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Mdulo VII - O Bicameralismo no Brasil

Ao final do Mdulo VII, o aluno dever ser capaz de:

Identificar a importncia da estrutura e da organizao interna do


Congresso no resultado das decises;

conhecer as caractersticas do bicameralismo brasileiro, da estrutura


das comisses da Cmara e do Senado;

entender como funciona o princpio da proporcionalidade partidria.

Introduo

Neste Mdulo, vamos estudar os efeitos que as competncias privativas e


comuns, constitucionalmente atribudas Cmara dos Deputados e ao
Senado, surtem no processo governamental do pas. Alm do Senado e da
Cmara, h o Congresso Nacional (quando as duas Casas deliberam
conjuntamente).

Enquanto o Senado representa a federao e os senadores so eleitos pelo


voto majoritrio, a Cmara representa o povo e os deputados so eleitos pelo

sistema proporcional. A proporcionalidade fomenta a diversidade e protege os


direitos das minorias.

No bicameralismo brasileiro, tanto deputados quanto senadores tm poderes e


prerrogativas muito semelhantes.

O trabalho das Comisses de fundamental importncia para a eficincia do


Legislativo, ao aprofundar os temas de relevncia para a populao.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema


bicameral no Brasil, sugerimos a leitura do texto O BICAMERALISMO NA
CONSTITUIO DE 1988, de Caetano Ernesto Pereira de Araujo. Acesse o
contedo clicando no ttulo.

Unidade 1 - Por que a estrutura e a organizao do Congresso


importam?

O Congresso Nacional brasileiro tem sido estudado profundamente nos ltimos


20 anos. O desenvolvimento desse campo de pesquisa segue uma tradio j
bastante desenvolvida em outros pases. Segundo esta tradio de estudos, as
regras, a estrutura institucional e a distribuio de poderes - algo estritamente
formal - afeta, e muito, o resultado das decises polticas. Em outras palavras,
o Congresso responsvel por inmeras decises que afetam todos os
cidados e cidads do Pas. E o ambiente institucional em que as decises
so tomadas repercutem no resultado final. Por isso importante entender
como se d a organizao e a estrutura do Poder Legislativo e como a
diviso de trabalho entre os polticos eleitos nas duas Casas, Senado e
Cmara dos Deputados; ou seja, os poderes que os parlamentares, os partidos
e as estruturas institucionais detm. Essas regras no so aleatrias: elas so
construdas historicamente com vistas a garantir determinados resultados.

Por exemplo, um parlamentar pretende emendar uma proposta, isoladamente.


Em alguns pases (o Brasil um deles) o parlamentar pode faz-lo. Em outros,
somente se pode fazer via partido ou com um mnimo de assinaturas. O que
isso significa? Que algo que parece simples e formal - apresentar uma
proposta - na verdade representa quanto de poder o parlamentar tem nessa
questo. Se ele pode simplesmente apresentar a proposta isoladamente,
mais provvel que o faa. Mas se tiver que negociar com outros parlamentares
e com lideranas, pode ser que no o apresente, dado o custo elevado de fazlo e urgncia de outras demandas. Ou seja, a formatao institucional
condiciona as oportunidades e os custos inerentes ao exerccio do mandato
parlamentar.

So muitas as regras e aspectos da organizao do Congresso. Algumas so


detalhes que fazem a diferena, outras so regras gerais de organizao.
Nesta unidade, chamaremos ateno para trs aspectos fundamentais da
organizao e estrutura legislativa: o bicameralismo, a organizao do eixo de
comisses e o princpio da proporcionalidade partidria na distribuio de
poder.

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O Bicameralismo brasileiro

Uma caracterstica central do legislativo brasileiro seu bicameralismo.

cmara baixa (no nosso caso, a Cmara dos Deputados) representa o povo, e
a cmara alta (no nosso caso, o Senado Federal), representa os estados da
federao. Na literatura, uma segunda casa surge para representar interesses
que de outra forma no teriam voz. Mas no necessariamente surgir para
representar uma federao, como no Brasil. Em muitos casos, a segunda
cmara instituda para que sejam representadas clivagens tnicas, religiosas
ou de classe social. Em geral, as regras de composio do Senado (idade,
exigncia de renda mnima etc) o tornam um pouco mais conservador do que a
Cmara e seu papel, em geral (mas nem sempre), o de revisor.

