EL ACTO ADMINISTRATIVO

A) Nocin conceptual: No hay en la doctrina ni en la legislacin un concepto unvoco de acto

administrativo. La LNPA, no define al acto administrativo, pero especifica, en cambio, sus requisitos
esenciales o elementos, caracteres, eficacia y sus efectos.
Ello nos permite inferir una nocin conceptual, diciendo que acto administrativo es esencialmente
una DECLARACIN UNILATERAL EFECTUADA EN EJERCICIO DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA, QUE
PRODUCE EFECTOS JURDICOS INDIVIDUALES EN FORMA DIRECTA O INMEDIATA.
1) Anlisis del concepto
a) Es una declaracin: son producto de un proceso intelectivo y traducen siempre una
declaracin, que se exterioriza, por medio del lenguaje hablado, o escrito, y de signos convencionales,
como, por ej.: el gesto del agente de trnsito al levantar el brazo para detener un vehculo o las seales
usuales del trnsito.
Esta declaracin puede tener distintos contenidos, a saber:
1) Tpicas declaraciones de voluntad, de volicin, dirigidas a un fin, a un deseo o querer de la
Administracin;
2) De cognicin, cuando la Administracin toma conocimiento y certifica hechos o actos que tienen
relevancia jurdica, otorgndoles autenticidad;
3) De juicio u opinin, cuando valora y emite juicio sobre alguna stuacin estado, acto o hecho.
b) Unilateral: es unilateral en su formacin u origen porque surge de una sola y nica voluntad: la
estatal o la pblica no estatal, en su caso; aunque haya concurrido como causa de formacin del acto la
voluntad del particular administrado (peticin, solicitud, asentimiento). La voluntad concurrente o
coadyuvante del particular administrado no interviene en la integracin del acto, slo es presupuesto
bsico o causa de su formacin.
Asimismo, las circunstancias de que la voluntad administrativa se forme mediante la intervencin de
dos o ms rganos administrativos, no obsta a la unilateralidad del acto, el cual se denomina en este
caso acto complejo.
c) Realizada en ejercicio de la funcin administrativa: Se caracteriza al acto administrativo
como resultado del ejercicio de la funcin administrativa, sin interesar qu rgano la ejerce. El acto
puede emanar de cualquier rgano estatal que acte en ejercicio de la funcin administrativa (ejecutivo,
legislativo y judicial) e incluso de entes pblicos no estatales y personas privadas que la ejerzan.
Ahora bien, a ttulo de ejemplo, respecto de actos de entes pblicos no estatales, podemos
mencionar como administrativos los actos de las corporaciones profesionales, los de los concesionarios
de servicios pblicos que comprueban una contravencin o que certifican la deuda del usuario por la
utilizacin del servicio; los diplomas acadmicos expedidos por universidades privadas cuando gozan de
la misma validez que ostentan los otorgados por los respectivos institutos estatales, etc.
d) Que produce efectos jurdicos: La principal caracterstica que tipifica al acto administrativo es
la produccin de efectos jurdicos, esto es, una consecuencia con fuerza jurdica vinculante dada por el
ordenamiento jurdico. Ahora bien, a efectos de diferenciar al acto administrativo de otras formas de
exteriorizacin del accionar de la administracin, igualmente productoras de efectos jurdicos, resulta
imprescindible tipificar sus efectos.
e) Individuales: son individuales, subjetivos o concretos. Sin embargo, parte de los autores aceptan
no slo la existencia de actos administrativos con efectos individuales, sino tambin de actos con
efectos generales o abstractos, entendiendo por tales a los reglamentos.
ste es, en ltima instancia, el criterio adoptado por la LNPA, al referirse a los reglamentos como a
actos administrativos de alcance general; sin embargo, no es sta la postura que comparte otros
autores. Los reglamentos tienen un rgimen jurdico propio e independiente del aplicable a los actos
administrativo.
f) En forma directa o inmediata: Por efectos jurdicos directos se entiende aquellos que surgen del
acto mismo, sin que estn supeditados al dictado de un acto posterior, quedando comprendidos
aquellos actos que producen por s mismos un efecto jurdico aunque ese efecto no sea inmediato en el
tiempo.

Resulta conveniente agregar que esos efectos jurdicos directos, son directos respecto de terceros,
entendiendo por tales a todos los administrados y tambin a los agentes pblicos en aquellos actos que
afecten directamente sus derechos, ya que existen numerosos actos propios de la actividad interna
administrativa que producen efectos jurdicos directos y que no son tcnicamente actos administrativos.
Se excluyen, de esta forma, del concepto de acto administrativo a aquellos actos que son producto
tanto de relaciones interorgnicas como de la actividad interadministrativa.
2) Alcance: Las decisiones administrativas no se expresan slo a travs de operaciones materiales,
sino tambin mediante declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral, de alcance individual
o general y de efectos directos o indirectos.
Tanto el sustantivo acto como el adjetivo administrativo son trminos susceptibles de interpretacin
diversa. Por ello, no existe un concepto ni doctrinario ni legalmente unitario. Si bien en el derecho
privado, los Cdigos definen al "acto jurdico" y al "acto de comercio", en el derecho pblico no ocurre lo
mismo, pues no siempre tenemos Cdigos y, cuando los tenemos, no siempre definen al acto
administrativo, y cuando lo definen, tampoco suelen guardar uniformidad de criterio. Ms an, incluso
dentro de un mismo Estado, suelen darse conceptos distintos a raz de la diversa organizacin
administrativa local, impuesta por razones de federalismo.
As como la Nacin, en ejercicio de competencias delegadas (art. 75, inc. 12, CN), ha precisado los
conceptos de acto jurdico (art. 944, Cdigo Civil [CC]) y de acto de comercio (art. 8, Cd. Com.), las
provincias, en ejercicio de competencias reservadas (art. 121, CN), han sancionado sus propias leyes
administrativas, adoptando diversos criterios en cuanto al alcance jurdico conceptual del acto
administrativo, incluso a veces dispar con la legislacin nacional.
Por la amplitud y extensin de las declaraciones administrativas, no siempre se entiende lo mismo
por acto administrativo. La conceptualizacin del acto administrativo ofrece una serie de alternativas
doctrinarias y legislativas en cuanto a sus acepciones, en razn de su alcance:
a) Actuaciones y declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y
generales con efectos directos e indirectos: Es decir, que todo el obrar jurdico administrativo es
acto administrativo. En un sentido amplio, se entiende que hay actuaciones materiales que reciben la
denominacin de acto administrativo.
b) Declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales con
efectos directos e indirectos: Tambin se interpreta que el acto administrativo comprende las
declaraciones administrativas de todo tipo (de origen unilateral y bilateral, de alcance individual y
general, de efectos directos e indirectos), excluyendo del concepto a las actuaciones materiales de la
Administracin.
El acto administrativo comprende a los simples actos, reglamentos y contratos. En otros trminos, las
formas jurdicas son slo dos: acto y hecho administrativo.
c) Declaraciones administrativas unilaterales, bilaterales, individuales y generales con
efectos directos: En una tercera acepcin, se considera acto administrativo slo a las declaraciones
administrativas (unilaterales y bilaterales, individuales y generales), con efectos jurdicos directos.
As, el acto administrativo comprende los reglamentos y los contratos. Es decir, que las formas
jurdicas administrativas son actos (declaraciones con efectos directos), hechos (actuaciones
materiales), y simples actos de la Administracin (declaraciones con efectos indirectos).
d) Declaraciones administrativas unilaterales, individuales y generales, con efectos
directos: En cuarto lugar, se interpreta que el concepto de acto administrativo comprende slo las
declaraciones administrativas unilaterales, de alcance individual y general, con efecto directo.
Se excluye del concepto de acto administrativo al contrato administrativo (declaracin administrativa
bilateral). El acto comprende tambin al reglamento. En este sentido las formas jurdicas administrativas
son acto, hecho, simple acto y contrato.
e) Declaraciones administrativas unilaterales e individuales, con efectos directos: Este
quinto concepto, define al acto administrativo como toda declaracin unilateral efectuada en el ejercicio
de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa.
El alcance del acto es restringido, siendo, entonces, cinco las formas jurdicas de exteriorizacin de la
funcin administrativa: acto, hecho, simple acto, reglamento y contrato administrativo.

B) Diferencias con otras formas jurdicas administrativas

1) Con el hecho administrativo: Las leyes de procedimiento administrativo definen al hecho
administrativo como toda actividad material traducida en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas,
ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de efectos jurdicos directos o
indirectos.
En efecto, los hechos administrativos constituyen comportamientos materiales y operaciones que
implican el ejercicio de una actividad fsica por parte de los rganos administrativos, mientras que los
actos administrativos son producto de una labor intelectiva que se traduce siempre en una declaracin.
El hecho administrativo puede ser ejecucin de un acto administrativo, pero tambin puede haber
hecho sin acto o acto no susceptible de ejecucin, as:
a) Ordenar la demolicin de un edificio que amenaza ruina es un acto, y demoler el edificio en ejecucin
de esa decisin es un hecho.
b) Tambin es un hecho demoler ese edificio sin previa declaracin, es decir, sin haber decidido
previamente hacerlo mediante un acto administrativo.
c) Por otro lado, en las declaraciones de cognicin, por ejemplo, no hay posibilidad de ejecucin.
En ocasiones resulta dificultoso distinguir entre acto y hecho administrativo, ya que el hecho puede
ser tambin en alguna medida expresin de voluntad administrativa. As, la decisin de un agente de
polica de detener a una persona, se exterioriza tanto si el agente le comunica a la persona que est
detenido, como si directamente toma a la persona del brazo y la lleva a la comisara.
2) Con el contrato administrativo: Los contratos administrativos tienen un rgimen jurdico
especfico, quedando, por tanto, excluidos del concepto de acto administrativo. En los contratos la
declaracin es bilateral o de voluntad comn, mientras que en los actos administrativos la declaracin
tiene que ser unilateral.
La bilateralidad contractual debe ser simultnea en su formacin y en sus consecuencias; de lo
contrario el acto siempre tendr algo de unilateral y ser, por tanto, acto administrativo. As, son actos
administrativos: los unilaterales en su formacin y en sus efectos; unilaterales en su formacin y de
efectos bilaterales; y unilaterales que requieren de una voluntad concurrente o coadyuvante y de
efectos bilaterales.
Algunas leyes de procedimiento provinciales han incluido un concepto de contrato administrativo en
su texto, definindolo como toda declaracin bilateral o de voluntad comn, productora de efectos
jurdicos, entre dos personas, de las cuales, una al menos, est en ejercicio de la funcin administrativa.
3) Con el reglamento administrativo: Algunos autores, as como algunas leyes de procedimiento,
incluyen en el concepto de acto administrativo no slo aquellos actos que producen efectos jurdicos
individuales, sino tambin generales o abstractos, entendiendo por stos a los reglamentos.
As, se habla de actos administrativos de alcance individual o de alcance general, teniendo en cuenta
que ambos son administrativos en su sustancia. Sin embargo, el reglamento, al regular por anticipado y
en forma abstracta un indeterminado nmero de casos, tiene un rgimen jurdico distinto que el acto
administrativo, en lo que respecta a proteccin jurisdiccional, rgimen de publicidad, procedencia
jerrquica, extincin e irretroactividad, entre otros aspectos.
Este rgimen jurdico diferenciado lleva a sostener a otros autores, que el reglamento no es acto
administrativo y que resulta ms conveniente limitar la nocin de acto administrativo a los actos de
alcance individual, reservando para los actos de alcance general la denominacin de reglamentos
administrativos.
D) Con los simples actos de la Administracin: La diferencia esencial entre un acto
administrativo y un simple acto de la Administracin radica en la inmediatez o mediatez de sus efectos.
Cuando los efectos jurdicos del acto se agotan dentro de la propia Administracin, sin proyectar sus
efectos hacia el exterior, estamos en presencia de un simple acto de la Administracin.
Estos actos (dictmenes, pericias, informes, proyectos, etc.), son preparatorios de la voluntad
administrativa y consisten normalmente en informes u opiniones tcnico-jurdicas que no extinguen o
modifican una relacin de derecho con efecto respecto de terceros. Carecen, en consecuencia, de la
inmediatez que caracteriza los efectos del acto administrativo.

C) Elementos del acto administrativo

1) Concepto y clases: La determinacin de los elementos del acto administrativo cobra esencial
importancia respecto de su validez. Se puede definir a los elementos del acto administrativo como
aquellos presupuestos que deben concurrir ontolgicamente para tipificar un acto realizado en ejercicio
de la funcin administrativa, como acto administrativo.
Estos elementos pueden ser: de legitimidad, relacionados con el cumplimiento de normas positivas
referidas al acto; y de mrito, referidos al cumplimiento oportuno y conveniente de los fines del acto.
Por lo cual, para que el acto administrativo sea legal, no slo debe ser legtimo sino tambin oportuno y
conveniente. Por otro lado, dentro de los elementos de legitimidad, los hay que se refieren a la
existencia misma del acto (elementos esenciales) y los relativos a su eficacia (elementos accidentales).
a) Elementos esenciales: Los elementos esenciales son aquellos cuya inexistencia, incumplimiento
o irregular cumplimiento provoca la invalidacin del acto administrativo; es decir, los relativos a su
existencia y validez.
En la metodologa de la LNPA aparecen
enumerados los siguientes elementos:
1)
2)
3)
4)
5)
6)

7) Forma.
Para la LPA Mendoza, los elementos
esenciales del acto administrativo son:

Competencia;
Causa;
Objeto;
Procedimiento;
Motivacin;
Finalidad;

1)
2)
3)
4)

Objeto;
Competencia;
Voluntad;
Forma.

La causa, el procedimiento, la motivacin y la finalidad pueden subsumirse en el elemento voluntad;

al mismo tiempo, la motivacin y el procedimiento, tambin podran incluirse en la forma; as como la
causa podra serlo en el objeto.
b) Elementos accidentales: Los elementos accidentales, eventuales o accesorios son aquellos que
tienden a completar o condicionar el acto administrativo y cuyo defecto, en principio, slo genera la
invalidacin de la respectiva clusula, y no del acto; siempre que aqulla pueda ser separada sin afectar
la esencia del acto administrativo, no a su validez, y determinan el cundo y el cmo de la produccin
de sus efectos.
Los elementos accidentales son:
1) El plazo: Es el momento en que comienza el acto a producir efectos jurdicos, o bien el momento
en que deja de hacerlo. En algunas circunstancias el plazo puede operar como un requisito esencial del
objeto.
2) La condicin: Clusula por la cual se subordina el nacimiento o extincin de los efectos del acto
administrativo a la verificacin de un hecho futuro e incierto. Algunos autores no admiten la posibilidad
de que sea procedente una condicin suspensiva en derecho administrativo, dado que el acto incausado
padece de nulidad absoluta. Por otro lado, la condicin no debe ser ni imposible ni ilcita.
3) El modo: Es una carga u obligacin que se impone al particular, en favor de quien se concede el
acto, que la Administracin puede discrecionalmente incluir o no en su beneficio. Cabe destacar que aun
en el supuesto de que la carga no se hubiere cumplido, el acto principal no deja por ello de producir sus
efectos.
2) Competencia
a) Concepto: Es el conjunto de atribuciones, determinadas por el ordenamiento jurdico positivo, que
un rgano puede y debe ejercer legtimamente; tambin se la define como el grado de aptitud que la
norma confiere a un rgano administrativo para el ejercicio de sus funciones.
La competencia es para los rganos lo que la capacidad es para las personas fsicas. Sin embargo,
siendo la capacidad la regla en materia civil, no lo es en materia administrativa. En efecto, los rganos
administrativos slo tienen competencia para lo que la ley se las ha otorgado; por lo cual, en materia
administrativa, la regla general es la incompetencia y la excepcin la competencia.
Sin embargo, algunos autores sostienen que, por aplicacin del principio de especialidad, y dentro
de sus lmites, la competencia es la regla, y fuera de ello, la competencia es excepcin.
b) Caracteres
1) Expresa o razonablemente implcita: La competencia debe emanar del ordenamiento jurdico
positivo. As lo establece el art. 3 LNPA, al expresar: La competencia de los rganos administrativos
ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin Nacional, de las leyes y de los reglamentos
dictados en su consecuencia.
No se requiere de competencia legal expresa, pues tal principio contradice la aplicacin de principios
no legales de derecho administrativo que amplan la competencia de los rganos, ms all de lo fijado
por las leyes. Tambin se dice que la competencia abarca todo lo expresamente atribuido al rgano,
ms lo implcito en lo expreso.
2) Indelegable o improrrogable: El art. 3 LNPA. Al hallarse establecida en inters pblico y al
surgir de una norma estatal, la competencia no puede ser pactada, convenida o extendida por acuerdo
entre los administrados, o entre ellos y la Administracin, salvo legtimos casos de sustitucin,
delegacin o avocacin.
3) Irrenunciable: Es indeclinable, su ejercicio constituye una obl de la autoridad o del rgano
correspondiente (art. 3 LNPA).
4) Corresponde al rgano institucin: La competencia corresponde al cargo, y no al sujeto que la
porta, por el cual no puede disponer de ella, limitndose en su ejercicio a los trminos que la norma
respectiva establezca.
c) Clasificacin: El acto administrativo debe emanar de rgano competente segn el ordenamiento
jurdico, que ejerza las atribuciones conferidas en razn de la materia, territorio, tiempo y grado.
1) En razn de la materia: Es la actividad o tarea que legtimamente puede ejercer un rgano.
Este criterio de clasificacin es objetivo, puesto que lo que se tiene en cuenta es la naturaleza, los
aspectos cualitativos de la cuestin.

2) En razn del territorio: Comprende el mbito espacial o geogrfico en el cual se ejerce

legtimamente la competencia. Se vincula a las divisiones o circunscripciones administrativas del
territorio del Estado, de tal manera que, por ejemplo, un agente de polica de la provincia de Crdoba
sera incompetente (en razn del territorio) para labrar un acta de infraccin de trnsito en la provincia
de San Luis. A esta competencia se la suele llamar horizontal, en contraposicin a la del grado, que
sera vertical.
3) En razn del tiempo: Comprende el espacio temporal de ejercicio de la competencia. Por regla
general la competencia es permanente, ya que el rgano puede ejercer en cualquier tiempo las
atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos supuestos slo puede ejercrsela en un lapso
determinado, en cuyo caso se dice que es temporaria; o encontrarse una competencia que, en cuanto a
su duracin, sea puramente accidental o fugaz.
4) En razn del grado: En la estructura de la Administracin existe un orden jerrquico vertical y
las atribuciones o competencias estn repartidas en funcin de ese orden. El grado es la posicin que
ocupa el rgano dentro de la pirmide jerrquica, estando el inferior en grado subordinado al superior;
por lo cual, si la competencia debe ser ejercida directa y exclusivamente por quien la tiene atribuida
como propia, el rgano inferior no puede tomar la decisin que corresponde al superior, ni viceversa,
salvo legtimo caso de delegacin, avocacin o sustitucin.
d) Transferencia: En ciertas ocasiones la competencia puede ser ejercida por un rgano distinto de
aquel que la tiene atribuida originariamente como propia. stos son los llamados casos de transferencia
de competencia, a saber:
DELEGACIN: Es un instituto de naturaleza excepcional por el cual un rgano transfiere a otro el
ejercicio de la competencia que le fue atribuida constitucional, legal o reglamentariamente.
Esta transferencia normalmente se opera en favor de un rgano de inferior jerarqua, pero nada
impide que se opere en favor de alguno de igual rango. Se requiere una norma expresa que autorice la
delegacin, que a su vez debe ser expresa y enunciar en forma clara y concreta las atribuciones que
ella comprende.
El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia delegada frente al ente pblico y a los
administrados. El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delegacin,
debiendo disponer expresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de las atribuciones delegadas
o las transfiere a otro rgano.
Son indelegables las atribuciones conferidas constitucionalmente al rgano en razn de la divisin de
poderes, adems de las atribuciones delegadas y las conferidas para dictar disposiciones
reglamentarias que impongan obligaciones a los administrados (art. 8 LPA).
Se ha denominado delegacin transestructural a aquella en que la Administracin Pblica transfiere
a los particulares ciertos y determinados cometidos propios de ella. En este caso, la actividad del
particular est regida por el derecho pblico, ya que participa de la naturaleza jurdica de la actividad
delegada. El nombre del instituto se debe a que la delegacin la efecta la Administracin Pblica, a
particulares, fuera de las estructuras administrativas.
AVOCACIN: El rgano superior asume el ejercicio de competencias que son propias de un rgano
inferior jerrquico, avocndose al conocimiento y decisin de cualquier cuestin concreta. La avocacin
produce efectos desde su notificacin, y segn el art. 3 LNPA, ella ser procedente a menos que una
regla expresa disponga lo contrario.
Sin embargo, la avocacin slo procede cuando la competencia del inferior ha sido asignada en
mrito a una idoneidad especfica; cuando hubo desconcentracin y cuando se trate de un recurso
planteado ante el inferior.
SUSTITUCIN: La sustitucin ha sido errneamente incluida como excepcin a la improrrogabilidad
por el art. 3 LNPA, dado que mediante ella no se modifica la competencia del rgano sino la persona del
funcionario. No hay reemplazo de un rgano por otro, sino que se sustituyen personas fsicas dentro del
l.
SUBROGACIN: Es una especie del gnero sustitucin que se produce en caso de excusacin o
recusacin. La competencia se transfiere del rgano excusado o recusado al subrogante previsto por el
ordenamiento jurdico. De no haber sido previsto, lo decide el superior jerrquico del rgano subrogado.
SUPLENCIA: En caso de ausencias temporales o definitivas de un funcionario, ellas deben ser
cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurdico. Si la norma no lo ha previsto, debe

