1 Actividad Financiera y Gastos Publicos (Modulo 1)

Actividad
financiera y
gastos pblicos:
aspectos generales
Amable Corcuera Torres
PID_00189571
CC-BY-NC-ND PID_00189571
Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales
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ndice
Introduccin...............................................................................................
Objetivos.......................................................................................................
1.
La actividad financiera y el gasto pblico.................................
2.
El gasto pblico y su proceso de juridificacin: el derecho

del gasto pblico y el derecho presupuestario...........................
2.1.
Concepto jurdico de gasto pblico ............................................
2.2.
Enfoques conceptuales del gasto pblico como instituto

jurdico: el derecho del gasto pblico y el derecho
presupuestario .............................................................................
11
El proceso de juridificacin del gasto pblico en Espaa ...........
13
Los principios constitucionales del gasto pblico....................
17
3.1.
Aspectos generales .......................................................................
17
3.2.
Principios jurdico-materiales ......................................................
20
2.3.
3.
3.2.1.
3.2.2.
3.3.
4.
El principio de asignacin equitativa de los recursos

pblicos ..........................................................................
20
Los principios de eficiencia y economa .......................
22
Principios jurdico-formales ........................................................
23
3.3.1.
El principio de reserva de ley ........................................
23
3.3.2.
El principio de preferencia de ley .................................
25
La distribucin competencial en materia de gasto pblico

en Espaa.............................................................................................
27
4.1.
Estado ..........................................................................................
28
4.2.
Comunidades autnomas ...........................................................
29
4.3.
Corporaciones locales .................................................................
31
4.4.
Unin Europea ............................................................................
32
Las fuentes del derecho del gasto pblico..................................
34
5.1.
Las normas de rango legal ..........................................................
35
5.2.
Las disposiciones de carcter administrativo ..............................
38
Actividades..................................................................................................
41
Ejercicios de autoevaluacin..................................................................
41
Solucionario................................................................................................
43
5.
Glosario........................................................................................................
45
Bibliografa.................................................................................................
46
Introduccin
La finalidad de este mdulo se concreta en integrar el gasto pblico en

el marco general de la actividad financiera, incidiendo en su proceso de
juridificacin, para lo cual se examinarn una serie de cuestiones generales, y previas al proceso presupuestario en s, pero de conocimiento
necesario para entender de mejor manera el rgimen jurdico del presupuesto.
As, partiendo del concepto dual de actividadfinanciera, se analizar cmo

semanifiestaatravsdelgastopblico, en tanto objeto de estudio de una
disciplina ms amplia, como es el derecho financiero.
A continuacin, resulta imprescindible ofrecer una perspectivajurdicadel
gastopblico, comenzando con su concepto y continuando con la exposicin de los esquemas conceptuales que han intentado explicar el gasto como
fenmeno jurdico, para finalizar haciendo una referencia sinttica al proceso
de juridificacin del gasto pblico en nuestro pas.
Seguidamente, deben ponerse de manifiesto los principiosconstitucionales
que disciplinan la actividad de gasto pblico en nuestra Carta Magna de 1978,
distinguiendo entre principios jurdico-materiales y jurdico-formales, pues todos ellos deben ser tenidos en cuenta por los distintos agentes con competencias en materia de gasto.
Posteriormente, debe hacerse referencia explcita a cmosedistribuyeelpoder de gasto entre los distintos entes territoriales que tienen atribuida en Espaa la capacidad de adoptar decisiones relativas a la actividad de gasto, esto
es, el Estado, las comunidades autnomas y las corporaciones locales, a las que
debe aadirse, necesariamente, una referencia a las posibilidades de actuacin
de la Unin Europea, de la que Espaa forma parte desde el ao 1985.
Por ltimo, y como cierre de este mdulo, se examinar la cuestin de las
fuentes del derecho del gasto pblico, y en especial las del derecho presupuestario, abordando las especialidades que se plantean a la hora de manejar
el catlogo general de disposiciones existentes en la esfera del gasto pblico y
resaltando las distintas normas que lo regulan con carcter bsico en el mbito
que corresponda.
Objetivos
Una vez trabajado este mdulo didctico y realizadas las actividades propuestas, el estudiante tiene que estar en condiciones de alcanzar los siguientes objetivos:
1.
Identificar el gasto pblico en el marco de la actividad financiera y como

objeto de estudio del derecho financiero.
2.
Entender el concepto de gasto pblico desde la perspectiva estrictamente

jurdica.
3.
Asimilar el proceso de juridificacin del gasto pblico en Espaa a travs

de la evolucin histrica de su normativa reguladora.
4.
Comprender el contenido y la eficacia de los principios constitucionales

informadores del gasto pblico y la relacin que establecen entre s y con
otros principios generales de alcance general.
5.
Distinguir los principios constitucionales jurdico-materiales y jurdico-formales, as como las exigencias de unos y otros.
6.
Determinar el alcance y el mbito del principio de reserva de ley en el

gasto pblico, as como la relacin entre dicho principio y los diferentes
tipos de normas.
7.
Conocer la distribucin constitucional de las competencias de gasto entre

el Estado, las comunidades autnomas y las corporaciones locales en el
plano normativo y en el plano funcional.
8.
Delimitar las posibilidades de gasto de la Unin Europea y su extensin

a Espaa, as como la incidencia de sus decisiones en el derecho interno
espaol.
9.
Reconocer los distintos tipos de normas utilizadas por el derecho del gasto
pblico y su trascendencia prctica.
10. Dominar el sistema de fuentes del derecho del gasto pblico, su orden de
prelacin y las relaciones existentes entre ellas.
1. La actividad financiera y el gasto pblico
El gasto pblico forma parte de la actividad financiera de los entes pblicos, que puede definirse sintticamente como la actividad dirigida
a la obtencin de ingresos y a su aplicacin o gasto.
Tal actividad est justificada por la ineludible necesidad que tienen los entes
pblicos de disponer de recursos econmicos para el cumplimiento de sus fines, situacin que, por otra parte, es comn a las personas y entidades de naturaleza jurdico-privada.
En una primera aproximacin, que un poco ms adelante se concretar,

el gasto pblico puede entenderse como una salida de fondos del patrimonio de un ente pblico con la finalidad de satisfacer las necesidades
econmicas que le compete atender.
El carcterjurdico es una de las notas fundamentales de la actividad financiera, y ello entendido en un doble sentido, porque en un Estado de derecho,
toda la actividad pblica se hace con sujecin al ordenamiento, y porque consiste en el ejercicio de funciones que se desarrollan a travs de procedimientos. En consecuencia, tal actividad es objeto de estudio del derecho financiero, que se ocupa, como es conocido, del estudio sistemtico y valorativo de
las normas jurdicas reguladoras de los ingresos y de los gastos destinados a
satisfacer las necesidades econmicas de carcter pblico. Por ello, a lo largo
de esta asignatura nos centraremos en el anlisis estrictamente jurdicodel
gastopblico y del instrumento fundamental a travs del que se manifiesta,
el presupuesto de los entes pblicos.
Diversidad de enfoques de estudio de la actividad financiera
No obstante, debe recordarse que junto a su estudio desde el punto de vista jurdico, la
actividad financiera, y por ende el gasto pblico, son susceptibles de ser estudiados tambin desde otros puntos de vista cientficos que, aunque no sean objeto de nuestra atencin, no deben ser desdeados. A este respecto, Sainz de Bujanda, en un extenso y esclarecedor anlisis acerca de lo que denomin Enciclopedia de las Disciplinas Financieras,
advirti de la existencia de una serie de disciplinas cuyo objeto de estudio es la actividad
financiera: la economa, la poltica, la historia, la sociologa, la psicologa, la tica y la
pedagoga financieras, adems, naturalmente, del ya referido derecho financiero.
En particular, dada su incidencia en la toma de decisiones jurdicas, debe destacarse la disciplina que se conoce como haciendapblica, que es en rigor
aquella parte de la ciencia econmica que estudia tambin la actividad financiera de los entes pblicos, proponiendo los instrumentos econmicos adecuados para la obtencin de sus recursos, as como la asignacin idnea de
los mismos para satisfacer las necesidades pblicas, mostrando especialmente

las consecuencias econmicas de las distintas alternativas o posibilidades de
obtencin y gasto de los recursos econmicos de carcter pblico.
Ciencias que estudian el fenmeno financiero desde el punto de vista
individual o social
Tambin son interesantes, aunque de menor incidencia en nuestro objeto de estudio, la
sociologa y la psicologa financieras, que se ocuparan del conocimiento de importantes
aspectos de la actividad financiera desde sus respectivos puntos de vista cientficos, como
la reaccin colectiva e individual de los ciudadanos ante las medidas de obtencin y gasto
de los recursos pblicos que constituyen dicha actividad.
En definitiva, los diferentes puntos de vista cientficos que pueden recaer sobre un mismo objeto de estudio, en este caso la actividad financiera, proporcionan, sin duda, el conocimiento de aspectosdiversos y complementarios
sobre la misma, aunque no es difcil observar tambin que esos distintos puntos de vista pueden poner de manifiesto las contradicciones e incompatibilidades entre las medidas que pueden adoptarse en el mbito de la actividad
financiera de los entes pblicos, medidas que corresponde tomar a los poderes
pblicos. Es fcilmente observable, en efecto, que determinadas decisiones en
materia de ingresos y de gastos pblicos pueden ser defendibles desde la perspectiva de la ciencia econmica, y conllevar, sin embargo, reacciones individuales (psicolgicas) y colectivas (sociolgicas) de los ciudadanos contrarias a
ellas; y puede incluso que tales decisiones no respondan adecuadamente a las
exigencias de equidad y justicia propuestas desde la perspectiva del derecho.
Por ejemplo, dada la situacin de crisis econmica, el Gobierno debe reducir el dficit
pblico, lo que lleva a cabo a travs de los cauces legalmente establecidos. Un recorte
en el gasto pblico puede ser adecuado desde el punto de vista econmico o jurdico,
pero no ser aceptado por la ciudadana, ni individual, ni colectivamente, provocando
movilizaciones sociales, huelgas, etc.
2. El gasto pblico y su proceso de juridificacin:

el derecho del gasto pblico y el derecho
presupuestario
2.1. Concepto jurdico de gasto pblico

La delimitacinjurdica del gasto pblico es algo que ha costado bastante
clarificar. Al respecto, se ha puesto de manifiesto un elevado nivel de insatisfaccin cientfica al sistematizar algunos intentos de conceptualizacin jurdica del gasto pblico, que lo describan poniendo el acento en distintas variables.
Intentos de definicin del gasto pblico
La salida de fondos del erario, cualquiera que sea la finalidad (Bennati, Bentivenga).
El destino a necesidades econmicas de la nacin (Giulani Fonrouge) o a necesidades

colectivas (Duverger).
Su conexin con el presupuesto (Trotabas). Tambin habra que adscribir a esta corriente a Sainz de Bujanda.
El destino a necesidades propias de los entes a los que sirva cualquier hacienda pblica
(Vicente Arche).
La aplicacin al cumplimiento de obligaciones pblicas (Zanobini).
Ser realizados por el Estado en ejercicio del poder de mando (Duverger, Giulani Fonrouge).
Su conexin con los fines del Estado (Ingrosso, Carretero Prez) o con la prestacin
de los servicios pblicos (Fbregas del Pilar, Trotabas, Amors Rica).
Sea como fuere, todos estos intentos adolecan de algnproblema que impeda dar respuesta a las exigencias sociales de los lmites del gasto pblico, las
condiciones de su control o, en ltima instancia, el rgimen jurdico que lo
disciplina. Bayona de Perogordo, para paliar esta deficiencia, parte de la afirmacin de la naturaleza jurdico-financiera de este instituto, ante las posturas
que, o bien han negado tal carcter al otorgar al gasto una naturaleza poltica
o una funcin instrumental respecto a los ingresos pblicos, o bien otorgan al
gasto ndole jurdica pero vinculada a la institucin del presupuesto.
Para confirmar la naturalezajurdico-financieradelgasto pueden resaltarse
dosideas:
Si bien el gasto pblico tiene evidentes conexiones con el presupuesto, es

susceptible de una ordenacin jurdico material que transciende el mbito
jurdico formal en que se desenvuelve el rgimen jurdico del presupuesto.
Lectura recomendada
J.J.BayonadePerogordo
(1991). El Derecho de los Gastos Pblicos. Madrid: Instituto
de Estudios Fiscales.
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No existe una relacin instrumental entre los ingresos y los gastos, en el

sentido de que las necesidades pblicas sean un lmite a la posibilidad de
obtencin de ingresos por parte de los entes pblicos, ya que la capacidad
de obtener recursos por estos no se halla limitada por la existencia de necesidades previas a satisfacer, sino que es una manifestacin especfica de
la capacidad jurdica y de obrar que le ha sido reconocida por el ordenamiento.
Consecuencia de lo anterior, desde el punto de vista metodolgico se pueden

establecer tresnivelesdeanlisis para llegar a la definicin de gasto pblico:
El gasto pblico es un conjunto de institutos jurdicos en su manifestacin

de necesidadespblicas. Sanidad, educacin, defensa nacional, infraestructuras, justicia, etc. Desde este enfoque se define como el conjunto de
necesidades pblicas cuya satisfaccin exige el empleo de fondos pblicos.
El segundo nivel de anlisis parte de las diversas relaciones jurdicas de

gasto pblico y de la consideracin como objeto central de las mismas de
la funcin financiera de gasto pblico, esto es, el elencodepotestades
atribuidas a los entes pblicos en materia de gasto a cuyo ejercicio est
Necesidades pblicas
Sanidad, educacin, defensa
nacional, infraestructuras, justicia, etc.
Elenco de potestades
Aprobacin del presupuesto
(poder legislativo), ejecucin
(poder ejecutivo).
obligado por mandato de la ley.
Finalmente, se presenta al gasto pblico como flujomonetario. Pago de

un gasto en concreto: subvencin.que representa una salida de fondos de
las cajas pblicas, pudiendo ser definido en este sentido como el conjunto
de flujos monetarios que emanan del Tesoro Pblico para la satisfaccin
de las necesidades pblicas.
Haciendo una integracin de los tres aspectos, como propone Bayona

dePerogordo, se puede ofrecer un concepto unvoco de gasto pblico:
Instituto jurdico cuya finalidad es la satisfaccin de necesidades econmicas de carcter pblico, a travs de un elenco de potestades que
se atribuyen a los entes pblicos en el marco de un procedimiento administrativo complejo y cuyo ejercicio origina una salida de fondos del
Tesoro Pblico.
Caractersticas del gasto pblico

A partir de este concepto se derivan las caractersticas fundamentales del gasto pblico,
que son:
Protagonizado por un ente pblico.