No bicameralismo brasileiro, as propostas legislativas apresentadas por um


parlamentar de uma casa, depois de aprovada nesta casa, seguem para a
seguinte e debatida, emendada, votada. Se no for alterada, vai para sano
presidencial. Se for alterada, retorna para a casa original, que pode ser tanto a
Cmara quanto o Senado, e em seguida vai para sano presidencial ou
promulgada (no caso das emendas constitucionais). Esse sistema se chama
navette: uma proposta de lei navega de uma casa a outra, mas no
indefinidamente. Uma particularidade do nosso sistema que tanto a Cmara
dos Deputados quanto o Senado podem servir de casa revisora, dependendo
de onde se iniciou a proposta (ou seja, uma proposta de autoria de uma
senadora ser revisada pela Cmara, uma proposta de autoria de deputada
ser revisada pelo Senado).

Um exemplo diferente de resoluo de divergncias entre casas o norteamericano. Ali, as propostas tramitam em cada casa, separadamente, e nunca
vo para a outra. Ao final, cria-se uma comisso mista que vai negociar as
diferenas (conference committee). A proposta final dessa comisso segue
para voto em cada uma das Casas, separadamente.

Aprofundando mais esse tema, h que se ressaltar que o bicameralismo


brasileiro conhecido pela forma como distribui de uma maneira muito
parecida os direitos dos parlamentares. Em alguns senados pelo mundo, os
parlamentares tm um papel honorfico, mas no tm muito poder para legislar
ou controlar o poder executivo. No assim no Brasil, que tem um dos
senados mais poderosos do mundo, em termos de prerrogativas. Dizemos que,
quanto aos poderes, o bicameralismo brasileiro simtrico: tanto deputados
quanto senadores tm poderes muito parecidos. Ambos podem apresentar
proposies, podem emendar projetos, votam todas as matrias.

verdade que algumas regras favorecem a Cmara. Por exemplo, os projetos


de autoria do executivo sempre se iniciam pela Cmara dos Deputados, o que
lhe garante a palavra final em muitas matrias (lembre-se: no sistema navette,
a proposta que se iniciou na Cmara e no alterada no Senado segue para
sano presidencial. Caso seja alterada, ela retorna para a primeira casa).

Mas algumas regras tambm favorecem o Senado. O Senado brasileiro


responsvel exclusivo pela aprovao de autoridades do Poder Executivo
diretores do Banco Central, de agncias reguladoras e tambm do Judicirio,
inclusive ministros do Supremo Tribunal Federal. Ele tambm responsvel
por autorizar emprstimos de municpios, estados e unio. No que diz respeito
a sua formao (regras eleitorais que determinam como sero eleitos os
parlamentares), o bicameralismo brasileiro incongruente: ele formado a
partir de regras eleitorais distintas. De um lado, os 513 deputados so eleitos
em um sistema proporcional de lista aberta (lista aberta um sistema de
votao de representao proporcional onde os eleitores votam em partidos e
na ordem dos candidatos na lista desse partido), e tm mandato de quatro
anos, cada estado podendo ter de 8 a 70 representantes, a depender da sua
populao; e os 81 senadores so eleitos pelo sistema majoritrio (ganha a
vaga quem tiver maior nmero de votos), com mandato de oito anos, eleitos a
cada quatro anos, 1/3 e 2/3, respectivamente, e cada estado tem o nmero fixo
de 3 representantes. Essa regra de eleio parcial foi introduzida para que no
houvesse uma renovao brusca da instituio, mas ao contrrio, que fosse
garantida a continuidade dos trabalhos.

