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Evoluo das cincias administrativas

na Amrica Latina
BEATRIZ WAHRLICH"

1. Introduo, 2. O enfoque jurdico das cincias administrativas na Amrica Latina; 3. As teorias de organizao e administrao das escolas clssicas ou tradicionais; 4. O impacto das
cincias do comportamento sobre o estudo da administrao
pblica; a preocupao com a administrao para o desenvolvimento; a ecologia da administrao, 5. A administrao para
o desenvolvimento, 6. A administrao para o desenvolvimento
e o ensino de administrao, 7. A ecologia da administrao
pblica, 8. A influncia da teoria geral de sistemas sobre as
cincias administrativas, 9. A contribuio das cincias gerenciais; 10. O enfoque contingencial; 11. Concluses.

1. Introduo
Parece-me inevitvel comear este artigo com a seguinte afirmativa: as
cincias administrativas, na Amrica Latina, so um produto essencialmente
exgeno que, no decorrer do tempo, tem sofrido influncias endgenas,
mais marcadamente em alguns pases do que em outros; s vezes esse
Documento publicado anteriormente na Revista Internacional de Cincias
Administrativas. XLIV(1-2) :70-92, 1978, em comemorao ao seu S09 aniversrio.
A autora agradece a colaborao de Nilza Pinheiro Moraes, assistente de pesquisa;
Francisco Mauro Brasil Holanda e Isnard Marschall Jr., estagirios da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) e dos Profs. Jos Maria Arantes, Athyr
Guimares, Enrique Saravia. Armando Bergamini de Abreu e Alberto Torrentes
Vieira, que ofereceram crtica e sugestes muito oportunas. Cabe um outro agradecimento especial ao Prof. Saravia, que muito gentilmente se ofereceu para traduzir o artigo do portugus para o espanhol; e, finalmente, louvem-~ a pacincia
c o devotamento de Diva C. Rodrigues, que datilografou os originais, desde OI
rascunhos iniciais.
.... Professora da EBAP.

R.Adm.

pbl.

Rio de Janeiro,

13(1):31-68,

jan./mar. 1979

processo de adaptao foi bem sucedido, outras vezes no. A tecnologia


administrativa da regio tambm de origem basicamente externa, se bem
que em alguns casos a importao haja passado por ajustamentos que
apresentam certa originalidade de concepo. l
O fato de no ser a Amrica Latina, de um modo geral, produtora das
cincias e tecnologias administrativas que consome, no apresenta, alis,
nenhuma originalidade; reflete apenas a situao de relativa dependncia
econmico-cultural em que a regio se tem situado com relao ao mundo
desenvolvido.
Como j salientaram, entre outros, Win Crowther e Gilberto Flores,2 "el
carcter dependi ente de los pases latino americanos se reflete en todas las
esferas. El campo de Administracin Pblica no ha escapado a esta tendencia, la que se ha concretado en la incorporacin de tcnicas y conceptos
importados a travs de diversos mecanismos".
Convm, contudo, insistir no fato de que a evoluo das cincias administrativas neste continente, de certo modo, repete pelo menos parcialmente
o que ocorreu e vem ocorrendo na Europa ocidental e, mais acentuadamente, a partir das ltimas dcadas, nos EUA, com a inevitvel defasagem
no tempo.
Da poder-se afirmar que essa evoluo se caracteriza segundo a predominncia dos seguintes enfoques: jurdico ou legalista, primeiramente; em
seguida, das teorias de organizao e administrao, tais como as teorias
hoje consideradas clssicas ou tradicionais (Taylorismo, Fayolismo); a
dicotomia da administrao em atividades-fim e atividades-meio, e seu
tratamento segundo o modelo do "departamento de administrao geral",
de Willoughby, ou das Comisses do Servio Civil, da Gr-Bretanha e dos
EUA; O Posdcorb, de Gulick; o modelo Weberiano. Posteriormente, assinala-se o desafio crtico das cincias do comportamento s teses das escolas
clssicas ou tradicionais, com a conseqente reviso doutrinria dos modelos at ento aceitos, se bem que esta fase evolutiva no tenha significado
a substituio ou eliminao da prtica continuada do modelo jurdico e
das teorias clssicas ou tradicionais de organizao, e sim a coexistncia
desses vrios enfoques. nem sempre compatveis entre si; j numa etapa
mais avanada dessa reviso doutrinria, surge o movimento chamado administrao para o desenvolvimento e a preocupao com a ecologia da
administrao, e, finalmente, verifica-se a introduo relativamente recente
da teoria de sistemas aplicada ao campo da administrao, das contribuies
das cincias gerenciais e do enfoque contingencial - os quais, por sua
vez, convivem freqentemente com as abordagens da administrao que as
precederam.
Veja, por exemplo, os trs nmeros especiais da Revista de Administrao Pblica (v. lI, n. 2, abr./jun. 1977 e v. 12. n. I, jan./mar. 1978), dois deles dedicados a desenvolvimento organizacional (DO) e um a comportamento na administrao pblica (v. lI, n. 4, out/dez. 1977).
:! Crowther, Win &. Floru. Gilberto. ProblemIU latinoamerlcanos y soluciones estadflUnidenMs en tull'IfItracl6" prblictl. Instituto de AdmiDistracl6n, Universiclad
de Chile, 1970, p. 1.

