Mdulo V - Poder Legislativo

Ao final do Mdulo V, o aluno dever ser capaz de:

Compreender a distribuio dos Legislativos Bicamerais entre as

Democracias do mundo;

conhecer quantos e quais so os Legislativos Bicamerais;

identificar as caractersticas dos pases que adotam o sistema

Bicameral em comparao com os pases Unicamerais;

levantar as razes que justificam a operao de duas Cmaras no

Poder Legislativo das Democracias Contemporneas;

conhecer a organizao interna do Poder Legislativo;

identificar as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no

Brasil.

Introduo
Neste Mdulo, vamos conhecer o Poder Legislativo e suas relaes com os
outros poderes.

Quais razes levam alguns pases, nos dias de hoje, a optar por um
legislativo bicameral?

Se o que se espera do Legislativo a representao da diversidade de

posies presente no conjunto dos cidados e, principalmente, a representao
clara da vontade da maioria, uma s Cmara no seria suficiente para essa
funo?

Por que optar pela alternativa mais complexa e menos econmica?

Ser verdade que, conforme o argumento de Sieys, quando a primeira

Cmara representa de modo fidedigno a vontade da maioria, a segunda
cmara s pode ser suprflua, quando com ela concorda, ou perniciosa,
quando a ela se ope?

Vamos tentar responder a essas questes a partir do exame de trs tipos

de dados:

1) As caractersticas comuns dos pases que adotam o unicameralismo de um

lado e o bicameralismo de outro;
2) as razes histricas e doutrinrias que justificam a existncia de uma
segunda Cmara;
3) as caractersticas que diferenciam, normalmente, primeiras e segundas
Cmaras no mundo.

Unidade 1 - O Bicameralismo no Mundo

hoje,

no

mundo,

aproximadamente

170

legislativos

nacionais.

Aproximadamente um tero adota o formato bicameral e dois teros, portanto,

so

unicamerais.

Historicamente,

poucas

foram

as

experincias

de

funcionamento de mais de duas Cmaras. Houve os casos da Quarta

Repblica francesa, que dispunha de uma terceira Cmara, com o formato e as
funes de um conselho econmico; da extinta Repblica da Yugoslvia, com
cinco Cmaras em funcionamento simultneo; e da frica do Sul, entre 1984 e
1992, tambm com trs cmaras. Por outro lado, o Legislativo da Noruega
normalmente considerado como de uma Cmara e meia, uma vez que a
primeira Cmara, eleita pelo voto popular, escolhe, entre seus membros, a
segunda Cmara. Mas esses so os casos atpicos. Os casos normais so os
de uma nica Cmara, 2/3 do total de legislativos, como vimos, e os de duas
Cmaras, que representam 1/3 dos cento e setenta legislativos nacionais que
existem pelo mundo.

A distribuio dos dois sistemas, de uma e de duas cmaras, entre os pases

no aleatria, ou seja, h determinadas caractersticas, territoriais,
demogrficas e polticas associadas a cada uma dessas opes. De modo
geral, o unicameralismo mais comum em pases de rea menor, menos
populosos, de populao mais homognea, organizados de maneira unitria,
nos quais a democracia encontra-se menos consolidada. A adoo de duas
Cmaras, por sua vez, est associada, comumente, a pases com territrios
mais extensos, mais populosos, de populao mais heterognea, organizados
de forma federativa, com tradies democrticas mais slidas e estabelecidas.
A tabela seguinte resume as caractersticas que distinguem o Unicameralismo
do Bicameralismo.

Unicameralismo

Bicameralismo

Pases de rea menor

Pases com territrio mais extensos

Menos Populosos

Mais populosos

Populao mais homognea

Populao mais heterogneas

Organizados de maneira unitria

Organizados de forma federativa

Democracia menos consolidada

Tradies democrticas mais slidas

e estabelecidas

Tradies democrticas mais slidas e estabelecidas

Para exemplificar: no que se refere ao tamanho da populao, duas das

maiores democracias unicameralistas so Portugal e Grcia, ambos com
aproximadamente

10

milhes

de

habitantes.

Sobre

influncia

da

heterogeneidade da populao, h o caso esclarecedor da Blgica: sua

populao, embora reduzida, encontra-se profundamente dividida em duas
comunidades lingusticas e culturais e uma segunda Cmara legislativa tornouse importante para a representao adequada dessa diferena.