Muitas crticas so feitas por polticos e acadmicos ao Senado brasileiro. A


maior delas que a representao igual de cada estado (3 senadores)
reforaria a desproporcionalidade que existe na Cmara dos Deputados ou
seja, colocaria abaixo a ideia de igualdade do voto, j que parlamentares de
estados pouco populosos se elegem com um nmero de votos bem inferior a
parlamentares de estados mais populosos. Haveria uma desproporcionalidade
entre o peso dos parlamentares e de seus estados e regies. O Senado, ao

garantir 3 representantes para cada estado, reforaria essa desproporo em


favor de estados menos populosos que so tambm os menos
desenvolvidos.

De outro lado, os defensores do sistema afirmam que os estados mais


populosos (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro), que em tese estariam
sub-representados, conseguem, por fora de suas economias e de uma
sociedade civil organizada mais atuante, equilibrar a desproporo da
representao poltica no Congresso.

Outra grande crtica ao bicameralismo em si, que retardaria o processo


legislativo, tornando-o mais moroso e conservador. Em defesa do Senado,
alguns autores pontuam que o processo mais lento faz com que as decises
sejam mais bem pensadas e que ouvir , tanto a Cmara dos Deputados quanto
o Senado Federal, aumenta as informaes trazidas por cada um deles, sendo
a melhor forma de se lidar com as divergncias e conflitos de interesses que
existem na sociedade.

Alm do Senado e da Cmara, na prtica h uma terceira Casa, o Congresso


Nacional, quando as duas Casas deliberam conjuntamente. Nas reunies do
Congresso votam-se o oramento e os vetos presidenciais, por exemplo. As
contagens de votaes ocorrem separadamente, Cmara e Senado, e
preciso obter-se a maioria em cada uma delas.

Cada Casa Cmara, Senado e Congresso tm poderes e regimentos


prprios.

As medidas provisrias tambm tm de ser analisadas pelo Congresso, mas


tm um rito prprio que no exige a reunio conjunta. Forma-se uma comisso
mista no incio dos trabalhos e seu parecer votado primeiramente na Cmara,
e depois no Senado.

Vimos que o sistema bicameral afeta o processo

legislativo: torna o sistema mais moroso, mas, como defendem alguns, tambm
permite que haja mais debates sobre as escolhas, alm de maior autonomia
das decises contra presses imediatas da opinio pblica, por exemplo. Ao
contrrio de outros parlamentos, o Senado brasileiro tem muitos poderes
legislativos e de controle (como as nomeaes de autoridades e autorizaes
de emprstimo), o que afeta a maneira como as decises so tomadas.

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Como funcionam as comisses na Cmara dos Deputados e no Senado
Federal?

Como a sua organizao afeta as decises polticas?

Tanto a Cmara quanto o Senado estruturam seu trabalho por meio do eixo de
comisses. uma forma de diviso do trabalho: os parlamentares se dividem
em grupos menores, especializados tematicamente, e cada grupo ir
recomendar qual o melhor formato para aquele projeto: a forma original, um
formato com alteraes pontuais, ou se deve ser um projeto totalmente
reformulado. Esse "parecer" ser depois avaliado no plenrio pela totalidade
dos parlamentares. Assim, as matrias apresentadas so avaliadas por uma ou
mais comisses para que se possa identificar se seu teor est de acordo com a
Constituio e normas existentes no Pas, bem como para que se possa
analisar seu mrito. A ideia que nos pequenos grupos , formados por
especialistas, a discusso possa ser mais profunda e proveitosa. Depois de
votados e aprovados no plenrio, as matrias seguiro para a outra Casa.

Voc sabia?

Tambm existe a figura processual da tramitao terminativa ou conclusiva


nas comisses nesse caso, o projeto no necessita ser votado no plenrio.
Entretanto, os regimentos regulamentam bem essas votaes, e sempre
possvel levar a matria ao plenrio, com um nmero mnimo de assinaturas.

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Como so os eixos nas duas Casas?

Na Cmara dos Deputados, existem hoje vinte comisses temticas. No


Senado, so doze. Na Europa, o nmero de comisses vai de dez a vinte.
Essas so somente as comisses permanentes. Tambm podem ser criadas
comisses especiais e temporrias, para debater temas especficos. Existem
igualmente as comisses parlamentares de inqurito, criadas com o intuito de
averiguar denncias especficas e que tm tempo e objeto delimitados na sua
criao.