Utilizando un procedimiento funcionalizado.
A travs del empleo de fondos pblicos.
Dirigido a la satisfaccin de una necesidad colectiva.
Dotado de efectividad, es decir, todo empleo de fondos pblicos que no consiga satisfacer una necesidad, salvo causa justificada, constituye un despilfarro sancionable.
Flujo monetario
Pago de un gasto en concreto:
subvencin.
11
2.2. Enfoques conceptuales del gasto pblico como instituto

jurdico: el derecho del gasto pblico y el derecho
presupuestario
Obtenida la nocin de gasto pblico como fenmeno jurdico, procede aludir
al contenido del derecho de los gastos pblicos, que depender en gran medida
del enfoque por el que se opte a la hora de explicar este aspecto del fenmeno
financiero. Tres son los esquemas dogmticos propuestos por la doctrina para
explicar el derecho de los gastos pblicos.
1)Larelacinjurdicadegastopblico. Es un esquema dogmtico fundamentado en la visin intersubjetiva del derecho financiero que se construye
alrededor del concepto de relacin jurdica. Supone trasladar al mbito del
gasto pblico el esquema de la relacin jurdica ideado para el derecho tributario, pero esta vez en sentido inverso, de tal manera que el sujeto activo de
Fundamento
Este enfoque entronca con el
concepto de relacin jurdica
obligacional del derecho privado.
la relacin jurdica de gasto pblico seran los administrados, mientras que el

sujeto pasivo sera la Administracin pblica. Esta relacin jurdica constituira el vnculo obligacional que surge entre la Administracin y otro sujeto de
derecho con ocasin de la realizacin de un gasto pblico, siendo posible en
este esquema dogmtico equiparar el derecho de los gastos pblicos con el derecho presupuestario, porque solo es posible realizar un gasto pblico cuando
est presupuestado.
2)Lafuncinfinancieradegastopblico. Para otro sector doctrinal, la relacin jurdica de gasto pblico es insuficiente para explicar el fenmeno del
gasto pblico desde el punto de vista jurdico, por lo que proponen la idea de
la funcin financiera como esquema dogmtico explicativo de la ordenacin
jurdica de los gastos pblicos. Se afirma, frente a la anterior postura, que en
ocasiones el gasto pblico no responde estrictamente a la necesidad de atender
al pago de deudas preexistentes de la Administracin, sino a fines de fomento,
de poltica econmica, etc., como ocurre, por ejemplo, en el caso de las subvenciones. Las normas reguladoras de la ordenacin del gasto pblico son, para este sector doctrinal, normas de accin o instrumentales, dirigidas a regular
el ejercicio de una funcin pblica, de una serie de potestades o poderes atribuidos a la Administracin para la realizacin de un objetivo final. El ejercicio
de esta funcin de gasto pblico da lugar a un procedimiento administrativo
de ejecucin del mismo, en el que el particular solo tiene un inters legtimo,
pero no un derecho subjetivo, por ello debe hablarse de funcin financiera de
gasto pblico y no de relacin jurdica de gasto pblico. Los defensores de esta
concepcin entienden que, como todo lo relativo al procedimiento administrativo de gasto pblico, gira en torno al presupuesto, el derecho de los gastos
pblicos en sentido estricto se equipara al derecho presupuestario.
Origen
Este enfoque entronca con el
derecho administrativo y las
funciones propias de los entes
pblicos.
12
3)LaconstruccindeBayonadePerogordo. Para este autor la ordenacin

jurdica del gasto pblico no se realiza exclusivamente en el marco del derecho
presupuestario. Por tanto, el derecho de los gastos pblicos no es solo el derecho presupuestario, sino algo ms. Afirma que el contenido jurdico material
del gasto pblico, esto es, aquellos aspectos que conforman el objeto del gasto
y de los que este se debe ocupar, seran los siguientes:
El primero y ms extenso de ellos se centra en la cuestin de la determinacindelasnecesidadespblicas, que son, en definitiva, los objetivos que
han de ser cubiertos por el gasto. Se trata de un problema complejo e interdisciplinar que requiere un enfoque de la materia desde cuatro perspectivas: sociolgica, poltica, econmica y jurdica, ofreciendo las soluciones
que procedan en cada caso y que no tienen por qu ser coincidentes.
El segundo lo constituye la potestaddegastopblico. Esta es la manifestacin en el mbito del gasto del poder que el ordenamiento jurdico otorga a los entes pblicos para cumplir con las funciones que se le encomiendan por ese mismo ordenamiento. Se centra en el sujeto activo del gasto
pblico y al igual que cualquier otra potestad, tiene varios elementos:
Un elemento subjetivo que se centra en la titularidad de la competencia legislativa y de ejecucin.
Un elemento objetivo que consiste en la capacidad de comprometer

el empleo de fondos pblicos dirigida a satisfacer una necesidad y que
se concreta en el manejo efectivo de los fondos en el proceso de satisfaccin concreta de cada necesidad.
Un elemento espacial que coincide con el mbito territorial de competencia, tanto normativa como ejecutiva, del ente pblico titular de
la potestad.
Una dimensin temporal que, en principio, es indefinida al igual que

la del ente que la ejerce.
Finalmente, se analiza la posicinjurdicadelosdemssujetosdelgastopblico y se distinguen varias situaciones intervinientes en el procedimiento de satisfaccin de las necesidades pblicas.
Posicin jurdica de los ciudadanos ante el gasto pblico
En primer lugar se encuentran aquellas personas que van a establecer una relacin
con el ente pblico y que vern protegida su situacin jurdica en el marco de la
contratacin del Estado.
Un segundo grupo de posiciones jurdicas corresponde a los usuarios del gasto pblico
que se realiza o de la necesidad pblica que se satisface, a los que directamente afecta
el gasto pblico realizado.
En una tercera categora se encuadran los sujetos afectados que experimentan un

perjuicio por el gasto que se realiza.
Una cuarta incluye a los ciudadanos que se benefician del gasto aunque no sean
usuarios de los bienes o servicios que se prestan.
Valoracin
Este enfoque aborda el fenmeno del gasto pblico de forma integral.
13
Como se ha podido observar, existe una coincidencia bsica entre los tres
enfoques que han explicado el derecho de los gastos pblicos: el ncleo fundamental del mismo est integrado por el estudio del presupuesto, lo que convierte al derecho presupuestario en su parte esencial, a semejanza de lo que
sucede con el derecho tributario respecto del derecho de los ingresos pblicos.
Con ello se reafirma que el derechopresupuestario constituye el eje

fundamental, aunque no el nico, de la ordenacin jurdica de los gastos pblicos, lo que permite describirlo como el conjunto de normas y
principios jurdicos que regulan la preparacin, aprobacin, ejecucin
Lectura recomendada
A.RodrguezBereijo (1970).
El Presupuesto del Estado. Introduccin al Derecho Presupuestario. Madrid: Tecnos.
y control del presupuesto del Estado y de los dems entes pblicos.
Es por ello por lo que, una vez que se analicen en este mdulo inicial aquellas cuestiones correspondientes al derecho de los gastos pblicos, el resto de
los mdulos de la asignatura se dedicarn exclusivamente al estudio de todos
los aspectos que conforman el rgimen jurdico del presupuesto, como instrumento canalizador de la actividad de gasto de los entes pblicos.
Por otra parte, debe destacarse que estas tres perspectivas no solo no son antagnicas, sino que en la legislacin presupuestaria aparecen estrechamente imbricadas, presentando puntos de conexin importantes que autorizan a contemplarlas ms bien como complementarias, de tal manera que, aun cuando
alguna de ellas resulta ms idnea en trminos generales, existen importantes
aspectos del rgimen jurdico del gasto pblico que solo desde las otras pueden
ser abordados adecuadamente.
2.3. El proceso de juridificacin del gasto pblico en Espaa
El proceso de juridificacin del gasto pblico en nuestro pas ha estado

condicionado por dos circunstancias distintas, aunque conectadas entre
s:
La influencia de las doctrinas econmicas imperantes en cada

momento histrico.
La identificacin casi exclusiva en la normativa existente, por lo menos hasta el perodo jurdico-poltico iniciado con la Constitucin
de 1978, entre derecho del gasto pblico y derechopresupuestario.
As, en los inicios de la hacienda moderna (mediados del siglo
XIX),
el tradi-
cional silencio de los ordenamientos jurdicos en la materia que nos ocupa

puede explicarse teniendo en cuenta que, segn el liberalismo, el Estado no
deba preocuparse de los gastos pblicos, que deban ser los menos posibles
(se deca que el gastoeraunmalnecesario), sino de los ingresos pblicos,
Lectura recomendada
J.PascualGarca (2009). Rgimen jurdico del gasto pblico: presupuestacin, ejecucin
y control. Madrid: Boletn Oficial del Estado.
14
dado que su objetivo fundamental era la proteccin del derecho de propiedad.

Adems, durante mucho tiempo se consider que las decisiones sobre el gasto
pblico tenan exclusivamente carcter poltico, por lo que no eran susceptibles de someterse a control jurdico y solamente se arbitraba un control formal de la legalidad del instrumento que serva de vehculo al gasto, esto es,
el presupuesto.
1)Primeraetapa.Elgastopblicoyelliberalismoeconmico.
El reflejo normativo de esta situacin en nuestro pas lo representaron las LeyesdeAdministracinyContabilidad de 20defebrerode1850, de 25de
juniode1870 y de 1dejuliode1911 y se extendi hasta mediados del pasado
siglo XX. Siguiendo a Pascual Garca, puede indicarse que la configuracin del
presupuesto en estas leyes responde a los postulados del Estado liberal. En el
aspecto tcnico, el presupuesto se confeccionaba clasificando los crditos orgnica y econmicamente. La clasificacin orgnica los agrupaba distinguiendo entre Obligaciones Generales del Estado (Casa Real, Cuerpos colegisladores, deuda pblica y Clases pasivas) y departamentos ministeriales. La otra clasificacin era de carcter mixto, econmica y administrativa, y agrupaba los
crditos segn su destino, fueran servicios permanentes, servicios temporales
y ejercicios cerrados. A su vez, dentro de los primeros se distingua entre gastos
de personal, gastos de material ordinario de oficina y gastos diversos.
Como paso intermedio a la situacin actual debe destacarse la Ordende26
dejuliode1957 y sobre todo el Decreto-Leyde8denoviembrede1957.
La primera de las normas citadas, en el marco de los planes de estabilizacin
y desarrollo y con el fin de modernizar la estructura presupuestaria, estableci
una nueva ordenacin econmica de los gastos pblicos en la que se distinguen los gastos corrientes de las inversiones y las subvenciones, todo ello con
el objetivo de conocer las consecuencias econmicas de la actividad financiera pblica y preparar la prxima implantacin de un sistema de contabilidad
nacional. Por su parte, el Decreto-Ley de 1957 supuso un punto de inflexin
fundamental dentro de la regulacin de la materia presupuestaria, ya que llev
consigo la apertura de una nueva poca dentro de la gestin presupuestaria,
pues en razn de este, las leyes de presupuestos posteriores dejan de ser leges
mere formalis y empiezan a regular aspectos sustantivos, tanto desde el punto
de vista de la ejecucin presupuestaria, como desde otras perspectivas que exceden el objeto propio de los gastos pblicos.
2)Segundaetapa.LainfluenciadeladoctrinadeKeynesenelgastopblico.
En la plenitud de los trabajos preparatorios de la CE de 1978, se promulg la
LGPde4deenerode1977, que vino a sustituir a la vetusta Ley de 1911.
Se caracteriz por iniciar una serie de reformas, ms acuciantes una vez aprobada nuestra Carta Magna al ao siguiente, por las que se regularon no solo
algunos aspectos bsicos de la institucin presupuestaria, sino tambin otras
Lectura recomendada
I.BayonMarine (1972).
Aprobacin y control de los gastos pblicos. Madrid: Instituto
15
exigidas por la nueva organizacin territorial del Estado (CC. AA. y CC. LL.) o
por el proceso de integracin europea. Por otro lado, la Ley de 1977 se encarg de refundir y otorgar carcter de permanencia a toda la normativa que de
forma peridica y sin faltar a su cita se estableca anualmente en las Leyes de
Presupuestos. Esta norma es importante de cara a la legislacin en la materia,
porque el posterior Texto Refundido de la LGP de 23 de septiembre de 1988,
antecedente inmediato de la Ley de 2003 hoy da vigente, fue en muchos aspectos una copia de lo establecido en 1977, adaptado simplemente a lo que
dispusieron las leyes anuales de presupuestos del perodo 1977 a 1987, poca
en la que se implant de forma definitiva en nuestro pas el modelo de presupuestacin por programas.
3)Terceraetapa.ElgastopblicotraslaCEde1978
La publicacin de la CEde1978 supuso la apertura de lo que se puede denominar la edad contempornea del derecho del gasto pblico en Espaa.
Novedades de la CE en materia de gasto pblico
Por un lado, la Constitucin reconoce por primera vez la figura del gastopblicoen
abstracto desgajndola de la institucin presupuestaria y, adems, aade la regulacin
de otras cuestiones relevantes en la materia, como son la referencia expresa a la deuda
(1)
Arts. 31.2, 133.4 y 134 a 136 de

