Revista de Ciencias Sociales (Ve)

ISSN: 1315-9518
cclemenz@luz.ve
Universidad del Zulia
Venezuela

Quiroga, Hugo
Democracia procedimental o democracia sustantiva? La opcin por un modelo de integracin
Revista de Ciencias Sociales (Ve), vol. VI, nm. 3, septiembre-diciembre, 2000, pp. 361-374
Universidad del Zulia
Maracaibo, Venezuela

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Revista de Ciencias Sociales (RCS)

Vol. VI, No. 3, Septiembre-Diciembre 2000, pp. 361-374
FACES - LUZ ISSN 1315-9518

En la teora democrtica moderna permanece el conflicto entre dos grandes concepciones de

democracia: la procedimental y la sustantiva, las que sern consideradas en trminos muy generales y
preliminares a los fines de inscribir nuestra argumentacin. La pregunta principal consiste en saber si
se puede establecer un puente entre ambas concepciones, imbuidas de cierta unilateralidad, para superar las pretensiones minimalistas de la democracia procedimental y las delimitaciones estrictamente
sustantivas del orden democrtico. En este trabajo se intentar caminar por una especie de cornisa intelectual con la intencin de buscar un equilibrio, y al mismo tiempo sealar una distincin, entre la
democracia procedimental y una definicin sustantiva de democracia. Se procura, entonces, aproximarse a esa polmica con una definicin intermedia, ubicada entre una nocin mnima y mxima de
democracia, que integra reglas de procedimiento, valores y polticas democrticas.
Palabras clave:

Democracia, procedimiento, valores, orden justo.

Recibido: 00-09-12 . Aceptado: 00-10-10

* Profesor titular de Teora Poltica de la Facultad de Ciencia Poltica e Investigador del Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Rosario. Director del Centro de Estudios Interdisciplinarios de la misma Universidad, Argentina. Director del Trabajo de Investigacin Rgimen poltico y cultura poltica de
la Facultad de Ingeniera y Ciencias Econmico-Sociales de la Universidad Nacional de San Luis Argentina. Mi agradecimiento a Mnica Billoni por los valiosos comentarios a una primera versin de este trabajo.
E-mail: haquiroga@arnet.com.ar

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Democracia procedimental o democracia sustantiva?

Quiroga, Hugo

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In modern democratic theory conflict remains between two major conceptions of democracy: the proceduralist democracy and the prescriptively defined democracy, which will be considered in general and preliminary terms. The main question concerns the possibility of constructing a
bridge linking both conceptions, though unilaterally at times, to overcome the minimalist pretensions of proceduralist democracy and the strictly prescriptive definition of democratic order. In the
present essay attempts will be made to construct a sort of intellectual cornice in order to find balance
between proceduralist democracy and a prescriptively defined democracy. Accordingly, the aim is
to approach this polemic topic by means of an intermediate definition located between a minimum and a maximum notion of democracy that integrates the proceduralist rules, values and democratic policies.
Key words:

Democracy, procedure, values, just order.

democrtica, dando lugar a un moderado optimismo sobre el futuro institucional del subLa democracia, como a veces sucede,

continente. Aunque ese optimismo siga hoy

decepciona. Se crean tantas expectativas en

en pie, no se puede desconocer que el princi-

torno a ella, que una vez instalada pareciera

pio de legitimidad democrtica ha sido puesto

que son inevitables ciertos procesos de frus-

a prueba en varios pases sudamericanos por

tracin. En este sentido, es muy reveladora la

un cuadro de deterioro institucional que ame-

experiencia por la que pasaron los pases del

naza con la estabilidad democrtica. La gue-

Este con posterioridad al colapso de 1989.

rrilla y el narcotrfico (Colombia), el cesaris-

Instauradas las instituciones democrticas no

mo democrtico (Chvez, Fujimori, Banzer,

se resuelven automticamente los problemas

Oviedo) y el golpismo (Per, Ecuador, Para-

econmicos y sociales. En Amrica Latina la

guay) campean an en nuestras naciones.

democracia se ha establecido con modalida-

Detrs de situaciones todava controla-

des y procesos diferentes. Los pasos funda-

bles, anidan las dificultades econmicas de la

mentales hacia la democratizacin concluye-

regin, el avance de una cultura poltica que

ron en la dcada del 80 cuando la mayor parte

descuida a las instituciones, la corrupcin en

de los pases del Cono Sur adoptaron la demo-

la cumbre, las desigualdades vergonzantes y

cracia como rgimen poltico. La tendencia

la desconfianza de los ciudadanos en su clase

imperante exigi a los gobiernos legitimidad

dirigente. Renace en el mundo de las ideas la

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vieja preocupacin huntingtoniana por la es-

produciendo-, as como tambin a la cuestin

tabilidad poltica. Son numerosos los lderes

de la estabilidad de la democracia. La pregun-

con pasado golpista que han llegado, quiz

ta principal consiste en saber si se puede esta-

por la crisis de representacin que aqueja a los

blecer un puente entre ambas concepciones,

partidos, a ocupar lugares prominentes en las

imbuidas de cierta unilateralidad, para superar

estructuras ejecutivas y deliberativas de las

las pretensiones procedimentales de de-sus-

nuevas democracias, legitimados por las bon-

tancializacin de la democracia y las delimi-

dades del sufragio universal. No hay que olvi-

taciones estrictamente sustantivas de los fines

dar que Amrica Latina cuenta con una histo-

de ese orden poltico. Desde mi punto de vista,

ria repetida de fracasos. Por eso, en un contex-

voy a intentar caminar por una especie de cor-

to histrico que reconoce ndices muy altos de

nisa intelectual con la intencin de buscar un

desigualdad con insatisfaccin institucional,

equilibrio, y al mismo tiempo sealar una dis-

nacen los temores de una erosin de la vida

tincin, entre el formalismo democrtico y

democrtica.