Pg. 2
A relao entre bicameralismo e democracia slida transparece quando
constatamos que entre as 36 democracias de longa durao selecionadas por
Lijphart, a relao de quantidade se inverte: apenas um tero trabalha com
uma nica Cmara, e dois teros so bicamerais. Para ilustrar o peso da
varivel democrtica, temos, ainda, os exemplos contrastantes da China e da
ndia. Ambos os pases so extensos, populosos, com divises tnicolingusticas importantes. Na China vigora um sistema poltico fundamentado
num nico partido, que evita eleies competitivas. Na ndia, o sistema
pluripartidrio, eleies competitivas so realizadas periodicamente e h
alternncia dos partidos no poder. No que diz respeito aos legislativos, a China
o maior pas unicameral do mundo, enquanto a ndia opera com um sistema
de duas Cmaras.

Tudo indica, portanto, que as caractersticas assinaladas podem ser

hierarquizadas, de acordo com seu poder explicativo. Duas delas parecem ser
fundamentais:

a) A heterogeneidade, qualquer que seja seu fundamento, da populao, razo

fundamental de se procurar outro espao de representao, e

b) A democracia poltica, razo dessa necessidade encontrar ou no abrigo no

desenho institucional.

rea territorial e tamanho da populao esto associados heterogeneidade,

uma vez que populaes maiores e dispersas tendem mais facilmente
diferenciao; a ordem federativa, por sua vez, um arranjo institucional
comum tambm em populaes diferenciadas. Em suma, populaes
diferenciadas necessitam de um sistema de representao complexa porque a

vontade simples da maioria no atende, muitas vezes, s necessidades e

interesses das minorias. Nessa perspectiva, o bicameralismo a alternativa
institucional, no caso extremo, a uma situao de secesso e guerra civil.
Democracias consolidadas, por sua vez, tendem a mostrar sensibilidade maior
a essa necessidade e a optar, por conseguinte, por desenhos bicamerais.

Unidade 2 - Razes do Bicameralismo

O exame de alguns dados relativos distribuio dos dois sistemas entre os
diferentes pases levou formulao de uma hiptese rudimentar sobre as
razes modernas da adoo do sistema bicameral. Vamos agora examinar as
justificativas comumente utilizadas para fundamentar essa escolha, ou seja, as
razes histricas e doutrinrias que surgem nesse debate.

Em primeiro lugar, preciso examinar uma importante razo histrica

associada existncia de uma segunda Cmara, uma razo que podemos
chamar estamental. Segundas Cmaras sugiram normalmente como espao
de representao de estamentos privilegiados da populao, considerados de
especial relevncia para o pas, como a nobreza e o clero, merecedores, por
essa razo, de um espao de representao prprio. Hoje, o nico caso que
remanesce o da Cmara dos Lordes, no Reino Unido. Ao longo do sculo
XX, diversas segundas cmaras com essas caractersticas foram extintas,
como ocorreu, por exemplo, em Portugal, Sucia, Hungria e Japo.

Evidentemente, a razo de se manter uma cmara de tipo estamental deve ser

procurada na lgica das sociedades aristocrticas tradicionais e resulta pouco
compatvel com a vigncia quase universal do ordenamento democrtico no
mundo atual. Mas mesmo na modernidade democrtica, existem outras razes
que levam diversos pases a optar por um modelo com duas cmaras e no
com uma nica cmara.
Para saber mais sobre o bicameralismo, leia o artigo Razes do
Bicameralismo, de Caetano Ernesto Pereira de Araujo, Doutor em Sociologia
Poltica pela Universidade de Braslia e Consultor Legislativo
Federal, clicando aqui!

do

Senado

Pg. 2
Examinemos as diversas razes apresentadas para a justificao do
bicameralismo:

a) Em primeiro lugar, uma segunda Cmara importante para todos os

arranjos institucionais que contemplam o princpio da diviso de poderes.
clssica a teorizao da democracia como um sistema de diviso e controle
recproco de poderes. O desenho institucional norte-americano, de enorme
influncia sobre as repblicas posteriores, tem como um de seus fundamentos
o sistema de pesos e contrapesos, expresso prtica e institucional desse
princpio. Nessa linha, a segunda Cmara um instrumento normalmente
utilizado nos arranjos institucionais para os quais importante que o poder seja
dividido em vrias partes e que exista um controle recproco por parte de todas
elas. E diversos pases optaram por uma segunda Cmara na procura de um
arranjo institucional desse tipo.

Entretanto, essa no a nica razo

compatvel com a democracia moderna para se optar por uma segunda

cmara.

b) Pesa tambm a questo da representao eficiente dos grupos minoritrios

no interior de cada sociedade, o que implica considerar a vigncia de
mecanismos de proteo ou salvaguarda desses grupos das decises
majoritrias. De certa forma, isso significa que, se desejamos uma segunda
cmara que cumpra essa funo a contento, devemos constru-la de maneira
diferente da que construmos a primeira Cmara.