asumir la competencia el superior jerrquico inmediato o agente pblico que ste designe. La suplencia
es a todo efecto legal y el suplente ejerce plenamente las competencias del rgano que suple.
e) Conflictos: Los conflictos de competencia surgen cuando se desconoce a un rgano administrativo,
sea por un particular o por otro rgano, la facultad de intervenir en un procedimiento; o cuando dos o
ms rganos declaran carecer de dicha facultad. Si dos o ms rganos se consideran competentes se
dice que existe un conflicto positivo, si ninguno se considera competente se habla de un conflicto
negativo.
La cuestin de competencia no se promueve, sino que se provoca por va de declinatoria, se da
cuando el interesado se presenta ante el rgano que interviene y le pide que declare su incompetencia;
o de inhibitoria, que se da cuando el particular se dirige al rgano que considera competente y le pide
que declare su competencia y remita oficio inhibitorio al rgano que est conociendo la cuestin para
que se abstenga de seguir interviniendo.
Los arts. 4 y 5 LNPA regulan el procedimiento a seguir en estos casos y determinan qu rgano es
competente para resolverlos. En cuanto al rgano competente, los casos son resueltos:
1) Por el Poder Ejecutivo si son interministeriales o entre rganos centralizados y entidades
descentralizadas o entre stas;
2) Por el ministro respectivo, si fuere entre rganos dependientes del mismo Ministerio;
3) Por el rgano inmediato superior a los que se encuentran en conflicto, en los dems casos.
Respecto del procedimiento, recibidas las actuaciones por el rgano dirimente, se decide la cuestin
dentro de los 5 das, resolviendo qu rgano es el competente y sin ms sustanciacin que el dictamen
jurdico.
Finalmente, en cuanto a la oportunidad para plantear la incompetencia, ella slo podr promoverse
antes de haber consentido la competencia que se reclama. En los casos en que el conflicto se suscite
entre personas pblicas estatales de distintas esferas de gobierno, aqul lo dirime la Corte Suprema de
Justicia, en virtud de norma constitucional expresa.
Si el conflicto entre organismos pblicos estatales de la Nacin se debe a cuestiones pecuniarias, se
aplican los principios y procedimientos de la ley 19.983; en Mendoza, se aplica lo dispuesto en la ley
5607.
f) Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados: (art. 6 LNPA)
La excusacin es la espontnea declaracin del agente de que se encuentra impedido para continuar
entendiendo o para entender en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusacin o, sin
que ello ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza. Al excusarse el agente debe disponer, en el
mismo acto, que pase el expediente al superior jerrquico y ste decidir.
La recusacin del agente es el medio que tiene quien es parte en el procedimiento para solicitar que un
determinado agente se separe de su conocimiento por sospechar de su imparcialidad. En el
procedimiento administrativo es improcedente la recusacin sin causa, ella requiere de la existencia de
algn motivo serio que haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. El procedimiento a seguir, as
como las causales y la oportunidad para recusar, se rigen por las normas procedimentales (CPC,
CPCCN).
3) Objeto
a) Concepto: El objeto es el contenido, el acto, aquello sobre lo cual el acto decide, certifica u opina. El
objeto comprende: el contenido natural, que necesariamente forma parte del acto y sirve para
individualizarlo, y el contenido implcito, que est determinado expresamente por el derecho objetivo,
sin necesidad que se establezca en forma expresa en el acto. Tambin puede comprender un contenido
eventual o accidental en forma de condicin, trmino y modo, y que hace al cundo y al cmo de la
produccin de sus efectos jurdicos.
As, dentro de los lmites que permitan las leyes vigentes, por ejemplo, en el acto de designacin de
un agente estatal tiene que existir la incorporacin de una persona a determinado cargo (contenido
natural); adems la designacin tiene generalmente carcter provisorio y requiere confirmacin dentro
de cierto plazo (contenido implcito), y puede serlo bajo ciertas condiciones o modalidades.
b) Requisitos: Los requisitos exigidos en el objeto difieren entre la LPA y la LNPA:
1) Requisitos de la LPA (art. 31):
a) No estar prohibido por el orden normativo.

b) No estar en discordancia con la situacin de hecho reglada por las normas.

c) No ser impreciso u obscuro.
d) No ser absurdo o imposible de hecho.
2) Requisitos segn la LNPA: Segn el art. 7, inc. c, el objeto debe ser cierto y fsica y
jurdicamente posible; debe decidir sobre todas las peticiones formuladas.
a) Posibilidad fctica o fsica: El objeto no puede ser impreciso u oscuro; sino que debe ser cierto,
determinado o determinable y claro. Ello significa que debe expresar de qu especie de acto se trata, a
qu personas afecta y en qu tiempo y lugar habrn de producirse sus efectos jurdicos.
No puede ser absurdo o imposible fcticamente. Absurdidad e imposibilidad de hecho no son
trminos idnticos. Puede haber actos absurdos que no sean imposibles de hecho, y viceversa.
Por otro lado, lo absurdo no necesariamente tiene que ser risible o ridculo, ya que a veces la
absurdidad, por repetida, puede revestir formas externas de racionalidad, sin que pueda, por ello,
advertrsela en su total magnitud.
A su vez, la imposibilidad de hecho puede producirse por:
1) Falta de sustrato personal (nombrar agente a una persona fallecida);
2) Falta de sustrato material (la cosa a que se refiere el acto se destruy);
3) Falta de sustrato jurdico (aplicar una sancin disciplinaria a alguien que no es funcionario pblico).
b) Posibilidad jurdica: El objeto debe ser lcito, es decir, no estar prohibido por el orden normativo;
no contravenir disposiciones constitucionales, legislativas, sentencias judiciales, normas administrativas
de carcter general (reglamentos) o vulnerar el principio de irrevocabilidad del acto administrativo.
Adems, debe haber concordancia entre la situacin de hecho reglada por la norma y la solucin legal
aplicable.
3) Causa: La causa (subsumida en el objeto) son los antecedentes o razones de hecho y de derecho
que justifican la emisin del acto administrativo. Si el acto administrativo es el ejercicio de una
potestad, l slo puede dictarse en funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma.
Sin embargo, puede ocurrir que exista una situacin ms compleja o ambigua que requiera de la
utilizacin de otros conceptos de valor o experiencia. En este orden de idas, la causa no se relaciona con
el propsito o intencin de quien emiti el acto (finalidad), ni con la razn por la cual la autoridad se
decide a dictar el acto (motivacin).
La comprobacin de la causa consiste, en sntesis, en la constatacin de un hecho supuesto de
hecho, que en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad es siempre un
elemento reglado del acto. Cuando la atribucin es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.
4) Voluntad
a) Concepto: El concepto de voluntad en el acto administrativo es ms amplio que en el derecho
privado. Comprende a voluntad psquica de los sujetos (rganos-individuos) que actan; pero tambin
abarca el procedimiento de preparacin y emisin de la declaracin del acto.
Por ello, se dice que la voluntad del acto administrativo est compuesta por la voluntad subjetiva del
funcionario y la voluntad objetiva del legislador. Los vicios de la voluntad pueden aparecer tanto en la
declaracin (formal), en el proceso de produccin (objetivo), como la voluntad intelectual (subjetivo).
b) Requisitos
1) En el origen de la voluntad
a) Cumplimiento de trmites sustanciales: El acto debe provenir de un funcionario de iure, es
decir, de un agente regularmente designado y en funciones al tiempo de dictarlo, y no de un funcionario
de hecho o de un usurpador.
El funcionario de hecho es el que ocupa el cargo o ejerce la competencia como consecuencia de una
investidura irregular desde el origen o que era regular y sobreviene irregular. El usurpador, en cambio,
ocupa el cargo sin ninguna investidura, aun irregular o caduca. En el funcionario de hecho hay una
apariencia de legitimidad que no tiene el usurpador.
2) En la preparacin de la voluntad o previos a la emisin
a) Cumplimiento de trmites sustanciales: el orden normativo establece, expresa o
implcitamente, una serie de trmites, formalidades y procedimientos que deben cumplirse antes de
emitir la voluntad administrativa.

A ellos se refiere la LNPA en el art. 7, inc. d, al enumerar entre los requisitos esenciales del acto
administrativo a los procedimientos, expresando que antes de su emisin deben cumplirse los
procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento
jurdico.
A su vez, la norma considera procedimiento esencial, sin perjuicio de lo que establezcan otras
normas especiales, el dictamen de un rgano de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar
derechos subjetivos o intereses legtimos.
La LPA Mendoza tambin consagra, en su art. 35, expresamente como trmites sustanciales: el
debido proceso o garanta de defensa (oportunidad del administrado de exponer razones, ofrecer y
producir prueba, etc.) y el informe contable cuando el acto implique la disposicin de fondos pblicos.
3) En la emisin de la voluntad
a) Autorizacin: Cuando el orden normativo exige la autorizacin de otro rgano para el dictado de
un acto, aqulla debe ser previa y no puede otorgarse despus de haber sido emitido el acto. Es un
modo de control preventivo que precede a la emanacin del acto, por el cual se consiente que el acto
propuesto sea emitido.
b) Aprobacin: Es otra forma de control preventivo que precede a la ejecucin. Los actos sujetos
por el orden normativo a aprobacin de otro rgano, no podrn ejecutarse mientras sta no haya sido
otorgada.
c) Acto simple emanado del rgano colegiado: El rgano colegiado es aquel que se integra con
ms de una persona y su voluntad emana de ese solo rgano, aunque portado por varios individuos.
Adems de los requisitos comunes exigidos para a emisin de la voluntad, estos actos requieren de
otros especficos previstos por las normas, relativos a: sesin (en cuanto reunin formal), qurum
(nmero legal para que el rgano pueda considerarse reunido), deliberacin (oportunidad de los
miembros para hablar) y mayoras preestablecidas normativamente para la adopcin de decisiones.
d) Acto complejo: Es el que se forma por el concurso de voluntades de distintos rganos, a
diferencia de los actos simples que emanan de un solo rgano, sea ste individual o colegiado. Las
voluntades se funden en un mismo fin, a diferencia de lo que ocurre en la aprobacin, donde la ley exige
la intervencin consecutiva de dos voluntades que tienen distintas orientaciones y finalidades.
4) en la voluntad psquica de los agentes
a) Finalidad: La finalidad es el bien jurdico perseguido por el dictado del acto; es el para qu?; el
resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo del acto dictado. Los agentes pblicos
deben actuar cumpliendo el fin de la norma que otorga las atribuciones pertinentes, sin poder perseguir
encubiertamente con la emisin del acto otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican
su emisin, su causa y objeto.
Por ello, todo acto administrativo particular tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o
contenido. Cuando el agente acta con una finalidad distinta de la perseguida por la ley incurre en
desviacin de poder. El agente no est autorizado para usar del poder de la ley sino con la finalidad
prevista por ella.
b) Razonabilidad: La arbitrariedad, anttesis de la razonabilidad, puede predicarse tanto del objeto
del acto (cuando l es absurdo, desproporcionado o contradictorio), como de la voluntad psquica del
agente. En este ltimo caso, se configura cuando el agente prescinde de la sujecin a la ley o a la
prueba, o razona falsamente, con lo cual el acto se funda en su sola voluntad, capricho o veleidad
personal.
Si el funcionario, al emitir el acto, no se atiene a los hechos acreditados, se funda en pruebas
inexistentes, prescinde de toda fundamentacin normativa, etc., acta arbitrariamente.
c) Ausencia de error, dolo, violencia y simulacin: La voluntad administrativa debe ser lcita y
conscientemente emitida, sin que medie error, dolo, violencia fsica o moral o simulacin. El error se
configura cuando el agente dicta un acto distinto que el que tena voluntad de dictar y debe ser
esencial, es decir, la voluntad de la administracin debe resultar excluida.
En cuanto al dolo y a la violencia se aplican por analoga los principios del derecho privado. El dolo
puede ser funcionario o mediar connivencia dolosa entre ste y el administrado, como resultado de un
soborno o cohecho

La violencia se puede ejercer sobre el administrado o sobre el funcionario. Y finalmente, la simulacin

aparece generalmente en la prctica para desvirtuar y obviar alguna norma legal.
5) Forma
a) Concepto: La forma es el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa.
Es decir, el modo de exteriorizacin de la voluntad administrativa. La forma constituye un elemento de
certeza dela cto y al mismo tiempo una garanta para los particulares.
Hay formas de instrumentacin (cmo se instrumenta, se constata o documenta la voluntad)
formas de publicidad (cmo se da a conocer al pblico a las personas que el acto afecta).

b) Formas de instrumentacin
1) Forma escrita: Por regla general los actos administrativos se deben instrumentar por escrito,
indicar el lugar y la fecha en que se lo dicta y contener la firma de la autoridad que lo emite;
pudindose utilizar una forma distinta slo por excepcin y si las circunstancias as lo permiten (art. 8
LNPA). A ello debemos agregar la determinacin del rgano emisor, la funcin que ste ejerce y el sello
aclaratorio de firma; tratndose de un rgano colegiado, el acta de sesin.
2) Forma oral: Es comn en la Administracin interna y en la actividad policial. En general son actos
que se extinguen inmediatamente por el instantneo cumplimiento de su objeto o justificacin. En caso
contrario, si el acto reviste trascendencia jurdica deber ser ratificado o reiterado por escrito a la
brevedad posible. La admisibilidad de la forma verbal debe ser interpretada restrictivamente.
3) Signos: La vol administrativa puede manifestarse mediante signos, los que debern ser
convencionales, comprensibles por todos. Podemos mencionar los carteles, las seales telegrficas,
lumnicas, acsticas, las banderas, la mmica; etc.
4) Actos tcitos: La Administracin Pblica puede manifestar su voluntad en forma tcita, cuando
de una declaracin expresa se pueda deducir inequvocamente por va de interpretacin, en efecto
jurdico que no est expresamente consignado en ella.
5) El silencio: Para Gordillo el silencio es, en s mismo, una conducta inexpresiva de la
Administracin, pero excepcionalmente y transcurrido cierto plazo que el mismo ordenamiento jurdico
establece, el silencio habr de ser interpretado como negativa de la Administracin frente a la
pretensin deducida, salvo disposicin expresa que le acuerde sentido positivo (art. 10 LNPA).
c) La motivacin
1) Concepto y fundamentos: Es la explicitacin de cules son las circunstancias de hecho y de
derecho que fundamentan la emanacin del acto, y est contenida en los considerandos (art. 7, inc. e
LNPA). En principio, todo acto administrativo debe ser motivado; motivacin que reviste mayor
importancia en los actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales.
Respecto de su fundamente, aparece, por un lado, como una necesidad tendiente a la observancia
del principio de legalidad en la actuacin de los rganos estatales; y por otro, desde el punto de vista
del particular, responde a una exigencia fundada en una mayor proteccin de los derechos individuales.
La falta de motivacin no slo implica vicio de forma, sino tambin y esencialmente de arbitrariedad.
En el caso de motivacin insuficiente (genrica o vaga) se debe acudir, para interpretar el acto, a las
actuaciones anteriores, ya que se las debe considerar en su totalidad, y no aisladamente, dado que son
partes integrantes de un procedimiento y, por tanto, interdependientes y conexas entre s.
La motivacin debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede ser previa al mismo o
excepcionalmente ulterior, siempre que sea suficientemente razonada y desarrollada.
d) Formas de publicidad
1) Especies: El art. 11 LNPA seala que para que el acto administrativo de alcance particular
adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al interesado, y el de alcance general, de publicacin.
Es decir, que la notificacin es la forma propia de dar a publicidad un acto administrativo particular,
mientras que la publicacin lo es de los reglamentos.
La notificacin debe ser realizada por cualquier medio de certeza de la fecha de recepcin del
instrumento en que se recibi la notificacin, a saber:
a) Cdula;
b) Acceso directo del interesado al expediente, dejando constancia de ello;
c) Prstamo del expediente;

d) Recepcin de copias;
e) Presentacin espontnea del interesado de la que resulta estar en conocimiento fehaciente del acto
respectivo;
f) Telegrama con aviso de entrega o carta-documento;
g) Edictos;
h) Oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepcin;
i) Medios que indique la autoridad postal, a travs de sus permisionarios;
2) Notificacin como elemento de forma: Doctrinariamente se ha discutido si la notificacin es
parte del elemento forma del acto administrativo o tiene vida jurdica independiente, vinculndose con
la eficacia del acto, y no con su existencia.
Algunos autores definen como acto administrativo perfecto a aquel que no slo es vlido por haber
nacido conforme al ordenamiento jurdico vigente, sino tambin eficaz por reunir los requisitos para ser
cumplido. En este orden de ideas, si requerida la notificacin del acto, ste no es notificado, no sera
eficaz pero sera vlido.
Sin embargo, otros autores dicen que el acto administrativo que no se notifica no produce efectos, no
corren los plazos para recurrirlo y puede ser revocado en cualquier momento por la autoridad que lo
dict; por lo que no es acto administrativo. La notificacin forma parte de la forma, y su falta o
irregularidad hace a la existencia del acto administrativo.
e) Otros criterios relativos a la forma: En derecho administrativo no rige la clsica distincin entre
formas ad solemnitatem y ad probationem del Cdigo Civil, en el sentido de que unas no pueden ser
salvadas y otras s, dada la distinta funcin que la forma cumple en esta disciplina, es decir, documentar
y dar a conocer la voluntad administrativa.
En cuanto a las formas esenciales o no esenciales, ellas se relacionarn con el criterio que se adopte
respecto de la rigidez o flexibilidad de las formas, lo que incidir en la gravedad del vicio y, por ende, en
las consecuencias de la invalidacin. La forma slo puede ser formal o no es forma. No pueden ser
clasificadas apriorsticamente las formas en esenciales o no esenciales; sern de mayor o menor
importancia segn el caso, pero formas al fin.
Finalmente, intentar una distincin entre forma y formalidad carece de valor prctico, ya que las
consecuencias jurdicas de su inobservancia son las mismas: nulidad o anulabilidad. Sin embargo,
generalmente al hablar de formalidad se hace referencia a las formas o formalidades del
procedimiento; mientras que cuando se habla de forma se refiere a la forma del acto, es decir, forma de
declaracin e instrumentacin de la voluntad administrativa.
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
A) Nocin conceptual: son las notas o cualidades del acto administrativo que surgen del derecho
positivo. La doctrina clsica argentina considera caractersticas propias del acto administrativo a la
presuncin de legitimidad y a la ejecutoriedad; una corriente ms moderna, en cambio, sostiene que
tambin constituyen caracteres del acto la estabilidad y la impugnabilidad.
B) PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
1) Concepto: La presuncin de legitimidad, tambin llamada de legalidad, de validez o de
juridicidad, consiste en suponer que el acto administrativo ha sido dictado conforme a derecho, es
decir, que su emisin responde a todas las prescripciones del orden normativo.
2) Fundamento
a) De orden formal: El fundamento de esta presuncin radica en las garantas subjetivas y
objetivas que preceden a la emanacin de los actos administrativos. En efecto, son actos que emanan
de funcionarios especialmente seleccionados que tienen la obligacin de respetar la ley; que deben
observar determinadas formas en la preparacin de la voluntad administrativa y antes de ser eficaces
estn supeditados a una serie de controles, que requieren la intervencin de distintos organismos.
ste no es el mejor fundamento para sustentar este principio, ya que muchas veces, insalvables
obstculos tornan impracticables las condiciones que esta doctrina postula para el acto administrativo.
b) De orden sustancial: La presuncin de legitimidad radica en la presuncin de validez que
acompaa a todos los actos estatales. Toda ley se considera constitucional, toda sentencia se considera
vlida y todo acto administrativo se presume legtimo, en virtud de que todos ellos constituyen una
expresin del poder soberano del Estado.

