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INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PBLICO - IDP

MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAO PBLICA

Federalismo a brasileira
Trabalho para avaliao da disciplina Direito e
Polticas Pblicas.
Professores: Ministro Gilmar Ferreira
Mendes

Professor

Joo

Paulo

Bachur
Aluno: Alexis Sales de Paula e Souza

BRASLIA
Junho de 2016

Federalismo a brasileira
I - Introduo
indiscutvel que a maneira pela qual o Estado organiza o seu territrio e
estrutura o seu poder poltico depende da natureza e da histria de cada pas. A forma de
organizao do Estado se unitrio, federado ou confederado reflete a repartio de
competncias, que leva em considerao a composio geral do pas, a estrutura do
poder, sua unidade, distribuio no respectivo territrio.
No caso especfico do federalismo, identificam-se dois tipos bsicos. O primeiro
o federalismo por agregao que tem por caracterstica a maior descentralizao do
Estado, no qual os entes regionais possuem competncias mais amplas, como ocorre nos
Estados Unidos da Amrica do Norte (EUA). O segundo, o federalismo por
desagregao, onde a centralizao maior. O ente central recebe a maior parcela de
poderes, como o caso da federao brasileira.
II Conceito de federao
O Estado Federal conceituado como uma aliana ou unio de Estados. A prpria
palavra federao, do latim foedus, quer dizer pacto, aliana. Montesquieu, em seu
clssico "O Esprito das Leis", escreveu que a repblica federativa uma forma que
possui todas as vantagens internas do governo republicano e a fora externa da
monarquia. Segundo o filsofo, essa forma de governo uma conveno segundo a
qual vrios Corpos polticos consentem em se tomar cidados de um Estado maior que
pretendem formar. uma sociedade de sociedades, que formam uma nova sociedade,
que pode crescer com novos associados que se unirem a ela. 1
Kelsen escreveu, ao conceituar federao, que apenas o grau de descentralizao
diferencia um Estado unitrio dividido em provncias autnomas de um Estado federal.
Segundo o ilustre doutrinador, o Estado federal caracteriza-se pelo fato de o Estado
componente possuir certa medida de autonomia constitucional. O rgo legislativo de
cada Estado componente tem competncia em matrias referentes a constituio dessa

1 Montesquieu. O Esprito das Leis, Segunda Parte, Livro Nono, Captulo I, Trad. Cristina Murachco, So Paulo: Martins Fontes,
2000, p. 141, ttulo original: "LEsprit des lois".

comunidade, de modo que modificaes nas constituies destes Estados podem ser
efetuadas por estatutos dos prprios Estados componentes.
J no Estado unitrio relativamente descentralizado, escreveu Kelsen, as
provncias autnomas no possuem autonomia constitucional. Sua norma fundamental
prescrita pela constituio do Estado unitrio como um todo e s pode ser modificada
por meio de uma modificao nesta constituio. As unidades possuem apenas
competncia para a legislao provincial, dentro do que a constituio do Estado
unitrio prescrever. A legislao em matrias da constituio totalmente centralizada,
ao passo que, no Estado federal, ela centralizada apenas de modo incompleto, ou seja,
at certo ponto, ela descentralizada.2
Portugal exemplo de Estado unitrio descentralizado. O art. 6 da Constituio
Portuguesa estabelece o Estado unitrio e o art. 2253 prev que, devido s suas
caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais L os arquiplagos dos
Aores e da Madeira constituem regies autnomas com autonomia polticoadministrativa, a qual ser exercida dentro dos limites da Constituio Portuguesa e sem
afetar a integridade e a soberania do Estado Portugus.
J o sistema espanhol mais flexvel que o portugus, o que, no entanto, no
autoriza entend-lo como federativo. Nesse ponto, ouso discordar do texto de Alfred
Stepan, apresentado em sala de aula, o qual afirma que a Constituio da Espanha
exemplo de constituio federativa.4 Concordo com o Stepan quando afirma que o
sistema poltico Espanhol, durante o perodo de Francisco Franco, tinha um forte forte
2 KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado, trad. Luis Carlos Borges, Ed. Martins Fontes, 2000,
p. 453, ttulo original: "General Theory of Law and State".

3 Artigo 6. (Estado unitrio) 1. O Estado unitrio e respeita na sua organizao e funcionamento o


regime autonmico insular e os princpios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da
descentralizao democrtica da administrao pblica. 2. Os arquiplagos dos Aores e da Madeira
constituem regies autnomas dotadas de estatutos poltico-administrativos e de rgos de governo
prprio. (...) Artigo 225. (Regime poltico-administrativo dos Aores e da Madeira) 1. O regime polticoadministrativo prprio dos arquiplagos dos Aores e da Madeira fundamenta-se nas suas caractersticas
geogrficas, econmicas, sociais e culturais e nas histricas aspiraes autonomistas das populaes
insulares. 2. A autonomia das regies visa a participao democrtica dos cidados, o desenvolvimento
econmico-social e a promoo e defesa dos interesses regionais, bem como o reforo da unidade
nacional e dos laos de solidariedade entre todos os portugueses. 3. A autonomia poltico-administrativa
regional no afecta a integridade da soberania do Estado e exerce-se no quadro da Constituio.

