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I.2 ORAMENTOS
84.
85.
Este captulo se destina a apresentar os principais aspectos relacionados anlise dos oramentos de
obras pblicas fiscalizadas pelo TCU.
A anlise de oramentos constitui um procedimento obrigatrio em toda auditoria de obras e tem
por objetivo avaliar os seguintes aspectos:
a)
b)
c)
d)
e)
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A verificao dos aspectos acima listados busca mitigar o risco de paralisaes de obra por
insuficincia de recursos, seja devido previso oramentria insuficiente ou pela ocorrncia de
desembolsos iniciais desproporcionalmente elevados, alm de evitar a ocorrncia de pagamentos em
valores acima dos de mercado, jogo de planilha, aditivos contratuais direcionados, etc.
A seguir, sero apresentados os principais procedimentos a serem adotados pela equipe de auditoria
na anlise do oramento da obra fiscalizada.
89.
Cabe ao gestor de recursos pblicos comprovar sua boa e regular aplicao. Em outras palavras, o
nus de comprovar a boa (vantajosa, em relao ao mercado) e regular (em conformidade com a lei)
aplicao dos recursos pblicos do gestor, em conformidade com os normativos vigentes (art. 93
do Decreto-Lei 200/1967 e art. 66 do Decreto 93.872/1986) e reiterada jurisprudncia do TCU.
Assim, a equipe de auditoria, quando da execuo de uma fiscalizao de obras, deve solicitar ao
gestor que apresente documentao consistente para demonstrar que o oramento-base da licitao
(ou do contrato, se j foi firmado) cumpre os preceitos legais e atende ao princpio constitucional da
economicidade, no extrapolando os preos de mercado. Detectadas falhas nas justificativas
apresentadas, ou, ainda, inexistncia ou detalhamento insuficiente do oramento o que por si s j
constitui uma irregularidade , resta equipe avaliar se h indcios de sobrepreo na licitao ou no
contrato, valendo-se dos meios disponveis, inclusive da utilizao de avaliaes expeditas de
custos.
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92.
A Lei de Licitaes e Contratos estabelece que obras de engenharia somente devem ser licitadas se
houver projeto bsico aprovado, acompanhado de oramento detalhado, de modo a demonstrar, com
nvel de preciso adequado, o levantamento de quantidades e a definio dos mtodos construtivos
e dos servios que sero executados (art. 7, 2, II).
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As avaliaes expeditas podem ser feitas com base em custos histricos, ndices, grficos, estudos
de ordens de grandeza, correlaes ou comparao com projetos similares.
importante destacar que, mesmo no dispondo de dados detalhados, o estimador ter que avaliar
os seus custos o mais prximo possvel da realidade. Afinal, normalmente, a deciso de investir ou
no ser tomada com base no EVTEA desenvolvido a partir dessa estimativa.
Podem, por exemplo, ser utilizados ndices especficos conhecidos no mercado, a exemplo do Custo
Unitrio Bsico CUB, para avaliao expedida do custo de construo de edificaes. O CUB
nada mais do que o custo por unidade de rea construda para alguns tipos de projetos
padronizados estabelecidos pela NBR 12.721/2006. Outros exemplos de estimativas de custo so o
custo por MW de potncia instalada, no caso de usinas termoeltricas, ou a estimativa de custo de
rodovias mediante o uso de um custo mdio por Km de rodovia construda.
A grande importncia das avaliaes expeditas reside em:
a)
b)
c)
d)
no requerer muitas informaes detalhadas sobre o projeto e, por isso, o seu custo muito
menor do que o custo de elaborar um oramento completo. No obstante, a elaborao de uma
estimativa requer muita experincia do estimador, alm de conhecimento, sensibilidade e
informaes atualizadas;
98.
99.
O oramento preliminar mais detalhado do que a avaliao expedita de custos, pois pressupe o
levantamento de quantidades e requer pesquisa de preos dos principais insumos e servios. Se a
avaliao expedita geralmente utilizada no estudo de viabilidade, o oramento preliminar costuma
ser utilizado na fase de anteprojeto.
Via de regra, os oramentos preliminares so elaborados quando a execuo do projeto de
engenharia de detalhamento j foi contratada, o que propiciar a gerao de muitos dados, embora
no definitivos, para servirem de base para o oramento.
Dessa forma, estaro disponveis para o oramentista dados como os custos dos servios de
engenharia, que j foram contratados; especificaes preliminares de equipamentos de processo e
de utilidades; e listas preliminares de materiais. Tambm poder dispor de dados sobre o tipo de
fundaes e plantas arquitetnicas das edificaes.
100. Apesar do menor grau de incerteza do oramento preliminar, o oramentista ainda pode fazer uso de
levantamentos expeditos de algumas quantidades e atribuio de custos para alguns servios.
Alguns exemplos de levantamentos expeditos que podem ser utilizados em um oramento
preliminar de obra de edificao:
rea de formas (m2) = Vol. Concreto (m3) x 12;
Peso de ao (Kg) = Vol. Concreto (m3) x 100;
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101. Na fase de projeto bsico ou executivo, elaborado o oramento analtico ou detalhado, com base
em composies de custos unitrios e extensa pesquisa de preos dos insumos. O referido
incerteza.
104. A funo primordial do oramento detalhado servir como parmetro para a licitao da obra, mas
tambm uma ferramenta para o controle de custos de implantao do empreendimento. Os
aditamentos contratuais devem sempre se pautar no oramento detalhado da obra, de modo a
proporcionar a necessria transparncia a essas negociaes.
105. Utilizado em conjunto com os custos reais apropriados e com o avano fsico da obra, o oramento
analtico torna possvel definir tendncias de custos, mostrando onde devem ser implementadas
aes corretivas. Ele poder servir tambm para o empreiteiro negociar contratos de fornecimento
de equipamentos e materiais e de prestao de servios.
106. A anlise de preos deve sempre ser realizada por meio da comparao dos preos unitrios
orados/contratados em relao aos preos unitrios adotados como paradigma de mercado, da
seguinte forma:
a)
b)
Custo Direto orado/contratado + BDI orado/contratado <= Custo Direto paradigma + BDI paradigma
107. Porm, h algumas diferenas na anlise de oramento de uma obra ainda em fase de licitao ou de
uma obra j contratada.
109. J no caso de oramento de obra contratada, a anlise isolada de apenas um dos componentes do
preo (custo direto ou BDI) no suficiente para imputao de sobrepreo, pois a adoo de BDI
contratual elevado pode ser compensada por custos diretos contratuais inferiores aos paradigmas e,
assim, no ensejar a imputao de sobrepreo. Contudo, deve-se tomar cuidado com aditivos de
acrscimo de novos servios, cujos preos devem ser negociados entre as partes.
110. A incidncia de BDI elevado, nesse ltimo caso, pode tornar o preo dos novos servios superiores
aos de mercado, ocasionando um tipo peculiar de jogo de planilha. Assim, oportuno fazer
proposta de determinao preventiva ao rgo/entidade auditado para que seja adotado o BDI do
oramento-base ou o BDI paradigma, no caso da incluso de novos servios mediante termo
aditivo.
111. Em regra, na anlise de preos, utiliza-se o mtodo da limitao dos preos unitrios ajustado, que
considera como dbito qualquer pagamento de servio com sobrepreo unitrio, sem quaisquer
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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112. Nos tpicos seguintes, sero apresentados os procedimentos e tcnicas atinentes anlise de preos
dos oramentos/contratos de obras pblicas fiscalizadas pelo TCU. No captulo seguinte deste
Roteiro de Auditoria, so apresentados os principais mtodos de aferio de
sobrepreo/superfaturamento.
113. A classificao por meio da curva ABC baseia-se no princpio de Pareto, tambm conhecido como
A experincia mostra que os itens
mais importantes (faixa A) respondem por cerca de 50% do valor total do oramento. J a faixa B
abrange os itens que correspondem a cerca de 30% do valor total (itens de importncia
intermediria). A faixa C contm os itens relacionados a apenas 20% do valor total orado (itens
menos importantes).
114. Deve-se elaborar uma curva ABC para o oramento-base da licitao ou para a planilha contratual,
conforme o caso, com o intuito de otimizar a verificao acerca da existncia de sobrepreo no
oramento e a definio do ponto de equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, por
exemplo.
115. Em obras em andamento ou concludas, nas quais tenha ocorrido mudana da planilha contratual
original, tambm se deve fazer uma curva ABC para o oramento atualizado do contrato, aps
eventuais aditivos, ou com as quantidades efetivamente executadas, no caso de obras acabadas sem
formalizao de aditivos. Tal curva, quando comparada curva ABC do oramento inicial, permite
identificar a ocorrncia de jogo de planilha mediante a quebra do equilbrio econmico-financeiro
do contrato em desfavor da Administrao Pblica. Tambm permite identificar o montante
atualizado do sobrepreo ou superfaturamento de um contrato.
116. Na elaborao da curva ABC, os servios devem ser ordenados de acordo com a sua participao
relativa no valor total das obras, em ordem decrescente, determinando o peso percentual do valor de
cada servio em relao ao valor do conjunto e, em seguida, o percentual acumulado desses pesos.
117. As faixas A e B refletem os itens mais importantes da curva ABC, aos quais deve ser dado
tratamento especial por parte da equipe de auditoria. A faixa C representa componentes de menor
importncia relativa, podendo receber ateno circunstancial, visto que aditivos podem aumentar
seus quantitativos e valores, alterando suas posies na curva ABC.
118. O tamanho da amostra deve ser estabelecido pela equipe de auditoria considerando o escopo e o
prazo da fiscalizao, o valor do edital/contrato e os riscos de existncia de irregularidades no
empreendimento. Em regra, a amostra de componentes selecionados deve representar, ao menos,
80% do valor total do oramento (ou contrato).
119. Em contratos com poucos componentes, possvel encontrar preos referenciais para mais de 90%
do valor total da obra. Por outro lado, em contratos com quantidade grande de itens (acima de
1.000), a amostra selecionada pode alcanar cerca de 100 itens, representando somente 50% do
valor total, pois a incluso de mais itens no acrescenta benefcio relevante.
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120. A seleo da data-base dos preos referenciais pode ocorrer de duas formas, com resultados
distintos para a anlise de preos, a saber:
a)
b)
121. Em regra, considera-se adequado adotar a data-base da proposta ou do contrato como procedimento
padro. No entanto, em contratos com perodos prolongados de execuo, os percentuais aplicveis
de reajuste podem representar pagamentos to ou mais relevantes do que os pagamentos oriundos
dos preos originais do contrato.
122. Com relao a esse assunto, no Anexo III (Questes procedimentais) do relatrio que fundamentou
o Acrdo 2.319/2009-TCU-Plenrio, consta o seguinte esclarecimento:
8) Qual o Ms de Referncia deve ser adotado (data-base) no clculo do sobrepreo?
59. Cabe lembrar que sobrepreo no dbito, e sim um potencial dbito a ser evitado por meio de
repactuao ou resciso contratual do contrato. E no caso de obra ou de etapas finalizadas, o
sobrepreo ocorreu antes do dbito.
60. A data-base para o clculo do sobrepreo ser a data-base da proposta original. Porm, para o
clculo do dbito que se deve aplicar os mesmos reajustes e atualizaes do contrato. (grifos nossos).
123. Outro aspecto importante para anlise de preos est relacionado inexistncia de preos
paradigmas para a data-base adotada como referncia. Nessas situaes, recomenda-se adotar, por
conservadorismo, as datas mais prximas posteriores da data-base para evitar contestaes.
Todavia, se a data dos preos referenciais estiver muito distante da data-base adotada como
referncia (mais de 1 ano), cabe retroagir os preos referenciais, de acordo com o ndice de reajuste
aplicvel.
124. Ao analisar os preos orados/contratados das obras pblicas, a equipe de auditoria deve selecionar
custos referenciais condizentes com a realidade de mercado, de modo a avaliar os custos dos
materiais, equipamentos e servios previstos nos projetos segundo a realidade de cada obra.
125. Na seleo de preos referenciais, a equipe de auditoria deve adotar preos paradigma de acordo
com a seguinte ordem de prioridade: (i) fontes oficiais; (ii) fontes subsidirias; (iii) fontes privadas;
e (iv) fontes alternativas. A seguir, sero apresentadas as principais fontes de preos referenciais
utilizadas nas fiscalizaes de obras pblicas realizadas pelo TCU.
126. Para a avaliao dos custos das obras executadas com recursos do oramento da Unio, a equipe de
auditoria deve buscar, preferencialmente, comparativos com referenciais de mercados constantes
dos sistemas estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentria em vigor.
127. As recentes Leis de Diretrizes Oramentrias tm estabelecido o Sinapi (Caixa) e o Sicro (DNIT)
como referncias oficiais de preos para elaborao e anlise de oramentos, tendo sido o primeiro
concebido especialmente para atender s obras de edificaes, saneamento e infraestrutura urbana, e
o segundo, precipuamente, s obras rodovirias ou quelas que contemplem servios de
pavimentao e terraplenagem em larga escala.
128. Outra inovao recente das Leis de Diretrizes Oramentrias diz respeito definio da base
geogrfica do sistema referencial de preos a ser adotado como paradigma. Prioritariamente, sero
adotadas as tabelas Sinapi e Sicro relativas ao local da obra. Subsidiariamente, podero ser adotadas
tabelas de outras localidades ou de abrangncia nacional.
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129. Na seleo dos preos referenciais no Sinapi, a equipe de auditoria deve priorizar a escolha de
composies de servios e correspondentes insumos na seguinte ordem: (i) Sinapi Referencial
(criado em decorrncia do Acrdo 1.736/2007-TCU-Plenrio) e (ii)
.
130. Quanto utilizao especfica dos preos referenciais do Sinapi, os valores pesquisados no Sinapi
so a mediana da pesquisa de preos realizada pela Caixa na regio (capitais dos estados
federativos), ou seja, 50% dos valores pesquisados esto superiores e 50% dos valores pesquisados
esto inferiores ao valor mediano apontado nas tabelas referenciais. Assim, tal valor no pode ser
considerado como sendo de cotao, mas sim, como parmetro mximo aceitvel.
131. Em muitos casos, o Sinapi e o Sicro no contemplam os servios em anlise, exigindo que a equipe
de auditoria busque informaes em outras fontes de preos para anlise do oramento de obra
pblica. Isso ocorre especialmente quando se trata de fornecimentos ou servios muito especficos.
132. Nesses casos, a equipe de auditoria pode adotar os preos referenciais provenientes de vrios
sistemas mantidos por rgos e entidades das esferas federal, estadual e municipal. Todavia, a
utilizao de diversas fontes na anlise em um nico oramento/contrato deve ser feita com
parcimnia, visto que h entre elas diversidade de critrios de apurao.
133. A seguir, so apresentados os principais sistemas referenciais que podem ser adotados nas
fiscalizaes de obras pblicas de forma suplementar aos sistemas oficiais de preos estabelecidos
pela LDO (Sinapi e Sicro):
a)
b)
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d)
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e)
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134. Diante da indisponibilidade de informaes nas fontes de preos apresentadas nos tpicos
precedentes, a equipe de auditoria pode, na anlise de preos de oramentos/contratos de obras
pblicas, adotar preos referenciais oriundos de bancos de dados ou sistemas privados.
135. A seguir, so apresentadas as principais fontes de preos referenciais privados adotados nas
fiscalizaes de obras pblicas:
TCPO - Tabelas de Composies de Preos para Oramentos;
CUB - Site com o Custo Unitrio Bsico por Estado (indicador dos custos do setor da
construo civil) e outras informaes relevantes;
Aetesp - Tabela de Topografia - Associao de Agrimensores de So Paulo;
136. A utilizao de fontes alternativas empregada quando as fontes oficiais (Sinapi e Sicro),
subsidirias (sistemas pblicos federais, estaduais e municipais) e privadas no puderem ser
adotadas como preos paradigma de mercado.
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137. Na existncia de lacunas na curva ABC, para as quais no se conseguem obter preos referenciais, a
equipe de auditoria pode adotar fontes alternativas para a obteno de preos paradigma de
mercado:
a)
b)
c)
d)
editais e contratos de obras semelhantes ou cujo objeto compreendeu a execuo dos servios
pesquisados;
mdia de preos das licitantes habilitadas; e
138. A seguir, sero detalhados os mtodos de obteno de preos paradigma a partir das fontes
alternativas mencionadas acima.
139. Basicamente, existem cinco fontes possveis, que j foram objeto de deliberaes por parte do TCU,
para a equipe de auditoria obter os custos efetivamente incorridos pelo contratado, a saber:
a)
b)
c)
d)
e)
140. No entanto, a utilizao dessas fontes de preos exige cautela por parte da equipe de auditoria. Da
leitura dos acrdos supracitados, em cada caso concreto, pode-se concluir que a equipe deve:
e)
f)
g)
ter cuidado com custos no contemplados nos documentos comprobatrios, mas efetivamente
incorridos pelo construtor, a exemplo de fretes, custos de armazenagem, guarda, manuseio,
manuteno, seguros etc.;
observar a perda existente de materiais nos processos produtivos, o que justifica que alguns
insumos sejam adquiridos em quantidades ligeiramente maiores do que as efetivamente
aplicadas na obra.
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144. Nos casos de contratos de superviso/gerenciamento de obras, enfatiza-se que recentes julgados do
TCU, a exemplo do Acrdo 2.732/2012 Plenrio, tm admitido a possibilidade de se exigir a
identidade de salrios efetivamente pagos com aqueles informados na propostas proposta da
licitao. No entanto, tal previso deve estar explcita no instrumento convocatrio.
145. Ao se deparar com um insumo ou servio cujo preo no seja contemplado pelos sistemas
referenciais de preos disponveis para consulta, a equipe de auditoria pode realizar cotaes de
preos junto a prestadores de servios/fornecedores. Tal procedimento previsto na LDO/2013 (art.
102, 2), tendo sido adotado nos Acrdos 2.333/2011 e 1.859/2004, ambos do Plenrio.
146. Entretanto, so necessrias algumas cautelas na realizao das cotaes. Recomenda-se que a
equipe de auditoria adote os seguintes procedimentos:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
buscar, sempre que possvel, a mesma marca do produto adquirida pelo construtor e cotar as
mesmas quantidades aplicadas na obra;
conforme a quantidade a ser adquirida, deve-se cotar preos no mercado varejista, no mercado
atacadista ou junto aos seus fabricantes;
obter o preo efetivo de mercado do bem, j que existe uma tendncia de se obter um preo
sta endereada de um
rgo pblico;
ter cuidado com o carter temporal da resposta, pois o preo praticado no mercado na database do contrato auditado pode ser sensivelmente diferente do preo pesquisado na data da
auditoria;
registrar, sempre que possvel, o nome do vendedor, a data e hora da cotao, o preo
coletado e as demais condies de pagamento e entrega;
deflacionar a cotao obtida por ndice que melhor reflita a variao dos preos de mercado
do item pesquisado; e
147. Somente no caso de a pesquisa de preo informal resultar em preo superior ao contratado, a equipe
de auditoria deve obter uma proposta por escrito, pois a consulta efetuada deve ser utilizada como
evidncia de auditoria para fundamentar algum suposto sobrepreo.
148. Adicionalmente, deve-se tentar obter outras cotaes por escrito e, dessa vez, endereadas ao TCU.
Isso para afastar a presuno de que os preos obtidos seriam superiores caso fossem cotados por
rgos e entidades da Administrao Pblica.
149. A equipe de auditoria pode utilizar a mdia dos preos ofertados pelos licitantes como parmetro de
mercado para itens de servio sem preos referenciais ou sem as respectivas composies de custo
unitrio. O preo mdio ofertado pode ser considerado paradigma de mercado.
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150. No entanto, esse procedimento requer que a licitao tenha sido efetivamente competitiva, capaz de
traduzir com fidelidade as condies do mercado em relao aos servios em questo. Tal
procedimento j foi adotado em diversos julgados do Tribunal, a exemplo dos Acrdos
2.013/2004, 578/2007, 702/2008, 1.551/2008 e 1.265/2011, todos do Plenrio.
151. A busca pelo preo de servios, materiais ou equipamentos em oramentos de outros editais e
contratos outra ferramenta de grande valia para a equipe de auditoria. O sumrio do Acrdo
1.551/2008-TCU-Plenrio apresenta diversas consideraes sobre a utilizao de preos de servios
de obra semelhante como preos de referncia.
152. De forma geral, devem ser tomados os seguintes cuidados para que a comparao seja vlida:
a)
adotar datas-base prximas e deflacionar os preos obtidos pelo ndice mais adequado;
c)
utilizar, sempre que possvel, a mdia das propostas dos licitantes na execuo de outra obra
semelhante, em vez do preo da melhor proposta;
b)
d)
e)
f)
g)
h)
proceder aos ajustes necessrios nos preos obtidos, a fim de excluir parcelas de servios ou
de encargos existentes em apenas um dos oramentos comparados;
certificar-se de que o edital ou contrato utilizado como base de comparao foi efetivamente
executado e concludo nos preos originais propostos, sem a ocorrncia de pleitos de
reequilbrio econmico-financeiro;
tomar cuidado com a regionalizao dos preos ou com outros fatores que possam afetar os
preos das obras;
excluir o BDI de ambas as bases e comparar apenas custo com custo;
evitar a utilizao de obras privadas como paradigma de preos para obras pbicas; e
buscar obras com objetos semelhantes.
153. Apesar de a Lei 8.666/1993 (art. 6, IX) exigir um oramento detalhado como requisito essencial
para a licitao de obras, ainda comum a constatao de descumprimento desse dispositivo legal
em fiscalizaes de obras realizadas pelo TCU em muitos rgos e entidades da Administrao
Pblica.
154. Nesse caso, a equipe de auditoria pode fazer uso de mtodos expeditos para a avaliao dos custos
da obra.
155. A jurisprudncia do TCU tem aceitado a aplicao do mtodo de avaliao expedita em
fiscalizaes de obras pblicas, a exemplo dos Acrdos 3.086/2008 e 1.289/2011, todos do
Plenrio.
156. Entretanto, esse mtodo somente se aplica quando, diante da dificuldade de obteno de custos
unitrios referenciais, pela falta de detalhamento do oramento (com previso de verbas para grande
parte dos servios contratados), no h possibilidade de analisar o oramento do contrato da obra.
Esse tipo de avaliao feita com base em custos histricos, ndices, grficos, estudos de ordens de
grandeza, correlaes ou comparao com projetos similares.
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158. Na anlise das composies de custos do oramento/contrato, a equipe de auditoria pode adotar os
seguintes procedimentos, conforme o caso:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
analisar os preos aps uma leitura geral do projeto e do oramento da obra, de forma que se
tenha uma compreenso do objeto como um todo. Esse procedimento indispensvel, pois
permite a identificao de duplicidades de servios e possibilita a compreenso do escopo do
servio cuja composio est em anlise;
ler as especificaes tcnicas e os critrios de medio e pagamento dos servios a serem
avaliados. Tal etapa fornece informaes valiosas sobre os coeficientes de consumo dos
materiais e as produtividades da mo de obra e dos equipamentos utilizados na execuo dos
servios;
avaliar o custo unitrio dos insumos utilizados na composio. Geralmente uma etapa
simples, mas pode-se defrontar com insumos cujos preos no so coletados pelos sistemas
referenciais de preos, exigindo que se busquem outras fontes de preo, inclusive por meio de
cotaes junto aos fornecedores do insumo;
verificar se todos os insumos listados so realmente necessrios para a execuo do servio,
em vista das especificaes tcnicas exigidas para sua execuo;
analisar os coeficientes de consumo dos materiais, procedimento que, em grande parte das
vezes, pode ser executado a partir de consideraes geomtricas elementares, considerando as
perdas inerentes aos materiais utilizados;
verificar os coeficientes de produtividade dos equipamentos utilizados na execuo do
servio. Para tal procedimento, pode-se valer dos seguintes mtodos, entre outros:
g.1) anlise de catlogos dos fabricantes ou fornecedores dos equipamentos;
g.4) se a obra estiver em andamento, sempre vlido aferir in loco a produtividade obtida na
execuo do servio, bem com quais so efetivamente os equipamentos que esto sendo
utilizados;
h)
g.5) nos casos de obras concludas, quando se dispe das medies de servios, dirio de
obras ou outras fontes de consulta, pode-se estimar o quantitativo mdio de servio que
foi executado entre as medies e, por via indireta, estimar a produtividade obtida no
servio;
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h.3) multiplicao dos coeficientes da mo de obra pelo quantitativo total do servio. Tal
procedimento deve ser aplicado conjuntamente em outras composies de custo
unitrio, mas permite avaliar o total de horas utilizada para cada categoria profissional
na montagem do oramento e seu confronto com alguma fonte fidedigna (dirio de
obras, folhas de pagamento acompanhadas das guias de recolhimento da previdncia
social, etc.);
i)
h.4) as medies de servios e os dirios de obra podem ser utilizados para estimar o
quantitativo de servio medido em determinado perodo, bem como o contingente de
trabalhadores alocados no referido servio, servindo de parmetro para estimativa de um
coeficiente de produtividade;
quando da ausncia de preos referenciais para determinado servio, montar a prpria
composio de preos unitrios, a partir de adaptaes nas composies do oramento
analisado ou em composies dos sistemas referenciais ou de apropriaes realizadas em
campo.
159. Aferies in loco ou apropriaes de campo so tcnicas que variam conforme a natureza,
especificao e critrio de medio dos servios cujos preos so avaliados. No Anexo VI,
apresentam-se algumas diretrizes para a execuo desses procedimentos.
160. Em determinadas situaes, a equipe de auditoria pode encontrar contratos/editais com incidncia
de percentuais elevados de encargos sociais sobre a mo de obra. Nesses casos, pode ser necessrio
o aprofundamento da anlise das verbas que compem esses encargos.
161. Na anlise dos encargos sociais, preciso definir o regime de apropriao de custos que ser
adotado para avaliao dos gastos com a mo de obra, j que existem diferenas quando os
trabalhadores tm o seu custo apropriado por hora ou por ms. Em resumo, as diferenas so as
seguintes:
a)
b)
a.3) o percentual de encargos sociais para horistas incide sobre o salrio de operrios
remunerados por horas efetivamente trabalhadas, tomadas por apontadores. As
composies de custo direto dos servios normalmente consideram no custo da mo de
obra a taxa de encargos sociais dos trabalhadores horistas (pedreiros, serventes,
carpinteiros, armadores etc.).
Apropriao dos custos por ms:
162. Ressalta-se que o valor dos encargos sociais pode sofrer grande variao de uma obra para outra.
Portanto, sua anlise deve ser feita considerando as peculiaridades de cada caso. A taxa de encargos
sociais fortemente influenciada, por exemplo, pelo prazo de execuo dos servios ou pelas
condies de mercado. Por fim, empresa que contrata trabalhadores informais incorre em custos
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163. O Quadro 2, a seguir, apresenta os encargos sociais sobre preos da mo de obra horista e
mensalista extrados do Sinapi para o Distrito Federal.
164. Tambm existe diferena entre os critrios adotados pelos diferentes sistemas referenciais. O
Quadro 3 apresenta, na sequncia, os encargos sociais para trabalhadores horistas extrados de
estudos e de outros sistemas referenciais de preos.
Quadro 2 Encargos sociais do Sinapi para o DF (horista e mensalista)
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Editora
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165. Ao se deparar com encargos sociais elevados, a equipe de auditoria deve identificar as rubricas que
esto com valores indevidos, para apurar o sobrepreo nos valores de mo de obra. Essa anlise s
pode ser realizada por meio de um detalhado estudo sobre cada uma das alquotas que compem o
percentual de encargos sociais.
166. A ttulo de exemplificao, o Anexo III deste Roteiro de Auditoria apresenta estudo atualizado da
taxa de encargos sociais aplicvel a trabalhadores horistas e mensalistas do setor da construo
civil.
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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43
BTCU ESPECIAL
167. O estabelecimento de um BDI paradigma mostra-se necessrio, pois a maioria dos sistemas
referenciais oficiais de preos, exceo do Sicro, apresenta apenas o custo direto de execuo dos
servios. Faz-se necessria a adoo de um BDI paradigma para que a anlise dos preos unitrios
possa ser efetuada.
168. A exigncia de apresentao da composio do BDI, tanto dos rgos licitantes quanto das
empresas contratadas, facilita a anlise da adequao de seus valores e parcelas. Nesse aspecto,
cabe citar a recente Smula-TCU 258/2010, a qual estabelece que o detalhamento do BDI deve
integrar tanto o oramento do projeto bsico quanto as propostas de preos ofertadas pelos
licitantes.
169. A determinao de um BDI paradigma depende da anlise de cada caso concreto, sendo a
jurisprudncia do TCU um importante balizador.
170. Com o advento do Acrdo 2.369/2011-TCU-Plenrio, o Tribunal decidiu que devem ser
observados os percentuais a seguir apresentados, para a definio de valores aceitveis de BDI para
cada tipo de obra de engenharia.
171. Para obras de linhas de transmisso de energia eltrica e de subestaes, continuam vlidos os
parmetros para taxas de BDI contidos no item 9.2 do Acrdo 325/2007-TCU-Plenrio.
Quadro 4 Percentual de BDI para Obras de Linhas de Transmisso de Energia e Subestaes
(Acrdo 325/2007-TCU-Plenrio)
DESCRIO
Garantia
Risco
Despesas Financeiras
Administrao Central
Lucro
Tributos:
COFINS
PIS
ISS
CMPF
Total
MNIMO
0,11
3,83
6,03
MXIMO
0,42
2,05
1,20
8,03
9,96
9,03
MDIA
0,21
0,97
0,59
4,07
6,90
7,65
16,36
28,87
22,61
3,00
0,65
2,00
0,38
3,00
0,65
5,00
0,38
3,00
0,65
3,62
0,38
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BTCU ESPECIAL
MXIMO
MDIA
DESCRIO
MNIMO
MXIMO
MDIA
Secretaria-Geral de Administrao
45
BTCU ESPECIAL
MXIMO
MDIA
MXIMO
MDIA
0,90%
1,75%
0,65%
3,00%
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46
BTCU ESPECIAL
Quadro 9 Percentual de BDI para Obras Hdricas Adutoras, Estaes Elevatrias e de Tratamento
(Acrdo 2.369/2011-TCU-Plenrio)
BDI PARA OBRAS HDRICAS - REDES ADUTORAS E ESTAES ELEVATRIA E DE TRATAMENTO
DESCRIO
MNIMO
MXIMO
MDIA
DESCRIO
MNIMO
MXIMO
MDIA
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47
BTCU ESPECIAL
DESCRIO
MNIMO
MXIMO
MDIA
DESCRIO
MNIMO
MXIMO
MDIA
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48
BTCU ESPECIAL
DESCRIO
Administrao Central
Despesas Financeiras
Seguros, Riscos e Garantias
Tributos
Lucro
MNIMO
Seguros
Garantias
Riscos
ISS
PIS
COFINS
TOTAL
1,30%
0,50%
0,25%
3,65%
MXIMO
0,00%
0,00%
0,25%
0,00%
0,65%
3,00%
1,75%
10,50%
8,00%
1,50%
1,53%
3,65%
6,50%
19,60%
MDIA
5,20%
1,00%
0,88%
0,54%
0,42%
0,57%
0,00%
0,65%
3,00%
3,65%
4,10%
15,60%
0,24%
0,21%
0,43%
0,00%
0,65%
3,00%
172. Para a definio do BDI paradigma, a equipe de auditoria deve adotar o percentual estipulado no
oramento analisado, caso esse se encontre dentro dos intervalos entre o mnimo e o mximo de
BDI apresentados nas tabelas do Acrdo 2.369/2011-TCU-Plenrio para o tipo de obra auditada.
Caso contrrio, deve-se utilizar o BDI mximo previsto para o tipo de obra auditada.
Onde:
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BTCU ESPECIAL
49
175. No caso de equipamentos e materiais relevantes, a jurisprudncia do TCU, consolidada na SmulaTCU 247/2004, no sentido de que, sempre que possvel, obrigatria a adjudicao por item e no
por preo global, nas licitaes para a contratao de obras, servios e alienaes, cujo objeto seja
divisvel, desde que no haja prejuzo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala.
176. Assim, se tal condio no tiver sido atendida, e havendo fornecimento de material ou equipamento
de valor relevante no empreendimento analisado, faz-se necessria a diferenciao entre o BDI
desse fornecimento e o dos servios de engenharia, de forma a enquadrar o primeiro aos patamares
geralmente aceitos pelo TCU.
178. Convm observar que no se pode imputar sobrepreo apenas com base no percentual de BDI
aplicado sobre o fornecimento de material ou equipamento, mesmo que no tenha sido adotado um
percentual de BDI diferenciado para esse fornecimento. Por exemplo, determinada licitante pode ter
cobrado R$ 100,00 pelo fornecimento de determinado equipamento, no qual est includo um BDI
de 40%. Outra licitante pode ter ofertado R$ 110,00 pelo fornecimento do mesmo equipamento,
mas com um BDI de apenas 10%. Tal exemplo mostra a importncia de sempre se comparar preo,
desconsiderando-se os efeitos isolados de suas parcelas (custo direto e BDI).
179. Conforme citado no tpico I.2.3, a anlise deve ser realizada por meio da comparao dos preos
unitrios orados/contratados em relao aos respectivos preos paradigma de mercado. Disso
resulta que a extrapolao do BDI paradigma para itens de servio com custos no analisados no
seria adequada quando da anlise de preos contratados.
180. Portanto, no caso de anlise de planilha contratual, orienta-se utilizar o BDI paradigma apenas nos
servios que foram objeto de anlise de preos, sem extrapolar eventual reduo de BDI para os
demais itens contratuais, nos quais no houve avaliao de preos.
181. Por outro lado, quando da anlise do oramento-base em licitaes ainda em curso, a extrapolao
do BDI paradigma para os itens de servio que no foram objeto de anlise de preos pode ser
realizada.
182. Assim, o melhor procedimento a ser adotado depende da situao encontrada no caso em concreto.
184. A anlise de quantitativos consiste na conferncia dos principais quantitativos de servios das obras
e est relacionada com uma das mais graves irregularidades observadas em auditorias de obras
pblicas: o superfaturamento dos quantitativos de servios.
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BTCU ESPECIAL
50
185. A realizao desse procedimento tambm permite identificar outras irregularidades, alm do
superfaturamento de quantitativo, tais como: (i) adiantamento de pagamentos; (ii) realizao de
1
.
186. Todas essas irregularidades podem ser constatadas quando as quantidades de servios executados
so efetivamente conferidas. O adiantamento
sem cobertura contratual so identificados quando se faz o confronto dos valores pagos em
medies parciais com o andamento da obra e com as previses do projeto.
187. O adiantamento de pagamentos difere do superfaturamento de quantidades basicamente pelo fato de
que, no primeiro, verifica-se a efetiva execuo das quantidades pagas antecipadamente em etapas
futuras da obra. No segundo, as quantidades medidas e pagas a maior simplesmente no foram
efetivamente executadas.
188.
189.
durante a vistoria da obra, quando a equipe de auditoria constata haver servios sem previso na
planilha oramentria, mas j executados e pagos por meio de outra rubrica.
resulta, necessariamente,
em superfaturamento. Nesse caso, caberia a responsabilizao, mas no a converso em TCE para
fins de quantificao de dbito.
190. Outra questo importante, de carter preliminar e relacionada aos preos contratados, que falhas
de um projeto, identificadas a partir de um processo de quantificao dos servios, podem ter
implicaes nas propostas de preos apresentadas pelos licitantes, j que, ao se deparar com esse
tipo de problema, elaboram suas propostas sem o total conhecimento do objeto a ser licitado.
191. A equipe de auditoria deve dedicar ateno s planilhas de medio dos servios, em especial no
confronto dos servios que foram pagos com aqueles efetivamente constatados durante a realizao
de vistoria na obra.
192. Nesse sentido, podem ser aplicados procedimentos para a adequada anlise dos quantitativos, como
por exemplo:
a)
b)
c)
d)
1
Conforme definido no Voto condutor do Acrdo 1.606/2008-TCUConsiste em realizarem-se
pagamentos de servios novos, sem cobertura contratual, fora do projeto originalmente licitado, utilizando-se para faturamento
outros servios, estes sim, constantes da planilha de preos original, sem a respectiva execuo destes ltimos, para futura
compensao. Trata-
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e)
f)
BTCU ESPECIAL
51
193. Por fim, tambm cabe enfatizar que a anlise de quantitativos um procedimento muito til para
detectar falhas e omisses no projeto bsico.
195. A forma de execuo, o critrio de medio e as condies para aceitabilidade dos servios devem
constar das especificaes tcnicas constantes do memorial descritivo e/ou nos cadernos de
encargos oficialmente adotados pela Administrao. Trata-se de elemento essencial do projeto
1993. Uma de suas finalidades
orientar previamente os licitantes sobre as regras que sero seguidas pela fiscalizao durante a
execuo do contrato.
196. Essas informaes so necessariamente consideradas nas composies de custos propostas,
definindo a justa relao entre os encargos do contratado e a sua remunerao financeira. Alteraes
nos critrios de medio de determinado servio podem afetar sua composio de custos e, por
conseguinte, o seu valor unitrio.
198. A ttulo de exemplo, no caso da construo do telhado de uma edificao, se no houver previso
do critrio de medio a ser adotado em nenhum documento oficial da licitao, a empresa
vencedora pode ter apresentado proposta de preo utilizando o metro quadrado de projeo
horizontal do telhado como critrio para elaborao de sua composio de custos. Aps o servio
executado, a empresa pode pleitear, administrativa ou judicialmente, o pagamento pela metragem
de rea efetiva, e no pela da projeo horizontal da rea de telhado, alterando o equilbrioeconmico financeiro a favor dela.