una definicin sustantiva de democracia. Pro-

Desafortunadamente, nuestras demo-

curar, entonces, aproximarme a esta polmi-

cracias encarnan una opaca combinacin de

ca con una definicin intermedia (a falta de

desigualdad social con debilidad institucio-

una expresin mejor), ubicada entre una no-

nal. Asaltan las dudas y el debate an no se ha

cin mnima y mxima de democracia, que in-

cerrado: nuestras democracias estn asegu-

tegra reglas de procedimiento, valores y pol-

radas?, cmo preservar a las democracias?

ticas democrticas. Mi objetivo no es respon-

Ante una pregunta compleja y de difcil solu-

der en pocas pginas a uno de los problemas

cin siempre es conveniente recurrir a la expe-

mayores de la teora poltica contempornea,

riencia. Pensar en esa respuesta implica, entre

sino trazar en grandes rasgos, y de manera

otras cosas, pensar como lo har ms abajo- en

muy modesta, los grandes ejes en torno a los

el riesgo de la deslegitimacin de la democra-

cuales voy a orientar esta discusin.

cia cuando queda aferrada a promesas sustantivas que no podr cumplir. La democracia
ser perfectible en la medida en que seamos
conscientes del alcance de sus respuestas. Pa-

Tomando a las sociedades latinoameri-

rafraseando a Rosanvallon (1998) es oportuno

canas como universo de referencia, comienzo

subrayar aqu la tensin inevitable que se ma-

este pargrafo con algunos interrogantes:

nifiesta entre la definicin filosfica de la de-

Una sociedad democrtica debe preocuparse

mocracia y sus condiciones de realizacin.

nicamente por la libertad individual, dejando

En la teora democrtica moderna per-

de lado el bienestar general, o bien debe soste-

manece el conflicto entre dos grandes concep-

ner una idea sustantiva del bien comn? Si la

ciones de democracia: la procedimental y la

democracia no cumple con lo que promete o

sustantiva , las que en este texto sern conside-

con lo que se espera de ella, es probable que

radas en trminos muy generales y prelimina-

quede siempre pendiente la duda sobre la res-

res a los fines de inscribir nuestro planteo.

ponsabilidad de la prosperidad econmica y

Asimismo, una reflexin semejante conduce

social. Si en nuestras sociedades prevalece la

necesariamente al tema del orden justo -a los

idea, como yo creo, que lleva a identificar de-

problemas y tensiones que su concrecin va

mocracia con gobierno y con bienestar econ-

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Democracia procedimental o democracia sustantiva?

Quiroga, Hugo

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mico (1), la pregunta sera: cmo evitarle,

de la libertad individual o, como considera

entonces, tantos riesgos de deslegitimacin?

Raymond Aron (1991) la organizacin de la

Desde una visin meramente procedi-

competencia pacfica por el poder, y no la

mental las respuestas podran ser de este te-

preocupacin por la felicidad de cada uno. La

nor. Tratndose de un mtodo, la democracia

felicidad de los ciudadanos no forma parte,

no asegura la justicia de los resultados de las

por ende, de los fines de una democracia pro-

acciones de los gobiernos. Como mtodo no

cedimental. No obstante, no se puede dejar de

garantiza la generacin de rdenes justos, ella

advertir que hay una interrelacin entre felici-

es incapaz de asegurar en los hechos el resul-

dad y libertad, puesto que la satisfaccin de

tado justo de las polticas pblicas y es mucho

ciertas necesidades (y la felicidad depende de

menos capaz de declararse responsable del

la satisfaccin de las necesidades) es condi-

desempeo eficaz de los gobiernos (2). El pro-

cin de la libertad poltica.

cedimiento justo no crea rdenes justos. Con

Desde una concepcin sustantiva se ale-

esta idea se quiere evitar el riesgo de deslegiti-

ga, con toda razn, que la democracia no se

macin, en la medida en que separa la demo-

agota con el procedimiento. Por eso, la legiti-

cracia como mtodo de las polticas concretas

midad de la democracia depende tambin del

de los gobiernos. No hay que reclamarle lo

cumplimiento de ciertos valores sociales. No

que no es capaz de cumplir. Es por eso que

es posible concebirla sin un ncleo de valores

esta concepcin prefiere que la democracia

compartidos por la sociedad que dan sentido de

sea delimitada formalmente y no en base a

unidad al orden poltico. Ahora bien, para que

promesas sustantivas que luego no podr

la democracia garantice la produccin de rde-

cumplir. Ciertamente, la democracia no puede

nes justos se requiere una nocin previa del

ofrecer respuesta a todo a los niveles crecien-

bien comn en la sociedad. Como ha dicho

tes de pobreza, al desempleo estructural, a los

Cortina (1993), una identificacin entre proce-

desrdenes de la economa nacional, al im-

dimiento legtimo y la cuestin de lo justo se

pacto local de la globalizacin productiva, sin

produce nicamente cuando existe en la socie-

poner en riesgo la gobernabilidad de las insti-

dad una nocin compartida del bien comn, es

tuciones.