4 Stepan, Alfred. Para uma Nova Anlise Comparativa do Federalismo e da Democracia: Federaes que Restringem ou Ampliam
o Poder do Demos*

trao unitrio e que para manter a unidade do pas aps o fim da ditadura franquista foi
necessrio transferir um certo grau de autonomia s hoje dezessete comunidades
autnomas.

Contudo,

Estado

Espanhol

continua

sendo

unitrio,

porm

descentralizado.
Com efeito, a Constituio da Espanha estabelece que o Estado organiza-se em
municpios, provncias e comunidades autnomas. Todos possuem autonomia para
gesto de seus interesses. Especificamente em relao s comunidades autnomas, o art.
147 prev que a norma institucional bsica destas unidades ser elaborada dentro dos
limites da Constituio espanhola e faro parte do ordenamento jurdico do Estado
espanhol. No art. 148 a Carta da Espanha enumera as matrias sujeitas competncia
das comunidades autnomas e o art. 145 probe que estas unidades venham a se
organizar em forma de federao.5
Dallari ensina que, em qualquer poca da histria humana, encontram-se
referncias a alianas entre Estados. Segundo o doutrinador, alguns autores defendem
que o primeiro exemplo dessa unio total e permanente foi a Suia. Trs Cantes
celebraram em 1291 um pacto de amizade e de aliana, formando a Confederao
Helvtica.6
Apesar disso, conforme Dallari, o Estado Federal nasceu com a Constituio dos
EUA, em 1787, quando as treze colnias se uniram em um s pas para fazer frente s
metrpoles da poca. Muito embora a Confederao Helvtica tenha sido formada em
1291, permaneceu restrita quanto aos objetivos e ao relacionamento entre os
participantes at o ano de 1848, quando a Sua se organizou como Estado Federal.7

5 Artculo 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las


Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin
de sus respectivos intereses. (...) Artculo 145. 1. En ningn caso se admitir la federacin de
Comunidades Autnomas. (...) Artculo 147. 1. Dentro de los trminos de la presente Constitucin, los
Estatutos sern la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma y el Estado los reconocer y
amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico. 2. Los Estatutos de autonoma debern
contener: a) La denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica. b) La
delimitacin de su territorio. c) La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas
propias. d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para
el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. 3. La reforma de los Estatutos se ajustar al
procedimiento establecido en los mismos y requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes
Generales, mediante ley orgnica.

6 Dallari, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado, 2 ed., Ed. Saraiva, 1998, p. 141.

Em resumo, pode-se afirmar que o Estado Federal aquele que permite maior
grau de descentralizao do poder, pois se organiza mediante a coexistncia de mais de
um centro de poder detentor de autonomia poltica, administrativa e legislativa. O
pressuposto do federalismo a repartio de responsabilidades governamentais de modo
a assegurar a integridade do Estado nacional frente s inmeras disputas e desigualdades
regionais.
III O nascimento do federalismo
O federalismo no nasce da mesma forma em todos os pases. Cada Estado tem
uma histria que caracteriza o seu tipo de federao. Kelsen escreve que s possvel
reconhecer um Estado federal pelo contedo de sua constituio positiva concreta, no
caso de a essncia do Estado federal ser concebida com um grau particular e uma forma
especfica de descentralizao. A partir desse ponto de vista, Kelsen pontua que o modo
de criao do Estado irrelevante: quer tenha ele passado a existir por meio de um
tratado internacional (estabelecendo a constituio federal) entre Estados at ento
soberanos, i.e., Estados Subordinados apenas ordem jurdica internacional, ou pelo ato
legislativo de um Estado unitrio transformando-se em Estado federal atravs do
aumento do seu grau de descentralizao.8
Ao analisar o contexto histrico dos dezesseis pases que adotaram o federalismo,
Jos Luiz Quadros de Magalhes identificou trs matrizes segundo o nvel das relaes
intergovernamentais entre os entes federados: "a) o federalismo dual, modelo original
dessa forma de organizao elaborada e implementada nos EUA; b) o federalismo
centralizado, transformao do modelo dual em que as unidades subnacionais se
tornam, praticamente, agentes administrativos do governo central, como no perodo
das medidas de interveno do New Deal e; c) o federalismo cooperativo, em que as
unidades subnacionais e o governo nacional tm ao conjunta e capacidade de
autogoverno, como na Alemanha." 9

7 Op. cit.
8 KELSEN, Hans. Op. cit. p. 461.
9 MAGALHES, Jos Luiz Quadros de (coord.). Pacto Federativo, Ed. Mandamentos, Belo Horizonte, 2000, p. 186.