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BTCU ESPECIAL
52
I.3 SOBREPREO/SUPERFATURAMENTO
199. Este captulo se destina a apresentar os principais aspectos da apurao de sobrepreo e/ou
superfaturamento nas fiscalizaes de obras pblicas do TCU.
200. H sobrepreo global quando o preo global da obra injustificadamente superior ao preo global
do oramento paradigma. De modo similar, h sobrepreo unitrio quando o preo unitrio de
determinado servio injustificadamente maior que o respectivo preo unitrio paradigma.
201. Cabe esclarecer, contudo, que a existncia de sobrepreo, por si s, no resulta em dano ao errio.
o superfaturamento que materializa o dano, com a liquidao e o pagamento de servios com
sobrepreo ou por servios no executados.
202. Por determinao do Acrdo 2.319/2009-TCU-Plenrio, transcrita a seguir, o mtodo padro a ser
:
9.1. adotar o Mtodo da Limitao dos Preos Unitrios Ajustado, descrito no captulo VI.1 e Anexo I,
do presente trabalho, como mtodo padro para quantificao de sobrepreos no mbito desta Corte;
203. O referido mtodo parte da premissa de que o preo unitrio de nenhum servio, contratado
originalmente ou posteriormente acrescido, pode ser injustificadamente superior ao respectivo
paradigma de mercado.
204. Outro pressuposto desse mtodo que o preo unitrio de referncia para acrscimo de servio no
previsto no contrato original deve ser o menor valor entre o preo unitrio paradigma do servio e o
preo unitrio composto a partir dos preos de insumos constantes nos demais servios contratados.
205. Em resumo, esse mtodo adota a seguinte equao:
Se i = servio novo,
Onde:
pci - preo unitrio do servio i composto com os preos dos insumos constantes nos demais servios da
obra;
p*i - no caso de servio novo, o menor valor entre o preo unitrio paradigma do servio i (ppi) e o
preo unitrio do servio i composto com os preos dos insumos constantes nos demais servios da
obra (pci). No caso de servio previsto no contrato original, o preo unitrio paradigma do servio;
pi preo unitrio do servio i;
206. O mtodo dito ajustado porque incorpora, no clculo do preo unitrio de referncia dos servios
novos, os preos dos insumos adotados nos demais servios da obra.
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BTCU ESPECIAL
207. O quadro a seguir ilustra a aplicao do mtodo de limitao dos preos unitrios ajustado:
QUANT.
400
300
2
4
Total
300
200
CONTRATO
PREO
UNIT.
30,00
30,00
20,00
10,00
PREO
TOTAL
12.000,00
9.000,00
6.000,00
2.000,00
29.000,00
ORAMENTO PARADIGMA
PREO
UNIT.
25,00
20,00
10,00
25,00
PREO
TOTAL
10.000,00
6.000,00
3.000,00
5.000,00
24.000,00
Sobrepreo
SOBREPREO
2.000,00
3.000,00
3.000,00
8.000,00
33,30%
208. No caso de anlise de oramentos de obras contratadas no regime de empreitada por preo global,
devem ser observadas as seguintes disposies, previstas no art. 102, 6, inciso I, da Lei
12.708/2012 (LDO/2013):
I - na formao do preo que constar das propostas dos licitantes, podero ser utilizados custos
unitrios diferentes daqueles fixados no caput, desde que o preo global orado e o de cada uma das
etapas previstas no cronograma fsico-financeiro do contrato, observado o 7o, fique igual ou abaixo
do valor calculado a partir do sistema de referncia utilizado, assegurado ao controle interno e externo
o acesso irrestrito a essas informaes para fins de verificao da observncia deste inciso;
209. No caso de anlise de oramentos de obras licitadas com amparo no RDC, institudo pela Lei
12.462/2011, aplica-se o disposto no art. 42 do Regulamento do RDC (Decreto 7.581/2011):
Art. 42. Nas licitaes de obras e servios de engenharia, a economicidade da proposta ser aferida
com base nos custos globais e unitrios.
1 O valor global da proposta no poder superar o oramento estimado pela administrao pblica
com base nos parmetros previstos no 3 , 4 ou 6 do art. 8 da Lei no 12.462, de 2011.
2 No caso de adoo do regime de empreitada por preo unitrio ou de contratao por tarefa, os
custos unitrios dos itens materialmente relevantes das propostas no podem exceder os custos
unitrios estabelecidos no oramento estimado pela administrao pblica, observadas as seguintes
condies:
I - sero considerados itens materialmente relevantes aqueles que representem pelo menos oitenta por
cento do valor total do oramento estimado ou sejam considerados essenciais funcionalidade da obra
ou do servio de engenharia; e
4 No caso de adoo do regime de empreitada por preo global ou de empreitada integral, sero
observadas as seguintes condies:
I no clculo do valor da proposta, podero ser utilizados custos unitrios diferentes daqueles
previstos nos 3 , 4 ou 6 do art. 8 da Lei no 12.462, de 2011, desde que o valor global da proposta
e o valor de cada etapa prevista no cronograma fsico-financeiro seja igual ou inferior ao valor
calculado a partir do sistema de referncia utilizado;
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5 O oramento estimado das obras e servios de engenharia ser aquele resultante da composio
dos custos unitrios diretos do sistema de referncia utilizado, acrescida do percentual de BDI de
referncia.
6 A diferena percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitrios do
oramento estimado pela administrao pblica no poder ser reduzida, em favor do contratado, em
decorrncia de aditamentos contratuais que modifiquem a composio oramentria.
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
211. Nas sees seguintes, sero apresentadas as caractersticas de cada uma dessas modalidades de
superfaturamento.
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213. Para o clculo desse tipo de superfaturamento, faz-se o somatrio das diferenas entre os
quantitativos medidos e os levantados em campo, multiplicadas pelos respectivos preos pagos,
conforme equao a seguir:
SFQT
SFQT
Onde:
Q.PM )
QM
Q P ).PM ]
PM = Preo unitrio dos servios medidos ou pagos (no caso de servios extracontratuais no medidos ou
pagos e no integrantes da planilha contratual, adota-se o respectivo preo unitrio paradigma).
214. No clculo dessa parcela de superfaturamento, deve-se considerar a eventual ocorrncia de servios
extracontratuais que tenham sido efetivamente realizados, mas que no foram medidos nem pagos
por meio de outra rubrica do contrato. Nesse caso, os servios extracontratuais constituem um
crdito em favor da contratada, contra a Administrao Pblica, pois, na equao acima, a
quantidade QM nula.
215. A anlise aqui proposta no se restringe a meros clculos matemticos e financeiros. A definio do
quantitativo efetivamente executado deve levar em conta a natureza tcnica do servio questionado.
Isso porque h servios cuja medio est sujeita a maior grau de impreciso. No se pode, por
exemplo, exigir o mesmo rigor na medio das quantidades de postes e do volume de concreto de
fundaes profundas, uma vez que a preciso obtida nas duas medidas evidentemente diferente.
216. Outra causa de superfaturamento por quantitativo consiste na adoo de critrios inadequados para
medio dos servios executados. Nesse caso, so utilizados critrios de medio diferentes dos que
foram considerados nas composies de custo dos servios questionados. Essa falha na atuao da
fiscalizao pode resultar no pagamento de servios com preos unitrios superiores aos preos
unitrios previstos originalmente. Alm disso, pode subsidiar pedidos indevidos de aditivo de
quantidade, uma vez que os quantitativos iniciais foram
s com a falha na
medio.
217. Como exemplo, cita-se o caso da construo do telhado de uma edificao em que a proposta
vencedora utilizou o m de projeo horizontal do telhado como critrio para elaborao da
composio de custos do servio mencionado. Executado o servio, a contratada pode pleitear junto
fiscalizao da obra o pagamento do servio pela metragem efetiva de rea de telhado, e no pela
da projeo horizontal da rea coberta, alterando o equilbrio-econmico financeiro em desfavor da
Administrao.
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BTCU ESPECIAL
56
219. Trata-se de modalidade de superfaturamento s vezes difcil de ser quantificada. Uma forma de ver
o problema por meio de uma anlise indireta dos prejuzos advindos da menor qualidade na
execuo do servio. O objetivo precificar esses prejuzos estimando seus reflexos financeiros.
220. Podem-se adotar os seguintes mtodos para quantificar o superfaturamento de qualidade:
a)
alterao de servio: nos casos onde houve comprovadamente substituio de servios por
outros de qualidade inferior, as quantidades atestadas pela fiscalizao para esses servios
devem ser desconsideradas, pois os servios originais no foram efetivamente executados. Os
quantitativos dos servios executados com qualidade inferior ou sem atender ao especificado
no edital podero ser considerados pela equipe de auditoria, desde que a qualidade inferior ou
o no atendimento da especificao tcnica no comprometa a durabilidade, destinao ou
viabilidade do empreendimento. Para o clculo desse superfaturamento, faz-se o somatrio
das diferenas entre os quantitativos originais e os levantados em campo, multiplicadas pelos
respectivos preos, conforme equao a seguir:
SFQL
SFQL
Onde:
Q.PS )
QO PO ) (QS
PS )]
b)
c)
PS = Preo unitrio dos servios de menor qualidade. Se o servio de menor qualidade executado
em substituio ao servio originalmente contratado tiver preo previsto no contrato, adota-se esse
valor; caso contrrio, adota-se um preo paradigma para o servio efetivamente executado (servio
extracontratual).
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d)
BTCU ESPECIAL
57
221. Ocorre quando o oramento da obra considerou metodologia executiva claramente ineficiente,
antieconmica, ultrapassada ou contrria boa tcnica da engenharia, e, posteriormente, durante a
execuo da obra, a contratada adota outro mtodo construtivo, mais racional e econmico, sem que
se proceda ao reequilbrio econmico-financeiro do contrato.
223. Outro exemplo consiste na especificao de motoscraper para servios de escavao, carga e
transporte em terraplenagem. O uso desse equipamento economicamente vantajoso para distncias
at 200 metros. Para distncias superiores a 400 metros, a escavadeira hidrulica torna-se a
alternativa mais econmica. O entendimento do Tribunal quanto a esse tema no sentido de que a
escolha por uma alternativa de execuo com custo unitrio mais oneroso deve ser justificada pelo
gestor (Acrdo 1.537/2010-Plenrio):
9.5. determinar ao Dnit que, em futuros ajustes com rgos estaduais ou municipais, ou nas obras que
executar diretamente, caso seja imprescindvel a utilizao de moto scrapers nas operaes de escavao,
carga e transporte, demonstre prvia e objetivamente, por meio de memorial especfico, os clculos e as
razes tcnicas e fticas que fundamentem a impossibilidade ou a antieconomicidade da utilizao de ps
carregadeiras ou escavadeiras hidrulicas;
224. Outra causa dessa modalidade de superfaturamento consiste na alterao da forma de aquisio de
insumos relevantes. Em vista da grande repercusso econmica para o contrato, a Administrao
contratante deve avaliar, com base em estudos adequados, se determinados insumos devem ser
adquiridos comercialmente ou produzidos diretamente pelo contratado.
225. Cita-se o caso da areia e da brita, que podem ser obtidas mediante compra direta junto a
fornecedores ou podem ser extradas em pedreiras ou areais pela prpria contratada, aps
licenciamento ambiental e minerrio das jazidas prximas ao local de execuo do
empreendimento.
226. Outros exemplos de alterao da forma de aquisio de insumos que podem causar o desequilbrio
do contrato contra uma das partes: aquisio de cimento a granel ou compra de cimento em sacos,
utilizao de frmas e escoramento metlico ou frmas de madeira, fabricao de tijolos e blocos no
canteiro de obras ou aquisio comercial, e armao com corte e dobra do ao no canteiro ou
aquisio do ao cortado e dobrado.
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227. Cabe esclarecer, entretanto, que no h esse tipo de superfaturamento quando o oramento do
servio considerou metodologia executiva eficiente e compatvel com a boa tcnica da engenharia,
porm, o construtor, valendo-se de equipamentos mais modernos e produtivos ou de tcnicas
inovadoras, consegue executar o servio com maior produtividade e, consequentemente, a um
menor custo. Trata-se de ganho de eficincia legtimo, cujos benefcios devem ser apropriados
exclusivamente pelo contratado.
SFME
SFME
Onde:
Q. P)
( PC
PM )
PC = Preo unitrio original do servio, orado com base em metodologia executiva inadequada;
PM = Preo unitrio do servio orado com base na metodologia executiva efetivamente adotada.
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231. Ocorre quando h nus ilegal Administrao Pblica pelo pagamento por servios contratados
com preos superiores aos de mercado.
232. A anlise de superfaturamento por preos requer necessariamente a comparao entre os preos
contratados e os respectivos preos de referncia de mercado, considerados valores justos a serem
pagos pela Administrao.
233. Para o clculo desse tipo de superfaturamento deve prevalecer como mtodo padro para clculo de
sobrepreo o aprovado pelo Acrdo 2.319/2009-Plenrio. Assim, o mtodo padro a ser adotado
pelos auditores de obras pblicas do TCU, tanto na avaliao de sobrepreo em oramentos de
licitaes quanto na apurao de superfaturamento por excessos de preos em contratos j firmados,
o mtodo da limitao dos preos unitrios ajustado, conforme metodologia de clculo detalhada
no tpico I.3.1 deste Roteiro de Auditoria.
237. Pode-se calcular o valor resultante do contrato, aps a aplicao do mtodo da limitao dos preos
unitrios ajustado, calculando o seu desconto global em relao ao oramento paradigma. Esse
desconto global, obtido aps a aplicao do MLPU, corresponde ao ponto de equilbrio econmicofinanceiro original do contrato. Tal desconto traduz-se no equilbrio econmico-financeiro ou na
equao econmico-financeira do contrato. Conforme definio de Hely Lopes MEIRELLES:
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60
BTCU ESPECIAL
239. Obviamente, a Administrao s pode aceitar uma proposta de preos se essa estiver em
conformidade com a legislao e com o instrumento convocatrio, devendo ser escoimada de
sobrepreos unitrios. Depreende-se, ento, que o ponto de equilbrio econmico-financeiro do
contrato deve ser apurado somente aps a aplicao do MLPU.
240. Cabe lembrar que nem sempre os preos de referncia coincidem com os preos do oramento-base,
haja vista a possibilidade de o oramento-base apresentar sobrepreo. Portanto, o desconto global
da planilha contratual, ajustada pelo MLPU, deve ser apurado em relao aos preos obtidos a partir
do Sinapi (ou Sicro) e no a partir do oramento-base da licitao, quando este apresentar itens com
valores superiores aos obtidos nos referidos sistemas referenciais de custos.
241. Em seguida, numa segunda etapa, deve-se verificar se, durante a execuo contratual, foi
preservado o ponto de equilbrio original do contrato, considerando as quantidades realmente
executadas e os preos contratados e os tomados como paradigma. Em caso negativo, a anlise
apontar se o novo ponto de equilbrio obtido favorvel ou desfavorvel Administrao Pblica.
242. O jogo de planilha pode ocorrer ainda que o valor global final do contrato fique abaixo do valor
referencial. Isso ocorre quando a condio de equilbrio econmico-financeiro se altera em prejuzo
da Administrao, ou seja, quando h reduo do desconto original.
243. Por fora das Leis de Diretrizes Oramentrias a partir de 2009 e do Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas
RDC (institudo pela Lei 12.462/2011 e regulamentado pelo Decreto
7.581/2011), a regra geral a ser aplicada aos contratos em que haja aditamentos contratuais que
modifiquem a planilha oramentria a manuteno do desconto original, em qualquer regime de
execuo contratual.
244. Ante o exposto acima, apresenta-se a seguir exemplo hipottico ilustrando o procedimento para o
clculo completo do superfaturamento por preos excessivos e por jogo de planilha. No exemplo
ilustrativo, o contrato foi celebrado com desconto global de 2,56% em relao ao oramento
paradigma, embora contivesse alguns itens com sobrepreo unitrio. Aps aditamentos, o referido
desconto global se converteu em um sobrepreo global de 20,83%.
Quadro 15 Clculo do superfaturamento por preos excessivos e por jogo de planilha.
1
2
3
4
TOTAIS
100
200
300
400
PREO
UNIT.
30,00
30,00
20,00
10,00
PREO
TOTAL
3.000,00
6.000,00
6.000,00
4.000,00
19.000,00
Desconto original
PREO
UNIT.
25,00
20,00
10,00
25,00
PREO
TOTAL
2.500,00
4.000,00
3.000,00
10.000,00
19.500,00
2,56%
400
300
300
200
Sobrepreo
PREO
TOTAL
12.000,00
9.000,00
6.000,00
2.000,00
29.000,00
ORAMENTO
PARADIGMA
ORAMENTO
PARADIGMA
CONTRATO
CONTRATO
APS ADITIVOS
QUANT. FINAL
QUANT. INICIAL
ITEM
SITUAO ORIGINAL
PREO
TOTAL
10.000,00
6.000,00
3.000,00
5.000,00
24.000,00
20,83%
245. A primeira etapa da anlise consiste em ajustar o valor do contrato, antes e aps aditivos, ao mtodo
da limitao dos preos unitrios ajustado. Tal passo encontra-se detalhado o quadro a seguir:
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
Secretaria-Geral de Administrao
61
BTCU ESPECIAL
1
2
3
4
TOTAIS
100
200
300
400
PREO
UNIT.
25,00
20,00
10,00
10,00
PREO
TOTAL
2.500,00
4.000,00
3.000,00
4.000,00
13.500,00
PREO
UNIT.
25,00
20,00
10,00
25,00
PREO
TOTAL
2.500,00
4.000,00
3.000,00
10.000,00
19.500,00
30,76%
400
300
300
200
ORAMENTO
PARADIGMA
ORAMENTO
PARADIGMA
CONTRATO
CONTRATO
APS ADITIVOS
QUANT. FINAL
QUANT. INICIAL
ITEM
SITUAO ORIGINAL
PREO
TOTAL
10.000,00
6.000,00
3.000,00
2.000,00
21.000,00
PREO
TOTAL
10.000,00
6.000,00
3.000,00
5.000,00
24.000,00
12,50%
246. Dessa forma, no exemplo apresentado, aps a aplicao do MLPU, apurou-se um superfaturamento
por preos excessivos de R$ 8.000,00, equivalente a diferena entre o valor final contratado aps
aditivos (R$ 29.000,00) e o mesmo valor aps a aplicao do mtodo (R$ 21.000,00). O ponto de
equilbrio econmico-financeiro original do contrato corresponde ao desconto global de 30,76%.
247. Em seguida, em uma segunda etapa, calcula-se o superfaturamento decorrente da quebra do
equilbrio econmico financeiro. No caso em anlise, houve diminuio do desconto global para
apenas 12,50%, aps a celebrao do aditivo. O clculo do superfaturamento por jogo de planilha
encontra-se demonstrado a seguir:
Quadro 17 - Clculo do superfaturamento segunda etapa.
1
2
3
4
TOTAIS
100
200
300
400
PREO
UNIT.
25,00
20,00
10,00
10,00
PREO
TOTAL
2.500,00
4.000,00
3.000,00
4.000,00
13.500,00
PREO
UNIT.
25,00
20,00
10,00
25,00
PREO
TOTAL
2.500,00
4.000,00
3.000,00
10.000,00
19.500,00
30,76%
400
300
300
200
PREO
TOTAL
10.000,00
6.000,00
3.000,00
2.000,00
21.000,00
30,76%
ORAMENTO
PARADIGMA
ORAMENTO
PARADIGMA
CONTRATO
CONTRATO
APS ADITIVOS
QUANT. FINAL
QUANT. INICIAL
ITEM
SITUAO ORIGINAL
PREO
TOTAL
10.000,00
6.000,00
3.000,00
5.000,00
24.000,00
12,50%
24.000,00
(7.382.40)
16.617,60
21.000,00
(16.617,60)
4.382,40
Secretaria-Geral de Administrao
62
BTCU ESPECIAL
248. Verifica-se que houve a apurao de um dbito adicional de R$ 4.382,40 devido ao jogo de
planilha. O demonstrativo total do clculo do superfaturamento por preos excessivos e por jogo de
planilha encontra-se a seguir:
Quadro 18 - Superfaturamento total por preos excessivos e por jogo de planilha.
DEMONSTRATIVO DO SUPERFATURAMENTO TOTAL
Valor do contrato auditado aps aditivos
Valor do contrato, ajustado aps o MLPU
Valor do contrato, ajustado para manuteno do desconto
Superfaturamento Total
R$ 29.000,00
R$ 21.000,00
R$ 16.617,60
R$ 12.382,40
249. Em casos excepcionalssimos, em que a manuteno do desconto original aps os aditivos torne o
contrato inexequvel, o art. 102, 5, II, da LDO/2013 prev a possibilidade de reduo do desconto
obtido na licitao. Entretanto, essa reduo no desconto original limitada, no mximo, pelo
desconto ofertado pela segunda licitante melhor classificada. A aplicao desse dispositivo legal
pressupe a perfeita comparabilidade entre as planilhas do contrato em vigor e as das propostas das
licitantes, razo pela qual no possvel aplic-lo a casos de aditivos que incluam novos servios.
Outro pressuposto para aplicao dessa regra de exceo que os aditivos ao contrato resultariam
em alterao na ordem de classificao das licitantes (ou seja, a contratada no mais seria a
vencedora da licitao ante as condies contratuais aps os aditivos).
250. Por fim, no caso de contratos em que o detalhamento insuficiente do oramento ou a dificuldade
para encontrar preos referenciais no permitam um clculo seguro dos descontos original e final,
pode-se analisar a manuteno do desconto em itens localizados da planilha, correspondentes aos
itens cujos quantitativos sofreram alteraes por meio de aditamentos contratuais.
251. Uma relevante observao deve ser feita, pois os procedimentos ora apresentados referem-se a
meros clculos matemticos, destitudos de apreciao jurdica do caso, apenas ilustrando a
apurao do superfaturamento por preos excessivos e por jogo de planilha. Nesse sentido, o voto
condutor do Acrdo 2.319/2009
252. Apresentam-se, a seguir, os mtodos de clculo para apurao do superfaturamento por jogo de
planilha previstos nas Leis de Diretrizes Oramentrias.
253. A manuteno do desconto original, prevista nas LDOs desde 2009, dispe que o desconto ofertado
pela empresa contratada no poder ser reduzido, em seu favor, em decorrncia de aditamentos que
modifiquem a planilha oramentria. Evita-se, com isso, que alteraes contratuais que majorem ou
incluam servios com sobrepreo unitrio ou que eliminem ou reduzam itens com desconto, em
relao aos preos de mercado, acarretem desequilbrio econmico-financeiro lesivo
Administrao.
254. O sobrepreo original deve ser corrigido mediante a aplicao do mtodo da limitao dos preos
unitrios ajustado e, posteriormente, deve ser aplicada a manuteno do desconto original.
255. A equao da quantificao do superfaturamento por esse mtodo pode ser escrita basicamente
como:
SFJP
pi .q final i .(1
(1 D0 )
))
(1 D1 )
Secretaria-Geral de Administrao
63
BTCU ESPECIAL
onde:
pi o preo unitrio contratual do item i, ajustado pelo MLPU;
zero);
D1 o desconto percentual total ou o sobrepreo percentual total obtido aps alteraes efetuadas;
SFJP o superfaturamento por jogo de planilha.
256. Esse mtodo, previsto no art. 102, 5, II, da LDO/2013, aplica-se a situaes excepcionais e
devidamente justificadas, verificadas em contratos de empreitada por preos unitrios, em que se
pode aceitar a reduo do desconto obtido na licitao para a preservao do equilbrio econmicofinanceiro da avena. Nesse caso, nos termos da LDO/2013, deve ser assegurada a manuteno da
vantagem da proposta vencedora ante da segunda colocada na licitao.
257.
258.
259.
1
2
3
4
Total
100
200
300
400
item quant.
1
2
3
4
Total
400
300
300
200
Situao original
planilha 2 colocada
preo unitrio preo total
R$
20,00 R$ 2.000,00
R$
30,00 R$ 6.000,00
R$
20,00 R$ 6.000,00
R$
15,00 R$ 6.000,00
R$ 20.000,00
planilha 3 colocada
preo unitrio preo total
R$
25,00 R$ 2.500,00
R$
10,00 R$ 2.000,00
R$
25,00 R$ 7.500,00
R$
25,00 R$ 10.000,00
R$ 22.000,00
planilha contratual
preo unitrio preo total
R$
30,00 R$ 3.000,00
R$
30,00 R$ 6.000,00
R$
20,00 R$ 6.000,00
R$
10,00 R$ 4.000,00
R$ 19.000,00
Superfaturamento
R$
3.500,00
Secretaria-Geral de Administrao
64
BTCU ESPECIAL
260. Os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964 definem que os pagamentos somente podero ser efetuados aps
a regular liquidao de despesa.
261. Assim, vedada a antecipao de pagamentos ao contratado sem que haja a efetiva comprovao da
sua prvia contrapartida, salvo em casos excepcionais, nos termos do Acrdo 606/2006-TCUPlenrio: mediante as indispensveis cautelas ou garantias, efetuando-se, posteriormente, os
respectivos descontos nos crditos da empresa contratada em valores atualizados na forma do
contrato .
262. Ainda, conforme o Acrdo 1.442/2003-TCU-Plenrio:
Quanto ao pagamento antecipado, foroso reconhecer que ele no vedado pelo ordenamento jurdico.
Em determinadas situaes ele pode ser aceito. Mas esta no a regra. Ordinariamente o pagamento
feito pela Administrao devido somente aps o cumprimento da obrigao pelo particular... Julgo
mais adequado condicionar a possibilidade de pagamento antecipado existncia de interesse pblico
devidamente demonstrado, previso no edital e exigncia de garantias.
263. Os pagamentos antecipados, no previstos em edital, representam diminuio dos custos financeiros
da empresa inicialmente previstos para a realizao do objeto contratual, estes normalmente
alocados na composio do BDI.
264. Para se calcular essa parcela de superfaturamento, deve-se definir o valor indevidamente antecipado
e o perodo de tempo entre a antecipao do pagamento e a data da efetiva realizao do servio a
que ele se refere. Os valores antecipados devero ser descontados pela taxa Selic, desde a data da
efetiva prestao dos servios at a data da antecipao ilegal do pagamento. Podero ser calculadas
vrias parcelas, uma vez que pode ocorrer mais de uma antecipao no mesmo contrato.
265. O quadro a seguir exemplifica o clculo desse tipo de superfaturamento. No caso hipottico, houve
ao passo que as medies
desses servios foram realizadas ao longo do exerccio financeiro. O clculo do superfaturamento
alcanou cerca de R$ 1,2 milho, aplicando-se a taxa mensal da Selic como ndice de desconto.
Quadro 20 Exemplo hipottico do clculo de superfaturamento por pagamentos antecipados
SERVIO A
DATA
PAGAMENTO ANTECIPADO
(VALOR NOMINAL)
QUANT.
2/1/2011
31/5/2011
31/7/2011
30/9/2011
Total
Notas explicativas:
900
PREO
UNIT.
20.000,00
PREO
TOTAL (A)
18.000.000,00
EFETIVA PRESTAO
DOS SERVIOS
QUANT.
300
300
300
PREO
UNIT.
20.000,00
20.000,00
20.000,00
18.000.000,00
Superfaturamento por pagamentos antecipados (A B)
PREO
TOTAL
VALOR
DESCONTADO
PELA TAXA SELIC
(1% a.m)
PREO TOTAL (B)
6.000.000,00
6.000.000,00
6.000.000,00
1) adotou-se a frmula do desconto racional composto (por dentro) para calcular o valor total descontado:
2) adotou-se a taxa mensal Selic equivalente a 1% para fins de simplificao do exemplo; e
3) adotou-se a data-base do adiantamento dos pagamentos como origem do dbito (2/1/2011).
5.708.794,13
5.596.308,33
5.486.038,95
16.791.141,40
1.208.858,60
;
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BTCU ESPECIAL
65
rigina-se em oramentos
que apresentam preos unitrios superiores aos de mercado nos servios a serem executados
inicialmente, compensados por redues significativas nos preos dos servios a executar no final
do contrato, de forma a manter o valor global do contrato dentro dos valores de mercado.
267. Essa distoro no cronograma fsico-financeiro da obra propicia ao contratado auferir ganhos
financeiros s custas da Administrao, ou at mesmo paralisar a obra aps ter executado os
servios que lhe beneficiam, sob a alegao de que os servios restantes encontram-se em
desequilbrio econmico-financeiro.
268. oportuno destacar que o jogo de cronograma uma prtica bastante difcil de ser evitada pela
Administrao Pblica. Ainda que o edital tenha estabelecido critrios de aceitabilidade de preo
unitrio, as licitantes dispem de artifcios para inflar o preo dos servios iniciais da obra.
269. Por exemplo, determinada licitante pode sagrar-se vencedora de um certame com 20% de desconto
em relao ao oramento-base da Administrao, e com todos os preos unitrios inferiores aos
previstos pela Administrao. No entanto, a proposta da licitante pode adotar os preos dos servios
da primeira metade da obra sem nenhum desconto em relao ao oramento-base, enquanto os
preos da segunda metade da obra foram cotados com 40% de desconto. Apesar de no haver dano
ao errio decorrente de superfaturamento, h o risco de a construtora abandonar a obra, depois de
executar a parte que lhe interessante. Alm disso, o abandono do contrato leva ocorrncia de
jogo de planilha, pois os valores pagos pelos servios que foram executados esto com desconto
inferior ao desconto mdio contratado.
270. Convm notar, ainda, que a Lei 12.708/2012 (LDO/2013) traz regra aplicvel ao caso de regime de
empreitada por preo global (art. 102, 6, I), segundo a qual, na formao do preo que constar
das propostas dos licitantes, podero ser utilizados custos unitrios diferentes dos informados no
sistema referencial pertinente (Sinapi ou Sicro), desde que o preo global orado e o de cada uma
das etapas previstas no cronograma fsico-financeiro do contrato fiquem iguais ou menores que os
respectivos valores calculados a partir do sistema de referncia utilizado.
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BTCU ESPECIAL
66
com a manipulao dos preos do oramento aumento dos custos dos servios
iniciais e reduo dos finais, compatibilizando o preo final com o teto estipulado pela licitao
objetiva-se obter o lucro pretendido nas primeiras fases da obra A Administrao ficaria sujeita ao
grave risco de a empresa contratada abandonar a obra aps executar e receber pelos servios iniciais
com sobrepreo.
275. O reajustamento contratual est previsto no art. 40, XI, da Lei 8.666/1993. Incide sobre os
pagamentos devidos aps o transcurso de 12 (doze) meses contados da data prevista para
apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir.
276. Segundo o comando legal citado, o ndice de reajuste a ser adotado no contrato deve constar no
edital e deve retratar a variao efetiva do custo de produo. Por isso, admite-se a adoo de
ndices especficos ou setoriais.
277. Diante da proibio legal para a concesso de reajustes em prazo inferior a 12 (doze) meses (Lei
10.192/2001), podem ocorrer pagamentos indevidos por reajustamentos em prazos inferiores. Nesse
caso, todo o reajuste pago antes do prazo legal caracterizado como dano.
278. Outra forma de possvel desequilbrio econmico-financeiro a adoo de ndices de reajustamento
que no refletem da melhor forma a variao dos custos do objeto contratado. Exemplos vo desde
a aplicao de ndices no condizentes com o objeto em execuo, como o uso de indicadores de
variao dos preos de combustvel para reajuste de contratos de servios de escavao e transporte,
at o uso de indicadores mdios de inflao, quando o melhor seria aplicar ndices setoriais.
279. Mesmo que o ndice de reajustamento usado seja correto, necessrio verificar, nos contratos de
longa durao, se o ndice realmente tem conseguido refletir a variao de preos do mercado. Isso
porque, quando h um lapso temporal muito grande entre a licitao e a execuo dos servios, os
preos reajustados podem se descolar dos preos vigentes no mercado, afetando o equilbrio
econmico-financeiro originalmente pactuado. Nesse caso, faz-se necessrio um teste comparativo
entre os preos reajustados do contrato e os respectivos preos de mercado dos servios, poca do
pagamento, com a finalidade de verificar um possvel desequilbrio econmico-financeiro.
280. oportuno transcrever manifestao do TCU sobre o assunto (Deciso 1.045/2000-Plenrio):
(...) Chegamos concluso que o contrato sofreu desequilbrio econmico financeiro devido a dois fatores, o
primeiro devido aplicao de um ndice nico de reajuste, e segundo devido ao grande lapso de tempo,
quase trs anos, ocorrido entre a contratao e o efetivo incio das obras, com o agravante deste espao
temporal ser imediato implantao do Plano Real, no qual ocorreram expressivas variaes de preos no
necessariamente captadas por ndices genricos de atualizao monetria. Este eventual descompasso entre
os preos praticados hoje e aqueles existentes quando da contratao em nosso entender um fato se
previsvel, pois aps um longo processo inflacionrio natural que haja mudanas de preos, inclusive para
menos, devido s novas condies econmicas em que o processo produtivo resta inserido, de conseqncias
incalculveis, pois a quantificao prvia da variao de preos de insumos no de forma alguma possvel.
Cabe lembrar, que a problemtica neste ponto relatada, no necessariamente estaria solucionada caso
adotssemos ndices adequados de correo monetria, haja vista trabalharem os ndices de correo com
uma gama muito vasta de produtos e que um especfico produto pode no ter sua variao de preos
efetivamente demonstrada pelo ndice, produto este que pode ter participao significativa em determinado
instrumento contratual, como tubulao no presente caso, afetando o equilbrio econmico financeiro da
avena. Isto posto, propomos seja determinado ao responsvel a reavaliao dos preos praticados no
Contrato 055/94 de modo a compatibiliz-los com aqueles praticados no mercado, nos termos da Lei
8.666/93, art. 65, inciso II, alnea "d".
(...) o desequilbrio do contrato uma realidade, sendo adequada a determinao proposta para a reavaliao
dos preos praticados no Contrato 55/94; - tal reavaliao deve, necessariamente, objetivar o ressarcimento
ao errio do prejuzo causado pela utilizao de preos injustificadamente altos, sendo que a no reavaliao
desses preos deve ser causa de instaurao de tomada de contas especial; (...)
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BTCU ESPECIAL
67
281. Em outras palavras, admitir-se que os preos dos servios extrapolem os preos de mercado, ainda
que devido a reajustamentos corretamente previstos no contrato, seria o mesmo que prescindir da
vantagem oferecida pela proposta, pelo que restaria prejudicada a licitao realizada.
282. O clculo de eventual superfaturamento necessitar de anlises anuais nas datas-base do contrato e
sua comparao com preos de mercado e os ndices devidos.
283. Essa modalidade de superfaturamento corresponde aos valores pagos indevidamente pela
administrao local da obra e pela manuteno e operao do canteiro de obras, bem como das
faturas de reajustamento pagas em decorrncia dessa prorrogao injustificada do prazo contratual.
Nesses valores, no se incluem as multas contratuais cabveis nem outras penalidades legais.
284. O superfaturamento total (SFT) calculado pela soma das diversas parcelas existentes de
superfaturamento (devido quantidade, qualidade, aos preos, ao jogo de planilha e s alteraes
de clusulas financeiras).
SFT = SFQT + SFQL + SFME + SFP + SFJP + SFPA + SFJC + SFRI + SFPP;
Onde:
SFT: Superfaturamento total;
SFQT: Superfaturamento de quantidade;
SFQL: Superfaturamento de qualidade;
SFME: Superfaturamento por alterao de metodologia executiva;
SFP: Superfaturamento por preos;
SFJP: Superfaturamento por jogo de planilha;
SFPA: Superfaturamento por pagamentos antecipados;
SFJC: Superfaturamento por jogo de cronograma;
SFRI: Superfaturamento por reajustamentos irregulares de preos;
SFPP: Superfaturamento por prorrogao injustificada do prazo contratual.
Em termos percentuais, o superfaturamento total pode ser expresso:
SF(%)
SF
CR
Onde: CR o custo de reproduo da obra, em determinado local e data, dado pelo somatrio dos preos
unitrios paradigma de mercado dos servios efetivamente executados, multiplicados pelas quantidades
aferidas desses servios.
285. Ressalta-se que o valor assim obtido traduz apenas o montante nominal do superfaturamento,
apurado em diferentes datas-bases. Para fins de ressarcimento ao errio, h a necessidade de se
individualizarem as condutas dos agentes responsveis. Por esse motivo, deve-se segregar o
montante do superfaturamento em suas diversas parcelas e datas de origem dos dbitos, e atualizlas, conforme o procedimento estabelecido no Captulo II deste Roteiro de Auditoria.
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BTCU ESPECIAL
68
287. O mtodo proposto para quantificar essas parcelas de dano progressivo, abrangendo as etapas
descritas a seguir.
288. Primeiramente, deve-se verificar se os servios contratados foram executados conforme o previsto,
sob os aspectos quantitativos e qualitativos, com vistas a apurar eventual superfaturamento por
quantidade, por qualidade ou por alterao de metodologia executiva. Nessa primeira etapa,
tambm deve ser apurada a eventual execuo de servios extracontratuais. Para essa anlise,
utiliza-se a ltima planilha acumulada de medio.
289. A anlise acima descrita permitir a elaborao da planilha oramentria real do contrato, com os
quantitativos e descries dos servios que foram efetivamente executados ao trmino da obra.
