, conforme Pochmann (2007), apenas
20 mil famlias.
O acelerado crescimento econmico do Brasil, por mais de 50 anos no
sculo XX, no foi capaz de obter resultado da mesma magnitude dos pases
do capitalismo central, mantendo grande parte de sua populao com condies
precrias de vida e trabalho. Para Francisco de Oliveira (1990), no caso brasi
leiro, a interveno estatal que financiou a reproduo do capital no financiou
no mesmo nvel a reproduo da fora de trabalho, pois teve como padro a
ausncia de direitos. A mudana mais importante ocorreu na CF/88, destacada
mente o oramento social expresso na poltica da seguridade social, com
financiamento exclusivo.
O fundo pblico ocupa um papel relevante na articulao das polticas
sociais e na sua relao com reproduo do capital. A presena dos fundos
pblicos na reproduo da fora de trabalho e gastos sociais uma questo
estrutural do capitalismo. Para Francisco de Oliveira (1998, p. 1920), o fundo
pblico, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento
da reproduo da fora de trabalho, atingindo globalmente toda a populao
por meio dos gastos sociais.
Existe uma mirade de formas de gastos sociais e de financiamento, in
cluindo a questo da manuteno e da valorizao dos capitais pela via da d
vida pblica. A formao do capitalismo seria impensvel sem o uso de recur
sos pblicos, que, muitas vezes, funcionam como uma acumulao primitiva.
Como se mostra na atual da crise do capitalismo.
De acordo com Behring (2004, p. 164):
H no argumento de Oliveira um elemento indiscutvel: o lugar estrutural do
fundo pblico no capitalismo contemporneo, como expresso da sua maturidade
e imensas contradies. A produo e a realizao do valor vo requisitar que o
Estado se aproprie de parcela bastante significativa da maisvalia socialmente
produzida para assegurar as condies gerais de produo e reproduo; dentro
desse processo comparece o desenvolvimento de polticas sociais como lugar
relevante de alocao do fundo pblico, a pender, claro, da correlao de foras
polticas e de elementos culturais em cada formao nacional.

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Para compreendermos a crise atual do capitalismo e seus rebatimentos


sobre o Brasil necessrio estudar as dinmicas da financeirizao da riqueza
e as consequncias sobre a proteo social. Nesse sentido, esta seo faz um
resgate histrico para compreender a situao da crise atual do capital, e que
tudo indica ser uma crise sem precedncia na histria do capitalismo e distante
do seu fim. Pois a Europa est entrando em uma profunda recesso, e esta si
tuao deve durar ao longo dos prximos anos.
Entre o final dos anos 1960 e comeo da dcada de 1970, o desenvolvi
mento fordista, as polticas keynesianas e o projeto de Estado social, que vigo
rou nos pases centrais, so postos em xeque, e consigo os direitos derivados
da relao salarial. A nova fase de acumulao capitalista vai ser capitaneada
pela esfera financeira, e no campo ideolgico o velho liberalismo se veste com
a nova roupagem, rebatizado de neoliberalismo.
A crise se manifesta junto com a reao do capital contra o Estado social. A
onda de expanso do capitalismo expe tambm a contradio do prprio sistema,
e o avano tecnolgico com uso intensivo de capital vem acompanhado de eco
nomias com a fora de trabalho, solapando o pacto dos anos de crescimento com
pleno emprego e o arranjo da socialdemocracia para as polticas sociais.
O baixo retorno dos investimentos produtivos, ou seja, a queda na rentabi
lidade leva a uma fuga do capital do setor produtivo para a esfera financeira,
agindo de forma especulativa.1 A especulao financeira vai ganhar novos con
tornos a partir de meados da dcada de 1970, com a criao dos novos produtos
financeiros. A economia americana conviveu nesse perodo com um processo
inflacionrio cercado de incertezas financeiras, gerando uma instabilidade inter
nacional das taxas de juros e de cmbio. Nos anos 1960, quando os Estados
Unidos passaram a conviver com inflao ascendente e com incertezas financei
ras, que levaram extino da conversibilidade ouro do dlar2 e, por consequn
1. De acordo com Aglietta (2004), o conceito de especulao foi definido, em 1939, pelo economista
Nicholas Kaldor: a compra (ou venda) de mercadorias tendo em vista uma revenda (ou recompra) em data
posterior, onde o mbil de tal ao antecipao de uma mudana dos preos em vigor, e no uma vantagem
resultante de seu uso, ou uma transformao ou transferncia de um mercado para outro (Kaldor, 1987, apud
Aglietta, 2004, p. 44). Completa Aglietta (2004, p. 44): especular, portanto, antecipar em condies nas
quais as variveis que participam na formao do preo so incertas. uma atividade orientada para a per
cepo do futuro.
2. Referese ao fim do acordo de Bretton Woods, que permitiu, a partir de julho de 1944, a conduo
do dlar norteamericano condio de moeda referencial do sistema financeiro internacional, estabelecen
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cia, exploso da instabilidade mundial das taxas de juros e de cmbio, a moe


da deixou de ser plenamente estvel, mesmo nos pases desenvolvidos.
No novo cenrio econmico mundial, h uma busca irrestrita de mobili
dade global por parte do capital para a qual a flexibilizao e as polticas libe
ralizantes so imperativas. Em verdade, a expanso do capitalismo, na busca
de um mercado global, no novidade na histria desse modo de produo.
Uma das novidades no processo de globalizao, no sculo XX, a acen
tuao da esfera financeira no processo de acumulao capitalista, em que as
alteraes em curso trazem maior instabilidade econmica e taxas de cresci
mento medocres ou negativas. Por outro lado, so realizadas com o aprofun
damento da globalizao financeira (Fiori e Tavares, 1993), evidente com a
crescente autonomia do capital financeiro relativamente ao setor produtivo
industrial e maior dependncia dos investimentos dos fluxos internacionais
de capitais, que se tornam mais volteis e atomizados, trazendo srias conse
quncias ao mundo do trabalho (Mattoso, 1996).
A anlise da macroeconomia financeira feita por Aglietta (2004) revela
que a partir dos anos 1980 ocorreu uma forte expanso financeira, paralelamen
te desacelerao do crescimento econmico nos pases desenvolvidos. O novo
ambiente financeiro foi propcio para a acumulao patrimonial das famlias
mais ricas.
Para Aglietta (2004, p. 25; grifos nossos):
A desregulamentao das finanas abriu novas perspectivas para a poupana, que
saiu de seus refgios tradicionais, nos bancos e nas cadernetas de poupana, rumo
a mercados de ttulos e a aquisies imobilirias. Esse redirecionamento foi ca
nalizado pelos investidores institucionais (companhias de seguros e fundos de
penso) que foram forados pela concorrncia a realizar administraes mais
dinmicas das carteiras que lhes eram confiadas. Ele tambm foi acelerado por
novos intermedirios do mercado, fundos de participao e negociadores de ttu
los de todos os tipos. A atrao das famlias foi garantida pelas esperanas de
do a hegemonia norteamericana no sistema monetrio, pois nos EUA estava a maior parte do ouro que
lastreava o dlar. Em 15 de agosto de 1971, o presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, anunciou ao
mundo o fim da conversibilidade do dlar em ouro, acabando com o acordo de Bretton Woods, rompendo
com o sistema de cmbio fixo, que regulava as economias dos pases centrais e, portanto, os fluxos financei
ros e de comrcio que funcionavam desde o segundo psguerra.