Jos Afonso da Silva ensina que o grau de descentralizao do poder fixado na


Constituio de cada Estado. O autor denomina de federalismo centrpeto, se a
concepo constituinte inclinar-se pelo fortalecimento do poder central; de federalismo
centrfugo, se a Constituio fixar-se na preservao do Poder Estadual e Municipal; e,
finalmente, de federalismo de cooperao, se o constituinte optar pelo equilbrio de
foras entre o poder central e local.10
Sobre o federalismo dos EUA preciso ter em mente a sua formao histrica.
Inicialmente as Treze ex-Colnias britnicas aliaram-se, declararam-se independentes e
celebraram entre si um tratado internacional, em 1777, criando uma Confederao e
Unio Perptua para preservar a independncia. Esse documento, denominado Artigos
da Confederao, constituiu o primeiro instrumento de governo unificado do novo pas.
O art. 2 do referido Tratado previa ainda a possibilidade de dissolver o vnculo
Confederativo pelo exerccio do direito de secesso11 e art. 10 reservava aos Estados
tudo o que no fosse expressamente outorgado aos Estados Unidos.12 A confederao s
desapareceu com a ratificao da Constituio Republicana de 1789 que criou a
federao e extinguiu a possibilidade de secesso.
Nos EUA a federao teve origem centrfuga, pois garantiu a maioria das
competncias dos Estados. Nas Resolues de Kentucky de 1798 e 1799, Thomas
Jefferson estabelece a importncia da descentralizao do poder, num federalismo
centrfugo, como instrumento de reconhecimento, valorizao e institucionalizao da
formao natural de comunidades. As resolues previam que os diversos Estados que
compem os Estados Unidos da Amrica no esto unidos pelo princpio da submisso
limitada a seu governo geral. Apenas por conveno, debaixo do estilo e ttulo de uma
Constituio para os Estados Unidos e as suas Emendas mesma, fixou-se um governo
10 DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Malheiros, So Paulo, 2006, p.
99/102.

11 "Art. II. Each state retains its sovereignty, freedom and independence, and every Power, Jurisdiction and right, which is not by
this confederation expressly delegated to the United States, in Congress assembled."

12 Art. X. The power not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the
states, are reserved to the states respectively or to the people".

geral com propsitos especiais, delegando a esse governo certos poderes determinados,
reservando a cada Estado para si mesmo o resduo dos direitos para seu prprio
governo. Quando o governo central assume poderes no delegados, suas leis carecem de
autoridade, so nulas e sem fora legal. Cada Estado surge como Estado e como parte
integrante; Que este governo, criado por este pacto, no foi institudo como juiz final da
extenso dos poderes a ele delegados, uma vez que teria feito a seu critrio, e no ao da
Constituio, a medida das suas competncias; mas que, como em todos os outros casos
de pacto entre os poderes que no possuem juzo comum, cada parte tem um direito
igual para julgar por si mesmo, bem como das infraes e do modo de medida de
compensao.13
IV O nascimento do federalismo no Brasil
As Constituies brasileiras de 1891, 1937, 1946, 1967 e 1988 afirmaram a forma
republicana do Estado. No entanto, o desenvolvimento do processo histrico da
estrutura poltica do Estado brasileiro revela um processo cclico de centralizao do
poder. A forma unitria do Estado monrquico a gnese de uma tradio poltica
centralizadora, que mitigou todas as iniciativas de descentralizao.
Durante o perodo colonial o Brasil foi dividido administrativamente em
capitanias, as quais foram transformadas em provncias em 1821. Com a independncia,
a Constituio de 1824 manteve as mesmas divisas entre as provncias e no alterou os
seus poderes. De fato, a Carta de 1824 previa que os governos das Provncias seriam
presididos por pessoas nomeadas pelo Imperador e que todo cidado tinha o direito de
intervir nos negcios da sua localidade, nas Cmaras dos Distritos e no Conselho Geral
da Provncia. As Cmaras dos Distritos tinham a competncia de gerir a economia dos

13 KENTUCKY RESOLUTIONS OF 1798 AND 1799. [THE ORIGINAL DRAFT PREPARED BY THOMAS
JEFFERSON.]. 1. Resolved, That the several states composing the United States of America are not united
on the principle of unlimited submission to their general government; but that, by compact, under the
style and title of a Constitution for the United States, and of amendments thereto, they constituted a
general government for special purposes, delegated to that government certain definite powers,
reserving, each state to itself, the residuary mass of right to their own self-government; and that
whensoever the general government assumes undelegated powers, its acts are unauthoritative, void,
and of no force; that to this compact each state acceded as a state, and is an integral party; that this
government, created by this compact, was not made the exclusive or final judge of the extent of the
powers delegated to itself, since that would have made its discretion, and not the Constitution, the
measure of its powers; but that, as in all other cases of compact among powers having no common
judge, each party has an equal right to judge for itself, as well of infractions as of the mode and measure
of redress.