decir, en una democracia sustancial. El debate,

Otra de las cuestiones que remarca el

liberalismo

de

procedimiento

(Taylor,

1993) es la vinculada con la necesaria neutra-

por cierto, est planteado entre dos tradiciones

histricamente en conflicto del pensamiento
poltico: la liberal y la republicana.

lidad que deben asumir las sociedades plura-

La gran dificultad para los que sostie-

listas ante las distintas concepciones indivi-

nen una concepcin sustancial del bien comn

duales de vida buena, lo que impide que ellas

consiste en saber cul es su contenido y quin

abracen alguna concepcin determinada. En

lo determina. Es posible dar una definicin

la interpretacin kantiana, la felicidad no es

clara y unvoca del bien comn frente -como

tema de una agenda poltica. Los que compar-

ya deca Kant- a los deseos tan numerosos y

ten esta visin consideran que la democracia

variados de los individuos? Adems, quin

no se ocupa de la felicidad de los individuos,

define el bien comn?, el estado, la socie-

ni tiene porque participar en la organizacin

dad? Esta es la dificultad. La determinacin

sustantiva de la vida colectiva. Por el contra-

de la vida buena en una discusin pblica no

rio, lo que le concierne es el ejercicio efectivo

deja de ser un ideal irrealizable. De ninguna

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manera es conveniente una comunidad polti-

mito poltico (4) es, en este caso, la misma

ca que postule un fin comn sustancial, obtu-

atribucin de valor que la revaloriza en trmi-

rando los espacios de libertad individual. Con

nos de esencia; el mito no es lo que impide re-

la modernidad nace la sociedad fundada en la

presentar el bien comn sino aquello que la or-

autonoma del individuo, dejando atrs la for-

dena. No es su incompletud formal sino su

ma premoderna de comunidad. La democra-

cumplimiento sustancial, es este cumplimien-

cia, precisamente, nace de una concepcin in-

to lo que es mtico y, a la par, totalitario. Por

dividualista de la sociedad, y es, en un sentido,

eso, concluye Espsito (1996): slo incom-

ausencia de comunidad (3). La tradicin li-

pleta la democracia puede permanecer como

beral resalta la incompatibilidad entre bienes

tal. El riesgo es transformarla en democracia

pblicamente compartidos y democracia, por

completa y justamente por ello en democra-

las implicancias totalitarias que conlleva la

cia totalitaria.

definicin del bien comn.

Ms all de los excelentes argumentos

En polmica con una visin procedi-

de ambas concepciones y de la riqueza del de-

mental, Castoriadis (1997) se propone disipar

bate, creo que los problemas prcticos de

la confusin que a su entender existe entre fe-

nuestras sociedades no aparecen ntidamente

licidad y bien comn. La felicidad es un asun-

separados entre los de la vida buena y los de la

to estrictamente privado y el bien comn (o el

justicia. Por el contrario, pareciera que existe

vivir-bien) es, por el contrario, algo que perte-

un enlace entre vida privada y vida pblica,

nece a la esfera pblica/pblica (el poder). De

entre los problemas que cada uno debe resol-

tal forma, el bien comn es una condicin de

ver y los que competen a todos. Volver sobre

la felicidad individual y, al mismo tiempo,

esto en el punto siguiente cuando trate de ex-

concierne a las obras que la sociedad quiere

poner la idea de una definicin intermedia.

ver realizadas. Por eso, una sociedad no puede

Aunque el tema no pueda ser tratado aqu, es

existir sin una concepcin, aunque sea mni-

justo recordar que tanto Habermas como

ma del bien comn, sin ciertos bienes sociales

Taylor procuran sortear, con posiciones dife-

compartidos. Para Castoriadis el bien comn

rentes, el encierro de las concepciones unila-

pertenece al dominio del hacer histrico-so-

terales, guiados por la bsqueda de fructferas

cial; bsicamente es una creacin colectiva

interconexiones.

annima. En definitiva, en su idea la democra-

Finalmente, un aspecto esencial que

cia no es slo libertad, o autonoma individual

no habra que dejar de lado en esta discusin

o colectiva, sino tambin bien comn (en una

es el referido a la conexin entre democracia

definicin que busca superar al formalismo

y capitalismo. Robert Heilbroner (1996) ad-

kantiano) tal como es concebido por la colec-

vierte sobre la naturaleza capitalista de las

tividad concernida.

sociedades que acostumbramos a describir

Una respuesta sugerente podra hallar-

como

nicamente

democrticas

(5).

Las

se en las ideas de Espsito cuando cuestiona la

complejas sociedades en las que vivimos no

definicin de democracia como valor. Al

pueden ser pensadas solamente en trminos

identificar ese valor como su propio mito que

de teora democrtica. Afortunadamente, los

de manera permanente la acompaa, la demo-

latinoamericanos descubrimos en los ltimos

cracia corre el riesgo de convertirse en su

aos a la democracia como orden poltico,

opuesto-copresente: la tirana totalitaria. El

pero sin prestar demasiada atencin en el ca-

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Democracia procedimental o democracia sustantiva?