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ganhos de capital suscitados pelos mercados abertos, desregulamentados e vita


minados por incentivos fiscais.

As transformaes que vm ocorrendo no sistema financeiro internacional


tm levado os bancos, a partir dos anos 1980, a adotar estratgias que possam
garantir formas de acumulao de capital num quadro de maior concorrncia
no setor bancrio. Nesse contexto nascem os novos instrumentos financeiros,
como a securitizao das dvidas e os derivativos. Esses produtos ganham agi
lidade com os avanos tecnolgicos em informtica e telecomunicaes no
sistema financeiro.
O desenvolvimento desses mercados especulativos permitiu um enriqueci
mento privado, sem encorajar o investimento produtivo. Aglietta (2004, p. 27)
destaca que nos anos 1980 ocorre uma orientao da poupana rumo aos inves
tidores institucionais, graas ao desenvolvimento de regimes de aposentadoria
por capitalizao em numerosos pases, estimulado pelas perspectivas do en
velhecimento demogrfico.
Por outro lado, a vulnerabilidade do sistema financeiro pode levar exis
tncia do risco sistmico, ocasionando a reestruturao global das instituies
financeiras, dada a natureza especulativa da atuao destas, dos preos dos
ativos financeiros extremamente flexveis e de poltica monetria restrita taxa
de juros. Com isso, o efeito domin mundial de risco permanente em tem
pos de globalizao financeira.
Historicamente, os recursos financeiros centralizados pela dvida sempre
foram cativos dos mercados financeiros. Com a nova etapa da acumulao fi
nanceira, os dividendos tornamse tambm um mecanismo importante de trans
ferncia de riqueza e de acumulao. A presso dos mercados sobre os grupos
industriais impe novas normas de rentabilidade e exigncias de reduo de
custos salariais, aumento de produtividade e flexibilidade nas relaes de traba
lho. O corolrio da liberalizao financeira a ressurreio de ciclos econmicos,
que so intensamente influenciados pelos preos dos ativos financeiros.
A partir da dcada de 1980, a economia norteamericana passa a conviver
com crises bancrias repetidas, alm de um craque da Bolsa (outubro, 1987) e
de crise imobiliria ao final do sculo XX, e que vem a se repetir em 2008. Com
crises financeiras recorrentes, a principal funo dos bancos tornase impossvel,
pois o efeito delas exatamente a desorganizao da intermediao financeira.
Diante disso, os bancos no tm mais informaes sobre seus devedores, o que
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leva ao estrangulamento do crdito, o qual tem rebatimento sobre toda a eco


nomia, acarretando, por consequncia, a depresso econmica (Aglietta, 2004).
Na ltima dcada do sculo XX, a liberalizao financeira chegou aos
pases em desenvolvimento. Os governos das grandes potncias que se debatiam
com as sequelas da crise imobiliria (199091) e as grandes instituies finan
ceiras que buscavam novos terrenos de expanso elaboraram uma doutrina
batizada de Consenso de Washington. Por intermdio do FMI, tratavase de
persuadir os governos dos pases em desenvolvimento e dos pases desorienta
dos pelo desabamento do comunismo a se engajar rapidamente na liberalizao
financeira para um ajuste estrutural rumo economia de mercado. Os pases
que aderiram aos novos rumos da globalizao financeira ficaram conhecidos
como mercados emergentes. Sendo alvo para os grandes intermedirios fi
nanceiros internacionais de uma conveno financeira otimista, atraram uma
avalanche de capitais especulativos com regras tributrias favorecidas.
O mundo das finanas globalizadas tem sido marcado por uma sucesso
de crises financeiras. A fragilidade sistmica das crises, conforme Chesnais
(2005), est no volume elevado de crditos sobre a produo futura que os
detentores de ativos financeiros consideram pretender, assim como na busca de
resultados das aplicaes financeiras dos administradores de fundos de penso.
Em contexto de baixo crescimento econmico comparativamente aos capitais
que buscam se valorizar nos mercados financeiros, as crises financeiras decor
rentes da especulao e da instabilidade sistmica so inevitveis.
A liberalizao financeira tem sido marcada por sucessivas crises. Na re
alidade como lembra Lordon (2007, p. 1):
Desde que ela se imps, tem sido difcil passar mais de trs anos seguidos sem
um incidente de envergadura. Quase todos poderiam figurar nos livros de histria
econmica: 1987, quebra dos mercados de aes; 1990, quebra dos junk bonds
(ttulos podres) e crise das savings and loans (instituies financeiras de pou
pana e emprstimos) norteamericanas; 1994, crise de debntures norteameri
canos; 1997, primeira fase da crise financeira internacional (Tailndia, Coreia,
Hong Kong); 1998, segunda fase (Rssia, Brasil); 20012003, estouro da bolha
da internet.3
3. Referese ao estouro da bolha especulativa das empresas pontocom. Conforme Dumnil e Lvy
(2008): Aps as recesses de 1982 e 1990, a atividade foi efetivamente sustentada pelo impulso miraculo

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As crises financeiras nos anos 1990, nos chamados pases emergentes