En ltima instancia, este principio aparece como necesario, porque de no existir, toda la actividad de
la administracin sera cuestionable ab initio, obstaculizando el cumplimiento del inters general.
c) De orden legal: Solo la ley es fuente de la presuncin de legitimidad. En efecto, la LNPA consagra
expresamente la presuncin de legitimidad como caracterstica del acto administrativo, cuando en la
primera parte del art. 12 dice que el acto administrativo goza de presuncin de legitimidad.
Sin embargo, la norma no precisa si esta caracterstica se aplica a todo acto administrativo: vlido,
anulable, nulo o inexistente, como s lo hace el art. 79 LPA Mendoza, que expresa: El acto
administrativo regular se presume legtimo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por
autoridad competente.
No obstante que el art. 12 omite sealar el alcance de la presuncin de legitimidad, se entiende que
ella comprende solamente al acto administrativo regular. En el marco de la LNPA, es acto administrativo
el vlido y el anulable (art. 18), no as el nulo (irregular) si el acto nulo es un acto manifiestamente
viciado no tendra sentido jurdico ni prctico presumir que ese acto es lo que manifiestamente no es
(art. 17).
3) Jurisprudencia
a) Postura tradicional: La jurisprudencia de la Corte se pronunciaba en forma amplia respecto el
principio de presuncin de legitimidad, aplicndole a todos los actos administrativos, tuvieran o no
vicios manifiestos.
Sin embargo, otro sector de la doctrina da una interpretacin diferente a esta postura, entendiendo
que a partir de ella la presuncin de legitimidad slo favorece a los actos vlidos y a los anulables, no
as a los nulos absolutos.
Fallo Los Lagos SA Ganadera c/ Gobierno Nacional

b) Postura actual: La postura tradicional comenz a debilitarse frente a algunos casos en que,
tanto la Administracin como la justicia, empezaron a admitir la no exigibilidad de los actos nulos. A ello
se suma la aparicin de la ley 19.549, cuya interpretacin sistemtica llega a la misma conclusin.
Fallo Pustelnik, Carlos Arnoldo y Otros s/ Resolucin Del Intendente Municipal s/ Recurso Contenciosoadministrativo

4) Alcance del principio

a) Subjetivo: Se hace referencia a todas aquellas personas a las cuales el acto afecta y no invocan
su ilegitimidad. A ellos les alcanza el principio de presuncin de legitimidad.
b) Objetivo: se presume legtimo dentro del marco de la LNPA slo los actos administrativos vlidos
y los anulables, no as los inexistentes o nulos. Distinto es el caso de la LPA Mendoza, que al considerar
regular al acto nulo, lo presume legtimo, excluyendo solamente de esa presuncin a los actos
inexistentes (art. 76).
5) Efectos de la presuncin de legitimidad
a) La legitimidad no necesita declaracin: El Estado no necesita declarar que su actividad es
legtima; tiene a su favor la prueba por mandato de ley.
b) Igualacin provisional de los actos vlidos y anulables: Tanto los actos vlidos como los
anulables se igualan provisionalmente al presumrselos legtimos, contndolos ltimos con una vigencia
precaria mientras no se declare su ilegitimidad.
c) Necesidad de alegar la ilegitimidad: Para desvirtuar la presuncin es necesario pedirla, sea
ante la administracin o ante la justicia. El administrado debe pedir la declaracin y mientras tanto
comportarse como si el acto fuera vlido, aunque en verdad no lo sea.
d) Necesidad de probar la ilegitimidad: La prueba puede resultar necesaria cuando la
ilegitimidad del acto dependa de situaciones de hecho que ste ha desconocido; en cambio, si la
ilegitimidad surge de la mera confrontacin con el orden jurdico positivo, parece infundado que ello
deba de alguna manera probarse, en cuyo caso la ilegitimidad slo se alega y argumenta; probndola, si
acaso, en sentido lgico-jurdico, pero no fctico.
e) Carcter iuris tantum de la presuncin: Es una presuncin legal provisional, transitoria,
calificada como presuncin iuris tantum, que puede ser desvirtuada demostrando que el acto
controvierte el orden jurdico. Es un juicio hipottico que se puede invertir acreditando que el acto tiene
ilegitimidad.

f) Exigibilidad del acto ilegtimo: El acto administrativo que se presume legtimo aparece como
un acto obligatorio, cuyos efectos vinculan antiguamente a particulares y a la propia Administracin.
6) Presuncin de legitimidad y estabilidad del acto administrativo: El acto nulo se considera
irregular y no tiene presuncin de legitimidad ni estabilidad. Slo por excepcin y en determinados
casos el acto nulo tiene estabilidad en sede administrativa y slo puede ser extinguido en sede judicial.
En efecto, el art. 17 LNPA establece que no obstante, si el acto estuviere firme y consentido y
hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y
la de los efectos an pendientes, mediante declaracin judicial de nulidad.
7) La presuncin de legitimidad y las leyes de procedimiento: Todas las leyes provinciales de
procedimientos administrativo consagran como principio la presuncin de legitimidad del acto
administrativo, si bien no todas con el mismo alcance; as la LPA Mendoza, en su art. 79, slo predican la
presuncin de legitimidad slo respecto del acto administrativo regular.
C) EJECUTIVIDAD
1) Concepto: Es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a
partir de su notificacin. La obligatoriedad es una caracterstica insoslayable del acto administrativo,
que asegura a la autoridad la disposicin exclusiva sobre la eficacia del acto como garanta de los
intereses que tutela.
Todo acto administrativo regular tiene la propiedad de ser esencialmente ejecutivo; es una cualidad
genrica inseparable del acto, con independencia de que se ejecute o no, lo cual puede depender ya de
la decisin adoptada por la misma Administracin, ya de la suspensin dispuesta por rgano
jurisdiccional.
Al acto administrativo, le es propia la obligatoriedad. Es decir, que el acto debe ser respetado por
todos como vlido mientras subsista su vigencia. La ejecutividad seala como rasgo comn y ordinario
la fuerza obligatoria, el deber de cumplirlo y su posible ejecutoriedad.
El acto, para tener ejecutividad, debe ser regular y estar notificado. El acto administrativo regular es
ejecutivo y su cumplimiento es exigible a partir de la notificacin. Exclyense los actos irregulares, es
decir los nulos absolutos o inexistentes, segn la calificacin que el ordenamiento jurdico utilice.
Ejecutividad es sinnimo de eficacia del acto. Es la regla general de los actos administrativos y
consiste en el principio de que una vez perfeccionados producen todos sus efectos, sin que se difiera su
cumplimiento.
2) Diferencias con la ejecutoriedad: Tradicionalmente se le reconoci al acto administrativo el
carcter de ejecutorio, y ello importaba dos efectos:
a) Que el acto deba cumplirse;
b) Que la Administracin tena en sus manos los instrumentos necesario para hacerlo cumplir por medio
de la coercin. En este caso, la ejecutoriedad poda ser:
1) Propia, si la administracin contaba con los medios de coercin;
2) Impropia, si deba solicitar esos medios a la justicia.
La doctrina moderna, en cambio, distingue entre ejecutividad y ejecutoriedad. El acto administrativo
que se beneficia de la presuncin de legitimidad, es de cumplimiento necesario sin necesidad de tener
que obtener ninguna sentencia declarativa previa. As se entiende pro ejecutividad del acto
administrativo, su obligatoriedad, su exigibilidad y el deber de cumplimiento que el acto implica a partir
de su notificacin.
Algunos autores hablan, al referirse a la ejecutividad, de autotutela declarativa. El acto
administrativo regular es ejecutivo, su cumplimiento es exigible a partir de su notificacin y debe ser
respetado por todos como vlido mientras subsista su vigencia.
La ejecutoriedad, en cambio, significa que la Administracin tiene otorgados por el orden jurdico, en
forma expresa o razonablemente implcita, los medios para hacerlo cumplir ella misma por la coercin;
ejecutoriedad que no se configura cuando debe recurrir a la justicia para lograr su cumplimiento.
Consecuentemente, ejecutividad y ejecutoriedad son expresiones distintas: la ejecutividad proviene
de la presuncin de validez o legitimidad del acto, mientras que la ejecutoriedad se asienta en la
ejecutividad.
Los actos ejecutorios son exigibles, pero no todos los actos exigibles son ejecutorios; por ejemplo: los
actos administrativos de registracin o constatacin.

D) EJECUTORIEDAD
1) Concepto: La ejecutoriedad significa que la administracin por s sola puede disponer la
realizacin o cumplimiento del acto, sin intervencin judicial. El ordenamiento jurdico, en ciertos casos
faculta, n forma expresa o razonablemente implcita, a la Administracin para el uso directo de su propia
coercin, sin necesidad de tener que recurrir a la justicia.
2) Carcter: Un sector de la doctrina considera que la ejecutoriedad no constituye un carcter
permanente o propio del acto administrativo, sino excepcional; dado que, al darse en aquellos casos en
que el ordenamiento jurdico la otorga a la Administracin en forma expresa o razonablemente implcita,
ella no puede suponerse a priori y su existencia debe ser demostrada en el caso concreto.
Otro sector, en cambio, lo considera esencial de la actividad administrativa, consustancial a ella,
advirtiendo que en aquellos actos en que no se manifiesta, est, sin embargo, potencialmente presente.
3) Fundamento: La diversidad de opiniones que existen respecto de este punto. No obstante, se
puede hablar de un fundamento poltico, y que reposa, en ltima instancia, en el poder del Estado y en
el mantenimiento de la legalidad objetiva que corresponde a la autoridad con funcin administrativa; y
de un fundamento jurdico que reposa en la ejecutividad del acto administrativo, la que a su vez deviene
de reconocerlo como presuntivamente legtimo.
4) Presupuestos: Para que un acto administrativo sea ejecutorio deben cumplirse ciertas
condiciones o presupuestos:
a) Que el acto se presuma legtimo y consecuentemente goce de ejecutividad;
b) Que haya sido notificado, dado que para hablar de ejecutoriedad es necesario que el destinatario del
acto resista su cumplimiento y, para que esta hiptesis se configure, aqul debe tener conocimiento
legal del acto;
c) Que su ejecucin sea posible fsica y jurdicamente, debe tratarse de actos que impongan deberes
positivos o negativos a particulares.
5) Especie: Tradicionalmente se distingua la ejecutoriedad en:
a) Propia o administrativa: Tanto la emisin como el cumplimiento del acto administrativo le
corresponden a la Administracin, quien lo lleva a cabo valindose de sus propios medios.
Se traducen, normalmente, en restricciones y limitaciones a los derechos individuales, por ej.:
sanciones de arresto, multa, decomiso, etc., que dispone la Administracin en aplicacin de las leyes de
polica y cdigos de faltas; la incautacin de bienes y maquinarias afectadas a la prestacin de un
servicio pblico, las medidas relacionadas con la proteccin del dominio pblico, etc.
b) Impropia o judicial: Si bien el acto emana de la Administracin, su cumplimiento le compete al
rgano judicial a instancias de la Administracin. La Administracin promueve ante el rgano
jurisdiccional la accin judicial pertinente, por ej.: la accin sumaria de expropiacin, la accin de
desalojo, la accin ejecutiva de apremio para el cobro de tributos, etc.
Esta distincin surge de no enfocar correctamente el tema. En efecto, si definimos la ejecutoriedad
como la posibilidad de la Administracin de disponer por s sola la realizacin o cumplimiento del acto,
sin intervencin judicial, mal podemos hablar de ejecutoriedad impropia cuando ella es, precisamente,
la negacin de la ejecutoriedad.
6) Medios jurdicos: Los medios de que se vale la Administracin son coercitivos, suponen la
coercin para obligar al administrado a que cumpla el acto o lo ejecute. Se clasifican estos medios
como:
a) Coercin directa: Cuando la Administracin puede forzar al administrado a cumplir con el acto,
mediante la amenaza de una sancin.
b) Coercin indirecta: Cuando la Administracin aplica sanciones a fin de forzar al administrado a
cumplir el acto. La sancin puede consistir no slo en un a pena, sino tambin en el establecimiento de
una relacin jurdica nueva, la extincin de una relacin jurdica preexistente o la ejecucin coactiva del
deber violado.
c) Ejecucin directa por la Administracin o por terceros: En subsidio, con cargo al
administrado remiso. A este caso, en que la Administracin tiene la atribucin de ejecutar el acto por s
misma, se la denomina ejecucin forzosa; mientras que en los dos casos anteriores estaramos en
presencia de una ejecucin espontnea, cuando el administrado ejecuta el acto ante los medios
coercitivos que influyen de manera determinante de su voluntad.

Es importante destacar que estos medios deben ajustarse en lo procesal a un procedimiento

administrativo previo y reglado y en lo sustancial al principio de legalidad. La Administracin debe estar
autorizada por una norma jurdica cada vez que trata de ejercer la coercin.
7) La ejecutoriedad en la ley 19.549: El art. 12 LNPA, luego de manifestar que el acto
administrativo goza de presuncin de legitimidad, seala que su fuerza ejecutoria faculta a la
Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del
acto exigieren la intervencin judicial- ().
De la redaccin del artculo se podra inducir que la ejecutoriedad es algo consustancial al acto, con
dos nicas excepciones: cuando la ley o naturaleza del acto exigen la intervencin judicial. Sin embargo,
el principio es exactamente el inverso: habr ejecutoriedad cuando la naturaleza del acto exima de
intervencin judicial.
En efecto, la norma alude a aquellos casos en que:
a) Es factible que la Administracin ejecute el acto en lugar de hacerlo el administrado (ejecucin
directa);
b) Es admisible forzar materialmente por la coercin al individuo a cumplirlo l mismo (coercin
directa).
Excluye, en cambio, acorde co el principio de que toda pena o sancin, por leve que sea, debe estar
previamente determinada por el orden jurdico, la posibilidad de aplicar sanciones al particular que no
cumple el acto, es decir, el medio que se clasifica como coercin indirecta.
A su vez, manifiesta tambin que esos medios estn limitados por las garantas constitucionales de la
propiedad y de la libertad. Es decir que, en cuanto al derecho de propiedad y en ausencia de norma
especfica, el artculo no autoriza a avanzar en forma ejecutoria sobre el derecho de propiedad, salvo el
caso de meras restricciones a ella o el retiro de bines privados que ocupan el dominio pblico.
Respecto de la garanta constitucional de la libertad y la posibilidad de la Administracin de forzar
materialmente al individuo a efectos de que cumpla el acto, la limitacin es an mayor. Cabe entender
que esa potestad est limitada exclusivamente a las fuerzas de seguridad, en aquellos casos en que el
ejercicio de la fuerza est autorizado en forma expresa o razonablemente implcita. Cuando el art. 12
hace referencia a la naturaleza del acto, alude al caso en que el acto se contrapone a derechos
individuales consagrados constitucionalmente.
8) La ejecutoriedad y las leyes de procedimientos provinciales: Algunas leyes provinciales
disponen que los actos son ejecutorios, como principio general; otras establece que la ejecutoriedad es
un carcter accidental o contingente del acto; por ltimo, tambin estn las que distinguen la
ejecutividad de la ejecutoriedad (LPA Mendoza arts. 80 y 81).
9) Suspensin o interrupcin de la ejecucin del acto administrativo
a) Concepto: El ejercicio del poder debe ir necesariamente ligado a un adecuado sistema de
garantas. Por ello, frente a la prerrogativa o privilegio que tiene la Administracin para obtener el
cumplimiento del acto por sus propios medios o ejecutarlo por s, aparece como contrapartida la
garanta otorgada al administrado de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo.
b) Clases de suspensin
1) Administrativa: Es la Administracin quien de oficio o a peticin de parte procede, mediante
resolucin fundada, a suspender la ejecucin del acto cuando se den las causales previstas por el
ordenamiento jurdico.
2) Judicial: En este caso, es el rgano judicial quien, frente a la solicitud de revisin de una decisin
impugnada, decide la suspensin de su ejecucin cuando se configuran los supuestos que exige la
aplicacin de una medida de no innovar.
3) Legislativa: Dentro de la potestad legislativa, puede el legislador disponer la suspensin de la
ejecucin de decisiones administrativas, ya sea otorgar en forma genrica efectos suspensivos al
recurso, o para situaciones especiales.
c) Alcance y contenido: Pueden arbitrarse distintos sistemas de regulacin de la suspensin de la
ejecucin de los efectos de un acto administrativo:
1) Suspensin por mandato concreto y expreso de la ley: La suspensin est determinada
claramente por la ley, no dependiendo de la voluntad, ni de la interpretacin de los rganos
administrativos ni judiciales.

2) Suspensin por mandato genrico de la ley: Este sistema es el empleado por la LNPA y por
varias leyes de procedimiento administrativo provincial (art. 83 LPA Mendoza). El ordenamiento jurdico
da a la Administracin la facultad de decidir la suspensin, sujetndose para ello a ciertas reglas
genricas que l establece y que la Administracin deber aplicar a interpretar.
d) Suspensin por decisin administrativa
1) Principio general: Como principio general los recursos que interponen los administrados contra
decisiones administrativas no suspenden su ejecucin ni efectos, salvo que una norma expresa
establezca lo contrario. Sin embargo, la Administracin puede de oficio o a pedido de parte y mediante
resolucin fundada suspender la ejecucin por razones de inters pblico, o para evitar graves
perjuicios al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
En primer lugar, cabe aclarar que si bien la norma dice que la Administracin podr suspender, ese
podr debe ser entendido como deber, desde el momento que la Administracin advierte la
existencia de la nulidad, ya que por exigencias de justicia a nadie le est permitido obtener un beneficio
de su propia torpeza.
Por otro lado, respecto del significado de parte, a los efectos de solicitar la suspensin, no se requiere
haber sido parte en la relacin en la cual se produjo el acto nulo, sino que se debe considerar suficiente
la condicin de perjudicado, tercero interesado, titular de un inters legalmente protegido.
2) Excepciones al principio general: En los casos en que una norma expresa establezca el efecto
suspensivo de un recurso, la suspensin es obligatoria para la Administracin. Ahora bien, cuando se
den las causales, la Administracin est facultada a suspender la ejecucin mediante resolucin
fundada. Esas causales son:
a) Razones de inters pblico: sta es una causal amplia que puede configurarse, por ejemplo,
cuando existiere peligro de grave trastorno del orden pblico, seguridad, moralidad o higiene pblica;
cuando la ejecucin del acto determinara la suspensin de un servicio pblico o la suspensin del uso
colectivo de un bien afectado al dominio pblico, etc., y ser evaluada por el rgano que deba tramitar
el recurso, que muchas veces no es el emisor del acto.
b) Perjuicios graves: Tradicionalmente se invoc el criterio del dao irreparable, de
interpretacin sumamente restrictiva, ya que se postulaba la inexistencia de l frente a la permanente
solvencia del Estado. La LNPA habla ahora de perjuicios graves, debindose entender que el acto debe
suspenderse cuando su cumplimiento genere mayores perjuicios que su suspensin, a juicio de la
Administracin Pblica.
c) Nulidad: Cuando se alega fundadamente una ilegitimidad corresponde hacer lugar a la
suspensin.
e) Suspensin por decisin judicial: El particular puede solicitar en forma previa, simultnea o
posterior a la interposicin de la accin, la suspensin de la ejecucin de la decisin administrativa que
lo afecta y respecto de la cual est entablando la accin procesal, suspensin que operar como una
medida de no innovar frente a la Administracin.
El tribunal decide en forma sumaria, previa vista a la demandada, si la suspensin es procedente. En
trminos generales, ya que no hay uniformidad de criterios en la materia, podemos decir que la
suspensin procede cuando prima facie la disposicin en nula, en cuyo caso o se requiere la
acreditacin del dao; o si aparece como anulable, cuando pueda producir un dao irreparable.
Respecto de la irreparabilidad del dao, como requisito exigido por algunos cdigos clsicos, la
jurisprudencia nacional ha adoptado criterios ms amplios o elsticos, exigiendo slo un dao grave.
La importancia de eliminar el concepto de dao irreparable del tema de la suspensin radica en que
para algunos tribunales no habra dao irreparable si hay posibilidad de indemnizar, con lo que se
imposibilita la suspensin aun en situaciones de verdadero perjuicio, no slo para el accionante sino
tambin para el inters pblico que resulta comprometido.
En cuanto a la contracautela, el tribunal puede exigirla o no, y en su caso fijar monto y forma. Si la
suspensin se dispuso antes de la interposicin de la accin, es decir, se solicit en forma previa, ella
caducar automticamente y de pleno derecho si la accin no se deduce en plazo.
f) Suspensin de la ejecucin en el derecho pblico provincial: en la mayor parte de las
legislaciones provinciales, la interposicin del recurso administrativo no suspende la ejecucin del acto
impugnado, pero la Administracin puede suspender los efectos del acto recurrido mediante
resolucin fundada, por las razones que en ellas se enumeran, las cuales, con diferencias de redaccin,