municpios. Por seu turno, os Conselhos Gerais das Provncias tinham competncia para
aprovar normas especficas para gerir os negcios da Provncia.
Em 1831, D. Pedro I abdica do trono, em meio ao movimento das elites agrrias
regionais contra o excessivo centralismo do monarca. A movimentao pela maior
descentralizao e a criao de um regime provincial continuou at que em 1834, por
intermdio de Ato Adicional, foi aprovada a Lei n. 16, de 12/8/1834, que emendou a
Constituio do Imprio para criar uma Monarquia representativa. Adaptando princpios
federalistas, os Conselhos Gerais das Provncias foram substitudos por Assembleias
Legislativas. Essa mudana aumentou a descentralizao do Estado brasileiro,
garantindo s Provncias funes executivas e legislativas. Alguns historiadores
chegaram a conceber, em face da evidente descentralizao aps 1834, o surgimento de
um "Imprio Federado".14
Com a Proclamao da Repblica em 1889, os movimentos contrrios poltica
do governo imperial foram definitivamente vitoriosos. O Governo Provisrio expediu o
Decreto n 1, de 15/11/1889, instituindo a federao, transformando as antigas
Provncias em Estados membros e criando os "Estados Unidos do Brazil". O Governo
Provisrio obrigou nos arts. 6 e 7 do Decreto n. 1, de 1889, as antigas Provncias
transformadas em Estados membros a integrar a nova federao. 15
Posteriormente, a Constituio de 1891 trouxe no art. 1 a Repblica Federativa
como forma de governo e a regra da unio perptua e indissolvel dos Estados
14 Dos Conselhos Geraes de Provincia, e suas attribuies. Art. 71. A Constituio reconhece, e
garante o direito de intervir todo o Cidado nos negocios da sua Provincia, e que so immediatamente
relativos a seus interesses peculiares. Art. 72. Este direito ser exercitado pelas Camara dos Districtos, e
pelos Conselhos, que com o titulo de - Conselho Geral da Provincia - se devem estabelecer em cada
Provincia, aonde no, estiver collocada a Capital do Imperio. (...) Art. 81. Estes Conselhos tero por
principal objecto propr, discutir, e deliberar sobre os negocios mais interessantes das suas Provincias;
formando projectos peculiares, e accommodados s suas localidades, e urgencias. (...) Da
Administrao. Art. 165. Haver em cada Provincia um Presidente, nomeado pelo Imperador, que o
poder remover, quando entender, que assim convem ao bom servio do Estado. Art. 166. A Lei
designar as suas attribuies, competencia, e autoridade, e quanto convier ao melhor desempenho
desta Administrao. Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro
se crearem haver Camaras, s quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades,
e Villas.

15 Art. 1. O direito reconhecido e garantido pelo art. 71 da Constituio ser exercitado pelas Camaras
dos Districtos e pelas Assemblas, que, substituindo os Conselhos Geraes, se estabelecer em todas as
Provincias com o titulo de Assemblas Legislativas Provinciaes. (...) Art. 9. Compete s Assemblas
Legislativas Provinciaes propr, discutir, e deliberar, na conformidade dos arts. 81, 83, 84, 85, 86, 87 e
88 da Constituio.

membros. A Carta tambm instituiu o patrimnio de cada unidade federativa e adotou na


repartio constitucional de competncias a tcnica de poderes enumerados e
reservados. Os poderes dos Estados membros em matria tributria foram fixados na
Constituio, porm permitiu-se aos entes no art. 65 exercer "todo e qualquer poder, ou
direito que lhes no for negado por clausula expressa ou implicitamente contida nas
clausulas expressas da Constituio". A Carta de 1891 manteve a obrigao dos Estados
membros de formarem a federao brasileira, independentemente da vontade das
populaes locais, e previu, no art. 6, a possibilidade de interveno da Unio nos entes
federados para garantir fora a manuteno da federao.16
Nos anos 30, durante o perodo Vargas, observou-se a volta do centralismo, com a
restrio da autonomia administrativa e poltica dos Estados membros. O Decreto n.
19.398, de 11/11/1930, dissolveu o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas
Estaduais e as Cmaras Municipais, cassou os mandatos de todos os Governadores e
Prefeitos e nomeou interventores em cada Estado membro. O Decreto tambm previu a
competncia dos Interventores Estaduais para nomear os Interventores nos municpios.
Dos atos dos Interventores Estaduais s cabia recurso ao Presidente da Repblica.
Interessante observar que apesar de todo o centralismo, o Decreto n. 19.398 fez questo
de manter em vigor as Constituies e as Leis Estaduais, de reforar a autonomia
financeira dos Estados membros e de garantir que a nova constituio a ser elaborada
manteria o sistema federativo.17
Outorgada por Getlio Vargas, a Constituio de 1937 manteve no art. 21 a
competncia remanescente dos Estados membros e ampliou as hipteses de interveno
da Unio nos entes federados. Havia, tambm, um dispositivo que previa a
transformao do Estado membro em territrio da Unio se no fosse capaz de

16 Art. 1 A Nao Brazileira adopta como frma de governo, sob o regimen representativo, a
Republica Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitue-se, por unio perpetua e
indissoluvel das suas antigas provincias, em Estados Unidos do Brazil. Art. 2 Cada uma das antigas
provincias formar um Estado, e o antigo municipio neutro constituir o Districto Federal, continuando a
ser a capital da Unio, emquanto no se der execuo ao disposto no artigo seguinte. (...) Art. 6 O
Governo Federal no poder intervir em negocios peculiares aos Estados, salvo: 1 Para repellir invaso
estrangeira, ou de um Estado em outro; 2 Para manter a frma republicana federativa; 3 Para
restabelecer a ordem e a tranquillidade nos Estados, a requisio dos respectivos governos; 4 Para
assegurar a execuo das leis e sentenas federaes. (...) Art. 63. Cada Estado reger-se-ha pela
Constituio e pelas leis que adoptar, respeitados os principios constitucionaes da Unio.