(Rssia, Mxico, Argentina, Brasil, Tailndia, Indonsia e Filipinas), so resul
tados diretos da liberalizao e da desregulamentao comercial e privatizao
dos sistemas produtivos desses pases. Para Chesnais (2005), os investidores
institucionais incorporaram esses pases mundializao financeira, mas tambm
perceberam a submisso completa s polticas neoliberais para a captao dos
fluxos de renda.
Em 2008, o mundo novamente abalado por uma crise financeira de pro
pores ainda no dimensionadas, mas para muitos comparada ao que o capi
talismo vivenciou nos anos 1930. O cataclismo econmico tem como epicentro
os Estados Unidos.4 A crise teve origem nos emprstimos hipotecrios nor
teamericanos, se arrastando inicialmente para os bancos de investimentos, as
seguradoras e os mercados financeiros, enfim, a crise se espalhou rpido pela
economia dos Estados Unidos e atinge, atualmente, a Europa e o Japo. Os
desdobramentos so para a economia global, que entra em recesso.
Lordon (2007) destaca o fato de a bolha especulativa nos mercados finan
ceiros ser muito prxima fraude, que requer a atrao e a entrada constante
de novos investidores para manter o mercado em alta e a iluso de que ganharo
sempre.
O segredo a adeso especulativa por meio de produtos financeiros de alta
rentabilidade que atraem aplicadores cada vez mais comuns e numerosos, porm
cada vez menos esclarecidos. Para prolongar o crescimento do mercado imo
bilirio norteamericano, se possvel eternamente, era necessrio que as famlias
fossem levadas a procurar o mercado de emprstimos hipotecrios, seduzidas
pelo sonho norteamericano da propriedade.
A criatividade do sistema fez com que surgissem as hipotecas de segunda
linha (subprime mortgages) com beneficirios de duvidosa capacidade de pa
so das novas tecnologias, ditas da informao. Lentamente no comeo, mas de modo particularmente tenaz,
a onda agigantouse na segunda metade da dcada de 1990: quatro anos de boom, durante os quais os valores
tecnolgicos foram propelidos a alturas sem precedentes: a bolsa Nasdaq, que negociava aes de 1.053
empresas em janeiro de 1996, passou a abrigar 5.132 em maro de 2000. O capital estrangeiro afluiu preci
pitadamente para aproveitar a inesperada vantagem. Mas ao boom seguiuse o crack estrondoso: em outubro
de 2002, o nmero de empresas com aes na Nasdaq havia despencado para 1.114.
4. Uma anlise jornalstica crtica da crise financeira de 2008 pode ser lida no Le Monde Diplomatique
(edio brasileira) escrita pelo jornalista Antonio Martins com o ttulo Para compreender a crise financeira,
em 7/10/2008. Disponvel em: <http://diplo.uol.com.br/200810,a2623>.
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gamento. Mesmo que existam dificuldades de honrar os emprstimos, os toma


dores e os emprestadores avaliam que o imvel poder ser vendido com valo
rizao para uns e comisso para outros, honrando assim o pagamento da
hipoteca.
A criatividade do mercado financeiro para se desfazer do risco aumentou
consideravelmente com a liberalizao financeira e a falta de regulamentao
do mercado. Os bancos ficam com os lucros e socializam os possveis prejuzos.
Assim, os novos produtos financeiros, como os derivativos absolutamente
sem regulao e controle do Estado , levaram os bancos dos EUA a se livrar
do problema de crditos de duvidosa liquidao (emprstimos imobilirios),
que ficam registrados nos balanos, por meio da securitizao das dvidas.
Os investidores institucionais, entre eles os fundos de penso que devem
honrar o pagamento de aposentadorias, so alguns dos clientes desses produtos,
que, apesar do alto risco, oferecem elevado retorno, obviamente quando tudo
vai bem. Os investidores fazem isso por meio de fundos de investimentos apli
cados em diversos mercados, visando diminuir riscos e reduzir eventuais pre
juzos ao mesmo tempo (hedge funds).
Mas na crise o contgio ser global. O pacote dos produtos derivados do
mercado imobilirio prometendo elevado retorno foi vendido no mercado fi
nanceiro globalizado, encontrandose nas mos de inmeros portadores. Porm
o incio da histria est no mundo real, ou seja, nos crditos imobilirios que
devem ser honrados.
A crise financeira se instala primeiro nos bancos; a partir disso, h uma
grande perda e o colapso tem seu incio. Com a globalizao financeira, a si
tuao no se limita s fronteiras norteamericanas, uma vez que a securitizao
dos ttulos gerou crditos espalhados em vrios mercados financeiros no mun
do. Quando a crise se instala, todo o discurso e a defesa da eficincia do mer
cado, da privatizao, da desregulamentao se desmancham no ar, chamem
o Estado, ou melhor, o fundo pblico para socializar os prejuzos. Rapidamen
te o discurso da eficincia dos mercados parece ter sido esquecido.
Uma amostra que a crise econmica global ainda no se esfacelou pode
ser encontrada nas dificuldades expostas recentemente pelos pases europeus,
que compem o chamado PIIGS: Portugal, Irlanda, Itlia, Grcia e Espanha.
Esses pases europeus apresentam elevada dvida pblica, e h dvidas no
mercado financeiro internacional da capacidade de honrar o pagamento. A It
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lia e a Grcia tm dvidas que superam o tamanho do Produto Interno Bruto


(PIB). A moeda da Unio Europeia, euro, vem sofrendo forte desvalorizao
frente ao dlar, e diversos analistas veem risco para o sistema bancrio da Eu
ropa. importante observar que a moeda unificada, mas os ttulos pblicos
so nacionais.
As regras da Unio Europeia definidas pelo Tratado de Maastricht impem
o teto de 3% sobre o dficit pblico.5 Esse limite no vem sendo respeitado por
alguns pases, como a Alemanha, que tem dficit acima 6% do PIB. Contudo,
os pases do PIIGS apresentam dficit entre 10% e 12,7% do PIB como o
caso da Grcia , e devido menor robustez dessas economias existe o risco
de default.
A situao se agravou a partir da crise financeira que fez elevar ainda mais
o dficit pblico no Sul da Europa, pois, na tentativa de tirar a economia da
recesso, esses pases aumentaram seus gastos pblicos para socorrer o capital,
principalmente os bancos. Hoje, com o aperto do crdito, o endividamento da
economia e o descontrole fiscal aliado baixa competitividade da regio,
colocase em risco o prolongamento da crise econmica mundial. O paradoxo
que a receita neoliberal capitaneada pelo FMI, que aprofundou a crise atual
do capital, ressurge das cinzas e aparece nas polticas econmicas adotadas
h pouco pelos pases europeus, notadamente o ajuste fiscal e o corte nos gastos
sociais. Est em curso uma nova onda conservadora no cenrio mundial.
Hoje importante notar que a liberalidade financeira, os instrumentos de
curto prazo (como novos produtos financeiros) de sustentao dos lucros das
empresas e de proteo dos portflios do setor bancrio privado, as polticas de
gerao de dficit e a criao da nova dvida pblica trazem consequncias
danosas e expectativas nada animadoras para o futuro desses pases.
A tendncia de um brutal corte de direitos e de conquistas sociais, so
bretudo no campo da seguridade social. O que est em jogo a avaliao que
o mercado far, particularmente o capital portador de juros, acerca da direo
da poltica fiscal, do endividamento pblico e da reduo do dficit externo. O
corolrio poder ser o arrocho fiscal com seus efeitos colaterais: recesso, re
duo do salrio e do emprego nos setores pblico e privado.
5. Notese que, por esse critrio, o Brasil poderia participar da Zona do Euro, pois vem praticando, nos
ltimos anos, um supervit primrio acima de 3% do PIB.
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O capital portador de juros est localizado no centro das relaes econmi