Devem ser expurgados os quantitativos glosados e aqueles servios cuja qualidade deficiente
compromete o perfeito aproveitamento do empreendimento. Tal etapa deve, em regra, preceder a
anlise do superfaturamento por preos excessivos por dois motivos:
a)
b)
Poder ocorrer relevantes alteraes nos quantitativos, alterando a curva ABC de servios a
ser utilizada na anlise de preos; e
H necessidade de individualizar as condutas e os dbitos dos diversos responsveis pelo
superfaturamento total.
290. Na maioria dos casos, o pagamento de itens a maior ou com qualidade deficiente ato cuja
responsabilidade ser imputada ao fiscal do contrato, que mediu e atestou os servios a serem
glosados. Dessa forma, devem responder pela totalidade do dano decorrente. O clculo prvio do
superfaturamento de preos, reduzir o dano a ser imputado ao fiscal que atestou indevidamente
itens de servio. Por outro lado, imputar um superfaturamento de preos ficto ao responsvel pela
elaborao e/ou aceitao do oramento contratual com sobrepreo, pois parte desse
superfaturamento ser decorrente de itens que no foram efetivamente executados ou que no
deveriam ser aceitos. Recomenda-se a leitura do tpico II.5 do presente Roteiro de Auditoria de
Obras para melhor compreenso da problemtica relacionada com a imputao, a responsveis
distintos, de dbitos decorrentes de superfaturamentos por quantidade e por preos excessivos
verificados em um mesmo servio.
293. A partir da planilha contratual real do contrato, obtida aps o ajuste nos quantitativos dos servios
queles que efetivamente deveriam ter sido medidos e pagos, confrontam-se, na mesma data-base,
os preos contratados com os respectivos paradigmas de mercado, aplicando-se o mtodo da
limitao dos preos unitrios ajustado. Dessa anlise, obtm-se duas importantes informaes:
c)
d)
O valor do superfaturamento final por preos excessivos, apurado segundo demonstrado nos
tpicos I.3.1, I.3.2.4 e I.3.2.5 deste Roteiro de Auditoria de Obras.
O ponto de equilbrio econmico-financeiro final do contrato, o qual corresponde ao ou
desconto final do contrato aps a aplicao do MLPU.
294. Para apurar a ocorrncia de jogo de planilha, aplica-se o MLPU planilha oramentria original do
contrato, com as quantidades inicialmente previstas. Obtm-se, assim, o ponto de equilbrio
econmico-financeiro inicial do contrato, conforme exemplificado no tpico I.3.2.5 deste Roteiro
de Auditoria de Obra.
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I.4 LICITAES
300. Este captulo apresenta os principais aspectos relacionados anlise das licitaes de obras pblicas
fiscalizadas pelas unidades tcnicas do TCU.
I.4.1 Habilitao
301. A anlise dos requisitos exigidos para habilitao de licitantes ferramenta importante para avaliar
se houve restrio competio, situao que muitas vezes resulta em prejuzo ao errio. O excesso
de exigncias na fase de habilitao pode levar ao baixo interesse dos licitantes em participar do
processo, o que normalmente influi no preo final da obra, j que a tendncia que o preo seja
mais vantajoso quando o universo de competidores maior.
302. O TCU tem reiteradamente entendido que o rol de elementos constante nos arts. 27 a 33 da Lei
8.666/1993 exaustivo, no se admitindo outras exigncias alm das elencadas nesses artigos. A
nica exceo a essa regra consta do inciso IV do art. 30, o qual permite a exigncia de prova de
atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso. Porm, essa regra vlida
em tese. Deve-se sempre analisar o caso concreto, para que se possa efetivamente caracterizar a
restrio licitao.
303. A jurisprudncia deste Tribunal leva em conta que a interpretao dos aludidos dispositivos legais
deve conter-se nos limites estabelecidos pela Constituio Federal, em seu art. 37, in verbis:
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os caso especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes
-se)
304. Como se pode ver, o balizamento constitucional acima claro no sentido de que as exigncias de
comprovao de qualificao tcnica e econmica devem se ater s garantias mnimas para o bom e
fiel cumprimento do contrato e o atendimento pleno da finalidade pblica perquirida.
305. certo que, a partir das caractersticas do objeto, a Administrao contratante pode definir as
exigncias mais adequadas para habilitar os licitantes, sob o prisma da qualificao tcnica.
Todavia, isso no significa que a margem de discricionariedade conferida Administrao possa
transpor os limites impostos pelo princpio da isonomia, no qual se deve pautar a conduo de
qualquer procedimento licitatrio. Assim, pode-se concluir que as administraes, ao estabelecerem
em seus Editais os requisitos para qualificao tcnica, devem harmonizar os dispositivos da Lei
8.666/1993 com as prescries constitucionais, de modo a no impor limitaes desnecessrias que
terminem por comprometer a amplitude do rol de interessados em participar da licitao.
306. Por um lado, no h dvidas quanto convenincia de a Administrao impor requisitos mnimos
para melhor selecionar dentre os possveis interessados em contratar com ela. Ainda que seja
impossvel Administrao evitar de todo o risco de o contratado vir a se revelar tecnicamente
incapaz de executar a prestao devida, o estabelecimento de certas exigncias mitiga esse risco.
Com efeito, esse procedimento administrativo, quando adotado dentro do princpio da
razoabilidade, encontra amparo no ordenamento jurdico e no configura restrio indevida ao
carter competitivo do certame licitatrio.
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307. Por outro lado, diante da necessidade de afastar licitantes sem a devida qualificao tcnica ou
capacidade econmico-financeira para executar a obra, muitas vezes os editais de licitao
apresentam exigncias para habilitao que acabam por restringir demasiadamente a
competitividade do certame.
308. Prticas de direcionamento de licitaes tambm podem ser viabilizadas por meio de um conjunto
restritivo de condies para habilitao de licitantes, escolhidas de forma que apenas uma ou
algumas empresas consigam atend-las plenamente.
309. Nas licitaes de obras e servios de engenharia, os problemas na escolha dos critrios para
habilitao encontram-se centrados na documentao exigida para qualificao tcnica das
licitantes, embora tambm se verifiquem irregularidades nas exigncias de documentao para
comprovar a habilitao jurdica e a qualificao econmico-financeira das empresas.
310. Em recente deliberao, o Tribunal entendeu que se deve utilizar, como critrio de habilitao, a
comprovao de aptido unicamente por meio de certido ou atestado de execuo de obra similar,
evitando exigir a comprovao de uma diversidade de parcelas ou servios que compem o objeto
licitado, conforme se verifica no trecho do Acrdo 2.992/2011-Plenrio, abaixo transcrito:
311. O 1 do art. 30 da Lei 8.666/1993 estabelece as condies para comprovao de aptido referida
no inciso II do "caput" do mesmo artigo.
312. A documentao exigvel para a citada comprovao de aptido subdivide-se em duas categorias,
referentes Capacitao Tcnica Profissional e Capacitao Tcnica Operacional.
prprios da empresa. Um deles seria sua capacidade de executar satisfatoriamente encargos complexos e
difceis. Utilizaexperincia, relacionada com a ideia de empresa. No se trata de haver executado individualmente uma certa
atividade, produzida pela atuao pessoal de um nico sujeito. Indica-se a excuo de um objeto que
pressups a conjugao de diferentes fatores econmicos e de uma pluralidade (maior ou menor) de pessoas
fsicas (e, mesmo, jurdicas). O objeto executado revestia-se de complexidade de ordem a impedir que sua
execuo se fizesse atravs de um sujeito isolado. Portanto, no se tratou de experincia pessoal, individual,
profissional. Exigiu-se do sujeito a habilidade de agrupar pessoas, bens e recursos, imprimindo a esse
conjunto a organizao necessria ao desempenho satisfatrio. Assim, a experincia seria das pessoas fsicas
mas no dessas pessoas individualmente. Cada uma das pessoas fsicas, isoladamente, contribuiu com uma
parcela para o xito conjunto. Portanto, a perspectiva de enfrentar problemas no futuro e continuar a superlos pressupe a manuteno dessa organizao.
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A qualificao tcnica operacional consiste em qualidade pertinente s empresas que participam da licitao.
Envolve a comprovao de que a empresa, como unidade jurdica e econmica, participara anteriormente de
contrato cujo objeto era similar ao previsto para a contratao almejada pela Administrao Pblica.
Por outro lado, utilizacia, nos
quadros (permanentes) de uma empresa, de profissionais cujo acervo tcnico constasse a responsabilidade
pela execuo de obra similar quela pretendida pela Administrao. A questo de qualificao tcnica
profissional somente pode ser compreendida em face de obras e servios de engenharia. que a legislao
que regula a profisso subordina a realizao de qualquer obra ou servio de engenharia a um controle
especfico em face dos rgos de classe (CREA). Esse controle envolve a participao e a responsabilidade
tcnica de um profissional (pessoa fsica) regularmente inscrito no CREA. Veja-se que o profissional que
contratual. A responsabilidade tcnica de uma pessoa fsica que pode ser scia, empregada ou contratada
pela empresa que participa da contratao para execuo da obra ou servio de engenharia.
Em sntese, a qualificao tcnica operacional um requisito referente empresa que pretende executar a
obra ou servio licitados. J a qualificao tcnica profissional um requisito referente s pessoas fsicas que
315. Cumpre esclarecer que a comprovao de atendimento dos requisitos de qualificao tcnicoprofissional e tcnico-operacional, no caso de obras pblicas, faz-se por meio da apresentao de
atestados fornecidos pelos contratantes s empresas ou profissionais que prestaram o servio,
acompanhados da respectiva Certido de Acervo Tcnico CAT emitida pelo CREA. Embora os
atestados emitidos pelos contratantes sejam, em geral, em nome das empresas que prestaram o
servio, listando-se tambm os profissionais que participaram de sua execuo, a regulamentao
do referido conselho profissional, consignada na Resoluo CONFEA 1025/2009, veda a concesso
de CAT a pessoa jurdica, implicando que a capacidade tcnico-operacional da empresa
demonstrada por meio das Certides de Acervo Tcnico dos profissionais pertencentes ou que
pertenceram a seu quadro tcnico.
316. A jurisprudncia do TCU faz a devida distino sobre o arcabouo jurdico a ser aplicado s
exigncias de qualificao tcnico-profissional e quelas atinentes qualificao tcnicooperacional. Nesse sentido, transcreve-se excerto do Voto condutor do Acrdo 1.891/2006Plenrio:
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desarrazoadas no podem ser legitimadas sob o argumento de que a Administrao necessita de segurana
maior do que a efetivamente necessria execuo do objeto a ser contratado, sob pena de ofensa ao texto
constitucional, que, como frisei, autoriza apenas o mnimo de exigncias, sempre aliceradas em critrios
Qualificao Tcnica:
a.6) quantidade mnima de servios executados, para fins de qualificao tcnicoprofissional: a jurisprudncia do TCU no sentido de que a exigncia de quantitativos
mnimos possvel apenas para fins de comprovao de capacidade tcnico-operacional
(capacidade da empresa), no devendo estar associada capacidade tcnicoprofissional, j que o disposto no art. 30, 1, I (parte final), da Lei 8.666/1993 veda
esse tipo de restrio, ressalvados apenas os casos especficos devidamente justificados
(Decises 592/2001 e 1.618/2002, e Acrdos 515/2003, 642/2004, 135/2005,
492/2006, 2.656/2007 e 2.882/2008, todos do Plenrio);
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para execuo de obras pblicas, deve ser exigido registro no CREA, por ser esse
Conselho o competente para fiscalizao das atividades relacionadas ao exerccio
profissional da engenharia, nos termos da art. 1 da Lei 6.839/1980, c/c art. 26 da Lei
5.194/1966. Destaca-se tambm a criao, instituda pela Lei 12.378/2010, dos
Conselhos de Arquitetura e Urbanismo CAUs, os quais passaram a responder pela
fiscalizao do exerccio profissional da arquitetura e do urbanismo, anteriormente
abarcados pelo sistema CONFEA/CREA. Portanto, para a habilitao de empresa em
certame licitatrio visando contratar servios de engenharia, arquitetura e urbanismo ou
execuo de obras pblicas, a exigncia de certificado expedido por entidade diversa
das supramencionadas irregular (Acrdo TCU 597/2007-Plenrio);
b)
a.14) visto do CREA local quando da habilitao: a exigncia editalcia de visto do Crea da
licitante, bem como de seu responsvel tcnico, est em desacordo com a legislao
pertinente, no podendo a Administrao inseri-la como requisito de qualificao
tcnica. pacfico o entendimento do TCU de que o instante apropriado para
atendimento de tal requisito o momento de incio do exerccio da atividade, que se d
com a contratao e no na fase de habilitao, sob pena de comprometimento da
competitividade do certame (Decises 279/1998 e 348/1999, ambas do Plenrio;
Acrdos 512/2002, 1.328/2010, 1.224/2002 e 1.728/2008, todos do Plenrio);
Qualificao Econmico-Financeira:
c)
b.3) capital social integralizado: o edital no deve conter exigncia relativa a valor mnimo
de capital social integralizado, uma vez que a Lei 8.666/1993 faz referncia apenas a
patrimnio lquido ou a capital social (Acrdos 808/2003, 1.871/2005, 1.898/2006,
113/2009 e 2.829/2009, todos do Plenrio);
Regularidade Fiscal:
c.1) certides: no podem ser exigidas, por exemplo, certides negativas de processo crime
(estadual e federal), negativas de cartrio de protestos de ttulos (Acrdos 792/2002,
1.708/2003 e 1.612/2008 do Plenrio, Acrdo 2.575/2008-1 Cmara, Acrdos
5.391/2008, 991/2009 e 2.776/2009, da 2 Cmara);
c.2) por fora da Lei 12.440/2011, a partir de 4/1/2012, deve ser exigida de cada licitante a
apresentao da respectiva Certido Negativa de Dbitos Trabalhistas, com vistas a
comprovar a inexistncia de dbitos perante a Justia do Trabalho; e
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d)
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Consrcio:
d.1) nmero mnimo e mximo de empresas consorciadas: por ausncia de previso legal,
a Administrao, ao decidir pela admisso de consrcios de empresas no certame, via de
regra no pode estabelecer o nmero mnimo ou mximo de empresas participantes no
consrcio (Acrdos 1.369/2003 e 1.240/2008, ambos do Plenrio), para no restringir
indevidamente a competio, mas, excepcionalmente, pode limitar o nmero mximo de
empresas consorciadas, se restar comprovada, mediante justificativa tcnica, que essa
restrio visa a facilitar a gesto e fiscalizao das obras e a reduzir o risco de atraso no
cronograma do empreendimento (Acrdo 718/2011-Plenrio).
320. A Lei 8.666/1993 define as formas de execuo direta e indireta de obras e servios. Execuo
direta aquela feita pelos rgos e entidades da Administrao pelos prprios meios. Execuo
indireta ocorre quando o rgo ou entidade contrata com terceiros, sob qualquer dos seguintes
regimes: empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio, tarefa ou empreitada integral.
321. As maiores controvrsias quanto escolha e operacionalizao de determinado regime de
execuo referem-se s empreitadas. Pela letra da lei, no fica claro como e quando utilizar cada um
dos regimes de execuo por empreitada definidos pelo legislador.
322. A escolha do regime de execuo da obra no deciso de livre arbtrio do gestor, visto que deve
ser pautada pelo interesse pblico e estar sempre motivada, pois impactar as relaes entre
contratado e contratante, as medies do contrato firmado, seus aditivos, entre outros fatores
relacionados gesto do empreendimento contratado. Decorre desse entendimento a constatao de
que no existe, em tese, um regime de execuo melhor que outro, e sim um regime que, no caso
concreto, melhor atende ao interesse pblico.
323. De acordo com a Lei 8.666/1993, utiliza-se a empreitada por preo global quando se contrata a
execuo da obra ou servio por preo certo e total. Esse regime indicado quando os quantitativos
dos servios a serem executados puderem ser definidos com preciso. Por isso, pressupe uma
definio minuciosa de todos os componentes da obra, de modo que seus custos possam ser
estimados com uma margem mnima de incerteza. Essa margem de incerteza ser coberta pela
alquota de riscos ou imprevistos includa no BDI.
324. O artigo 47 da Lei 8.666/1993 exige que a Administrao disponibilize, junto com o edital, todos os
elementos e informaes necessrios para que os licitantes possam elaborar suas propostas de
preos com total e completo conhecimento do objeto licitado. Em outras palavras, deve haver
projeto bsico com alto grau de detalhamento, com o objetivo de minimizar os riscos a serem
absorvidos pela contratada durante a execuo contratual, o que resulta, por conseguinte, em
menores preos ofertados pelos licitantes. A contratada arcar com eventuais erros ou omisses na
quantificao dos servios, no tendo direito a aditivos contratuais de quantidades em caso de
quantitativos subestimados por erro que pudesse ter sido detectado durante o processo licitatrio.
325. Na empreitada por preo global, a remunerao da contratada feita aps a execuo de cada etapa,
previamente definida no cronograma fsico-financeiro. As medies de campo das quantidades
realizadas devem ser precisas apenas o suficiente para definir o percentual executado do projeto.
Essa particularidade facilita a fiscalizao da obra, j que esse critrio de medio no envolve
necessariamente o levantamento preciso dos quantitativos dos servios executados.
326. Nesse tipo de regime, a alterao de quantitativos de servios mediante aditivos contratuais,
somente admitida se houver novas demandas apresentadas pela Administrao ou se for
constatada incorreo de projeto (de difcil deteco).
327. No caso de incorrees de projeto, a Lei 12.309/2010 (LDO 2011) trouxe uma inovao, ao dispor
que, nas empreitadas por preo global, dever constar, do edital e do contrato, clusula expressa de
concordncia do contratado com a adequao do projeto bsico, sendo que as alteraes contratuais
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sob alegao de falhas ou omisses em qualquer das peas, oramentos, plantas, especificaes,
memoriais e estudos tcnicos preliminares do projeto, no podero ultrapassar, no seu conjunto,
10% do valor total do contrato, computando-se esse percentual para verificao do limite do art. 65,
1, da Lei 8.666/1993. Essa disposio foi mantida na Lei 12.465/2011 (LDO 2012, art. 125, 6,
II) e na Lei 12.708/2012 (LDO 2013, art. 102, 6, III).
328. Mesmo com a utilizao do regime por preo global, exige-se que o auditor analise os preos
unitrios dos servios, bem como a adequao dos quantitativos utilizados para a elaborao do
oramento-base da licitao, pois o preo global da contratao composto a partir dos preos
unitrios dos servios multiplicados pelos respectivos quantitativos. Nesse caso, o objeto fiscalizado
ser o oramento feito pela Administrao para a contratao da obra, e no o ato de medio.
329. Alm disso, cabe ao fiscal assegurar a execuo da obra em absoluta conformidade com o projeto e
as especificaes tcnicas. Nesse sentido, no podem ser admitidos pagamentos por servios
executados em desconformidade com o estipulado, ensejando superfaturamento por servios no
executados ou por qualidade deficiente.
330. Em suma, prevalece o entendimento constante do voto condutor do Acrdo 363/2007- Plenrio:
contratado o direito de
331. Outro ponto relevante refere-se necessidade de haver oramentos detalhados e critrios de
aceitabilidade de preos unitrios tambm em empreitadas por preo global, exigncias dos incisos
II do 2 do art. 7 e X do art. 40 da Lei 8.666/1993. A jurisprudncia do TCU farta nesse sentido
(Acrdos 2.088/2004, 1.324/2005, 13/2006, 1.453/2006, 2.065/2006 e 1.829/2007, todos do
Plenrio). O entendimento consolidado de que o estabelecimento desses critrios, com a fixao
de preos mximos, obrigao do gestor, e no sua faculdade, ao contrrio do que sugere a
interpretao literal da lei.
Quadro 21
VANTAGENS
DESVANTAGENS
INDICADA PARA:
Contratao de estudos e
projetos; emisso de laudos;
confeco de pareceres.
332. Segundo a Lei de Licitaes e Contratos, a empreitada por preo unitrio consiste na contratao da
execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas. utilizada sempre que
os quantitativos a serem executados no puderem ser definidos com grande preciso.
333. Portanto, em que pese no ser necessrio um grau de detalhamento de projeto no mesmo nvel das
empreitadas por preo global, o conceito de projeto bsico definido no art. 6 da Lei 8.666/1993
deve ser respeitado com rigor.
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334. Entretanto, no se deve pressupor que a existncia de maior impreciso nos quantitativos dos
servios implique, por si s, deficincia do projeto bsico. Convm ressaltar que, mesmo em
projetos bem elaborados, h servios cujos quantitativos esto intrinsecamente sujeitos a um maior
nvel de impreciso, como o caso de servios de movimentao de terra em rodovias e barragens.
Por isso, recomenda-se que essas obras sejam contratadas no regime de empreitada por preo
unitrio.
335. A remunerao da contratada, nesse regime, feita em funo das unidades de servio efetivamente
executadas, com os preos previamente definidos na planilha oramentria da obra. O
acompanhamento do empreendimento se torna mais difcil e detalhado, j que se faz necessria a
fiscalizao sistemtica dos servios executados. Nesse caso, o contratado se obriga a executar cada
unidade de servio previamente definido por um determinado preo acordado. O construtor contrata
apenas o preo unitrio de cada servio, recebendo pelas quantidades efetivamente executadas.
336. Em decorrncia da ausncia do risco de variao de quantitativos para o construtor, um contrato
celebrado no regime de preos unitrios tende a ter um preo final menor. Porm, isso no significa,
necessariamente, que esse regime de execuo seja o mais econmico para a Administrao, devido
aos maiores custos de fiscalizao do contrato.
337. A preciso da medio dos quantitativos muito mais crtica no regime de empreitada por preo
unitrio do que em contratos a preos globais, visto que as quantidades medidas no campo devem
ser exatas, pois correspondero, de fato, s quantidades a serem pagas. Portanto, as equipes de
medio do proprietrio devem ser mais cuidadosas e precisas em seus trabalhos, porque as
quantidades medidas definiro o valor real do projeto.
338. O valor final do contrato sob o regime de empreitada por preo unitrio pode oscilar para mais ou
para menos, em relao ao originalmente contratado, em funo da preciso das estimativas de
quantitativos dos servios.
Quadro 22 Empreitada por preo unitrio (vantagens e desvantagens)
VANTAGENS
DESVANTAGENS
INDICADA PARA:
339. A empreitada integral especialmente indicada para a implantao de projetos complexos, que
exigem conhecimentos e tecnologias que no esto disponveis a uma nica empresa. O proprietrio
operao. Por isso, nesse regime so comuns vrios subcontratos, celebrados pela empresa de
engenharia principal com diversos fornecedores, prestadores de servio, projetistas e
subempreiteiros.
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340. Um projeto executado no regime de empreitada integral pode envolver os seguintes elementos,
dependendo de sua complexidade:
e)
administrao da obra;
f)
licenciamento do empreendimento;
h)
g)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
p)
o)
q)
r)
s)
u)
t)
341. Ponto a destacar na empreitada integral refere-se ao alto grau de responsabilidade do contratado,
quando comparado aos demais regimes de execuo. Como a contratao do empreendimento
compreende todas as etapas das obras, servios e instalaes, a contratada assume inteira
responsabilidade pela entrega do objeto em condies de entrada em operao.
342. O contratado no regime de empreitada integral fornece uma ampla variedade de garantias e aceita
diversas responsabilidades, dentre as quais citam-se as seguintes:
a)
b)
c)
d)
e)
garantias pela solidez e segurana das estruturas e construes, em razo tanto dos materiais,
como do solo;
obedincia s especificaes tcnicas, s normas de segurana e aos padres de qualidade
especificados;
responsabilidade por bens ou equipamentos utilizados/adquiridos; e
compromisso pelo desempenho da planta, que ser mantida por um perodo definido.
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17. No tocante a essa impreciso nos projetos da obra em tela, considero que esse indcio de
irregularidade agravado pelo fato de se tratar de obra executada sob regime de empreitada integral.
18. Helly Lopes Meirelles in Direito Administrativo Brasileiro, 31 Edio, 2005, pgina 255,
Malheiros Editores Ltda., assim conceitua o regime de empreitada integral:
'Empreitada integral ocorre quando se contrata o empreendimento em sua integralidade,
compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira
responsabilidade do contratado at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao,
atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e
operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada (art. 6, VII, e), o
que chamado na linguagem empresarial de turn key.
(...)
Quadro 23
VANTAGENS
DESVANTAGENS
INDICADA PARA:
346. O TCU tem recomendado a utilizao da empreitada integral para aqueles empreendimentos mais
complexos, a exemplo do Acrdo 723/2012-TCU Plenrio:
9.2. determinar ao Ministrio da Integrao Nacional, [...] que [...]:
9.2.1 efetue avaliao econmica das alternativas de forma de ajuste, considerando, inclusive, regime
de empreitada integral, nos termos do art. 6, inciso VIII, alnea "e", da Lei n 8.666/1993, justificando
a escolha daquela que se revelar mais conveniente para o caso;
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29. Nesse passo, entendo pertinente a utilizao do regime de contratao designado como empreitada
integral ou turn key, previsto no art. 6, inciso VIII, alnea "e", da Lei n 8.666/1993, para as licitaes
que sero promovidas pelo Ministrio da Integrao Nacional, no mbito do presente
empreendimento, a fim de se evitar as recorrentes falhas verificadas no decorrer do acompanhamento
do PISF por esta Corte.
30. Devido, principalmente, natureza e ao vulto do empreendimento, alm do seu relevante alcance
social e econmico, razovel admitir a sua execuo por empreitada integral, ou turn key,
modalidade largamente utilizada em obras de engenharia de grande porte como a que ora se analisa.
Parece-me evidente que a contratao de empreendimento dessa envergadura, no regime que ora se
prope, proporcionaria cenrio favorvel Administrao Pblica.
31. Releva observar que o Tribunal no tem colocado bices ou levantado questionamentos sobre o
procedimento de contratao de obras na modalidade turn key, como se verifica no mbito dos
Acrdos n 1.566/2005 - Plenrio e n 3.977/2009 - 2 Cmara.
I.4.3 Parcelamento
349. Nesse sentido, diante da prtica comum dos administradores de licitarem em lote nico a compra ou
a execuo de objetos que envolvem aquisio de materiais, construo de obras e prestao de
servios que, por isso, poderiam ser subdivididos e fornecidos ou prestados por diferentes empresas,
o TCU tem aplicado sanes a gestores pblicos e determinado a adoo de providncias
necessrias ao exato cumprimento da lei.
350. Em virtude da vasta jurisprudncia do TCU sobre o tema, foi editada a Smula-TCU 247/2010, que
assim estabelece:
obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por preo global, nos editais das licitaes
para a contratao de obras, servios, compras e alienaes, cujo objeto seja divisvel, desde que no
haja prejuzo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo
de propiciar a ampla participao de licitantes que, embora no dispondo de capacidade para a
execuo, fornecimento ou aquisio da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens ou
unidades autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa divisibilidade.
352. Nos termos do art. 23, 1, da Lei 8.666/1993, o parcelamento do objeto da licitao obrigatrio,
de forma a propiciar efetiva vantagem para a Administrao. Excepcionalmente, o gestor pode
demonstrar a inviabilidade do parcelamento, desde que no estejam presentes os seguintes
requisitos:
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a)
BTCU ESPECIAL
82
Viabilidade tcnica:
353. Apesar de a lei no definir o conceito de viabilidade tcnica, esta deve ser entendida no sentido de
que no pode haver descaracterizao do objeto quando de sua fragmentao, de modo a evitar a
perda de sua integridade original.
354. Exemplificando, numa obra de edificao, embora se possa dizer que ela se divide em andares, esse
fato por si s no indica que haja viabilidade tcnica para que cada andar seja licitado
separadamente. A unidade do objeto, que o edifcio como um todo ou parte expressiva dele, seria
perdida com o parcelamento.
355. Situao diferente se configuraria caso se pretendesse contratar a construo de vrios prdios,
hiptese em que se admitiria o parcelamento do objeto em unidades ou conjunto de unidades do
complexo. No ocorreria, assim, descaracterizao da individualidade do objeto.
356. importante, tambm, que seja comprovada a viabilidade tcnica do parcelamento do objeto
quanto responsabilizao tcnica pela execuo do empreendimento em sua integralidade. A
ausncia de definio precisa das responsabilidades pela execuo do objeto parcelado dificulta a
gesto e a fiscalizao da obra e compromete a qualidade e o cronograma fsico-financeiro das
obras.
357. Por fim, deve-se sopesar os riscos de no cumprimento de prazos contratuais, quando uma empresa
atrasa parte do objeto parcelado e compromete a execuo contratual a cargo de outra empresa. Por
exemplo, em uma obra de edificao em que se licitou separadamente o fornecimento e instalao
dos elevadores, o atraso do fabricante do elevador pode comprometer o cronograma do construtor
encarregado da execuo das obras civis.
b)
Viabilidade econmica:
358. Outro requisito a ser observado a viabilidade econmica. que s assegurada se o parcelamento
no elevar os custos a cargo da Administrao, ainda que haja um maior nmero de participantes e
o subsequente aumento da competitividade.
359. Os ganhos devidos ao aumento da competitividade devem compensar a eventual perda de economia
de escala devido ao parcelamento do objeto. Dessa forma, a Administrao precisa se certificar de
que o parcelamento trar reduo de custos globais, sob pena de restar caracterizada a inviabilidade
econmica da diviso do objeto.
c)
Economia de escala:
360. No obstante o parcelamento seja a regra estabelecida na lei, sua obrigatoriedade mitigada em
face da necessidade de comprovao das viabilidades tcnica e econmica de se parcelar o objeto,
esta ltima ainda condicionada demonstrao de que no haver perda de economia de escala com
a diviso da contratao.
361. Portanto, constitui ponto fulcral de qualquer deciso sobre parcelamento a anlise ftica de cada
caso concreto, reveladora de caractersticas intrnsecas a cada situao, as quais possibilitaro a
emisso de um juzo apropriado em particular. Alm disso, cumpre ao gestor pblico, ao decidir
pelo parcelamento ou no do objeto, motivar seu ato conforme os requisitos previstos na lei.
362. Uma questo enfrentada com frequncia pelo TCU nas fiscalizaes de obras pblicas tem sido a
adoo de BDI diferenciado para compras especficas de materiais e equipamentos, quando
comprovada a inviabilidade tcnico-econmica do parcelamento, nos termos do art. 23, do 1 , da
Lei 8.666/1993.
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BTCU ESPECIAL
83
363. O assunto foi sumulado pelo Tribunal nos termos abaixo (Smula TCU 253/2010):
365. A representatividade dos itens deve ser apurada por famlias de materiais ou equipamentos
fornecidos pelo mesmo fornecedor. Por exemplo, pode-se determinar a representatividade de
diversos dimetros de tubulao de ao carbono, pois se trata de material fornecido pelo mesmo tipo
de fornecedor. De modo diverso, no cabvel somar as representatividades do fornecimento das
tubulaes de ao carbono com o fornecimento de uma bomba, pois so materiais/equipamentos
fabricados por empresas distintas.
366. Quanto ao percentual de BDI que deve ser aplicado aos itens de fornecimento de materiais e
equipamentos, remete-se o leitor s consideraes constantes do item I.2.3.7 deste Roteiro de
Auditoria. Adicionalmente, registra-se que, em alguns casos, os prprios normativos internos dos
rgos/entidades estabelecem regras para a diferenciao do BDI em suas contrataes. Como
exemplo, tm-se os editais do DNIT, que estabelecem BDI de 15% sobre a aquisio de materiais
betuminosos na oramentao das obras rodovirias.
369. Os seguintes critrios gerais podem servir como primeiro indicativo da necessidade de
parcelamento de obras pblicas de grande vulto:
a)
b)
c)
d)
e)
dimenso da obra: obras de grande extenso linear ou rea superficial devem ser parceladas
por lotes mais ou menos uniformes, em quilmetros ou hectares;
implantao da obra: obras com longo prazo de execuo devem ser parceladas em etapas
no tempo, desde que sejam independentes entre si;
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84
BTCU ESPECIAL
370. Ressalte-se que h outros critrios menos usuais, prprios de situaes especficas, que poderiam
ser listados, haja vista a imensa gama de situaes possveis na anlise do parcelamento da
contratao e execuo de obras pblicas.
I.4.3.4 Parcelamento de obras pblicas de acordo com seus tipos mais usuais
Linhas de
Transmisso de
Energia Eltrica
Subestaes de
Energia Eltrica
Portos
Dragagem e
Derrocagem
Usinas Hidreltricas
JUSTIFICATIVAS
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TIPO DE OBRA
Barragens (exceto
para gerao de
energia) e Audes.
Canais e Irrigao
Rodovias
(construo,
restaurao,
manuteno e
conservao)
Ferrovias
Edificaes
(diversas).
Aeroporturias
Infraestrutura de
Saneamento Bsico e
adutoras
85
BTCU ESPECIAL
PARCELAMENTO
JUSTIFICATIVAS
Ministrio da Justia (SDE/MJ), afirma que licitaes pblicas so um ambiente propcio atuao
de cartis, que podem agir de vrias formas:
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a)
fixao de preos: acordo firmado entre concorrentes para aumentar ou fixar preos e
b)
c)
d)
e)
f)
g)
c)
quantas e quais empresas foram habilitadas, com os respectivos valores das propostas e
descontos em relao ao oramento-base da licitao.
b)
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87
377. Um achado de auditoria apontando sobrepreo original em determinado contrato ganha fora
quando associado constatao de restrio ampla competio das licitantes. Pode-se, por
exemplo, constatar uma clusula editalcia restritiva, indcios de conluio entre os participantes do
certame, ou a desclassificao ou inabilitao indevida de licitantes pela comisso de licitao.
378. A anlise dos recursos impetrados por licitantes tambm traz informaes importantes sobre a
competio do certame. Em licitaes competitivas, observa-se, geralmente, um grande nmero de
recursos e de disputas entre as licitantes.
379. Alm dos fatores indicados na seo precedente, a equipe de auditoria, para identificar indcios de
conluio entre os licitantes, pode basear sua anlise nos seguintes alertas divulgados pela SDE/MJ:
a)
Condies de mercado:
a.2) produtos ou servios oferecidos so idnticos ou muito parecidos, isto , o preo fator
determinante para a compra;
b)
Propostas:
b.2) duas ou mais propostas so enviadas a partir do mesmo endereo, e-mail ou fax, ou
possuem selos postais com nmeros sequenciais ou foram expedidas da mesma agncia
de correios;
b.3) duas ou mais propostas apresentam rasuras semelhantes ou alteraes de ltima hora;
b.4) duas ou mais propostas submetidas eletronicamente foram criadas ou editadas por um
mesmo fornecedor;
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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c)
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Padres suspeitos:
c.2) uma determinada empresa sempre vence as licitaes de certo rgo pblico, apesar da
aparente competio;
c.3) houve uma diminuio inesperada no nmero de participantes da licitao;
c.4) licitantes que ofertam preos muito diferentes em diferentes licitaes, apesar de o
objeto e as caractersticas dos certames serem parecidos;
c.5) certos fornecedores desistem, inesperada e injustificadamente, de participar da licitao;
Comportamentos suspeitos:
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380. Este captulo apresenta os principais aspectos a serem observados na anlise de alteraes
contratuais nas fiscalizaes de obras pblicas do TCU.
381. Os contratos administrativos podem ser alterados nos casos previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993,
mediante justificativa por escrito e prvia autorizao pela autoridade competente.
382. Os principais procedimentos relacionados anlise da formalizao de aditivos so apresentados a
seguir:
a) verificar se o projeto executivo no promoveu alteraes substanciais no projeto bsico ou nas
especificaes tcnicas, descaracterizando o objeto licitado;
d) verificar, nos aditivos de prazo, se houve continuidade entre a data da vigncia do contrato e a do
aditamento, se as datas-bases adotadas so as mesmas do contrato original e se a prorrogao do
prazo contratual foi devidamente justificada e previamente autorizada pela autoridade competente
(art. 57, 3 da Lei 8.666/1993);
e) verificar se os quantitativos dos servios mais significativos do oramento do aditivo esto de
acordo com o projeto bsico ou executivo;
383. A Lei de Licitaes e Contratos estabelece que as alteraes contratuais podem ser unilaterais,
quando feitas exclusivamente pela Administrao Pblica, ou por acordo entre partes.
384. Especificamente quanto s alteraes unilaterais, a Lei 8.666/1993 estabelece duas hipteses
distintas para a modificao do contrato: (i) alteraes qualitativas e (ii) alteraes quantitativas.
385. A alterao qualitativa, embora provoque alteraes em quantidades de servios, no altera a
inciso
da Lei 8.666/1993:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos
seus objetivos; [alterao qualitativa]
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
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(...)
387. A Lei de Licitaes e Contratos, de um lado, pauta-se pela necessidade de haver projeto bsico
completo do objeto a ser licitado, com vista a minimizar alteraes durante a fase de execuo. De
outro lado, permite a realizao de aditivos contratuais para melhor adequao do objeto.
388. Entretanto, so ilegais as alteraes contratuais capazes de transfigurar o objeto contratado. A ttulo
de exemplo, cita-se o caso da alterao de uma barragem de terra para uma barragem de concreto
compactado a rolo, descrito no voto condutor do Acrdo 1.428/2003-TCU-Plenrio:
(...) no posso concordar com o raciocnio simplista de que a alterao realizada no projeto
inicialmente licitado no ultrapassou o limite de 25% e, por isso mesmo, no existiu nenhuma
ilegalidade. Muito menos posso concordar com os fundamentos apresentados pela SEMARH (...)
quando defende que 'se uma barragem de terra (...) tem seu mtodo construtivo alterado para uma de
concreto compactado a rolo (CCR), no se pode de modo algum afirmar que houve alterao do
objeto'. Por certo continuar sendo uma barragem, mas jamais poder ser considerado o mesmo objeto
licitado.