coinciden en general con la LNPA, a saber: razones de inters pblico, evitar perjuicios graves al
interesado, alegar fundadamente una nulidad absoluta.
Las ley de Mendoza (art. 83) agrega a la causal de dao de difcil o imposible reparacin al
recurrente, un dao proporcionalmente mayor que los perjuicios que la suspensin acarreara a la
entidad estatal.
E) ESTABILIDAD O IRREVOCABILIDAD
1) Concepto: En una primera aproximacin podemos decir que la estabilidad implica que el sujeto
que ejerce funcin administrativa no puede ni debe, bajo ciertas circunstancias, extinguir por s mismo
ciertos actos por l emitidos; lo que no impide que el acto pueda ser impugnado y eventualmente
anulado en sede judicial.
Las distintas normas de procedimiento administrativo provinciales, manifiestan esencialmente, si
bien ocn diferencias de redaccin, que el acto administrtivo regular que crea, reconoce o declarar un
derecho subjetivo no puede ser revocado en sede administrativa una vez que hasido notificado al
interesado, salvo situaciones de excepcin que ellas mismas especifican.
La estabilidad es una creacin jurisprudencial de la Corte Suprema, como una derivacin lgica que
la doctrina de los derechos adquiridos, forjada a partir del caso Carmen de Cantn, de 1936.
2) Terminologa: Distintas expresiones se han utilizado para hacer referencia a este carcter del
acto administrativo: irrevocabilidad, inmutabilidad, cosa juzgada administrativa, etc.
El trmino estabilidad es el que mejor lo define; en efecto, hablar de irrevocabilidad o inmutabilidad
resulta inapropiado, dado que el acto administrativo estable puede ser anulado por la justicia e incluso
extinguirse o modificarse en sede administrativa en ciertos casos de excepcin. Y, en cuanto a la cosa
juzgada administrativa, ella puede confundirse con la cosa juzgada judicial, cuando en verdad la nica
cosa juzgada en sentido estricto es slo la que se produce respecto de las sentencias judiciales.
Una sentencia judicial que hace cosa juzgada es inimpugnable e irrevocable, mientras que en la cosa
juzgada administrativa, nada impide su impugnabilidad y anulacin judicial o su eventual revocacin
administrativa en beneficio del administrado.
3) Evolucin jurisprudencial: La evolucin jurisprudencial tiene dos momentos: antes y despus
de 1936. La primera etapa estuvo precedida por el principio de la libre revocabilidad del acto
administrativo, sustentada fundamentalmente en lo absoluto de la prerrogativa pblica y por la
concepcin de la satisfaccin de las necesidades generales o intereses colectivos (casos Bossio c/
Nacin; Rey de Berkeley c/ Nacin).
En 1936, con el falo Cantn, Carmen de c/ Gobierno Nacional
Corte Suprema de Justicia de la Nacin
El juicio promovido por doa Elena Carman de Cantn contra el Gobierno de la Nacin para que, en su carcter
de viuda del doctor Eliseo Cantn, se le otorgue el beneficio que cree corresponderle de acuerdo con los arts. 41 y
sigtes. de la ley 4349 y 13 de la ley 4870, es decir, la pensin de $ 667.30 mn.; juicio venido en tercera instancia
ordinaria por apelacin interpuesta por la actora contra la sentencia de la cmara federal de apelacin de la capital,
que desestim su demanda, de conformidad con lo dispuesto por el inc. 2 del art. 3 de la ley 4055.
Que, referidos a las jubilaciones y pensiones los razonamientos expuestos en los considerandos precedentes se
reafirma la conclusin favorable a la irrevocabilidad de la jubilacin del doctor Eliseo Cantn, revocada despus de
su muerte con el consiguiente menoscabo de los derechos pensionarios de su esposa; pues no se trata de
facultades discrecionales del Poder ejecutivo, ni de una gracia demandada por un particular, ni de un trmite
arbitrario en la secuela del expediente jubilatorio, ni de fondos que pertenezcan al servicio pblico general. El
doctor Cantn se present a la Caja nacional de jubilaciones y pensiones civiles, en los trminos y con los recaudos
que precepta la ley 4349 y sus reglamentaciones; las oficinas pblicas de contralor y fiscalizacin produjeron los
informes pertinentes; el directorio de la Caja declar la procedencia de la jubilacin ordinaria, formulando cargos,
que el interesado acept y el Poder ejecutivo aprob la resolucin de la Caja (v. considerando 1), desde cuyo
momento el derecho reclamado al amparo de la ley qued establecido, cierto y ejecutoriado, por lo cual el doctor
Cantn goz de su sueldo de retiro hasta el da de su muerte. "Es as irrevocable la concesin de una jubilacin o
pensin aunque ella contuviera errores suficientes para causar su nulidad, en cuyo caso la administracin o las
entidades autrquicas deben perseguir su anulacin por la va jurisdiccional, no pudiendo -"per se"- revocar. Slo
pueden corregir errores aritmticos o materiales, mas no conceptos"

4) Requisitos
a) Que sea acto administrativo regular: Entendido el acto administrativo como aquella declaracin
unilateral efectuada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales
en forma directa; es decir, en forma restringida.

Esto no significa que los contratos y los reglamentos carezcan de estabilidad, sino que se rigen por
distintos principios, en el primer caso por los de la responsabilidad contractual y en el segundo por el de
irretroactividad de las normas.
El acto regular no implica necesariamente acto perfecto, sino presumiblemente vlido, y, por lo
tanto, estable e inextinguible en sede administrativa. En la LNPA se considera regular tanto el acto
vlido como el anulable. En consecuencia, no estn amparados por la estabilidad los actos
absolutamente nulos y los inexistentes.
Para la LPA Mendoza (art. 75), en cambio, se considera regular aun el acto administrativo que
adolece de un vicio grave (nulo), excluyendo del amparo de la estabilidad, solamente a aquel que
adolece de vicios groseros, es decir, el acto administrativo inexistente.
b) Que de l hayan nacido derechos subjetivos: El acto que reconoce un inters legtimo, un
inters simple o crea deberes no es estable. Debe tratarse de derechos subjetivos, nacidos de
disposiciones legales o reglamentarias; es decir, conductas predeterminadas por una norma y debidas
por la Administracin en situacin de exclusividad a un sujeto determinado.
El concepto de derecho subjetivo sera el lmite de la potestad administrativa revocatoria. El derecho
subjetivo fue una creacin de los romanistas modernos. Se lo conecta con la nocin de derechos
adquiridos!, porque son los incorporados irrevocablemente al patrimonio de adquirente,
diferencindolos de las simples expectativas o simples esperanzas.
El derecho subjetivo es el derecho de poder exigir algo del Estado, o de poder hacer algo frente a l.
Por ltimo, el derecho pblico individual es un poder jurdico sobre el ejercicio del poder pblico, que,
una vez establecido, es irrevocable. Surge de la relacin del particular con el Estado.
La estabilidad funciona en favor, y no en contra, del administrado; en la medida en que por error se
le haya reconocido un derecho menor que el que deba corresponderle, el acto podr ser revocado y
reconocerle el mejor derecho a aqul.
c) Que sea notificado al interesado: Este requisito se formul en el pasado de muy diversas
maneras. As, se hablaba de acto firme, acto definitivo, acto ejecutorio, acto firme y consentido,
acto que cause estado, etc., queriendo significar en ltima instancia que el acto hubiera sido
notificado al interesado. Es decir, se requiere que el acto se perfeccione tcnicamente con la
notificacin y produzca consecuentemente efectos jurdicos.
d) Que no haya ley que autorice su revocacin: Una ley puede vlidamente modificar el status
creado al amparo del acto administrativo. Debe tratarse de una ley (en sentido formal) de orden pblico
y que expresamente autorice la revocacin y, por analoga con la expropiacin, se deber indemnizar al
particular.
5) Excepciones a la revocabilidad del acto nulo: El art. 17 LNPA consagra la revocabilidad del
acto nulo, no obstante lo cual, agrega que si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado
derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y la de los efectos
an pendientes mediante declaracin judicial de nulidad.
Dos son los puntos a aclarar respecto de la redaccin de este artculo: en primer lugar, que se trate
de derechos subjetivos que se estn cumpliendo, anteriormente, con trminos ciertamente equvocos,
el artculo hablaba de prestaciones en vas de cumplimiento, entendindose que la norma pone como
nica condicin que el acto haya sido ejecutado o haya comenzado a ejecutarse; y en segundo lugar al
manifestar que debe tratarse de un acto firme y consentido.
Respecto de este ltimo requisito, se dice que el acto es firme cuando, notificado, se venci el
plazo legal para impugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido cuando antes de vencer
ese trmino se lo cumple o el interesado presenta un escrito en el cual declara su aceptacin. Otros
autores sostienen que no tiene coherencia introducirlo para la estabilidad de los actos irregulares. Basta
a su criterio que el acto est notificado al interesado.
La LPA Mendoza, establece que el acto administrativo regular que crea, reconoce o declara un
derecho subjetivo, no puede ser revocado en sede administrativa una vez que ha sido notificado al
interesado.
6) Excepciones a la estabilidad del acto administrativo regular
a) Segn la LNPA: El art. 18 establece varias excepciones a la regla de estabilidad del acto
administrativo regular:

1) Connivencia dolosa: La norma requiere que el interesado hubiere conocido el vicio. Cabe
entender que no basta el mero conocimiento, sino que se requiere especficamente connivencia dolosa
entre el funcionario y el particular, con relacin a la emisin del acto de cuya revocacin se trata. Se
requiere una conducta carente de buena fe en el particular, que advirti el vicio y no lo comunic a la
Administracin.
2) Revocacin en favor del interesado: Seala el artculo que la revocacin, modificacin o
sustitucin del acto favorezca al interesado, pero con una condicin limitativa: sin causar perjuicio a
terceos. No debe tratarse de cualquier perjuicio, sino que exceda el marco de lo tolerable.
3) Revocacin de actos precarios: Ciertos actos confieren derechos que en forma expresa o
implcita se otorgan a ttulo precario. Esta precariedad hace procedente la revocacin, la que de todos
modos no puede ser intempestiva o arbitraria.
4) Razones de oportunidad, mrito o conveniencia: Para revocar un acto estable, amparado en
este supuesto excepcional, la norma requiere que se indemnice al administrado de los perjuicios que la
revocacin le cause.
b) Segn la LPA Mendoza: El art. 97 establece: El principio de la irrevocabilidad no es aplicable:
a) cuando se trate de extinguir o alterar el acto en beneficio del interesado.
b) cuando se revoque por razones de oportunidad un permiso de uso del dominio pblico, o un
derecho que ha sido otorgado expresa y vlidamente a titulo precario.
F) IMPUGNABILIDAD EL ACTO ADMINSTRATIVO:
Si se le reconoce al acto administrativo presuncin de legitimidad, exigibilidad e incluso
ejecutoriedad en algunos casos, esas potestades veden ir acompaadas de los medios para que el
individuo pueda cuestionar eficazmente la validez o el mrito del acto que lo perjudica. La
impugnabilidad integra la garanta del debido proceso que consagra el art. 18 CN, la posibilidad de
defensa frente a actos que lesionan la persona o los derechos del administrado.
La impugnacin puede ser administrativa, por medio de los recursos, reclamaciones y denuncias que
prevn y regulan las leyes de procedimiento administrativo; o judicial, por las acciones y recursos
propios del proceso administrativo.
A su vez, respecto del alcance de la revisin, la impugnabilidad administrativa procede tanto por
razones de legitimidad, comprendiendo no slo el control del ejercicio de las facultades regladas, sino
tambin de los lmites de las facultades discrecionales.
G) CONDICIN DE INSTRUMENTO PBLICO: Hay quienes sostienen que, como consecuencia de
la presuncin de legitimidad del acto administrativo, el instrumento probatorio de los actos
administrativos es un instrumento pblico. La instrumentalidad pblica del acto certifica su
otorgamiento, pero no implica la legitimidad del contenido del acto.
Para otros autores, en cambio, no existe relacin entre presuncin de legitimidad del acto e
instrumentalidad pblica de l, instrumentalidad que a su vez es muy discutible. Tal carcter no surge
del Cdigo Civil, y aun admitindolo, su efecto es el de hacer plena fe del otorgamiento y fecha del
instrumento, pero no de su contenido.
TEORA DE LA INVALIDEZ
A) Consideraciones generales: El acto administrativo debe satisfacer todos los requisitos relativos
al objeto competencia, voluntad y forma y producirse con arreglo a las normas que regulan el
procedimiento administrativo.
Consecuentemente, los vicios son aquellas fallas o defectos con que el ato aparece en el mundo del
derecho. A su vez, esos vicios o irregularidades afectan al acto en la medida o magnitud del requisito
concretamente violado. Ahora bien, la teora de la invalidez administrativa debe explicar cules son las
consecuencias jurdicas que habrn de asignarse a esos vicios o defectos.
La gravedad de las consecuencias se mide por la lesin que produce el acto administrativo en los
intereses de los afectados y en el orden pblico y jurdico estatal, dando lugar a distintas categoras de
consecuencias jurdicas aplicables a los actos segn el vicio de que adolezcan.
B) Distintas clasificaciones existentes en el derecho argentino: Estas clasificaciones pueden
agruparse en dos tesis: una que llama de la triparticin (LPA Mendoza) y otra de la biparticin
(LNPA). Por la primera, la invalidez del acto jurdico responde a tres supuestos: inexistencia, nulidad y
anulabilidad; mientras que para la segunda hay dos categoras de nulidad: absoluta o relativa y actos
nulos o anulables.

Sin embargo, para algunos autores la denominacin bajo la cual se agrupan las consecuencias que se
derivan de un vicio no es esencial; lo verdaderamente importante es determinar cules son esas
consecuencias.
C) Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
1) Postura hasta 1941: La jurisprudencia de esta postura fue construida en base a las
disposiciones del art. 1037 del Cdigo Civil, es decir, que la teora de la invalidez administrativa se
construye por las disposiciones del C.C., es una creacin de los jueces, o sea, una creacin
jurisprudencial, ya que en esos aos (1941) la nica herramienta que tena el juez para resolver era el
C.C.
2) Postura del fallo Los Lagos SA Ganadera c/ Gobierno Nacional: En esta caso se plante
la nulidad de un decreto del Poder Ejecutivo que declaraba caducas unas ventas efectuadas por el
Estado a los antecesores del actor en el dominio. En ese juicio el procurador fiscal plante la excepcin
de prescripcin, fundada en los arts. 4023 y 4030 del Cdigo Civil.
La Corte estim esencial determinar cul era la naturaleza o tipo de invalidez que afectaba el acto
administrativo que dispona la caducidad de esas ventas. Consagra as una doctrina fundamental para
distinguir la nulidad absoluta de la nulidad relativa, particularizando sus consecuencias:
a) Aplicacin analgica, no subsidiaria, de las reglas del Cdigo Civil (art. 1037 y ss.) a las nulidades
administrativas, con las diferencias lgicas impuestas por la naturaleza de la actividad administrativa.
b) En el derecho administrativo existen causas generales de invalidez, que corresponden al tipo de
nulidad absoluta, aun cuando su declaracin slo puedan pedirla los interesados.
c) en el derecho civil la nulidad absoluta puede y debe ser declarada de oficio por el juez, aun sin
peticin de parte, cuando el vicio aparece manifiesto en el acto; al contrario, en el supuesto de actos
anulables, cuando se requiere una investigacin de hecho, en la medida en que la nulidad no es
manifiesta, es menester realizar esa investigacin previa, a los efectos de comprobar el verdadero
carcter de la nulidad. Ello no impide que una vez comprobado el carcter de la nulidad, sta sea de tal
entidad que pueda declarrsela como absoluta.
d) Los actos administrativos tienen presuncin de legitimidad, por lo que:
1) La nulidad debe ser alegada y probada en juicio, siendo necesaria la investigacin de hecho referida
precedentemente;
2) Los jueces no pueden declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo, ya que por el principio
de la divisin de poderes debe mantenerse el equilibrio entre los rganos del poder, el que
aparecera vulnerado si se le reconociera tal facultad a los jueces respecto de los actos emitidos por
el Poder Ejecutivo.
e) En derecho administrativo se reconoce la existencia de nulidades absolutas y relativas, si bien no se
aplican literalmente los preceptos del Cdigo Civil.
f) Las consecuencias de la categora de nulidad absoluta que la Corte determin son las siguientes:
1) El acto no es susceptible de saneamiento;
2) No se prescribe accin para perseguir su nulidad.
3) Postura del fallo Pustelnik, Carlos Arnoldo y Otros s/ Resolucin Del Intendente
Municipal s/ Recurso Contencioso-administrativo: En este fallo la Corte resuelve que la distincin
entre actos nulos y anulables, consagrada en el derecho civil, constituye un principio general del
derecho, no susceptible de ser aplicado o entendido de manera diversa en el derecho administrativo.
La Corte expresa, as, que la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad
aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un
concepto general del orden jurdico.
De este fallo se desprende que en derecho administrativo, al igual que en derecho civil se reconoce
la existencia de una categora de actos carentes de presuncin de validez o legitimidad (la legitimidad
aparece patente y manifiesta), son irregulares y especficamente el art. 14 LNPA los denomina nulos.
Mientras que hay otros, regulares, que aunque con vicios, ostentan una apariencia de legalidad y, por
tanto, son anulables, y no nulos.
4) Efectos de la declaracin de invalidez: Los vicios determinan una serie de consecuencias
relacionadas con la validez (y eficacia) del acto. Esas consecuencias se las puede agrupar en distintas
categoras:

1) Para Gordillo: las consecuencias son:

a)
b)
c)
d)

Si
Si
Si
Si

el
el
el
el

vicio
vicio
vicio
vicio

es
es
es
es

leve o muy leve, el acto es vlido;

grave (leve, segn la LPA), el acto es anulable,
muy grave (grave, segn la LPA), el acto es nulo;
grosero (muy grave, segn la LPA), el acto es inexistente;

2) Inexistencia: Esta categora no est contemplada expresamente en la norma positiva nacional,

aunque s lo est en otras leyes provinciales (LPA Mendoza), y ha sido admitida tanto
jurisprudencialmente como por un gran sector de la doctrina. El acto inexistente se caracteriza porque:
a) No se considera regular;
b) Carece de presuncin de legitimidad y ejecutividad;
c) Los partic no estn obl a cumplirlo y los agentes pblicos tienen el derecho y el deber de no cumplirlo
ni ejecutarlo;
d) La declaracin de inexistencia produce efectos retroactivos (ex tunc);
e) La accin para impugnarlo judicialmente es imprescriptible;
f) En sede judicial procede de oficio la declaracin de inexistencia.
3) Nulidad: Se debe diferenciar:
a) Rgimen de la LNPA: El rgimen jurdico de los actos nulos como tipo especfico de invalidez es el
siguiente:
1) Se considera irregular;
2) Slo en principio tiene presuncin de legitimidad y ejecutividad;
3) A pesar de ser irregular y en cuanto declare derechos subjetivos y haya sido notificado, los agentes
pblicos y los particulares tiene la obligacin de ejecutarlo y cumplirlo;
4) Si declara derechos subjetivos que se estn cumpliendo slo puede impugnarse judicialmente,
prescribiendo a los 10 aos la accin para impugnarlo, en tanto los ordenamientos jurdicos
provinciales no establezcan plazos distintos (el CPA Mendoza, en su art. 19, establece un plazo de 5
aos.
5) En caso de no declarar derechos subjetivos se puede disponer su nulidad en sede administrativa;
6) La declaracin de nulidad produce efectos retroactivos;
7) En sede judicial no procede de oficio la declaracin de nulidad.
b) Rgimen de la LPA Mendoza: el art. 75 establece que el acto nulo:
1)
2)
3)
4)
5)

Se considera regular;
Tiene presuncin de legitimidad y ejecutividad;
Los agentes estatales, como los particulares, tiene obligacin de cumplirlo;
En sede judicial no procede su anulacin de oficio;
Su extincin produce efectos retroactivos (ex tunc).

4) Anulabilidad: Los principios que caracterizan este tipo de invalidez estn previstos en la LNPA y
tambin en la LPA Mendoza. El acto anulable se caracteriza:
a)
b)
c)
d)

Se considera regular, tiene presuncin de legitimidad y ejecutividad;

Los agentes pblicos y los particulares tienen la obligacin de ejecutarlo y cumplirlo;
La declaracin de nulidad produce efectos slo para el futuro (ex tunc);
La accin para impugnarlo judicialmente prescribe a los 2 aos siempre que los dems
ordenamientos jurdicos provinciales no establezcan otros plazos;
e) En sede judicial no procede de oficio la declaracin de nulidad.
D) Vicios del acto
1) Nocin: El acto administrativo tiene que satisfacer todos los requisitos relativos al objeto (causa),
competencia, voluntad (finalidad, procedimiento, motivacin), forma y producirse con arreglo a las
normas que regulan el procedimiento administrativo.
As, cuando en el dictad de un acto administrativo se ha excluido o incumplido total o parcialmente
alguno de sus elementos esenciales, se dice que est viciado. En este orden de ideas, se define a los
vicios como aquellas faltas o defectos con que el acto aparece en el mundo del derecho y que, segn el
ordenamiento jurdico vigente, lesionan su validez; o tambin como el irregular cumplimiento o el
incumplimiento de algn requisito exigido por el orden jurdico para el acto administrativo.