cas e sociais da atualidade e da atual crise financeira em curso no capitalismo
contemporneo. Os juros da dvida pblica pagos pelo fundo pblico ou a conhe
cida despesa servio da dvida do oramento estatal (juros e amortizao) so
alimentadores do capital portador de juros por meio dos chamados investidores
institucionais que englobam os fundos de penso, fundos coletivos de aplicao,
sociedades de seguros, bancos que administram sociedades de investimentos.
Tudo isso agravase diante da crise dos pases europeus, que, oprimidos
pela dvida, podero minar a economia do continente como um todo, situao
que, persistir por anos. Esses pases devero fazer pesados pagamentos de
juros para honrar as suas dvidas, limitando os gastos em outras reas e a ex
panso de despesas oramentrias com polticas pblicas que efetivem direitos,
que poderiam ajudar a impulsionar suas economias.
Para Pochmann (2004), nos pases capitalistas desenvolvidos no segundo
psguerra privilegiouse a redistribuio da renda gerada por meio dos fundos
pblicos, com tributao sobre os mais ricos e transferncias dos recursos dos
fundos para os mais pobres. O Estado social no tratou apenas de disponibilizar
servios sociais e garantir renda aos pobres, mas tratou principalmente de reti
rar das foras de mercado o monoplio da expanso econmica e da gesto
sobre a fora de trabalho.
Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos, especialmente com
o mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimnio, assim como a po
pulao pauperizada passou a ser beneficiada tanto pelo acesso aos servios p
blicos bsicos (educao, sade, transporte e moradia) como pelos programas de
garantia de renda para estudo (bolsa de estudos), aposentadoria (inatividade por
velhice), situao de invalidez ocupacional (penso para deficientes fsicos e
mentais e doenas profissionais) e condio de desemprego (segurodesemprego).
Em resumo, consolidouse uma nova estrutura secundria (fundo pblico)
de redistribuio da renda, que veio a se sobrepor j existente estrutura dis
tributiva primria constituda pela prpria dinmica capitalista. Enquanto os
ricos passaram a ser tributados consideravelmente (impostos sobre a renda,
patrimnio e herana), foi possvel formar fundos pblicos capazes de financiar
a transferncia de renda para a populao de menor rendimento, permitindo
reduzir a pobreza, o desemprego e a desigualdade social no centro do capitalis
mo mundial (Pochmann, 2004).
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Serv. Soc. Soc., So Paulo, n. 104, p. 605-631, out./dez. 2010

Contudo este no o caso do Brasil. O fundo pblico no nosso pas his


toricamente favoreceu a acumulao de capital e apresenta caractersticas re
gressivas, tanto no lado do financiamento tributrio, quanto na destinao dos
recursos. Em uma nica frase possvel definir as caractersticas do oramento
pblico no Brasil: financiado pelos mais pobres e trabalhadores e apropriados
pelos ricos.

Fundo pblico, tributao e seguridade social no Brasil


Historicamente, o financiamento tributrio no Brasil regressivo, ou seja,
feito por tributos indiretos que incidem sobre o consumo, sendo que a tributao
direta fica limitada tributao sobre os salrios. Essa situao piorou de 1995
para os dias atuais, devido s alteraes realizadas na legislao tributria in
fraconstitucional, que modificaram a reforma tributria realizada na Constitui
o Federal (CF) de 1988.
A nossa pesquisa (Salvador, 2010) revela que a CF determina uma srie
de princpios norteadores da poltica tributria. Assim, por exemplo, o imposto
de renda dever obedecer, entre outros critrios, ao da progressividade. Alm
disso, o Estado deve respeitar o princpio da capacidade contributiva (CF, art.
145, III, 1), e os tributos sobre bens e servios no devem ser cumulativos.
A Constituio, em 1988, estabeleceu um conjunto de princpios tributrios
(eles ainda esto l escritos) que constituam uma base importante para edifi
cao de um sistema tributrio baseado na justia fiscal e social. A comear pela
solidariedade que est subjacente a todos os princpios tributrios: a isonomia,
a universalidade, a capacidade contributiva, a essencialidade. A tributao deve
ser, preferencialmente, direta, de carter pessoal e progressiva.
A CF estabelece ainda que os contribuintes e os consumidores sejam es
clarecidos acerca dos impostos que incidem sobre mercadorias e servios. At
hoje, esse preceito no foi regulamentado e no est sendo cumprido. O par
grafo 1 do art. 145 estabelece que os impostos tero carter pessoal e sero
graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado admi
nistrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos,
identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio,
os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte. No art. 150 fica
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assegurada a isonomia tributria ao proibir o tratamento desigual entre contri


buintes que se encontrem em situao equivalente.
Ao longo do governo FHC foi sendo alterada, paulatinamente, a legislao
infraconstitucional, solapando ou tornando nulos os princpios bsicos da re
forma tributria realizada na Constituio de 1988, agravando as distores e,
sobretudo, aprofundando a regressividade do sistema tributrio brasileiro. As
modificaes realizadas nos anos neoliberais no Brasil constituem verdadeira
contrarreforma tributria, conduzida de forma sorrateira.
As modificaes ocorreram nas leis ordinrias e nos regulamentos tribu
trios, que transferiram para a renda do trabalho e para a populao mais pobre
o nus tributrio, alterando o perfil da arrecadao. Hickmann (2003) observa
que as mudanas foram no sentido de viabilizar o processo de mundializao
do capital financeiro, sob a batuta do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e
facilitando o livre fluxo de recursos financeiros, e, com isso, permitir a realiza
o de sucessivos supervits primrios de forma a cumprir o ajuste fiscal acer
tado com o organismo multilateral.
A contrarreforma tributria sorrateira iniciada no governo FHC e conti
nuada no governo Lula destruiu os artigos constitucionais dos princpios tribu
trios, via mudanas na legislao infraconstitucional. Solapou o artigo 150,
pois os lucros e dividendos recebidos pelos scios capitalistas esto isentos de
imposto de renda desde 1996. A ttulo de exemplo, das 23,5 milhes de de
claraes de ajuste de imposto de renda do anobase de 2006 (exerccio de
2007), apenas 5.292 contribuintes apresentaram rendimentos tributveis aci
ma de R$ 1 milho.6 Paradoxalmente, o nmero de milionrios no pas no
para de crescer. Conforme revelou o levantamento da The Boston Consulting
Group (BCG), o Brasil tinha, em 2008, 220 mil milionrios, uma expanso de
15,7% em relao ao ano anterior (Wiziack, 2008). A fortuna desses milionrios
est estimada em aproximadamente US$ 1,2 trilho, o que equivale a pratica
mente metade do PIB brasileiro. Para o BCG, milionrios so aqueles que tm
mais de US$ 1 milho aplicado no mercado financeiro. Os juros tm tributao
exclusiva e bem menor que os trabalhadores assalariados.
No governo Lula foi editada a Medida Provisria (MP) n. 281 (15/2/2006),
reduzindo a zero as alquotas de IR e da (extinta) CPMF para investidores
6. Informaes fornecidas pela SRFB ao Observatrio de Equidade do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (Brasil, 2009).