(...) No se alegue que no houve alterao do projeto bsico, mas apenas o seu detalhamento no
projeto executivo, pois, apesar de reconhecer que este possa fazer algumas correes naquele, no
pode alter-lo de modo a se constituir objeto completamente distinto do inicialmente licitado.
Alteraes significativas, antes de iniciada a obra, exigem a realizao de novo procedimento
licitatrio, e no a assinatura de termo aditivo. (grifos nossos)
391. Um critrio a ser aplicado pela equipe de auditoria para avaliar a ocorrncia de descaracterizao do
objeto licitado em consequncia de alteraes contratuais considerar se houve ou no extrapolao
do limite legal de aditamento contratual.
392. Esse critrio foi empregado no relatrio que embasou o Acrdo 492/2011-TCU-Plenrio:
IV) Irregularidade: desvio de objeto
(...)
42. O responsvel encaminhou documento (...) considerando que o termo aditivo apenas alterou a
metodologia construtiva para parte das unidades habitacionais.
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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43. Argumenta que foi mantido o mesmo nmero de unidades habitacionais unifamiliares, no mesmo
lugar inicialmente previsto e beneficiando o mesmo pblico alvo. Alegou, ainda, que a alterao do
mtodo construtivo resultou numa economia de R$ 1.048.465,98 (...).
(...)
Anlise
45. De fato, como argumentado, no se pode inferir que houve desvio do objeto licitado, tendo em
vista que foi alterado o mtodo construtivo da execuo do servio, tendo-se mantido o mesmo
pblico alvo inicialmente determinado.
47. Se por um lado a afirmao de que a alterao resultou em uma economia de pouco mais de um
milho de reais, por outro lado deve ser lembrado que os servios em alvenaria estrutural no
passaram pela competitividade do processo licitatrio. Contudo, a equipe de auditoria no verificou
sobrepreo nos servios aditados, indicando que a mudana se mostrou vantajosa para a
Administrao. (grifo nosso)
393. Nesse caso concreto, constatou-se alterao da tcnica construtiva de unidades habitacionais. A
equipe de auditoria ponderou que a mudana da tcnica construtiva no ensejou extrapolao do
limite legal de aditamento contratual e que a alterao se mostrou vantajosa para a Administrao
Pblica. Desse modo, concluiu-se que no houve transfigurao do objeto licitado.
394. Situao diversa ocorreu no caso da barragem de terra substituda por barragem de concreto
compactado a rolo, tratada no j citado Acrdo 1.428/2003-TCU-Plenrio. Apesar de ser tambm
um caso de alterao de tcnica construtiva, houve grande extrapolao do limite de aditamento
contratual.
395. O art. 65, 1, da Lei 8.666/1993 estabelece que os contratos administrativos podem sofrer
acrscimos ou supresses at 25% do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de
reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% para os seus acrscimos.
396. Conforme recente julgado deste Tribunal (Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio), para efeito de
observncia aos limites de alteraes contratuais previstos no art. 65, 1, da Lei 8.666/1993:
(...) as redues ou supresses de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o
conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original
do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de
compensao entre eles, os limites de alterao estabelecidos no dispositivo legal.
100.000,00
(40.000,00)
60.000,00
25.000,00
85.000,00
398. Segundo esse entendimento, somente haveria extrapolao do limite legal de aditamento contratual
se o valor final do contrato ultrapassasse R$ 85.000,00.
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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399. Em regra, a equipe de auditoria dever adotar a metodologia de clculo preconizada pelo Acrdo
749/2010-TCU-Plenrio.
400. Esse assunto encontra-se inteiramente disciplinado por meio da Deciso 215/1999-TCU-Plenrio,
que tratou de consulta formulada pelo Ministrio do Meio Ambiente. Essa Deciso, que possui
carter normativo, definiu os pressupostos necessrios para se aceitar alterao contratual acima dos
limites legais, tendo em conta que, em respeito aos princpios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, h situaes em que tal procedimento atende melhor ao interesse pblico do que
a abertura de novo procedimento licitatrio.
401. Em virtude de sua relevncia, transcrevem-se a seguir trechos da referida Deciso:
I - no acarretar para a Administrao encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual
resciso contratual por razes de interesse pblico, acrescidos aos custos da elaborao de um novo
procedimento licitatrio;
II - no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e econmicofinanceira do contratado;
III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou imprevisveis
por ocasio da contratao inicial;
IV - no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de natureza e
propsito diversos;
402. Enfatiza-se que a jurisprudncia deste Tribunal tem aceitado a extrapolao aos limites legais
somente em situaes excepcionais, desde que presentes todos os pressupostos descritos acima.
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403. A Lei 10.192/2001 estabeleceu a periodicidade anual para a incidncia do reajuste de preos em
contratos com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a
variao ponderada dos custos dos insumos utilizados. Em seu art. 2, 1, declara como nulas de
pleno direito eventuais clusulas de reajuste ou de correo monetria com periodicidade inferior a
um ano.
404. O reajustamento de preos ora analisado diferencia-se dos demais instrumentos legais que resultam
em alteraes no preo global final da obra, a saber:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
reajuste de preos: fundamenta-se nas variaes previsveis dos custos dos insumos, razo
pela qual devem constar do contrato disposies visando manter a remunerao adequada dos
servios contratados, face s flutuaes no valor aquisitivo da moeda;
reequilbrio econmico-financeiro: previsto no art. 65, II, da Lei 8.666/1993, distingue-se
do reajuste justamente por sua imprevisibilidade, e, sendo impossvel prever todas as
situaes que possam impactar o custo da obra, no h como pr-estabelecer ndices
contratuais visando o reequilbrio financeiro;
405. Definido o prazo de um ano para que se possa proceder ao reajuste de preos, necessrio
estabelecer o marco inicial para a contagem desse prazo.
406. Conforme mencionado anteriormente, o art. 3, caput e 1, da Lei 10.192/2001 define que o prazo
anual aplicvel aos contratos, sendo a data-base para incio da contagem desse prazo a data de
apresentao da proposta ou a data do oramento a que essa se referir.
407. Diante do exposto, h duas possibilidades de data-base:
a)
b)
408. Essa questo j foi objeto de deliberao por este Tribunal (Acrdo 1.707/2003-TCU-Plenrio),
tendo sido emanadas as seguintes determinaes:
9.2.1 estabelea j a partir dos editais de licitao e em seus contratos, de forma clara, se a
periodicidade dos reajustes ter como base a data-limite para apresentao da proposta ou a data do
oramento, observando-se o seguinte:
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9.2.1.1 se for adotada a data-limite para apresentao da proposta, o reajuste ser aplicvel a partir do
mesmo dia e ms do ano seguinte;
9.2.1.2 se for adotada a data do oramento, o reajuste ser aplicvel a partir do mesmo dia e ms do
ano seguinte se o oramento se referir a um dia especfico, ou do primeiro dia do mesmo ms do ano
seguinte caso o oramento se refira a determinado ms;
9.2.2 para o reajustamento dos contratos, observe que a contagem do perodo de um ano para a
aplicao do reajustamento deve ser feita a partir da data-base completa, na forma descrita no item
9.1.1, de modo a dar cumprimento ao disposto na Lei n 10.192/2001, em seus arts. 2 e 3, e na Lei n
8.666/93, em seu art. 40, inciso XI; (grifos nossos)
409. Desse modo, o reajuste de preos somente poder ocorrer depois de completado um ano, no mesmo
dia e ms, contado da data do oramento-base (caso haja referncia na proposta e no edital/contrato)
ou da data limite para apresentao das propostas na licitao.
410. Posteriormente, o TCU enfrentou a questo em sede de consulta formulada pelo Ministrio dos
Transportes, culminando no Acrdo 474/2005-TCU-Plenrio, transcrito parcialmente a seguir:
411. Portanto, o marco temporal, para fins de reajustamento, deve constar do edital e do contrato, em
atendimento aos arts. 40, XI, e 55, III, da Lei 8.666/1993. Caso esse critrio no esteja previsto
nesses instrumentos, deve-se considerar a data-base do oramento de referncia ou da proposta da
vencedora. No havendo qualquer indicao de data-base nos oramentos, deve-se adotar como
marco a data limite para apresentao das propostas.
412. O art. 40, II, da Lei 8.666/1993 prev que os editais indicaro, obrigatoriamente, os prazos e
condies para assinatura dos contratos ou retirada dos instrumentos. Nesse prazo, consoante o art.
64, a Administrao dever convocar o interessado para assinar o contrato, ou aceitar ou retirar o
instrumento equivalente, sob pena de decair o direito contratao. O 3 do art. 64 estabelece que,
decorridos 60 dias da data da entrega das propostas sem que haja convocao para contratao,
ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos.
413. Portanto, o prazo mximo em que os licitantes ficam obrigados a assinar o contrato de 60 dias.
Porm, possvel que se assine o contrato aps o transcurso de prazo maior, desde que haja
concordncia do licitante. Nesse caso, questo interessante est relacionada assinatura de contrato
decorrido mais de um ano da data-base para reajuste.
414. Por meio do Acrdo 474/2005-TCU-Plenrio, em resposta consulta formulada pelo Ministrio
dos Transportes, esta Corte de Contas decidiu que:
9.1.2. na hiptese de vir a ocorrer o decurso de prazo superior a um ano entre a data da apresentao
da proposta vencedora da licitao e a assinatura do respectivo instrumento contratual, o procedimento
de reajustamento aplicvel, em face do disposto no art. 28, 1, da Lei 9.069/95 c/c os arts. 2 e 3 da
Lei 10.192/2001, consiste em firmar o contrato com os valores originais da proposta e, antes do incio
da execuo contratual, celebrar termo aditivo reajustando os preos de acordo com a variao do
ndice previsto no edital relativa ao perodo de somente um ano, contado a partir da data da
apresentao das propostas ou da data do oramento a que ela se referir, devendo os demais reajustes
ser efetuados quando se completarem perodos mltiplos de um ano, contados sempre desse marco
inicial, sendo necessrio que estejam devidamente caracterizados tanto o interesse pblico na
contratao quanto a presena de condies legais para a contratao, em especial: haver autorizao
oramentria (incisos II, III e IV do 2o do art. 7o da Lei 8.666/93); tratar-se da proposta mais
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vantajosa para a Administrao (art. 3o da Lei 8.666/93); preos ofertados compatveis com os de
mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93); manuteno das condies exigidas para habilitao (art. 55,
XIII, da Lei 8.666/93); interesse do licitante vencedor, manifestado formalmente, em continuar
vinculado proposta (art. 64, 3o, da Lei 8.666/93);
9.1.3. no cabvel a correo monetria das propostas de licitao, vez que esse instituto visa a
preservar o valor a ser pago por servios que j foram prestados, considerando-se somente o perodo
entre o faturamento e seu efeti
III, da Lei 8.666/93; (grifos nossos)
416. Em outras palavras, definida a data do primeiro reajustamento de preos, os demais reajustes
devero ser realizados anualmente, na mesma data-base.
417. Com a formalizao do reequilbrio econmico-financeiro, entende-se que h deslocamento da database para os prximos reajustes de preo. A nova data-base passa a ser a data da recomposio, com
reajustes anuais a partir de ento.
418. Esse entendimento encontra-se harmonizado com as disposies da Lei 10.192/2001, pois implica
observncia do perodo anual a partir da reviso. Caso se mantivesse a data-base original para o
reajuste, haveria reajustamento em interstcio inferior a um ano da reviso, tendo em vista que a
mesma ocorreu no decorrer do prazo anual. Consequentemente, haveria descumprimento do citado
dispositivo legal.
419. Nos termos do art. 40, XI, da Lei 8.666/1993, o edital indicar, obrigatoriamente:
XI - critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo
de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do
oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;
420. Na prtica, constata-se que os editais de licitaes para contratao de obras pblicas trazem
disposies sobre a aplicao de ndice para reajuste dos contratos.
421. Os ndices previstos nem sempre refletem a variao de preos dos insumos das obras a que se
referem. Geralmente so encontradas disposies elegendo o ndice Nacional de Custos da
Construo Mdio (INCC-M), calculado pela Fundao Getlio Vargas (FGV), aplicando-se a
frmula:
onde:
422. Os ndices de variao de preos so calculados a partir de uma cesta de insumos, os quais tm seus
preos coletados periodicamente. Cada insumo tem um coeficiente de participao no ndice.
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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Assim, o valor do ndice obtido pela ponderao das variaes de preos desses insumos, levandose em conta seus coeficientes de participao.
423. As obras pblicas variam bastante quanto natureza dos servios contratados. Uma construo de
rodovia de pavimento flexvel possui preponderncia de servios de terraplenagem e de materiais
betuminosos. J a construo de uma adutora pode ser intensiva em material de ferro fundido.
424. No entanto, conquanto a utilizao de um ndice geral de variao de preos possa ser adequada
para obras de edificaes, a adoo desse mesmo ndice para todos os demais tipos de obras
dificilmente resultar em uma aproximao razovel das respectivas variaes reais de preos,
tendo em vista a grande diversidade de insumos envolvidos.
425. Para evitar as distores decorrentes da utilizao de ndices gerais de preos, o clculo do ndice de
reajuste pode ser efetuado com base em uma cesta de ndices representativos dos insumos e grupos
de servios a serem executados.
426. Nesse caso, cada ndice a ser utilizado na cesta deve ser ponderado pelo percentual de participao
do insumo ou do servio no valor total da obra, de forma que o percentual assim obtido reflita
melhor a realidade de mercado do que um ndice geral de preos.
427. Essa questo j foi objeto de deliberao por este Tribunal. O Acrdo 347/2004-TCU-Plenrio, o
qual tratou de levantamento de auditoria em obras da Ala Viria do Sistema Integrado de
Transporte do Estado do Par, determinou que:
9.1.1 observe o disposto no art. 2 do Decreto n 1.054/94 sempre que existirem ndices especficos de
reajustamento tais como os fornecidos pela Fundao Getlio Vargas, evitando adotar ndices gerais
como o IGP-M, a exemplo do que ocorrera nos contratos A.JUR 03/2001, 31/2000 e 11/2000;
428. O Decreto 1.054/1994, aplicvel Administrao Federal, prev, em seu art. 2, 1, que:
O reajuste dever basear-se em ndices que reflitam a variao efetiva do custo de produo ou do
preo dos insumos utilizados, admitida a adoo de ndices setoriais ou especficos regionais, ou na
falta destes, ndices gerais de preos.
Para a produo ou fornecimento de bens, realizao de obras ou prestao de servios que contenham
mais de um insumo relevante, ou cuja singularidade requeira tratamento diferenciado, poder ser
adotada a frmula de reajuste abaixo, baseada na variao ponderada dos ndices de custos ou preos
relativos aos principais componentes de custo considerados na formao do valor global de contrato
ou de parte do valor global contratual: (Redao dada pelo Decreto n 1.110, de 13.4.1994)
Onde:
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430. Portanto, no mbito da Administrao Federal, encontra-se positivada a adoo de ndices que
reflitam a variao efetiva do custo de produo ou do preo dos insumos utilizados. Para isso, o
art. 5 do Decreto 1.054/1994 apresenta frmula de clculo da cesta de ndices.
431. Registra-se, ainda, que, mesmo com a utilizao de cesta de ndices, podem ocorrer distores nos
valores das obras, em razo da aplicao linear do ndice de reajuste em cada servio.
432. Para minimizar essas distores, necessria a aplicao da variao de preos de cada insumo ao
oramento original, de modo que o reajustamento reflita o mais fielmente possvel a efetiva
variao de preos dos insumos dos servios contratados. Dessa forma, os servios devem ser
reajustados individualmente, aproximando-se o reajuste de uma reviso
aps o transcurso do prazo anual estabelecido pela lei.
433. Porm, considerando que essa abordagem implica grande complexidade nos clculos, outra soluo
a adoo de ndices (ou cestas de ndices) de variao de preos distintos, a serem aplicados em
determinados grupo de servios. Esse procedimento permite controlar o nvel de complexidade nos
clculos e fornece uma aproximao bastante razovel da efetiva variao de preos.
434. Como exemplo de utilizao de vrios ndices para reajuste de grupos de servios, pode-se citar a
Instruo de Servio/DG/DNIT 2/2002, publicada pelo DNIT. Segundo essa norma, aplicvel a
todos os contratos e obras rodovirias, os reajustamentos de preos devem ser realizados utilizando
nove ndices de variao de preos, referentes a diferentes grupos de servios, a saber: (i)
terraplenagem; (ii) drenagem; (iii) sinalizao; (iv) pavimentao; (v) pavimentao de concreto de
cimento Portland; (vi) conservao; (vii) obras de arte especiais; (viii) consultoria; e (ix) ligantes
betuminosos.
435. Em que pesem as vantagens da tcnica, h alguns cuidados a serem observados na adoo de vrios
ndices para reajuste de grupos de servios, a saber:
a)
b)
c)
d)
agrupar os servios, de forma que o ndice (ou cesta de ndices) a ser aplicado ao grupo reflita
sua variao de preos;
ponderar o fator custo/benefcio associado definio dos grupos, tendo em vista que, quanto
mais grupos houver, mais o reajuste se aproxima das variaes reais de preos de mercado,
porm, os clculos e controles se tornam mais complexos;
analisar, em cada caso, a utilizao de cesta de ndices e a quantidade dos ndices
representativos a compor a cesta; e
refletir quanto utilizao de vrios ndices (ou cestas de ndices) para vrios grupos de
servios.
436. Em funo disso, nas fiscalizaes de obras pblicas, orienta-se adotar os seguintes critrios de
anlise de reajuste de preos de contratos administrativos:
a)
b)
para obras pequenas de edificaes, de baixo valor: pode no ser adequada a utilizao de
vrios ndices, em virtude da maior complexidade dos controles e clculos de reajuste, da
dificuldade de obteno dos dados de ndices especficos e do baixo retorno de sua aplicao,
em termos absolutos; e
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437. Durante a execuo do contrato, pode ocorrer de o ndice adotado no edital ter sua publicao
descontinuada, de modo que o parmetro originalmente estabelecido para reajuste se torna
inaplicvel.
438. Nesses casos, entende-se que a soluo a formalizao de termo aditivo para definio de novo
ndice ou reformulao da composio da cesta de ndices, conforme o caso.
439. O ndice que substituir o que foi descontinuado dever ser selecionado com cautela. Deve refletir o
melhor possvel a variao de preos dos insumos da obra, assim como o ndice original.
440. A assinatura desse termo aditivo no traz reflexo sobre o prazo anual para reajuste, que continua
sendo contado a partir da data-base original.
441. Quando do momento do reajuste, pode haver medio de servios executados em aberto. Nesse
caso, a emisso de boletim de medio ocorreria posteriormente data do reajuste.
Consequentemente, haveria parcela de servios medidos executados na vigncia dos preos
originais (ou anteriores, caso no se trate do primeiro reajuste) e outra parcela referente a servios
medidos com preos vigentes reajustados. Nesse caso, os clculos do valor da medio tornam-se
complexos.
442. Para evitar esse problema, considerando que, desde o incio do contrato, se sabe a data em que ele
poder ser reajustado, deve-se prever a execuo de medio na data do reajuste, a fim de
identificar todos os servios executados sob a vigncia dos preos originais (ou anteriores, caso no
se trate do primeiro reajuste).
443. Durante a execuo do contrato, pode haver a incluso de novos servios. possvel que a database dos custos desses novos servios seja distinta da data-base do contrato. Logo, o reajuste desses
novos servios a partir da data-base do contrato acarretaria distores desfavorveis
Administrao, uma vez que esse reajustamento ocorreria em perodo inferior a um ano.
444. Uma alternativa para a soluo desse problema seria a realizao de reajustes distintos, um para os
servios originais do contrato e outro para os novos servios que foram acrescidos. Entretanto, essa
alternativa resulta em maior complexidade dos controles. Uma soluo mais pragmtica consiste em
deflacionar o preo dos novos servios para a data-base do contrato.
445. Outro ponto importante diz respeito ao ndice a ser aplicado nos futuros reajustes, no caso da
utilizao de cesta de ndices. Sendo significativo o percentual de participao dos novos servios
em relao ao valor total da obra, faz-se necessria uma alterao nos pesos dos ndices na cesta.
Essa alterao deve ser observada quando da formalizao do termo aditivo.
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446. Orar um servio de engenharia consultiva tarefa com razovel grau de incerteza. Essa
circunstncia se deve natureza intangvel dos produtos a serem desenvolvidos e do insumo
essencial do trabalho, que a inteligncia.
447. Maahico Tisaka, no seu livro "Oramento na Construo Civil", lista algumas formas de fazer
oramentos de projetos:
a)
b)
d)
c)
e)
448. No presente Roteiro de Auditoria, recomenda-se adotar o segundo mtodo de oramentao, sempre
que possvel, pois o critrio adotado para formao do preo guarda relao direta com a estrutura
de custos das empresas contratadas, tornando mais transparentes eventuais alteraes contratuais.
449. O mtodo baseia-se em experincias anteriores que permitam estabelecer correlaes aproximadas
entre os custos de projeto e os custos das construes. Aplica-se um percentual nico sobre o valor
das obras, percentual esse definido em funo do porte do empreendimento e do seu grau de
complexidade. No valor total da obra, no devem estar includas as despesas financeiras e o custo
dos terrenos.
450. A ttulo de exemplo, para determinar o percentual a partir do valor e da complexidade da obra,
podem ser utilizados os dados de uma curva obtida a partir das respostas apresentadas por 22
empresas a um questionrio distribudo pela ABCE (Associao Brasileira de Consultores de
Engenharia).
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Fonte: SINAENCO
Composio de Preos de Estudos e Projetos de Arquitet
Orientao para
451. Essa curva foi estimada para contratao de projetos de complexidade normal, sendo que, para
projetos de maior complexidade, deve ser aplicado um coeficiente de ajuste, conforme quadro a
seguir.
Quadro 26 Coeficiente de ajuste (consultoria)
FATOR
Responsabilidade assumida
Esforo analtico e pesquisas iniciais
Agentes intervenientes (quantidade)
Grau de indagao tecnolgica
Gama multidisciplinar
Condies naturais
Localizao do empreendimento
Total
NORMAL
100
100
100
100
100
100
100
700
ACIMA DO NORMAL
180
140
130
160
140
120
120
990
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452. A nota de cada item pode variar do valor normal at o valor mximo, em funo da complexidade
da obra
I.7.2 Determinao das quantidades de horas-tcnicas aplicadas
453. Segundo essa metodologia, necessrio levantar as tarefas a serem desenvolvidas em cada item do
escopo do projeto e estimar a quantidade de horas necessrias de cada categoria profissional para
realizar tais tarefas. preciso, ainda, calcular o salrio horrio dessas categorias profissionais e o
oramento dos servios de consultoria, obtido pelo produto das quantidades de horas pelos preos
unitrios respectivos, sem incluir os encargos sociais. Nesse caso, est se estimando apenas do custo
direto de mo de obra.
454. Devem ser includas no oramento as despesas indiretas, o lucro, as contingncias e os encargos
financeiros e tributrios da contratada. Podem ainda entrar proviso para contingncias e outras
despesas diretas no relacionadas com o custo de mo de obra, como sondagens, aluguel de
veculos, topografia, passagens, dirias, impresses, alojamentos etc.
455. A Tabela de Preos de Servios de Engenharia Consultiva da Codevasf demonstra a frmula que
correlaciona essas incidncias:
PV = PVSAL + PVDG = CDSAL. KSAL + CDDG.KDG
KSAL = (1 + K1 +K2).(1 + K3).(1 + K4)
KDG = (1 + K3).(1 + K4)
onde:
PVSAL = preo de venda dos salrios da equipe tcnica;
PVDG = preo de venda das despesas gerais;
CDSAL = custo direto dos salrios da equipe tcnica;
CDDG = custo direto das despesas gerais;
KSAL = custos indiretos que incidem sobre os salrios da equipe tcnica;
KDG = custos indiretos que incidem sobre as despesas gerais;
K1 = encargos sociais;
K2 = custos indiretos da administrao central;
K3 = remunerao da empresa (lucro); e
K4 = incidncia impostos, dada pela frmula 1/(1-Impostos).
456. obtido pela multiplicao das horas trabalhadas por profissional pelo respectivo salrio horrio,
somando-se os produtos assim calculados. Pode ser obtido aplicando-se a seguinte frmula:
Onde:
m/176)
x Ht)
457. As despesas da administrao central so aquelas incorridas durante um determinado perodo com
salrios de todo o pessoal administrativo e tcnico lotado na sede central, pr-labore de diretores,
viagens de funcionrios a servio, veculos, aluguis, consumos de energia, gua, gs, telefone fixo
ou mvel, combustvel, refeies, transporte, materiais de escritrio e de limpeza, seguros etc.
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458. Diversos fatores podem influenciar as taxas de administrao central praticadas pelas empresas de
engenharia consultiva, dentre os quais podem ser citados: (i) estrutura da empresa; (ii) nmero de
contratos que a empresa esteja executando no perodo; (iii) complexidade; e (iv) prazo dos servios.
459. Depreende-se, por exemplo, que uma empresa com maior nmero de contratos pode praticar uma
taxa de administrao central inferior de outra empresa de mesmo porte mas com apenas um
contrato.
460. Para contratos de engenharia consultiva, considera-se razovel um valor menor ou igual a 20%, pois
essa tem sido a taxa admitida pelo Tribunal em casos concretos (p. ex.: Acrdo 1.523/2005-TCUPlenrio, que acolheu uma taxa de 17%, e Acrdo 581/2009-TCU-Plenrio, que acolheu uma taxa
de 20%). necessrio que a Administrao Pblica exija da contratada o detalhamento da taxa
cobrada no contrato.
I.7.2.4 Impostos
462. Os contratos de engenharia consultiva so sujeitos ao pagamento de PIS, Cofins e ISS, incidentes
sobre o faturamento da contratada.
463. Com o advento da Lei 10.637/2002, estabeleceu-se o sistema no cumulativo para o clculo do PIS,
o qual passou a incidir sobre o valor agregado em cada etapa do processo produtivo. A alquota do
tributo foi majorada de 0,65% para 1,65%.
464. Com o advento da Lei 10.833/2003, a apurao no cumulativa foi estendida tambm para a Cofins,
com alterao da alquota de 3% para 7,6%.
465. Essas mudanas na legislao trazem uma nova complexidade para o clculo do BDI, j que esses
tributos deixam de ser fixos para assumir percentuais variveis, conforme o perfil dos dispndios da
empresa.
466. Isso porque a legislao discrimina os dispndios que podem gerar crditos a serem abatidos dos
recolhimentos devidos de PIS e Cofins, dentre eles: (i) bens adquiridos para revenda; (ii) bens e
servios utilizados como insumos na prestao de servios e na produo ou fabricao de bens ou
produtos destinados venda; e (iii) despesas como aluguis, energia etc. Despesas que no se
enquadram nessas categoriais, como salrios de mo de obra, tributos e lucro, por exemplo, no
geraro crditos.
467. Assim, no caso de empresas cujas atividades tenham grande participao de operaes geradoras de
crdito (indstria e comrcio, especialmente), as alquotas efetivamente pagas a ttulo de PIS e
Cofins tm sido inferiores a 0,65% e 3%, respectivamente, devido a crditos recebidos.
468. J no caso de empresas prestadoras de servios (como as empresas de engenharia consultiva), que
tm na mo de obra seu principal insumo, as alquotas geralmente so superiores aos referidos
percentuais, pois no possuem muitos crditos a compensar.
469. Portanto, as empresas proponentes podero fixar os percentuais de PIS e Cofins para o clculo do
seu BDI, pois conhecem os possveis crditos e valores aproximados das alquotas sob as quais
devero trabalhar, em funo de sua estrutura organizacional e do tipo de contrato a ser executado.
J para oramentao do contratante, esses percentuais devero ser estimados. A complexidade
advm justamente da necessidade de se estabelecerem parmetros para esses valores, que so
variveis.
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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470. A ttulo ilustrativo, a cartilha do Sinaenco adota uma alquota efetiva de Cofins de 6,08%,
admitindo que a empresa tenha um percentual de compensaes de 20% (6,08% = 7,60% x 0,8).
Igualmente, a alquota de PIS adotada nessa cartilha de 1,32% (1,65% x 0,8).
471. Por esse mtodo, estima-se a quantidade de documentos a serem produzidos (plantas,
especificaes, relatrios, etc.), para os quais so atribudos preos unitrios. Por exemplo, uma
planta tamanho A0 custa R$ 2.500,00, uma planta tamanho A1 custa R$ 1.500 etc. O oramento
ser obtido pelo produto da quantidade de documentos pelos respectivos preos unitrios.
472. Esse mtodo abrange os servios que no podem ou no devem ser orados por meio de roteiros
padronizados de clculo. Aplicam-se a situaes especiais, quando se empregam tecnologias
patenteadas, de alto valor por seu contedo ou por seu preo, ou quando o servio de engenharia
consultiva gera um produto com um impacto especial na concepo ou no desempenho do
empreendimento.
473. O oramento desses servios de engenharia deve ser baseado em avaliaes subjetivas, balizadas
por indicadores que dependem de cada caso analisado. Eles podem ser associados a resultados
operacionais inusitados, reduo da necessidade de investimentos, a ganhos quantificveis de
competitividade, entre outros ndices possveis.
474. Esse mtodo consiste em realizar a estimativa oramentria mediante correlao com preos de
servios de porte e natureza semelhantes, j realizados. Essas informaes devem ser obtidas nos
arquivos da Administrao Pblica ou da contratada, em publicaes especializadas e em outras
fontes. No se confunde com o mtodo do valor percentual sobre o valor das obras, uma vez que ele
no pressupe a determinao do referido valor.
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475. Em linhas gerais, a desapropriao de imveis possui duas fases: (i) fase declaratria, e (ii) fase
executria, sendo que essa ltima pode ser processada tanto pela via administrativa ou extrajudicial,
como pela via judicial.
476. A fase declaratria se inicia com a indicao da necessidade ou utilidade pblica, ou do interesse
social do imvel a ser desapropriado. A competncia para declarar ou submeter um bem ao regime
expropriatrio das pessoas polticas, dentro de suas respectivas jurisdies (art. 6 do Decreto-Lei
3.365/1941). Alm disso, as pessoas indicadas em lei, como o caso do DNIT (art. 82, IX, da Lei
10.233/2001), tambm podem editar declaraes expropriatrias.
477. Os efeitos jurdicos da declarao de utilidade pblica e de interesse social so quatro: (i)
identificao das propriedades e respectivas reas; (ii) direito de as autoridades expropriantes
penetrarem no imvel, o que no se confunde com a imisso provisria na posse (art. 7 do DecretoLei 3.365/1941); (iii) fixao do estado do bem, incluindo as benfeitorias nele existentes, o que gera
efeitos no clculo de indenizao (art. 26, 1, do Decreto-Lei 3.365/1941); e (iv) o incio da
contagem do prazo de caducidade da declarao (art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941).
478. Declarada a utilidade pblica ou o interesse social, a desapropriao passa para a fase executria,
que poder ser efetivada pela via administrativa (extrajudicial) ou por processo judicial. Em geral, a
desapropriao inicia-se no mbito administrativo, a partir da adoo das medidas necessrias
visando aquisio do bem pelo Poder Pblico. Havendo concordncia do proprietrio sobre o
valor da desapropriao, e observados os preceitos legais, o procedimento se encerrar na via
administrativa.
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483. Para iniciar os procedimentos de desapropriao de imveis, a Administrao Pblica deve realizar
estudo prvio dos imveis a serem afetados pela implementao da obra pblica, bem como estimar
seus impactos sociais e financeiros. Dessa forma, a equipe de auditoria deve avaliar se:
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a)
b)
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c)
484. Deve ser verificado, ainda, se o projeto de desapropriao foi aprovado pela autoridade competente,
conforme disposto no art. 7, 1 e 2, I, da Lei 8.666/1993.
486. Em relao aos procedimentos propriamente ditos de desapropriao, deve ser avaliado o
atendimento s exigncias legais e tcnicas com vistas ao cumprimento dos preceitos
constitucionais de indenizao prvia e justa das propriedades desapropriadas pelo Poder Pblico.
487. Irregularidades no cumprimento dessas exigncias, relacionadas a falhas na documentao
necessria para compor os processos individuais de indenizao e nos procedimentos de avaliao
de imveis, esto entre as principais causas de atrasos nos cronogramas de obras pblicas e de
prejuzos aos cofres pblicos envolvendo o pagamento de indenizaes de bens superavaliados.
488. Dessa forma, deve-se verificar se os processos individuais de desapropriao contemplam os
seguintes documentos:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
atos de declarao de utilidade pblica ou interesse social (decretos ou, no caso do DNIT,
portaria);
portarias de nomeao da comisso de desapropriao e avaliao de imveis;
parecer jurdico;
regularidade fiscal: certido negativa de nus, certido negativa de tributos (receita federal,
fazenda estadual e municipal), declarao de ITR ou IPTU, Certificado de Cadastro de Imvel
Rural CCIR, escritura pblica de compra e venda, certido de partilha, certido vintenria;
imisso provisria de posse expedida pelo Poder Judicirio (somente se no houver acordo
administrativo).
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489. A fim de evitar a interrupo das obras, deve-se avaliar a existncia de atrasos na execuo dos
procedimentos de desapropriao, decorrentes de omisso ou de ineficincia dos agentes pblicos,
que possam comprometer o cronograma de execuo das obras.
490. Dentre as principais causas de atrasos das atividades de desapropriao de imveis, podem ser
citadas as seguintes:
a)
c)
b)
d)
491. Outra verificao importante est relacionada existncia de frentes de servios sem a devida
transferncia da posse dos imveis ao expropriante. De acordo com a doutrina majoritria, essa
transferncia s ocorre mediante o pagamento das indenizaes, no mbito administrativo, ou a
imisso provisria de posse, concedida em processo judicial de desapropriao.
492. Dessa forma, o incio das obras pblicas somente pode ser autorizado aps (i) o pagamento de
indenizao prvia e justa, decorrente de acordo administrativo, ou (ii) o depsito judicial da
indenizao fixada pela sentena judiciria.
493. Corrobora com esse entendimento o Acrdo 2.254/2006-TCU-Plenrio, por meio do qual o
Tribunal decidiu,
realizao de obra em imvel objeto de processo judicial de desapropriao ainda em curso, por
494. A execuo de obras em imveis sem a devida regularizao (ou sem a imisso provisria de posse,
no caso de haver processo judicial em curso) pode caracterizar esbulho possessrio por parte da
Administrao Pblica, o que, segundo a legislao civil, constitui ato ilcito, respondendo o Estado
pelas perdas e danos que seus agentes causarem aos proprietrios.
495. Outro aspecto importante a ser verificado se, no curso da execuo das obras, houve alteraes
relevantes no traado do projeto geomtrico do empreendimento. Com base na planta cadastral em
arquivo DWG e em imagens de satlite capturadas do aplicativo Google Earth, possvel visualizar
as reas a serem desapropriadas.
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108
496. Por meio desse procedimento, deve-se verificar se tais alteraes do projeto geomtrico resultaram
em:
a)
b)
497. Alm dos aspectos tcnicos e legais dos procedimentos de desapropriao, outra questo relevante
est relacionada correta avaliao dos preos dos imveis.
498. A avaliao dos imveis deve observar as diretrizes estabelecidas pela Associao Brasileira de
Normas Tcnicas na norma NBR 14.653 (parte 1 - Procedimentos gerais; parte 2 - Imveis urbanos;
parte 3 - Imveis rurais; e parte 4 - Empreendimentos).
499. Na anlise da adequao da avaliao dos imveis, necessrio o exame dos seguintes documentos:
(i) relatrios e tabelas gerais de preos de terras e benfeitorias; (ii) fontes de dados e informaes;
(iii) memrias de clculo do trabalho avaliatrio; e (iv) laudos individuais de avaliao de imveis.
500. Quanto anlise dos relatrios e tabelas gerais de preos de terras e benfeitorias, deve-se verificar a
compatibilidade dos valores referenciais adotados em relao aos valores de mercado, observando
se:
a)
b)
c)
d)
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501. Relativamente anlise dos laudos individuais de avaliao de imveis, deve-se verificar se houve
a devida identificao e caracterizao dos imveis avaliados sob os seguintes aspectos:
a)
b)
c)
502. Deve-se tomar cuidado com a utilizao de pesquisas de preo de imveis com construes para a
avaliao de preo unitrio de terra nua. Essa prtica tem por consequncia a elevao artificial do
valor da terra nua.
503. Deve ser verificada, tambm, a qualificao legal dos profissionais responsveis pelas avaliaes de
imveis, e o registro das respectivas anotaes de responsabilidade tcnica (ART).
504. Finalmente, deve-se examinar se a rea total e as benfeitorias existentes efetivamente correspondem
ao discriminado nos laudos de avaliao de imveis, com base na planta cadastral em arquivo DWG
e nas imagens de satlite capturadas do aplicativo Google Earth.