arrecadar receita suficiente para manuteno dos seus servios, por trs anos
consecutivos.18
A Constituio de 1946 devolveu formalmente a autonomia administrativa e
poltica aos Estados membros. Isso, no entanto, foi novamente afetado pelo Golpe
Militar de 1964. A Constituio de 1967/1969 construiu um federalismo meramente
nominal, pois a competncia da Unio era de tal forma dilatada que pouco restava para
os Estados federados.
Sobre a Constituio de 1988, Jos Afonso da Silva escreve que a nova Carta
buscou resgatar o princpio federalista e estruturou um sistema de repartio de
competncias que tentou refazer o equilbrio das relaes entre o poder central e os
poderes estaduais e municipais.19
No entanto, a par de resgatar o princpio federalista, a Constituio de 1988
centralizou na Unio a maioria das competncias. Com efeito, o rol dos artigos 21 e 22
to extenso que deixa pouca margem para os Estados membros. Alm disso, o art. 25
17 Art. 2. Fica confirmada, para todos os efeitos, a dissoluo do Congresso Nacional das atuais
Assemblias Legislativas dos Estados (quaisquer que sejam as suas denominaes), Cmaras ou
assemblis municipais e quaisquer outros orgos legislativos ou deliberativas, existentes nos Estados,
nos municpios, no Distrito Federal ou Territrio do Acre, e dissolvidos os que ainda o no tenham sido de
fato. (...) Art. 4. Continuam em vigor as Constituies Federal e Estaduais, as demais leis e decretos
federais, assim como as posturas e deliberaes e outros atos municipais, todos; porem, inclusive os
prprias constituies, sujeitas s modificaes e restries estabelecidas por esta lei ou por decreto dos
atos ulteriores do Governo Provisrio ou de seus delegados, na esfera de atribuies de cada um. (...)
Art. 9. mantida a autonamia financeira dos Estados e do Distrito Federal. (...) Art. 11. O Governo
Provisrio nomear um interventor federal para cada Estado, salvo para aqueles j organizados; em os
quais ficaro os respectivos presidentes investidos dos Poderes aqu mencionados. 1 O interventor
ter, em cada Estado, os proventos, vantagens e prerrogativas, que a legislao anterior do mesmo
Estado confira ao seu presidente ou governador, cabendo-lhe exercer, em toda plenitude, no s o Poder
Executivo como tambem o Poder Legislativo. 2 O interventor ter, em relao Constituio e leis
estaduais, deliberaes, posturas e atas municipais, os mesmos poderes que por esta lei cabem ao
Governo Provisrio, relativamente Constituio e demais leis federais, cumprindo-lhe executar os
decretos e deliberaes daquele no territrio do Estado respectivo. 3 O interventor federal ser
exonerado a critrio do Governo Provisrio. 4 O interventor nomear um prefeito para cada municpio,
que exercer a todas as funes executivas e legislativas, podendo o interventor exoner-lo quando
entenda conveniente, revogar ou modificar qualquer dos seus atos ou resolues e dar-Ihe instrues
para o bom desempenho dos cargos respectivos e regularizao e eficincia dos servios municipais. 5
Nenhum interventor ou prefeito nomear parente seu, consanguneo ou afim, at o sexto grau, para
cargo pblico no Estado ou municpio. 6 O interventor e o prefeito, depois de regularmente,
empossados, ratificaro expressamente ou revogaro os atos ou deliberaes, que eles mesmos, antes
de sua investidura, de acordo com a presente lei, ou quaisquer outras autoridades; que anteriormente
tenham administrado de fato o Estado ou o municpio, hajam praticado. 7 Os interventores e prefeitos
mantero, com a amplitude que as condies locais permitirem, regime de publicidade dos seus atos e
dos motivos que os determinarem, especialmente no que se refira arrecadao e aplicao dos
dinheiros pblicos, sendo obrigatria a publicao mensal do balancete da Receita e da Despesa. 8
Dos atos dos interventores haver recurso para o Chefe do Governo Provisrio. Art. 12. A nova
Constituio Federal manter a forma republicana federativa e no poder restringir os direitos dos
municpios e dos cidados brasileiros e as garantias individuais constantes da Constituio de 24 de
fevereiro de 1891.

previu que os Estados membros "organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis


que adotarem", observados os princpios da Constituio. Quanto a isso, a doutrina
identifica dois tipos de normas presentes nas Constituies Estaduais, as de reproduo
obrigatria e as de imitao.
As normas de reproduo obrigatria so aquelas cuja insero na Constituio
Estadual compulsria. Nesse caso, a tarefa do constituinte estadual limita-se a inserir
aquelas normas no ordenamento constitucional do Estado membro, por um processo de
transplantao. J as normas de imitao representam aquelas cujo contedo idntico
s das regras constitucionais federais, mas no h obrigatoriedade de sua reproduo nas
Constituies dos Estados membros. Nesses casos a adeso voluntria.
O problema reside no fato de que o conceito jurdico de norma de reproduo
obrigatria indeterminado e que a jurisprudncia acaba por determinar no caso
concreto. Segundo o Supremo Tribunal Federal (STF), os limites constitucionalmente
estabelecidos para o poder constituinte estadual determinam que um ncleo central da
Constituio Federal seja obrigatoriamente reproduzido na Constituio do Estado
membro. O voto do Ministro Seplveda Pertence, no julgamento da Reclamao n.
370-1/MT, resumiu bem esse problema.20
V A crise do federalismo brasileiro
18 Art. 8. A cada Estado caber organizar os servios do seu peculiar interesse e custealos com seus
proprios recursos. Paragrapho unico. O Estado que, por tres annos consecutivos, no arrecadar receita
sufficiente manuteno dos seus servios, ser transformado em territorio at o restabelecimento de
sua capacidade financeira. Art. 9. O Governo Federal intervir nos Estados, mediante a nomeao pelo
Presidente da Republica, de um Interventor, que assumir no Estado as funces que pela sua
Constituio competirem ao Poder Executivo, ou as que, de accordo com as conveniencias e
necessidades de cada caso, lhe forem attribuidas pelo Presidente da Republica: a) para impedir invaso
imminente de um paiz estrangeiro no territorio nacional, ou de um Estado em outro, bem como para
repellir uma ou outra invaso; b) para restabelecer a ordem gravemente alterada, nos casos em que o
Estado no queira ou no possa fazel-o; c) para administrar o Estado, quando, por qualquer motivo, um
dos seus poderes estiver impedido de funccionar; d) para reorganizar as finanas do Estado que
suspender, por mais de dois annos consecutivos, o servio de sua divida fundada, ou que, passado um
anno do vencimento, no houver resgatado emprestimo contrahido com a Unio; e) para assegurar a
execuo dos seguintes principios constitucionaes; 1 - forma republicana e representativa de governo; 2
- governo presidencial; 3 - direitos e garantias asseguradas na Constituio; f) para assegurar a execuo
das leis e sentenas federaes. Paragrapho unico. A competencia para decretar a interveno ser do
Presidente da Republica, nos casos, das letras a, b e c; da Camara dos Deputados, no caso das letras d e
e; do Presidente da Republica, mediante requisio do Supremo Tribunal Federal, no caso da letra f. (...)
Art. 21. Compete privativamente ao Estado: I - decretar a Constituio e as leis por que devem reger-se;
II - exercer todo e qualquer poder que lhes no for negado, expressa ou implicitamente, por esta
Constituio.

19 DA SILVA, Jos Afonso. Op. cit. p. 102.

A autonomia dos entes federados ainda muito mitigada em razo de vrios


fatores. O principal, no nosso entendimento, de ordem financeira seja porque a
arrecadao de recursos visivelmente concentrada nas mos da Unio, seja em razo
do descontrole dos gastos pblicos por Estados e Municpios.
Muito embora a Constituio de 1988 preveja um sistema de compartilhamento de
recursos entre os entes federados, mais de dois teros ficam com a Unio. Usando dados
de 2014, quando a crise econmica ainda no havia revelado seu lado mais forte, a
Unio arrecadou no total R$ 2,2 trilhes, sendo que deste total apenas R$ 401 bilhes
representam a receita tributria utilizada para compartilhar com Estados e Municpios.21
Grfico 1
Arrecadao da Unio
Comparao PLOA, LOA e o efetivamente arrecadado

20 59. No Brasil, a escalada centralista iniciada com a Constituio de 34, acentua-se nas posteriores,
ainda quando se faa completa abstrao das fases de paroxismo unitarista dos regimes autoritrios de
37 e 67/69, para s levar em conta os textos democratizantes de 46 e 88. 60. Essa tendncia
progressiva de centralizao se revela em duas dimenses bsicas, paralelas, mas de sentido
coincidente: no apenas na multiplicao dos temas reservados a legislao federal, mas tambm na
crescente substituio da imposio, ao respeito dos ordenamentos locais de princpios gerais de
contedo elstico, pela antecipao, no prprio texto da Constituio Federal, do trato normativo, denso
e minudente, de matrias antes deixadas, em linha de principio, a organizao autnoma do Estadomembro. 61. Nessa linha constante de substituio do mecanismo clssico - que restringia os preceitos
substanciais da "constituio total" ao enunciado de princpios gerais limitativos da autonomia estadual
-, pela tcnica contempornea que, antecipadamente, subtrai, da esfera de auto-organizao
estadual, setores cada vez mais amplos de temas substancialmente locais, que o contribuinte federal
direta e densamente regula que se situa a fonte da multiplificao, nos documentos constitucionais
do Estado-membro, de preceitos de simples reproduo de formas federais de recepo compulsria
pelas unidades federadas.

21 Fonte: Prodasen/Siafi - Exclusive receitas intraoramentrias

Quando se examinam as transferncias constitucionais de 2014, observa-se que a


Unio compartilhou com os Estados, por intermdio do FPE, R$ 58 bilhes e com os
Municpios R$ 64 bilhes, no FPM.
Grfico 2
Transferncias constitucionais e legais

O grfico a seguir demonstra a evoluo das transferncias de 2001 a 2014:


Evoluo do FPM e do FPE (2001-2014)

Como se observa, a distribuio de recursos via FPE e FPM em 2014 estava


apenas um pouco acima do distribudo em 2008, por outro lado a arrecadao da Unio
com contribuies, que no so compartilhadas, cresceu quase 25% de 2008 a 2014.
Outra questo relevante que vem afetando a autonomia federativa diz respeito ao
problema de caixa dos Estados, o que tem alimentado um aumento exponencial da
dvida pblica. Nesse panorama, a Unio em 1997 decidiu refinanciar a dvida dos
Estados, tendo sido os termos desta operao aprovados pela Lei 9.496/1997, que
instituiu o Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados. A Lei
previu que seriam celebrados com prazo de pagamento de 30 anos, juros que variavam
de 6% a 9% anuais e atualizao monetria calculada mensalmente com base no IGPDI. Alm disso, estabeleceu-se um limite de comprometimento da receita lquida real
(RLR) do estado ou do municpio com o pagamento do servio da dvida (fixado entre
11,5% e 15%, dependendo do contrato).
poca, pareciam boas condies. Na dcada de 1990, a taxa bsica de juros
girava em torno de 45% ao ano e a opo pela correo da dvida pelo IGP-M (hoje