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Essas variadas teorias chegaram Amrica Latina e se divulgaram por


quatro vias principais. A primeira delas foi a via acadmica, atravs do
papel tradicional das universidades no intercmbio cientfico. A elas se
deve em grande parte a persistente influncia da abordagem legalista da
administrao. A segunda via de comunicao se processou pelos movimentos de reforma administrativa que alguns governos desta regio iniciaram
na dcada de 30 e que hoje prosseguem ou so retomados, ao lado de
projetos de modernizao administrativa. A terceira decorreu da ao direta
ou indireta das misses de especialistas de assistncia tcnica, to atuantes
nas dcadas de 50 e 60, e hoje bem menos numerosos e influentes. E a
quarta via, progressivamente mais atuante, processa-se pela ao de companhias multinacionais, que naturalmente trazem para suas subsidirias as
idias e tecnologias desenvolvidas no pas de origem. Dessas subsidirias
essas idias e tecnologias alcanam rapidamente o mundo empresarial nacional, penetram nas sociedades de economia mista e empresas do Estado
e vm atingir a prpria administrao pblica direta ou centralizada.
No presente artigo, procura-se apresentar um resumo desses variados
enfoques, bem como exemplificar as tentativas de sua operacionalizao em
diversos pases do continente e assinalar resultados alcanados.3
2. O enfoque jurdico das cincias administrativas na Amrica Latina
Sendo as naes latino-americanas, na sua quase-totalidade, ex-colnias da
Espanha ou de Portugal, natural que as origens das cincias administrativas neste continente tenham sido fortemente marcadas pelo predomnio do
enfoque jurdico (ou da concepo legalista) da administrao pblica, que
secularmente prevalecia naqueles dois pases (assim como na Frana e
Itlia) .
Segundo Mufioz Amato, a concepo legalista da Administrao Pblica
a identifica "com as regras jurdicas e reduz seu problema elaborao
de leis e regulamentos de aplicao geral, com todos os pormenores necessrios para seu cumprimento automtico".'
Deste comentrio de Mufioz Amato verifica-se que direito administrativo
e cincia da administrao como que se confundiam um com o outro. Ou
melhor, esta - cincia da administrao - se situava na dependncia daquele - direito administrativo. Alis, a diferenciao entre as duas disci~ Devido exigidade do prazo de que dispunha a autora, no lhe foi possvel
consultar, como desejaria, vrias das instituies acadmicas e governamentais da
Amrica Latina que atuam no campo das cincias admin.istrativas. As circunstncias
limitaram sua pesquisa bibliografia disponvel na Fundao Getulio Vargas e aos
contatos com seus colegas da Escola Brasileira de Administrao Pblica e da
Escola Interamericana de Administrao Pblica. Nenhum deles, porm, responsvel por eventuais erros ou omisses aqui contidos, os quais so de exclusiva
responsabilidade da autora.
4
Muiioz Amato, Pedro. lillilroduo administrao pblica Fundao Getulio
Vargas, 1958. p. 19.