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estrangeiros no Brasil. As operaes beneficiadas pela MP so cotas de fundos


de investimentos exclusivos para investidores no residentes que possuam no
mnimo 98% de ttulos pblicos federais. Novamente, os grandes beneficiados
pela benevolncia tributria do Estado brasileiro so os bancos. Aps a MP
n. 281, vem crescendo o interesse dos bancos estrangeiros com filiais no Brasil
em emitir bnus indexados em reais no exterior. Eles emitem ttulos em reais
fora do pas pagando juros abaixo do Depsito Interfinanceiro (DI) e depois
ingressam com esses recursos como investidores estrangeiros no Brasil, com
prando ttulos pblicos que pagam DI. Assim, ganham a diferena realizando
uma operao de arbitragem (Lucchesi, 2006). Essa mais uma modificao
da legislao que fere a isonomia tributria entre as diferentes espcies de ren
da, conforme a Constituio Federal. A legislao atual no submete tabela
progressiva do IR os rendimentos de capital, que so tributados com alquotas
inferiores aos demais rendimentos (Hickmann, 2002).
A Lei n. 11.033, de 21/12/2004, promoveu significativas alteraes no
tratamento tributrio das aplicaes financeiras, favorecendo os aplicadores do
mercado financeiro e da Bolsa de Valores. Com isso, a alquota do IR sobre os
ganhos lquidos auferidos em operaes realizadas em Bolsas de Valores, de
Mercadorias, de Futuros e assemelhadas, foi reduzida de 20% para 15%. Alm
disso, esto isentos do IR os ganhos lquidos auferidos por pessoa fsica em
operaes no mercado vista de aes, cujo valor das alienaes realizadas em
cada ms seja igual ou inferior a R$ 20 mil para o conjunto de aes.
Em linhas gerais, as principais tendncias que marcam as modificaes no
financiamento tributrio no Brasil aps 1994 so: a) aumento da regressividade
da carga tributria com a maior incidncia de tributos sobre o consumo de bens
e servios; b) apesar da baixa participao da renda dos salrios sobre o total
da renda nacional da economia, a tributao direta no Brasil tem se limitado e
incidido cada vez mais sobre a renda dos assalariados, usando como mecanismo
a no correo integral pela inflao da tabela do IR; c) tratamento diferencia
do da tributao das rendas no pas, violando o princpio da isonomia tributria
ao tratar com critrios diferenciados a renda do capital (lucros, dividendos e
juros) e do trabalho, pois h concentrao cada vez maior de imposto sobre a
renda dos trabalhadores assalariados; e d) maior beneficiamento do sistema
financeiro pelas modificaes ocorridas nas legislaes tributrias do perodo
recente, o que faz com que, assim, seja proporcionalmente menos tributado que
os trabalhadores e outros setores da economia (Salvador, 2010).
Serv. Soc. Soc., So Paulo, n. 104, p. 605-631, out./dez. 2010

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Estudo realizado com base na Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do


IBGE, de 1996, revela que, no Brasil, quem ganha at dois salrios mnimos
gasta 26% de sua renda no pagamento de tributos indiretos, enquanto o peso
da carga tributria para as famlias com renda superior a trinta salrios mnimos
corresponde apenas a 7% (Vianna et al., 2001). Com base nos dados da Pes
quisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE de 200203, estimase que as
famlias com renda de at dois salrios mnimos arcam como uma carga tribu
tria indireta de 46% da renda familiar, enquanto aquelas com renda superior
a 30 salrios-mnimos gastam 16% da renda em tributos indiretos (Zockun,
2005). O resultado uma carga tributria regressiva, o que significa que o
Estado brasileiro financiado, em grade parte, pelas classes de menor poder
aquisitivo e pelos trabalhadores, com a populao de baixa renda suportando
uma elevada tributao indireta. Pochmann (2008) tambm destaca, com base
nos dados da POF do IBGE 200203, que o dcimo mais pobre da populao
sofre uma carga total equivalente a 32,8% da sua renda, enquanto o dcimo
mais rico, apenas 22,7%.
Essa estrutura regressiva do sistema tributrio repercute no financiamen
to da seguridade social. Um olhar sobre o financiamento seguridade social, no
perodo de 2000 a 2007, identificando as bases econmicas de incidncia tri
butria (renda, consumo e patrimnio), que compuseram o custeio das trs
polticas da seguridade, revela uma estrutura tributria regressiva, confirman
do as caractersticas presentes no sistema tributrio brasileiro. O resultado
apresentado, com base na mdia anual das fontes de financiamento da seguri
dade social, no perodo de 2000 a 2007, em valores constantes, revela que os
tributos diretos responderam por 30,87%, dos quais somente 6,88% referemse
tributao direta da renda do capital. Isto significa que os prprios benefi
cirios da seguridade social pagam direta ou indiretamente seus benefcios
(Salvador, 2010).
No lado dos gastos, a prioridade do fundo pblico tem sido o pagamento
de juros e a amortizao. As despesas financeiras que representavam 26,86%
dos oramentos da seguridade social e fiscal em 2004, sobem para 30,77% em
2007 (Tabela 1). Os valores pagos com juros e amortizao da dvida nos qua
tro anos de execuo do PPA 200407 so duas vezes superiores ao montante
do gasto da Unio com assistncia social, sade, trabalho, educao, cultura,
direitos da cidadania, habitao, saneamento, gesto ambiental, organizao
agrria, desportos e lazer.
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Serv. Soc. Soc., So Paulo, n. 104, p. 605-631, out./dez. 2010

Tabela 1
Despesas com a Dvida, 2004 a 2007 R$ milhes
Ano

Juros e encargos
(a)