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pitalismo como orden econmico-social, aca-

nera las exclusiones del poder poltico, para lo

so ms preocupados por entender, ante la pre-

cual es imprescindible -en un sistema que afir-

sin de una fuerte corriente internacional, el

ma los valores de libertad e igualdad- tanto la

libre funcionamiento de una parte de ese or-

vigencia del sufragio universal, el pluralismo,

den: el mercado. En este sentido cabe remar-

la competencia partidaria, el reconocimiento

car los valores diferentes que portan ambos

de los derechos civiles como el respeto a la di-

sistemas, que hacen difcil su convivencia. En

visin de poderes. Esa definicin mnima abre

verdad, la democracia y el capitalismo esta-

paso, como se destacar ms abajo, a un hori-

blecen diferentes sistemas de poder, basados

zonte simbolizado por la idea de orden justo.

en valores casi opuestos: la igualdad y la ga-

De ninguna manera la democracia pro-

nancia. Sin embargo, han podido convivir. El

cedimental es un rgimen agnstico en trmi-

capitalismo genera desigualdades que la de-

nos de valores. En rigor, el formalismo no im-

mocracia como fuerza igualadora, debe corre-

plica que los procedimientos sean axiolgica-

gir. Este viejo problema, que dio lugar -ancla-

mente neutrales. Hay, pues, valores implica-

do en el marco del Estado nacional- a una tra-

dos en el procedimiento: la igualdad poltica

dicional forma de relacin entre economa y

(derecho de voto, de participacin, de propa-

poltica, sufre hoy el desafo de un sistema de

ganda), derechos civiles clsicos (de reunin,

produccin integrado a nivel internacional. La

asociacin, expresin), sin los cuales no se po-

globalizacin del capitalismo pone en entredi-

dra desarrollar una competencia pacfica por

cho el rol tradicional del Estado y la poltica, y

el poder, limpia y pluralista, adems de la ne-

por ende, el papel de la democracia como lu-

cesaria tolerancia poltica entre mayora y mi-

gar de convergencia entre igualdad y libertad.

nora. Estos valores, los de la Ilustracin, son

La disyuntiva es saber cmo compatibilizar la

absolutamente compatibles con la democracia

lgica de la democracia con la lgica del capi-

procedimental, ms an, son bienes comparti-

talismo en la construccin de una sociedad

dos por los ciudadanos, de modo que se los

ms justa.

puede considerar condiciones previas de la

democracia. El problema se manifiesta cuando se quiere agregar a esa definicin mnima
una nocin nica del bien comn.
El procedimiento es un punto de parti-

Antes que optar por el modelo que pone

da, nunca un punto de llegada. No se puede re-

el acento en los procedimientos o por el que se

nunciar, por tanto, a las aspiraciones de igual-

apoya en los valores sustantivos, me parece

dad social ni a las prcticas participativas, lo

ms adecuado adoptar una definicin inter-

que no implica incluir una nocin sustantiva

media, eclctica. Con arreglo a esto hay que

del bien comn. Estoy pensando ms bien en

partir de una definicin mnima la democracia

polticas democrticas que generen condicio-

organiza un sistema de designacin legal y pa-

nes de bienestar para todos, es decir, en polti-

cfica del poder, en donde el acuerdo de todos

cas que mejoren las posibilidades de justicia y

sobre las reglas de procedimiento le confiere

participacin. Todo esto con una finalidad

legitimidad. Tal concepcin presupone, pues,

muy concreta: procurar que la democracia

un demos amplio, abarcativo de la totalidad de

cumpla con lo que promete. Aunque no puedo

los ciudadanos, que no acepta de ninguna ma-

dejar de reconocer las dificultades que tengo

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para hallar, en un plano tanto terico como

perio de las polticas democrticas que brin-

prctico, la conveniente articulacin entre la

dan respuestas satisfactorias. La paradoja que

democracia procedimental y un orden justo

envuelve a las democracias en Amrica Lati-

que contemple derechos bsicos para todos

na, entre otros ejemplos, es que pueden tole-

-sin que ello signifique necesariamente mayor

rar, sin derrumbarse, el acceso desigual al po-

intervencin del Estado-, y aun a riesgo de ser

der, la distribucin desigual de la riqueza, as

criticado por adoptar una concepcin particu-

como tambin la existencia de ciudadanos pri-

lar del bien, vinculada a los principios polti-

vados de los medios que igualan las posicio-

cos de libertad e igualdad, que preceden al

nes de partida, es decir, privados de la igual-

problema de lo justo. Cmo definir, por tan-

dad de oportunidades. Estas formas tan cues-

to, un orden justo de manera totalmente inde-

tionadas de democracia pueden convivir con

pendiente de alguna concepcin particular del

la miseria de ms de un tercio de los ciudada-

bien? Entiendo que la idea de orden justo alu-

nos que son ostensiblemente apartados de la

de a referencias comunes, que varan en el

sociedad. Las democracias reales tropiezan

tiempo y en el espacio, pero que en todo caso

con serias dificultades para acercarse a la de-

buscan mejorar las condiciones sociales de to-

mocracia ideal. La incompletud de la ciudada-

dos los ciudadanos a travs de la satisfaccin

na es una de sus consecuencias ms destaca-

de aquellos principios fundamentales. Lo que

das. Lo que est en discusin, por consiguien-

caracteriza desde este punto de vista a un rgi-

te, es la capacidad de las democracias para in-

men democrtico no es un conjunto de valores

tegrar a los ciudadanos. De ah tambin la

sustantivos compartidos sino un orden polti-

cuestin del orden justo.