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jj

plinas e sua plena caracterizao constituram problema que muito preocupou os estudiosos da matria.
Rafael Bielsa foi dos primeiros a dar tratamento diferenciado s duas
disciplinas, no continente latino-americano, e a procurar adequar problemtica de seu pas - a Argentina - a doutrina importada.ll Da a grande
influncia que veio a exercer sobre os demais tratadistas de direito administrativo e cincia de administrao dos pases irmos.
Em seu livro Princpios de derecho administrativo, assim conceitua Bielsa
o Direito Administrativo:
" ... En concepto nuestro es derecho administrativo el conjunto de
normas positivas y de princpios de derecho pblico de aplicacin concreta
a la institucin y funcionamiento de los servicios pblicos y aI consiguiente
contralor jurisdiccional de la Administraci6n Pblica.
"En este concepto (o definici6n, si puede darse) asignamos aI derecho
administrativo, como ciencia, un carter constructivo, que tambin lo vemos
en outras definiciones de teorias y soluciones jurdicas en oposicin aI concepto meramente descritivo.
"Definido el derecho administrativo, queda virtualmente limitado el
domnio de su aplicaci6n, lo que es de la mayor importancia para
considerar toda la fenomenologa administrativa. Y particularmente importa esto con respecto a la ciencia de la administracin. (O grifo nosso.)
No tenemos por que renovar aqui la discusi6n sobre si la ciencia de la
administraci6n tiene o no autonoma orgnica; si constituye o no una
verdadera ciencia con un contenido cierto y efectivo. A jueio nuestro ella
es ciencia poltica antes que ciencia social.
En ese sentido el derecho administrativo viene a ser modelado por el
derecho poltico o constitucional en cuanto a normas jurdicas, e infludo por
la poltica social en cuanto a su amplitud o mbito de aplicaei6n.
La ciencia de la administraci6n es ciencia poltica es decir poltica de la
administraci6n pblica, porque se propone realizar los fines de sta, aunque
de una manera inmediata, en el domnio de Ia administracin activa (no
el de la jurisdiccional) por preceptos que miran a la eficacia y conveniencia
de la Administraci6n y no aI derecho precisamente.
La ciencia de Ia administraci6n, en cuanto eiencia poltica, presupone en
la esfera administrativa lo discrecional, pero est limitada por las reglas
de derecho. Cuando la apreciaci6n es de poltica administrativa (convenieneia, eficcia, oportunidad de Ia acci6n de Ia Administraci6n pblica) por lo que se funda en un principio superior lato de Ia poltica general, y
se procede segn reglas ms o menos concretas de buena administracin sin
referencia aI derecho - , entonces esa apreciaci6n es objeto de la ciencia
de Ia administraci6n.
5 Bielsa, Rafael. Principios de derecho administrativo; Legislaci6n administrativa
argentina. 2' ed., Buenos Aires, Libreria y Editorial EI Ateneo, 1948, e - .
Ciencia de la administraci6n, 2' ed. actualizada. Buenos Aires, Roque DepaIma
Editor, 1955.

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El rgimen jurdico (constitucional o legal) integra positivamente el fin


poltico.
Para que el Estado realice sus fines, los preceptos de ciencia de Ia administraci6n deben mirar a una direcci6n poltica (poltica comercial, poltica
ferroviaria, poltica agraria, poltica militar, poltica cultural, etc. ) . Pero
toda esta actividad concreta deI Estado debe subordinarse al derecho administrativo."6 (O grifo nosso.)
No seu livro Ciencia de Administracin, volta Bielsa a tratar do assunto, afirmando que "Ia separaci6n deI derecho administrativo respecto de Ia
ciencia de Ia administraci6n es un supuesto necesario deI estudio de ambas
disciplinas".7
A controvrsia sobre a existncia da cincia da administrao separadamente do direito administrativo no ficou, de modo algum, na Amrica
Latina, totalmente decidida em favor das teses de Bielsa. :E: o que se constata, ainda em 1964, do Tratado de Direito Administrativo de outro professor argentino, Miguel S. Marienhoff (professor da Faculdade de Cincias
Jurdicas e Sociais de La Plata e da de Buenos Aires), onde esse autor conclui pela afirmao categrica de que a Cincia da Administrao parte
integrante do Direito Administrativo. 8
Escrevendo dez anos aps, o seu compatriota Agustin A. GordilIo considerou, porm, superada a questo sobre a diferenciao entre direito
administrativo e cincia da administro (embora, a meu ver, sua viso
do campo da cincia da administrao a limitasse bastante, a julgar-se pelos
exemplos que apresentou). Diz GordilIo:
"Se discute en los textos de derecho administrativo si Ia Ilamada "ciencia
de Ia administraci6n", que comprendera el estudio de los aspectos no jurdicos de Ia administraci6n pblica (problemas de organizacin y mtodos,
direcci6n de personal, liderazgo administrativo, etc.) es o no una ciencia
separada de nuestra disciplina juridica.
En realidad, si bien puede tal vez abrigarse alguna dura acerca de si
efectivamente Ia ciencia de Ia administraci6n ha alcanzado en carcter de
ciencia, creemos que no puede dejar de reconocerse que de hacho tiene Ia
ms plena autonoma frente aI derecho administrativo"... "Se trata de disciplinas diversas, que estudian cada una distinctos aspectos de un mismo
fen6meno y como el fen6meno es nico, no pueden ignorarse mutuamente
sob pena de no aprehender en su plenitud el objecto de su estudio.
"El enorme avance de los estudios de ciencia de la administraci6n en Estados Unidos, Inglaterra, etc., y su creciente difusin en nuestro medi o, va
despertando Ia conciencia de que Ia soluci6n jurdica no es "Ia" soluci6n deI
.,