la CE.
pblica o al Tribunal deCuentas1. Consecuencia inmediata y novedosa es, por ejemplo,

la existencia de principios constitucionales propios del gasto, junto a los tradicionales
del presupuesto.
Por otro lado, la nueva organizacinterritorialdelEstado prevista en la Constitucin va
a conllevar la necesidad de que la regulacin positiva del gasto pblico y del presupuesto
en nuestro pas se adapte a los nuevos entes dotados de autonoma. As, en el proceso
autonmico, al Estado le compete la fijacin de los criterios generales a tener en cuenta,
lo que se lleva a cabo en la LOFCA de 22 de septiembre de 1980 y, por su parte, cada
comunidad autnoma debe incluir en sus estatutos, y en la normativa legal de desarrollo
(Leyes de Hacienda), las disposiciones correspondientes en materia de gasto pblico y
presupuesto en uso de su facultad de autonormacin, lo cual genera una pluralidad de
ordenamientos a tener en cuenta. Finalmente, el Estado se encarga de llevar a cabo la
misma labor respecto a las entidades locales, al publicar la originaria Ley Reguladora de
las Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1988, hoy sustituida por el TRLHL de 2004,
cuyo ttulo VI lleva por rbrica, precisamente, Presupuesto y Gasto Pblico.
4)Cuartaetapa.LaadaptacindelgastopblicoalasexigenciasdelaUE
derivadasdelassituacineconmica
La poca actual del procesodejuridificacin del gasto pblico se inicia con
las leyes de estabilidad del 2001, reformadas en el 2006, y culmina con una
nueva LGP de 26 de noviembre del 2003. En este caso, la necesidad de que
Espaa cumpliera con los objetivos econmicos fijados por la UE, relativos al
tope de dficit pblico y al volumen de deuda, obligaron a introducir el criterio de estabilidad presupuestaria, lo cual ha afectado tanto a las tcnicas de
presupuestacin como al resto de principios presupuestarios, hasta tal punto
que, debido a la situacin de crisis que nos acecha, ha hecho necesario reformar e introducir recientemente en la CE la citada regla de estabilidad2, en lo
que ha sido la primera reforma de calado de nuestra Carta Magna de 1978, y
que ha conllevado la publicacin de una nueva LOEPSF en el ao 2012.
(2)
Art. 135 CE.
16
Precisamente, la normativa existente en esta poca actual es la que va a ser objeto de anlisis a lo largo de los distintos mdulos integrantes de la asignatura,
en lo que configura el rgimen jurdico del gasto pblico y del presupuesto
en Espaa.
17
3. Los principios constitucionales del gasto pblico
3.1. Aspectos generales

Los principios constitucionales del gasto pblico se pueden describir como
los criteriosgenerales, plasmados en la Constitucin, que deben informar la
actuacin de los poderes pblicos en este mbito de la actividad financiera.
Como la Constitucin tiene un valor normativo inmediato y directo, al dispo-
(3)
Art. 9.1 CE.
ner que los ciudadanos y poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al

resto del ordenamiento jurdico3, puede decirse que los principios constitu-
(4)
Arts. 53.1 y 3 CE.
cionales constituyen asimismo autnticos lmites al ejercicio del poder financiero, que operan, como se desprende de la propia Constitucin4, sobre los tres
poderes del Estado cuando lo ejercen a travs de sus manifestaciones ms genuinas, esto es: el poder legislativo, al elaborar las normas jurdico-financieras;
el poder judicial, al interpretar e integrar dichas normas; y el poder ejecutivo,
al desarrollarlas y aplicarlas al dictar disposiciones generales reglamentos y
disposiciones de carcter singular actos administrativos singulares.
(5)
En consecuencia, cualquier violacin de estos principios constituciona-
Art. 6 LOPJ.
les podr motivar la interposicin ante el TC de un recurso o cuestin

de inconstitucionalidad contra las leyes o disposiciones normativas con
fuerza de ley que se entienda que vulneran alguno de esos principios.
Para las normas jurdicas de rango inferior a la ley la inconstitucionalidad supone su inaplicacin por los jueces ordinarios, pues estos no
aplicarn los reglamentos o cualquier otra disposicin contrarios a la
Constitucin5.
Antes de pasar a la clasificacin y estudio de los principios constitucionales que

se refieren especficamente al gasto pblico, conviene aludir a los principios de
carcter general que, aun no siendo especficos, son informadores del mismo.
Dentro del ttulo preliminar, debe hacerse referencia a los principios de lega-
(6)
Art. 9.3 CE.
lidad, jerarqua normativa, publicidad de las normas y seguridad jurdica .

De esta forma, se enuncian primeramente los principiosdelegalidad y jerarquanormativa, que son complementarios: el primero contempla la necesidad de regulacin por ley de determinadas materias, y el segundo lo complementa indicando que la ley est en lo ms alto de la jerarqua normativa. Estos
principios de legalidad y jerarqua normativa tienen tanta importancia que la
(7)
Arts. 133.4 y 134 CE.
18
propia CE recoge referencias expresas a la necesidad de regulacin mediante

ley de determinadas materias propias del mbito del gasto pblico7, por lo que
se estudiarn ms detenidamente a lo largo de esta asignatura.
En segundo lugar, este mismo artculo recoge tambin el principiodeseguridad jurdica. Se trata de un principio genrico con diversos matices, que
en el mbito del derecho financiero no est teniendo toda la trascendencia
que debera, seguramente porque es difcil declarar inconstitucional una norma concreta por motivos como la oscuridad de sus preceptos o la alteracin
imprevisible y de gran alcance de su contenido. Sin embargo, uno de los problemas del ordenamiento financiero espaol es la inseguridad jurdica, ya que
algunas leyes resultan de muy difcil comprensin por su enorme cantidad
de remisiones, por su frecuentemente oscura y equvoca redaccin, y por sus
continuas modificaciones.
Consciente de este problema, la STC 3/2003, de 16 de enero, declar la inconstitucionalidaddelaLey1/2002,de23deenero,delaComunidadAutnomadelPasVasco, por la que se aprobaron los estados de gastos e ingresos de algunos de sus entes pblicos y otras disposiciones presupuestarias,
entre otros motivos, por sercontrariaalprincipiodeseguridadjurdica, y
eso por dos razones: de un lado, porque la Ley 1/2002, que no es la de presupuestos, recoge el grueso del contenido que la Constitucin y el bloque de
la constitucionalidad reservan a la ley de presupuestos; y, por otro, porque la
norma impugnada no estaba formalmente publicada en su integridad.
Seguridad jurdica y leyes de presupuestos
En concreto, de acuerdo con la doctrina constitucional citada en el FJ 10. de la Sentencia,
la Ley 1/2002 resulta de todo punto incompatible con el principio de seguridad jurdica
porque su procedimiento de elaboracin y aprobacin y, sobre todo, su oposicin a los
principios presupuestarios, incide negativamente en el ordenamiento jurdico, al crear
una situacin objetivamente confusa y dificultar la determinacin de cul es el derecho
aplicable y las normas vigentes. De la misma manera, la seguridad jurdica del presupuesto queda relegada al no respetarse las normas bsicas relativas a la competencia, contenido, estabilidad y anualidad, amen de no existir en la Ley 1/2002 ninguna correlacin
entre los estados de ingresos y gastos, factor clave para poder mantener jurdicamente la
unidad esencial del fenmeno financiero necesaria en la actividad de los entes pblicos.
Nos plantea ms dudas la segunda de las razones que, en contra de la seguridad jurdica,
maneja el Tribunal, cual es que la norma impugnada no est totalmente publicada en su
integridad, pues no es habitual que los presupuestos de los entes pblicos se publiquen
totalmente. Solo si se entendiera este razonamiento en el sentido de que lo que no se ha
publicado ntegramente es la Ley de Presupuestos del Pas Vasco, sera atendible, pues lo
contrario obligara a que, adems de las leyes de aprobacin, se publicaran la totalidad
de los presupuestos del Estado y de las comunidades autnomas y, la verdad, no habra
ningn boletn oficial que lo pudiera soportar.
Por su parte, la STC 234/2001, de 13 de diciembre, en su fundamento jurdico

9, resume la posicindelajurisprudenciadelTC en estos trminos:
Lectura recomendada
M.A.MartinezLago (2003).
Prrroga presupuestaria, Seguridad Jurdica y Constitucin: A propsito de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre Presupuestos del
Pas Vasco para 2002. Quincena Fiscal (nm. 10).
19
El principio de seguridad jurdica protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su

conducta econmica a la legislacin vigente frente a cambios normativos que no sean
razonablemente previsibles, ya que la retroactividad posible de las normas tributarias no
puede trascender la interdiccin de la arbitrariedad (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ
8, y 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11). Es decir, la seguridad jurdica ha de ser entendida
como la certeza sobre el Ordenamiento jurdico aplicable y los intereses jurdicamente
tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), como la expectativa razonable fundada
del ciudadano en cul ha de ser la actuacin del poder en la aplicacin del derecho (STC
36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), como la claridad del legislador y la no confusin normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4).
Adems de los principios generales reseados, en el ttulo I del texto consti-
(8)
Art. 14 CE.
tucional, concretamente en su captulo II, se consagra el principiodeigualdad8, que tiene una manifestacin exclusiva en su aplicacin al principio de
(9)
Arts. 39 a 52 CE.
justicia material del gasto, al igual que ocurre con los objetivosdepoltica
econmicaysocial, recogidos en el captulo III del ttulo I de la Constitucin,
rubricado De los principios rectores de la poltica social y econmica9, y que
convierten a la actividad de gasto en instrumento directo e idneo para su
consecucin.
Una vez estudiados los principios constitucionales de carcter general que inciden en el gasto pblico, resulta procedente analizar a continuacin los que
son especficos del mismo. En este sentido, en nuestro texto constitucional
se recogen tanto principios aplicables al gasto sensu stricto, como otros que
tienen como destinatario al instrumento principal a travs del que se canaliza el presupuesto; en sentido amplio, todos seran principios constitucionales
del gasto, aunque, por razones sistemticas y didcticas, los estudiaremos por
separado. Al respecto, los principios del presupuesto se caracterizan por su especificidad y, si bien afectan al gasto pblico en su ordenacin formal, no lo
ataen directamente en cuanto instituto jurdico diferenciado.
A estos efectos distinguiremos entre principios jurdico-sustantivos y jurdico-formales del gasto, sin olvidar la esencial unidad del fenmeno financiero.
Por ejemplo, el objetivo de proporcionar una vivienda digna puede conseguirse mediante
subvenciones (gasto, en definitiva), y tambin favoreciendo fiscalmente su adquisicin.
Con relacin a esta unidad, Rodrguez Bereijo ha sealado que:

la justicia en los ingresos pblicos justicia tributaria o equidad fiscal no puede realizarse completamente si no va acompaada de la justicia en el gasto pblico y, por consiguiente, nicamente un examen conjunto de los ingresos y de los gastos pblicos puede
darnos la orientacin poltico-social, es decir, los objetivos finales de naturaleza social y
poltica a que responde el ordenamiento jurdico financiero y que estn o debieran estar
sancionados en la Constitucin.
A. Rodrguez Bereijo (1970). El Presupuesto del Estado. Introduccin al Derecho Presupuestario.
Madrid: Tecnos.
Lectura recomendada
20
3.2. Principios jurdico-materiales
3.2.1. El principio de asignacin equitativa de los recursos

pblicos
Este principio serecogeenlaCE, que establece que el gasto pblico realizar
(10)
Art. 31.2 CE.
10
una asignacin equitativa de los recursos pblicos .