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505. A seguir sero apresentados os principais aspectos acerca do licenciamento ambiental a serem
considerados nas auditorias de obras pblicas realizadas pelo TCU. O Anexo VII deste Roteiro de
Auditoria traz informaes mais detalhadas acerca das licenas ambientais, dos estudos que as
subsidiam, e dos procedimentos aplicveis obteno do licenciamento pelo empreendedor.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
509. Como condio para a concesso de licenas ambientais, o rgo ambiental competente pode exigir
a apresentao de estudos ambientais. Esto sujeitas a estudo ambiental, em princpio, os
empreendimentos com significativo impacto ambiental. Esses empreendimentos esto listados na
Resoluo Conama 1/1986 (art. 2), a exemplo de:
510. Para cada etapa do processo de implantao de um empreendimento, deve ser emitida uma
determinada licena ambiental:
a)
b)
c)
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b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
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111
verificar se houve licitao antes da expedio da LP, ou incio das obras antes da expedio
da LI;
verificar se houve a emisso da LO antes do incio do funcionamento do empreendimento;
512. O antepenltimo procedimento apresentado acima necessita de alguma explicao adicional. Ao ser
emitida a LP, o rgo licenciador define um conjunto de medidas mitigadoras e compensatrias dos
impactos negativos da obra. Algumas dessas medidas de fato podem influir nas definies do
projeto de engenharia ou na execuo da obra. Por exemplo, em uma obra rodoviria, podem haver
restries para utilizao de determinadas reas como bota-fora ou reas de emprstimo de material,
influindo nas distncias mdias de transporte e, por consequncia, no oramento da obra.
513. Outros tipos de medidas mitigadoras no esto relacionadas diretamente com o projeto de
engenharia ou com a execuo da obra. Por exemplo, quando o rgo licenciador exige um
programa de resgate de fauna em um empreendimento hidroeltrico, servio que no ser executado
pelo construtor e ter que ser contratado pelo rgo com outra empresa.
514. Adicionalmente aos procedimentos elencados acima, a equipe de auditoria pode se aprofundar na
anlise do cumprimento de algumas condicionantes ambientais.
515. Sugere-se verificar em campo a efetiva implementao de, pelo menos, trs medidas condicionantes
da mais recente licena ambiental expedida. Como critrio de seleo das medidas condicionantes
para verificao em campo, recomenda-se: (i) o roteiro de visitas estabelecido para cada obra; (ii) a
importncia do impacto ambiental na obra; (iii) o grau de domnio da equipe sobre o assunto meio
ambiente; e (iv) a facilidade de acesso s informaes correlatas.
516. O requerimento de licenas em rgo que no tenha competncia originria para emiti-las
ocasionar a consequente interrupo do processo de licenciamento ou a realizao de novo
licenciamento, com assuno da competncia originria ou avocao da competncia pelo rgo
adequado.
517. A realizao de projeto bsico e projeto executivo antes da expedio da LP pode acarretar
prejuzos e deve ser evitada. O encadeamento correto obter a LP e, posteriormente, elaborar os
projetos de engenharia, pois, caso a licena imponha mudanas na localizao ou na concepo do
empreendimento, o projeto dever ser necessariamente refeito para se adaptar ao que foi aprovado.
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BTCU ESPECIAL
112
518. As licitaes de obras, instalaes e servios que demandem licena ambiental somente devem
ocorrer aps a obteno da LP, conforme Acrdo 26/2002-Plenrio-TCU. Alm da interrupo dos
trabalhos, atraso no cronograma e aumento dos custos da obra, a falta da licena acarretar
provveis alteraes do projeto para adapt-los s condicionantes, atraso no incio da operao do
empreendimento e prejuzos financeiros, dentre outros.
519. Iniciar as obras antes de concedida a competente LI poder acarretar a paralisao da construo
pelo rgo ambiental competente ou pelo Poder Judicirio.
520. A falha ou ausncia de licenciamento ambiental crime e pode ocasionar tambm o embargo de
obra ou sua demolio, nos termos do art. 60 da Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais).
523. Para exemplificar os tipos de problemas que podem surgir com a aprovao de projetos, licitao ou
execuo de obras sem licenciamento ambiental, apresenta-se a seguir trecho do relatrio que
fundamentou o Acrdo 3.032/2010-TCU-Plenrio:
Verificou-se que a Licitao referente Concorrncia (...) foi realizada antes da emisso da licena
ambiental (Licena Prvia - LP ou Licena de Instalao - LI). Aps a concluso e homologao da
licitao, houve a emisso da Licena de Instalao - LI, impedindo que houvesse a construo de
prdios sobre a projeo do crrego. Tal fato gerou algumas alteraes no projeto da edificao para
que fossem atendidas as condicionantes da LI, resultando na necessidade de celebrao de um termo
aditivo e, consequentemente, no aumento do valor do contrato.
(...)
O projeto bsico deve obrigatoriamente conter as licenas ambientais requeridas, devendo ainda
compreender as eventuais medidas para minimizar o impacto ambiental antecipadamente apontado, a
fim de que o empreendimento seja concebido e orado levando-se em conta os servios necessrios
para implementar as medidas mitigadoras, compensatrias e/ou corretivas do meio ambiente
porventura fixadas, em cumprimento ao disposto na legislao aplicvel, qual seja: art. 10 da Lei n
6.938/1981; art. 6, inciso IX, c/c o art. 12, inciso VII, da Lei n 8.666/1993 e o art. 8, inciso I, da
Resoluo CONAMA n 237/1997.
(...)
A ausncia da licena ambiental por ocasio da licitao da obra ocasionou uma srie de problemas,
como a necessidade de alterao do projeto de locao da obra, alterao nas fundaes dos prdios e
atrasos no incio das obras, o que um dos fatores que motivaram a mudana da estrutura de concreto
moldado "in loco" para concreto pr moldado, como detalhado em achado especfico. (...)
importante destacar que essa proposta de aditivo sinaliza com um acrscimo de R$ 16.580.319,53 ao
valor inicialmente pactuado.
Assim, a ausncia das licenas ambientais requeridas, bem como dos estudos ambientais previstos nos
normativos afetos rea, configura irregularidade, vez que afronta a legislao vigente e que gerou
necessidade de modificaes no projeto executivo da obra licitada.
524. A ausncia das licenas ambientais relativas a cada fase do empreendimento configura
irregularidade grave do tipo IG-C perante o TCU (Acrdo 442/2010-TCU-Plenrio). No se
recomenda indicao de IGgeral que se proponha comunicao ao rgo ambiental responsvel pelo licenciamento.
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BTCU ESPECIAL
113
525. Inicialmente, faz-se necessrio tecer alguns comentrios acerca da aplicabilidade da Lei
10.406/2002 (Cdigo Civil) e da Lei 8.078/1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor) aos contratos
Administrativos relativos a obras pblicas.
526. O art. 54 da Lei 8.666/1993 afirma que os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies
de direito privado aplicam-se aos contratos administrativos de forma suplementar. Assim, concluise que, por determinao legal, os dispositivos do Cdigo Civil, que criam garantias em favor da
Administrao, podem ser aplicados aos contratos celebrados entre Administrao e particulares
relacionados a obras pblicas.
527. No que tange aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor aos contratos administrativos
relacionados a obras pblicas, a prpria jurisprudncia do TCU confirma essa possibilidade. O
entendimento est presente no Acrdo 92/2004 - TCU - Segunda Cmara, julgando-se oportuna a
transcrio do seguinte trecho do referido Acrdo:
No seria plausvel que algum contratasse uma Empresa para construir barragem para ter dois anos
de vida, a barragem foi construda para ter vida longa. Essa alegao nega o art. 12 da Lei 8.078/1990
- Cdigo de Defesa do Consumidor.
528. O fato que a Administrao encontra-se numa posio de vulnerabilidade tcnica, pois no tem
condies de acompanhar todas as etapas de construo de uma obra pblica, ocupando, assim, uma
posio de consumidor hipossuficiente ao contratar obras pblicas atravs de licitaes.
529. Portanto, tanto o Cdigo Civil como o Cdigo de Defesa do Consumidor possuem plena
aplicabilidade aos contratos Administrativos relacionados a obras pblicas.
530. Adicionalmente, a lei 8.666/1993 afirma, em seu art. 69, que: "O contratado obrigado a reparar,
corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do
contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou de
materiais empregados".
531. Ainda, o artigo 12 da Lei 8.078/1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor) afirma que:
532. J o art. 618 da Lei 10.406/2002 (Cdigo Civil) afirma que o empreiteiro responder pela solidez e
segurana da obra por um prazo de cinco anos.
533. Percebe-se que a existncia de defeitos construtivos nas obras auditadas, sem uma providncia do
gestor no sentido de acionar a garantia quinquenal, vai de encontro aos dispositivos supracitados
(Lei 8.666/1993, Cdigo Civil e Cdigo de Defesa do Consumidor), alm das disposies
contratuais normalmente utilizadas pelos rgos/entidades da Administrao Pblica.
534. Nesse contexto, convm mencionar a Orientao Tcnica OT-IBR 003/2011, editada pelo Instituto
Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas (Ibraop), visando uniformizar o entendimento da
legislao e prticas pertinentes ao assunto. Essa orientao tcnica estabelece parmetros para o
monitoramento da qualidade das obras pblicas durante o seu perodo de garantia, bem como para
acionamento dos responsveis pela reparao dos defeitos. Os pontos mais importantes da OT-IBR
003/2011 so elencados a seguir.
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a)
BTCU ESPECIAL
114
A Administrao Pblica deve realizar avaliaes peridicas da qualidade das obras, aps seu
recebimento, no mximo a cada doze meses, permanecendo tal controle at o trmino do prazo
de garantia quinquenal.
A responsabilidade do construtor por defeitos precoces nas obras objetiva e atinge tambm os
projetistas ou empresas de consultoria, cabendo-lhes eventuais provas de excluso de
culpabilidade, que devem se limitar to somente s alegaes de: caso fortuito, motivo de fora
maior, culpa exclusiva de terceiros e inexistncia do defeito.
f)
Determinadas obras ou servios (exemplo: pintura de edificaes, servios de capina etc.), por
sua natureza ou prazo de validade dos prprios materiais empregados, no so garantidos pelo
prazo de cinco anos estabelecidos em lei, devendo ser monitorados durante os perodos prprios
de sua vida til.
g) Caso a empreiteira responsvel encaminhe uma pea de defesa, a Administrao Pblica deve
analis-la, emitindo relatrio tcnico que, concluindo pela sua procedncia, recomende o
arquivamento do processo, ou, concluindo pela improcedncia, fundamente nova notificao ao
executor, desta feita para o incio imediato dos servios. Essa nova notificao deve ser
acompanhada de planilha oramentria que descreva os servios a serem executados, com suas
respectivas quantidades e preos.
h) Caso os reparos no sejam iniciados pela empreiteira no prazo estabelecido na notificao, a
Administrao Pblica poder solicitar demanda do devido processo judicial (para a
Procuradoria-Geral da unidade federativa ou outro rgo de equivalente funo).
i)
j)
l)
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BTCU ESPECIAL
115
I.10.2 Procedimentos
535. Com o intuito de avaliar em que condies encontram-se as obras e se os gestores esto tomando
providncias para correo de eventuais problemas construtivos, de acordo com a legislao
pertinente, devem ser realizados os seguintes procedimentos de auditoria:
c) Solicitar os dirios de obra e verificar se foram relatados problemas durante sua execuo, bem
como se houve mudanas solicitadas pela fiscalizao da obra ou se foram decorrncia de caso
fortuito. Verificar os ensaios que eventualmente tenham sido solicitados.
d) Inspecionar a obra em busca de vcios construtivos e problemas de qualidade. Os auditores
precisam ir a campo munidos dos instrumentos necessrios identificao, localizao e registro
dos defeitos, de acordo com o tipo de obra a ser avaliada. Todos os defeitos encontrados devem
ser individualmente fotografados, indicando-se, com preciso adequada, a sua localizao e
caracterizao. Com o objetivo de proporcionar ao leitor do relatrio de auditoria uma melhor
noo sobre a escala da falha detectada, recomenda-se fotografar os defeitos incluindo-se algum
objeto de tamanho conhecido (uma caneta, por exemplo) na fotografia.
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116
536. Para fins de imputao de dbito, o sobrepreo surge a partir da assinatura do contrato ou de termo
aditivo, enquanto o superfaturamento surge a partir do pagamento de parcela de contrato com
sobrepreo. Porm, devido necessidade de atualizaes para se localizar os montantes do dano no
tempo, definem-se diferentes datas de referncia para cada uma das parcelas de dbito.
537. Ademais, deve-se considerar que o dbito pode ser causado por quatro fatores principais:
a)
c)
b)
d)
b)
c)
a distribuio do dbito pode ser feita medio a medio, com base nos quantitativos de
servios efetivamente medidos e pagos em cada boletim de medio;
o dbito pode ser obtido pela multiplicao do fator de sobrepreo pelo montante parcial de
cada medio; e
a apurao das parcelas de dbito pode ser por estimativa, com base no art. 210, 1, II, do
RITCU.
539. Nesse mtodo, o clculo do dbito feito a cada medio, considerando-se os quantitativos de
servios efetivamente pagos na referida medio. Porm, pode ocorrer de o clculo do dbito ser
muito trabalhoso, caso a obra seja dividida em vrias etapas, cada uma com sua respectiva planilha.
O problema se agrava quando h um nmero muito grande de medies. Essa forma de clculo
pode estender o prazo de concluso dos trabalhos em semanas.
540. Apresenta-se, a seguir, um caso hipottico com o resultado final calculado a partir desse tipo de
anlise. Verifica-se que obtido um percentual distinto de superfaturamento em cada medio. No
caso em questo, a realizao desse procedimento indispensvel, considerando-se que h
diferentes grupos de responsveis solidrios, os quais respondero por diferentes parcelas de dbito.
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117
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Fulano de Tal
Construtora S/A
TERMO
ADITIVO
6
7
7A
8
8A
9
10
10A
11
11A
12
12A
13
77.938,15
1.062.830,50
980.133,42
1.194.569,68
218.381,07
335.127,69
1.206.073,59
232.457,65
1.789.768,67
278.531,03
1.075.000,68
157.573,64
140.918,06
249.999,27
2.497.243,00
1.613.115,75
1.849.733,47
346.284,93
803.679,73
2.763.412,73
356.709,25
4.274.094,49
427.409,45
2.417.985,74
241.798,57
329.464,32
31%
43%
61%
65%
63%
42%
44%
65%
42%
65%
44%
65%
43%
2 e 3 TA
13A
119.654,40
282.670,73
42%
1.182.213,69
2.691.270,77
44%
220.116,09
304.127,05
72%
4 e 5 TA
Ciclano de Tal
Construtora S/A
4 e 5 TA
14
14 (reajuste)
14A
4 e 5 TA
14 A (reajuste)
4 e 5 TA
15
4 e 5 TA
15 (reajuste)
4 e 5 TA
15 (?)
4 e 5 TA
16
4 e 5 TA
16 (reajuste)
4 e 5 TA
16 (?)
4 e 5 TA
17
4 e 5 TA
17 (reajuste)
6 e 7 TA
18
6 e 7 TA
19
6 e 7 TA
20
6 e 7 TA
20A
6 e 7 TA
20A compl
6 e 7 TA
21
6 e 7 TA
22
6 e 7 TA
22A
6 e 7 TA
23
6 e 7 TA
24
6 e 7 TA
25
6 e 7 TA
26
6 e 7 TA
27
6 e 7 TA
27A
6 e 7 TA
28
6 e 7 TA
29
6 e 7 TA
30
6 e 7 TA
31
6 e 7 TA
31A
6 e 7 TA
32
TOTAL COM REAJUSTES
TOTAL SEM REAJUSTES
196.446,83
223.969,93
41.700,91
289.763,85
54.895,65
266.041,81
0,00
13.792,16
2.612,92
-128.136,92
614.388,06
297.620,77
24.653,98
28.211,25
102.078,81
55.429,10
0,00
23.185,09
91.429,70
36.976,91
16.983,30
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
17.412.539,32
16.956.247,53
1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82
% SUPERF.
NA MED
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
5A
1.058.989,71
96.670,20
399.211,93
36.442,18
0,00
0,00
2.841.352,94
456.540,23
TOTAL DESTA
MEDIO
1
1 (reajuste)
2
2 (reajuste)
3
3 (reajuste)
4
5
4 e 5 TA
Fulanno de Tal
Ciclano de Tal
Construtora S/A
SUPERFATURA
MENTO NESTA
MEDIO
1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
1 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
2 e 3 TA
Beltrano de Tal
Ciclano de Tal
Construtora S/A
N DA
MEDIO
920.093,20
509.860,21
57.616,76
517.992,25
98.133,43
9.813,36
666.007,75
126.174,91
12.617,49
151.995,28
28.795,45
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
200.956,70
150.187,95
1.912.677,38
674.155,53
348.835,35
220.483,59
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
412.000,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
412.000,00
580.642,23
50.913.274,27
49.849.876,70
58%
58%
71%
71%
0%
0%
52%
43%
21%
44%
72%
56%
56%
40%
0%
9%
9%
-8%
35%
30%
12%
19%
5%
8%
0%
11%
6%
4%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
DATA DE
PAGAMEN
TO
16/08/02
20/08/02
27/09/02
27/09/02
11/11/02
11/11/02
11/11/02
11/12/02
11/04/03
13/05/03
10/03/03
04/02/03
24/02/03
11/03/03
10/06/03
09/05/03
15/05/03
10/07/03
18/06/03
11/08/03
08/08/03
19/09/03
22/09/03
11/02/04
11/02/04
11/02/04
12/08/04
05/04/05
17/10/03
12/11/03
28/12/05
22/12/03
11/02/04
02/02/06
09/12/03
02/02/06
01/11/05
09/12/03
13/01/06
01/11/05
17/02/04
01/11/05
16/12/04
31/01/05
03/03/05
11/04/05
11/04/05
10/05/05
10/06/05
13/06/05
17/06/05
27/09/05
26/10/05
29/11/05
21/12/05
24/03/06
01/02/06
14/03/06
19/04/06
12/05/06
22/06/06
25/07/06
VALOR DO
CONCEDENTE
1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82
0,00
0,00
0,00
2.497.243,00
1.613.115,75
1.606.245,03
0,00
803.679,73
2.763.412,73
0,00
4.274.094,49
0,00
2.417.985,74
0,00
320.827,84
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.300.000,00
1.391.270,77
0,00
0,00
0,00
0,00
517.992,25
0,00
0,00
666.007,75
0,00
0,00
121.738,23
0,00
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
0,00
0,00
1.912.677,38
674.155,53
0,00
*
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
0,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
0,00
580.642,23
44.914.324,65
44.693.938,69
VALOR DA
CONTRAPARTID
A
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
460.000,00
460.093,20
249.999,27
0,00
0,00
0,00
346.284,93
0,00
0,00
356.709,25
0,00
427.409,45
0,00
241.798,57
0,00
51.799,22
66.600,78
31.080,90
125.794,92
125.794,92
0,00
0,00
509.860,21
200.000,00
104.127,07
57.616,76
0,00
98.133,43
9.813,36
0,00
126.174,91
12.617,49
0,00
28.795,45
0,00
0,00
0,00
200.956,70
150.187,95
0,00
0,00
348.835,35
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
5.614.484,09
4.667.345,41
541. Outra maneira de quantificar o dbito, mais simples e rpida, calcular o percentual total de
superfaturamento ou sobrepreo e aplic-lo ao valor total de cada parcela de medio ou de reajuste.
Ressalta-se que a diferena no valor do dbito atualizado entre as duas formas de clculo pode no
ser representativa, principalmente em perodos de inflao moderada, de modo que, em princpio,
no compensa adotar o mtodo de apurao por medio, devido ao aumento do prazo de concluso
dos trabalhos. Contudo, o mtodo simplificado est sujeito a algumas limitaes.
Secretaria-Geral de Administrao
118
BTCU ESPECIAL
542. Entre essas limitaes, pode-se citar caso em que haja desproporcionalidade de servios
superfaturados entre as medies. Esse fato pode acarretar alguma distoro na aplicao do
mtodo. Por exemplo, se, em uma obra de edificaes, o superfaturamento est concentrado
somente nos servios de infraestrutura (fundaes), o dbito dever ser quantificado com base nas
medies desses servios, que so realizados nas primeiras etapas da obra. Nesse caso, se o dbito
for distribudo proporcionalmente ao longo das medies, haver perdas para o errio, em virtude
dos ndices de reajustamento aplicados. Assim, nesse caso, mais apropriada a utilizao do
mtodo de apurao de dbito por medio.
543. Aplicando o mtodo simplificado ao mesmo exemplo anteriormente apresentado, o fator de
superfaturamento de 34%, obtido mediante a diviso do superfaturamento a preos iniciais (R$
16.956.247,53) pelo valor total pago a preos iniciais (R$ 49.849.876,70), aplicado linearmente a
todas as medies.
Quadro 28 Exemplo hipottico do mtodo de apurao de dbito simplificado
RESPONSVEIS
Fulano de Tal
Construtora S/A
TERMO
ADITIVO
1
1
1
1
1
1
2
2
TA
TA
TA
TA
TA
TA
e 3 TA
e 3 TA
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
2 e 3 TA
Beltrano de Tal
Ciclano de Tal
Construtora S/A
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
3
5A
6
7
7A
8
8A
9
10
10A
11
11A
12
12A
13
2 e 3 TA
13A
4 e 5 TA
Ciclano de Tal
Construtora S/A
1
1 (reajuste)
2
2 (reajuste)
3
3 (reajuste)
4
5
TA
TA
TA
TA
TA
TA
TA
TA
TA
TA
TA
TA
TA
4 e 5 TA
Fulanno de Tal
Ciclano de Tal
Construtora S/A
N DA
MEDIO
4 e 5 TA
4
4
4
4
4
4
4
4
4
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
14
14 (reajuste)
14A
e 5 TA
14 A (reajuste)
e 5 TA
15
e 5 TA
15 (reajuste)
e 5 TA
15 (?)
e 5 TA
16
e 5 TA
16 (reajuste)
e 5 TA
16 (?)
e 5 TA
17
e 5 TA
17 (reajuste)
e 7 TA
18
e 7 TA
19
e 7 TA
20
e 7 TA
20A
e 7 TA
20A compl
e 7 TA
21
e 7 TA
22
e 7 TA
22A
e 7 TA
23
e 7 TA
24
e 7 TA
25
e 7 TA
26
e 7 TA
27
e 7 TA
27A
e 7 TA
28
e 7 TA
29
e 7 TA
30
e 7 TA
31
e 7 TA
31A
e 7 TA
32
TOTAL COM REAJUSTES
TOTAL SEM REAJUSTES
SUPERFATURA
MENTO NESTA
MEDIO
619.577,56
56.558,32
192.331,17
17.557,01
9.290,88
848,12
1.861.485,02
361.941,38
312.966,23
0,00
85.036,31
849.427,79
548.695,24
629.179,86
117.787,51
273.368,63
939.964,42
121.333,31
1.453.817,12
145.381,71
822.468,73
82.246,87
112.066,05
96.149,38
0,00
0,00
0,00
0,00
915.425,60
0,00
173.427,03
103.447,67
0,00
19.598,12
176.193,11
33.379,72
3.337,98
226.540,02
42.917,92
4.291,79
51.700,62
9.794,66
567.582,93
593.396,55
340.142,66
68.354,66
51.085,86
650.590,00
229.311,46
118.655,03
74.996,66
547.883,35
307.769,02
339.540,35
206.209,75
140.140,25
313.386,39
582.602,43
350.370,63
28.763,87
140.140,25
197.503,26
17.317.958,20
16.956.247,53
TOTAL DESTA
MEDIO
1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82
920.093,20
% SUPERF.
NA MED
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
249.999,27
2.497.243,00
1.613.115,75
1.849.733,47
346.284,93
803.679,73
2.763.412,73
356.709,25
4.274.094,49
427.409,45
2.417.985,74
241.798,57
329.464,32
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
282.670,73
34%
2.691.270,77
34%
304.127,05
34%
509.860,21
57.616,76
517.992,25
98.133,43
9.813,36
666.007,75
126.174,91
12.617,49
151.995,28
28.795,45
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
200.956,70
150.187,95
1.912.677,38
674.155,53
348.835,35
220.483,59
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
412.000,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
412.000,00
580.642,23
50.913.274,27
49.849.876,70
34%
34%
34%
34%
34%
0%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
34%
DATA DE
PAGAMEN
TO
16/08/02
20/08/02
27/09/02
27/09/02
11/11/02
11/11/02
11/11/02
11/12/02
11/04/03
13/05/03
10/03/03
04/02/03
24/02/03
11/03/03
10/06/03
09/05/03
15/05/03
10/07/03
18/06/03
11/08/03
08/08/03
19/09/03
22/09/03
11/02/04
11/02/04
11/02/04
12/08/04
05/04/05
17/10/03
12/11/03
28/12/05
22/12/03
11/02/04
02/02/06
09/12/03
02/02/06
01/11/05
09/12/03
13/01/06
01/11/05
17/02/04
01/11/05
16/12/04
31/01/05
03/03/05
11/04/05
11/04/05
10/05/05
10/06/05
13/06/05
17/06/05
27/09/05
26/10/05
29/11/05
21/12/05
24/03/06
01/02/06
14/03/06
19/04/06
12/05/06
22/06/06
25/07/06
VALOR DO
CONCEDENTE
1.821.503,54
166.276,50
565.436,73
51.616,06
27.314,38
2.493,40
5.472.602,26
1.064.075,82
0,00
0,00
0,00
2.497.243,00
1.613.115,75
1.606.245,03
0,00
803.679,73
2.763.412,73
0,00
4.274.094,49
0,00
2.417.985,74
0,00
320.827,84
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.300.000,00
1.391.270,77
0,00
0,00
0,00
0,00
517.992,25
0,00
0,00
666.007,75
0,00
0,00
121.738,23
0,00
1.668.643,90
1.744.533,68
999.989,51
0,00
0,00
1.912.677,38
674.155,53
0,00
*
1.610.728,86
904.813,86
998.218,76
606.238,52
0,00
921.328,42
1.712.799,90
1.030.058,85
84.563,25
0,00
580.642,23
44.914.324,65
44.693.938,69
VALOR DA
CONTRAPARTID
A
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
460.000,00
460.093,20
249.999,27
0,00
0,00
0,00
346.284,93
0,00
0,00
356.709,25
0,00
427.409,45
0,00
241.798,57
0,00
51.799,22
66.600,78
31.080,90
125.794,92
125.794,92
0,00
0,00
509.860,21
200.000,00
104.127,07
57.616,76
0,00
98.133,43
9.813,36
0,00
126.174,91
12.617,49
0,00
28.795,45
0,00
0,00
0,00
200.956,70
150.187,95
0,00
0,00
348.835,35
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
0,00
0,00
0,00
412.000,00
0,00
5.614.484,09
4.667.345,41
Secretaria-Geral de Administrao
119
BTCU ESPECIAL
544. A comparao entre os dois mtodos descritos acima permite verificar que a aplicao do mtodo
simplificado resultou no mesmo superfaturamento a preos iniciais do contrato sem reajustes. No
entanto, ocorreu uma diferena nos superfaturamentos apurados ao se considerar os reajustes nas
medies. O mtodo de clculo simplificado resultou em um superfaturamento de R$
17.317.958,20, enquanto que a apurao em cada medio resultou em um superfaturamento de R$
17.412.539,32.
545. No caso de vrios grupos de responsveis solidrios, tambm no se pode aplicar o mtodo
simplificado, pois sero imputadas parcelas de dbito indevidas para determinado grupo. O
comparativo a seguir mostra que, para alguns responsveis, ocorreu grande distoro no valor total
do superfaturamento:
a) Mtodo de apurao de dbito por medio
RESPONSVEL PELO SUPERFATURAMENTO
Fulano de Tal
Ciclano de Tal
Beltrano de Tal
Construtora S/A
TOTAL
3.886.421,04
15.821.225,29
12.363.298,24
17.412.539,32
TOTAL
2.656.217,31
16.421.795,14
8.813.315,55
17.317.958,20
UNIO
ESTADO
3.343.125,53
543.295,50
13.944.081,78 1.877.143,51
11.082.315,46 1.280.982,77
15.535.395,80 1.877.143,51
UNIO
ESTADO
2.266.022,42
390.194,89
14.552.322,87 1.869.472,26
7.852.414,22
960.901,33
15.448.485,94 1.869.472,26
546. A apurao das parcelas de dbito por estimativa geralmente se d quando os elementos presentes
nos autos no permitem o uso de nenhum dos dois mtodos descritos anteriormente. A ttulo de
exemplo, pode-se considerar que o superfaturamento foi integralmente verificado na data do ltimo
pagamento ou na data de concluso da obra, no caso de as planilhas de medies no constarem dos
autos. Tal procedimento claramente favorvel aos responsveis e resulta em um dbito atualizado
menor do que o obtido mediante outros mtodos.
547. Como exemplo de apurao de dbito por estimativa, cita-se o seguinte trecho do relatrio que
embasou o Acrdo 519/2006-TCU-Plenrio:
(...) verifica-se que os boletins 01FNS/03, 01MMA1/03 e 01MMA2/03 no constam nos autos, assim
como as faturas correspondentes dos dois ltimos. J o boletim 02FNS/06 (s fls. 152/167, vol. 15, e
reproduzido diversas vezes nos vols. 15 e 16), no valor de R$ 7.289.055,58, foi pago atravs de 8
faturas diferentes (s fls. 148, 150, 168, 186, 188 e 199, vol. 15; 10 e 21, vol. 16) entre setembro de
1998 e julho de 1999, sendo que as faturas no especificam quais os itens do boletim que esto sendo
pagos. Por fim, o boletim 10PAAS/16 (s fls. 17/33, vol. 19, reproduzido s fls. 35/51 do mesmo vol.),
que representa o montante de R$ 385.997,61, s tem a ele associado uma fatura no valor de R$
342.268,58.
51.4 - A ausncia das informaes e dos documentos acima citados impedem que se faa um clculo
preciso dos valores indevidos a cada data de pagamento. Torna-se necessrio, assim, estimar uma data
que sirva de base para a atualizao do valor do sobrepreo inicial a ser considerado como dbito, mas
que venha a garantir que no seja imputado aos responsveis um dbito maior que o real, conforme
preconiza o inciso II, do 1, do art. 210 do Regimento Interno do TCU.
51.5 - Observa-se que os itens aditivados esto distribudos ao longo das diversas fases da obra. Na
tabela 10 ( fl. 331) verifica-se que em outubro de 1998 j havia sido pago mais de 50 % do valor total
do contrato. A execuo das obras se deu no perodo entre janeiro de 1998 e fevereiro de 2000. A
metade do prazo das obras se deu, dessa forma, em fevereiro de 1999. Nessa oportunidade j havia
sido pago mais de 60 % do valor total do contrato. Esclarece-se que quanto mais recente for uma data,
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
Secretaria-Geral de Administrao
BTCU ESPECIAL
120
menor ser o impacto financeiro no montante devido. Desta maneira, a utilizao da data que marca a
metade do prazo das obras, que posterior data em que se verificou o pagamento de metade do valor
total do contrato, como base, garante que no ser imputado aos responsveis um dbito maior que o
real.
51.6 - Assim, prope-se que o dbito de R$ 2.941.663,68 seja atualizado a partir da data-base de
fevereiro de 1999. Nota-se que esta forma vem a ser menos gravosa aos responsveis que aquela feita
pela SECEX/SE, que considerava a data-base como a da licitao, isto , agosto de 1997. (grifo nosso)
548. No caso de desequilbrio econmico do contrato devido a jogo de planilha, a apurao do dbito se
processa aplicando, em cada fato gerador (medio), o percentual indevidamente reduzido do
desconto inicial do contrato. Observa-se que podem existir vrios aditivos e vrios grupos de
responsveis solidrios, exigindo a aplicao de fatores percentuais diferenciados nas medies de
servios oriundas de cada um dos aditivos.
549. Em regra, o dbito deve ser considerado a partir do momento em que o sobrepreo foi pago.
550. Contudo, a Instruo Normativa-TCU 56/2007 estabelece:
Art. 8 Os juros moratrios e a atualizao monetria incidentes sobre os dbitos apurados devem ser
calculados com observncia da legislao vigente e com incidncia a partir:
21. De se ver que, desde o advento do Convnio 200/1999, a Unio tem se portado como parceira no
empreendimento. Pode-se dizer que as obras deixaram de contar formalmente com recursos federais
apenas entre janeiro e outubro de 2005, perodo compreendido entre o trmino desse ajuste o incio da
vigncia do Convnio 6/2005, embora os recursos provenientes deste convnio tenham sido
repassados em janeiro de 2006. Isso no significa que, nesse interregno, as medies e os realizados
Secretaria-Geral de Administrao
BTCU ESPECIAL
121
atestados contaram apenas com recursos de origem estadual, tendo em vista a impossibilidade material
de se efetuar separao dessa natureza.
22. Nesse contexto, verifico que, por ocasio da manifestao preliminar aos achados de auditoria,
alegou a Deso que os tubos no teriam sido pagos com recursos federais, em atendimento ao Acrdo
n 257/2004-Plenrio, fato que estaria comprovado nas medies efetuadas e no plano de trabalho
readequado. Tal argumento no merece prosperar. Restou claro, da anlise levada a efeito pelas
unidades instrutivas, que a companhia procurou estabelecer diferenciao quanto origem dos
recursos por meio da emisso de ordens de servio ou medies apartadas.
23. Na hiptese tal, uma vez que se trata de contrato fiscalizado por este Tribunal cuja fonte de
recursos , ainda que parcialmente, de origem federal, proveniente de mais de um convnio ou
instrumento congnere, a incidncia da competncia desta Corte de Contas independe da fase do
empreendimento ou da poca em que a irregularidade resultante em dbito tenha sido constatada,
estando apenas limitada totalidade dos recursos repassados pela Unio. Como se est a lidar com
bem fungvel, torna-se impossvel estabelecer diferenciao entre recursos federais e estaduais, visto
que unidos na consecuo de objetivo comum.
24. Convm assinalar que foi adotado pelo Tribunal entendimento anlogo (Acrdo n 220/2005-1
Cmara e Acrdo n 3.408/2007-2 Cmara), segundo o qual se mostra desnecessria a
proporcionalizao de dbito constatado por desvio de finalidade de recursos do Fundef, tendo em
vista a impossibilidade de se estabelecer discriminao entre a origem das quantias arcadas por cada
ente. o que se depreende da leitura do trecho abaixo, extrado do voto condutor do Acrdo n
220/2005-1 Cmara:
"18. Por oportuno, e em razo da semelhana dos casos comparados, trago baila o seguinte trecho da
Proposta de Deciso conduzida por aquele eminente Relator nos autos do TC 001.986/2001-7 que,
aprovada pelo Pleno do Tribunal, resultou na Deciso 61/2002 - Plenrio - TCU, j mencionada, em
que a impossibilidade de se identificar a origem dos valores impugnados, se federal, estadual ou
municipal, teve ainda o seguinte tratamento:
"7. Deve-se ter em conta, ainda, que no h possibilidade de identificar se os valores impugnados so
provenientes de recursos do complemento da Unio ou oriundos das outras fontes que compem o
fundo (municipais e estaduais), pois todos so depositados na conta especfica vinculada ao Fundef em
cada Estado/Municpio, nos termos do art. 3 da Lei 9.424/96. Assim, ao constatar desvio de valores,
no se pode determinar se aquelas quantias so originrias de recursos da Unio, Estado, ou
Municpio". (...)"
25. Mesmo que se procure demonstrar essa separao por meio de extratos bancrios da conta
especfica do convnio, no intuito de se estabelecer uma correlao entre a movimentao bancria e
os valores e as datas das medies/faturas, ainda assim no h que se afastar a legitimidade desta Corte
para buscar a reverso do prejuzo ao errio. Isso porque, ao expelir sua fora sobre determinado
instrumento fiscalizado, que no caso se trata de um contrato custeado parcialmente com recursos
federais, o controle externo busca corrigir os prejuzos causados pela consumao da irregularidade,
esforo este que no pode estar vinculado vigncia de convnio ou outro instrumento congnere.
No demais salientar que o pacto celebrado entre a Unio, como concedente, e Estados ou
Municpios, na figura de convenentes, colima somente a concesso de auxlio financeiro para a
execuo de determinado objeto, o qual se materializa, na maioria das vezes, por intermdio de
instrumento contratual, celebrado entre o convenente e pessoa jurdica de direito privado, precedido do
devido procedimento licitatrio, salvo nos casos previstos em Lei, ex vi do art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal.
26. Assim, constatado dbito decorrente de irregularidade em contrato devidamente fiscalizado pelo
TCU, desde que o quantum invalidado se limite ao total dos recursos transferidos pela Unio, no h
bice atuao desta Corte com vistas ao ressarcimento do dano.
27. Se assim no fosse, estaria o destino do controle nas mos do gestor pblico - in casu do
convenente - e, em casos de m-f ou fraude, bastar-se-ia direcionar os recursos federais para atos
regulares. Desse modo, para aqueles tidos como ilegtimos - v.g resultantes de sobrepreo ou
superfaturamento -, haveria apenas a incidncia de recursos de contrapartida. (grifos nossos)
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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BTCU ESPECIAL
557. A partir da anlise de uma situao hipottica, possvel demonstrar que existem diversas formas
de dividir os dbitos de quantidade e de preo entre os responsveis.
Quadro 29 Exemplo hipottico de diviso de dbitos entre responsveis
SERVIO
Servio
QUANT.
MEDIDA
E PAGA
PREO UNIT.
CONTRATUAL
PREO
PARCIAL DO
CONTRATO
QUANTIDADE
AFERIDA
PELO TCU
PREO UNIT.