co que reconoce en su propio fundamento los

En un esfuerzo remarcable que recupe-

principios de libertad e igualdad, que no des-

ra aspectos fundamentales (y a la vez se aleja)

conoce, por cierto, estas concepciones comu-

de la concepcin de justicia de Rawls, pero

nes mnimas ni niega los sentimientos de co-

que principalmente toma distancia de las posi-

munidad que comprometen a los ciudadanos

ciones ortodoxas del comunitarismo, Chantal

con el destino de la Polis. Por eso, apuntaba

Mouffe (1999) sugiere que la prioridad del de-

antes a la idea de una definicin eclctica, sin

recho sobre el bien (que propone Rawls) slo

desconocer lo difcil que es conciliar a los

es posible en el interior de una comunidad po-

contrarios.

ltica que se define por el bien poltico co-

Creo que la ventaja de una nocin in-

mn (y no por el bien moral comn) repre-

termedia es que describe mejor el vaivn que

sentado por los principios de igualdad y liber-

se produce entre las reglas formales y un or-

tad. Son estos principios del rgimen poltico

den justo. Esta permanente interaccin me

liberal (y no una concepcin sustantiva de la

lleva a preconizar una nocin ms abierta y

vida buena) los que valen como criterio de jus-

dinmica de democracia. En la experiencia

ticia. En el marco de esta discusin, la autora

latinoamericana, una mirada ms comprensi-

se inclina por una nueva cultura poltica que

va de los problemas de inestabilidad poltica

d cabida a la vez a la tradicin del republica-

y de escasa calidad de las instituciones, as

nismo cvico y a lo fundamental de la contri-

como tambin los de inseguridad social, de-

bucin del liberalismo. Los puntos de contac-

bera hacerse desde la combinacin de la va-

to que tengo con esta posicin son evidentes,

lidez de las reglas de procedimiento y del im-

sin embargo encuentro algunas dificultades

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Democracia procedimental o democracia sustantiva?

Quiroga, Hugo

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que tienen que ver bsicamente con la inten-

toda sociedad democrtica. De tal modo, los

cin de compatibilizar la repblica con la de-

ciudadanos deben participar en la discusin

mocracia liberal, puesto que el republicanis-

sobre qu es lo justo en la organizacin de la

mo comparte ciertos presupuestos con el libe-

vida colectiva. La satisfaccin de las necesi-

ralismo pero tambin con el comunitarismo.

dades bsicas es una responsabilidad social

De todos modos, el dilogo entre liberales y

que no puede quedar solamente en manos del

republicanos ha sido y es fructfero para el

Estado. Los problemas de la cosa comn se

mejoramiento del rgimen democrtico en las

discuten en el parlamento, en los medios de

difciles condiciones del presente.

comunicacin y en los espacios de la sociedad

Si lo que est en juego es la capacidad

de la democracia para integrar plenamente a

civil, esto es, en la esfera pblica estatal, meditica y asociativa.

sus ciudadanos, adnde remitir, entonces, la

El nudo central de una posicin que de-

discusin sobre la igualdad social? Al proble-

see transcender los limites del liberalismo cl-

ma del orden justo. Pues bien, este problema

sico -sin alejarse del formalismo-, sigue sien-

se resuelve en el lugar del ejercicio del poder.

do el de postular y fundamentar un orden so-

El contenido de las polticas pblicas es deter-

cial justo, ms todava, el llevarlo a la prcti-

minado por las autoridades elegidas por el es-

ca, el de saber cmo conectar poder y justicia

pecfico mtodo democrtico. Los que toman

social en la vida cotidiana, en un universo -c-

decisiones ms o menos justas son los que

omo el nuestro- donde no todos los ciudada-

mandan en los gobiernos de turno, con los

nos de derecho pueden ser ciudadanos de

procedimientos consabidos: ellos son los res-

hecho. Una definicin operativa como la

ponsables del contenido concreto de las polti-

aqu adoptada se sustenta en un proceso de do-

cas democrticas. Por consiguiente, las exi-

ble cara, que integra, por un lado, la legitimi-

gencias del capitalismo globalizado y la reali-

dad procedimental (respeto de las normas que

zacin del principio de igualdad de la demo-

regulan la sucesin pacfica del poder) y, por

cracia deben tener su punto de encuentro, y de

otro, el problema del orden justo, el cual es co-

equilibrio, en la accin de las polticas pbli-

locado bajo la responsabilidad principal de los

cas Es aqu, precisamente, donde adquiere

gobiernos. Pero, adems de democrtico, todo

todo su valor una definicin intermedia de de-

gobierno que se precie de tal, debera intentar

mocracia. Pero cabe aclarar que si bien la

aproximarse a un orden justo. Las polticas

cuestin del orden justo se decide a travs de

democrticas de los Estados -de aquellos que

las polticas de los gobiernos democrticos, el

reconocen los principios bsicos de una socie-

debate sobre esa cuestin compete a la socie-

dad digna y bien ordenada (Rawls)- tienen

dad entera.