Bielsa, Rafael. op. cit., p. 2-5.


Bielsa, Rafael. Ciencia de la administraciII. Buenos Aires, 2' ed., Roque Depalma Editor, 1955, p. 65.
" Marienlloff, Miguel S. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires. Abedelo-Pierrot, 1964, tomo I, p. 152-57.
T

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problema administrativo, sino slo una de las facetas de l, y tal vez no la


ms importante."9
Tambm no Brasil foi dominante o enfoque jurdico da administrao,
durante muito tempo. Sua importncia comprovada pela consulta primeira revista especializada em administrao pblica no Brasil. Trata-se
da Revista do Servio Pblico, editada primeiramente pelo Conselho Federal do Servio Pblico Civil, a partir de novembro de 1937, e depois pelo
Departamento Administrativo do Servio Pblico.
Essa revista, cujos artigos continham freqentes referncias a tratadistas
de direito constitucional e de direito administrativo (na sua maioria franceses e italianos), manteve a partir de 1938 uma seo especializada em
direito administrativo, sob a responsabilidade do Prof. Themistocles Brando Cavalcanti,lO que largamente se apoiava em Bielsa, Ruiz y Gomez,
Roger Bonnard, Gaston Jeze, Kammerer, Hauriou, Waline, Vitta, Oto
Mayer, D'Alssio, Goodnow, Duguit, Barthlemy, e outros.
Ainda um exemplo marcante da influncia predominante dos autores
de direito administrativo franceses e italianos sobre o direito administrativo
e a cincia da administrao se encontra no primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Brasil.u A exposio de motivos que submeteu
o projeto apreciao do presidente da Repblica defendeu enfaticamente
a preferncia pela tese estatutria sobre a tese "contratual", quanto ao regime jurdico do funcionrio pblico, apoiando-se especificamente em citaes de D' Alessio, Haurio, Gabino Fraga, Jeze, Laband, Donato Donati,
Fritz Fleiner, Antonio Longo, Stainof e Ugo Forti.12
Na Amrica espanhola seguiu-se a mesma orientao, conforme evidenciam os Estatutos do Funcionrio do Estado e as leis da carreira administrativa de vrios pases latino-americanos.
O enfoque jurdico da administrao no mais o dominante, de um
modo geral, na Amrica Latina, mas ainda bastante forte. Esclarecendo as
razes dessa influncia, Enrique Saravia lembra que:
"La mayoria de los estudios acerca de la administracin pblica latinoamericana, caracteriza a sta como excessivamente atada a lo jurdico y
seiala aI formalismo como defecto y causa de ineficiencia.
"La influencia de la teora administrativa norte americana se hace sentir
en este aspecto. Los crticos que recogen la acusacin evidencian su ignorancia de una categoria ecolgica destacada en los pueblos de Amrica
Latina: su apego a la norma formal.
Conviene esclarecer algunas confusiones sobre este tema y procurar explicar esta cualidad de nuestra cultura. EUo revelar por qu, a pesar
!l
Gordillo, Agustin A. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires, Edicio.
nes Macchi, S.A., 1974.
10 Themstocles Brando, Cavalcanti, autor, entre outras obras, do Tratado do
direito administrativo. Rio de Janeiro, Livraria Freitas Bastos, 2' ed. 1950. O Prof.
Cavalcanti foi, posteriormente, Ministro do Supremo Tribunal Federal do Brasil.
11
Decreto-lei n9 1.713. de 28.10.39.
12 Revista do servio pblico, ano I, v. IV, n. 3, dez'/1938, p. 5-32.