Es la primeraConstitucin espaola que refleja el principio de equidad del
gasto pblico, e incluso la primera Constitucin de los Estados europeos continentales que lo hace, y su presencia es el fruto de una enmienda presentada
por el entonces senador FuentesQuintana. Sin perjuicio de advertir de la dificultad de llevar a la prctica esta previsin, se debe reconocer que su presencia
en la CE es positiva y refleja la preocupacin de los ciudadanos por controlar
el destino de los gastos pblicos.
Ausencia de regulacin del gasto pblico en las constituciones
El tradicional silencio de las constituciones sobre este aspecto puede explicarse teniendo
en cuenta que la Hacienda liberal no se preocupaba de los gastos pblicos, que deban
ser los menos posibles, sino de los ingresos pblicos, dado que su objetivo fundamental
era la proteccin del derecho de propiedad. Adems, se consider durante mucho tiempo
que las decisiones sobre el gasto pblico tenan exclusivamente carcter poltico, por lo
que no eran susceptibles de someterse a control jurdico y solamente se arbitraba un
control formal de la legalidad pero no de la justicia material de dicho gasto pblico. En
la actualidad, sin embargo, es evidente que existe una preocupacin social y doctrinal
sobre el qu y el cunto del gasto pblico.
En cuanto al significado de este principio de equidad, el mismo equivale al

principio de justicia material en el gasto pblico y hace referencia a diversos
aspectos que se exponen a continuacin.
El principio de equidad en materia de gastos pblicos propugna el tratamiento
igual de los iguales en esta materia, igualdadqueestrelacionadaconlaca-
Gasto equitativo y
capacidad econmica
Una menor capacidad econmica debe revertir en un mayor gasto pblico, para as lograr un redistribucin de la
renta y de la riqueza entre los
ciudadanos.
pacidadeconmicadelosciudadanos, que en este caso debe ser entendida

en sentido inverso y a la vez complementario a como se entiende en materia
de ingresos: la carencia de capacidad econmica debe determinar las correspondientes medidas de gasto pblico dirigidas a corregirla. La equidad determinar concretamente que las decisiones en el mbito de los gastos pblicos
se inspiren en los preceptos y objetivos previsto en la CE, y en especial en los
sealados en el captulo III del ttulo I de la Constitucin, en el que se recogen
los llamados principiosrectoresdelapolticasocialyeconmica11.
Principios rectores de la poltica social y econmica
Proteccin de la familia y de los hijos.

Progreso social y econmico.
Seguridad social.
Derechos econmicos y sociales de los trabajadores espaoles en el extranjero.
Derecho a la proteccin de la salud.
Acceso a la cultura. Promocin de la ciencia y la investigacin cientfica.
Derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado.
(11)
Arts. 39 a 52 CE.
21
Conservacin y promocin del enriquecimiento del patrimonio histrico, cultural y

artstico de los pueblos de Espaa.
Derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
Participacin de la juventud.
Proteccin de los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos.
Proteccin de la tercera edad.
Defensa de los consumidores y usuarios.
Organizaciones profesionales.
La asignacin equitativa de los recursos pblicos comporta, al menos,

tres exigencias fundamentales:
Garantizar una satisfaccinmnimadelasnecesidadespblicas.
La ausencia de discriminaciones, tanto en sentido absoluto de
Lectura recomendada
J.J.BayonadePerogordo
(1991). El Derecho de los Gastos Pblicos. Madrid: Instituto
unas necesidades respecto a otras, como en sentido relativo referente a diversas situaciones en relacin con una misma necesidad
pblica.
La interdiccindelaarbitrariedad.
El TC nohatenidomuchasocasionesdepronunciarse sobre este principio,

pudindose destacar la STC 86/1985, de 10 de julio, que al enfrentarlo a las
previsiones del artculo 27.9 CE (ayudas a los centros docentes) le lleva a decir
al ms alto Tribunal lo siguiente:
Como vinculacin positiva, tambin, el legislador habr de atenerse en este punto a las
pautas constitucionales orientadoras del gasto pblico, porque la accin prestacional de
los poderes pblicos ha de encaminarse a la procuracin de los objetivos de igualdad y
efectividad de los derechos que ha consagrado nuestra Constitucin (art. 1.1, 9.2 y 31.2,
principalmente). No hay, pues, en conclusin, y como dijimos en el fundamento 11. de
nuestra Sentencia de 27 de junio, un deber de ayudar a todos y cada uno de los centros
docentes, solo por el hecho de serlo, pues la ley puede y debe condicionar tal ayuda, de
conformidad con la Constitucin, en la que se enuncia, segn se record en el mismo
fundamento jurdico, la tarea que corresponde a los poderes pblicos para promover las
condiciones necesarias, a fin de que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas.
La verificacin de este principio de equidad se ha de hacer a travs del contenido de las leyes anuales de presupuestos, teniendo en cuenta fundamentalmente los aspectos que a continuacin se indican.
Se cumplir el principio estudiado cuando se contemplen en las leyes de presupuestos gastospblicosdetransferencia, que tienen un acusado carcter
redistributivo de la renta, como son los destinados al desempleo, las pensiones
o ayudas familiares, las becas, etc. Tambin entran en este grupo las pensiones
no contributivas, que son transferencias a personas necesitadas que no han
realizado aportaciones a la Seguridad Social ni otros tipos de aportaciones que
den derecho a percepcin alguna.
Curiosidad
Del principio de asignacin
equitativa de los recursos pblicos se ha llegado a decir
que de la gran esperanza
blanca ha pasado a convertirse en la cenicienta del derecho constitucional financiero.
22
Desde el punto de vista de la equidad del gasto pblico, son preferibles tambin
aquellos gastos destinados a bienes y servicios que empleen mayor mano de
obra que el factor de produccin capital.
En definitiva, este principio de equidad es directamente aplicable a los gastos
divisibles, es decir, a aquellos gastos en los que existe un destinatario especfico e identificable (los pensionistas, los becarios, etc.). Sin embargo, para los
gastos indivisibles, o sea, aquellos cuyos destinatarios no estn determinados
a priori (gastos en infraestructuras, en seguridad ciudadana, gastos de justicia,
etc.), no es posible decidir su destino en funcin de la capacidad econmica de
los ciudadanos que van a disfrutar de ellos porque no es posible determinarlos, y por ello el principio de equidad ha de reflejarse necesariamente en los
instrumentos para financiar estos gastos, esto es, en los ingresos tributarios,
como nos recuerda la propia CE12.
3.2.2. Los principios de eficiencia y economa
Estos principios se plasman en el artculo 31.2 de la CE, donde se ordena que la
programacin y ejecucin de los recursos pblicos respondern a los criterios
de eficiencia y economa. Son criteriosderacionalidadeconmica y, por
tanto, autnticos principios o criterios de limitacin de las decisiones financieras que tienen como destinatario natural a la Administracin. Puede decirse
que el significado de estos principios de eficiencia y economa consiste en que
las decisiones en materia financiera se hagan con el mejor criterio econmico
posible y con la debida seleccin de las necesidades prioritarias. Estos principios conllevan tambin la necesidad de aplicar procedimientos eficaces en la
gestin del gasto pblico y, aun cuando la Constitucin solo se refiera a los
criterios de eficiencia y economa en relacin con los gastos pblicos, sin duda
afectan tambin como ocurra con el principio de asignacin equitativa de
los recursos pblicos a los ingresos pblicos, por un doble motivo: primero,
por la estrecha conexin que existe entre los ingresos y los gastos pblicos; y
segundo, por la paradoja que supondra que los gastos pblicos se ajustaran a
criterios de eficiencia y economa y que los ingresos pblicos no lo hicieran.
La eficiencia y la economa guardan estrecha relacin con la eficacia en

el anlisis de los procedimientos de gestin tanto de ingresos como de
gastos pblicos, dando lugar a la conocida regladelastreses:
La economa relaciona los medios empleados con los fines perse-
La eficacia vincula los fines perseguidos con los resultados obteni-
guidos.
dos.
La eficiencia compara los resultados obtenidos con los medios empleados.
(12)
Art. 31.1 CE.
23
Su verificacin en materia de gastos pblicos se har fundamentalmente evaluando las decisiones de gasto pblico plasmadas en las leyes de presupuestos,
as como su ejecucin. En esa tarea resulta imprescindible tanto una planificacin previa en la elaboracin y aprobacin del presupuesto lo que en nuestro pas se canaliza, como se ver, a travs del modelo de presupuestacin por
programas, como llevar a cabo una adecuada funcin de fiscalizacin de la
actividad de gasto, tanto interna como externamente. En la primera de ellas
cobra especial trascendencia el denominado controlfinancieropermanente.
Actuaciones en que consiste el control financiero permanente
Verificacin del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a los aspectos de la gestin econmica a los que no se extiende la funcin interventora.
Seguimiento de la ejecucin presupuestaria y verificacin del cumplimiento de los

objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto, verificacin del
balance de resultados e informe de gestin.
Informe sobre la propuesta de distribucin de resultados.
Comprobacin de la planificacin, gestin y situacin de la tesorera.
Anlisis de las operaciones y procedimientos, con el objeto de proporcionar una valoracin de su racionalidad econmico-financiera y su adecuacin a los principios de
buena gestin, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones en orden a la correccin de aquellas.
3.3. Principios jurdico-formales
3.3.1. El principio de reserva de ley

Por lo que respecta a los gastos pblicos, el principio de reserva de ley se recoge
13
en diversos preceptosdelaConstitucin :
Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban

sus presupuestos [...].
Las administraciones pblicas solo podrn contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.
Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales

del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobacin.
El significado de este principio de legalidad tiene una doble dimensin:
Una dimensin normativa, que supone que la regulacin de la materia

financiera debe hacerse mediante ley principio de reserva de ley.
(13)
Arts. 66.2 ,133.4 y 134.6 CE.
24
Una dimensin aplicativa, que conlleva el sometimiento al control de legalidad de la actuacin administrativa en materia financiera principio de
legalidad administrativa.
El principio de reserva de ley en materia financiera se justifica debido a que las

decisiones sobre ingresos y gastos pblicos, dada su relevancia para el ciudadano, han de ser reguladas por las normas jurdicas de mayor rango jerrquico
y emanadas del rgano legislativo, que es el de mxima representacin de los
ciudadanos.
Como se ha podido observar, la CE permite distinguir dosgrandesmbitos
en cuanto a la reserva de ley en el gasto pblico: la relativa a la materia presupuestaria y la establecida en cuanto a la contraccin de obligaciones financieras y realizacin de gastos14. Al igual que se ha actuado anteriormente, abordaremos aqu la segunda, pues la primera se estudiar al hilo de analizar los
principios del presupuesto, su configuracin como ley, as como su propio rgimen jurdico a travs del ciclo presupuestario.
Cuando cualquier Administracin pretenda contraer una obligacin o llevar a
cabo un gasto puede estar sujeta a una legalidaddistintadelaestrictamentepresupuestaria. Veremos ms adelante que la existencia de crdito en los
presupuestos no est vinculada al nacimiento de la obligacin asumida por
un ente pblico. De este modo, nos encontramos con las leyesdegasto, que
se identificaran con cualquier norma de este rango susceptible de crear un
gasto, de forma directa o indirecta, incluyendo la propia ley de presupuestos.
Es evidente que la ley de gasto ms relevante es la de presupuestos, pero ello
no es bice para que otras normas puedan generar un determinado gasto. De
hecho, las leyes de presupuestos, si bien crean gastos ex novo, en muchas ocasiones recogen gastos generados anteriormente por otras normas legales, por
ejemplo, la que establecen medidas en sanidad, educacin, infraestructuras, o
desarrollan la actividad subvencional de los entes pblicos, etc.
(14)
Art. 133.4 CE.
25
En este sentido, la cuestin que se plantea es dilucidar si para que un

ente pblico pueda asumir un gasto, resulta necesario que de forma expresa esegastoseacreado por una ley. Al respecto, resulta desmesurado
deducir del artculo 133.4 o de otros textos constitucionales la existencia de una reserva de ley que se extienda a la creacin del gasto mismo.
Lectura recomendada
La propia expresin utilizada de acuerdo con las leyes parece limitar la

exigencia de cobertura legal, como hemos indicado, a que se establezca
un marco legal conforme al cual se realice pero no a que emane de la
Ley. Como dice la STC 68/1996, de 18 de abril: en cuanto manifestacin del ms genrico principio de legalidad en materia financiera, tambin la realizacin del gasto pblico y de las subvenciones como parte
integrante del mismo debe ser regulada por ley (artculos 133.4 y 134.1
y 2 CE). Pero esta reserva de ley no puede tener un carcter absoluto.
Necesidad de ley y gasto pblico