que traducirse en distribuciones equitativas,

En consecuencia, no hay que esperar

fundadas en el principio esencial de justicia

todo del Estado, y ver el tema del orden justo

social. Si los gobiernos no dan cuenta de ello,

desde el punto de vista exclusivo del gobier-

los ciudadanos tendrn la ocasin de expresar

no. Los ciudadanos pueden discutir el sentido

su rechazo en las primeras elecciones y de

de la justicia en la esfera de la sociedad civil,

proveerse de nuevos funcionarios que asegu-

esto es, en el interior de la vida democrtica

ren su futuro. Cuando esto ocurre es porque

cotidiana. La justicia, por ms lejana y utpica

los ciudadanos han sabido deslindar el proce-

que parezca, es uno de los fundamentos de

dimiento democrtico de las acciones del go-

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bierno, dejando a salvo la legitimidad del sis-

cuestin social -con sus nuevas configuracio-

tema. Por eso, es beneficiosa una separacin

nes- emerge con mucha fuerza en nuestros

-aunque sea relativa- de la democracia como

pases en el momento actual, luego de los

mtodo de las polticas concretas, para no su-

ajustes estructurales y las polticas neolibera-

bordinar el procedimiento a los xitos o fraca-

les ortodoxas aplicadas en las dcadas del

sos econmicos de los gobiernos.

ochenta y noventa. Las amenazas de una sociedad dual no podrn ser contrarrestadas desde la ptica de una concepcin mnima de democracia, reducida a sealar reglas de procedimiento para la seleccin de autoridades.

Segn Raymond Aron (1991) una de-

No obstante, es conveniente recordar

mocracia se estabiliza cuando es aceptada

que la democracia cae, precisamente, en el lu-

como legtima por la sociedad y cuando ha al-

gar y en el momento mismo en que se supri-

canzado un nivel de eficacia suficiente Estos

men las libertades polticas y civiles. Las re-

dos elementos, ntimamente relacionados, nos

glas de procedimiento -indiscutibles para to-

dan la pista necesaria para orientar nuestras

dos aquellos que abrazan y respetan a la de-

reflexiones. En mi opinin, la estabilidad de la

mocracia- son constitutivas de un orden pol-

democracia se apoya en el indiscutible enlace

tico, establecen, en otros trminos, las garan-

que se establece entre la legitimidad del siste-

tas de reproduccin de la democracia (8),

ma y la legitimidad de gobierno entre la acep-

aunque la aplicacin de anlogos procedi-

tacin del procedimiento democrtico y la ca-

mientos (elecciones limpias, plurales y com-

pacidad del gobierno para encontrar solucio-

petitivas) desemboque en realizaciones dife-

nes comunes satisfactorias (7). La legitimidad

rentes por su forma y calidad. Por establecer

de las reglas de procedimiento depende tam-

un mtodo pacifico de sucesin del poder, la

bin de la eficacia de las acciones de gobierno.

democracia se transforma de este modo en una

Ambos elementos, separados y aislados, no

causa universal. Aunque el procedimiento de

son suficientes para sostener a la democracia.

seleccin de autoridades sea universalmente

Tal vez por ello la ventaja de una nocin inter-

el mismo, ello no implica que todas las demo-

media. La desgracia de la democracia consiste

cracias sean iguales. Lo universal es el mto-

en que como mtodo no puede garantizar la

do y nunca los resultados o las realizaciones

produccin de rdenes justos (sin resultar

concretas.

amenazada por procesos de deslegitimacin)

Gobernar democrticamente no es slo

ni puede garantizar, al mismo tiempo, su com-

efectuar un buen uso de las reglas formales en

pleta legitimidad sin un mnimo de aceptacin

el circunstancial y concreto ejercicio del po-

ciudadana de las polticas gubernamentales.

der sino tambin es reconocer los principios

El problema de Amrica Latina es que

bsicos de una sociedad digna y justa. Por su

la democracia es un producto reciente de su

significado social la idea de igualdad nos per-

historia poltica, las experiencias de esta for-

mite distinguir entre lo justo o lo injusto.

ma de gobierno han sido entrecortadas e insu-

Como escribe Dupuy, lo que distingue a la

ficientes y, a pesar de los ltimos avances, re-

modernidad no es la desigualdad, sino la

sulta difcil disociar la legitimidad del proce-

igualdad: no porque esta igualdad estuviera

dimiento de la eficacia gubernamental. La

realizada de hecho, muy al contrario, sino por-

369

Democracia procedimental o democracia sustantiva?

Quiroga, Hugo

____________________________________________________________

que es el centro del imaginario social de las

bsicos deben ser socialmente reconocidos

sociedades modernas (Dupuy, 1998). Si a ni-

(por las leyes, por los ciudadanos) para que

vel simblico la democracia presupone una

merezcan una proteccin digna. Precisamen-

creencia comn en la igualdad (9), la invo-

te, el conflicto surge cuando esos derechos

cacin a la justicia emerge como una respues-

nos son satisfechos, por las razones que sean.