A primeira cmara, em todo o mundo, costuma ser vinculada de maneira mais

estreita vontade popular, ou seja, responde com maior frequncia ao voto do
eleitor.

A segunda cmara, por sua vez, , normalmente, mais isolada ou

distante dessa vontade, mediante vrios mecanismos que observaremos em

seguida. Em outras palavras, a segunda Cmara em geral preservada da

vontade popular, fato com consequncias muito evidentes, para o bem ou para
o mal. Enfim, a segunda cmara constituda de uma forma segundo a qual a
vontade de quem vota no incide com tanta fora sobre ela como incide sobre
a primeira cmara. Esses mecanismos de isolamento permitem segunda
cmara ser um espao para a proteo e a representao de grupos
minoritrios.

c) Quanto ao seu papel no desenho de uma federao, uma segunda cmara

tem sido utilizada desde a experincia norte-americana como instrumento para
construir um Estado federado, ou seja, como instrumento para dar aos Estados
integrantes da federao, principalmente aos Estados menos populosos, a
garantia de que seus interesses no sero violentados pela vontade da
maioria. Quer dizer, um sistema que d proteo aos Estados que tm
menos eleitores frente vontade da maioria, normalmente refletida numa
Cmara de deputados.

No desenho norte-americano, a experincia que inaugura esse modelo, cada

Estado, no importa seu tamanho, tem direito ao mesmo nmero de cadeiras
no Senado. Essa regra de representao igual teve ampla aceitao na
Amrica Latina e em outras partes do mundo. Vale no Brasil, onde cada Estado
elege trs senadores, e, para citar outros exemplos, na Argentina, Austrlia,
frica do Sul, Mxico e Sua.

No entanto, esse no o nico papel que o Senado pode desempenhar no

desenho de uma federao. H federaes nas quais, mais importante do que
dar aos Estados menores poderes de veto, efeito direto do voto paritrio,
conceder a esses Estados um segundo espao de representao onde possam
manifestar sua voz. Nessa perspectiva, h pases que mantm uma segunda
cmara onde as vrias regies ou Estados esto representados, mas essa
representao no isonmica, uma representao diferenciada que segue
mais ou menos a proporcionalidade com a populao de cada uma dessas

regies. Poderamos aqui citar a ndia, mas no o nico caso. Na Europa, h

vrios pases Espanha, ustria, Blgica e Alemanha, por exemplo em que
isso acontece.

d) Quanto funo revisora sobre a produo legislativa, argumenta-se que a

legislao tende a tornar-se, com o tempo, cada vez mais complexa, cada vez
mais tcnica. Faz-se necessrio, portanto, que o processo legislativo abra
espao para um segundo olhar sobre a produo das leis. Nessa perspectiva, a
Cmara dos Deputados, a primeira cmara, seria o espao da primeira
abordagem do legislador no processo de produo das leis; e uma segunda
cmara, seja qual for o seu nome, constituiria o espao de um segundo olhar
revisor, que a complexidade crescente das sociedades modernas torna cada
vez mais necessrio.

Indicamos a seguinte leitura: LEMOS, Leany Barreiro de Souza. Controle

legislativo em democracias presidencialistas: Brasil e EUA em perspectiva
comparada. Braslia: Universidade de Braslia, Instituto de Cincias Sociais,
2005.

A autora analisa de forma comparativa o controle horizontal exercido no Brasil

(1988-2004) e nos Estados Unidos da Amrica (1973-2000).

Unidade 3 - Caractersticas frequentes que diferenciam as

Segundas Cmaras

Vamos examinar agora as caractersticas que diferenciam, normalmente, a

segunda da primeira cmara no mundo, a comear por uma caracterstica
diferenciadora praticamente universal: o tamanho.

Normalmente, as segundas cmaras so menores em tamanho do que as

primeiras. Isso pode parecer um detalhe sem importncia, mas o tamanho
condiciona uma dinmica diferenciada da segunda cmara em relao da
primeira cmara. Existe uma exceo hoje em dia, que a Cmara dos Lordes,
no Reino Unido, onde tm assento perto de 1,2 mil membros, enquanto que na
Cmara dos Comuns tm assento 672 membros. Mas esse um caso
excepcional, e mesmo esse caso no pode ser considerado exatamente uma
exceo, porque evidentemente boa parte dos Lordes que tm assento nessa
Casa no comparece e no participa, portanto, dos seus trabalhos. De todo
modo, esse o nico caso de uma cmara segunda no mundo que tem um
nmero maior de membros do que a primeira cmara. Nos demais casos, varia
bastante a diferena do nmero de integrantes de cada uma das cmaras. A
diferena pode ser pequena, como na Espanha, com 257 e 350 representantes
em cada uma, ou significativa, como na Alemanha, que elegeu, em 1994, 672
deputados e apenas 69 senadores.