IGP-DI), ento baixssimo, e at 9% de juros anuais fazia sentido. Porm, com a


reduo da taxa bsica de juros (Selic) nos anos recentes, a situao se inverteu.
Em maro de 2015, os 26 estados e o Distrito Federal deviam Unio R$ 417
bilhes, segundo o Banco Central. Do total, 76,8% esto concentrados em quatro
estados, justamente os de maior poderio econmico: So Paulo, Minas Gerais, Rio de
Janeiro e Rio Grande do Sul. Ocorre que as bases em que foi pactuado esse
refinanciamento, acentuado pelas polticas de desonerao de impostos, vem servindo
para agudar a situaes desses Entes federados e, em ltima anlise, at o modelo
federativo.
Em estudo apresentado na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal
a Federao Brasileira de Associaes de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite),
apontou que em 1998 o valor do emprstimo da Unio aos estados era, de acordo com o
Balano Geral da Unio (BGU), de R$ 93,2 bilhes. Desde ento, os estados j pagaram
R$ 158 bilhes ao longo de 13 anos de prestaes mensais. Mesmo assim, o saldo
devedor saltou para R$ 369,36 bilhes (dezembro de 2011).
V - Concluso
O federalismo nos EUA no surgiu como no Brasil. No Brasil, ao contrrio dos
EUA, partiu-se de uma ordem centralizada, que era o Estado unitrio do perodo
imperial, para uma ordem federativa de diviso de poderes e competncias em 1889,
num processo centrpeto. A converso do Estado unitrio em Estado federado foi um
processo lento e gradual. Houve uma adaptao dos princpios e instituies
federalistas, de modo a manter os interesses e privilgios das elites agrrias, industriais
e burocrticas, que organizaram a independncia e controlavam o Imprio.
A ideia de descentralizao administrativa no Brasil era antiga e retrocedia ao
incio da colonizao. Os Forais de Capitania j previam a possibilidade de se adquirir
"direitos, foros, tributos e coisas que na dita terra se ho de pagar". Como se observa, as
reivindicaes de descentralizao do poder tinham suporte na realidade administrativa
brasileira. Chegamos mesmo a ter uma monarquia com ares de federao, com o Ato
Adicional de 1837.

Apesar disso, a experincia brasileira sempre foi marcada por um forte


centralismo, que provocava a dependncia dos entes subnacionais ao governo central. O
discurso de Rui Barbosa, proferido em 16/11/1890, no Congresso Nacional, intitulado
"Organizao das Finanas Republicanas", no qual deixa claro a forma centralizada do
nascimento da federao brasileira e da importncia desta centralizao para evitar a
desintegrao da ptria, a dissoluo da nossa nacionalidade pelo gnio do
separatismo inerente.22

A Constituio Federal de 1988 definiu no art. 3 a base do Estado federativo


brasileiro, a partir de uma matriz cooperativa de repartio de competncias, em que
coexistem competncias privativas, concorrentes e suplementares entre os entes
federados, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos e
tributrios.
Miguel Reale ensina que na construo do Estado Brasileiro o legislador ptrio
concebe trs crculos distintos de ao que se completam e se integram, "formando, no
seu todo, a Repblica Federativa do Brasil, segundo os princpios do chamado
federalismo cooperativo, ou integrado".23
Sobre o conceito de autonomia, a Ministra Carmem Lcia ensina que o termo, em
sua etimologia, significa "a faculdade conferida ou reconhecida a uma entidade de criar
as suas prprias normas. Da o entendimento mais comumente aceito no Direito de
22 Senhores, no somos uma federao de povos at ontem separados, e reunidos de ontem para
hoje. Pelo contrrio, da unio que partimos. Na unio nascemos. Na unio se geraram e fecharam os
olhos nossos pais. Na unio ainda no cessamos de estar. Para que a unio seja a herana de nossa
descendncia, todos os sacrifcios sero poucos. A unio , talvez, o nico benefcio sem mescla, que a
monarquia nos assegurou. E um dos mais terrveis argumentos, que a monarquia ameaada viu surgir
contra si, foi o de que o seu esprito centralizador tendia a dissolver a unio pela reao crescente dos
descontentamentos locais. Para no descer abaixo do Imprio, a Repblica, a Federao, necessita de
comear mostrando-se capaz de preservar a Unio, pelo menos to bem quanto ele. Quando, sob as
ltimas trevas do regmen extinto, comeou a alvorecer entre ns a aspirao federalista, o mais
poderoso espantalho agitado pela realeza contra ela era a desintegrao da ptria, a dissoluo da nossa
nacionalidade pelo gnio do separatismo inerente, segundo os seus inimigos, forma federativa. Esse
receio foi o grande embarao, que obstou por longo tempo o bom xito das esperanas republicanas; e,
se hoje o rumo de nossos primeiros passos no desvanecer essas apreenses; se as primeiras medidas
adotadas pelo Congresso no demonstrarem que o mais firme dos nossos propsitos manter inteira,
inclume, indivisvel, sob um forte governo nacional, a grande ptria brasileira, ento a repblica ter
sido a mais dolorosa de todas as decepes para os amigos do pas. Discurso proferido na sesso de
16/11/1890, disponvel em: www.casaruibarbosa.gov.br/dados/DOC/artigos/rui_barbosa/p_a2.pdf