Na Cmara dos Deputados, qualquer proposta passa pela Comisso de


Constituio, Justia e Cidadania, para depois seguir seu caminho por outras
Comisses. Se mais de quatro forem designadas, cria-se uma comisso
especial para se analisar a matria. Disso decorrem duas consequncias
polticas:

a) a CCJC adquire enorme peso em "barrar" propostas, e por isso


considerada a mais importante da Casa;

b) a criao de uma comisso especial permite aos lderes partidrios e base


do governo criar uma comisso com membros de sua preferncia, que no
necessariamente espelham a mdia do plenrio.

No Senado, nenhuma das duas regras se aplica. Primeiro, porque todas as


comisses de mrito tambm podem dar um parecer de constitucionalidade e
legalidade, dispensando o filtro da CCJC; e as matrias podem seguir para
quantas comisses sejam necessrias, sem que seja criada comisso especial.

Na Cmara, cada deputado faz parte de somente uma Comisso. No Senado,


cada senador pode fazer parte de trs comisses como titular, e outras trs
como suplente. Segundo a literatura, um maior nmero de comisses pode
indicar uma maior institucionalizao do Parlamento especialmente sua
capacidade de processar temas e demandas. Entretanto, o excessivo
fracionamento pode ser visto como um empecilho boa atuao parlamentar,
j que o tempo escasso e, ao ter de se dividir entre vrias tarefas e temas, o
parlamentar ter mais dificuldade em especializar-se.

O que mais importante? As Comisses ou o Plenrio?

Existe uma discusso entre especialistas sobre qual instituio mais


importante: a Comisso, que se debrua e debate a mido os projetos, ou o
Plenrio, que tem a palavra final?

Nos Estados Unidos, o papel decisrio preponderante claramente das


Comisses. Muitos estudos indicam que, no legislativo brasileiro, existem
muitos instrumentos que esvaziam o trabalho das Comisses e centralizam as
atividades no Plenrio, especialmente a apresentao de medidas provisrias
e os pedidos de urgncia solicitados pelo/a presidente ou pelos lderes. Com
isso, o centro deixa de ser as Comisses e passa a ser o Plenrio. De outro
lado, alguns estudos demonstram que as Comisses tm um forte papel
informacional, ou seja, so importantes para se levar subsdios qualificados aos
debates e argumentos favorveis e contrrios a cada matria, de forma a que
os membros do Congresso possam tomar decises mais fundamentadas.

As Comisses tambm tm um outro papel fundamental: o de serem


"gatekeepers", ou seja, filtros para o grande nmero de propostas que circulam
no Congresso. Assim, exercem importante papel em identificar matrias
prioritrias. H ainda algumas comisses mistas: a do Oramento, a de
Mudanas Climticas e as Comisses que analisam as medidas provisrias.
Nelas, cada Casa tem sua representao proporcional.

Podemos concluir que h uma diviso de trabalho no Congresso, via


comisses temticas, com o intuito de se aperfeioar o processo decisrio melhores decises, baseadas em mais informaes, debatidas com mais
detalhes. De fato, todos os parlamentos modernos assim se estruturam, e isso
em geral leva especializao dos parlamentares em reas - infraestrutura,
sade, educao, meio ambiente etc. Entretanto, a existncia de outras regras
pode afetar essa estrutura, fazendo com que muitas decises sejam levadas
no para as Comisses, mas diretamente ao Plenrio. Embora tal arranjo retire
delas alguns poderes, ainda assim elas exercem o papel fundamental de filtrar
o que ser debatido: a pauta poltica prioritria daquele setor/segmento.

Para se aprofundar na questo das medidas provisrias no Brasil, sugerimos a


leitura do texto MEDIDAS PROVISRIAS: GNESE, CAUSAS E EFEITOS,
de Lus Fernando Pires Machado. Acesse o contedo clicando no ttulo.

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O princpio da proporcionalidade partidria: como afeta a organizao
dos trabalhos na Cmara dos Deputados e no Senado Federal.