La determinacin de estos vicios guarda estrecha relacin con la teora de la invalidez del acto
administrativo, ya que la invalidez (nulidad, anulabilidad e inexistencia) es la consecuencia jurdica de la
gravedad del vicio del acto administrativo.
2) Calificacin: Mientras que cierta doctrina y legislacin procedimental en el orden provincial
adoptan una clasificacin de los vicios del acto administrativo; la LNPA, al contario, establece un sistema
de invalidez.
La LNPA, con una concepcin bipartita, establece en el art. 14 las causales de nulidad; la norma
predetermina en la nulidad, las situaciones de hecho que infraccionan el orden jurdico e invalidan el
acto en forma absoluta e insanable. En este sentido, la categora de actos nulos es siempre excepcional
y limitada a casos determinados.
En relacin a los actos anulables, la ley no predetermina casusticamente los vicios, sino que
estatuye un principio general y abierto para que la autoridad competente en la situacin concreta
determine la gravedad de la irregularidad, omisin o vicio, siempre que stos no lleguen a impedir la
existencia de alguno de los elementos. En este ltimo supuesto, la entidad del vicio quedar atrapada
en lo previsto en el art. 14. En caso de duda, debe estatuirse que el acto administrativo es slo anulable
y que los nulos, excepcionales y limitados, se interpretan restrictivamente.
Ahora bien, conforme cierta doctrina y ordenamientos provinciales califican a los vicios del acto
administrativo teniendo en cuenta su gravedad; es decir, la magnitud de la trasgresin al orden jurdico.
Hay que advertir que, para aquellos autores que hablan de acto perfecto, la validez y la eficacia
son categoras autnomas, por lo que el vicio puede producir su efecto en relacin a ambas.
Por otro lado, la legislacin administrativa no ha podido prever ni enunciar sistemticamente todos
los vicios que pueden afectar a un acto. La autoridad administrativa puede declarar la existencia de
otros vicios, adems de los calificados legalmente; por excepcin, podr apartarse de la calificacin
legal, mediante resolucin fundada que justifique las circunstancias particulares del caso; por ello se
dice que la enumeracin legal no es taxativa ni la calificacin es rgida.
3) Clasificacin de los vicios
a) Vicios del objeto
1) Objeto prohibido: La prohibicin del objeto se toma en sentido de objeto ilcito, es decir,
jurdicamente imposible. Se comprenden aqu todos los actos constitutivos de delitos, as como tambin
todos los casos en que el objeto del acto resulta lesivo de los derechos individuales de los habitantes.
En cuanto a su calificacin legal el vicio puede ser muy grave o grosero, segn el caso.
2) Objeto violatorio de facultades regladas: Para que este tipo de vicios se configure es
necesario que existe una facultad reglada de la Administracin: una norma que haya predeterminado
concretamente lo que deba hacer el administrador. As, existiendo facultad reglada, el objeto del acto
puede:
a) Estar autorizado, pero para circunstancias de hecho diversas;
b) Ser diverso del requerido o autorizado por la ley.
El vicio en el objeto por violacin de facultades regladas puede ser calificado como muy grave o
grosero.
3) Imprecisin u oscuridad: El objeto del acto debe ser cierto. Por ello, la falta de certeza, la
imprecisin o indeterminacin, o la oscuridad vician el objeto del acto. La oscuridad debe ser insanable
o insuperable; es decir, que realizando un razonable esfuerzo de interpretacin no sea posible encontrar
el sentido del acto. La imprecisin u oscuridad insalvable vician groseramente al acto.
4) Imposibilidad de hecho: Respecto de la imposibilidad del hecho del objeto del acto, ella puede
producirse en tres supuestos:
a) Por falta de sustrato personal (sancin a una persona fallecida);
b) Por falta de sustrato material (ejecucin imposible);
c) Por falta de sustrato jurdico (revocacin de un acto ya anulado).
Normalmente el vicio en el objeto por imposibilidad de hecho es grosero, aunque en algunos casos
puede ser considerado muy grave.
5) Irrazonabilidad del objeto: La arbitrariedad tiene su anttesis en la razonabilidad. El principio de
razonabilidad tiene base en al art. 28 CN. Toda actividad del Estado, tambin la administrativa, debe ser

razonable, y lo no razonable excede lo constitucional. Lo razonable es lo justo, lo proporcionado, lo

equitativo, por oposicin a lo irrazonable, que es lo injusto o arbitrario.
Por ms que un funcionario tenga para actuar un margen de discrecionalidad, eso no significa que
pueda comportarse arbitrariamente. En el ejercicio de facultades discrecionales hay ciertos lmites
jurdicos elsticos que el funcionario no debe viola. El vicio de irrazonabilidad es considerado como muy
grave o grosero, segn el caso, y puede darse en los siguientes supuestos:
a) La contradiccin del acto: El acto explica y fundamenta una solucin en los considerandos y
adopta la contraria en la parte resolutiva; o cuando en su propio articulado enuncia decisiones o
proposiciones antitticas.
b) La falta de proporcionalidad: Entre los medios que el acto adopta y los fines que persigue la
ley. Es un vicio del objeto, sin perjuicio de que pueda tambin aparecer como vicio de la voluntad. Hay
desproporcionalidad si, por ej.: para preservar el orden durante el estado de sitio, se dispusiera la
detencin de todos sus habitantes.
c) La absurdidad del objeto: Es absurdo todo acto contrario a las reglas de la lgica o que resulta
de razonamientos falsos. Por otro lado, lo absurdo no necesariamente debe ser risible o ridculo; sino
que puede revestir una apariencia externa de seriedad y racionalidad, y no por ello, el acto deja de
estar viciado.
6) Inmoralidad del objeto: La doctrina es conteste en que la inmoralidad del objeto tambin vicia
el acto; como, por ejemplo, un acto que desconociera esencialmente la dignidad de la persona humana.
Este vicio del acto administrativo es calificado como muy grave.
b) Vicios de la competencia
1) En razn del grado: El acto puede estar viciado de incompetencia en razn del grado de dos
supuestos esenciales:
a) Competencia ilegtimamente conferida: Este problema se produce, en materia de
descentralizacin y delegacin, cuando se discute si la descentralizacin debe hacerse por ley o por
decreto. La descentralizacin debe ser autorizada legalmente, aun cuando el Poder Ejecutivo pueda
tener facultades integrativas de la ley.
Respecto de la delegacin no cabe duda de que ella es posible cuando la ley la autoriza. La
calificacin del vicio depender de la apariencia de legitimidad de la competencia delegada o
descentralizada y puede ser leve, grave e incluso grosero, segn el caso.
b) Exceso del rgano en ejercicio de una competencia legtimamente conferida: Este
supuesto se configura cuando un rgano inferior ejerce competencia propia del superior o el superior
ejerce competencia que corresponde al inferior, cuando la avocacin no es admisible. El vicio puede ser
calificado como grave o muy grave.
2) En razn de la materia: Hay incompetencia en razn de la materia cuando la Administracin
adopta decisiones que slo pueden ser tomadas por el rgano judicial; o dicta resoluciones que slo
pueden ser resueltas pro el Congreso, en cuyo caso el vicio puede ser calificado como muy grave o
grosero.
Puede ser tambin que un rgano administrativo decida respecto a materias administrativas decida
respecto a materias administrativas de otros rganos. En este caso el vicio ser grave o muy grave
segn las circunstancias.
3) En razn del territorio: Cunado se excede el mbito espacial de ejercicio legtimo de la
competencia se configura un supuesto de incompetencia en razn del territorio y el vicio ser calificado
como muy grave o grosero segn el caso.
4) En razn del tiempo: Se refiere a los casos en que un rgano tiene facultades conferidas slo
durante un periodo determinado. A efectos de determinar si el acto est o no viciado, habr de
atenderse al tipo de plazo y a la finalidad por l perseguida: teniendo en cuanta si dicho plazo es el
lmite al ejercicio de potestades administrativas, su transgresin vicia el acto; si, en cambio, el plazo es
en favor del administrado, el acto es vlido, sin perjuicio de la responsabilidad del agente. Respecto de
la calificacin del vicio, ser considerado como muy grave o grosero atendiendo a las particularidades
del caso concreto.
c) Vicios de la voluntad
1) Vicios de tipo objetivo

a) en el origen de la voluntad: La voluntad est viciada en su origen cuando procede de un

usurpador o de un funcionario de hecho.
1) Funcionario de hecho: Es el que ostenta el cargo ya sea en virtud de un nombramiento
irregular, o estando suspendido en sus funciones o cuando ya ha caducado su designacin. Se
caracteriza por estar investido de una apariencia de legitimidad, que hace que el acto dictado por l sea
considerado vlido si los administrados actuaron en connivencia.
2) Usurpador: Es el que asume la funcin sin ttulo alguno, regular o irregular. Se caracteriza por
carecer de esa apariencia de legitimidad que encontramos en el funcionario de hecho. En los actos
dictados por un usurpador la voluntad est viciada en forma grosera.
b) De la voluntad previos a la emisin del acto: Est viciada la voluntad previa a la emisin
cuando no se han respetado o cumplido los trmites y formalidades sustanciales exigidas, expresa o
implcitamente, por el ordenamiento positivo.
1) Violacin de la garanta de la defensa en juicio: Cuando o se han respetado los principios
fundamentales de la garanta de la defensa en juicio, esto es: derecho a ser odo, derecho a ofrecer y
producir prueba y derecho a una resolucin fundada no se ha preparado la voluntad en la forma prevista
por el ordenamiento jurdico. A veces la jurisprudencia ha calificado este vicio como grave y otras como
muy grave.
2) Ausencia de dictamen o trmite sustancial: cuando se omite algn trmite o consulta
sustancial exigida por ley, o se omite el dictamen jurdico en la decisin de un recurso; el acto est
viciado en la voluntad previa y el vicio es muy grave.
c) La emisin de la voluntad: Estos vicios se refieren a la produccin o formulacin de la o las
voluntades que emite el acto.
1) Actos simples dictados por rganos colegiados: la emisin de la voluntad de un rgano
colegiado exige el cumplimiento de ciertos requisitos referidos a sesin, qurum y deliberacin. La falta
de qurum o la falta de sesin vicia el acto y el vicio podr ser calificado como muy grave o grosero
segn el caso. La falta de deliberacin se considera, en cambio, vicio grave.
2) Actos complejos: La ausencia o defecto grave de una de las voluntades que concurren al acto lo
vician en su totalidad. Si en el acto hay una voluntad preponderante, los vicios que la afecten se
trasladan en un todo al acto complejo.
En la voluntad subordinada, en cambio, no se trasladan con igual fuerza al acto complejo. Si las
voluntades son iguales, el vicio de cualquiera de ellas se traslada enteramente al acto. Respecto de la
calificacin del vicio, ella habr de determinarse segn la magnitud de la violacin al orden jurdico en el
caso concreto.
3) Autorizacin: Los actos que requieren previa autorizacin, y se dictan sin ella, estn viciados en
la voluntad en la emisin del acto y el vicio es muy grave. No es admisible la confirmacin del acto
mediante una autorizacin a posteriori, dado que ello importara desvirtuar el sentido de la exigencia
legal.
4) Aprobacin: Un acto que con posterioridad a su emisin requiere la aprobacin de otra
autoridad, no produce efectos jurdicos si dicha aprobacin no se produce. Si dicho acto es ejecutado a
pesar de ello, est viciado y el vicio es calificado como muy grave.
2) Vicios de tipo subjetivo
a) Desviacin de poder: Este vicio se configura cuando el funcionario persigue con el dictado del
acto una finalidad distinta de la prevista por la ley. Si el administrador, que tiene su competencia
restringida a lo que la ley determina, se aparte de la finalidad prevista por ella, incurre en una conducta
antijurdica.
El vicio de desviacin de poder, cuya calificacin es de muy grave, ostenta una gran dificultad
probatoria, no obstante lo cual se puede acreditar por medio de prueba documental, testimonial, e
indiciaria que permita presuponer una finalidad desviada.
Tres son los supuestos de desviacin de poder:
1) Cuando el funcionario acta con una finalidad personal;
2) Cuando el funcionario acta con la finalidad de beneficiar a un tercero o grupo de terceros;
3) Cuando acta con la finalidad de beneficiar a la Administracin.

b) Arbitrariedad: En este caso, es un vicio de tipo subjetivo, ya que el administrador prescinde de

la sujecin a la ley o a la prueba, o razona falsamente, con lo cual el acto se funda en su sola voluntad,
veleidad o capricho personal.
Conviene tener presente que si bien el vicio es de tipo subjetivo, su apreciacin es objetiva; el
funcionario se aparta de lo determinado por la razn y el derecho. Su calificacin es de muy grave.
Hay arbitrariedad en la voluntad en los siguientes casos:
1) Actos que omiten decidir: el acto no resuelve puntos oportunamente propuestos por el recurrente y
comprendidos en el expediente, que adems son conducentes a la solucin del caso.
2) Decisiones que prescinden de los hechos: el acto desconoce hechos acreditados en el expediente, o
se funda en hechos o pruebas inexistentes o carece de una situacin de hecho que lo justifique.
3) Actos que prescinden de toda fundamentacin normativa seria, o incurren en error de derecho: la
falta de fundamento jurdico debe tener cierta envergadura para que invalide el acto; el requisito de
la motivacin suficiente abarca tanto a los hechos como al derecho aplicable; es ms importante la
motivacin fctica que la jurdica, ya que esta ltima es ms fcilmente suplible por el intrprete o
destinatario del acto.
En este sentido se aplican los principios elaborados por la Corte Suprema en materia de sentencia
arbitraria, en cuanto a la invalidacin de actos, en los supuestos de falta de fundamentacin
normativa seria o comisin de error de derecho.
4) Actos ilgicamente motivados: un acto fundado en razonamientos falsos, o que no tienen relacin
con los fundamentos del recurso.
c) Error: El error debe ser esencial, es decir versar sobre un aspecto importante del acto, y en virtud
de l la voluntad de la Administracin debe resultar excluida. Si reviste estas caractersticas el vicio es
muy grave, de lo contrario, puede ser leve o grave, segn las circunstancias.
En el llamado error de derecho no hay vicio en la voluntad, puesto que el administrador, aunque
errneamente, ha dictado el acto que quera dictar. En su lugar podra haber vicio de arbitrariedad en el
objeto, por dictar un acto contrario a la ley, pero no en la voluntad. La distincin es importante porque
la calificacin del vicio es diferente y, por tanto, son tambin diferentes las consecuencias que acarrea.
Si fuera vicio de error, el acto sera anulable, vicio grave; en cambio, siendo el vicio en el objeto el
acto es nulo o inexistente, vicio muy grave o grosero.
d) Dolo: La LNPA caracteriza este supuesto como aquel acto que tiene como existentes hechos o
antecedentes inexistentes o falsos. Sin embargo, pueden darse otros supuestos, adems del previsto
por la norma.
Puede haber dolo del administrado, que debe ser previo a la emisin del acto y determinante para la
adopcin de la decisin; puede haber dolo del funcionario y hasta connivencia dolosa entre funcionario
y administrado, producto de soborno o cohecho.
En general, la jurisprudencia ha considerado estos vicios como graves, salvo en el caso de
connivencia dolosa, donde la trascendencia del vicio es mucho mayor y, por tanto, su calificacin es de
muy grave.
e) Violencia o intimidacin: Puede ser que la violencia la ejerza el administrador forzando un
asentimiento expreso o implcito del acto por parte del administrado, en el caso en que tal asentimiento
sea condicin de validez del acto; o el administrado sobre el agente que ha de emitir el acto. El vicio es
tenido normalmente como grave.
f) Simulacin: La simulacin absoluta constituye un vicio muy grave de la voluntad y se da
generalmente para desvirtuar u obviar alguna norma legal. La calificacin de este vicio se justifica si
tenemos en cuenta el carcter de instrumento pblico del acto administrativo. Sera incoherente atribuir
dicho carcter al acto y simultneamente permitir la simulacin de l, sin la sancin de nulidad que
apareja calificar este vicio como muy grave.
d) Vicios de forma: Los defectos de forma normalmente determinan la anulabilidad del acto (vicios
leves o graves), porque su naturaleza es estrictamente instrumental.
1) Defectos de la declaracin
a) Forma escrita: En cuanto a los requisitos que exige la forma escrita del acto administrativo se
puede manifestar:

1) La falta de fecha puede ser subsanada por la notificacin del acto, tenindose por fecha la de su
notificacin, y en cuyo caso el acto es vlido. Sin embargo, hay casos en que la fecha es necesaria
para determinar si no se ha excedido el lmite temporal de una competencia o para determinar si se
han cumplido los requisitos de sesin y qurum de los rganos colegiados; en cuyo caso, el vicio
puede llegar a ser calificado como muy grave.
2) La falta de mencin del rgano del cual emana el acto, si no puede determinarse de ninguna manera,
constituye un vicio muy grave y hasta grosero en la forma del acto.
3) La falta de firma es un vicio grosero, ya que la firma acredita que la voluntad efectivamente ha sido
emitida en la forma que el acto indica.
b) Otras formas de instrumentacin: si la forma verbal es improcedente el vicio es considerado
como muy grave o grosero, segn el caso; al igual que si se utilizan signos no convencionales.
c) Motivacin: Por regla general la falta de motivacin o la motivacin insuficiente de acto es un
vicio muy grave que apareja su nulidad, puesto que no constituye solamente un vicio de forma sino
tambin, y principalmente, de arbitrariedad. Excepcionalmente puede sanearse su omisin en forma
ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada y razonada.
2) Vicios relativos a la forma de publicidad: El acto administrativo es aquel que produce efectos
jurdicos inmediatos, los que surgen recin a partir de que aqul sea dado a publicidad del acto afecta a
su validez, por ser la publicidad un elemento del acto mismo (forma).
El acto no produce efectos jurdicos hasta que haya sido notificado y, por tanto, no es acto
administrativo, tal y como se ha definido, como como productor de efectos jurdicos inmediatos.
E) Nulidades civiles y administrativas
1) Diferencias generales y especficas
a) Diferencias generales: Conforme a lo manifestado, habra una teora de las nulidades o de la
invalidez, que si bien se desprende de los conceptos del Cdigo Civil, es propia del derecho
administrativo. Las diferencias generales entre ambos sistemas de nulidades son:
1) Carcter de la nulidad: en el derecho civil la nulidad se concibe como una sancin por la
ausencia o alteracin de un elemento constitutivo del acto, mientras que en el derecho administrativo la
nulidad deriva fundamentalmente de la imposibilidad del acto de integrarse al ordenamiento jurdico.
Hay una violacin objetiva de principios jurdicos.
2) rganos que la declara: En derecho civil es siempre declarada por el rgano judicial, mientras
que en derecho administrativo puede serlo por rgano administrativo o judicial.
3) Carcter expreso o implcito de la regulacin: en materia civil los vicios estn en su mayor
parte expresamente contemplados en el Cdigo Civil. Tienen un carcter esttico y permanente. En
materia administrativa, en cambio, usualmente o estn explcitamente contemplados. Existe un mayor
margen de interpretacin que hace al sistema ms dinmico y mutable.
4) Fuente normativa: Las normas que determinan los vicios del acto jurdico estn enunciadas en
el Cdigo Civil y en las leyes civiles complementarias. Las fuentes de los vicios del acto administrativo,
en cambio, son mltiples y estn ms dispersas, pudiendo ser constitucionales, legales o
reglamentarias.
5) Posibilidad de alegar su propia torpeza: Mientras que en derecho privado no se puede alegar
la propia torpeza, en derecho administrativo la Administracin puede y debe hacerlo, revocando los
actos ilegtimos que haya dictado, en tanto no se haya declarado un derecho subjetivo y el acto est
notificado (estabilidad del acto administrativo).
6) Finalidad que persiguen: las nulidades civiles tienden a custodiar la voluntad de las partes,
mientras que las administrativas buscan primordialmente, restablecer la vigencia objetiva del orden
jurdico.
b) Diferencias especficas: Dada las diferencias generales esbozadas en el punto anterior; en
materia civil se distingue entre actos nulos y anulables y nulidades absolutas y relativas; distinciones
respecto de las cuales existen tambin diferencias en materia administrativa.
1) Con los actos nulos y anulables: Slo esta distincin, referida al carcter manifiesto o del vicio,
se asemeja en parte a la administrativa, asignndose segn el caso dos tipos de consecuencias
jurdicas: unas ms graves (imprescriptibilidad, inconfirmabilidad, efecto retroactivo, etc.) y otras ms
leves (prescriptibilidad, efectos para el futuro, posibilidad de sanear el vicio, etc.).