As duas Cmaras variam muito tambm em relao aos seus poderes

constitucionais. H, nesse aspecto, uma variedade muito grande e no
entraremos em pormenores nesse ponto; vamos discutir apenas algumas
tendncias gerais. Normalmente, a primeira Cmara tem influncia maior sobre
qualquer tipo de matria que diga respeito a impostos ou gastos pblicos, e a
segunda tem influncia maior em matria constitucional, especialmente

naqueles

Estados federados

nos

quais a

segunda

cmara

uma

representao desses Estados.

mais comum que a primeira cmara exera certa preponderncia de

poderes, ou seja, que, em caso de impasse, suas decises possam prevalecer
sobre as decises que so tomadas na segunda cmara. Mas existem vrios
casos em que se verifica a equipotncia formal entre as duas casas. No Brasil,
formalmente, as duas casas so equipotentes.

Finalmente, comum uma distino grande entre segundas e primeiras

cmaras no que diz respeito ao processo de seleo dos seus membros.
Normalmente, as duas casas so constitudas de forma bem diferenciada.
Enquanto a primeira cmara constituda normalmente pelo voto direto e
frequente do povo, as segundas cmaras podem adotar vrios mecanismos de
seleo de seus integrantes, introduzindo diversos elementos que afastam os
seus membros da influncia do voto direto.

Pg. 2
Processos de seleo bicameral no mundo

1) Pertencimento de direito: H um processo de seleo, relativamente pouco

utilizado, que podemos chamar de pertencimento de direito. Existem algumas
segundas Cmaras s quais seus membros, ou parte deles, pertencem de

direito. No so indicados nem eleitos, de forma direta ou indireta. o caso,

evidentemente, dos lordes hereditrios ingleses, escoceses e galeses, no
Reino Unido, mas no o nico. Os ex-presidentes italianos e o prncipe
herdeiro da Blgica, por exemplo, so membros natos dos senados de seus
pases.

2) Indicao: Uma segunda forma de selecionar membros para a segunda

casa, em contraste com a eleio direta, que prevalecente na Cmara, a
indicao. Em vrios Senados, os integrantes so indicados, seja pelo
primeiro-ministro, como no caso do Canad, seja pelo rei, quando se trata de
monarquia, como ocorre nos casos da Tailndia e da Jordnia, entre outros.
Perto de um tero da Cmara dos Lordes composta de pares em vida, que,
indicados pela Coroa, no transmitem seu ttulo a seus descendentes. A
indicao responde tambm pela composio de parte dos senados do Chile e
da Malsia.

3) Eleio indireta: H ainda o caso da eleio. Nesse caso, enquanto a

Cmara eleita quase sempre de maneira direta, a eleio indireta bastante
usada para a composio da segunda Cmara. Quase sempre, quando h
eleio indireta, as assembleias

estaduais, os legislativos estaduais ou

regionais so os encarregados de indicar os membros da cmara alta ou da

segunda cmara. Assim acontece, parcial ou completamente, na Espanha, na
Frana, na Sua e na frica do Sul, para mencionar alguns exemplos. Em
outros casos, como na Alemanha, o executivo estadual elege esses membros.
A eleio indireta dos senadores pelos legislativos estaduais prevaleceu nos
Estados Unidos por todo o sculo XIX. Foi apenas no incio do sculo XX que
os senadores norte-americanos passaram a ser eleitos pelo voto direto.

4) Eleio direta: Quando ocorre, uma srie de mecanismos entra em ao

para separ-la da eleio dos deputados e para distanciar, na medida do
possvel, o senador da vontade popular imediata sempre naquela perspectiva

de que, para haver proteo de minorias, h que se isolar a segunda cmara

da vontade imediata da maioria daquele momento.

Como isso ocorre? Por vrios mecanismos. Primeiro, h o etrio. muito

comum que haja uma exigncia etria superior quela que imposta aos
candidatos da primeira cmara, ou seja, podem ser candidatos ao Senado ou a
uma segunda cmara quaisquer eleitores com idade superior exigida dos
candidatos primeira cmara.