En definitiva, si se atiende a los distintos supuestos y fases del proceso biolgico de las
obligaciones de la Hacienda pblica, podemos concluir, en primer lugar, que en la fase
de contraccin de las obligaciones (nacimiento) la exigencia de la reserva de ley quedar satisfecha si nacen directamente de la ley en virtud de una previsin especfica de la
misma, si derivan de la realizacin de un supuesto de hecho previsto en aquella en forma
abstracta (unas y otras son obligaciones legales) o si nacen de actos negocios jurdicos
de la Administracin, como las contractuales, siguiendo los cauces legales para obligarse.
A su vez, unas y otras vendrn impuestas por la Constitucin, en forma ms o menos
difusa, en la medida en que los servicios pblicos que deben prestarse a los ciudadanos
exigen de la realizacin del gasto, pero esto nos sita en un plano distinto al de la legalidad (reserva de ley) de la obligacin, el de las exigencias propias del Estado social
y democrtico de Derecho y el de la asignacin equitativa de los recursos pblicos. En
segundo lugar, en la fase de cumplimiento, las exigencias de la reserva de ley se manifiestan, tanto respecto de las obligaciones legales como respecto de las negociales, en la
necesidad de que se conceda la autorizacin correspondiente por la ley presupuestaria, y
en que se establezcan unas normas procesales en garanta de los intereses de la Hacienda
pblica y de los ciudadanos.
3.3.2. El principio de preferencia de ley

Este principio tena gran importancia antes de la aprobacin de la CE, pero
en la actualidad no es ms que una manifestacin del principio de jerarqua
normativa15 que tiene su reflejo en el mbito del gasto pblico, en aquellos
preceptos de la LGP que exigen la regulacin de una determinada materia por
ley.
En la prctica, el principio de preferencia de ley supone que, cuando una materia se regule simultneamente por ley y por normas de rango inferior, tendr
prioridad la norma legal, en tanto que se aplicar la norma de rango inferior
solo en lo que no contravenga al precepto legal.
No deben confundirse los principios de reserva de ley y de preferencia de ley, ya
que el primero tiene rango constitucional y supone que la materia financiera
debe regularse obligatoriamente por ley y, por lo tanto, para que dejara de
estar as regulada sera necesaria una reforma de la Constitucin. En cambio,
el principio de preferencia de ley no tiene rango constitucional, sino que se
(15)
Art. 9.3 CE.
26
prev en normas con rango legal ordinario, por lo que otra ley posterior de
igual rango puede operar su deslegalizacin, lo cual significa, sin ms, que se
prefiere (pero no se reserva) la ley en la regulacin de la materia financiera.
27
4. La distribucin competencial en materia de gasto

pblico en Espaa
Para conocer la forma en que se distribuyen las competencias de gasto pblico

en nuestro pas, es necesario partir del concepto de poder financiero y su
adaptacin a este mbito. En cuanto al significado del poder financiero, en los
Estados constitucionales contemporneos se le considera una manifestacin
del poder poltico en el mbito concreto de la actividad financiera. El poder
financiero se debe entender as como la capacidad de ordenar jurdicamente
la actividad financiera, esto es, la obtencin de recursos econmicos por los
entes pblicos y la gestin y gasto de los mismos para satisfacer las necesidades econmicas pblicas. La manifestacin ms relevante, pues, del poder financiero, aunque no la nica, consiste en la capacidad de dictar las normas
jurdicas que ordenan la actividad financiera.
Este poder financiero tiene una manifestacin especfica en el mbito del gasto pblico, que podemos denominar potestaddegasto. Por lo que respecta a
la estructura de esta potestad, depender en gran medida de cmo est organizado polticamente cada Estado.
Potestad de gasto y modelo de Estado
Si el Estado es centralizado, su Constitucin atribuir la titularidad de la potestad de gasto
en exclusiva al Estado. Por el contrario, si se trata de un Estado descentralizado, en el
que se reconocen diversos entes pblicos de base territorial con autonoma poltica a los
cuales su constitucin ha atribuido el ejercicio de determinadas competencias, es lgico
que tales entes subestatales autnomos tengan atribuido tambin esta potestad para el
cumplimiento de esas competencias. En los Estados polticamente descentralizados, por
tanto, la autonoma poltica reconocida a los entes pblicos subestatales reclama que
el poder de gasto se reparta entre ellos, de manera que, si bien las formas concretas de
distribucin del poder financiero pueden ser mltiples, no se podr atribuir su titularidad
en exclusiva a uno solo de dichos entes, porque esto representara la negacin de su
autonoma poltica. Van a ser dos principios, por tanto, los criterios que rijan la cuestin,
el de competencia y el de territorialidad.
Hechas estas consideraciones preliminares acerca de las posibilidades de estructurar el poder financiero del gasto en funcin de cmo se haya organizado
polticamente el Estado, procede ahora indicar la forma concreta de la estructuraconstitucional de este poder en Espaa.
28

(16)
La CE no atribuye la potestad exclusivamente a una sola de las entida-
Art. 93 CE.
des polticas de nuestro pas, sino que la distribuye, bsicamente, en

funcin de los distintos mbitos territoriales en que se organiza poltica y administrativamente el Estado espaol. En efecto, la Constitucin
atribuye poder de gasto tanto al Estado como a las comunidades autnomas y a las corporaciones locales, si bien, como se ver seguidamente, esta atribucin es desigual entre estas entidades polticas. Adems,
nuestro texto constitucional16 autoriza al Estado espaol la cesin de
competencias a las organizaciones internacionales, y ello fundamenta
el que tambin la UE tenga competencias al respecto.
Por otra parte, junto a esta divisin que atiende a la organizacin poltico-territorial de Espaa, es reconocible tambin una divisinfuncionaluorgnica en el seno de cada uno de los distintos entes pblicos territoriales esto
es, del Estado, de las Comunidades autnomas y de las corporaciones locales, fundamentada en la divisin de poderes que caracteriza a los Estados de
derecho. Segn esta divisin funcional se pueden distinguir, por un lado, la
capacidad normativa o poder de dictar normas generales para la ordenacin
jurdica de la actividad de gasto, poder atribuido a los rganos legislativos, y
por otro lado, la capacidad de aplicacin de esas normas, poder atribuido a
los rganos ejecutivos.
Se analiza a continuacin el alcance de la potestad de gasto de cada una de
las entidades polticas que lo ostentan, de acuerdo con nuestro ordenamiento
constitucional: el Estado, las comunidades autnomas, las corporaciones locales y la Unin Europea.
4.1. Estado
El Estado tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de Hacienda
17
generalydeudadelEstado . Aunque tal vez no sea la ms clara de las expresiones esta de la Hacienda general, parece suficientemente significativa,
en el contexto del precepto que regula las competencias exclusivas del Estado, de la atribucin a este del poder financiero que sea preciso para cubrir
las necesidades econmicas que derivan del ejercicio de dichas competencias
exclusivas. Por lo tanto, ha de entenderse que el poder financiero otorgado
por la Constitucin es el que requiera la obtencin de los ingresos necesarios
para la cobertura de los gastos que genera el desarrollo de las competencias
del Estado, de las cuales se recogen, como se ha dicho, las que se le atribuyen
con carcter exclusivo.
(17)
Art. 149.1.14 CE.
29

(18)
En materia de gasto pblico, la Constitucin, al configurar las leyes de
Art. 134.2 CE.
presupuestos generales del Estado, establece que dichos presupuestos

incluirn la totalidad de los gastos [...] del sector pblico estatal18, reconociendo as, implcitamente, el pleno poder o capacidad del Estado
respecto de la ordenacin jurdica de todos sus gastos.
Igualmente, seatribuyealEstadolacoordinacindelaautonomafinan-
(19)
Art. 156.1 CE.
19
cieradelasCC.AA.conlaHaciendaestatal , objetivo que se ha llevado

a cabo en la LOFCA y a travs de la creacin del Consejo de Poltica Fiscal y
Financiera, con dos competencias fundamentales en la materia:
La coordinacin de la poltica presupuestaria de las comunidades autnomas con la del Estado.
La emisin de los informes y la adopcin de los acuerdos previstos en la

LOEPSF.
Adems, en la misma norma legal se establecen, por un lado, los principios
(20)
Art. 21.1 LOFCA.
generales a los que estn sometidos los presupuestos de las CC. AA., comunes
a los de Estado, y por otro, la necesidad de que las cuentas autonmicas sean
elaboradas con criterios homogneos, de forma que sea posible su consolidacin con los PGE20.
Finalmente, compete tambin al Estado, por aplicacin del principio de reser-
Ved tambin
Veremos estos principios generales en el mdulo Las leyes
de presupuestos generales del
estado.
(21)
Arts. 162 a 223 del TRLHL.
va de ley en la materia, la determinacin del rgimenjurdicogeneraldel

gastoydelpresupuestodelasCC.LL.21, pues no debe olvidarse la carencia
de potestad legislativa de los entes locales, lo que obliga al Estado a suplirla
con una regulacin ad hoc, omnicomprensiva de todo el rgimen jurdico del
presupuesto local.
4.2. Comunidades autnomas
El fundamento del poder financiero de las CC. AA. est en el reconocimiento
22
de la autonoma para la gestin de sus respectivos intereses . Puede decirse,

por ello, que mientras el fundamento del poder financiero del Estado proviene de lo que se conoce en el mbito jurdico-constitucional como soberana,
el fundamento del poder financiero de las CC. AA. est, precisamente, en la
autonoma, tal y como, por otra parte, refleja la CE al disponer que:
las comunidades autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin de sus competencias con arreglo a los principios de coordinacin con la Hacienda
estatal y de solidaridad entre todos los espaoles.
Art. 156.1 CE.
(22)
Art. 137 CE.
30
En materia de gastos pblicos, todas las CC. AA. disfrutarn del poder
financiero que precise el desarrollo y ejecucin de sus competencias.
Tienen pues, las CC. AA., libertad para decidir el destino de sus gastos
en funcin, lgicamente, de las competencias que tengan atribuidas y
de su mbito territorial de actuacin.
Lectura recomendada
F.CasanaMerino (2009). La
autonoma financiera de las comunidades autnomas en materia de gasto pblico. Madrid:
Civitas.
(23)
Art. 157 CE.
La autonoma financiera supone, en palabras del Tribunal Constitucional, "la

propia determinacin y ordenacin de los ingresos y gastos necesarios para
el ejercicio de sus funciones", es decir, la capacidad de orientar los gastos propios de la comunidad autnoma y de definir los ingresos necesarios para ello.
A tal fin, se establecen los mediosfinancieros de los que dispondrn las comunidades autnomas para hacer frente a los gastosquesoninherentesal
ejerciciodelascompetenciasquetienenatribuidas23. Precisamente, la vinculacin existente entre autonoma financiera y competencias autonmicas
ha dado pie al Tribunal Constitucional para expresar la primera de las ideasfuerza o principios que lucen en el artculo 156.1 de la Constitucin, es decir,
la relacin de instrumentalidad que vincula la autonoma financiera a la ejecucin de las competencias autonmicas. Junto a ello, el Tribunal ha destacado los principiosdecoordinacinysolidaridad como los otros dos grandes
principios que han de regir el ejercicio efectivo de las potestades financieras
que ostentan las comunidades autnomas.
Esta relacindeinstrumentalidadentreautonomafinancieraycompetenciasautonmicas se refleja normativamente:
"Las comunidades autnomas gozarn de autonoma financiera para el desarrollo y ejecucin de las competencias que, de acuerdo con la Constitucin, les atribuyan las leyes
y sus respectivos estatutos."
Art. 1 LOFCA.
Y ha sido, adems, enfatizada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en

la Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, en la que el alto Tribunal afirma que:
"[...] la Constitucin concede autonoma financiera a las comunidades autnomas para el
desarrollo y ejecucin de sus competencias [...]. Con ello hay, en definitiva, un implcito
reconocimiento constitucional del principio de instrumentalizad y as la STC 14/1989,
de 26 de enero, se pronuncia afirmando que la potestad de gasto de las comunidades autnomas no permite a estas financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, "sino
tan solo aquellas sobre las cuales tengan competencias, pues la potestad de gasto no es
ttulo competencial que pueda alterar el orden de competencias diseado por la Constitucin y los estatutos de autonoma."
Pero la autonoma financiera reconocida a las comunidades autnomas no

solo se vincula a las competencias atribuidas a las mismas constitucional y estatutariamente, sino que se halla limitada por los principiosdecoordinacin
ysolidaridad24 ya mencionados, cosa que ha subrayado el Tribunal Constitucional en diversas sentencias (SSTC 11/1984, 75/1986, 146/1986, 179/1987 y
68/1996).
(24)
Arts. 2 y 3 LOFCA.
31
4.3. Corporaciones locales

La atribucin de poder financiero a las corporaciones locales tiene tambin su
(25)
Arts. 137, 140 y 141.2 CE.
fundamento, lgicamente, en la CE. En efecto, se reconoce a las citadas corporaciones autonoma para la gestin de sus respectivos intereses, declaracin
que se reitera de manera especfica para los municipios y para las provincias25.
En buena lgica, el reconocimiento de autonoma exige atribuir a estos entes
territoriales poder financiero, esto es, poder en la regulacin de sus de ingresos
y gastos pblicos.
En la vertiente de los gastospblicos, no existe, al igual que ocurre con

las CC. AA., ninguna mencin expresa en la Constitucin, no obstante
lo cual hay que entender que las corporaciones locales tienen libertad
para decidir el destino sobre los gastos pblicos que genere el ejercicio
de sus competencias y en el mbito de su territorio.
De hecho as es, y el propio TC, en su Sentencia 27/1987, ha sealado, refirindose a las diputaciones provinciales, que la autonoma que la CE les reconoce
implica una efectiva autonomapresupuestaria, concretada en el reconocimiento de las facultades de aquellas para elaboraryaprobarsuspresupuestos bajo su exclusiva responsabilidad, ya que esta es una potestad decisoria sin
Lectura recomendada
G.AlarcnGarca (1995).
Autonoma municipal, autonoma financiera. Madrid: Civitas.
la cual no cabe hablar de autonoma.