ta necesaria a los problemas reales que gene-

En las democracias latinoamericanas

ran las desigualdades. Son las situaciones de

permanecen, y a menudo perseveran, desigual-

desigualdad las que requieren una solucin de

dades tan enormes que sus implicancias cues-

la justicia. En la realidad los hombres son de-

tionan las condiciones elementales de constitu-

siguales: por el disfrute de los bienes, dere-

cin de un orden justo El punto sigue siendo la

chos y poder. No obstante, de ninguna manera

insatisfaccin de las demandas invariables de

parece provechoso distinguir, como algunos

igualdad. En un orden democrtico no se trata

lo hacen, entre igualdades formales e igual-

slo de votar (lo que no es poco), sino de re-

dades reales, puesto que -como seala

construir mediaciones institucionales capaces

Bobbio (1993)- nadie solicita (ni siquiera

de encarar los problemas de desigualdad y de

Rousseau) que los hombres sean iguales en

enfrentar el vicio de querer tener cada vez ms

todo. No se puede sino admitir que la igualdad

(la plonexia) (11). Si se conviene, aunque no

es slo parcial y relativa y que se trata siempre

con resignacin, en que las democracias reales

de una igualdad determinada, producto de una

no pueden acabar completamente con las desi-

creacin histrica. Las experiencias histricas

gualdades, se podra concluir, entonces, en que

lo han demostrado: la bsqueda de igualdades

la coexistencia con ellas es inevitable, lo cual

absolutas ha desembocado en la creacin del

obliga a plantear el interrogante acerca del um-

peor de los regmenes despticos, la dictadu-

bral de desigualdad social capaz de tolerar la

ra sobre las necesidades (10).

convivencia democrtica. As, una sociedad

Ahora bien, qu significado real se le

pretendidamente democrtica con institucio-

atribuye a la idea de un orden justo? Un orden

nes justas no podra aceptar desigualdades in-

justo no es necesariamente un orden concilia-

soportables. La duda estriba en saber dnde se

do, sin desigualdades y diferencias, ningn

ubica el lmite entre lo soportable y lo insopor-

gobierno democrtico podr resolver esas

table, en eso radica precisamente el problema

cuestiones de manera satisfactoria. Como de-

fundamental de la justicia. En este cuadro de

ca Kelsen (1993), ningn orden social puede

realismo, no puede llamar la atencin que un

compensar completamente la injusticia de la

rgimen de libertad e igualdad como el demo-

naturaleza. En todo caso, el sentido de las po-

crtico no implique necesariamente el mismo

lticas democrticas es el de expandir y reali-

bienestar para todos. De ah las ambigedades

zar la idea de justicia como principio que otor-

de la democracia.

ga derechos bsicos para todos, derechos que

La democracia, en fin, se funda en ins-

tienden a reducir las desigualdades sociales.

tituciones y en valores. En la imagen que nace

Para que el principio de justicia no sea una fr-

con la modernidad, la democracia descansa en

mula vaca es necesario una definicin previa

los valores universales de libertad e igualdad.

de lo que se entiende por derechos bsicos

En su esquema ideal, ella designa una socie-

(por ejemplo, alimentacin, vivienda, educa-

dad de hombres y mujeres libres e iguales con

cin, proteccin de la salud). Estos derechos

los mismos derechos. Es difcil imaginar, por

370

___________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. VI, No. 3, 2000

tanto, una sociedad democrtica en la cual no

conflicto. Hay algunos gneros de conflicto

convivan esos valores, la creencia comn en

que se deben considerar constructivos para la

la igualdad y la libertad. Pero tambin hay que

consolidacin de la democracia, a diferencia

resaltar que son las instituciones las que van a

de otros que son destructivos. Citando a Gau-

determinar en qu medida podremos disfrutar

chet, nuestro autor escribe que a travs del

de esos valores. Las virtudes de un rgimen

conflicto la agente aprende discutir a fondo las

poltico depende de sus capacidades para po-

cosas y de esa manera el conflicto acta como

der crear buenas instituciones. Es por eso que

un productor eminentemente eficiente de in-

los ciudadanos someten a evaluacin a las ins-

tegracin y cohesin (13).

tituciones de la democracia, debaten pblica-

La fuente de la legitimidad de la demo-

mente sobre la calidad y eficacia de las mis-

cracia es el consenso poltico, lo que no impli-

mas. Afortunadamente, se impone cada vez

ca negar como hemos visto el rol del conflicto;

con ms fuerza la idea de una evaluacin ciu-

el conflicto es inherente a la poltica. Necesa-

dadana de la democracia.