2) Con las nulidades absolutas y relativas: Respecto de esta distincin no hay una
correspondencia son las nulidades administrativas. La distincin se basa en nuestro Cdigo Civil en lo
siguiente:
a) Las nulidades absolutas pueden ser declaradas de oficio y las relativas requieren peticin de parte. El
acto administrativo, aun viciado de nulidad, no puede ser anulado de oficio en sede judicial; s en
sede administrativa, en tanto no se viole la estabilidad del acto.
b) La nulidad absoluta puede pedirla todos los que tengan inters en hacerlo o el Ministerio Pblico en
el solo inters de la ley; mientras que la relativa slo pueden alegarla aquellos en cuyo beneficio la
hayan establecido las leyes. En materia administrativa el impugnante debe tener un derecho
subjetivo o inters legtimo y la administracin siempre puede pedir la anulacin de sus propios actos
ante la justicia.
c) La nulidad absoluta no es confirmable, mientras que la relativa s. Si bien algunos actos pueden ser
saneados, este slo aspecto no es suficiente para sustentar esta distincin como categora til en
materia administrativa.
2) La invalidez en la ley 19.549: La LNPA utiliza en su redaccin las siguientes expresiones: acto
nulo, acto anulable y nulidad absoluta e insanable. En cuanto a esta calificacin de la nulidad como
absoluta, se debe entender que la norma administrativa no lo hace en el sentido o con el alcance de la
norma del Cdigo Civil, sino que a lo que ella apunta es al carcter manifiesto y evidente del vicio;
reforzando este criterio, la expresa incorporacin en su texto de la calificacin o categora de acto
regular para los actos administrativos vlidos y anulables y la de irregular para los actos administrativos
nulos.
En conclusin, a los efectos de nuestra legislacin nacional y dejando a un lado por el momento el
caso de la inexistencia, encontramos dos tipos de invalidez del acto administrativo: los actos nulos y los
anulables.
F) La inexistencia del acto administrativo: La inexistencia es una nocin conceptual que se
aplica a aquellos supuestos en que existe una conducta que no podemos llamar acto administrativo,
ni siquiera nulo. A este no acto administrativo se lo llama acto administrativo inexistente o vas de
hecho de la Administracin.
Para algunos autores, la categora del acto administrativo inexistente se subsume en la nocin de
vas de hecho, de la cual es una especie; por lo que ella es intil en derecho administrativo como
categora autnoma dentro de la teora de las nulidades.
La ley adopta una divisin bipartita de los vicios; ha tenido por suficiente el prever dos categoras de
ello (de menor o mayor gravedad), estableciendo concordantemente una clasificacin tambin bipartita
de las sanciones: nulidad y anulabilidad.
Sin embargo, otros autores estiman que a pesar de no estar prevista por la LNPA, ella es una
categora lgico-jurdica de todos modos aplicables.
Por su parte, una tercera postura, comentando la LPA Mendoza que consagra esta categora, seala
que la denominacin de actos jurdicamente inexistentes no debe llevar a confusin por su significado
semntico, sino que hay que atenerse al conjunto de consecuencias jurdicas que para tal definicin la
legislacin le asigne.
Ahora bien, a este acto inexistente que presenta caracteres externos que podran llevar a pensar
que se trata de un acto administrativo, no se le deben aplicar las consecuencias jurdicas propias de los
actos administrativos, sino que corresponde tratarlo como un no-acto administrativo; con las
consecuencias sealadas anteriormente.
En cuanto a los ejemplos de acto administrativo inexistente se menciona, entre otros, los casos de
actos que emanan de un usurpador, o actos en los cuales el rgano no ha tenido la voluntad evidente
de producir un efecto jurdico; o actos en que el rgano acta con evidente y grosera incompetencia,
etc.
Por ltimo, al efectuarse una crtica a la teora del acto inexistente como categora de invalidez, no
est de acuerdo con la posibilidad de que la va de hecho administrativa pueda derivarse de la
irregularidad que ostentan ciertos actos administrativos que constituyen su base, es decir, no del
comportamiento material sino del acto administrativo que se ejecuta.
Esto es porque, si se est ante uno de los casos llamados de inexistencia, no hay acto
administrativo, por lo que la irregularidad que configura la va de hecho no deriva de acto administrativo
alguno y en eso radica la ilegitimidad grosera del comportamiento material.

MODIFICACIN Y EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

A) Modificacin del acto administrativo: Los actos administrativos anulables y en algunos
procedimientos administrativos provinciales los actos con vicio leve o muy leve, son susceptibles de
modificacin, la que puede ser realizada de oficio, o por peticin o impugnacin del interesado. La
modificacin tiene efectos retroactivos y se considera que el acto modificado ha carecido de vicios,
pudindose proceder por distintos medios segn el vicio o irregularidad de que se trate.
1) Convalidacin o saneamiento: La autoridad se halla frente a un acto anulable puede optar por
sanear el vicio, dando validez plena al acto; o extinguirlo, manteniendo la anterior validez por
habilitacin y dejndolo sin ninguna validez para el futuro. Si opta por sanear el vicio, la subsanacin del
defecto que portaba el acto y su correlativa validez es lo que se designa generalmente en doctrina con
el nombre de saneamiento, convalidacin o perfeccionamiento.
En la terminologa del art. 19 LNPA, el saneamiento es el gnero y la ratificacin y confirmacin sus
especies. El saneamiento es realizado por el rgano que emiti el acto o por sus superiores,
dependiendo esto de la gravedad del vicio.
2) Ratificacin: Es la confirmacin por el superior de un acto viciado porque el rgano que lo dict
era incompetente en razn del grado, siempre que sean admisibles en tal caso la avocacin y la
delegacin. Slo es admisible si la incompetencia no es muy grave y torna slo anulable al acto. La
ratificacin se asemeja a la aprobacin en que ambas son posteriores al acto.
El acto sujeto a aprobacin es un proyecto de acto, pues an no produce efectos jurdicos; el acto
necesitado de ratificacin es un acto que produce efectos jurdicos, slo que est viciado. En
consecuencia, la ratificacin mantiene los efectos ya existentes y los legitima para el futuro, mientras
que la aprobacin recin hace nacer por primera vez los efectos jurdicos del acto.
3) Confirmacin: La confirmacin es la renuncia a oponer la nulidad por quien puede invocarla. Ella
es inaplicable como medio de saneamiento en el derecho administrativo, dado que, si tenemos en
cuenta que las nulidades administrativas no slo estn dadas en inters de las partes, sino tambin en
el inters pblico, la Administracin tendra an la posibilidad de extinguir o pedir judicialmente la
extincin del acto.
Ahora bien, la LNPA, adoptando una solucin eclctica, prev la confirmacin del acto con otro
sentido que el del derecho civil: como una especie de saneamiento cuyo balance y concepto slo puede
explicarse sobre la base de una nocin residual, es decir, comprensivo de todas aquellas situaciones
que no puedan subsanarse por los medios especficos de la ratificacin y conversin.
4) Comparacin entre saneamiento, ratificacin y confirmacin: El saneamiento es la
correccin de un defecto del acto, mientras que la confirmacin implica la renuncia a oponer un vicio,
que de todos modos sigue existiendo, y la ratificacin es la aceptacin por la autoridad competente de
un acto dictado por otra en su nombre, pero que se excedi en su competencia.
La ratificacin es siempre de otro rgano; en cambio, el saneamiento puede provenir de otro rgano
o del mismo autor del acto. En el saneamiento hay una supresin del vicio, mientras que en la
ratificacin no se corrige el vicio sino que se crean condiciones para que l no sea ya oponible.
5) La conversin el acto administrativo: Este modo de modificacin consiste en el dictado de un
nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos
vlidos que contena el acto viciado, integrndolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y
clusulas afectados de invalidez.
La conversin slo procede cuando mediante ella se procura eliminar un vicio del acto originario a
travs de su transformacin en un acto distinto. Si el acto inicial no est viciado, la conversin no
procede. Los efectos de la conversin son para el futuro en la parte que implica creacin parcial de un
nuevo acto, y en la parte que implican extincin parcial del acto sern retroactivos, pues se refieren a
un acto nulo.
La doctrina recuerda como ejemplo de conversin la designacin de funcionario que deba ser hecho
por concurso pblico, sin cumplirse tal requisito. En ese caso, la designacin no es vlida como
nombramiento de funcionario regular, pero puede convertirse en una designacin como funcionario
interino, en cuyo caso adquiere validez.
B) Extincin del acto administrativo

1) Concepto y medios: Es esencial al acto administrativo la produccin de efectos jurdicos, por lo

que su extincin importa la cesacin definitiva de esos efectos. Para algunos autores se distingue entre
cesacin de efectos y extincin, en funcin de conocer o no ab initio las circunstancias que han de
producir el retiro del acto del campo jurdico.
Para otros autores esta distincin, si bien valedera desde un punto de vista fctico, carece de
trascendencia jurdica, dado que, en cualquiera de los dos casos, el acto deja de definitivamente de
producir los efectos jurdicos que tena al ser dictado. Por ello, el concepto de extincin engloba tanto la
eliminacin del acto como la cesacin de sus efectos, otorgndole la ley un rgimen jurdico nico.
La extincin es, en sntesis, la eliminacin o supresin de los efectos jurdicos del acto administrativo,
por causas normales o anormales, sea que requiera o no la emisin de un nuevo acto, sea que se trate
de actos vlidos o invlidos.
Existen dos formas caractersticas de extincin de los actos administrativos:
a) Extincin natural: el acto se consume, agotndose integralmente sus efectos; muere en forma
natural. Hay autores que han hablado, incluso, de extincin fisiolgica del acto administrativo, por
desgaste natural de sus energas. Esta forma natural de extincin se opera cuando se cumple el objeto
del acto.
b) Extincin provocada
1) Por hechos: Estos hechos pueden haberse previsto al tiempo de la emisin del acto
administrativo; como ocurre con la extincin por cumplimiento del plazo extintivo (hecho futuro y cierto)
o de una condicin resolutoria (hecho futuro e incierto); o pueden ser imprevistos (imposibilidad de
hecho sobreviniente), es decir, no queridos al momento de emisin del acto.
Tanto la extincin natural como la provocada por hechos presentan el mismo rgimen jurdico:
a) La extincin opera de pleno derecho, sin necesidad de pronunciamiento;
b) Los efectos de extincin operan para el futuro.
2) Por acto posterior: El acto administrativo se extingue mediante una declaracin de voluntad, y
no de pleno derecho. Hay extincin de un acto administrativo por otro acto, que puede provenir de los
particulares o de la misma Administracin.
a) Renuncia: El particular o administrado manifiesta expresamente su voluntad de no utilizar los
derechos que el acto administrativo le acuerda y lo notifica a la autoridad; declina un acto antes
aceptado. Slo se puede renunciar a aquellos actos otorgados en beneficio o inters privado del
administrado crendole derechos.
Los actos que crean obligaciones no son renunciables; salvo que el objeto principal del acto sea el
otorgamiento de un derecho, en cuyo caso aunque impusiera tambin una obligacin sera viable una
renuncia total; o que el acto otorgue derechos e imponga obligaciones en igual medida, hiptesis en que
se renunciarn slo los derechos. Prcticamente, la renuncia tiene aplicacin en todos aquellos actos
que para dictarse requieren el consentimiento del interesado, quien puede retirar ese consentimiento
luego de haberlo otorgado.
La renuncia extingue por s sola el acto o derecho una vez notificada expresamente, sin necesidad de
aceptacin por parte de la autoridad administrativa, y sus efectos se producen para el futuro. Sin
embargo, en ciertos supuestos se requiere que la renuncia sea aceptada o consentida por la autoridad
administrativa.
b) Rechazo: en este caso, el particular manifiesta expresamente su voluntad de no aceptar los
derechos que el acto le acuerda. No se aceptan los beneficios de un acto. El rechazo procede en los
mismos casos y en la misma forma que la renuncia, con la nica diferencia de que sus efectos son
retroactivos. Prcticamente, la posibilidad de rechazo surge cuando la Administracin dicta un acto de
los que requieren consentimiento del particular, sin haberlo pedido u obtenido previamente.
c) Revocacin: En sentido amplio, la revocacin es el acto administrativo por el cual un rgano, en
ejercicio de la funcin administrativa, deja sin efecto o extingue otro acto administrativo precedente
para satisfacer actuales exigencias de inters pblico (razones de oportunidad) o para restablecer el
imperio de la legalidad (razones de legitimidad).
Se utiliza el trmino revocacin para referirse a la extincin del acto en sede administrativa,
dejando reservado el vocablo anulacin para la extincin del acto ilegtimo dispuesta en sede judicial.
Ahora bien, la revocacin puede proceder:

1) Revocacin por ilegitimidad: Se revoca en sede administrativa un acto viciado con el objeto de
restablecer la legalidad o legitimidad agraviada. Esta ilegitimidad puede ser originaria, es decir, cuando
el acto ha nacido viciado; o sobreviniente, cuando un acto naci clido y se trona invlido, ya sea por un
cambio en el ordenamiento jurdico o por el acaecimiento de un hecho que hace desaparecer un
presupuesto jurdico del acto.
En este ltimo caso hay un hecho sobreviniente que torna el acto contrario a derecho, pero ello no
importa la imposibilidad de la produccin de sus efectos; por lo que se hace necesaria su revocacin.
No se debe confundir entre la imposibilidad por hecho sobreviniente, que provoca una
imposibilidad en la produccin de los efectos, con la ilegitimidad por hecho sobreviniente, donde el
acto si bien deja de ser vlido sigue produciendo sus efectos, razn por la cual requiere su revocacin.
En cuanto a los efectos que la revocacin produce, se debe estar a lo expuesto respecto de los efectos
de la declaracin de nulidad o anulabilidad del acto.
2) Revocacin por oportunidad: El administrador es quien juzga la oportunidad, mrito o
conveniencia del acto administrativo, en atencin a los fines pblicos que persigue (juicio de valor). En
ocasiones, puede advertir que un acto administrativo es o resulta inconveniente al inters pblico y es
necesario extinguirlo, pero se encuentra con un lmite: la estabilidad del acto administrativo.
El acto administrativo regular que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo una vez que ha sido
notificado al interesado no puede ser revocado en sede administrativa. Significa esto que la
Administracin no puede por razones de oportunidad revocar un acto estable? No, siempre y cuando se
cumplan ciertos recaudos:
a) Debe haber una norma legal expresa que califique de utilidad o inters pblico el derecho que el acto
crea, reconoce o declara;
b) El administrado tiene derecho a una indemnizacin.
Este es el nico medio de extincin visto hasta el momento que da derecho a indemnizacin. El
derecho que surge del acto administrativo integra el patrimonio y goza, por tanto, de la garanta de la
inviolabilidad de la propiedad, que consagra el art. 17 CN. Esta garanta da fundamento al derecho del
administrado de ser resarcido.
Por otro lado, es posible encontrar ciertos derechos que expresamente se los otorga a ttulo precario
y que en principio son revocables en cualquier momento sin indemnizacin. Esto no significa que la
revocacin pueda ser intempestiva o arbitraria, sino que debe ser fundada y otorgar al administrado un
plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocacin.
Ahora bien, si la revocacin por oportunidad se funda en una valoracin de actos precarios distinta de
las circunstancias que dieron origen al acto, o en circunstancias existentes al momento de dictarse el
acto desconocidas por la Administracin por su culpa, sin ocultamiento del interesado; o ay una
valoracin distinta del inters pblico afectado, corresponde indemnizar al particular perjudicado,
exclusivamente por el dao emergente.
Finalmente, y a modo de sntesis, en la metodologa de la LNPA se encuentran dos supuestos de
irrevocabilidad del acto administrativo que constituyen la regla; y dos supuestos de revocabilidad que
constituyen la excepcin.
En los casos de irrevocabilidad administrativa que prev la ley, tanto de actos regulares como
irregulares, la extincin del acto slo puede operarse en sede judicial, mediante las acciones de
anulacin y lesividad.
En el supuesto de un acto regular, afectado de anulabilidad, por tener vicios y stos ser conocidos
por el interesado, la competencia para ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede
administrativa es facultativa, a diferencia de los actos nulos, en que la competencia revocatoria es
imperativa.
d) Caducidad: Es un modo de extincin del acto administrativo en razn del incumplimiento por el
interesado de las obligaciones que aqul le impone. Es una sancin administrativa que supone que el
acto que se extingue conceda fundamentalmente un derecho, creando al mismo tiempo algunos
deberes; y es el incumplimiento de alguno de stos lo que lleva a la extincin del acto.
El incumplimiento de estas obligaciones puede provocar la caducidad de la autorizacin. Son
requisitos para su procedencia:
1) El incumplimiento doloso o culposo de las obligaciones a cargo del administrado;

2) La constitucin en mora del incumplidor como recaudo previo indispensable para que la mora
adquiera relevancia jurdica, u sin el cual la sancin de caducidad no puede aplicarse.
3) Plazo vencido, la ley dispone el otorgamiento de un plazo suplementario razonable para que ste
cumpla con la obligacin; tanto el plazo principal como el suplementario tienen que haber nacido y
estar vencido. La declaracin de caducidad produce efectos para el futuro.
c) Otras formas de extincin del acto: En el mbito del proceso administrativo, no ya del
procedimiento, el demandante puede pretender la anulacin total o parcial de la resolucin
administrativa impugnada y, en su caso, el restablecimiento del derecho vulnerado. La sentencia que
acoja la accin procesal administrativa dispondr la declaracin judicial de nulidad, total o parcial, del
acto impugnado y consecuentemente la extincin del acto y la cesacin de sus efectos jurdicos.
OTRAS FORMAS DE EXPRESIN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
A) REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
1) Concepto: Se denomina reglamento a toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de la
funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma directa.
Si se analiza el concepto se observa que:
a) Es una declaracin unilateral, es decir, que nace y se perfecciona por la sola voluntad del rgano
pblico competente; sin requerir la conformidad ni el asentimiento de las personas a quienes
alcanza;
b) Se efecta en ejercicio de la funcin administrativa, an ms, la potestad reglamentaria es inherente
a la funcin administrativa y, por consiguiente, a la propia Administracin;
c) Produce efectos jurdicos generales y directos, lo que nos permite distinguirlo del acto administrativo
y destacar su carcter esencialmente normativo.
2) Naturaleza: El reglamento tiene un rgimen jurdico propio, distinto del de los actos
administrativos y de los simples actos de la Administracin, sin perjuicio de que, como lo prev el art.
104 LPA Mendoza, se les pueda aplicar supletoriamente el rgimen jurdico de los actos administrativos,
en cuanto sea compatible con su naturaleza.
3) Preparacin: El rgano competente iniciar la elaboracin del reglamento y su iniciativa ir
acompaada de los estudios e informes previos que justifiquen la legitimidad y oportunidad de la
reglamentacin.
Tambin podr someterse la iniciativa a informacin pblica, cuando su naturaleza lo justifique,
requirindose la opinin de personas fsicas o jurdicas ajenas a la Administracin, incluso las que
tengan representacin de intereses sectoriales.
A este respecto, actualmente, los marcos regulatorios de servicios pblicos consagran como requisito
previo e ineludible a la adopcin de cualquier decisin, sea sta general o particular, el mecanismo de
las llamadas audiencias pblicas.
4) Materia u objeto: Es objeto de reglamentacin la usualmente llamada materia administrativa o
reglamentaria; aquella sobre la cual es posible construir un rgimen jurdico en cuya aplicacin se
asigna a la Administracin un rol fundamental.
Respecto de la materia reglamentaria, debemos sealar que:
a) Hay materia llamada de reserva de la ley, que no admite regulacin mediante reglamento;
b) Hay cuestiones que pueden ser reguladas indistintamente por ley o reglamento y son las que
conciernen fundamentalmente a la organizacin interna de la Administracin;
c) Hay materias propias y exclusivas del reglamento, donde la ley no puede intervenir, por ej.:
reglamentos de los rganos judicial, legislativo y ejecutivo.
A manera de sntesis, entre las materias administrativas, son las tpicamente reglamentarias las que
pertenecen al mbito organizativo interno de la Administracin. Las que implican imposicin de
obligaciones o limitacin de derechos de los ciudadanos, slo han de limitarse a ser complemento de la
ley, requirindose la habilitacin especfica que en cada caso la ley haya hecho al reglamento.
5) Forma y publicacin: El reglamento no est sujeto a formalidades especiales, si bien requiere
una forma expresa de declaracin. Puede exteriorizarse de distintas formas: decreto, orden ministerial,
resolucin, etc.; teniendo en cuenta, a efectos de evitar confusiones, que el decreto, la orden o la