Amortizaes
(b)

Despesas financeiras
(c) = (a) + (b)

Refinanciamento

2004

74.373,39

71.677,57

146.050,96

364.418,01

2005

89.839,64

49.274,21

139.113,85

495.579,15

2006

151.151,88

120.929,46

272.081,34

376.832,92

2007

140.311,78

97.093,32

237.405,11

374.783,32

Total

455.676,70

338.974,55

794.651,25

Participao no Oramento em %
2004

13,68%

13,18%

26,86%

2005

14,80%

8,12%

22,92%

2006

18,73%

14,99%

33,72%

2007

18,18%

12,58%

30,77%

Mdia

16,35%

12,22%

28,57%

Em valores deflacionados pelo IGPDI


Ano

Juros e encargos
(a)

Amortizaes
(b)

Despesas financeiras
(c) = (a) + (b)

2004

92.164,11

88.823,43

180.987,54

2005

101.762,45

55.813,49

157.575,93

2006

161.572,94

129.266,85

290.839,79

2007

147.442,01

102.027,31

249.469,33

Total

502.941,50

375.931,08

878.872,59

Mdia

125.735,38

93.982,77

219.718,15

Em % do PIB
Ano

Juros e encargos
(a)

Amortizaes
(b)

Despesas financeiras
(c) = (a) + (b)

2006

3,83%

3,69%

7,52%

2005

4,18%

2,29%

6,48%

2006

6,48%

5,18%

11,66%

2007

5,48%

3,79%

9,28%

Fonte: Siafi/SIGA Brasil.

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Mandel (1990) argumenta que no capitalismo tardio h uma tendncia


inevitvel de que o Estado incorpore um nmero crescente de setores produtivos
e reprodutivos s condies gerais de produo que financia. Sem essa sociali
zao dos custos, esses setores no seriam nem mesmo remotamente capazes
de satisfazer as necessidades do processo capitalista de trabalho. Com isso,
ocorre o uso crescente do oramento do Estado para o financiamento de pes
quisas e dos custos do desenvolvimento, e as despesas estatais so destinadas
a financiar ou subsidiar grandes projetos industriais.
O fundo pblico no pode ser considerado o antivalor, como afirma Chi
co de Oliveira. O fundo pblico est presente na reproduo do capital (Sal
vador, 2010):
1) Como fonte importante para a realizao do investimento capitalista.
No capitalismo contemporneo, o fundo pblico comparece por meio de sub
sdios, de desoneraes tributrias, por incentivos fiscais, por reduo da base
tributria da renda do capital como base de financiamento integral ou parcial
dos meios de produo, que viabilizam, como visto anteriormente, a reproduo
do capital.
2) Como fonte que viabiliza a reproduo da fora de trabalho, por meio
de salrios indiretos, reduzindo o custo do capitalista na sua aquisio. Alm
disso, a fora de trabalho a responsvel direta, no capitalismo, pela criao
do valor.
3) Por meio das funes indiretas do Estado, que no capitalismo atual
garante vultosos recursos do oramento para investimentos em meios de trans
porte e infraestrutura, nos gastos com investigao e pesquisa, alm dos subs
dios e renncias fiscais para as empresas.
4) No capitalismo contemporneo, o fundo pblico responsvel por uma
transferncia de recursos sob a forma de juros e amortizao da dvida pblica
para o capital financeiro, em especial para as classes dos rentistas.
Portanto, o fundo pblico participa indiretamente da reproduo geral do
capital, seja por meio de subsdios, negociao de ttulos e garantias de condi
es de financiamento dos investimentos dos capitalistas, seja como elemento
presente e importante na reproduo da fora de trabalho, nica fonte de criao
de valor na sociedade capitalista.
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Os rebatimentos da crise no financiamento da seguridade social


Em um mundo capitalista dominado pela globalizao financeira, im
portante analisar os desdobramentos dessa nova face da crise para o Brasil. A
moeda brasileira, que tem seguido a variao dos preos das commodities,
tende a se depreciar enquanto persistirem as incertezas na economia global. O
movimento esperado que os investidores financeiros ou, melhor dizendo, os
especuladores financeiros retirem recursos dos pases emergentes para se refu
giarem no dlar e em ttulos do governo americano, dificultando o financiamen
to do balano de pagamentos do Brasil.
Esse movimento j sentido no Brasil, cuja apreciao da moeda nor
teamericana superior a 8% neste ano. Ou seja, a situao econmica de alguns
pases europeus cria pnico nos mercados e encarece o dlar no Brasil. Caso
ocorra uma desvalorizao ainda maior do real, poder haver alguma conse
quncia desagradvel para a economia brasileira, decorrente do encarecimento
do crdito externo, da presso inflacionria e das dificuldades a ser enfrentadas
pelos produtos brasileiros que so exportados para a Europa. Convm atentar
para o desdobramento sobre os bancos de capital estrangeiro com matriz nos
pases europeus e agncias no Brasil, uma vez que o sistema financeiro se in
ternacionalizou de forma considervel nos ltimos anos.
O Brasil no foi poupado da crise financeira internacional, contudo, foi
um dos ltimos atingidos e um dos primeiros a sair dela. Isto por diversos mo
tivos, entre eles menor endividamento comparado com as economias mais ricas
do planeta e por ser grande produtor de commodities, que cresceram conside
ravelmente no segundo semestre de 2009, puxada pelas importaes da China
(hoje o maior parceiro comercial do Brasil).
Alm disso, o volume de operaes de crdito fechou 2009 com novo
recorde, aps crescer por dez meses consecutivos. De acordo com dados divul
gados pelo Banco Central, o estoque total de dinheiro emprestado cresceu 1,6%
em dezembro em relao ao ms anterior e chegou ao valor recorde de R$ 1,41
trilho. No ano, o crescimento foi de 14,9%. Contudo, essa situao poder
indicar problemas futuros de endividamento das famlias.
Associada expanso do crdito destacase o potencial do consumo inter
no proporcionado pelas polticas sociais no campo da seguridade social: previ
dncia e assistncia social. Essas polticas, que tm sido alvo permanente de
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ataques do neoliberalismo, transferem renda para mais de 39 milhes de pessoas.