Os trabalhos do Senado e da Cmara baseiam-se no princpio da


proporcionalidade partidria. Para ocupar um cargo na Mesa, presidir uma
Comisso, e mesmo para dela fazer parte, importante o peso do partido
poltico do parlamentar. Isso quer dizer que os maiores partidos ocupam mais
espaos de poder (presidncia da Casa e de Comisses), e os menores vo-se
organizando conforme seu tamanho. Para obter maior influncia no processo
decisrio, muitos partidos se juntam em blocos. Assim, conseguem disputar
com os maiores partidos melhores posies dentro de cada Casa. De fato,
embora no haja hierarquia formal, as Comisses no tm todas o mesmo
peso. Na Cmara, a de Constituio, Justia e Cidadania bastante poderosa,
assim como no Senado, onde a Comisso de Assuntos Econmicos tambm
muito importante porque tem impacto direto no pacto federativo - por exemplo,
questes tributrias.

Esse sistema de proporcionalidade partidria bastante distinto do sistema


norte-americano, onde a regra the winner takes it all- o ganhador leva tudo.
Ou seja, se um partido consegue formar maioria em uma determinada Casa,
esse partido ocupa a presidncia da Casa e todas as presidncias de
comisses. Portanto, o sistema norte-americano um que favorece a
governabilidade e o funcionamento da instituio, mas no a diversidade e os
direitos de minorias.

No Brasil, ao contrrio, partidos que no so os maiores podem presidir


Comisses. Assim, no nosso pas, permite-se maior diversidade - o que
tambm implica em um maior grau de conflito, j que uma deciso de uma
comisso A pode ser contraditada por uma da comisso B, controlada por
partido distinto, at mesmo de oposio.

A presidncia de uma comisso importante pelo poder de agenda que ela


possui o presidente distribui matrias para serem relatadas (nas relatorias
tambm se aplica, em tese, o princpio da proporcionalidade partidria);
convoca as reunies; estabelece o que entrar em pauta e, portanto, o que
ser votado, dentre outras funes. Nas ltimas dcadas, as relatorias de
matrias importantes foram quase sempre distribudas para parlamentares do
mesmo partido ou da mesma base do presidente de Comisso.

Assim, o fator "proporcionalidade partidria" fundamental para se exercer


cargos com mais poderes dentro da estrutura interna. E isso significa poder ter
mais influncia sobre o destino dos projetos - tanto a velocidade com que
navega, quanto o seu contedo. Se o parlamentar de um grande partido,
tende a ter mais espao interno; se de um partido menor, tende a ter menos
espao, o que o far, estrategicamente, estabelecer blocos com outros partidos
tambm menores para que possa participar dos trabalhos com mais afinco.

Concluso
Vimos neste Mdulo que:
Tanto a estrutura quanto a organizao da Cmara dos Deputados e do
Senado brasileiro so importantes, e tm um impacto direto nas decises
polticas;

O bicameralismo brasileiro simtrico e incongruente: simtrico porque os


poderes do Senado e da Cmara so parecidos; e incongruente porque as
regras de preenchimento dos cargos (regras eleitorais) so diferentes;
O Senado brasileiro bastante poderoso: os senadores podem apresentar
propostas, emendar aquelas que vm da Cmara e ainda tm funes prprias
legislativas e de controle. H muitas crticas sobre seu funcionamento: torna o
processo mais lento e avesso a mudanas radicais. Seus defensores,
entretanto, acreditam que a melhor forma de "blindar" o sistema poltico
contra mpetos momentneos ou radicais de mudana;

Os legislativos se organizam em comisses, que so temticas e favorecem o


aprofundamento do debate. Nos EUA, o centro do processo legislativo so as
comisses; no Brasil, o plenrio, porque muitas vezes as matrias mais
controversas so debatidas mais profundamente ali. Ainda assim, as
comisses so importantes por filtrarem a atividade legislativa;

O princpio da proporcionalidade partidria fundamental no sistema brasileiro


para dividir poderes. No assim em todos os pases: nos EUA, por exemplo,
quem faz a maioria domina todos os cargos importantes. No Brasil, as minorias
tm mais direitos.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VII do curso de Poltica


Contempornea.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma
releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.