PARADIGMA
PREO PARCIAL
COM
QUANTIDADES
REAIS E PREOS
DE MERCADO
100
unidades
R$ 20,00
R$ 2.000,00
70 unidades
R$ 15,00
R$ 1.050,00
558. Nesse exemplo, considera-se que o responsvel pelo superfaturamento de quantidade o fiscal da
obra, e que o responsvel pelo superfaturamento de preo o engenheiro oramentista. O
superfaturamento combinado de quantidade e de preos de R$ 950,00 (R$ 2.000,00
R$
1.050,00).
559. A seguir, so demonstrados os critrios de imputao de dbitos aos responsveis, no caso de
superfaturamento de quantidade e de preos.
Primeiro critrio
560. Pode-se calcular, primeiro, o superfaturamento de quantidade e, depois, o de preo. Desse modo, o
fiscal responde por 30 unidades medidas a mais, pelo preo contratual de R$ 20,00, correspondendo
a um dbito de R$ 600,00. Por sua vez, o oramentista responde pelo sobrepreo de R$ 5,00 nas 70
unidades efetivamente executadas, equivalendo a um dbito de R$ 350,00. O total do
superfaturamento imputado ser de R$ 950,00.
Segundo critrio
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123
Terceiro critrio
563. Pode-se, ainda, empregar a soluo de se imputar a menor parcela individualmente para cada um
dos responsveis, e ratear solidariamente entre eles a diferena. Nesse caso, imputa-se R$ 350,00 ao
oramentista e R$ 450,00 ao fiscal. O dbito assim imputado seria de R$ 800,00. Os R$ 150,00
restantes so imputados solidariamente ao oramentista e ao fiscal.
Concluso
565. J o oramentista no tinha qualquer controle sobre a medio da obra, e no pode responder por
isso.
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GLOSSRIO
BTCU ESPECIAL
124
Auditoria de obras pblicas - o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para examinar a
legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gesto dos responsveis pelo planejamento,
licitao, execuo e fiscalizao de obras pblicas, incluindo os aspectos relacionados qualidade dos
servios executados, adequao das tcnicas construtivas e compatibilidade dos custos e preos
contratados em relao aos praticados mercado.
Avaliao expedita - uma estimativa aproximada, preparada sem dados detalhados de engenharia,
baseada em fatores de ajuste de capacidade, ndices tpicos, curvas de correlaes entre reas (m) e
custos, dados histricos de projetos anteriores, e de literatura especializada.
Benefcios e Despesas Indiretas (BDI) - o percentual aplicado sobre o custo direto para chegar ao
preo final da obra.
or
importncia. composta por trs faixas: a faixa A, que abrange cerca de 20% do total de todos os itens do
oramento e corresponde a cerca de 80% do seu valor total; a faixa B, com cerca de 30% dos itens,
correspondendo a cerca de 15% do valor total; e a faixa C, com aproximadamente 50% dos itens,
equivalendo a apenas cerca de 5% do valor total.
Desenho assistido por computador (DAC) ou CAD (do ingls: computer-aided design) - o nome
genrico de sistemas computacionais (software) utilizados pela engenharia, geologia, geografia e
arquitetura. Os principais programas disponveis no mercado so o Autocad, de propriedade da Autodesk,
e o Microstation, da Bentley. Existem ainda outras opes de softwares livres como o FreeCad ou Qcad.
Uma diviso bsica entre os softwares CAD feita com base na capacidade do programa em desenhar
apenas em 2 dimenses ou criar modelos tridimensionais tambm.
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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125
Empreitada por preo global - o regime de execuo indireta onde se contrata a execuo da obra ou
do servio por preo certo e total, sendo mais aconselhvel no caso de empreendimentos comuns, como
escolas, pavimentao de vias pblicas, edificaes em geral. Durante a execuo das obras, os critrios
de medio para fins de pagamento so mais simples, feitos somente aps a concluso de um servio ou
etapa, pois seus quantitativos so sujeitos a poucas alteraes.
Empreitada por preo unitrio - o regime de execuo indireta onde a execuo da obra ou servio
contratada por preo certo de unidades determinadas, sendo a forma mais aconselhvel no caso de
empreendimentos especiais, em que determinados servios de relativa representatividade no oramento
total no tm seus quantitativos previstos com exatido. H a necessidade de se estabelecer todos os
servios e insumos relativos ao empreendimento, pois no pode ser includo o fornecimento de materiais
ou servios sem a previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do
projeto bsico ou executivo. Por isso, os projetos bsico e executivo devem retratar, com adequado nvel
de preciso, a realidade da obra. Ressalta-se a importncia do acompanhamento permanente da
fiscalizao para que as medies dos servios executados apresentem-se corretas.
Encargos sociais (ou leis sociais) So despesas com encargos sociais e trabalhistas incidentes sobre o
custo da mo de obra, conforme a legislao em vigor. Geralmente um valor expresso em percentual.
Ensaio de Integridade PIT - a avaliao da integridade e da profundidade de fundaes. Por meio de
um acelermetro na estaca ensaiada, possvel identificar brocas e falhas nas estacas a partir de golpes
com martelo e pela reflexo das ondas geradas por estes golpes. O mesmo princpio pode ser utilizado
para a averiguao ou confirmao do comprimento de estacas.
Especificaes tcnicas - Parte integrante dos projetos onde so detalhadas as caractersticas dos
servios, materiais e equipamentos necessrios e suficientes ao desempenho tcnico requerido nos
projetos. As especificaes tcnicas devem ser justas e breves. O texto deve ser dirigido ao executante da
obra, servindo como texto de referncia e tendo em seu corpo a especificao de todos os servios a
executar. Sempre que possvel, deve-se especificar materiais padronizados e nunca se deve incluir o que
no se pretende exigir. Em determinados casos, as especificaes tcnicas podem tambm descrever o
mtodo executivo de cada servio.
Estudos Ambientais - so todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como
subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle
ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao
de rea degradada e anlise preliminar de risco (Resoluo do Conama 237/1997, art. 1, III).
Grau de preciso do oramento - a faixa de variao admissvel, para mais ou para menos, do
oramento inicial em relao ao oramento real da obra, obtido com base nos custos efetivamente
enfrentados pelo construtor aps a concluso da obra.
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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Jogo de cronograma Distoro originada em oramentos com preos unitrios superiores aos de
mercado nos servios a serem executados inicialmente, compensados por redues significativas nos
preos dos servios a executar no final do contrato, de modo que o valor global do contrato se situe dentro
dos valores de mercado. Propicia ao contratado auferir ganhos financeiros s custas da Administrao, ou
at mesmo paralisar a obra aps ter executado os servios que lhe beneficiam, sob a alegao de que os
servios restantes encontram-se em desequilbrio econmico-financeiro.
Jogo de planilha - a ocorrncia de alteraes quantitativas na planilha contratual, modificando o
equilbrio econmico-financeiro do contrato em desfavor da Administrao, com perda do desconto
original.
Licena ambiental - Ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente estabelece as condies,
restries e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica
ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradao ambiental (Resoluo do Conama 237/1997, art. 1, II).
Programa de necessidades - Define o universo de empreendimentos que devero ser relacionados para
estudos de viabilidade e as caractersticas bsicas de cada empreendimento: finalidade, rea de influncia,
abrangncia dos servios, dimenses, entre outros aspectos. o ponto de partida para elaborao de
projetos de engenharia, incluindo as especificaes tcnicas de materiais e servios, oramento da obra,
cronograma fsico-financeiro, projetos bsicos e executivos e o plano da licitao.
Qumica Consiste em realizarem-se pagamentos de servios novos, sem cobertura contratual, fora do
projeto originalmente licitado, utilizando-se para faturamento outros servios, estes sim, constantes da
planilha de preos original, sem a respectiva execuo destes ltimos, para futura compensao. Trata-se,
evidentemente, de irregularidade gravssima (voto condutor do Acrdo 1.606/2008-TCU-Plenrio).
Relao custo-benefcio - a relao que visa a avaliar o benefcio a ser proporcionado por um
empreendimento em funo do seu custo e dos recursos financeiros disponveis.
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127
Superfaturamento - o dano ao errio caracterizado pelo pagamento de obras, bens e servios por
preos manifestamente superiores (mdia) tendncia praticada pelo mercado ou incompatveis com os
fixados pelos rgos oficiais competentes, seja pela prtica de preos unitrios acima da tendncia de
mercado ou medio de quantidades superiores s reais, (bem como) ou ainda pela m qualidade na
execuo de obras e servios de engenharia que resulte em diminuio da qualidade, vida til ou
segurana (Instruo Tcnica 4/2006 Ditec/DPF).
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LEGISLAO APLICVEL
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Consrcios Pblicos
LEI 11.107, DE 06 DE ABRIL DE 2005. Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios
pblicos e d outras providncias.
Descentralizao de Recursos
LEI 4.320, DE 17 DE MARCO DE 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal.
LEI 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993. Regulamenta o art. 37, XXI, da Constituio Federal,
institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e da outras providencias.
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Desapropriao de Imveis
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130
LEI 10.233, DE 5 DE JUNHO DE 2001. Dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e
terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes, e d outras providncias.
LEI 10.406, DE 10 DE JANEIRO DE 2002. Institui o Cdigo Civil.
Encargos Sociais
LEI 8.212, DE 24 DE JULHO DE 1991. Dispe sobre a organizao da Seguridade Social, institui
Plano de Custeio, e da outras providencias.
LEI 8.213, DE 24 DE JULHO DE 1991. Dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia
Social e da outras providencias.
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Legislao Tributria
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LEI 10.524 (LDO 2003), DE 25 DE JULHO DE 2002. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao
da lei oramentria de 2003 e d outras providncias.
LEI 10.707 (LDO 2004), DE 30 DE JULHO DE 2003. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao
e execuo da Lei Oramentria de 2004 e d outras providncias.
LEI 10.934 (LDO 2005), DE 11 DE AGOSTO DE 2004. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2005 e d outras providncias.
LEI 11.178 (LDO 2006), DE 20 DE SETEMBRO DE 2005. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2006 e d outras providncias.
LEI 11.439 (LDO 2007), DE 29 DE DEZEMBRO DE 2006. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2007 e d outras providncias.
LEI 11.514 (LDO 2008), DE 13 DE AGOSTO DE 2007. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2008 e d outras providncias.
LEI 11.768 (LDO 2009), DE 14 DE AGOSTO DE 2008. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2009 e d outras providncias.
LEI 12.017 (LDO 2010), DE 12 DE AGOSTO DE 2009. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2010 e d outras providncias.
LEI 12.309 (LDO 2011), DE 9 DE AGOSTO DE 2010. Dispe sobre as diretrizes para a elaborao
e execuo da Lei Oramentria de 2011 e d outras providncias.
LEI 12.465 (LDO 2012), DE 12 DE AGOSTO DE 2011. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2012 e d outras providncias.
LEI 12.708 (LDO 2013), DE 17 DE AGOSTO DE 2012. Dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2013 e d outras providncias.
Licenciamento Ambiental
LEI COMPLEMENTAR 140, DE 8 DE DEZEMBRO DE 2011. Fixa normas, nos termos dos
incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas
decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais
notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e
preservao das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.
LEI 6.938, DE 31 DE AGOSTO DE 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias.
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133
Licitaes e Contratos
LEI 10.520, DE 17 DE JULHO DE 2002. Institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade de licitao
denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias.
LEI 10.522, DE 19 DE JULHO DE 2002. Dispe sobre o Cadastro Informativo dos crditos no
quitados de rgos e entidades federais e d outras providncias.
LEI 11.101, DE 9 DE FEVEREIRO DE 2005. Regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a
falncia do empresrio e da sociedade empresria.
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134
DECRETO 2.295, DE 4 DE AGOSTO DE 1997. Regulamenta o disposto no art. 24, inciso IX, da
Lei 8.666, de 21 de junho de 1993 e dispe sobre a dispensa de licitao nos casos que possam
comprometer a segurana nacional.
DECRETO 3.555, DE 8 DE AGOSTO DE 2000. Aprova o regulamento para a modalidade de
licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns.
DECRETO 6.106, DE 30 DE ABRIL DE 2007. Dispe sobre a prova de regularidade fiscal perante
a Fazenda Nacional, altera o Decreto 3.048, de 6 de maio de 1999, que aprova o Regulamento da
Previdncia Social, e d outras providncias.
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nus da Prova
Parcerias Pblico-Privada
LEI 11.079, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2004. Institui normas gerais para licitao e contratao
de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica.
DECRETO 5.385, DE 4 DE MARO DE 2005. Institui o Comit Gestor de Parceria PblicoPrivada Federal - CGP e d outras providncias.
LEI 11.653, DE 7 ABRIL DE 2008. Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011.
Prestao de Contas
LEI 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992. Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos
casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na
administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias.
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136
LEI 8.443, DE 16 DE JULHO DE 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da
Unio e da outras providencias.
Reajustamentos Contratuais
LEI 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993. Regulamenta o art. 37, XXI, da Constituio Federal,
institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e da outras providencias.
Servios de Engenharia
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LEI 8.443, DE 16 DE JULHO DE 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da
Unio e da outras providencias.
LEI 9.755
pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e informaes que especifica, e d
outras providncias.
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BTCU ESPECIAL
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REFERNCIAS
BTCU ESPECIAL
139
_____. AACE International. Recommended Practice N 18R-97. Cost Estimate Classification System - as
Applied in Engineering, Procurement, and Construction for the Process Industries, Estados Unidos,
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Engineering Terminology: Cost Engineering, Estados Unidos, 1989.
BRASIL. Caixa Econmica Federal. Sinapi/SIPCI - Manual do Usurio - Pesquisa Pblica, Braslia,
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_____. Conselho de Justia Federal. Guia de Projetos e Obras da Justia Federal. Braslia, outubro 2009.
_____. Departamento da Polcia Federal, Instruo Tcnica (IT) 002-DITEC, de 10 de maro de 2010 Dispe sobre a padronizao de procedimentos e exames para anlise de desvios de recursos pblicos em
obras no mbito da percia de Engenharia Legal (Engenharia Civil)
_____. Departamento da Polcia Federal, Orientao Tcnica (OT), 001-DITEC, de 10 de maro de 2010
- Dispe sobre a padronizao de procedimentos e exames para anlise de desvios de recursos pblicos
em obras no mbito da percia de Engenharia Legal (Engenharia Civil).
_____. Departamento de Proteo e Defesa Econmica SDE/MJ, Combate a cartis em licitaes: Guia
prtico para pregoeiros e membros de comisses de licitao, Coleo SDE/DPDE 02/2008, Braslia,
2008.
_____. Ministrio Pblico Junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal. Parecer 2086/2000 - 3P/MP.
Braslia, 2000.
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BTCU ESPECIAL
140
_____. _____ Cartilha de licenciamento ambiental, com colaborao do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, 2. Edio. Braslia, TCU, 4 Secex, 2007.
_____. _____ Obras pblicas: recomendaes bsicas para a contratao e fiscalizao de obras
pblicas, 2. Edio. TCU, Secob, 2009.
BAETA, Andr Pachioni, Oramento e Controle de Preos de Obras Pblicas. So Paulo: Editora Pini,
2012.
_____. Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio; Braslia : TCU, Instituto Serzedello
Corra, 2011. Mdulo 1: Oramento de obras.
_____. Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio; Braslia : TCU, Instituto Serzedello
Corra, 2011. Mdulo 2: Auditoria do Oramento de obras.
_____. Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio; Braslia : TCU, Instituto Serzedello
Corra, 2011. Mdulo 3: Prticas de auditoria e anlise da contratao.
CARDOSO, Roberto Sales, Oramento de Obras em Foco - Um Novo Olhar sobre a Engenharia de
Custos. So Paulo: Editora Pini, 2009.
CONFORTO, Srgio, SPRANGER, Mnica, Estimativas de custos
empreendimentos industriais. Rio de Janeiro: Taba Cultural, 2002.
de investimentos para
FILHO, Larcio de Oliveira e Silva; LIMA, Marcos Cavalcanti e MACIEL, Rafael Gonalves. Efeito
barganha e cotao: fenmenos que permitem a ocorrncia de superfaturamento com preos inferiores
s referncias oficiais. Revista do Tribunal de Contas da Unio, ano 42, n. 119, setembro/dezembro 2010.
FRANA, Eduardo. Auditoria de projetos de Arquitetura. In: Auditoria de Engenharia - Uma
contribuio do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. TCE/PE. Recife, 2005.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitaes e Contratos Administrativos. Belo Horizonte: Frum,
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_____. Orientao Tcnica 4/2012 - OT - IBR 004/2012, Preciso do Oramento de Obras Pblicas,
2012.
_____. Orientao Tcnica 5/2012 - OT - IBR 005/2012, Apurao do Sobrepreo e Superfaturamento
em Obras Pblicas, 2012.
LIMA, Marcos Cavalcanti. Comparao de Custos referenciais do DNIT e licitaes bem Sucedidas, XIII
SINAOP - Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas. Porto Alegre, 2010.
LIMMER, Carlos Vicente. Planejamento, Oramentao e Controle de Projetos e Obras, Rio de Janeiro:
Editora LTC, 1997.
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MENDES, Andr Luiz. Parmetros de Preos para Obras Pblicas, Revista Capital Pblico, Braslia,
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MENDES, Andr Luiz, BASTOS, Patrcia Reis Leito. Um aspecto polmico dos oramentos de obras
pblicas: Bonificao e Despesas Indiretas (BDI). Revista do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, v.
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Braslia, v. 32, n. 89, julho/setembro 2001.
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BTCU ESPECIAL
ANEXOS
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BTCU ESPECIAL
143
1. OBJETIVOS
Esta Orientao Tcnica visa uniformizar o entendimento quanto definio de Projeto Bsico
especificada na Lei Federal 8.666/93 e alteraes posteriores.
(...)
4. DEFINIO DE PROJETO BSICO
Projeto Bsico o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificaes tcnicas, oramento,
cronograma e demais elementos tcnicos necessrios e suficientes precisa caracterizao da obra a ser
executado, atendendo s Normas Tcnicas e legislao vigente, elaborado com base em estudos
anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.
Deve estabelecer com preciso, atravs de seus elementos constitutivos, todas as caractersticas,
dimenses, especificaes, e as quantidades de servios e de materiais, custos e tempo necessrios para
execuo da obra, de forma a evitar alteraes e adequaes durante a elaborao do projeto executivo e
realizao das obras.
Todos os elementos que compem o Projeto Bsico devem ser elaborados por profissional legalmente
habilitado, sendo indispensvel o registro da respectiva Anotao de Responsabilidade Tcnica,
identificao do autor e sua assinatura em cada uma das peas grficas e documentos produzidos.
5. CONTEDO TCNICO
Todo Projeto Bsico deve apresentar contedos suficientes e precisos, tais como os descritos nos itens 5.1
a 5.5, representados em elementos tcnicos de acordo com a natureza, porte e complexidade da obra de
engenharia.
As pranchas de desenho e demais peas devero possuir identificao contendo:
local da obra;
5.1 Desenho
Representao grfica do objeto a ser executado, elaborada de modo a permitir sua visualizao em escala
adequada, demonstrando formas, dimenses, funcionamento e especificaes, perfeitamente definida em
plantas, cortes, elevaes, esquemas e detalhes, obedecendo s normas tcnicas pertinentes.
5.2 Memorial Descritivo
Descrio detalhada do objeto projetado, na forma de texto, onde so apresentadas as solues tcnicas
adotadas, bem como suas justificativas, necessrias ao pleno entendimento do projeto, complementando
as informaes contidas nos desenhos referenciados no item 5.1.
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Elemento
Desenho
Desenho
Memorial
Projeto Arquitetnico
Desenho
Projeto de Terraplenagem
Especificao
Desenho
Memorial
Projeto de Fundaes
Especificao
Desenho
Memorial
Projeto Estrutural
Desenho
Especificao
Memorial
Projeto de Instalaes
Hidrulicas
Desenho
Especificao
Projeto de Instalaes
Eltricas
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BTCU ESPECIAL
Contedo
s construtivos
Memorial
Desenho
reservatrio
tubulaes
Especificao
Memorial
Projeto de Instalaes
Telefnicas
Desenho
Especificao
Projeto de Instalaes de
Preveno de Incndio
Desenho
Projeto de Instalaes
Especiais (lgicas,CFTV,
alarme, deteco de fumaa)
Projeto de Instalaes de Ar
Condicionado
Projeto de Instalao de
transporte vertical
Projeto de Paisagismo
Especificao
tubulaes
ipamentos
hidrante e/ou equipamentos
Memorial
Desenho
Especificao
Desenho
Especificao
reservatrio, caixas de
laes e reservatrio
tubulaes
Memorial
Especificao
Memorial
Desenho
Especificao
dos dutos
Secretaria-Geral de Administrao
146
BTCU ESPECIAL
Elemento
Desenho
Memorial
Projeto
Geomtrico
Desenho
Memorial
Projeto de
Terraplenagem
Contedo
Desenho
-foras
Memorial
justificativa
classificao dos materiais a
escavar
Especificao
Projeto de
Drenagem
Desenho
Memorial
Especificao
Projeto de
Pavimentao
Desenho
equipamento mnimo e
jazidas, fontes de materiais e acessos
Memorial
Especificao
equipamento mnimo e
jazidas, fontes de materiais e acessos
Secretaria-Geral de Administrao
Especialidade
Projeto de Obras
de Arte
Especiais
Elemento
Desenho
Especificao
Desenho
Memorial
Especificao
Projeto de
Iluminao
Contedo
Desenho
Memorial
Desenho
Memorial
Projeto de
Proteo
Ambiental
protenses e detalhes
Memorial
Projeto de
Sinalizao
147
BTCU ESPECIAL
as
todos os servios
passivo ambiental e pontos notveis
conservao
servios e distncias de transporte
Especificao
de quantidades, discriminao de
de bota-fora, emprstimos, jazidas, pedreiras,
emprstimos, reas de uso e outras
aquisio, tcnicas de plantio e de
discriminao das espcies e de todos os
os
Secretaria-Geral de Administrao
148
BTCU ESPECIAL
Elemento
Desenho
Desenho
Memorial
Especificao
Projeto de
Pavimentao
Desenho
Memorial
Especificao
Projeto de
Drenagem
Contedo
Desenho
Memorial
drenagem
cionantes,
concepo, parmetros e interferncias com
equipamentos pblicos
Especificao
Projeto de
Iluminao
Desenho
Memorial
Especificao
Projeto de
Paisagismo
Desenho
clculo do projeto
discriminao das espcies
Memorial
Especificao
Projeto de
Sinalizao Viria
Desenho
Memorial
Especificao
Secretaria-Geral de Administrao
BTCU ESPECIAL
149
Projeto de Terraplanagem
Projeto de Fundaes
Projeto Estrutural
CONTEDO
Desenho com levantamento planialtimtrico.
Desenhos com locao dos furos de sondagem.
Memorial com descrio das caractersticas do solo e perfis geolgicos do terreno.
Desenhos com plantas de situao e locao, contendo implantao do edifcio e sua relao
com o entorno do local escolhido, acessos e estacionamentos (orientao, eixos da
construo cotados em relao referncia, identificao de postes, rvores, hidrantes,
caladas e arruamentos, etc).
Desenhos das fachadas do imvel.
Plantas baixas dos pavimentos, com cotas de piso acabado, medidas internas, espessuras de
paredes, dimenses de aberturas e vos de portas e janelas, alturas de peitoris, indicao de
planos de cortes e elevaes.
Plantas de cobertura, com indicao de sentido de escoamento de guas, inclinao,
indicao de calhas, rufos, contrarrufos, condutores e beirais, tipo de impermeabilizao,
juntas de dilatao etc.
Cortes transversais e longitudinais da edificao.
Elevaes, indicando aberturas, esquadrias, alturas, nveis, etc.
Estudo de orientao solar, iluminao natural e conforto trmico.
Indicao
Atendimento s normas de acessibilidade.
Ampliao de reas molhadas ou especiais, com indicao de equipamentos e aparelhos
hidrulico-sanitrios.
Detalhes (que possam influir no valor do oramento).
Indicao dos elementos existentes, a demolir e a executar, em caso de reforma e ampliao.
Especificaes dos materiais, equipamentos, elementos, componentes e sistemas
construtivos..
Desenhos de implantao com indicao dos nveis originais e dos nveis propostos.
Perfil longitudinal e sees transversais tipo com indicao das situao original e da
proposta e definio de taludes e conteno de terra.
Memorial com clculo de volume de corte e aterro e respectivo quadro resumo de corte e
aterro.
Especificao dos materiais para aterro.
Desenhos com locao, caractersticas e dimenses dos elementos de fundao.
Plantas de armao e forma, com indicao do Fck do concreto.
Memorial com mtodo construtivo.
Memorial com clculo de dimensionamento de todas as peas, indicando as cargas e os
momentos utilizados no projeto.
Desenhos em planta baixa com lanamento da estrutura com cortes e elevaes, se
necessrios.
Plantas de armao com indicao de:
- sees longitudinais de todas as vigas, mostrando a posio, a quantidade, o dimetro, e o
comprimento de todas as armaduras em escala adequada;
- sees transversais de todas as vigas, mostrando a disposio das armaduras longitudinais
e transversais, alm das distncias entre as camadas das armaduras longitudinais;
- seo longitudinal de todos os pilares, mostrando a posio, a quantidade, o dimetro, o
comprimento e os transpasses de todas as armaduras longitudinais;
- seo transversal de todos os pilares, com demonstrao das armaduras longitudinais e
transversais (estribos).
Plantas de forma contendo indicao de valor e localizao da contraflecha em vigas e lajes,
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
Projeto de Instalaes
Hidrossanitrias (gua fria,
gua quente, esgotos
sanitrios, guas pluviais,
irrigao dos jardins e
drenagem)
Projeto de Instalaes
Eltricas
BTCU ESPECIAL
150
CONTEDO
bem como indicao da seo transversal das vigas e pilares.
Indicao do Fck do concreto para cada elemento estrutural.
Quadro resumo de barras de ao contendo posio (numerao da ferragem), dimetro da
barra, quantidade de barras, massa em Kg das barras.
Memorial com clculo das reas forma.
Memorial com clculo do volume de concreto.
Especificaes com materiais, componentes e sistemas construtivos.
Memorial com mtodo construtivo.
Memorial com clculo de dimensionamento.
Planta de situao ao nvel da rua com as seguintes indicaes:
- locais de todas as redes e ramais externos, incluindo redes da concessionria;
- posicionamento de todos os elementos de coleta e dados das respectivas reas de
contribuio (dimenses, limites, cotas, inclinao, sentido de escoamento, permeabilidade,
etc.).
Plantas de implantao com indicao das ligaes s redes existentes, cotas de tampa, cotas
de fundo, dimenses das caixas, cotas das geratrizes inferiores das tubulaes,
dimensionamento e indicao de redes existentes e a executar, drenagem de reas externas,
etc.
Planta geral de cada pavimento com o traado e dimensionamento de tubulaes e indicao
dos componentes do sistema, tais como: alimentador, reservatrios, instalaes elevatrias,
pontos de consumo.
Plantas de todos os nveis e cobertura, onde constem as reas de contribuio, a localizao,
declividades, dimenses e materiais dos condutores, calhas, rufos e canaletas.
Desenhos das prumadas e dos reservatrios.
Representao isomtrica esquemtica das instalaes.
Desenhos com o esquema de distribuio vertical.
Especificaes dos materiais e equipamentos.
Memoriais com clculo do dimensionamento das tubulaes, volumes de reservatrios,
barriletes e bombas.
Aprovao junto concessionria local.
Projeto de implantao com as indicaes dos elementos externos ou de entrada de energia,
com indicao do local dos medidores.
Desenhos com diagrama unifilar.
Planta, corte, elevao da subestao rebaixadora, com a parte civil e a parte eltrica.
Plantas com localizao de geradores e no-breaks.
Plantas de todos os pavimentos e da rea externa com as seguintes indicaes:
- local dos pontos de consumo com respectivas cargas, seus comandos e indicaes dos
circuitos pelos quais so alimentados;
- local dos quadros de distribuio e respectivas cargas;
- traado dos condutores e caixas;
- traado e dimensionamento dos circuitos de distribuio, dos circuitos terminais e
dispositivos de manobra e proteo;
- tipos de aparelhos de iluminao e outros equipamentos, com todas suas caractersticas e
cargas;
- legendas de convenes utilizadas.
Plantas com detalhamento do quadro geral de entrada e dos quadros de distribuio,
mostrando a posio dos dispositivos de manobra, barramentos e dispositivos de proteo
com as respectivas cargas.
Quadro de cargas, demonstrando a utilizao de cada fase nos diversos circuitos (equilbrio
de fases).
Projeto de aterramento, com o local dos aterramentos e indicao da resistncia mxima de
terra e das equalizaes.
Plantas com localizao e tipos de pra-raios.
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
Projeto de Instalaes
Telefnicas
Projeto de Instalaes de
Deteco e Alarme e de
Combate Incndio
Projeto de Instalaes
Especiais (Lgicas)
Obs: a depender da
destinao da edificao,
pode haver projetos para
outras instalaes especiais,
tais como circuito interno de
televiso, sonorizao,
antenas de TV, controle de
acesso, automao predial,
escadas rolantes,
compactadores de resduos
slidos, gs combustvel,
vcuo, ar comprimido,
oxignio etc.
Projeto de Instalaes de Ar
Condicionado e Calefao
BTCU ESPECIAL
151
CONTEDO
Esquema de prumadas.
Lista de cabos e circuitos.
Especificaes dos materiais e equipamentos.
Memoriais com determinao do tipo de entrada de servio e com o clculo do
dimensionamento.
Aprovao junto concessionria local.
Planta baixa com marcao dos pontos e tubulaes.
Especificaes dos materiais e equipamentos.
Planta de situao, indicando as canalizaes externas, redes existentes das concessionrias
e outras de interesse.
Planta geral de cada nvel do edifcio com as indicaes de tubulaes, comprimentos,
vazes, presses nos pontos de interesse, cotas de elevao, registros, vlvulas, extintores,
detectores de fumaa, centrais de deteco, acionadores manuais, sirenes de alarme,
indicadores visuais, chaves, hidrantes, rede de sprinkler, iluminao de emergncia,
bombeamentos e demais componentes.
Isometria, em escala adequada, dos sistemas de hidrantes ou mangotinho, chuveiros
automticos, com indicao de dimetros, comprimento dos tubos e das mangueiras, vazes
nos pontos principais, cotas de elevao e outros.
Desenhos esquemticos da sala de bombas, reservatrios e abrigos.
Especificaes dos materiais e equipamentos.
Memorial tcnico descritivo e de clculo do dimensionamento das tubulaes e reservatrio.
Planta de situao/locao indicando o ramal da concessionria de telefone.
Planta baixa de cada pavimento, indicando a modulao das caixas de sada, os espaos
destinados a painis de distribuio, hubs, CPD, servidores, e infraestrutura para a passagem
dos cabos e numerao sequencial dos pontos da rede.
Diagrama unifilar da instalao.
Diagramas de blocos.
Detalhes da instalao de painis, equipamentos e infraestrutura.
Planta baixa com marcao dos pontos e tubulaes.
Especificaes dos materiais e equipamentos.
Memorial tcnico descritivo e explicativo.
Aprovao junto concessionria local.
Plantas indicando a localizao dos principais componentes do sistema: torres de
refrigerao, unidades condensadoras, chillers, reservatrios do sistema de termoacumulao, ventiladores, etc.
Planta baixa de cada nvel do edifcio e cortes, com as seguintes indicaes, dentre outras:
- dutos de insuflamento e retorno de ar;
- canalizaes de gua gelada e condensao;
- comprimentos e dimenses, com elevaes de cada tipo de material utilizado nos
ambientes;
- bocas de insuflamento e retorno;
- localizao dos equipamentos e aberturas para tomadas e sadas de ar;
- pontos de consumo;
- interligaes eltricas, comando e sinalizao.
Representaes isomtricas com:
- dimenses, dimetros e comprimentos dos dutos e canalizaes;
- vazes e presses nos pontos principais ou crticos;
- indicao das conexes, registros, vlvulas e outros elementos.
Planta baixa com marcao de dutos e equipamentos fixos (unidades condensadoras e
evaporadoras).
Especificaes dos materiais e equipamentos.
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
Projeto de Instalao de
Transporte Vertical
(Elevadores)
Projeto de Paisagismo
Oramento
BTCU ESPECIAL
152
CONTEDO
Memorial com clculo da carga trmica.
Memorial com clculo do dimensionamento dos equipamentos e dos dutos.
Desenhos esquemticos de planta e corte localizando os elevadores.
Desenhos com as principais caractersticas dos elevadores, dentre outras:
- dimenses principais;
- espaos mnimos para instalao dos equipamentos (caixa, cabina, contrapeso, casa de
mquinas, poo, etc).
Desenho da casa de mquinas e do poo, em escala adequada.
Esquemas de ligaes eltricas.
Desenhos isomtricos em escala adequada.
Especificaes dos materiais e equipamentos.
Memorial com clculo.
Planta de implantao com nveis.
Especificao de espcies vegetais e de materiais e equipamentos.
Planilha de quantitativos de servios.
Composies de custos unitrios.
Secretaria-Geral de Administrao
BTCU ESPECIAL
2 OBRAS RODOVIRIAS
PROJETO
Estudo de Trfego
Estudo Geolgico e
Geotcnico
Estudos hidrolgicos
Estudos Topogrficos
Projeto de Desapropriao
Projeto Geomtrico
Projeto de Terraplanagem
Projeto de Drenagem
Projeto de Pavimentao
153
CONTEDO
Memorial descritivo da metodologia adotada.
Dados coletados.
Memorial de clculo.
Planta de localizao das investigaes geotcnicas no eixo da rodovia, jazidas, reas de
emprstimo e contenes.
Perfil geotcnico no eixo da rodovia identificando o local, profundidade e tipo de
investigao geotcnica com os resultados dos ensaios de classificao do solo,
compactao, CBR e expanso.
Memorial com os resultados dos ensaios de classificao do solo, compactao, CBR e
expanso em jazidas, reas de emprstimo e contenes.
Memorial descritivo da metodologia adotada.
Dados hidrolgicos utilizados.
Memorial de clculo das descargas de projeto das bacias de contribuio.
Implantao de rede de apoio bsico com marcos de concreto e de referncias de nvel.
Planta com as curvas de nvel na rea de influncia da rodovia, incluindo locais de jazidas,
intersees, dispositivos de drenagem, obras-de-arte especiais etc.
Planta cadastral individual das propriedades compreendidas total ou parcialmente na rea.
Memorial com levantamento cadastral da rea.
Memorial com determinao do custo de desapropriao de cada unidade.
Desenhos com perfis representando o terreno original, curvas de nvel, eixo de implantao
,
acessos, canteiros central e laterais, indicando tambm elementos de drenagem e obras de
arte.
Desenhos com sees transversais tpicas indicando largura e inclinaes das pistas,
acostamentos, canteiros central e laterais.
Memoriais com relatrio do projeto contendo sua concepo e justificativa, incluindo estudo
comparativo de traados.
Memoriais com folhas de convenes.
Memoriais com notas de servio de terraplanagem e pavimentao.
Sees transversais tpicas.
Planta geral da situao de emprstimos e bota-foras, explicitando distncias de transporte.
Plantas dos locais de emprstimo.
Memoriais com relatrio do projeto contendo sua concepo e justificativa.
Memria justificativa contendo clculo estrutural e classificao dos materiais a escavar.
Detalhes das sees transversais-tipo e solues particulares de inclinao de taludes,
alargamento de cortes, fundaes de aterro, esplanadas.
Clculo de volumes.
Quadros de distribuio e orientao de terraplanagem.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos e layout do canteiro de obras, posicionando as instalaes, jazidas, fontes
de materiais e acessos.
Especificao dos materiais e servios.
Plantas e desenhos-tipo dos diversos dispositivos de drenagem utilizados.
Planta esquemtica da localizao das obras de drenagem.
Memorial com o relatrio do projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios e distncias de transporte.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos e layout do canteiro de obras, posicionando as instalaes, jazidas, fontes
de materiais e acessos.
Especificao dos materiais e servios.
Sees transversais tipo das pistas de rolamento, acostamentos, acessos e reas de
instalaes para operao da rodovia.
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
Projeto de Sinalizao
Projeto de Obras
Complementares
Projetos de Contenes
BTCU ESPECIAL
154
CONTEDO
Sees transversais em tangente e em curva.
Esquema longitudinal representando as solues de pavimento adotadas ao longo da
rodovia.
Grfico de distribuio dos materiais e espessuras das camadas.
Memorial com relatrio de projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios e distncias de transporte.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Memria de clculo do dimensionamento do pavimento.
Quadro resumo contendo os quantitativos e distncias de transporte dos materiais que
compem a estrutura do pavimento.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos e layout do canteiro de obras, posicionando as instalaes, jazidas, fontes
de materiais e acessos.
Especificao dos materiais e servios.
Boletim de sondagens contendo, necessariamente, detalhamento das camadas do terreno,
identificao da resistncia das camadas e plantas/perfis dos furos realizados (1 furo em
cada apoio/pilar da ponte, conforme Manual de Obras de Arte Especiais do Dnit).
Desenhos com a geometria da estrutura.
Plantas de fundaes.
Plantas de formas, armaduras e protenses.
Plantas com o detalhamento da drenagem.
Projetos dos aparelhos de apoio, juntas de dilatao.
Plantas de iluminao e sinalizao.
Memorial com relatrio de projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios e distncias de transporte.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Memria de clculo do dimensionamento da estrutura.
Quadro resumo contendo os quantitativos e distncias de transporte dos materiais que
compem a estrutura do pavimento.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos.
Especificao dos materiais e servios.