Se plantea si el poder de gasto del Estado y CC. AA. encuentra lmites
derivadoslaautonomalocal, y en concreto, si el otorgamiento de ayudas
financieras para la realizacin de actuaciones de competencia local atribuye
al concedente facultades que puedan incidir sobre las posibilidades del ente
local. La respuesta ha de ser negativa, pues en esta esfera Espaa ha ratificado
la Carta Europea de Autonoma local, donde se expresa que:
"por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco
de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
As, este mandato se convierte no solo en derecho interno, sino en autntico parmetro interpretativo del reconocimiento constitucional del derecho de
las entidades locales a la autonoma. Si bien es cierto que el grado de autonoma reconocido en sus inicios por el Tribunal Constitucional a las entidades
locales no es el mismo que para otros entes territoriales, al circunscribirlo a la
llamada autonoma institucional, tambin lo es que pasado el tiempo se ha
ido concretando y ampliando esta idea general, lo que permite afirmar que las
corporaciones locales gozan de un ampliomargendeautonomaencuanto
algastopblico a llevar a cabo.
Contenido de la autonoma local en el gasto pblico
Al respecto, la STC 48/2004, de 25 de marzo, indica al respecto:
Lectura recomendada
32
Autonoma local en la vertiente del gasto que, como recordbamos en la citada STC
109/1998, entraa, al menos, dos exigencias. En primer lugar, la plena disponibilidad
por las corporaciones locales de sus ingresos, sin condicionamientos indebidos y en toda
su extensin, para poder ejercer las competencias propias (FJ 10), doctrina esta que, vertida inicialmente en relacin con la autonoma de gasto de las comunidades autnomas
venimos aplicando a los entes locales desde nuestra STC 237/1992, de 15 de diciembre
(FJ 6). Y, en segundo lugar, la capacidad de decisin sobre el destino de sus fondos, tambin sin condicionamientos indebidos. Solamente as en rigor, asegurando prima facie la
posibilidad de decidir libremente sobre el destino de los recursos, adquiere pleno sentido
la garanta de la suficiencia de ingresos para el desempeo de las funciones que la ley
atribuye a las corporaciones respectivas, segn la diccin literal del mencionado artculo
142 CE (FJ 10). Ciertamente, tambin sealamos en la misma STC 109/1998 que, bajo
el prisma de los arts. 137 y 142 CE, el mbito sobre el que se proyecta la autonoma de
gasto provincial no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente
a cualquier mnima incidencia o afectacin proveniente de otros niveles de gobierno,
dado que, en relacin con la autonoma local aqu en su concreta vertiente econmica,
lo que la Constitucin veda de una forma terminante y sin excepciones no es sino el
menoscabo del ncleo esencial o reducto indisponible de la institucin, estrictamente.
De donde inferimos que la autonoma en el mbito econmico, y, concretamente, en
la vertiente del gasto, de la que gozan los entes locales puede ser restringida por el Estado y las comunidades autnomas, pero siempre es importante subrayar lo que dicha
restriccin se lleve a cabo dentro de los lmites establecidos en el bloque de la constitucionalidad (FJ 10).
4.4. Unin Europea
La UE, fundada sobre las dos comunidades europeas an existentes (la

Comunidad Econmica Europea y la Comunidad Europea para la Energa Atmica Euratom), desarrolla su actividad financiera en una doble
direccin: por un lado, regula la de los Estados miembros y, por el
otro, ejerce una actividadfinancierapropia e independiente para la
satisfaccin de las necesidades de su propia organizacin.
Manifestacin de la primera es la aprobacin del PactodeEstabilidadyCrecimientocomopartedelaUninEconmicayMonetaria. Este pacto, que

trae su causa de lo establecido en el artculo 104 del Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea, obliga a los Estados miembros a evitar dficits excesivos
(superiores al 3% del PIB) y compromete a estos a responder frente a las instituciones comunitarias en caso de incumplimiento. A este respecto, el Protocolo sobre el Procedimiento de Dficit Excesivo, aprobado en Maastricht el 7
de febrero de 1992, responsabiliza a los Estados de que en sus respectivos territorios se observen las reglas asumidas en orden a evitar un dficit excesivo.
As, cada Estado responde por las diversas instancias de gasto corresponsables
del dficit, por tanto, reconocidas dentro de su territorio.
Ello dio lugar, en el caso de Espaa, a la aprobacin de la Ley 18/2001, de
12 de diciembre, General de EstabilidadPresupuestaria y de la Ley Orgnica
5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria, sustituidas ambas por la LOEPSF de 2012, donde queda reforzado el principio de coordinacin, que resulta imprescindible para asegurar
que el nivel de endeudamiento de las CC. AA. no comprometa la consecucin
del objetivo de estabilidad presupuestaria que el Estado espaol se ha impues-
Lectura recomendada
J.SnchezRevenga (2009).
Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.
33
to. A tal efecto, como se ha indicado, se atribuye al Consejo de Poltica Fiscal

y Financiera la coordinacin en esta materia, ampliando as las competencias
que la LOFCA encomendaba ya a este Consejo.
En lo que se refiere a la segunda vertiente, la de los gastos en actividades
propias, cabe sealar que la UE tiene capacidad para disear y financiar sus
propios gastos de organizacin y funcionamiento, as como los gastos de las
polticas comunes que en algunos casos pueden ser complementarias de las
desarrolladas por los propios Estados miembros, lo que se lleva a cabo mediante la elaboracin, aprobacin y ejecucin por las comunidades europeas
de sus presupuestos. Tras la firma del Tratado de Maastricht en 1992 existe
un presupuestogeneraldelaUE, sin perjuicio de los presupuestos de ciertos
organismos descentralizados pertenecientes a la Unin.
El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unin Europea constituyen la autoridadpresupuestaria que determina cada ao los gastos y los ingresos de la
Unin. El procedimiento de examen y posterior aprobacin del presupuesto
se desarrolla desde mayo hasta diciembre. Con la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa, el Parlamento se ha convertido en autntico colegislador de la totalidad del presupuesto anual de la UE, sobre el cual decide en estrecha colaboracin con el Consejo. El Parlamento Europeo y el Consejo estn obligados a
respetar los lmites de los gastos anuales fijados en las perspectivas financieras
plurianuales. El principio de anualidad del presupuesto significa que este se
vota para un ao; el ejercicio presupuestario comienza el 1 de enero y acaba
el 31 de diciembre.
Procedimiento presupuestario en la UE
Resumidamente, el procedimiento presupuestario en la UE consistira en lo siguiente:
La Comisin prepara un anteproyecto de presupuesto que somete al Consejo y al

Parlamento.
Sobre esta base, el Consejo adopta su posicin, que transmite al Parlamento.
El Parlamento adopta su posicin en funcin de sus prioridades polticas. Si el Parlamento aprueba la posicin del Consejo o no se pronuncia al respecto, el presupuesto
se considera aprobado. Lo ms habitual, sin embargo, es que el Parlamento presente
enmiendas. En ese caso, el proyecto de presupuesto modificado se devuelve al Consejo y a la Comisin, y el presidente del Parlamento convoca al Comit de Conciliacin.
El Comit de Conciliacin tiene por misin alcanzar un texto conjunto en un plazo

de veintin das. Si los representantes del Consejo y del Parlamento no se ponen de
acuerdo sobre un texto conjunto, la Comisin debe presentar un nuevo proyecto de
presupuesto.
Si el Comit de Conciliacin alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto, el Parlamento y el Consejo disponen de catorce das para aprobarlo.
Es el presidente del Parlamento Europeo quien, por ltimo, firma el presupuesto.
34
5. Las fuentes del derecho del gasto pblico
Tras el estudio de aspectos relevantes del gasto pblico como instituto jurdico, el ltimo paso consiste en abordar el examen de sus fuentesnormativas,
que no son sino la manifestacin ms genuina del poder financiero en general
y que, a su vez, estn sujetas a los mandatos que se derivan de los principios
constitucionales. Para hacerlo conviene partir del concepto genrico de fuentes del derecho, entendido como los modos o formas de manifestarse externamente el derecho positivo. Conviene advertir que el propsito de este apartado no es otro que el de poner de manifiesto las principales singularidades que
las fuentes del derecho presentan en relacin con el gasto pblico, sin pretender, como por otra parte es lgico, realizar un anlisis de las caractersticas y
elementos generales de las distintas fuentes de nuestro ordenamiento jurdico.
(26)
Para comenzar, procede destacar como norma general la LGP que indica26, por un lado, cules son las dems normas bsicas reguladoras en la
materia, al hacer referencia al rgimen econmico y financiero del sector pblico estatal, y que, por el otro, considera tambin de aplicacin
supletoria las dems normas de derecho administrativo y, en su defecto,
las normas de derecho comn. A pesar de ello, ha de tenerse en cuenta que su mbito de aplicacin se circunscribe al sector pblico estatal,
quedando fuera del alcance de la LGP las CC. AA. y CC. LL., aunque
en su regulacin se tome como base, con las adaptaciones necesarias,
la citada LGP.
Como ya se ha adelantado, la normativa bsica autonmica se encuentra tanto

en los estatutos de cada comunidad autnoma como en sus leyes generales de
Hacienda, mientras que en el caso de las entidades locales habr que acudir
al ttulo VI del TRLHL.
Por ltimo, junto a las normas citadas ocupan un papel significativo

evidente las leyes anuales de presupuestos de los distintos entes pblicos
territoriales y, particularmente, las leyes de presupuestos generales del
Estado.
Art. 4 LGP.
35
5.1. Las normas de rango legal

Comenzando por las leyesorgnicas27, no son, en opinin de la mayora de
(27)
Art. 81 CE.
la doctrina, de rango superior a las leyes ordinarias, sino que su singularidad

radica en el mbito material al que se refieren y en las particularidades que
presenta el procedimiento para su aprobacin, modificacin o derogacin.
Partiendo de que, en el contexto del estudio la regulacindelamateriafinancieraengeneralnoestreservadaalaleyorgnica de las

fuentes del derecho del gasto pblico, s interesa destacar cules son las
materias que precisan regulacin por ley orgnica y que tienen mayor
trascendencia.
Aspectos del gasto pblico reservados a la ley orgnica
(28)
Arts. 147.2.d), 156 y 157 CE.
La aprobacin de los estatutos de autonoma de las CC. AA., como normas mediante
las que asumen las competencias financieras28.
(29)
Art. 93 CE.
La autorizacin para celebrar tratados internacionales por los que se atribuya a una
(30)
Art. 136.4 CE.
29
organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias financieras .