O Brasil um dos pases em que vigora esse critrio. Entre ns, candidatos ao
Senado Federal devem ser maiores de 35 anos e candidatos Cmara dos
Deputados, maiores de 21 anos. Na Blgica, a barreira etria tambm so os
35 anos; j a Itlia exige de seus candidatos a senador a idade mnima de 40
anos. Alguns outros pases ainda usam, alm da idade, critrios de propriedade
ou renda, h muito abandonados nas eleies para a primeira cmara. Ou seja,
somente podem ser candidatos ao Senado os cidados que comprovem um
mnimo de renda ou propriedade.

utilizado, ainda, o expediente de conceder mandatos mais longos aos

integrantes da segunda cmara. O tempo de mandato dos integrantes da
segunda cmara no mundo varia de quatro a nove anos. O tempo de mandato
dos integrantes da primeira cmara varia normalmente entre dois e cinco anos.
O fato de os membros da segunda cmara disporem de um mandato mais
longo torna-os menos sensveis vontade popular; ou seja, a possibilidade de
decises que contrariem

opinio pblica do momento maior do que na

primeira cmara. No Brasil, como sabemos, deputados so eleitos para um

mandato de 4 anos, enquanto os senadores exercem o seu mandato por um
perodo de 8 anos.

Finalmente, h o mecanismo da eleio parcelada, tambm usado no Brasil.

Eleio parcelada significa apenas que a segunda cmara no renovada em
sua integralidade ao final do mandato, como acontece normalmente com a
primeira cmara. A sua renovao d-se por partes. No Brasil, dois teros so
renovados numa eleio e um tero renovado na outra eleio. A renovao
escalonada tambm tem o efeito de separar a segunda cmara da vontade
popular imediata, porque esto convivendo sempre, na segunda cmara, os
representantes da vontade da maioria da eleio presente com os
representantes da vontade da maioria da eleio passada. Tambm por meio
dessa regra a segunda cmara tende a se tornar mais autnoma em relao
vontade da maioria.

Portanto, todos esses mecanismos acima relacionados afastam a segunda

cmara da vontade popular. Tradicionalmente, acreditava-se que isso tivesse
consequncias sempre conservadoras, ou seja, a segunda cmara seria uma
espcie de freio a conter a primeira cmara, que seria sempre perigosa e
inapelavelmente democrtica. Para evitar a prevalncia imediata e recorrente
da vontade dos menos favorecidos, a maioria, era necessria uma instncia
decisria afastada dessa vontade, capaz de preservar o equilbrio nas
decises.

H toda uma literatura liberal, portanto, que apresenta a segunda Cmara

dessa maneira, como uma espcie de garantia e at antdoto contra o voto
popular. Entretanto, o vis conservador no decorre necessariamente da
autonomia com relao vontade majoritria, pois vrias segundas cmaras,
justamente em razo da menor exposio vontade popular, conseguiram, em
alguns pases, iniciar a discusso de questes consideradas delicadas, debate
para o qual os representantes diretos do povo sentiam-se mais constrangidos.

Nesse aspecto, o caso do Reino Unido interessante. L, foi a Cmara dos

Lordes que deu incio s discusses sobre os direitos gays, por exemplo, ou

sobre aborto, questes sensveis para o eleitorado, que os representantes

diretos do povo manifestavam certo prurido em abordar.

Processos de seleo bicameral no mundo

Pertencimento de direito;

indicao;

eleio indireta;

eleio direta.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, perto de um tero dos Legislativos do mundo so
Bicamerais e este est associado, principalmente, heterogeneidade da
populao e consolidao da democracia.

As razes normalmente levantadas em favor do Bicameralismo numa ordem

poltica democrtica so a diviso de poderes, a proteo das minorias, a
federao e a funo revisora.

As Segundas Cmaras tendem a ser menores e menos poderosas que as

primeiras. comum o uso de mecanismos de seleo dos senadores, como o
pertencimento de direito, a indicao e a eleio indireta. Quando a eleio
para senadores direta, o afastamento da vontade da maioria conseguido
com critrios de idade ou renda, mandatos mais longos e eleies
escalonadas.

Diante do exposto at agora, indaga-se: como a Constituio de 1988

idealizou a representao poltica no Brasil?

Para um embasamento dessa questo, sugerimos a leitura do texto O PODER

LEGISLATIVO NA CONSTITUIO DE 1988, de Jarbas de Andrade
Vasconcelos. Acesse o contedo clicando no ttulo.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil , promulgada em 5 de

outubro de 1988, a lei fundamental e suprema do Brasil.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo V do curso de Poltica

Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma

releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.