Em 2009, foram pagos 15,5 milhes de benefcios no Regime Geral de Previ
dncia Social (RGPS) aos trabalhadores urbanos; 7,9 milhes aos trabalhadores
rurais; 3,4 benefcios assistenciais (BPC e RMV); e, 12,3 milhes de famlias
receberam o benefcio do Programa Bolsa Famlia (PBF). Esses benefcios
foram responsveis pela injeo de R$ 257,2 bilhes na economia em 2009, o
que garantiu a continuidade do consumo, independentemente da renda advinda
do trabalho, e so importantes conquistas da cidadania brasileira na Constitui
o de 1988.7
No mbito das polticas monetrias e fiscais, o governo brasileiro agiu
rpido no socorro ao grande capital, especialmente o financeiro. Considerando
as medidas de combate crise, que no tm impacto direto no caixa do gover
no (oramento pblico), o montante de recursos que foi despendido alcanou
R$ 475 bilhes. Nesse valor esto, sobretudo, as medidas adotadas no campo
da poltica monetria, destacadamente as mudanas nas regras do depsito
compulsrio, leiles com dlar e a linha de troca de moeda com o Federal Re
serve (FED), que somaram R$ 284 bilhes. Com isso, o Banco Central socorreu
os bancos mais uma vez.
A flexibilizao nas regras dos depsitos compulsrios foi tambm uma
oportunidade para que algumas instituies financeiras pudessem elevar os
recursos que tm em caixa com a venda de ativos para os maiores bancos. De
forma que o fundo pblico no Brasil atuou no mbito das polticas monetrias
no sentido de liberar recursos para as instituies financeiras, sem quaisquer
contrapartidas de manuteno ou ampliao de postos de trabalhos e dos direi
tos sociais. A rapidez e a agilidade do fundo pblico brasileiro usadas para
socorrer o mercado financeiro so mais uma amostra da influncia dos bancos
no domnio da agenda econmica do nosso pas.
No campo poltica fiscal, as medidas adotadas pelo Brasil foram bem mais
modestas. A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) divulgou, em maro
de 2009, que o Brasil foi o pas que teve em 2008 o menor gasto relativo, entre
os aqueles que integram o G20, em medidas para reduzir o impacto da crise
financeira global. De acordo com a OIT, o Brasil gastou o equivalente a 0,2%
7. Dados extrados dos dados do Sistema Integrado da Administrao Financeira (Siafi), disponibiliza
dos pelo sistema Siga (www.senado.gov.br).

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do PIB em incentivos fiscais, ficando com o pior desempenho entre os 32 pases


que tambm anunciaram recursos. A Organizao conclui, com base nas medi
das contra a crise anunciadas por 32 pases, que o montante destinado a pacotes
de estmulo chegou a US$ 1,19 trilho, mas que apenas 1,8% do total foi inves
tido em aes de proteo social e somente 9,2% das despesas foram destinadas
a promover o emprego. Portanto, o conservadorismo fiscal no Brasil bem mais
rgido que alhures.
Mesmo com a crise de 2009, diante da qual que se esperava uma atitude
mais ousada do governo brasileiro para a expanso de gastos com direitos que
protegessem os cidados da instabilidade econmica, o governo optou por fazer
um supervit primrio efetivo do setor pblico de 1,93% do PIB, ou seja, j
descontando o resultado dos investimentos do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC).
Esse resultado implica forte restrio na ampliao das despesas oramen
trias destinadas a garantir direitos da seguridade social. Esse resultado finan
ceiro superavitrio foi tambm garantido pelas medidas extraordinrias tomadas
pelo governo federal no fim de 2009 para elevar as receitas fiscais, como o
recolhimento de depsitos judiciais e a antecipao de dividendos da Eletrobrs.
A presso pelo ajuste nas contas pblicas dever recair sobre as despesas
sociais, particularmente do oramento da seguridade social. Alis, essa situao
fiscal dever ser tema dominante na pauta econmica da eleio presidencial
deste ano, com setores conservadores defendendo a realizao de dficit nomi
nal zero para o prximo governo. Para este ano, as declaraes do secretrio do
Tesouro Nacional, Arno Augustin, que o governo vai cumprir a meta cheia
do supervit primrio de 3,3% do PIB em 2010, sem abater investimentos do
PAC como em 2009. E de acordo com o secretrio deve ocorrer queda nominal
das despesas pblicas, aps a elevao de 15% no ano passado.
Em relao s despesas pblicas, importante dizer que se constitui um
mito a afirmao que h um descontrole nas despesas com pessoal, pois os
gastos pblicos com ativos, aposentados e pensionistas, que representavam
5,36% do PIB em 1995, reduziramse para 4,76% em 2009, conforme dados da
Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Alm disso, as despesas com sade e
educao esto bem abaixo dos padres internacionais dos pases do OCDE.
Assim como a Previdncia Social est distante da universalizao no Brasil,
pois metade dos trabalhadores ativos est fora do sistema.
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Uma questo importante a ser destacada que as medidas de desoneraes


tributrias adotadas para combater a crise afetaram o financiamento do ora
mento da seguridade social, enfraquecendo a capacidade deste oramento para
cobrir com suas receitas exclusivas as despesas previdencirias, de assistncia
social e de sade.
De acordo com a Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB), ao lon
go de 2009, o desempenho da arrecadao tributria em relao a 2009 encolheu
3,05%. Em termos reais, em valores deflacionados pelo IPCA, o equivalente a
uma perda de R$ 21,5 bilhes. Os tributos que mais contriburam para essa
queda de arrecadao foram a Contribuio para o Financiamento da Segurida
de Social (Cofins) e a contribuio social para o PIS/Pasep, que so fontes
importantes no financiamento da seguridade social brasileira, respondendo por
49% do declnio da arrecadao tributria em 2009.
Essa queda na arrecadao da Cofins e do PIS/Pasep atribuda pela Re
ceita Federal a uma conjuno de fatores relacionados, em grande parte, crise
econmica. Em decorrncia da crise ocorreu uma piora dos indicadores macro
econmicos, que influenciaram diretamente a arrecadao tributria, entre eles
a produo industrial, a lucratividade das empresas e a queda no volume geral
de vendas no varejo no ano de 2009 em relao a 2008. E, destacadamente, as
desoneraes tributrias estimadas em R$ 24,9 bilhes.
Acontece que o oramento da seguridade social continua perdendo recur
sos de suas fontes tributrias exclusivas devido transferncia de recursos
para o oramento fiscal por meio da Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU). A DRU transforma os recursos destinados ao financiamento da seguri
dade social em recursos ficais para a composio do supervit primrio e, por
consequncia, a sua utilizao em pagamento de juros da dvida.
O Relatrio resumido da execuo oramentria do governo federal e
outros demonstrativos divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, com
dados de 2009, revela que a DRU desviou do Oramento da Seguridade Social
para o Oramento Fiscal o montante de R$ 39,2 bilhes. J foram surrupiados
desde 2000 mais de R$ 300 bilhes da seguridade social.
Alm disso, com os recursos da seguridade social o governo tambm paga
os benefcios previdencirios dos servidores pblicos federais que, por prin
cpios constitucionais, no incluiriam esse tipo de gasto. Apesar de legtimas,
as despesas com inativos e com pensionistas da Unio devem pertencer ao
626