resolucin son formas de exteriorizacin jurdica que asumen los actos de los rganos estatales,
independientemente que sean actos generales o individuales, normativos o no.
Respecto de la publicacin, ella es imprescindible a efectos de que el reglamento tenga ejecutividad,
ya que no son obligatorios sino despus de su publicacin y desde el da que ellos determinen, o si no lo
determinan, despus de los 8 das, computados desde el siguiente al de su publicacin oficial.
La falta de publicacin o la publicacin incompleta no se subsana con la notificacin individual del
reglamento, el que resulta as viciado gravemente. La publicacin debe contener la transcripcin ntegra
y autntica del reglamento en el Boletn Oficial.
A los reglamentos internos no se los publica en el Boletn Oficial, sino que comnmente se los da a
conocer mediante su exposicin en vitrinas, murales o avisadores de la Administracin Pblica. El art.
104 RLNPA establece que los reglamentos que se refieren a la estructura orgnica de la Administracin
y las rdenes, instrucciones o circulares internas, entrarn en vigencia sin necesidad de su publicacin.
6) Impugnabilidad: La LNPA y su reglamento contemplan la impugnacin administrativa directa por
va de reclamacin, con miras a la ulterior impugnacin judicial, y la impugnacin indirecta por va de
recurso contra los actos aplicativos o particulares que de l resultan, cuando el reglamento tuvo un
comienzo de aplicacin.
A su vez, la mayor parte de los cdigos procesales provinciales prevn la accin de
inconstitucionalidad y la accin de amparo para impugnar directamente en sede judicial las normas
reglamentarias.
7) Modificacin y revocacin: El reglamento mantiene su vigencia mientras no sea derogado por
una ley posterior, por otro reglamento o por otras circunstancias, como puede ser la expiracin del plazo
en caso de un reglamento temporario. La Administracin puede revocar o modificar un reglamento en
todo momento (art. 83 RLNPA). La derogacin o revocacin puede ser: total o parcial, expresa o tcita.
8) Clases de reglamentos
a) Reglamentos subordinados o de ejecucin: Son los que emite el rgano ejecutivo en ejercicio
de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicacin y cumplimiento de
las leyes.
Por su contenido son de ejecucin, y por su sujecin a la ley se los llama tambin de subordinacin.
La existencia de una ley formal es presupuesto indispensable de este reglamento; sin embargo, cabe
aclarar que el cumplimiento de aqulla no depende en modo alguno de que ella se reglamente o no.
La facultad reglamentaria del rgano ejecutivo est consagrada en el art. 99, inc. 2 CN, la que
establece como lmite a su competencia la prohibicin de alterar el espritu de la ley con excepciones
reglamentarias.
Este reglamento tiene por objeto hacer posible y asegurar la ejecucin de la ley, por lo que no son
reglamentables las leyes que al Administracin no ejecuta. A su vez, ste slo puede ser dictado por el
rgano ejecutivo en los rdenes nacional y provincial y excepcionalmente por una entidad
descentralizada, siempre que una norma legislativa expresamente lo autorice.
b) Reglamentos autorizados o de integracin: en este tipo de reglamentos la ley establece el
principio jurdico general y deja a la Administracin la facultad de completar, interpretar e integrar ese
principio; es decir, que el rgano ejecutivo los emite en virtud de una habilitacin que le confiere
expresamente el rgano legislativo.
Algunos autores rechazan denominar a estos reglamentos delegados, dado que el rgano
legislativo no puede delegar facultades en el rgano ejecutivo. As lo manifest la Corte Suprema en los
fallos Delfino y Ca. p/ apelacin multa Prefectura Martima y Mouviel, Ral s/ desrdenes.
La Corte dijo: Ciertamente el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro
departamento dela Administracin ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o
implcitamente conferidos. () Existe una distincin fundamental entre la delegacin de poder para
hacer una ley y la de conferir cierta autoridad al P.E. o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los
pormenores y detalles necesarios para la ejecucin aqulla. Lo primero no se puede hacer, lo segundo
es admitido.
Nuestro constitucin no haca referencia alguna a este tipo de reglamentos, los que, de todos modos,
no eran constitucionalmente cuestionables, ya que integraban el ordenamiento jurdico mediante la
autorizacin legislativa. Despus de la reforma de 1994, el art. 76 expresa que se prohbe la
delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, pero la introduce mediante excepcin al seguir diciendo:

 salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su
ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca.
Aun cuando se rechazaba doctrinariamente la existencia de reglamentos delegados, con el alcance
que la delegacin importa, la Constitucin consagra ahora verdaderos supuestos de delegacin
legislativa, que requiere hacer un replanteo del tema. De todos modos, se debe tener presente que ste
ha sido y contina siendo un instituto de excepcin.
c) Reglamentos autnomos, independientes o de servicio: stos son los reglamentos internos
de la Administracin, dictados para regir su funcionamiento, que obligan a quienes de ella dependen,
sin que establezca, en principio, relacin jurdica alguna con el particular o adminstrado.
Se los llama autnomos porque su dictado no depende de ley alguna. Se manifiestan por medio de
instrucciones y circulares de cumplimiento obligatorio para los agentes subordinados a ellas, so pena de
hacerse pasible de sanciones por el incumplimiento. Como se dijo anteriormente, no se publican en el
Boletn Oficial, sino que comnmente se dan a conocer mediante su exposicin en avisadores de la
Administracin.
d) Reglamentos de necesidad y urgencia: Son aquellos que dicta el rgano ejecutivo por graves
y urgentes necesidades pblicas, regulando materia propia del rgano legislativo.
Esta modalidad reglamentaria tiene ahora rango constitucional por obra de la reforma de la
Constitucin, que la incluye entre las atribuciones del presidente de la Nacin, en el inc. 3 del art. 99,
que expresa: Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites
ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que
regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos
por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que
debern refrendarlos, con-juntamente con el jefe de gabinete de ministros.
Aun previsto constitucionalmente, este reglamento conserva su carcter excepcional. Ahora bien,
respecto de las condiciones que deben reunirse para su dictado, han sido definidas doctrinaria y
jurisprudencialmente:
1) Se mantiene como requisito la necesidad y urgencia de su dictado.
2) Se amplan aparentemente las circunstancias que impediran la sancin de la ley por parte del
Congreso, ya que la Constitucin habla de circunstancias excepcionales; las que podrn exceder las
causales que tradicionalmente se admitan referidas al receso o imposibilidad material del Congreso de
resolver la cuestin con la premura que las circunstancias exigen.
La expresin hace referencia a situaciones de hecho, que habr que apreciar en cada caso,
vinculadas con razones de necesidad y urgencia justificantes del dictado de decretos en uso de
facultades legislativas. La constitucin ha preferido utilizar el concepto de excepcionalidad en vez del
trmino emergencia, que haba sido objeto de amplios anlisis en la doctrina y jurisprudencia.
3) Respecto del trmite previsto para su dictado, la Constitucin exige acuerdo general de ministros
e intervencin del jefe de gabinete de ministros; mientras que con anterioridad, ellos podan ser
emitidos con la firma del presidente y el refrendo de uno solo de los ministros.
4) En cuanto al sometimiento del reglamento a la ratificacin del Congreso, inmediatamente despus
de su dictado, el art. 99, inc. 3, instaura un mecanismo especial: El jefe de gabinete de ministros
personalmente y dentro de los diez das someter la medida a con-sideracin de la Comisin Bicameral
Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada
Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para
su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada
con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los
alcances de la intervencin del Congreso.
Ahora bien, de la interpretacin armnica de esta norma constitucional y del art. 82 CN, que excluye
la voluntad tcita o ficta de las Cmaras, se infiere que las posiciones doctrinarias contrapuestas han
quedado superadas.
Hasta el momento, respecto del valor a asignar al posible silencio del Congreso frente a un decreto
de necesidad y urgencia, se sostuvo: la convalidacin ficta del decreto (tesis positiva), o su derogacin
(tesis negativa).

Actualmente, por imperio constitucional, el decreto producir todos sus efectos hasta el momento
que resulte derogado por una ley, o, al contrario, que una ley lo ratifique, en cuyo caso dichos efectos
continuarn producindose.
Finalmente, interesa remarcar las diferencias que existen entre un reglamento de necesidad y
urgencia y un decreto-ley. El decreto-ley no supone un estado de necesidad y urgencia, emana de un
ejecutivo de facto, y si bien existe el rgano legislativo en el orden normativo, no existe en el de la
realidad existencia. El reglamento de necesidad y urgencia, en cambio, supone un grave estado de
necesidad y urgencia, emana de un ejecutivo de iure y se emite existiendo el Congreso en ambos
rdenes.
B) Contratos de la administracin: Resulta de particular inters el anlisis de los contratos
pblicos en nuestro derecho. Desde un primer enfoque es indudable que en la relacin del Estado con
los particulares el contrato guarda una relevancia muy grande, ya que es un verdadero medio de
participacin de los administrados en la cosa pblica. Desde otra visin es tambin de importancia
considerable atento a que el contrato pblico es un medio de gestin del bien comn de la comunidad
por parte de la Administracin.
Cabe, finalmente, un tercer enfoque consistente en comprobar que constituir un verdadero canal de
participacin e integracin en la comunidad de Estados miembros del Mercosur. Esta experiencia ha
desarrollado la Unin Europea, donde se han dictado importantes directivas sobre contratos
administrativos.
Esa normativa se ha dividido, para su anlsisi, en directivas de coordinacin y de liberacin, y
han tenido por objeto un debilitamiento de las potestades legislativas nacionales locales, una progresiva
eliminacin de sistemas de preferencias o de proteccin regional, y todo ello en un marco de
favorecimiento del trfico comercial entre las naciones.
1) Consideraciones generales: Hoy nadie pone en duda la capacidad de la Administracin pblica
para contratar; es ms, resulta evidente que ste es uno de los medios ms eficaces de participacin de
los particulares en la gestin del bien comn, perseguido por el Estado. Pero han existido teoras que
negaban la posibilidad de una relacin contractual entre la Administracin y alguno de sus miembros.
Tampoco coinciden los autores y las corrientes doctrinarias en si esos contratos donde participa la
Administracin Publica son distintos, o presentan diversos caracteres, de aquellos que celebran los
particulares entre s.
De ah, entonces, que se observan algunas posturas que sostienen que no se presenta ninguna
diferencia, porque no hay posibilidad de existencia de los contratos administrativos, y otras que
consideran que s la hay y que se evidencian diferencias con los contratos del derechos privado y que es
importante su determinacin.
La primera de las tendencias es encabezada por la doctrina alemana, que sostiene que no existen
actos bilaterales sino unilaterales de la Administracin, actos administrativos, que son o no aceptados
por los particulares. Entiende que jams se podra equiparar estas aceptaciones unilaterales a una
relacin contractual porque, entre otras razones, no existe un plano de igualdad entre las partes, que es
imprescindible para poder considerar a ello un contrato.
Esta postura fue seguida por la doctrina italiana, que insiste en el carcter unilateral de la actuacin
de la Administracin y en la distinta naturaleza jurdica de las expresiones de las partes en lo que se
pretende sera un contrato. No obstante, algunos autores formulan apreciaciones que debilitan la
firmeza de la doctrina, ya que admiten la posibilidad de que a los contratos de obra y suministro que
celebra la Administracin se los podra considerar contratos y aceptar que algunos aspectos podran
estar regidos por el derecho administrativo.
Finalmente, los partidarios de las ideas monistas niegan la existencia de un derecho privado distinto
del pblico; niegan que pueda haber diferencia en el accionar de la Administracin, ya sea en el campo
privado como en el pblico.
Encabezados por la doctrina francesa, con algunas excepciones, los sostenedores de las teoras
positivas sobre la existencia de un contrato de sustancia distinta al de derecho privado, no han
coincidido en sus observaciones, y mucho menos en la determinacin exacta de la diferencia.
As es como un sector doctrinal ha puesto el acento en la necesaria participacin directa de la
Administracin en la celebracin del contrato; otro, en la presencia evidente de un fin pblico o en la
satisfaccin directa o indirecta de una necesidad pblica; a su vez, otros encuentran la pauta de
distincin en la presencia aparentemente vlida de clusulas normalmente inaceptables en el derecho

privado; mientras que hay quienes lo hacen en la existencia evidente de una situacin de subordinacin
jurdica del particular ante los fines que encarna la Administracin en la relacin contractual.
2) Diferencias con los contratos de derecho privado: Como se ha sealado, entre quienes
sostienen las teoras positivas respecto de la existencia diferenciada del contrato de derecho pblico
existen distintos criterios y pautas para destacar esa entidad propia.
a) Distintos criterios: Siguiendo el anlisis sobre este tema, se pueden caracterizar estos criterios
segn dnde hayan puesto el acento los autores pertenecientes a cada tendencia.
As, los sostenedores de un criterio subjetivo caracterizado por centrar su atencin en el hecho de la
sola presencia de la Administracin en el contrato. Sea cual fuere el contenido o la finalidad de ste, la
concurrencia de la Administracin es elemento suficiente para que el contrato sea un contrato
administrativo.
Como crtica se puede afirmar que este criterio subjetivo resulta evidentemente insuficiente para la
caracterizacin real de la diferencia que se busca. Es cierto que el contrato administrativo requiere en
todos los casos la presencia de un ente pblico entre sus partes, pero no lo es menos que hay contratos
donde, estando presente el ente pblico entre sus partes, pero no lo es menos que hay contratos donde,
estando presente el ente pblico por medio de alguno de sus agentes, el acuerdo de voluntades es
evidentemente de aquellos que se rigen por el derecho privado.
Tambin se lo ha intentado caracterizar por el denominado criterio de la jurisdiccin, que seala
como de derecho pblico a todos aquellos contratos en los cuales le compete entender a la jurisdiccin
administrativa. No interesa el origen de dicha competencia, es decir, ya sea que los jueces
administrativos conozcan porque lo dispone una ley, o porque as se pact en el contrato, o porque as
lo resuelva un tribunal debido a alguna causa.
No difiere demasiado la crtica del caso anterior. Resulta insuficiente este criterio, desde el mimo
momento en que no parece slido sostener que un contrato quedar sujeto a la jurisdiccin del derecho
pblico por simple acuerdo departes o por as decidirlo los magistrados.
El criterio formal es aquel que se ha basado exclusivamente en el hecho de la existencia o no de un
procedimiento establecido por la Administracin para su celebracin. Se critica que esta postura es
insuficiente y carece de base jurdica. Ello porque la realidad es, precisamente, inversa: es por el hecho
de ser un contrato regido por el derecho pblico que habr de ser necesario un procedimiento especfico
para su concertacin, y cabe agregar como crtica, por otra parte, que numerosas grandes empresas de
derecho privado hoy contienen normas de procedimiento de contratacin casi tan complejas como las
de los entes estatales, y no por ello entran en el campo del derecho pblico.
b) Criterio del servicio pblico: Con motivo del caso Terrier, resuelto por el Consejo de Estado
francs en 1903, se estableci una nueva corriente que atiende al objeto del contrato en lugar de los
sujetos, la jurisdiccin o su forma. El Consejo de estado determin que todo lo que concierne a la
organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos, ya sea que la Administracin Pblica acte por
autoridad o por contrato, constituye una operacin administrativa.
Si bien implica un paso muy importante porque atiende a la naturaleza propia del contrato, la crtica
no se hizo esperar, destacando que existen numerosos contratos relacionados con los servicios pblicos
que se rigen totalmente por el derecho privado. Como ejemplo de ello se mencion el arrendamiento de
barracas para alojamiento de tropas en trnsito. Y tambin se seal, como crtica, que poda ocurrir
que la relacin con un servicio pblico fuera muy lejana y el contrato fuera de todos modos
administrativo.
En conclusin el servicio pblico cuya satisfaccinse persigue con la ejecucin de un contrato, no
basta para calificar a ste como administrativo, ni su ausencia es suficiente para excluirlo de sus
cuadros. La crtica motiv que se ampliara aquella definicin, y los autores, insistiendo en atender a la
naturaleza del objeto del contrato, ampliaron el concepto aclarando que la finalidad deba comprender
un servicio pblico, pero ms que eso, deba atender a la utilidad pblica o a la utilidad social.
Algunos autores agregaron a estas posturas el requisito de hecho de que ambas partes
voluntariamente se someten a un rgimen distinto con clusulas exorbitantes al derecho privado
motivadas, precisamente, en la presencia del objeto relacionado con la prestacin de los servicios
pblicos.
c) La clusula exorbitante: El Consejo de Estado francs desarroll una doctrina que puso el
acento en la presencia de clusulas exorbitantes al derecho comn en los contratos celebrados por la
Administracin.

Estas clusulas son definidas como aquellas demostrativas del carcter de poder pblico con que
interviene la Administracin en los contratos administrativos, colocndose en una posicin de
superioridad jurdica, o invistiendo a su cocontratante frente a los terceros, de atribuciones que son
propias del poder pblico.
Esas clusulas son exorbitantes porque son inusuales en los contratos de derecho comn o porque su
inclusin sera ilcita por contrariar normas de orden pblico. No se concibe un contrato que afecte a
personas ajenas a las partes sin contradecir en forma evidente al art. 1195 del Cd. Civil, que establece
que los contratos no pueden perjudicar a terceros.
La naturaleza de estas clusulas exorbitantes al derecho comn se pueden clasificar en dos grupos:
1) Aquellas que otorgan a la Administracin derechos sobre su cocontratante de tal naturaleza que
seran nulos o ilcitos en el derecho privado;
2) Aquellas que otorgan al cocontratante particular poderes sobre otros terceros, de tal modo que sera
imposible en un contrato entre personas sujetas al derecho comn.
Para los seguidores de este criterio, la presencia o ausencia de estas clusulas determina si el
contrato es o no administrativo.
d) Criterio de Marienhoff: El autor sostiene que habr contrato administrativo en razn del objeto
del contrato, y en ese caso se caracterizar por contener clusulas exorbitantes al derecho comn (en
forma expresa o implcita), y tambin habr contrato administrativo cuando, sin serlo por su objeto,
contenga expresamente clusulas exorbitantes al derecho privado.
Para definir cules son los contratos administrativos en razn de su objeto, el autor distingue dos
supuestos:
1) Contratos administrativos de colaboracin cuando la prestacin se relaciona en forma directa e
inmediata con alguna de las funciones esenciales o especficas del Estado;
2) Contratos administrativos de atribucin cuando la prestaciones imposible que pueda ser objeto o
materia de un contrato entre particulares.
Esta conceptualizacin ha tenido reflejo en la jurisprudencia de la Cmara Contenciosoadministrativa Federal, que ha sostenido que el obrar administrativo requiere de la colaboracin
voluntaria de los particulares, y as, celebra contratos que constituyen para la moderna doctrina
administrativa una de las tcnicas de colaboracin de los administrados con la Administracin. Es por
ello que quien contrata con la administracin no es un contratista ordinario sino un colaborador que
coopera con ella.
3) Relacin de subordinacin y definicin del contrato administrativo: Las clusulas
exorbitantes al derecho privado ponen en evidencia con claridad una causa de su existencia, y es que
hay un contrato donde sus partes intervinientes no estn en un pie de igualdad.
Una de las partes, el ente pblico, goza de privilegios y potestades, aceptadas voluntariamente por el
cocontratante particular, que lo colocan en un nivel de superioridad jurdica. Esta superioridad tiene su
correlativa subordinacin en el cocontratante que es adems administrado.
Esta relacin de superioridad y subordinacin jurdicas ponen de manifiesto la clara diferencia que
existe entre os contratos privados y los pblicos. El primero se caracteriza por ser el campo de las
relaciones de subordinacin las que pondrn la nota singular y demostrativa de la presencia de la
contratacin administrativa.
Para una importante doctrina jurisprudencial de la Corte de los Estados Unidos, esa subordinacin
jurdica tiene su origen y fundamento en la diferencia de propsitos que tienen las partes del contrato
pblico. As como el contratante particular persigue un beneficio econmico, la Administracin contrata
en pos del logro de satisfacer una necesidad pblica. Este inters pblico es de tal naturaleza que
comprende tambin, en cuanto administrado, al cocontratante que ejecuta el contrato.
Siguiendo la postura, y en la conviccin de que ninguna de las caractersticas y criterios destacados
es nico y excluyente para la caracterizacin de los contratos administrativos, sino que todos aportan
una nota a tener en cuenta; se define as a los contratos administrativos como aquellos celebrados por
la Administracin Pblica con un fin pblico, circunstancia por la cual puede conferir al cocontratante
derechos y obligaciones frente a terceros, o que, en su ejecucin, pueden afectar la satisfaccin de una
necesidad pblica colectiva, razn por la cual estn sujetos a reglas de derecho pblico, exorbitantes
del derecho privado, que colocan al cocontratante de la Administracin Pblica en una situacin de
subordinacin jurdica.

Se puede decir, tambin, que son contratos administrativos, aun cuando no por su naturaleza,
aquellos que el legislador ha sometido a reglas de derecho pblico, exorbitantes del derecho privado,
que colocan al cocontratante de la Administracin Pblica en una situacin de subordinacin jurdica, a
pesar de no celebrarse con un fin pblico, ni afectar su ejecucin la satisfaccin de una necesidad
colectiva.
4) Elementos del contrato administrativo: Al igual que en los contratos civiles y comerciales, en
el contrato administrativo encontramos los mismos elementos fundamentales, que son:
a) Sujeto: Es importante sealar que, tal como acertaba parcialmente el criterio subjetivo, en el
contrato administrativo siempre una de las partes es un ente pblico. Podra no se estatal, pero siempre
ser un ente pblico actuando en ejercicio de la funcin administrativa. Por la otra parte se presentar
siempre un cocontratante particular no estatal porque, de serlo, estaramos frente a los contratos o
convenios interadministrativos.
1) Requisitos del contratante pblico: El ente pblico que ejerce la funcin administrativa y
celebra el contrato debe actuar dentro de su competencia. Ser capaz para llevar a cabo el contrato
segn lo determinen las leyes aplicables que le otorgan o no dicha competencia. Sern, entonces,
amenazas para esta capacidad jurdica todos los vicios que la ley contempla respecto de la competencia
de los rganos en el ejercicio de sus funciones.
Y, finalmente, ser regla general la incompetencia, ya que deber estarse a una interpretacin
restrictiva del texto normativo que atribuye la facultad al rgano o al ente pblico que lo habilita a llevar
adelante la contratacin.
2) Requisitos del contratante privado: Al contrario, en el caso del cocontratante privado se
tendr en cuenta s capacidad jurdica, y ella es la que determina el Cdigo Civil para las personas
fsicas, las asociaciones y las sociedades civiles, la Ley de Sociedades Comerciales para las sociedades
annimas, de responsabilidad limitada o agrupaciones de empresas, la Ley de Cooperativas si de ellas
se trata, etc. Son ellas quienes determinan si la persona particular, fsica o jurdica, es capaz para llevar
a cabo el contrato con la administracin.
La capacidad del cocontratante particular puede estar afectada por la carencia de cualquiera de los
requisitos que la ley contempla. A diferencia del caso del contratantepblico, en este terreno la regla es
la capacidad jurdica, y en caso de duda habr que estar en favor de la posibilidad de contratar que
inviste toda persona a menos que se halle inhabilitada en forma expresa. Por esta razn, el RCE detalla
un listado de las personas que no pueden contratar con el Estado, en una nmina que es de
interpretacin restrictiva.
b) Expresin del consentimiento: El consentimiento es un elemento esencial sin el cual no existe
contrato; debe acontecer esa declaracin de voluntad comn a que se refiere el art. 1137 del Cd. Civil
y ella debe producirse en forma libre.
No es bice a ello el hecho de que en muchos contratos administrativos se trate de un acatamiento a
toda una serie de condiciones prefijadas por la administracin, siempre que esa adhesin sea
voluntaria.
Un claro ejemplo de adhesin libre es el caso el particular que adquiere en el mercado financiero una
suma determinada de bonos del Estado, y un ejemplo de lo contrario es el caso de los ahorristas que
deben adquirir una serie de bonos del Estado en forma obligatoria.
En el primer caso el particular tiene la posibilidad o no de adquirir el ttulo y con ello participar del
contrato de emprstito pblico; en el segundo se carece de la libertad de contratar y se le impuso por
alguna norma.
La expresin del consentimiento por parte del ente pblico estar regida por las leyes de
Procedimiento Administrativo, de Obras Pblicas, o de Contrataciones del Estado, etc. Es all tambin
donde se encontrar el rgimen de vicios y nulidades de ese consentimiento cuando no se ajuste a las
prescripciones normativas que rigen la voluntad del ente pblico.
En cuanto a la manifestacin del consentimiento del particular cocontratante ser la ley civil o
comercial, segn la naturaleza de la persona, la que establecer los requisitos de esta manifestacin y
los vicios y nulidades de esa expresin. Cabe agregar que, en algunos casos, las normas que rigen el
contrato podrn establecer algunos requisitos al cocontratante particular por el solo hecho de contratar
con la Administracin Pblica.