23 REALE, Miguel, in Lies Preliminares de Direito, 25 edio, 22 tiragem, 2001 p. 99.

constituir autonomia a capacidade poltica de uma entidade para governar-se a si mesma


segundo leis prprias, criadas em esfera de competncia definida por um poder
soberano".24
Todavia, no basta a previso constitucional de um federalismo cooperativo. Para
que estados e municpios tenham real autonomia poltica, necessrio que possuam
autonomia administrativa e financeira. Em outras palavras, a existncia real da
autonomia depende da existncia de recursos suficientes e no sujeitos a condies, para
que possam desempenhar suas atribuies. Sem recursos suficientes a autonomia
existir apenas no papel.
O Ministro Celso Mello, no julgamento da ADI 507-3/DF, ensinou que no modelo
federal de Estado existe um antagonismo entre a tendncia centralizao e o
movimento de descentralizao e, em razo disso, o Estado federal no se apresenta uno
e nem uniforme. Conforme o Ministro o "Estado Federal exprime, no plano da
organizao jurdica, a sntese que decorre de dois movimentos que se antagonizam: a
tendncia unidade ou centralizao, que se rege pelo princpio unitrio, e a tendncia
pluralidade, ou descentralizao, que se funda no princpio federativo. Do maior ou
menor equilbrio entre esses dois princpios, resultar, em cada hiptese, um modelo
diverso de Estado Federal, quer caracterizado por um grau de maior centralizao, quer
tipificado por um coeficiente de maior descentralizao relativamente ao exerccio do
poder poltico".25
Se por um lado a Constituio de 1988 significou a possibilidade de
fortalecimento de um pacto federativo, por outro tambm verdade que as instituies,
por conivncia ou por incapacidade, no foram capazes de frear a voracidade centralista
da Unio. No se v no Poder Central vontade poltica de criar um equilbrio federativo
efetivo, que estabelea a capacidade financeira dos 27 Estados membros e dos 5.507
Municpios brasileiros, de maneira a criar um padro mnimo de igualdade na prestao
dos servios.

24 ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Repblica e federao no Brasil: traos constitucionais da organizao poltica brasileira,
Belo Horizonte, Ed. Del Rey, 1997, p. 180.

25 ADI 507-3/DF, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 14/2/1996, Plenrio, DJ de 8/8/2003.

Essa voracidade centralista tem sua expresso maior na fixao dos tributos e na
repartio das receitas. Com efeito, a Carta de 1988 adotou o critrio de fixar em rol
taxativo os tributos que Estados e Municpios podem instituir e cobrar. J para a Unio a
Constituio reservou no artigo 154 a competncia residual de criar outros impostos
alm dos relacionados no art. 153. Como se no bastasse, a Carta submeteu os impostos
estaduais e municipais a regramento a ser editado pela Unio, conforme se observa no
art. 155, incisos III e IV do 1, incisos IV, V e XII do 2 e 6, e no art. 156, 3.
Visando corrigir as desigualdades regionais do Brasil e atendendo ao federalismo
cooperativo prescrito no art. 3, a Constituio previu nos arts. 157 a 162 a repartio de
receitas como maneira de dividir o produto da arrecadao de forma equilibrada entre os
diversos entes da federao. A Carta estabeleceu a distribuio de percentuais da receita
da Unio com o Imposto de Renda (IR), com o Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI) e com a contribuio de interveno no domnio econmico prevista no 4 do art.
177.
A frmula de partilha das receitas tributrias criada pelo constituinte originrio
no funcionou. A Unio, num processo inquo, foi substituindo os impostos que
obrigada a repartir com Estados e Municpios por contribuies que no esto sujeitas a
essa partilha. Essas contribuies, muitas vezes, possuem identidade de fatos geradores
de impostos de Estados e Municpios, contrariando a repartio de competncias da
Constituio. Com isso, criou-se um desequilbrio em prol da Unio, que passa a deter a
primazia na Federao brasileira, o que conduz a uma tendncia crescente de supresso
da autonomia dos Estados e Municpios e de centralizao de poder, em evidente
desrespeito ao pacto federativo.
Depreende-se dessa anlise que se tem no Brasil um federalismo que tende ao
centralismo ou, como dizem alguns, um federalismo unitrio, pois a falta clareza quanto
s competncias, vez que estas se entrelaam ou se superpem, permite Unio
abocanhar cada vez mais competncias. Com isso, o ente Central estabelece cada vez
mais condies que precisam ser cumpridas pelos Estados membros.
essencial conferir aos Estados e Municpios a capacidade de formular e
implementar polticas pblicas. Sem equilbrio entre autonomia poltica/administrativa e

autonomia financeira, a ideia de pacto federativo vazia, ou, como diriam alguns, um
"federalismo a brasileira".