(31)
Art. 157.3 CE.
La composicin, organizacin y funcionamiento del Tribunal de Cuentas30, a cuyo

amparo se ha dictado la Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, reguladora del citado
Tribunal.
El ejercicio de las competencias financieras de las CC. AA. y las normas para resolver
sus posibles conflictos, as como la colaboracin financiera entre las CC. AA. y el
Estado31, a cuyo amparo se ha dictado la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre,
de Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA), modificada en sucesivas
ocasiones, la ltima de ellas por la Ley Orgnica 3/2009, de 18 de diciembre.
En el mbito de la estabilidad presupuestaria, la reciente reforma de la CE32 obliga a

desarrollar por ley orgnica lo siguiente:
El dficit estructural mximo permitido al Estado y a las CC. AA., en relacin con
su producto interior bruto.
La participacin, en los procedimientos respectivos, de los rganos de coordinacin institucional entre las administraciones pblicas en materia de poltica fiscal
y financiera.
La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las distintas administraciones pblicas, los supuestos excepcionales de superacin de los mismos y la
forma y plazo de correccin de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran
producirse.
La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit estructural.
La responsabilidad de cada administracin pblica en caso de incumplimiento
de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
Por ltimo, la regulacin en el Cdigo penal de los delitos vinculados a la realizacin

de conductas en l mbito del gasto pblico, esto es, el delito de fraude de subvenciones y el de defraudacin contra el patrimonio de la Comunidad Europea.
(32)
Art. 135 CE.
36
Continuando con la leyordinaria, debe destacarse el papel fundamental que desempea en el campo del gasto pblico, como se ha comprobado, por imperativo del principio de legalidad, o lo que es igual, por
la exigencia de normas con rango de ley tanto en la asuncin de obligaciones por los entes pblicos, como para canalizar los Presupuestos
Generales del Estado, cuyo rgimen jurdico, dada su importancia, se
estudia a lo largo del resto de mdulos de esta asignatura.
Destacada la funcin que cumplen las leyes ordinarias, es preciso sealar, no
(33)
Arts. 134. 1,3,5,6 y 7 CE.
obstante, algunas de las especialidades existentes en el rgimen jurdico de las

leyes estatales que regulan esta materia33. As, por ejemplo, la exclusin de la
iniciativa popular en todo lo que tiene que ver con la materia presupuestaria
(artculos 134.1 y 3 de la CE), la prohibicin de crear tributos mediante Ley
de Presupuestos Generales del Estado o de introducir modificaciones tributarias a travs de dicha Ley sin que una ley tributaria sustantiva as lo prevea
Ved tambin
Estas ltimas cuestiones se tratarn con mayor detenimiento al analizar la aprobacin del
presupuesto en el mdulo El
ciclo presupuestario: elaboracin, aprobacin y ejecucin.
(artculo 134.7 de la CE), o los lmites a la iniciativa legislativa cuando se pretendan aprobar leyes que afecten a los ingresos o a los crditos presupuestados
(artculos 134.5 y 6 de la CE).
Debe hacerse tambin una referencia a los actos del Gobierno con fuerza
deley. El principio de separacin de poderes se excepta en algunos casos,
permitindo que el poder ejecutivo invada el mbito competencial propio del
poder legislativo dictando disposiciones con rango de ley. Estas disposiciones
del ejecutivo con rango de ley pueden ser agrupadas en dos categoras:
Las dictadas por razones de extraordinaria y urgente necesidad, que no

permiten esperar a la intervencin del poder legislativo, y que se denominan decretos-leyes.
Las dictadas como consecuencia de una delegacin expresa del poder legislativo para regular materias no sometidas al principio de reserva de ley orgnica, y a las que nuestra Constitucin denomina decretoslegislativos.
El constituyente ha rodeado la figura del decreto-ley34 de una serie de garantas centradas, por un lado, en el requisito de la inmediata convalidacin por
el Congreso y, por otro, en la exclusin de determinadas materias de la posibilidad de ser reguladas mediante esta figura, de manera que no podrn afectar
al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes
y libertades de los ciudadanos regulados en el ttulo I, al rgimen de las CC.
AA., ni al derecho electoral general.
(34)
Art. 86 CE.
37
Con respecto al papel del decreto-ley en materia presupuestaria, presenta una problemtica que se cie exclusivamente al mbito de los Presupuestos Generales del Estado. La imposibilidad de regular materia presupuestaria mediante decreto-ley no deriva de la clusula restrictiva establecida en la CE, sino de la competencia para su regulacin, que viene atribuida exclusivamente a las Cortes al poder legislativo por las
normas constitucionales.
As, en la CE se atribuye a las Cortes la competencia para el examen,
enmienda y aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado, por lo
que no cabe, en ningn caso, la actuacin del decreto-ley en esta materia, si bien se utiliza para modificaciones concretas de los presupuestos
y para precisar el alcance de la prrroga presupuestaria.
Mediante la tcnica de la delegacinlegislativa las Cortes pueden delegar en

el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley. Estas normas son los
decretoslegislativos35 y se caracterizan por que reciben de la norma delegante
la posibilidad de desplegar la fuerza y eficacia normativa que es propia de la ley.
En nuestro ordenamiento esta tcnica de delegacin legislativa puede adoptar
dos formas:
La de un textoarticulado, cuando la ley delegante es una ley de bases en

la que se autoriza al poder ejecutivo a regular una materia determinada,
desarrollando los principios y criterios que en aquella se fijan y concretan.
La de un textorefundido, cuando la ley o clusula delegante supone una

autorizacin dirigida al poder ejecutivo para agrupar y estructurar en un
solo texto normativo diversos mandatos o disposiciones vigentes que se
hallen dispersas en diferentes textos normativos.
La CE ha venido a resolver una cuestin anteriormente polmica, admitiendo

expresamente la posibilidad de efectuar un control judicial sobre el contenido
de los decretos-legislativos, disponiendo que [...] las leyes de delegacin podrn establecer en cada caso frmulas adicionales de control.
Debe tenerse en cuenta que, en el supuesto de que el contenido de un decreto legislativo exceda de los lmites prefijados en la ley delegante, dicho contenido se considera nulo, no reconocindosele ni siquiera valor reglamentario.
No obstante, el contenido de un decreto legislativo puede ser ratificado por
el Parlamento, sanndose as los posibles errores en que hubiera podido incurrir el poder ejecutivo al dictar el decreto legislativo. Esta es, precisamente, la
frmula de control adicional ms frecuente de entre las posibles a las que se
refiere la CE.
(35)
Art. 82 CE.
38
No hay peculiaridades destacables respecto a la utilizacin del decreto legislativo en materia de gasto.
nicamente sealar que, como consecuencia de la exclusin de esta

fuente para regular las materias que deben ser objeto de ley orgnica,
no cabe la delegacin legislativa respecto de las materias sealadas anteriormente como reservadas a la ley orgnica en el mbito del gasto
pblico. Asimismo, aunque por distintas razones apuntadas al referirnos al decreto-ley la legislacin delegada tampoco es apta para regular
la materia propia de los Presupuestos Generales del Estado. No obstante,
s cabe su utilizacin en la regulacin general de la materia presupuestaria, como lo pone de manifiesto el Real Decreto Legislativo 2/2007,
de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General de Es-tabilidad Presupuestaria o el del ao 2004, que regula las
Haciendas Locales y en particular el presupuesto de las CC. LL.
5.2. Las disposiciones de carcter administrativo

El realdecreto es la norma idnea para contener las disposiciones reglamentarias en el mbito estatal, entendiendo por tales las disposiciones generales
aprobadas por los rganos competentes del poder ejecutivo. As, los reales decretos, como normas de desarrollo y ejecucin de las leyes o bien como normas
independientes dictadas en virtud de la potestad reglamentaria, forman parte
del ordenamiento jurdico y van a tener su propio espacio en el campo de las
fuentes normativas del gasto pblico. En relacin con esta concreta fuente del
derecho se van a tratar las siguientes cuestiones:
La titularidad de la potestad para dictar reglamentos en materia financiera.
El mbito material de estos reglamentos.
Las clases de reglamentos.
La titularidad de la potestad reglamentaria estatal aparece atribuida por

36
nuestra Constitucin al Gobierno , y lo hace con carcter general y para todas

las materias, entre las que se encuentra naturalmente la materia jurdico-financiera. Los reales decretos son, por lo tanto, el instrumento formal en el que
se plasma la potestad reglamentaria del Gobierno.
Respecto del mbitomaterial propio de los reales decretos, cabe sealar que
la CE no hace una reserva de materias para esta clase de normas, por lo que,
ms que un mbito material propio, los reales decretos cumplen una funcin
propia: la de desarrollo o ejecucin de las leyes, respetando en todo momento
los lmites impuestos por el principio de reserva de ley y por la preferencia
de ley. Los reales decretos, que cumplen esta funcin son los denominados
reglamentos ejecutivos o secundum legem.
(36)
Art. 97 CE.
39

(37)
En el mbito del derecho presupuestario es evidente la importancia de

la reserva legal prevista en la CE37, adems de la normativa comunitaria
europea, a que se refiere la LGP, que reconoce tambin la competencia
del Gobierno para aprobar los reglamentos de desarrollo y ejecucin
de la propia LGP38. En este punto, dada su importancia, resultan de cita obligada el Real Decreto 500/1990, de 20 de Abril, que desarrolla el
TRLHL en materia de presupuestos y el Real Decreto 1463/2007, de 2
de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su
aplicacin a las entidades locales.
Junto a los reales decretos, debe resaltarse la importancia en el mbito del

derecho presupuestario de las ordenes ministeriales. Estas rdenes podrn
desarrollar directamente una ley o norma con fuerza de ley, cuando as se
prevea expresamente, sin necesidad por lo tanto de que este desarrollo se lleve
a cabo por un real decreto.
En este caso, y como norma general, debe traerse a colacin la Orden
EHA/657/2007, de 15 de marzo, sobre documentacin y tramitacin de expedientes de modificaciones presupuestarias y de autorizaciones para adquirir
compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros. Junto a ella, y en el marco de la elaboracin de los PGE, no pueden dejarse de mencionar, tanto las
rdenes reguladoras de los escenarios presupuestarios plurianuales, que
establecen normas para su elaboracin, que comprende tres ejercicios y constituye la programacin plurianual de la actividad financiera del sector pblico
administrativo estatal, como la orden ministerial que aprueba cada ao el
ministro de Economa y Hacienda con normas sobre la elaboracin de los
PresupuestosGeneralesdelEstado para el ejercicio siguiente. Igualmente, en
la esfera local destaca la OrdenEHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que
se aprueba la estructuradelospresupuestosdelasentidadeslocales.
Art. 134 CE.
(38)
Disposicin Final Cuarta LGP.
41
Actividades
Casosprcticos
1. Debido a la crisis econmica existente, en los PGE para el 2012 se han reducido en un 75%
las ayudas estatales a la proteccin del patrimonio histrico-artstico. Desde la Confederacin
Espaola de Fundaciones se solicita que se analice la constitucionalidad de esta medida desde
la perspectiva de los principios aplicables al gasto pblico.
2. Indicad qu tipo de norma del catlogo de fuentes es la idnea para regular las siguientes
cuestiones:
a) La organizacin del Tribunal de Cuentas.
b) La actualizacin del texto original de la LGP debido a las sucesivas reformas llevadas a cabo.
c) La forma de calcular el dficit estructural del Estado.
d) La modificacin de los PGE para paliar una catstrofe natural.
e) La normativa de elaboracin de los PGE.
f) La adaptacin de la regulacin de las transferencias de crdito para un ejercicio presupuestario concreto.
g) La modificacin del rgimen presupuestario de los ayuntamientos de ms de 75.000 habitantes.
h) La adaptacin de la estructura presupuestaria de las Entidades Locales a la existente en
el Estado.
i) El establecimiento de los principios generales, bsicos y comunes, de los presupuestos de
las comunidades autnomas.
j) La regulacin del rgimen jurdico del presupuesto de una comunidad autnoma.
Ejercicios de autoevaluacin
1. Jurdicamente hablando, en el concepto de gasto pblico se tiene en cuenta
a)solo la salida de fondos.
b)exclusivamente el presupuesto.
c) la satisfaccin de las necesidades pblicas, las potestades atribuidas para ello y el flujo
monetario correspondiente.
2. El enfoque del gasto pblico que diferencia claramente a esta figura del presupuesto es
a)la relacin jurdica de gasto pblico.
b)la construccin de Bayona de Perogordo.
c)la funcin financiera de gasto pblico.
3. En Espaa, el proceso de juridificacin del gasto pblico
a)no se ha producido plenamente hasta la CE de 1978.
b)se consolid con las Leyes de Administracin y Contabilidad del siglo XIX.
c)ha tenido lugar gracias a la jurisprudencia.
4. De los principios constitucionales generales, el ms relevante de cara al gasto pblico es
a)el de seguridad jurdica.
b)el de no retroactividad.
c)el de tutela judicial efectiva.
5. El principio de equidad en el gasto pblico exige
a)la financiacin de actividades privadas.
b)la aplicacin del criterio de la capacidad econmica de forma inversa a como se lleva a
cabo en el mbito tributario.
c)la eliminacin de los gastos de transferencia.
6. El principio de reserva de ley en el gasto pblico exige
a)la aprobacin de las LPGE de cada ao.
b)el respeto a los principios presupuestarios.
c)tanto la legalidad presupuestaria como la relativa a la contraccin de obligaciones financieras y realizacin de gastos.
42
7. En funcin de las competencias del Estado en materia de gasto