Las normas del Cdigo Civil acerca de los requisitos y vicios del consentimiento son de aplicacin en
este caso al particular en su manifestacin al contratar con el ente pblico. Se trata de las normas sobre
error, dolo, violencia, etc.
c) Objeto: El objeto es la prestacin, que tambin en este caso podr consistir en una obligacin de
dar, de hacer o de no hacer. Los requisitos del objeto no varan de aquellos establecidos para los
contratos civiles y comerciales: el objeto debe ser cierto, fsica y jurdicamente posible, determinable y
lcito.
d) Causa del contrato: Es otro elemento esencial de los contratos administrativos. En este caso se
trata de la satisfaccin, de un modo directo o indirecto, de una necesidad colectiva muy concreta que,
debido a una habilitacin legal, constituye el hecho y el antecedente en que se sustenta el contrato.
La causa de un contrato e obra puede consistir en la necesidad de construir un centro de salud en
determinado barrio, admitida por la ley de presupuesto, que ha habilitado la partida para ello. Deber
entonces el contrato reflejar claramente que lo que se construye es ese centro de salud por un monto y
en un lugar determinado por ley y por el procedimiento administrativo que le sirve de antecedente.
e) La forma: El contrato adoptar la forma que determine la ley segn el caso concreto, como lo
establece el art. 8 LPA. Un ejemplo de formas diversas es el de los ttulos en que puede estar
representado un emprstito; o la exigencia de realizar por escrito los contratos de obras pblicas.
A diferencia del campo del derecho privado, en los contratos administrativos la regla es la formalidad.
La forma viene exigida por los textos normativos y constituye un medio de garantizar el correcto
funcionamiento y transparencia de la actividad contractual de la Administracin.
f) La finalidad: La finalidad como elemento del contrato adminsitrativo, consiste en el fin ltimo que
se persigue con l, esto es, el inters pblico, que no es genrico, ya que vara de uno a otro contrato
segn el fun particular a que responde cada uno, conforme a la ley.
L finalidad del contrato estar definida por la norma legal que otorg la competencia al rgano o al
ente para celebrar el contrato. De all que cualquier apartamiento de dicha finalidad exigida por la
norma colocar al contrato en el campo de la ilegalidad vicindolo en forma grave y definitiva. As como
la finalidad es un elemento esencial del acto administrativo.
g) El plazo: En el derecho comparado se detecta una tendencia a considerar el plazo como un
elemento esencial de los contratos administrativos, atendiendo a la importancia que tiene el
cumplimiento en trmino cuando se trata de la consecucin del inters pblico.
5) Perfeccionamiento del contrato: No es fcil determinar con facilidad el momento del
perfeccionamiento del contrato administrativo. ello se debe al principio de formalismo que los
caracteriza.
La doctrina distingue cuatro formas de perfeccionamiento:
a) Una manifestacin recproca de voluntad de los contratantes;
b) La notificacin de la adjudicacin, o del resultado del concurso, cuando ello as est estipulado por la
norma aplicable;
c) La formalizacin por escrito;
d) La autorizacin o aprobacin del contrato cuando ella es exigida.
Se considera que la clasificacin es criticable, ya que la manifestacin recproca de voluntad es algo
que existe de cualquier forma o no hay contrato. No es una forma de perfeccionar el contrato. Tampoco
puede perfeccionarse un contrato por su autorizacin, ya que est siempre es previa. Podra serlo en el
caso de la aprobacin, si ella fuera exigida y el contrato se hubiera firmado ad referndum, como
ocurre en numerosos casos.
Es de destacar el hecho de que, debido a su formalismo, en los contratos administrativos es difcil
encontrar el caso de los contratos reales que se perfeccionan con la entrega, a diferencia de los
consensuales. Normalmente aquel principio hace necesaria la forma escrita consensual, ya sea que sta
se produzca en un mismo acto, simultneo, o en etapas como sera el caso de primero la oferta y luego
la notificacin de la adjudicacin, como mtodo de perfeccionamiento.
6) Caracteres del contrato: En el terreno de los contratos el valor entendido que existen reglas
generales que determinan que las partes gozan de la ms entera liberta, que son iguales, que los
efectos de los contratos permanecern entre ellos sin poder afectar a terceros y que el cumplimiento de
la prestacin puede ser efectuado, en principio, por cualquier persona siempre que se ajuste a lo

pactado. Es regla que el contrato es ley para las partes y a ella deben sujetarse, no pudiendo variar las
prestaciones acordadas y, mucho menos, su modo de conclusin.
Nada de esto ocurre en el contrato administrativo. Las caractersticas ms destacadas de ellos son:
a) Formalismo: La Administracin no es libre para contratar porque no tiene libertad para elegir con
quin contrata, ni de qu forma contrata, ni puede elegir la finalidad del contrato. Todo ello le viene
impuesto por la norma legal que habilit su facultad de celebrar el acto bilateral.
La normativa le define a la Administracin el procedimiento mediante el cual deber determinar con
quin contratar. Tambin le definir con claridad qu forma deber adoptar la celebracin del acto y con
qu finalidad se realiza.
Esa normativa puede tener rango constitucional, que est presente en numerosas constituciones
provinciales, que exigen la licitacin pblica, legal como es el caso de la LOP, y reglamentario cuando es
por medio de decretos o de pliegos o de normas generales de contratacin.
b) Desigualdad jurdica: Tambin se ha sostenido la existencia de una desigualdad en la relacin
contractual administrativa originada y fundamentada en la diferencia de fines que ambas partes
persiguen. Esa desigualdad se manifiesta en las facultades exorbitantes que tiene la Administracin. En
especial se exhibe en:
1) El ius variandi es la facultad que tiene la Administracin de variar o modificar el objeto de la
prestacin del contrto en forma unilateral. Esta posibilidad tiene normalmente un lmite, pero no por
ello deja de ser una exorbitancia al rgimen privado. La regla es la mutabilidad del contrato
administrativo como uno de sus caracteres tpicos, sin perjuicio de los condicionamientos y
limitaciones que ella tenga.
2) La posibilidad de ejecucin forzada consiste en la facultad que tiene el ente pblico de hacer ejecutar
el contrato por un tercero o de hacerlo l mismo en cualquier momento.
3) Finalmente, la posibilidad de rescindir el contrato en forma unilateral en cualquier momento es otra
de las demostraciones claras de la desigualdad de las partes. Con mayor razn es ello as cuando
esta rescisin unilateral puede estar fundada no ya en el incumplimiento del contratista sino en el
inters pblico. El caso del rescate de la concesin es una de las manifestaciones concretas de esta
posibilidad.
c) Intuitu personae: Se seala tambin que como consecuencia de su carcter, la administracin
no es libre de elegir con quin contrata sino que se le imponen una serie de procedimientos y requisitos
que el contratista debe cumplir. Por esta razn, el contrato administrativo es, en principio, intutitu
personae y, por ello, intransferible.
7) Contratos interadministrativos: son aquellos contratos celebrados entre dos entes pblicos. Se
dice entes porque debe tratarse de dos sujetos con personera jurdica, con capacidad para contratar y
patrimonio propio.
Sealan los autores que pueden coexistir en la relacin jurdica entre dos entes pblicos dos clases
de fines. Una sera aquella en que ambas partes tienen el mismo fin, otra en que los fines son
contrapuestos. En el primer caso no habr contrato, sino un convenio o un acuerdo; y en el segundo s.
Algunos autores han negado que en los contratos interadministrativos exista la subordinacin jurdica
que propia del contrato administrativo. en contra de esta doctrina, otros autores entienden que el hecho
de que se trate de entes pblicos no quiere decir que no pueda presentarse el caso en que el fin de uno
de esos entes est subordinado al del otro.
Ello ocurrira en el caso en que uno de los entes tuviera en vistas slo una inversin de dinero y el
otro la satisfaccin de una necesidad pblica. Aun en los contratos interadministrativos puede
presentarse el hecho de la subordinacin jurdica en funcin de los fines perseguidos por ambos
contratantes.
Se ha puesto de manifiesto cmo en estos contratos interadministrativos se presentan
particularidades, como la inexistencia de procedimientos de seleccin previa, de depsitos de garanta,
de clusulas penales, etc.
Es importante destacar que la solucin de los conflictos que puedan suscitarse entra las partes de
estos contratos no sern de competencia jurisdiccional cuando los entes contratantes pertenezcan a la
misma esfera de poder. Ello obedece a un motivo constitucional que es el principio de divisin de
poderes, puesto que la intervencin del Poder Judicial implicara una intromisin en terrenos del
Ejecutivo de quien dependen los contratantes.

En el orden nacional tambin existe un motivo legal, que es la ley 19.983, que regula el caso de toda
reclamacin pecuniaria de cualquier naturaleza o causa entre organismos administrativos del Estado
nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autrquicas y empresas del Estado.
Igual criterio se ha seguido en algunas provincias; as, en Mendoza se ha dictado la ley 5607, de
Conflictos interadministrativos, donde se establece el obligatorio sometimiento al arbitraje del Poder
Ejecutivo.
Cabe concluir que estos contratos interadministrativos son contratos administrativos con
particularidades que les otorgan un carcter especial y que hoy, atento a la proliferacin de entes
descentralizados, tienen un amplio campo de accin.
SIMPLES ACTOS DE LA ADMINISTRACIN
1) Concepto: Se denomina simple acto de la Administracin a la declaracin interna interorgnica,
realizada en ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma
indirecta. Estos actos son la manifestacin jurdica de las relaciones interorgnicas de los diversoso
rganos de un mismo ente o persona pblica.
2) Clasificacin: Las relaciones interorgnicas que dan lugar a los actos de la Administracin, se
clasifican en distintas especies:
a)
b)
c)
d)
e)

De
De
De
De
De

colaboracin (propuestas);
conflicto (controversias de competencia);
jerarqua (instrucciones);
carcter consultivo (dictmenes);
control (visto bueno).

Tambin tenemos actividad consultiva o de colaboracin relacionada con las relaciones

interadministrativas que vinculan entre s a entidades estatales o pblicas no estatales. El art. 14 RLNPA
expresa, en este sentido, que si para sustanciar las actuaciones se necesitaren datos o informes de
terceros o de otros rganos administrativos, se los deber solicitar directamente o mediante oficio,
quedando las dependencias de la Administracin obligadas a prestar su colaboracin permanente y
recproca.
Los simples actos tienen un rgimen jurdico propio, no obstante aplicarse analgicamente el
rgimen jurdico del acto administrativo.
B) La actividad consultiva: La actividad estatal es tan amplia y compleja que los rganos estatales
que ejercen la administracin activa para poder decidir acertadamente necesitan, en la mayora de los
casos, de la colaboracin de rganos de consulta tcnicos y profesionales.
La funcin administrativa que ejercen estos rganos de consulta es preparatoria de las decisiones de
los rganos que ejercen la administracin activa y se manifiesta por medio de informes periciales,
contables, tcnicos y opiniones jurdicas denominadas genricamente dictmenes.
Los dictmenes integran la garanta del debido proceso adjetivo. La actividad administrativa
consultiva presenta ciertas caractersticas jurdicas propias:
1) El rgano consultivo no acta de oficio o espontneamiente, sino a requerimiento de un rgano
activo;
2) Las opiniones se emiten para casoso concretos, y no para casos abstractos o hipotticos;
3) El dictamen jurdico es requisito esencial previo a la emisin del acto administrativo cuando:
a) Se pudieran con l afectar derechos subjetivos o intereses legtimos;
b) En caso de conflicto de competencia;
c) Previo a la resolucin de los recursos administrativos que interpongan los administrados.
1) Dictmenes
a) Concepto: Son actos jurdicos de la Administracin emitidos por rganos competentes que
contienen informes y opiniones tcnico-jurdicas preparatorias de la voluntad administrativa. Del anlisis
del concepto se advierte:
1) Se trata de actos jurdicos de la Administracin, no de actos administrativos, con efectos mediatos,
indirectos, que constituyen declaraciones internas de juicio o de opinin;
2) Emitidos por rganos competentes, es decir, rganos a los cuales el ordenamiento jurdico en forma
expresa o razonablemente implcita ha asignado la funcin administrativa especfica de emitir
opiniones o pareceres tcnico-jurdicos;

3) Que contienen informes, mero relato y exposicin de los hechos sin valoracin axiolgica, u
opiniones, juicio que importa una apreciacin valorativa;
4) Tcnico-jurdicos, se busca la opinin especializada que puede ser tcnica, jurdica o tcnica y
jurdica;
5) Preparatorios de la voluntad administrativa, el dictamen forma parte de los trmites sustanciales
previos a la emisin de la voluntad, integran el procedimiento administrativo de conformacin de la
voluntad estatal. Los rganos consultivos no deciden, sino que se limitan a asesorar, aconsejar,
formando una declaracin de juicio u opinin que no obliga, en principio, al rgano ejecutivo
decisorio; ni extinguen o modifican una relacin de derecho con efectos respecto de terceros.
b) Caracteres: El dictamen se caracteriza por ser:
1) Preparatorio, es decir, nterior y previo a la emisin de la voluntad para facilitar su formacin;
2) Indelegable, siendo la competencia improrrogable, las excepciones debern estar establecidas
expresamente por ley;
3) Irrevocable, a menos que adolezca de graves vicios jurdicos;
4) Irrecurrible, salvo expresas excepciones.
c) Forma y contenido: La forma normal de exteriorizacin de los pareceres o dictmenes es la
escrita, aunque nada impide que puedan evacuarse oralmente. En cuanto a los requisitos de forma que
deben cumplir estos actos, adems de los comunes a toda la actividad administrativa, ellos figuran
normalmente enunciados en las normas de procedimiento administrativo y se relacionan con la
indicacin de fecha, lugar, resumen de la cuestin objeto de la consulta, opinin fundada y
conclusiones.
d) Publicidad y alcance: No se requiere publicacin ni notificacin; slo basta el conocimiento del
rgano que solicit la propuesta o dictamen, salvo los casos de preadjudicacin en el procedimiento
licitatorio.
Por otro lado, los dictmenes son pblicos para las partes y terceros con inters jurdico en el
procedimiento, por lo que no pueden, en principio, ser declarados reservados. Respecto de su alcance,
no vinculan al rgano ejecutivo decisorio; ni se extinguen o modifican una relacin de derecho con
efectos respecto de terceros.
e) Plazos para su emisin: El art. 48 RLNPA seala como plazo mximo para evacuar informes
tcnicos o dictmenes, 20 das, pudiendo ampliarse a pedido de quien deba producirlos por un tiempo
razonable, si existieren motivos atendibles. Los informes administrativos no tcnicos debern evacuarse
en el plazo mximo de 10 das.
f) Tipos: La doctrina y la legislacin han reconocido tradicionalmente tres tipos:
1) Facultativos: Son aquellos que la Administracin no est obligada a requerir, pero puede
voluntariamente solicitarlos y aceptar o no sus conclusiones.
2) Obligatorios: Los rganos activos estn obligados a requerirlos por imposicin del orden
normativo, pero no estn obligados a conformarse a ellos. Son cuasi-vinculantes, es obligatorio solicitar
el parecer, y facultativo el ser o no consecuente con l. Se ha manifestado reiteradamente que el
requerimiento y la consideracin del dictamen son elementos necesarios para la formacin de la
voluntad administrativa.
3) Vinculantes: La ley impone la obligacin al rgano activo de requerir el dictamen y tambin de
conformar su voluntad a sus conclusiones. La vinculacin es absoluta, porque obliga a actuar y resolver
en el sentido informado. Este tipo de dictmenes conforma un acto complejo de la Administracin y es,
en general, desestimado por la legislacin y la doctrina, en virtud de que excede el alcance consultivo
que naturalmente debera ostentar.
En efecto, sustituye la voluntad del rgano ejecutivo con competencia para decidir, por la del rgano
consultivo sin facultades decisorias. Por ello, los dictmenes vinculantes slo sern viables
excepcionalmente y cuando estn previstos en forma expresa.
g) Impugnabilidad: Los dictmenes, por principio general, no son impugnables por recursos
administrativos ni judiciales, aunque adolezcan de algn vicio; con excepcin del simple acto de
preadjudicacin en una licitacin. En efecto, es condicin necesaria para la interposicin de recursos
administrativos la existencia de un acto productor de efectos jurdicos inmediatos.
Los actos preparatorios de una posterior decisin son declaraciones internas que no causan perjuicio
directo al administrado, careciendo ste, consecuentemente, de inters directo de impugnacin actual.

No obstante, nada impide que se pueda impugnar el acto administrativo que omiti el dictamen o que
se dict en su consecuencia, en razn de estar viciado por algunas de las causales.
2) La propuesta: Es la decisin por la que un rgano indica o sugiere a otro que emita un acto
administrativo determinado. La propuesta condiciona al rgano que designa, porque ste no puede
introducirle modificaciones, si bien puede rechazarla obligando al rgano a realizar una nueva
propuesta. Puede surgir dentro de rganos de igual, superior o inferior jerarqua institucional.
C) Los hechos administrativos
1) Concepto: Al sealar las diferencias entre acto administrativo y hecho administrativo, se defini a
este ltimo como aquella actividad material, traducida en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas,
ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de efectos jurdicos directos o
indirectos. Caracteriza fundamentalmente al hecho administrativo el ser una exteriorizacin material, no
intelectual de la Administracin.
2) Rgimen jurdico: Los hechos administrativos tienen un rgimen jurdico propio y autnomo de
cada una de las diversas formas jurdicas de la funcin administrativa. Constituyen en s una actividad
neutra, que no es en principio legtima ni ilegtima, a menos que se trate de vas de hecho
administrativas, que comporten un obrar manifiestamente prohibido y lesivo al orden jurdico.
Estas llamadas vas de hecho constituyen una irregularidad grosera cometida por la Administracin
contra el derecho de propiedad o contra una libertad pblica, generando la ilicitud de obrar
administrativo y consecuentemente la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica.
El art. 9 LNPA, seala que la Administracin se abstendr de:
a) Comportamientos materiales que importen vas de hecho lesivas de un derecho o garanta
constitucional;
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud
de norma expresa impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose
resuelto, no hubiere sido notificado.
3) Efectos jurdicos: El hecho administrativo no impone deberes a los administrados. Ahora bien, si
el ordenamiento jurdico exige un acto previo a la actuacin administrativa, la falta de aqul hace
responsable al ente pblico y al agente ejecutante por los daos y perjuicios ocasionados. Los efectos
jurdicos del hecho administrativo se reducen a imponer responsabilidad administrativa si se ha
ocasionado un dao.
4) Impugnabilidad: Los hechos son impugnables, en sede administrativa, slo por va de
reclamaciones o denuncias; estando excluidos de la impugnacin por va de recursos. Efectuada la
reclamacin, la Administracin puede acceder o denegar expresamente lo peticionado emitiendo un
acto administrativo, o denegarla tcitamente.
En cuanto a la impugnabilidad judicial, el art. 25, inc. d, LNPA la admite por va de accin dentro del
plazo perentorio de 90 das, a partir de que los hechos fueran conocidos por el afectado. La LPA
Mendoza, en su art. 7 no admite la impugnacin judicial directa de los hechos, siendo imprescindible la
reclamacin administrativa previa a efectos de obtener una decisin impugnable.
Cuando el hecho afecta un derecho subjetivo en forma cierta e inminente, es posible su impugnacin
judicial directa, aunque no por va de accin procesal administrativa, sino mediante la accin de
amparo.