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Oramento Geral, o qual financiado por tributos, e no por recursos exclusi


vos da poltica de proteo social. A Unio transferiu para a responsabilidade
do oramento da seguridade social um estoque de gastos com aposentadorias
e penses dos servidores pblicos federais que deveriam ser honrados pelo
caixa do oramento fiscal.8 As despesas com inativos e pensionistas da Unio
pagas com recursos da seguridade social superam R$ 50 bilhes, o que repre
senta 15% do montante gasto nas funes oramentrias de previdncia, as
sistncia social e sade.
Esse quadro pode delinear maior presso por uma nova reforma na
Previdncia Social e por cortes no oramento social do governo no prximo man
dato presidencial. Com a volta do ataque dos conservadores aos direitos da segu
ridade social, especialmente na Previdncia Social, como a instituio da idade
mnima, o fim da vinculao dos benefcios com o salrio mnimo e as mudanas
nas regras das penses, entre outros. O falso argumento do dficit da Previdncia
Social que insistentemente tem sido anunciado pelos profetas do caos (Fagna
ni, 2008) deve ser o tom do debate poltico e econmico. Os profetas do caos
no mostraram nenhuma preocupao com o equilbrio fiscal, quando o Ban
co Central voltou a aumentar a taxa bsica de juros da economia no primeiro
semestre deste ano. Alis, caso seja confirmada a previso do mercado finan
ceiro que o aumento da taxa bsica de juros chegue 11,75% neste ano, haver
um aumento de, no mnimo, R$ 8 bilhes nas despesas do governo em 2010 e
R$ 12,1 bilhes no prximo ano (Khair, 2010). No final de abril a dvida pbli
ca alcanou R$ 1,9 trilho, sendo que 36% dela est atrelada Selic (taxa de
juros bsica da economia). Aqui reside o verdadeiro rombo das contas pbli
cas brasileiras, pois o pagamento de juros e a amortizao da dvida pblica
compromete 30% do oramento pblico brasileiro. No perodo de 2000 a 2009,
o Fundo Pblico transferiu o equivalente a 45% do PIB produzido em 2009 para
os rentistas, o que seria suficiente para o governo federal custear a educao
durante 40 anos, se mantido o mesmo valor gasto 2009. Ou ainda pagar por sete
anos os benefcios previdencirios para mais de 23 milhes de aposentados e
pensionistas.
8. No governo FHC, em 1998, foi feita uma alterao no art. 17 da Lei n. 8.212 (que dispe sobre a
organizao da seguridade social e institui plano de custeio) para permitir que o pagamento dos EPUs seja
feito com os recursos da seguridade social que incidem sobre o faturamento (Cofins) e com o lucro das
empresas (CSLL), desde que assegurada a destinao de recursos para as aes de sade e assistncia social
(Lei n. 9.711, de 20/11/1998). Porm o governo no atende plenamente as despesas da seguridade social.
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Propostas para garantir os direitos sociais na crise do capital9


Como demonstrado neste artigo, o fundo pblico no Brasil financiado
de forma regressiva. Nesse sentido, uma verdadeira reforma tributria garanti
dora de direitos passa por alteraes no sistema tributrio, visando assegurar o
carter progressivo e redistributivo dos tributos que promova a justa distribuio
de renda e de riqueza. A Proposta de Emenda Constitucional n. 233/2008, em
tramitao no Congresso, deve ser rechaada, pois sepulta o financiamento das
polticas scias. Tornase necessrio elevar a participao dos tributos diretos,
ampliando a progressividade do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF),
tributando os lucros, dividendos e juros; instituir o Imposto sobre Grandes
Fortunas (IGF) previsto na Constituio Federal de 1988 como de competncia
da Unio.
No tocante ao financiamento das polticas sociais, necessrio restabele
cer, imediatamente, as bases de financiamento dos direitos sociais assegurados
pela Constituio. Para tanto fundamental:
a) Extinguir a DRU e carrear a totalidade desses recursos para a rea
social, em respeito aos princpios inaugurais da Carta de 1988.
b) Aplicao integral dos recursos do oramento da seguridade social na
seguridade social em cumprimento aos artigos 194 e 195 da Constitui
o Federal.
c) Elaborao dos oramentos da seguridadesocial, fiscal e das estatais,de
forma segregada, conforme o art. 165 da Constituio Federal.
d) Assegurar bases sustentadas de financiamento do Sistema nico de
Sade (SUS), com a regulamentao da Emenda Constitucional n. 29.
e) Assegurar que, a mdio prazo, parte da capitalizao do Fundo Sobe
rano que est sendo constitudo com recursos das taxas e royalties da
explorao do prsal seja canalizada para o financiamento de progra
mas sociais visando o combate pobreza e a concentrao da renda.
9. Algumas dessas propostas foram aprovadas no seminrio Direitos sociais: avanos e perspectivas,
que reuniu especialistas de instituies acadmicas, movimentos sociais e populares para refletir e debater
sobre as conquistas sociais de 1988 e os novos desafios que se colocam no presente para avanar na am
pliao e universalizao dos direitos sociais no Brasil. Maiores informaes podem ser obtidas em <www.
direitosociais.org.br>.

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Em relao ao sistema de seguridade social, urgente o cumprimento dos


artigos 195 e 59 (Atos das Disposies Constitucionais Provisrias) da CF, que
tratam da responsabilidade do Poder Pblico na organizao da seguridade
social. O cumprimento da Constituio Federal exige que o planejamento das
aes da seguridade seja realizado forma integrada pelos rgos responsveis
pela sade, pela Previdncia Social, pela assistncia social e pelo segurodesem
prego. No entanto, desde o final dos anos 1980, em desacordo com a Constitui
o, governos optaram pelo caminho da fragmentao. Recriar o ConselhoNa
cional de Seguridade Social (extinto em 1998) com a responsabilidade de
coordenar o planejamento integrado das aes dos setores que integram a segu
ridade social, bem como pelo controle social sobre as fontes e usos do oramen
to da seguridade social. Alm da ampliao dos direitos para proteger o traba
lhador face a gama variada de ameaas que o afetam, com destaque para os
riscos clssicos incapacitantes do trabalho que se potencializam na atual crise
do capital , ainda no atendidos pela proteo da seguridade social, principal
mente a universalizao dos direitos da Previdncia e da assistncia social.
Artigo recebido em ago./2010

Aprovado em ago./2010

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