a)puede decidir el destino del gasto de las CC. AA.
b)puede decidir el destino del gasto de las CC. LL.
c)se aprob la normativa de estabilidad presupuestaria para las CC. AA. y CC. LL.
8. La Unin Europea
a)tiene capacidad para aprobar sus propios gastos, en ejercicio de su potestad financiera y,
adems, regula la de sus estados miembros.
b)exclusivamente tiene competencias en cuanto a sus gastos propios.
c)exclusivamente tiene competencias que inciden en el presupuesto de sus estados miembros.
9. La LGP
a)se aplica al Estado, CC. AA. y CC. LL.
b)se aplica al Estado y, si fuera necesario, supletoriamente a las CC. AA.
c)se ha dictado en cumplimiento de la reserva de ley orgnica.
10. A travs de un decreto ley...
a)se pueden aprobar los PGE sin problemas.
b)se pueden aprobar los PGE, si hay una situacin de urgencia o necesidad.
c)no se pueden aprobar los PGE.
43
Solucionario
Casosprcticos
1. El ajuste a la CE de una medida en materia de gasto pblico como la que se propone
(recorte de ayudas al patrimonio histrico-artstico) obliga a su anlisis desde la perspectiva
del principio de asignacin equitativa de los recursos pblicos, al configurarse como el nico
criterio material que obliga a los poderes pblicos acerca del destino idneo del gasto pblico.
Al respecto, debe recordarse que este principio postula, entre otras exigencias, que las decisiones en el mbito de los gastos pblicos se inspiren en los preceptos y objetivos previsto
en la CE, y en especial en los sealados en el captulo III del ttulo I de la Constitucin (art.
39 a 52), en el que se recogen los llamados principios rectores de la poltica social y econmica. Precisamente, dentro de los preceptos citados se encuentra el art. 46, que propugna
la conservacin, proteccin y enriquecimiento del patrimonio histrico y artstico, por lo
que de una primera lectura podra concluirse que la medida adoptada podra ir en contra del
principio de equidad en el gasto pblico.
No obstante, nuestro TC en Sentencia 86/1985, de 10 de julio, referida al derecho a la educacin y extrapolable al caso que nos ocupa, manifest que el art. 27.9 no se enuncie como
tal un derecho fundamental a la prestacin pblica y el que, consiguientemente, haya de
ser solo en la ley en donde se articulen sus condiciones y lmites, no significa, obviamente,
que el legislador sea enteramente libre para habilitar de cualquier modo este necesario marco
normativo. La ley que reclama el art. 27.9 no podr, en particular, contrariar los derechos y
libertades educativas presentes en el mismo artculo y deber, asimismo, configurar el rgimen de ayudas en el respeto al principio de igualdad. Como vinculacin positiva, tambin,
el legislador habr de atenerse en este punto a las pautas constitucionales orientadoras del
gasto pblico, porque la accin prestacional de los poderes pblicos ha de encaminarse a la
procuracin de los objetivos de igualdad y efectividad en el disfrute de los derechos que ha
consagrado nuestra Constitucin (arts. 1.1, 9.2, y 31.2, principalmente). Desde esta ltima
advertencia, por lo tanto, no puede, en modo alguno, reputarseinconstitucionalelque
ellegislador,delmodoqueconsideremsoportunoenusodesulibertaddeconfiguracin,atienda,entreotrasposiblescircunstancias,alascondicionessocialesyeconmicasdelosdestinatariosfinalesdelaeducacinalahoradesealaralaAdministracin
las pautas y criterios con arreglo a los cuales habrn de dispensarse las ayudas en cuestin (la
negrita no aparece en el original).
Por ello, parece evidente que el artculo 31.2 de la CE no configura un derecho subjetivo
al gasto, sino un principio que puede generar ciertas expectativas en los ciudadanos y ser
protegido por el mecanismo previsto por el art. 53.3 CE, segn el cual el reconocimiento,
respeto y proteccin de los principios reconocidos en el captulo III, informar la legislacin
positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos, de manera que solo podrn
ser alegados ante la jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los
desarrollen, lo cual excluira la inconstitucionalidad de la medida adoptada.
2.a) Segn el art. 136.4 de la CE, la organizacin del Tribunal de Cuentas debe regularse a
travs de ley orgnica.
2.b) La norma idnea en este caso es el texto refundido, a travs de la aprobacin de un real
decreto-legislativo por el Gobierno, previa delegacin de las Cortes en una ley ordinaria (art.
82.2. in fine de la CE).
2.c) A tenor del art. 135.5.b) de la CE, debe dictarse una ley orgnica.
2.d) Dado que acontece la situacin de extrema y urgente necesidad prevista en el art. 86.1
de la CE, deber actuarse acudiendo a la figura del decreto-ley.
2.e) El art. 36.2 de la LGP indica que el procedimiento por el cual se regir la elaboracin de
los PGE se establecer por orden del actual ministro de Hacienda y administraciones pblicas.
2.f) Dado que las transferencias de crdito se regulan con carcter general en la LGP, el respeto
al principio de jerarqua normativa (art. 9.3 CE) obliga a que su adaptacin para un ejercicio
concreto se lleva a cabo en la LPGE, pues este tipo de norma cumple tanto con la reserva de
ley, como con el carcter temporal de su regulacin.
2.g) Al Estado le compete, por aplicacin del principio de reserva de ley en la materia (art.
133.4 CE), la determinacin del rgimen jurdico general del gasto y del presupuesto de las
CC. LL., pues no debe olvidarse la carencia de potestad legislativa de los entes locales, lo que
obliga al Estado a suplirla con una regulacin de todo el rgimen jurdico del presupuesto
local. La modificacin comentada ira referida al TRLHL.
44
2.h) Al igual que en el mbito estatal (art. 39 LGP), la regulacin de la estructura presupuestaria de las entidades locales corresponde al actual ministro de Hacienda y Administraciones
Pblicas a travs de la orden ministerial correspondiente.
2.i) Esta cuestin se incardina en el ejercicio de las competencias financieras de las CC. AA.
y las normas para resolver sus posibles conflictos, as como en el marco de la colaboracin
financiera entre las CC. AA. y el Estado, lo cual a tenor del artculo 157.3 CE exige ley orgnica
(LOFCA).
2.j) La reserva de ley general en materia de gasto pblico y el objeto particular de esta regulacin, que forma parte de las competencias exclusivas de las CC. AA. (art. 148.1.1. y 13. de
la CE), a incluir en sus estatutos de autonoma, obliga a su regulacin por ley autonmica,
normalmente la que se encargue de la hacienda general correspondiente.
Ejercicios de autoevaluacin
1.c
2.b
3.a
4.a
5.b
6.c
7.c
8.a
9.b
10.c
45
Glosario
asignacin equitativa de los recursos pblicos f Principio constitucional del gasto
que refleja el de justicia financiera en este mbito, y que supone que las decisiones en la
materia se basen en los preceptos y objetivos previstos en la CE.
autonoma financiera en materia de gasto f Capacidad para determinar y ordenar
los gastos necesarios para el ejercicio de las funciones de un ente pblico.
derecho presupuestario m Conjunto de normas y principios jurdicos que regulan la
preparacin, aprobacin, ejecucin y control del presupuesto del Estado y de los dems entes
pblicos.
enfoques conceptuales del gasto pblico m pl Teoras que explican desde el punto de
vista jurdico los vnculos y relaciones surgidos en la actividad de gasto.
gasto pblico m Rama de la actividad financiera que tiene como objeto la satisfaccin de
las necesidades colectivas a travs de un procedimiento funcionalizado y en el que se produce
una salida de fondos del patrimonio de un ente pblico.
ley general presupuestaria f Norma que regula con carcter general y vocacin de permanencia el rgimen jurdico del presupuesto del Estado.
ley orgnica de financiacin de las CC. AA. f Norma estatal que regula la coordinacin
de la actividad de gasto de las CC. AA. con la del Estado, as como los principios generales
comunes de los presupuestos autonmicos.
leyes de gasto f pl Cualquier norma de este rango susceptible de crear un gasto, de forma
directa o indirecta, incluyendo la propia ley de presupuestos.
potestad de gasto f Facultad de dictar y aplicar normas para la ordenacin jurdica de
la actividad de gasto.
principios rectores de la poltica social y econmica m pl Objetivos constitucionales
previstos en los artculos 39 a 52 de la CE, cuya consecucin debe ser finalidad prioritaria
del gasto pblico.
46
Bibliografa
Alarcn Garca, G. (1995). Autonoma municipal, autonoma financiera. Madrid: Civitas.
Bayn Marin, I. (1972). Aprobacin y control de los gastos pblicos. Madrid: Instituto de
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Bayona de Perogordo, J. J. (1991). El Derecho de los Gastos Pblicos. Madrid: Instituto de
Estudios Fiscales.
Cansino Muoz-Repiso, J. M. (2004). Una nota sobre los principios de eficiencia y eficacia en la programacin y gestin presupuestaria a la luz de la nueva Ley General Presupuestaria. Madrid, Revista Espaola de Control Externo (nm. 18).
Casana Merino, F. (2009). La autonoma financiera de las Comunidades Autnomas en materia
de gasto pblico. Madrid: Civitas.
Gonzlez Snchez, M. (1979). Situacin y proteccin jurdica del ciudadano frente al gasto
pblico. Salamanca: Publicaciones de la Universidad de Salamanca.
Martnez Giner, L. M. (2002). El principio de justicia en materia del gasto pblico y la
estabilidad presupuestaria. Madrid, Civitas Revista Espaola de Derecho Financiero (nm. 115).
Martnez Giner, L. A. et altri (2012). Manual de Derecho Presupuestario y de los Gastos Pblicos. Valencia: Tirant lo Blanch.
Orn Moratal, G. (1995). La configuracin constitucional del gasto pblico. Madrid: Tecnos.
Pascual Garca, J. (2009). Rgimen jurdico del gasto pblico: presupuestacin, ejecucin y control. Madrid: Boletn Oficial del Estado.
Rodrguez Bereijo, A. (1970). El presupuesto del Estado. Introduccin al Derecho Presupuestario. Madrid: Tecnos.
Snchez Revenga, J. (2009). Manual de Presupuestos y Gestin Financiera del Sector Pblico.
Madrid: Instituto de Estudios Fiscales.

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Actividad

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

La actividad financiera y el gasto pblico.................................

El gasto pblico y su proceso de juridificacin: el derecho

Concepto jurdico de gasto pblico ............................................

Enfoques conceptuales del gasto pblico como instituto

El proceso de juridificacin del gasto pblico en Espaa ...........

Los principios constitucionales del gasto pblico....................

Aspectos generales .......................................................................

Principios jurdico-materiales ......................................................

El principio de asignacin equitativa de los recursos

Los principios de eficiencia y economa .......................

Principios jurdico-formales ........................................................

El principio de reserva de ley ........................................

El principio de preferencia de ley .................................

La distribucin competencial en materia de gasto pblico

Comunidades autnomas ...........................................................

Corporaciones locales .................................................................

Unin Europea ............................................................................

Las fuentes del derecho del gasto pblico..................................

Las normas de rango legal ..........................................................

Las disposiciones de carcter administrativo ..............................

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

La finalidad de este mdulo se concreta en integrar el gasto pblico en

As, partiendo del concepto dual de actividadfinanciera, se analizar cmo

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

Identificar el gasto pblico en el marco de la actividad financiera y como

Entender el concepto de gasto pblico desde la perspectiva estrictamente

Asimilar el proceso de juridificacin del gasto pblico en Espaa a travs

Comprender el contenido y la eficacia de los principios constitucionales

Determinar el alcance y el mbito del principio de reserva de ley en el

Conocer la distribucin constitucional de las competencias de gasto entre

Delimitar las posibilidades de gasto de la Unin Europea y su extensin

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

1. La actividad financiera y el gasto pblico

En una primera aproximacin, que un poco ms adelante se concretar,

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

los mismos para satisfacer las necesidades pblicas, mostrando especialmente

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

2. El gasto pblico y su proceso de juridificacin:

2.1. Concepto jurdico de gasto pblico

El destino a necesidades econmicas de la nacin (Giulani Fonrouge) o a necesidades

La aplicacin al cumplimiento de obligaciones pblicas (Zanobini).

Si bien el gasto pblico tiene evidentes conexiones con el presupuesto, es

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

No existe una relacin instrumental entre los ingresos y los gastos, en el

Consecuencia de lo anterior, desde el punto de vista metodolgico se pueden

El gasto pblico es un conjunto de institutos jurdicos en su manifestacin

El segundo nivel de anlisis parte de las diversas relaciones jurdicas de

obligado por mandato de la ley.

Finalmente, se presenta al gasto pblico como flujomonetario. Pago de

Haciendo una integracin de los tres aspectos, como propone Bayona

Caractersticas del gasto pblico

Protagonizado por un ente pblico.

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

2.2. Enfoques conceptuales del gasto pblico como instituto

la relacin jurdica de gasto pblico seran los administrados, mientras que el

Actividad financiera y gastos pblicos: aspectos generales

3)LaconstruccindeBayonadePerogordo. Para este autor la ordenacin

Un elemento subjetivo que se centra en la titularidad de la competencia legislativa y de ejecucin.

Un elemento objetivo que consiste en la capacidad de comprometer

Una dimensin temporal que, en principio, es indefinida al igual que