Planta contendo a localizao dos tipos de dispositivos de sinalizao ao longo das vias.
Desenhos dos dispositivos.
Detalhes estruturais de montagem e fixao de elementos como prticos e placas.
Memorial com relatrio de projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Quadro resumo e notas de servio contendo a localizao, modelo, tipo e quantidade dos
elementos de sinalizao empregados.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, seus custos, cronograma
fsico, relao de equipamentos.
Especificao dos materiais e servios.
Planta contendo a localizao de cercas, defensas, barreiras, parada de nibus, passeios de
concreto e demais obras complementares rodovia.
Corte com as sees transversais tpicas para cada uma das obras complementares.
Memorial justificativo das solues adotadas para as obras complementares.
Especificao dos materiais e servios.
Projeto de conteno e reforo do terreno (terra armada, solo grampeado, estacas prancha,
muro de gravidade, muro atirantado, muro de gabio, muro de contraforte, cortinas, concreto
projetado, etc.), contendo: planta de localizao e corte com a seo transversal de cada
elemento com detalhamento da drenagem associada.
Memria de clculo do dimensionamento das contenes e reforo do terreno.
Projeto de rebaixamento do lenol fretico (poos, ponteiras filtrantes, bombas, drenos, etc).
Detalhes de solues.
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
Projeto de Obras
Subterrneas
Projeto de Iluminao
Projeto de Proteo
Ambiental
Oramento
BTCU ESPECIAL
155
CONTEDO
Memorial com justificativa do projeto.
Clculo de quantitativos.
Especificao dos materiais e servios.
Planta contendo a localizao dos tneis.
Cortes com as sees transversais necessrias para caracterizao de cada tnel.
Memorial justificativo das solues adotadas para os tneis.
Memria de clculo do dimensionamento dos tneis.
Especificao dos materiais e servios.
Planta localizando postes e redes de distribuio.
Detalhes de luminria.
Plantas com informaes construtivas e interferncias.
Memorial com relatrio de projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios.
Memria de clculo.
Especificao dos materiais e servios.
Esquema linear constando os locais de bota-fora, emprstimos, jazidas, pedreiras, passivo
ambiental e pontos notveis.
Detalhes de solues.
Desenhos com detalhamento dos tratamentos de jazidas, emprstimos, reas de uso e outras.
Memorial com lista de vegetais a empregar, fontes de aquisio, tcnicas de plantio e de
conservao.
Quadro de quantidades contendo cdigo, discriminao das espcies e de todos os servios e
distncias de transporte.
Memorial com justificativa do projeto.
Clculo de quantitativos.
Especificao dos materiais e servios.
Planilha de quantitativos de servios.
Composies de custos unitrios.
Secretaria-Geral de Administrao
BTCU ESPECIAL
3 OBRAS FERROVIRIAS
PROJETO
Levantamento Topogrfico
Estudo Geolgico e
Geotcnico
Estudo de Demanda
Projeto de Desapropriao
Projeto Geomtrico
Projeto de Terraplanagem
Projeto de Drenagem
156
CONTEDO
Planta com as curvas de nvel na rea de influncia da ferrovia.
Planta de localizao das investigaes geotcnicas no eixo da ferrovia, jazidas, reas de
emprstimo e contenes.
Perfil geotcnico no eixo da ferrovia identificando o local, profundidade e tipo de
investigao geotcnica com os resultados dos ensaios de classificao do solo,
compactao, CBR e expanso.
Memorial com os resultados dos ensaios de classificao do solo, compactao, CBR e
expanso em jazidas, reas de emprstimo e contenes.
Memria de clculo.
Planta cadastral individual das propriedades compreendidas total ou parcialmente na rea.
Memorial com levantamento cadastral da rea.
Memorial com determinao do custo de desapropriao de cada unidade.
Desenhos com perfis representando o terreno original, curvas de nvel, eixo de implantao
estaqueado, inclinao de rampas, largura da plataforma, indicando tambm elementos de
drenagem e obras de arte.
Planta e perfil contendo a representao e o detalhamento das passagens em nvel ao longo
da plataforma ferroviria.
Planta e perfil contendo a representao e o detalhamento das passagens de gado ao longo
da plataforma ferroviria.
Desenhos com sees transversais tpicas indicando largura e inclinaes da plataforma.
Memoriais com relatrio do projeto contendo sua concepo e justificativa.
Memoriais com folhas de convenes.
Relatrios de sondagens e levantamentos geotcnicos.
Memoriais com notas de servio de terraplanagem e pavimentao.
Sees transversais tpicas.
Planta geral da situao de emprstimos e bota-foras.
Plantas dos locais de emprstimo.
Estudos geotcnicos de estabilidade de taludes.
Memoriais com relatrio do projeto contendo sua concepo e justificativa.
Memria justificativa contendo clculo estrutural e classificao dos materiais a escavar.
Clculo de volumes.
Memorial com quadro e orientao de terraplanagem.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos e layout do canteiro de obras, posicionando as instalaes, jazidas, fontes
de materiais e acessos.
Especificao dos materiais e servios.
Plantas e desenhos-tipo dos diversos dispositivos de drenagem utilizados.
Planta esquemtica da localizao das obras de drenagem.
Memorial com o relatrio do projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios e distncias de transporte.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos e layout do canteiro de obras, posicionando as instalaes, jazidas, fontes
de materiais e acessos.
Especificao dos materiais e servios.
Sees transversais tipo da superestrutura.
Sees transversais em tangente e em curva.
Desenhos com o detalhamento dos aparelhos de mudana de via AMVs.
Grfico de distribuio dos materiais e espessuras das camadas.
Memorial com relatrio de projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios e distncias de transporte.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
Projeto de Sinalizao
Projeto de Obras
Subterrneas
Projeto de Proteo
Ambiental
Projetos de Contenes e
Obras Complementares
BTCU ESPECIAL
157
CONTEDO
Memria de clculo do dimensionamento da superestrutura.
Quadro resumo contendo os quantitativos e distncias de transporte dos materiais que
compem a superestrutura.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos e layout do canteiro de obras, posicionando as instalaes, jazidas, fontes
de materiais e acessos.
Especificao dos materiais e servios.
Desenhos com a geometria da estrutura.
Projeto estrutural da infraestrutura, mesoestrutura e superestrutura da ponte, incluindo
necessariamente os projetos das formas e das armaduras (ativas e passivas).
Boletim de sondagens contendo, necessariamente, detalhamento das camadas do terreno,
identificao da resistncia das camadas e plantas/perfis dos furos realizados.
Projeto de drenagem da OAE.
Projetos dos aparelhos de apoio, juntas de dilatao.
Memorial com relatrio de projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios e distncias de transporte.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Memria de clculo do dimensionamento da estrutura.
Quadro resumo contendo os quantitativos e distncias de transporte dos materiais que
compem a estrutura da via frrea.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, cronograma fsico, relao
de equipamentos.
Especificao dos materiais e servios.
Obs.: As passagens inferiores (PI) so consideradas OAE para efeitos de projeto e devem ser
exigidos os elementos de projeto bsico previstos nesta seo, no que couber.
Memorial contendo identificao do trem tipo, headway, sistema de deteco de trens,
sistema de intertravamento e sistema de transmisso.
Memorial contendo identificao das caractersticas e funes do sistema de sinalizao.
Planta contendo a representao dos circuitos de via e a localizao dos sinais, quando
utilizada sinalizao com circuito de via.
Memorial com justificativa das alternativas aprovadas.
Memorial com relatrio de projeto contendo: concepo, quadro de quantidades,
discriminao de todos os servios.
Memorial com plano de execuo, contendo: relao de servios, seus custos, cronograma
fsico, relao de equipamentos.
Especificao dos materiais e servios.
Planta contendo a localizao dos tneis.
Cortes com as sees transversais necessrias para caracterizao de cada tnel.
Memorial justificativo das solues adotadas para os tneis.
Memria de clculo do dimensionamento dos tneis.
Especificao dos materiais e servios.
Esquema linear constando os locais de bota-fora, emprstimos, jazidas, pedreiras, passivo
ambiental e pontos notveis.
Detalhes de solues.
Desenhos com detalhamento dos tratamentos de jazidas, emprstimos, reas de uso e outras.
Memorial com lista de vegetais a empregar, fontes de aquisio, tcnicas de plantio e de
conservao.
Quadro de quantidades contendo cdigo, discriminao das espcies e de todos os servios e
distncias de transporte.
Memorial com justificativa do projeto.
Clculo de quantitativos.
Especificao dos materiais e servios.
Projeto de conteno e reforo do terreno (terra armada, solo grampeado, estacas prancha,
muro de gravidade, muro atirantado, muro de gabio, muro de contraforte, cortinas, concreto
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
Oramento
BTCU ESPECIAL
158
CONTEDO
projetado, etc.), contendo: planta de localizao, e corte com a seo transversal de cada
elemento com detalhamento da drenagem associada;
Memria de clculo do dimensionamento das contenes e reforo do terreno;
Projeto de rebaixamento do lenol fretico (poos, ponteiras filtrantes, bombas, drenos, etc).
Planta de localizao de cercas.
Detalhes de solues.
Desenhos com detalhamento dos tratamentos de jazidas, emprstimos, reas de uso e outras.
Memorial com justificativa do projeto.
Clculo de quantitativos.
Especificao dos materiais e servios.
Planilha de quantitativos de servios.
Composies de custos unitrios.
Secretaria-Geral de Administrao
4 OBRAS DE BARRAGENS
PROJETO
Levantamento Topogrfico
159
BTCU ESPECIAL
CONTEDO
Estudos Geolgicos e
Geotcnicos
Estudos Tecnolgicos de
Concreto
Arranjo Geral
Planta.
Projeto do Vertedouro
Secretaria-Geral de Administrao
PROJETO
160
BTCU ESPECIAL
CONTEDO
Projeto do Canteiro e Acessos Plantas necessrias para caracterizao do canteiro e suas instalaes associadas, bem como
Virios
seus acessos virios;
Cortes com as sees transversais necessrias para caracterizao do canteiro e seus acessos
virios.
Memorial justificativo das solues adotadas.
Clculo de quantitativos.
Especificao dos materiais e servios.
Estudos Socioambientais
Projeto de Desapropriao
Oramento
Secretaria-Geral de Administrao
BTCU ESPECIAL
161
Os encargos do Grupo A so as contribuies sociais obrigatrias por lei que incidem sobre a folha
de pagamentos. Envolvem tambm aquelas definidas em convenes coletivas de trabalho, quando
houver. o grupo com valores mais simples de se obter, carregando grande materialidade no
cmputo da taxa total. fundamental que os contratantes pblicos acompanhem as convenes
regionalizadas de trabalho entre os sindicatos de empregados e empregadores que diferenciem os
encargos a serem recolhidos em cada Estado onde se localiza o empreendimento.
2.
Fundamentao legal
Art. 22, inciso I da Lei 8.212/91
Art. 15 da Lei 8.036/90 e art. 7, inciso III da
Constituio Federal de 1988
Art. 3o, inciso I do Decreto 87.043/82
Art. 30 da Lei 8.036/90 e art. 1 da Lei
8.154/90
Decreto-Lei 2.318/86
Valor (%)
20,00
8,00
0,60
0,20
8.212/91
Conveno Coletiva de Trabalho de cada
regio
2,50
1,50
1,00
3,00
0,00
3.
Nos encargos acima explicitados, merece comentrio o do Seconci Servio Social da Indstria da
Construo e do Mobilirio. Em
chamado Sistema S, porquanto suas contribuies no decorrem de expressa disposio legal, mas
sim de previso em conveno coletiva do Sindicato dos Trabalhadores da Construo Civil ou do
Sindicato das Indstrias na Construo Civil. Pode haver ou no um acordo entre empresas e
empregados da construo civil que origine essa despesa. Portanto, pode haver diferenas regionais
em relao cobrana ou no dessa contribuio, a depender das convenes coletivas de cada
regio.
4.
5.
Com base na Tabela 1, a taxa encontrada para o Grupo A foi de 20,0% + 8,0% + 2,5% + 1,5% +
1,0% + 0,6% + 0,2% + 3,0% = 36,8%.
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BTCU ESPECIAL
162
Nos encargos do Grupo B esto os valores pagos aos trabalhadores, como salrio, em dias em que
no h prestao de servios. Portanto, sobre eles incidem os encargos bsicos do Grupo A. Para a
estimativa dos percentuais do Grupo B, algumas premissas de clculo tm de ser adotadas e alguns
dados estatsticos do mercado de trabalho, da previdncia social e da demografia populacional, para
que os parmetros percentuais calculados reflitam da melhor maneira possvel a realidade do
mercado de mo de obra da construo civil.
7.
O descanso semanal remunerado est previsto no art. 67 da Consolidao das Leis do Trabalho.
Ser considerado um dia por semana de descanso, domingo, excludo o perodo de frias, que ser
computado no subitem correspondente. Considerando-se que o ano tenha uma mdia de 365,25 dias
(levando-se em conta os anos bissextos), a semana de 7 dias e o perodo de frias de 30 dias, o
nmero equivalente de dias por ano relativo ao descanso semanal remunerado resulta:
Os feriados tambm devem ser pagos aos trabalhadores horistas sem que haja prestao de servios.
Considera-se que em um ano haja uma mdia de 13 feriados. Admitindo-se a probabilidade
razovel de que um desses feriados caia num domingo e outro no perodo de frias, obtm-se uma
mdia de 11 dias de feriados por ano.
11.
O auxlio doena ser devido ao segurado que ficar incapacitado para o trabalho ou para a atividade
habitual por mais de 15 dias consecutivos. Nos primeiros 15 dias de afastamento, incumbe
empresa pagar o salrio integral do empregado, assumindo a Previdncia tal nus depois de
inteirados esses 15 dias.
12.
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163
O empregador arca com os custos de 15 dias no trabalhados sempre que concedido o auxlio
doena, nos termos da legislao previdenciria. No entanto, podem ocorrer situaes de
afastamento do trabalhador por um perodo menor que 15 dias, o que no entra nas estatsticas do
auxlio doena previdencirio. Sendo por motivos de doena e justificadas, essas faltas sero
arcadas pelo empregador. Conforme constatado em pesquisa, bastante varivel o nmero de dias
de faltas em funo de enfermidades para perodos inferiores a 15 dias, no havendo estatsticas
oficiais a esse respeito. Dessa forma, admitir-se-, neste estudo, uma mdia de dois dias de
afastamento por ano por empregado por motivo de doena justificada. Portanto, o nmero de dias
equivalentes ao auxlio fica:
14.
Tomando-se, por conservadorismo, o total dos benefcios acidentrios emitidos e dividindo-o pelo
nmero mdio mensal de contribuintes empregados exposto no pargrafo 11, chega-se no
percentual de 2,26%. Admitindo-se 15 dias de nus para o empregador em todos os casos, chega-se
a:
A.2.6 - 13 Salrio
16.
Esta parcela serve para provisionar o pagamento da gratificao natalina. Est previsto no inciso
VIII do art. 7 da Constituio Federal. Fundamenta-se nas Leis 4.090/62 e 7.787/89. Esta ltima
assegura a incidncia dos encargos bsicos sobre o 13 salrio.
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BTCU ESPECIAL
164
A licena paternidade prev um afastamento de 5 dias, de acordo com o art. 10, 1 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias. Os dados necessrios ao clculo do percentual da licena
paternidade so a taxa de natalidade do pas, o percentual de trabalhadores homens da construo
civil e as faixas etrias correspondentes da mo de obra atuante no segmento.
18.
De acordo com estudo do IBGE, a taxa bruta de natalidade em 2009 era de 15,77 nascimentos por
mil habitantes por ano no Brasil, ou 1,577%.
19.
O percentual de trabalhadores homens na construo civil pode ser obtido do anurio da Rais
(Relao Anual de Informaes Sociais). Considerando-se os empregos cadastrados em 31/12/2010
no setor de construo civil, o nmero de trabalhadores homens era de 2.319.169 e de mulheres de
189.753 naquela data, representando, respectivamente, percentuais de 92,44% e 7,56% de
participao masculina e feminina na construo civil.
20.
Admitiu-se nos clculos, conservadoramente, que todos os filhos nascidos so de pais entre 18 e 49
anos, faixa de idade que, de acordo com a Rais, representa, por um clculo aproximado, 77,42% dos
trabalhadores do setor de construo civil empregados em 31/12/2010. Como a taxa de natalidade
expressa a relao entre indivduos nascidos num ano e a populao total do pas, constata-se,
admitindo-se simplificadamente que o nmero de homens e mulheres da populao o mesmo, que
a populao masculina entre 18 e 49 anos, em 2009, era de 24,46% da populao total do pas.
Portanto, a taxa de nascidos por ano por populao masculina entre 18 e 49 anos de 1,577% /
24,46%, ou seja, 6,45%. Isso significa que a probabilidade de um trabalhador na referida faixa
etria vir a requerer a licena parternidade ao longo de um ano de 6,45%. Assim, o nmero de dias
equivalente a licena paternidade pode ser calculado como:
O salrio maternidade devido segurada da Previdncia Social durante um perodo de 120 dias. O
benefcio pago pela Previdncia Social. No entanto, o empregador arca com os encargos do 13
salrio, frias e adicional de frias relativos ao perodo de afastamento da trabalhadora. Com o
aumento continuado do contingente de mulheres na construo civil, este encargo comea a se
tornar mais relevante.
22.
A taxa de fecundidade total do Brasil em 2009 foi de 1,94 (nmero mdio de filhos que uma mulher
teria ao final do seu perodo frtil, de 15 a 49 anos, o que corresponde a um perodo de 35 anos). A
taxa de nascidos por ano por mulher em perodo frtil resulta, portanto, em 1,94 / 35 = 5,54%. Isso
significa que a probabilidade de uma trabalhadora com idade situada no perodo frtil vir a requerer
o salrio maternidade ao longo de um ano de 5,54%. Sabendo-se que um contingente aproximado
de 83,16% das mulheres que trabalham na construo civil tem idade na faixa etria do perodo
frtil, de acordo com dados da Rais em 31/12/2010, chega-se ao seguinte valor:
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165
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O nmero de faltas justificadas (de acordo com as situaes definidas no art. 473 da CLT) um
parmetro de difcil obteno. No h conhecimento de registros oficiais com estatsticas sobre a
mdia de dias por ano em que os empregados faltam pelos motivos legais. O Sinapi adota a mdia
de 2 dias/ano, o Sicro de 1,5 dias/ano e a PINI de 3 dias/ano. Considerar-se- uma mdia de 2 dias
por ano.
24.
Somando-se o nmero de dias/ano dos encargos conforme calculados para os nove subitens acima,
resulta: 47,89 + 11 + 2,50 + 0,34 + 40 + 30 + 0,23 + 0,08 + 2 = 134,04 dias/ano.
25.
Para o clculo dos percentuais dos encargos sociais a incidir sobre o salrio base relativos ao Grupo
B, usualmente utiliza-se como metodologia determinar o nmero de horas produtivas anual de um
trabalhador horista por meio da subtrao do total de horas remuneradas, mas no trabalhadas
(descontadas) do total de horas de trabalho no ano.
26.
O cmputo do total de horas de trabalho no ano parte da adoo dos seguintes parmetros:
- Horas de trabalho por semana = 44 h
- Dias de trabalho na semana = 6 dias (considerando o sbado como dia de trabalho)
- Horas de trabalho por dia = 44/6 = 7,3333 h/dia
- Nmero de dias por ano = (365 x 3 + 366)/4 = 365,25 dias/ano (considerando o ano bissexto)
- Semanas por ms = (365,25/12)/7 = 4,3482 semanas/ms
- Semanas por ano = 365,25/7 = 52,1786 semanas/ano
- Total de horas por ano, incluindo o repouso = 7,3333 x 365,25 = 2.678,49 h
27.
O cmputo do total de horas remuneradas e no trabalhadas no ano leva em conta o nmero de dias
no trabalhados equivalentes a cada encargo conforme calculados nos subitens A.2.1 a A.2.9 (
exceo do 1/3 de frias e do 13 salrio), estando resumidos na tabela abaixo. Ressalte-se que o
Salrio Maternidade entra no clculo abaixo pelo total de dias calculado como
, ou seja, equivalente ao nmero de dias no
trabalhados correspondente ao perodo mdio de afastamento da gestante, e no ao encargo do
empregador conforme calculado no subitem A.2.8.
Tabela 2
Encargo Social
Grupo B
Descanso Semanal Remunerado
Feriados
Auxlio Enfermidade
Auxlio Acidente de Trabalho
Frias
Licena Paternidade
Salrio Maternidade
Faltas Justificadas
28.
Total de dias/ano
47,89
11
2,50
0,34
30
0,23
0,42
2
A soma das horas da terceira coluna da Tabela 2 acima resulta no total de 692,12 horas. Subtraindo
este valor do total de horas de trabalho no ano, conforme calculado acima, tem-se que o total de
horas produtivas ou efetivamente trabalhadas no ano de (2.678,49 692,12) = 1.986,37 horas.
29.
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166
Portanto, os percentuais dos encargos do Grupo B, que so os valores pagos aos trabalhadores,
como salrio, em dias em que no h prestao de servios, e que sofrem incidncia direta dos
encargos do Grupo A, esto resumidos na tabela abaixo.
Tabela 3 Percentuais por encargo do Grupo B.
Encargo Social
Percentual definido
Grupo B
Descanso Semanal Remunerado
(47,89 x 7,3333)/1.986,37 = 351,19/1.986,37 = 17,68%
Feriados
(11 x 7,3333)/ 1.986,37 = 80,67/1.986,37 = 4,06%
Auxlio Enfermidade
(2,50 x 7,3333)/ 1.986,37 = 18,33/1.986,37 = 0,92%
Auxlio Acidente de Trabalho
(0,34 x 7,3333)/ 1.986,37 = 2,49/1.986,37 = 0,13%
Frias e 1/3 de frias
(40 x 7,3333)/ 1.986,37 = 293,33/1.986,37 = 14,77%
13 Salrio
(30 x 7,3333)/ 1.986,37 = 220,00/1.986,37 = 11,08%
Licena Paternidade
(0,23 x 7,3333)/ 1.986,37 = 1,69/1.986,37 = 0,08%
Salrio Maternidade
(0,08 x 7,3333)/ 1.986,37 = 0,59/1.986,37 = 0,03%
Faltas Justificadas
(2 x 7,3333)/1.986,37 = 14,67/1.986,37 = 0,74%
TOTAL
49,49%
30.
Nota-se que o total do Grupo B fortemente influenciado por quatro itens de sua composio:
descanso semanal remunerado, frias e seu adicional de 1/3, 13 salrio e feriados.
Nos encargos do Grupo C, esto aqueles que so pagos aos empregados, mas que no sofrem
incidncia direta dos encargos do Grupo A, podendo haver incidncia parcial de alguns de seus
itens. Possuem natureza predominantemente indenizatria. Para o clculo dessa taxa, necessrio
antes conhecer dados estatsticos de duas importantes variveis do mercado de trabalho: a taxa
mdia de rotatividade e o tempo mdio de permanncia dos empregados da construo civil.
33.
H dois conceitos de taxa de rotatividade. A definida no item acima, que considera o total de
desligados independentemente dos motivos de desligamento, e aquela que desconta ou exclui do
nmero de desligados ao longo do ano os casos relacionados a transferncias, aposentadorias,
falecimentos e desligamentos voluntrios, chamada de taxa de rotatividade descontada. Trabalhouse, aqui, com o segundo conceito.
34.
Para determinao da taxa de rotatividade, relativa ao ano de 2011, por exemplo, aplica-se a
seguinte frmula:
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35.
Na frmula acima, para a taxa de rotatividade descontada, o nmero de desligamentos dever ser
calculado subtraindo-se da quantidade total de desligados no perodo de um ano os desligamentos
relacionados a transferncias, aposentadorias, falecimentos e desligamentos voluntrios, conforme
j comentado.
36.
A taxa de rotatividade pode ser convertida de valor percentual para nmero de meses, que
correspondente ao perodo mdio em que o volume de admitidos ou demitidos iguala o estoque de
trabalhadores, ou seja, em que a quantidade total de trabalhadores do setor inteiramente renovada.
A frmula de converso est apresentada abaixo.
37.
Por meio do site do Ministrio do Trabalho e Emprego, possvel pesquisar on line dados
consolidados do Caged Cadastro Geral de Empregados e Desempregados de diversos anos
anteriores (link http://bi.mte.gov.br/cagedestabelecimento/pages/consulta.xhtml), podendo ser
pesquisados dados relativos a nmero de admisses, desligamentos e estoque de trabalhadores, por
perodo mensal, anual ou outro especificado pelo consulente, e tambm por nvel geogrfico e
setorial, caso se queira conhecer dados mais especficos. Para a Seo F Construo, por Regio e
para o Brasil, tm-se os resultados da tabela abaixo para a taxa de rotatividade descontada.
Tabela 4 Taxa de Rotatividade descontada. Seo F
Construo do CNAE
Taxa de
Rotatividade
descontada
Norte
176.023
140.589
194.333
72,34%
Centro-Oeste
257.232
188.491
250.750
75,17%
Nordeste
589.915
499.978
684.003
73,10%
Sul
403.397
265.289
401.631
66,05%
Sudeste
1.333.812
1.026.296
1.441.444
71,20%
BRASIL
2.760.379
2.120.643
2.972.159
71,35%
2.0. * excludos transferncias, aposentadorias, falecimentos e desligamentos voluntrios.
Regio
Nmero de
Admisses
Nmero de
Desligamentos*
Estoque Mdio
em 2011
Nmero de
meses
16,59
15,96
16,42
18,17
16,85
16,82
Fonte: http://www.mte.gov.br/pdet/index.asp
38.
No se observam variaes muito significativas das taxas de rotatividade entre os nveis geogrficos
pesquisados, embora esses dados tragam elementos importantes que poderiam ser considerados
numa anlise mais pormenorizada por regio. Portanto, adotar-se-, para fins dos clculos
subsequentes das taxas de encargos do Grupo C, o percentual consolidado da taxa de rotatividade
descontada da Seo F Construo do CNAE 2.0 total do Brasil, de 71,35%, ou 16,82 meses, haja
vista que este valor representa adequadamente a mdia das diversas atividades do segmento da
construo civil.
Tomando-se o setor da construo civil, pesquisa Rais aponta que, em 31/12/2010, o tempo mdio
de emprego do setor era de 19,9 meses. A utilizao da base do Caged, que no inclui os
estatutrios contemplados pela Rais, mais fidedigna aos propsitos deste clculo, haja vista que a
presente anlise dos encargos sociais tem como objeto o setor privado da construo civil. Assim,
adotar-se-, como tempo mdio de permanncia no emprego, nos clculos subsequentes, o nmero
de meses equivalente taxa de rotatividade descontada, ou seja, 16,82 meses.
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168
BTCU ESPECIAL
41.
42.
43.
O aviso prvio possui duas modalidades previstas em lei: indenizado e trabalhado. No primeiro
caso, previsto no 1 do art. 487 da CLT, a falta do aviso prvio por parte do empregador d ao
empregado o direito aos salrios correspondentes ao prazo do aviso, garantida sempre a integrao
desse perodo no seu tempo de servio. No segundo, previsto no art. 488 da CLT, o empregado
cumpre, durante o prazo do aviso, horrio de trabalho reduzido em 2 horas dirias, sem prejuzo do
salrio integral.
Como prtica observvel na construo civil, muito mais usual se pagar o aviso prvio indenizado
que o trabalhado. Assim, considerou-se que 90% dos avisos so indenizados e 10% trabalhados.
A partir de pesquisa do Caged, obteve-se o percentual de empregados dispensados sem justa causa
em relao ao nmero de desligamentos no perodo correspondente ao ano de 2011.
Tabela 5 Percentual de dispensados sem justa causa. Seo F
Regio
Nmero de Dispensados
Sem Justa Causa
Nmero de
Desligamentos*
Percentual de Dispensados
Sem Justa Causa
Norte
117.569
140.589
83,63%
Centro-Oeste
153.387
188.491
81,38%
Nordeste
431.096
499.978
86,22%
Sul
205.796
265.289
77,57%
Sudeste
845.772
1.026.296
82,41%
BRASIL
1.753.620
2.120.643
82,69%
* excludos transferncias, aposentadorias, falecimentos e desligamentos voluntrios.
Fonte:http://www.mte.gov.br/pdet/index.asp
44.
Portanto, considerando-se que, com dados oficiais do ano de 2011, as dispensas sem justa causa
corresponderam a 82,69% dos desligamentos descontados da construo civil, a taxa de rotatividade
descontada do setor correspondeu a 71,35% ou 16,82 meses, e ainda considerando-se que 90% dos
avisos prvios foram concedidos na modalidade indenizatria e que o tempo mdio de permanncia
no emprego foi de 16,82 meses, o que, de acordo com a Lei 12.506/2011, resulta no pagamento
mdio de 33 dias de aviso prvio, o nmero de dias equivalentes ao aviso prvio indenizado pode
ser calculado como:
45.
Para o clculo do aviso prvio trabalhado, considera-se que os 10% dos avisos prvios concedidos
nesta modalidade geram um custo para a empresa de 7 dias de salrios, equivalente ao horrio de
trabalho reduzido em 2 horas dirias durante o perodo de 30 dias do aviso prvio trabalhado. Alm
deste, existe o aviso prvio das demisses por iniciativa do trabalhador, que pode ser igualmente
cumprido na modalidade trabalhada ou com dispensa do aviso prvio. De acordo com os dados da
Seo F Construo do CNAE 2.0 obtidos do Caged, em 2011, 455.775 desligamentos foram
declarados espontneos.
46.
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169
Neste ltimo caso, do aviso prvio das demisses por iniciativa do trabalhador, como os
desligamentos voluntrios ficaram de fora da taxa de rotatividade descontada, para o clculo desta
parcela considerar-se- a taxa de rotatividade no descontada de 86,92%, obtida a partir de dados do
Caged de 2011. O percentual de desligados espontaneamente em relao ao total de desligamentos
foi de 17,64% (455.775/2.583.341) em 2011. Admitir-se-, conservadoramente, que 50% dos
desligamentos voluntrios so pagos com aviso prvio no dispensado pelo empregador, o que gera
para este ltimo um custo equivalente de 7 dias de salrio. Assim, o nmero de dias equivalentes ao
aviso prvio trabalhado pode ser calculado como (somando-se as iniciativas do empregador e do
empregado):
Com fundamento no art. 7, inciso I da Constituio Federal, no art. 10, inciso I do ADCT e no art.
18, 1 da Lei 8.036/1990, quando do desfazimento do vnculo empregatcio do trabalhador sem
justa causa por iniciativa do empregador, deve ser pago ao mesmo um adicional de 40% sobre o
montante acumulado dos seus depsitos do FGTS. A Lei Complementar 110/2001 criou um
adicional de 10% para o encargo, sendo que o empregador arca atualmente com 50% sobre o
montante dos depsitos efetuados para o FGTS do empregado durante o perodo do seu vnculo
empregatcio. Observa-se que os depsitos do FGTS tambm so efetuados sobre o 13 Salrio e o
adicional de 1/3 de frias.
48.
Considerando-se os
reteno de 8% do FGTS conforme definida no Grupo A e o tempo mdio de emprego do setor de
16,82 meses, o nmero de dias equivalentes ao depsito por despedida injusta pode ser calculado
como:
, na frmula acima,
corresponde ao saldo mdio dos depstitos do FGTS dos trabalhadores em dias, tomando-se como
referncia o tempo mdio de permanncia no emprego adotado de 16,82 meses.
A.3.5 - Indenizao adicional
49.
De acordo com o art. 9 da Lei 7.238/84, o empregado dispensado, sem justa causa, no perodo de
30 dias que antecede a data de sua correo salarial, ter direito indenizao adicional equivalente
a um salrio mensal, seja ele optante ou no pelo Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS.
A ocorrncia de dispensas no citado perodo outro dado estatstico de difcil obteno prtica. Por
simplicidade, considerar-se- um percentual de 8,33% de dispensas que ocorrem no perodo de 30
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dias antecedentes data de correo salarial, admitindo-se uma distribuio uniforme de dispensas
ao longo dos meses do ano. O nmero de dias equivalentes indenizao adicional pode ser
calculado como:
50.
Portanto, os percentuais dos Encargos do Grupo C, que no sofrem incidncia direta dos encargos
do Grupo A, esto resumidos na tabela abaixo.
Tabela 6
Encargo Social
Grupo C
Aviso Prvio Indenizado
Aviso Prvio Trabalhado
Depsito por despedida injusta
Indenizao Adicional
TOTAL
Percentual definido
52.
De acordo com a legislao vigente, sobre o pagamento do aviso prvio, tanto o indenizado quanto
o trabalhado, deve incidir o FGTS. Da mesma forma, sobre o aviso prvio trabalhado, incidem os
encargos previdencirios do INSS, situao que no ocorre com o aviso prvio indenizado.
Considerando-se as devidas incidncias, tem-se: (6,47% x 8%) + (0,35% x 36,8%) = 0,65%.
53.
55.
A tabela seguinte apresenta a comparao dos encargos sociais para os horistas do Sinapi e do Sicro
com os aqui calculados, para fins de melhor visualizao e comparao.
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171
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Tabela 8 Comparao dos valores dos encargos sociais com o Sinapi e o Sicro.
COMPARATIVO ENCARGOS SOCIAIS HORISTA
REFERNCIA
SINAPI
SICRO
Presente
Estudo
20,00
8,00
1,50
1,00
0,60
0,20
3,00
2,50
1,00
37,80
20,00
8,00
1,50
1,00
0,60
0,20
3,00
2,50
x
36,80
20,00
8,00
1,50
1,00
0,60
0,20
3,00
2,50
x
36,80
17,80
4,50
12,80
0,80
x
x
10,30
0,10
x
x
2,10
48,40
17,80
4,09
x
1,86
0,17
14,87
11,16
0,10
x
0,56
x
50,61
17,68
4,06
x
0,92
0,13
14,77
11,08
0,08
0,03
0,74
x
49,49
5,90
13,70
x
x
x
19,60
4,13
x
14,13
x
1,67
19,93
4,95
x
6,47
0,35
0,54
12,31
18,30
x
x
18,30
124,10
18,62
0,34
x
18,96
126,30
18,21
x
0,65
18,86
117,46
Para a mo de obra mensalista, os valores dos salrios j englobam o repouso semanal remunerado
e os feriados. Portanto, no h que se falar no conceito de horas produtivas ou efetivamente
trabalhadas, conforme utilizado no clculo da taxa dos horistas, e sim apenas no conceito de meses
trabalhados no ano, ou seja, 12 meses/ano.Considera-se, nestes casos, que o nmero de horas
trabalhadas por ms esteja entre 176 e 180 horas.
57.
As mesmas premissas e dados estatsticos utilizados para os horistas so vlidos para o caso dos
mensalistas. Porm, para os mensalistas, os percentuais dos itens dos Grupos B e C so calculados
dividindo-se os dias (convertidos antes em meses) em que no h prestao de servios, conforme
determinado para cada encargo nos subitens acima, por 12 meses/ano e no mais por 1.986,37
horas/ano (caso dos horistas), para que seja mantida a coerncia com o regime expresso em meses.
58.
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172
remunerado e os feriados. A base de clculo dos percentuais passa a ser de 12 meses/ano. Para
transformar em meses o nmero de dias equivalentes no trabalhados de cada encargo, divide-se
por 30 (nmero de dias equivalente a um ms). A tabela abaixo resume o clculo dos percentuais do
Grupo B.
Tabela 9
59.
Percentual definido
(2,50/30)/12 = 0,0167/12 = 0,69%
(0,34 /30)/12 = 0,0113/12 = 0,09%
(40/30)/12 = 1,3333/12 = 11,11%
(30/30)/12 = 1,0000/12 = 8,33%
(0,23/30)/12 = 0,0077/12 = 0,06%
(0,08/30)/12 = 0,0027/12 = 0,02%
(2/30)/12 = 0,0667/12 = 0,56%
20,86%
Para o Grupo C, adaptam-se os valores do item A.3 com as mesmas regras de clculo utilizadas no
Grupo B acima, resultando a tabela abaixo.
Tabela 10 Percentuais por encargo do Grupo C para mensalistas.
Encargo Social - Grupo C
Percentual definido
Aviso Prvio Indenizado
(17,52/30)/12 = 0,5840/12 = 4,87%
Aviso Prvio Trabalhado
(0,95/30)/12 = 0,0317/12 = 0,26%
Depsito por despedida injusta
(13,41/30)/12 = 0,4470/12 = 4,41%
Indenizao Adicional
(1,47/30)/12 = 0,0490/12 = 0,41%
TOTAL
9,27%
60.
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173
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Tabela 12 Comparao dos valores dos encargos sociais com o Sinapi para mensalistas.
COMPARATIVO ENCARGOS SOCIAIS MENSALISTA
REFERNCIA
SINAPI
Presente
Estudo
20,00
8,00
1,50
1,00
0,60
0,20
3,00
2,50
1,00
37,80
20,00
8,00
1,50
1,00
0,60
0,20
3,00
2,50
x
36,80
x
x
10,20
0,60
x
x
8,20
0,00
x
x
1,70
20,70
x
x
x
0,69
0,09
11,11
8,33
0,06
0,02
0,56
x
20,86
4,80
11,00
x
x
x
15,80
3,73
x
4,87
0,26
0,41
9,27
7,90
x
7,90
82,20
7,67
0,49
8,16
75,09
67.
68.