riamente, la democracia organiza la capacidad

Las

decepciones

colectivas

pueden

de convivir que manifiestan los hombres. Una

amenazar la legitimidad del sistema. Esta po-

democracia pluralista tiene que dar cabida al

dra ser casi una afirmacin banal sino se con-

disenso y a los diversos intereses en lucha, en

templa de cerca los avatares de la azarosa

la medida en que esa forma democrtica est

existencia de nuestras democracias. Haba-

emplazada en un campo de tensiones entre

mos afirmado que subsiste todava en nuestras

consenso y disenso. Ciertamente, en estas p-

sociedades la errnea tendencia que lleva a

ginas he dejado correr mi preocupacin por el

identificar automticamente democracia con

porvenir de la democracia en nuestros pases,

gobierno y democracia con bienestar econ-

sabiendo que es difcil (y en vano) estipular

mico. Aunque persistan los riesgos de deslegi-

las condiciones estrictas que se deben reunir

timacin los ciudadanos deben expresar sus

para la sobrevivencia institucional. Si la de-

disidencias y disconformidades para afianzar

mocracia ideal designa una comunidad de

la democracia. No necesariamente los conflic-

hombres y mujeres libres e iguales con los

tos la desestabilizan. Al mismo tiempo que los

mismos derechos, tal vez el arte de lo posible

ciudadanos pretenden con justa razn evaluar

consista en presentar lo imposible como algo

la calidad de la democracia, manifiestan leg-

realizable. El problema es, sin duda, las reali-

timamente en la organizacin del espacio p-

zaciones mnimas. A mediados de los ochen-

blico sus desacuerdos. Las pretensiones del

ta, Hirschman (1989) argumentaba que en lu-

imaginario social, las luchas por la creencia

gar de buscar condiciones necesarias y sufi-

comn en la igualdad, no conducen indefecti-

cientes para la consolidacin de la democracia

blemente a la desestabilizacin de la demo-

en Amrica Latina haba que prepararse para

cracia. La estabilidad, indica Navet (12), no es

buscar acontecimientos histricos inslitos,

en todo caso inmovilidad, tiene necesidad de

conjuntos excepcionales de hechos favora-

conflicto. En esta misma direccin, Hirsch-

bles, avances parciales, a los que podran se-

man (1996) sostiene -siguiendo la tesis de

guir otros. En este sentido, propona pensar en

Marcel Gauchet y Helmut Dubiel- que el con-

lo posible.

flicto social puede ser un sostn de la demo-

Inspirndome libremente en Coicaud

cracia. Pero no se trata de cualquier clase de

(2000), que estudia la dinmica de lo posible,

371

Democracia procedimental o democracia sustantiva?

Quiroga, Hugo

quiero

____________________________________________________________

finalizar

diciendo

que

hay

que

pltica (Democracia). Ediciones Trotta,

entender a la democracia como un campo de

posibilidad. Ello significa que las decisiones

Madrid, 1996.
4.

y acciones posibles dependen no slo de las

tino de la democracia.

esferas ms diversas de poder nacional e

internacional sino tambin de la imaginacin

Entendido, segn Espsito, como el riesgo mortal que desde afuera acecha el des-

5.

Visiones del futuro, Paids, Barcelona,

de lo posible y de la deliberacin que puede

1996, p. 128. Como se desprende igual-

acompaarla,

los

mente de textos anteriores, las investiga-

ciudadanos pueden concebir y esperar de una

ciones de Heilbroner estn orientadas

conforme

lo

que

democracia. Pero siempre dejando en claro,

desde hace aos al estudio de la naturale-

desde la perspectiva aqu planteada, que el

za del capitalismo.

territorio de lo posible y deseable se halla

6.

articulado con las polticas pblicas que

na y el sueo del orden justo, en H. Qui-

ponen en funcionamiento los gobiernos, que

roga,

deben apuntar a la bsqueda de un orden justo.

de

las

obligaciones

de

mide

tanto

por

la

propias

reglas

7.

Vermeren

Sigo las distinciones que efecta Juan J.

Linz en La Quiebra de las democracia,

de

gobernar como por la integracin de los

P.

Ediciones, Rosario, 1999.

los

procedimiento que otorgan el derecho de

Villavicencio,

jeto poltico y democracia, Homo Sapiens

cada lugar y tiempo histricos no puede

dirigentes. La legitimidad de la democracia se

S.

(Comps.) Filosofas de la ciudadana. Su-

La idea que las personas tienen de lo justo en

disociarse

En este punto reformulo ideas desarrolladas en mi trabajo Democracia, ciudada-

Madrid, 1987.
8.

Expresin de Umberto Cerroni contenida

en Reglas y valores en la democracia,

ciudadanos a la polis.

Alianza, Mxico, l991, p. 191.

9.

Las palabras que aparecen entre comillas

pertenecen a Pierre Rosanvallon, Lhis-

1.

Los inconvenientes de identificar democracia con prosperidad econmica estn

bien planteados en la intervencin de
Dahrendorf en el texto La democracia
Europea Ralf Dahrendorf, Franois Furet
Bronislaw Geremek, Edicin de Lucio
Caracciolo, Alianza, Madrid. 1993. p 59.

2.

Vase Victoria Camps, Paradojas del individualismo, Drakontos-Crtica, Barcelona, 1993, ps83-85. La autora reconoce
que la democracia es el sistema de gobierno ms justo, si bien no garantiza resultados justos .

3.

Al respecto, Roberto Espsito, Confines

de lo poltico, nueve pensamientos sobre

372

toire du mot dmocratie lpoque moderne, en La pense politique. Situations

de la dmocratie, Paris, Gallimard-Le
Seuil, mai, 1993.
10. La idea es de Ferenc Feher, vase, entre
otros

textos,

besoins,

en

La
A.

dictature

Heller

sur
F.

les

Feher,

Marcisme et dmocratie, Maspero, Paris,

1981.
11. Vase, Paul Ricoeur, Soi-mme comme
un autre, Seuil, Paris, 1990, (septime
tude).
12. Georges Navet, La ciudad en conflicto,
en H. Quiroga, S. Villavicencio y P. Vermeren (comps.) Filosofas de la ciudada-

___________________________________ Revista de Ciencias Sociales, Vol. VI, No. 3, 2000

na. Sujeto poltico y democracia, Ob.

Cit.
13. Marcel Gauchet, Tocqueville, I Amrique et nous, en Libre, 7, 1980, ps 116117, citado en Albert O. Hirschman, Los
conflictos sociales como pilares de las sociedades democrticas de libre mercado

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