O Instituto de Engenharia apresenta as seguintes equaes para o clculo dos encargos sociais
complementares:
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174
Vale Transporte:
VT
2 xC1 xN
Sx0,06
x100
Caf da Manh :
VC
C 2 xN
0,033xSx22 x 0,01
x100
S
Almoo ou Jantar:
VR
C3 xNx0,95
x100
S
(4)
Onde:
C1 a tarifa de transporte urbano;
C2 representa o custo do caf da manh;
C3 o vale-refeio (definido em acordo sindical);
N o nmero de dias trabalhados no ms;
S o salrio mdio mensal dos trabalhadores.
Equipamentos de proteo individual:
n
EPI =
P! F!
P2 F2
P3 F3
N
S
...... PnFn
x100
Ferramentas Manuais:
n
FM =
P! F!
P2 F2
P3 F3
N
S
...... PnFn
x100
Onde:
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175
Onde:
t = tempo de permanncia do EPI ou da ferramenta disposio da obra em meses;
VU = Vida til do EPI ou ferramenta manual em meses.
D - HORAS EXTRAS E ADICIONAL NOTURNO
69.
De forma geral, mantm-se o entendimento de que a prestao de horas extras uma deciso
gerencial da contratada e no pode ser mensurada com preciso pela Administrao. Portanto, via
de regra, a Administrao no deve remunerar essas horas. Contudo, em algumas situaes, o prazo
estabelecido para concluso da obra exige a aceitao de determinado percentual de horas-extras
para os empregados da contratada. Esse percentual no pode ser excessivo, pois os empregados
precisam de horas de descanso suficientes.
70.
O prazo previsto para execuo de algumas obras pode ser muito exguo, exigindo o trabalho em
dois ou trs turnos e a prestao de horas-extras. Diante do exposto, pode ser composto um novo
percentual de encargos sociais, englobando a incidncia de adicional de trabalho noturno e de horas
extras para determinado percentual do contingente de trabalhadores da obra.
71.
Na composio desse percentual de encargos sociais, deve-se considerar que a hora noturna
equivale a apenas 52 minutos e 30 segundos e remunerada com 20% de acrscimo em relao a
hora normal, resultando em um custo 37,14% superior ao custo da hora normal trabalhada.
72.
O valor da hora-extra remunerada com 50% de acrscimo em relao hora normal. Contudo, os
encargos sociais sobre as horas extras so ligeiramente menores do que sobre as horas normais, pois
no incidem as taxas de licena paternidade, de auxlio enfermidade e acidentes de trabalho e das
faltas abonadas.
73.
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176
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ENCARGOS SOCIAIS
I - Consideraes
123,50%
121,10%
50,00%
50,00%
100,00%
60,00%
40,00%
HE tipo II
37,14%
HE Sbado
HE tipo III
12,5
TOTAL DE HORAS
426,30
TRABALHADAS NO MS
1 TURNO - Percentual do efetivo de funcionrios que trabalhar
75%
neste perodo:
Encargo Social do Turno :
136,48%
Horas Trabalhadas Mensais :
319,73
1 TURNO - Percentual do efetivo de funcionrios que trabalhar
25%
neste perodo
Encargo Social do Turno :
177,36%
Horas Trabalhadas Mensais :
106,58
ENCARGO PONDERADO
Encargo Social :
44,0
4,35
1 TURNO
1 - DISCRIMINAO DAS HORAS TRABALHADAS SEMANAIS
Dias
Segunda
Tera
Quarta
Quinta
Sexta
Sabdo
Domingo
Total*
H.N.
8,00
8,00
8,00
8,00
8,00
4,00
H.N.*
44
H. E. tipo I
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
H. E.* tipo I
H. E. tipo II
H. E.* tipo II
H. E. tipo III
24
20
H. E. tipo I
121,10%
AD H. E.
AD Noturno
50,00%
H. E.* tipo I
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
4
H. E. tipo II
H. E.* tipo II
H. E. tipo III
24,00 H.N.
20,00 H.N.*
H. E. tipo I
4,00 H. E.* tipo I
H. E. tipo II
H. E.* tipo II
H. E. tipo III
H. E.* tipo III
136,48%
123,50%
136,48%
136,48%
Encargos
Sociais
123,50%
123,50%
121,10%
136,48%
AD H. E.
50,00%
98,34
19,90
2 TURNO
H.N.*
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
Encargos
Sociais
123,50%
H.N.
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
44,00 H.N.
H.N.*
6,00 H. E. tipo I
H. E.* tipo I
H. E. tipo II
H. E.* tipo II
H. E. tipo III
H. E.* tipo III
Dias
Segunda
Tera
Quarta
Quinta
Sexta
Sabdo
Domingo
Total*
146,70%
AD Noturno
37,14%
53,64
61,30
37,14%
18,19
177,36%
123,50%
177,36%
177,36%
177,36%
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177
2.
b)
c)
5.
6.
projeto de terraplenagem;
boletins de medio;
f)
g)
4.
projeto geomtrico;
d)
e)
3.
h)
O ofcio de requisio deve explicitar que, alm da verso em formato PDF, o projeto
geomtrico e o de terraplenagem sejam disponibilizados em arquivo com dados em trs dimenses
(nos formatos DWG AutoDesk/AutoCAD e/ou Topograph).
Os arquivos digitais com os levantamentos topogrficos da superfcie do terreno tambm devem ser
disponibilizados em formado DWG AutoDesk/AutoCAD e/ou Topograph, bem como no formato
original da estao total utilizada no levantamento. O modelo da estao total dever ser informado,
para possibilitar o processamento via software Topograph e posterior verificao. J os mapas de
cubao e as notas de servio devem ser disponibilizados em formato de planilha eletrnica
(XLS/XLSX - Planilha do Excel).
A disponibilizao dos arquivos com dados brutos da topografia obtidos nas estaes totais
utilizadas em um levantamento topogrfico visa identificar a real configurao do terreno. Esses
dados apresentam informaes de ngulos horizontais/verticais e distncia inclinada. H
dificuldades tcnicas para se carregar, via software, a estao total com as informaes de ngulos
horizontais/verticais e distncia inclinada
mediante adulterao desses dados brutos. Assim, a solicitao do arquivo original desmascararia
uma eventual manipulao de cotas e volumes via software.
A ttulo de ilustrao, as figuras adiante apresentam, respectivamente, um modelo de nota de
servio de terraplenagem de uma obra rodoviria e uma seo transversal de uma rodovia.
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178
7.
A figura a seguir ilustra o clculo do volume de terraplanagem pelo mtodo das semidistncias, a
partir das reas das sees transversais.
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179
Figura 9 Clculo de volume pelo mtodo das semidistncias (reas das sees transversais)
8.
A figura acima representa um trecho de corte. Conforme o mtodo das semidistncias, o volume de
corte ou aterro
sees transversais e d/2 a metade da distncia entre as duas sees.
2 Seleo de amostras
2.1 Georreferenciamento
9.
10.
11.
12.
Nos projetos, a equipe deve identificar as referncias planialtimtricas e suas coordenadas. Esses
referenciais so essenciais para o georreferenciamento da rea a ser levantada pela topografia. Um
conjunto de dois pontos georreferenciados determina a posio e a orientao do trecho que se
pretende levantar. Essas referncias podem ser estaes ou marcos do IBGE, marcos de referncia
implantados por servio de topografia ou demais pontos fixos com coordenadas conhecidas.
Para a seleo dos trechos/reas para o levantamento, deve-se sempre considerar os que apresentam
condies de amarrao a pontos fixos conhecidos, para fins de georreferenciamento. Isso porque a
comparao realizada mediante a superposio das superfcies geradas: (i) uma a partir do
levantamento topogrfico e (ii) outra a que se quer aferir (projeto, medies, alteraes etc.).
Para realizar adequadamente essa superposio, necessrio que ambas as superfcies modeladas
refiram-se mesma regio do espao, isto , um determinado ponto fixo (a exemplo de um marco
de referncia de nvel, ou o ponto de eixo de rodovia localizado na cabeceira de uma ponte),
apresentado numa superfcie, deve coincidir com o ponto do mesmo objeto na outra. Para isso,
deve-se assegurar que ambas as superfcies estejam representadas utilizando o mesmo sistema
geodsico (SAD69/SIRGAS2000/WGS84 etc).
aconselhvel que os trechos/reas selecionados para verificao estejam localizados nas
proximidades dos referenciais supracitados. Essa diretriz visa mitigar a necessidade de se realizar
locao de novo marco mediante transposio de coordenadas de marco existente. Caso no seja
possvel, pode ser realizada a implantao de novos marcos de referncia mediante:
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a)
b)
13.
14.
BTCU ESPECIAL
180
utilizao de GPS topogrfico, opo que pode ensejar maior margem de erro no
levantamento.
Fonte:http://pt.wikipedia.org/wiki/Geoide
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
15.
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BTCU ESPECIAL
181
Visando evitar a propagao de erros e/ou a perda de produtividade, podem ser selecionados trechos
prximos a pontos fixos conhecidos (georreferenciados). A dimenso da proximidade deve ser
discutida com a empresa prestadora dos servios de topografia, uma vez que depender do
equipamento utilizado para o levantamento, mas, como ponto de partida, pode-se considerar at
1.000 metros de distncia entre o marco e o comeo do trecho.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
Alm disso, deve-se considerar que, diante do tempo disponvel para a fiscalizao, a escolha dos
trechos deve ser amostral, selecionando trechos em que estejam previstos ou tenham sido
executados os servios mais relevantes. Para tanto, devem ser considerados os volumes de corte
e/ou aterro, bem como o valor desses servios, a necessidade de transporte de material para botafora e/ou caixas de emprstimo, entre outros fatores.
Para isso, devem ser observados os quadros e desenhos de origem e destino do material escavado,
os perfis de cortes e aterros (sees transversais e longitudinais), bem como os preos da planilha
oramentria.
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BTCU ESPECIAL
182
b)
23.
Ante o exposto, o levantamento deve ser planejado visando modelagem da superfcie de execuo,
considerando, por ordem de preferncia:
a)
b)
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c)
24.
25.
BTCU ESPECIAL
183
Nos dois ltimos casos (superfcies primitivas de projeto e fornecidas pelo auditado), os servios
topogrficos devem definir a rea a ser levantada extrapolando o limite do terrapleno (offsets),
compreendendo, assim, um trecho de terreno sem interveno, objetivando verificar se a parcela de
terreno primitivo levantado coincide com a superfcie primitiva de projeto ou a fornecida pelo
auditado.
Deve ser realizado, tambm, um clculo considerando-se a superfcie decorrente da interpolao
dos pontos de crista de corte e/ou ps de aterro, com o fito de se verificar a razoabilidade na ordem
de grandeza dos volumes apresentados nas medies.
3 Servio de campo
26.
27.
28.
Durante o perodo de campo, a equipe de auditoria deve verificar o trecho a ser levantado com a
equipe de topografia, tendo em vista que a situao de campo pode divergir daquela prevista no
planejamento dos trabalhos. Assim, quando da inviabilidade de execuo de determinado trecho
planejado, pode-se realocar a fora de trabalho para outros trechos identificados em campo,
mitigando desperdcio de tempo e baixa produtividade.
Na identificao de novos trechos, devem ser consideradas todas as questes referentes ao
georreferenciamento expostas anteriormente.
A equipe de auditoria deve, ao final de cada dia de servio, solicitar equipe de topografia os dados
coletados na estao total em meio digital. Esse procedimento importante para garantir a
integridade dos dados, bem como para agilizar o processamento dos dados quando do retorno
sede.
30.
31.
A equipe de auditoria, de posse dos boletins de medio, mapas de cubagem e notas de servio,
deve identificar os pontos relevantes que definem a superfcie resultante dos servios executados e
medidos. Esses pontos devem ser apresentados na formatao adequada para entrada de dados nos
softwares que processaro a modelagem das superfcies e clculo dos volumes, por exemplo,
Autocad Civil 3D (dwg) e TopoGraph.
Recomenda-se que os procedimentos acima citados sejam realizados antes do perodo de campo,
visando otimizao do tempo.
b)
32.
esse modelo e o modelo da superfcie dos servios executados, quando se estiver verificando a
execuo da obra.
33.
34.
35.
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184
Secretaria-Geral de Administrao
BTCU ESPECIAL
185
2.
3.
4.
Os agentes pblicos que administram recursos pblicos, bem como outras pessoas que,
solidariamente a eles, derem causa a prejuzo ao errio, esto sujeitos responsabilidade
administrativa ampla perante o Controle Externo. A tutela da Administrao visa recomposio do
dano ao errio e apenao daqueles que praticaram irregularidades.
a)
agentes pblicos federais responsveis pela arrecadao, administrao, guarda, aplicao ou
outra atividade de gesto de recursos pblicos;
b)
agentes pblicos em geral, cuja conduta tenha relao causal com as irregularidades ou com o
dano ao errio, aqui includos os agentes pblicos de outras esferas governamentais, quando
gerirem recursos federais transferidos;
c)
pessoas fsicas ou jurdicas privadas, quando houver responsabilidade solidria com agente
pblico por dano ao errio;
d)
pessoas jurdicas de direito pblico, quando houver indcios de que o(s) ente(s) da federao
se beneficiou(aram) da aplicao irregular de recursos federais transferidos;
e)
agentes polticos que praticam atos administrativos de gesto que resultem em irregularidades,
ou, ainda que no haja participao direta desses agentes, as irregularidades tenham amplitude tal
que fique caracterizada grave omisso no desempenho da superviso hierrquica.
Os seguintes elementos devem estar presentes para que se possa configurar a responsabilidade dos
agentes pblicos perante o TCU:
a)
b)
c)
d)
6.
7.
8.
9.
10.
11.
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BTCU ESPECIAL
186
Por lei, a comisso de licitao responsvel pela habilitao preliminar, pela inscrio em registro
cadastral (bem como alterao ou cancelamento de inscrio) e pelo recebimento, exame e
julgamento das propostas apresentadas pelos licitantes.
12.
39. Por vezes, dada a magnitude do empreendimento a ser licitado, a Administrao utiliza mo-deobra especializada para elaborar tais peas (edital e oramento). comisso de licitao incumbe
verificar se h projeto bsico, se o oramento foi elaborado, checar a qualificao tcnica, econmicofinanceira, regularidade fiscal, habilitao jurdica, dentre outras tarefas. De forma precpua, no cabe
comisso de licitao elaborar o oramento.
sobre
13.
14.
Entretanto, no caso de licitar obra ou servio de engenharia com projeto bsico sem assinatura ou
sem conter todos os elementos previstos em lei, a comisso de licitao pode ser responsabilizada
por eventuais irregularidades, inclusive sobrepreo.
Em outro caso no qual foi proposta a apenao de membros da comisso de licitao, julgado
mediante o Acrdo 1.732/2009-TCU-Plenrio, o Ministro-Relator assim se manifestou ao excluir a
responsabilizao dos integrantes da comisso de licitao:
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BTCU ESPECIAL
187
26. Entendo que o descumprimento do art. 22, 4, da Lei n 9.784/1999, bem como do subitem 9.1.2
do Acrdo n 1.359/2003-TCU-Plenrio, decorre, em verdade, da ausncia de providncias por parte
da alta administrao da Petrobras. Isso porque a determinao do TCU, no caso especfico, foi
dirigida entidade na pessoa de seu Presidente, a quem caberia determinar ao setor responsvel a
elaborao das normas internas pertinentes que fossem de aplicao geral e irrestrita a todas as
unidades. Exigir de membros da comisso de licitao a adoo de procedimentos que no esto sendo
adotados pela companhia e/ou autorizados em nvel hierrquico superior, como me parece ser o caso,
mostra-se medida desarrazoada e desproporcional.
27. No se mostra relevante que os responsveis tenham deixado de apresentar normas internas ou
documentos pelos quais pudessem demonstrar a inexigibilidade de conduta diversa por razes de
obedincia hierrquica ou mesmo do compromisso organizacional de seguirem os procedimentos
predefinidos internamente.
28. Destarte, considero que a apenao por descumprimento de determinao do TCU deve estar
assentada em exame de responsabilizao que leve em conta conhecimentos acerca da estrutura
organizacional da empresa, seus procedimentos internos, a tomada de decises, e outras variveis que
possam apontar especificamente os agentes que deram causa ocorrncia. Ser possvel, ento,
verificar se a falha origina-se da omisso dos dirigentes ocupantes de cargos de alto escalo da
companhia, ao deixarem de exigir a elaborao de normativos internos ou a implementao de
procedimentos que reflitam o cumprimento das determinaes do Tribunal, ou dos prprios gestores
no que se refere sua margem de atuao e poder decisrio, segundo suas competncias funcionais.
(grifos nossos)
A homologao o ato pelo qual ratificado todo o procedimento licitatrio, visando dar ao mesmo
os efeitos jurdicos necessrios; equivale aprovao do certame. No se trata de ato meramente
formal.
Por isso, pode-se responsabilizar a autoridade competente pela homologao da licitao, caso se
verifique a existncia de algum vcio de ilegalidade na licitao, pois deveria o gestor, nesse caso,
ter anulado o procedimento ou determinado seu saneamento, se possvel.
18.
19.
20.
O parecer sobre ato administrativo emitido por advogado ou assessor jurdico, uma vez acatado,
constitui fundamentao jurdica e passa a integrar a motivao desse ato. Por isso, o TCU tem
decidido que a natureza opinativa e no vinculante do parecer no exclui, por si s, a
responsabilidade do parecerista que pugna pela prtica de atos de gesto irregulares ou danosos aos
cofres pblicos.
A responsabilizao solidria do parecerista decorre da prpria Lei 8.906/1994 (Estatuto da
advogado responsvel pelos atos que, no
exerccio profissional, praticar com dolo ou culpa .
Nesse sentido, o Tribunal tem responsabilizado o assessor jurdico no caso de erro grosseiro ou
atuao culposa parecer com fundamentao insuficiente (manifestao omissa) ou desarrazoada,
ou, ainda, contrrio interpretao literal de lei ou com deturpao de precedente jurisprudencial.
Por outro lado, pode-se excluir a responsabilidade do parecerista se restar demonstrada a
complexidade jurdica da matria abordada, para a qual se apresentou argumentao devidamente
fundamentada para defender tese aceitvel pela doutrina ou jurisprudncia.
22.
23.
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188
Via de regra, responsabiliza-se o fiscal por dbitos originados de falhas na fiscalizao, tais como:
medio e atesto da execuo de servios no realizados (superfaturamento de quantidade),
executados em desconformidade com as especificaes tcnicas (superfaturamento de qualidade),
ou executados em quantidades diferentes do que foi contratado, com desequilbrio econmicofinanceiro do contrato (jogo de planilha); recebimento indevido de obra/servio sem o cumprimento
de todas as obrigaes contratuais.
Por fim, cabe responsabilizar o fiscal do contrato por dbitos previdencirios e trabalhistas relativos
execuo do contrato, com base no disposto no 2 do art. 67 da Lei 8.666/1993 (a Administrao
Pblica responde solidariamente pelos encargos previdencirios resultantes do contrato) e no
Enunciado de Smula 331/TST:
- O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a
responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja
participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
25.
26.
Assim, deve-se avaliar a situao ftica, para se apurar se as atitudes comissivas ou omissivas do
agente pblico delegante foram suficientes ou se, diante das especificidades do caso concreto,
poder-se-ia exigir dele a adoo de outras providncias. Como disposto no Acrdo 66/1998-TCUPlenrio
supervisionados e controlados pelo superior hierrquico, visto que, se tal superviso fosse irrestrita,
a delegao de competncia perderia, por completo, seu sentido. Essa avaliao somente pode ser
28.
No Direito Financeiro, cabe ao ordenador de despesa provar que no responsvel pelas infraes
que lhe so imputadas, quanto aplicao de recursos pblicos. Uma vez identificada irregularidade
material ou formal na liquidao da despesa, presume-se que a responsabilidade cabe ao ordenador
de despesa, salvo se ele conseguir justificar que a irregularidade foi praticada exclusivamente por
subordinado que exorbitou das ordens recebidas (Decreto 93.872/1986, art. 39, nico).
Nessa linha de entendimento, h diversos exemplos de responsabilizao de ordenadores de despesa
por esta Corte de Contas:
Acrdo 7.311/2011-TCU-2 Cmara (Voto condutor):
20. (...) no que se refere ao Sr. [responsvel 2], ento Diretor do Departamento de Compras da
Secretaria de Finanas do municpio, citado por ser o responsvel pelo saque dos recursos, deve ser
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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mantida a sua responsabilizao de forma solidria com o ex-prefeito, uma vez que foi o responsvel
pelo pagamento relativo aos materiais.
Acrdo 1.651/2010-TCU-Plenrio (Voto condutor):
Como se v nos trechos a seguir do parecer do MPTCU, expressamente includo entre as razes de
decidir deste relator, o embargante foi responsabilizado pelo dbito em virtude da inadequada
superviso dos atos de seus subordinados e da ausncia da conferncia at mesmo de aspectos formais
dos processos de pagamento, nos quais havia inconsistncias cronolgicas e ausncias de assinaturas
que seriam perceptveis em um exame realizado com o rigor exigido pela matria:
(...)
a) "a afirmao de que apenas deram sequncia a ato j previamente constitudo no pode ser
acolhida. O poder/dever de diligncia do ordenador de despesas impe a ele a verificao da
regularidade dos atos de gesto sob todos os aspectos, sobretudo da adequao do valor do contrato ao
seu objeto. O exame da regularidade da despesa no se exaure na verificao da adequada
formalizao do processo. A demonstrao da despesa realizada deve induzir compreenso de que a
observncia das normas que regem a matria proporcionou o mximo de benefcio com o mnimo de
dispndio (Constituio Federal, art. 70, pargrafo nico e DL 200/1967, arts. 90 e 93)" (voto condutor
da Deciso 661/2002 - Plenrio, transcrito no voto que precede o Acrdo 918/2005-TCU-2 Cmara);
b) "(...) a funo de ordenador de despesa, luz das disposies do Decreto-lei 200/1967 e do Decreto
93.872/1986, no est adstrita ao mero acatamento ou acolhimento das solicitaes de outras
instncias administrativas, devendo exercer um verdadeiro controle quanto regularidade e
legalidade da despesa pblica" (Acrdo 985/2007 - Plenrio);
c) "a lei exige a assinatura nos documentos exatamente para delimitar responsabilidades. A
participao de vrios agentes na conformao do ato tambm um mtodo de controle, sendo que a
assinatura condio de eficcia e de vinculao de responsabilidade de seu autor. No caso dos
responsveis em questo, sem a assinatura deles, como ordenadores de despesa, no haveria o
pagamento indevido" (Acrdo 343/2007 -
Ao superior hierrquico cabe, em ltima instncia, a deciso sobre a prtica de ato administrativo
irregular. O fato de decidir com respaldo em parecer tcnico ou jurdico no afasta a
responsabilidade do gestor, pois, em regra, tais pareceres no so vinculantes. Cabe ao agente
pblico a obrigao de avaliar a correo desses documentos (quanto legalidade, legitimidade e
economicidade), bem como a convenincia e oportunidade do ato administrativo em si.
No compete ao gestor desse nvel hierrquico rever todos os atos administrativos praticados por
seus subordinados, sob pena de se inviabilizar a gesto, especialmente quando a estrutura
administrativa da entidade complexa. O entendimento dominante no TCU no sentido de se
2.006/2006-TCU-Plenrio:
31.
32.
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9.3. determinar Segecex que oriente as Unidades Tcnicas deste Tribunal, na hiptese de serem
constatados indcios de irregularidades graves na conduo de obras pela Infraero, a avaliar a
responsabilidade de todos os agentes - em especial daqueles integrantes da rea tcnica e da
consultoria jurdica - que tenham contribudo de alguma forma para a consumao de suposta ilicitude,
especialmente aquelas relacionadas elaborao de projeto bsico e de oramento da obra, reviso
do oramento e alteraes contratuais, a fim de que no se restrinja essa investigao unicamente aos
dirigentes signatrios de contratos e de seus aditivos; (grifo nosso).
Assim, por exemplo, no se pode exigir que o dirigente mximo confira os preos unitrios
praticados em todos os contratos firmados pelo rgo/entidade. Logo, a responsabilizao desses
gestores por superfaturamento mais complexa, sendo normalmente fundamentada com base na
culpa in eligendo e/ou na culpa in vigilando.
Exemplos de casos em que cabe a responsabilizao do gestor mximo do rgo:
- caso irregularidades similares tenham sido apontadas em exerccios anteriores, e, ainda assim, no
tenham sido adotadas providncias corretivas adequadas (Acrdos 2030/2009 e 79/2008, ambos do
Plenrio);
- caso no se oferea condies necessrias e suficientes fiscalizao dos contratos por seus
tcnicos (Acrdos 2030/2009 e 473/2010, ambos do Plenrio);
- caso os valores envolvidos ou a complexidade do objeto exijam uma ateno mnima do dirigente
mximo (Acrdo 2483/2010-TCU-Plenrio).
34.
35.
36.
Os agentes pblicos de rgos ou entidades federais que efetuam transferncias voluntrias podem
ser responsabilizados, seja por meio da imputao de dbito solidrio ou da aplicao de multa,
quando praticarem atos contrrios s normas que disciplinam tais ajustes (IN 1/1997-STN, Decreto
6.170/2007, Portaria Interministerial 127/2008-MPOG/MF/MCT etc) ou quando, por omisso,
deixarem de praticar atribuies que lhe competem.
Importante registrar que, nos termos do Acrdo 2.099/2011-TCU-Plenrio, por meio do qual o
TCU respondeu a consulta formulada pelo Ministro de Estado das Cidades, qualquer
empreendimento que utilize recursos federais, por meio de termo de compromisso ou contrato de
repasse, somente pode ser licitado com base em projeto bsico previamente aprovado pelo rgo
tcnico competente na esfera federal. Portanto, os agentes pblicos que aprovam o projeto bsico,
no mbito federal, podem responder por falhas de projeto das quais decorram prejuzo ao errio.
O pagamento parcial de despesa com recursos de convnio no impede o estabelecimento do nexo
de causalidade entre as verbas federais transferidas e o gasto realizado indevidamente (Acrdo
2.511/2010-TCU-Plenrio).
Registra-se, por fim, que o entendimento consolidado do TCU quanto ao valor do dbito decorrente
da inexecuo parcial de objeto de convnio de que, quando comprovada a possibilidade de
aproveitamento das parcelas concludas, bem como a regular demonstrao das parcelas executadas,
deve corresponder apenas frao no realizada do citado objeto. A contrario sensu, se a parcela
executada no contribuir para o alcance do objeto pactuado, no cabe o abatimento do valor a ser
ressarcido.
38.
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Irregularidades associadas atuao de entidades privadas, das quais decorreu dano ao errio
federal, s interessam ao TCU quando estiver presente uma conduta dolosa ou culposa de algum
agente pblico. Nesse caso, haver responsabilidade solidria da entidade privada e dos agentes
pblicos envolvidos. Pode ser aplicada entidade privada, ainda, a multa proporcional ao dano
causado, com base no art. 57 da Lei 8.443/1992. No cabe, contudo, a aplicao de multa empresa
privada com base no art. 58, II, da mesma lei, porquanto tal sano se aplica a gestores pblicos,
tendo sido aplicada excepcionalmente a agentes privados, somente em circunstncias em que
exeram ao tpica de agente pblico (Acrdo 1.282/2007-TCU-Plenrio). Por outro lado, se no
houver culpa lato sensu de nenhum agente pblico, a leso suportada pelos cofres pblicos dever
ser sanada por meio da competente cobrana administrativa ou ao judicial. Assim, nessa ltima
hiptese, a questo ser resolvida fora do mbito de atuao desta Corte de Contas.
41.
42.
43.
44.
A regra geral que, quando caracterizada a ocorrncia de dbito com responsabilidade solidria da
empresa contratada, essa responsabilidade deve ser imputada pessoa jurdica, no atingindo o
patrimnio das pessoas fsicas dos scios.
H casos, entretanto, em que os scios ou administradores, extrapolando os poderes que lhes foram
conferidos pelo estatuto ou contrato social, praticam atos fraudulentos ou abusivos com vistas a
prejudicar terceiros ou fugir incidncia da lei. Nessas hipteses, pode-se desconsiderar a
personalidade jurdica para permitir a responsabilizao pessoal e direta dos scios ou
administradores pelos danos ou prejuzos causados, em observncia ao princpio da moralidade
administrativa e da indisponibilidade do interesse pblico.
realizados; criao de empresa com mesmo objeto social e mesmos scios, em substituio a outra
declarada inidnea para licitar com a Administrao Pblica, para burlar a sano administrativa
aplicada.
Alm disso, tendo em vista o princpio da responsabilidade pessoal, que constitui comando basilar
do Direito Penal brasileiro
como a pessoa jurdica no possui vontade, no subsiste sua
culpabilidade, exceto por crimes ambientais ou contra a ordem econmica e economia popular,
conforme previso constitucional) , a prtica de ilcitos administrativos considerados crimes, como
os definidos nos arts. 90, 91, 92 ( nico), 93 e 96 da Lei 8.666/1993, por si s, justificam a
desconsiderao da personalidade jurdica.
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o Tribunal declarar a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por at cinco anos, de
O entendimento do TCU no sentido de que se deve verificar, no caso concreto, se os indcios de
fraude so suficientes para constituir prova do ilcito, com base no entendimento do STF de que
-MG).
Citam-se como exemplos de indcios considerados suficientes para caracterizar fraude licitao:
- notveis semelhanas entre as propostas das empresas licitantes, que apresentaram planilhas com
estruturas idnticas, com os mesmos erros de digitao e mesmas modificaes de especificaes
em relao ao edital, e com preos com diferenas insignificantes (Acrdos 57/2003 e 683/2006,
ambos do Plenrio);
- duas empresas convidadas para participar do certame situadas no mesmo endereo comercial e
pertencentes a pessoas da mesma famlia, e outra empresa convidada sem que tenha havido
movimentao contbil nos ltimos meses antes do certame (Acrdo 58/2005-TCU-Plenrio);
48.
51.
No raras vezes, os agentes pblicos buscam se eximir de responsabilidade por danos derivados de
problemas de projeto com o argumento de que a responsabilidade tcnica pela adequao e
exequibilidade dos projetos recai exclusivamente s empresas projetistas.
Ocorre que cabe ao gestor pblico aprovar o projeto elaborado. Por isso, responde o agente pblico
por erros grosseiros cometidos pela empresa projetista. Se a empresa projetista deu causa a
superfaturamento, seja pela estimativa de quantitativos superiores aos efetivamente executados ou
pela estimativa de preos unitrios injustificadamente acima dos previstos em sistemas referenciais
de preos, responde solidariamente com o agente pblico pelo dano causado, e pode ser apenada
com multa proporcional ao valor do dano (art. 57 da Lei 8.443/1992). Cita-se, como exemplo de
julgado nesse sentido, o Acrdo 583/2003-TCU-Plenrio, o qual atribuiu projetista/supervisora
responsabilidade solidria com a empresa executora por danos advindos de revises de projeto que
revelaram a desnecessidade de itens licitados e a exigncia de incluso de novos servios,
desequilibrando economicamente o contrato de empreitada com perdas para o errio (jogo de
planilha).
Por outro lado, no mbito de atuao do TCU, no havendo culpa do agente pblico, no h como
responsabiliz-lo, nem como responsabilizar a empresa projetista em solidariedade. Nesses casos,
deve-se determinar ao rgo ou entidade auditada que adote as providncias cabveis para apurar a
responsabilidade de sua rea tcnica e da empresa projetista pelas falhas verificadas no projeto.
Citam-se os seguintes Acrdos nesse sentido:
Acrdo 2.242/2008-TCU-Plenrio:
9.2.1. sempre que for constatada a existncia de erro ou omisso relevante nos projetos de interesse da
autarquia, proceda devida apurao das responsabilidades do projetista e do setor competente que
aprovou o projeto, principalmente se da falha resultou prejuzo para a administrao ou grave
perturbao da execuo normal dos servios;
\\_sarq_prod\Sistemas\Btcu (Sede) - \\_sarq_an\Sistemas\Btcu (Asa Norte) - \\srv-UF\Sistemas\Btcu (Estaduais)
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Acrdo 938/2003-TCU-Plenrio:
52.
53.
Ademais, caso seja constatada deficincia dos projetos bsico/executivo elaborados por empresa
projetista, a equipe de auditoria deve propor comunicao ao Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia - Crea da unidade federativa onde se encontra registrada a empresa
projetista sobre as ocorrncias verificadas.
Por fim, deve-se verificar se o contrato celebrado com a empresa projetista previa sanes e se as
mesmas foram aplicadas pelo gestor. Se o contrato ainda estiver vigente e as sanes no foram
aplicadas, pode-se fazer proposta de determinao nesse sentido. Caso contrrio, no havendo
previso de sano no instrumento contratual, cabe determinar que o gestor preveja sanes nos
prximos contratos de engenharia consultiva.
55.
Responde o gestor que elaborou ou revisou a planilha oramentria. Observar as disposies das
recentes Leis de Diretrizes Oramentrias exigindo expressamente a Anotao de Responsabilidade
Tcnica (ART) do autor do oramento base da licitao.
Caso o oramento base tenha sido elaborado por empresa contratada para confeco do projeto
bsico/executivo, responde a autoridade que aprovou formalmente o projeto bsico.
59.
60.
No caso de empreitada por preo global, pode ocorrer superfaturamento de quantidade devido
superestimativa dos quantitativos contratados, o que enseja a responsabilizao dos gestores que
aprovaram o projeto bsico, assim como do gestor que optou pelo regime por preo global sem
garantir a existncia de um projeto bsico adequado.
Ainda no caso de empreitada por preo global, ressalta-se que o fiscal do contrato no tem a
obrigao de levantar com preciso os quantitativos efetivamente executados, podendo se limitar a
estimar o percentual executado do objeto. Portanto, no cabe responsabiliz-lo nos casos de projetos
superdimensionados, a no ser quando se tratar de distores relevantes, passveis de verificao de
plano, durante o acompanhamento da execuo da obra.
61.
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Situao diferente acontece quando h alterao do projeto ou do mtodo construtivo por iniciativa
do contratado, sem o necessrio aditivo contratual. Nesse caso, o fiscal do contrato passa a ser
responsvel solidrio pelo pagamento por quantitativos no executados, ainda que se trate de
empreitada por preo global.
Em geral, responde o gestor responsvel pela aprovao das alteraes de projeto que causaram o
desequilbrio econmico financeiro do contrato em desfavor da administrao pblica.
Em situaes onde no houve aprovao formal das alteraes de projeto ou a assinatura de termos
aditivos, responde o fiscal da obra.
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2.
b)
d)
c)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
3.
k)
anotar as condies climticas dos dias e horrios em que as observaes foram efetuadas,
notadamente nos casos que tais fatores exercem influncia sobre a produtividade da equipe;
anotar das datas e perodos em que os servios foram executados;
registrar da UF, municpio e endereo da obra analisada;
registrar o nome da empresa encarregada da execuo dos servios ou, eventualmente, das
empresas subcontratadas;
b)
c)
4.
observar o critrio de medio e pagamento previsto para a execuo dos servios a serem
aferidos;
d)
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d)
e)
f)
g)
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b)
c)
5.
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ao final da anlise, devem ser obtidos os coeficientes associados com cada profissional que
participa da execuo do servio.
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
estabelecer tempos operativos e improdutivos para cada equipamento, bem como coeficientes
aproximados de utilizao operativa e improdutiva;
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A LP deve ser solicitada na fase preliminar do planejamento da atividade. ela que atesta a
viabilidade ambiental do empreendimento, aprova sua localizao e concepo e define as medidas
mitigadoras e compensatrias dos impactos ambientais do projeto.
Sua finalidade definir as condies com as quais o projeto torna-se compatvel com a preservao
do meio ambiente que afetar. tambm um compromisso assumido pelo empreendedor de que
seguir o projeto de acordo com os requisitos determinados pelo rgo ambiental.
Durante o processo de obteno da licena prvia, so analisados diversos fatores que definiro a
viabilidade ou no do empreendimento que se pleiteia. O projeto bsico deve necessariamente
contemplar a implantao das medidas sugeridas nos estudos ambientais.
6.
c)
b)
d)
7.
e)
b)
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c)
10.
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2 Estudos ambientais
11.
12.
13.
14.
15.
16.
Por AIA, entende-se um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o incio do processo,
que se faa um exame sistmico dos impactos ambientais de uma ao proposta e de suas
alternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma adequada ao pblico e aos
responsveis pela tomada de deciso.
A Resoluo Conama 1/86 consagrou o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) como o principal
documento de avaliao de impactos de empreendimentos sujeitos ao licenciamento, determinando
que o estudo deve trazer:
equipamentos de controle e os sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficincia de cada
A necessidade de EIA para o licenciamento reforada pela Constituio Federal/1988, que
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a q
Alm disso, de acordo com o art. 3 da Resoluo Conama 237/97, todas as atividades e
empreendimentos considerados, efetiva ou potencialmente, causadores de significativa degradao
do meio ambiente dependem de EIA e de respectivo Rima.
Nos casos em que o impacto ambiental de determinada atividade for considerado no significativo,
o rgo ambiental competente pode demandar, como subsdio ao processo decisrio, outros estudos
ambientais que no o EIA, tais como: (i) relatrio ambiental;(ii) plano e projeto de controle
ambiental; (iii) relatrio ambiental preliminar; (iv) diagnstico ambiental; (v) plano de manejo; (vi)
plano de recuperao de rea degradada; e (vii) anlise preliminar de risco.
b)
c)
d)
definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos,
denominados rea de influncia do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia
hidrogrfica na qual se localiza; e