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de las crticas aI legalismo, toda reforma administrativa comienza, en Amrica Latina, con el dictado de leyes y decretos que implantan y organizan
legalmente el proceso reformista.
"Partimos de la base que el Estado de Derecho, es decir, la sociedade
sujeta a normas abstractas e impersonaIes, el respecto a los derechos de
los dems y el acatamiento a la ley, es signo de progreso y de civilizacin.
"En los pases de origen luso-hispnico, el legalismo es condicin bsica e inseparable de su cultura. Los conquistadores espaoles y portugueses viajaban Ilevando en sus naves los textos de las leyes que deban
aplicar en las tierras que iban a descubrir. Ellos eran, a su vez, tributarios
de doce siglos de legislacin romana.
"EI sistema de codificacin jurdica, iniciado por Napolen y que se
desarroIl en todos los pases de Europa continental, tuvo amplio y fructfero desarrollo en nuestros pases.
"Ese sistema legislativo constituye una diferencia esencial con las culturas
anglo-sajonas. En efecto, en el sistema deI Common-Law el mundo jurdico
est integrado por otras reglas y principios, entre los que tienen preeminencia el de los precedentes jurisprudenciales. La justicia norte americana
ha equiparado los actos jurdicos de la administracin a los actos privados,
por lo que el Derecho Administrativo no ha tenido la elaboracin y profundizacin que ha sufrido en los pases latinos.
"Cabe aadir que algunos aspectos de la organizacin administrativa,
considerados en los pases de tradicin romanstica como matria dei Derecho Administrativo, en los Estados Unidos son considerados como extraos a lo jurdico.
"De al1i, que para los expertos norteamericanos aparecieran nuestras administraciones como excessivamente legalistas. No advertan que nuestra
cultura pose e una normatividad diferente a la anglo-sajona. Les chocaba la
forma externa de una legalidad que no es essencialmente diferente a la que
informe dei mundo jurdico dei "Common-Law".
"Llegamos, entonces, a una conclusin:
"a) el Estado de Derecho y la sujecin a la Iey son imprescindibles para
asegurar la convivncia civilizada;
"b) la forma externa dei mundo jurdico difiere en los pases de tradicin
romanstica yen los anglo-sajones, pero su sustancia es similar."13
3. As teorias de organizao e administrao das escolas clssicas
ou tradicionais e sua influncia na Amrica Latina.

Data das dcadas de 30 e 40 o surgimento na Amrica Latina de outros


enfoques que viriam abalar o predomnio do enfoque jurdico das cincias
13 Saravia, EnTique. La teoria general de la administraci6n

y la reforma admi
nistrativa. In: Reforma administrativa: experiencias latinoamericanas. Instituto Na
cional de Administracin Pblica. Mxico, 1975, p. 375-376.

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administrativas, sem, contudo, elimin-lo; trata-se das teorias de organizao e administrao preocupadas essencialmente com economia e eficincia,
tais como o taylorismo e o fayolismo; o sistema do mrito e sua institucionalizao atravs de "Comisso do Servio Civil" ou rgo equivalente; a
teoria dos departamentos de administrao geral, de Willoughby e o Poscorb,
de Gulick; o modelo weberiano de burocracia.
3.1

O taylorismo

o taylorismo, de que foi fundador Frederick Winslow Taylor nasceu, como


se sabe, na administrao de empresas, em fins do sculo XIX e princpios
do sculo XX. Sua penetrao na administrao pblica data da dcada
de 20, pelos movimentos que visavam obteno de maior economia e
eficincia nos servios pblicos norte-americanos.
Em trabalho escrito h mais de 20 anos, assim se expressou a autora
deste artigo sobre a obra de Taylor:
"Seus princpios e mtodos dizem respeito, principalmente, anlise do
trabalho a ser feito, tarefa a ser executada e seus elementos constitutivos,
aos movimentos decorrentes de cada um deles, ao tempo despendido em executar cada um destes; com os resultados de tais anlises reagrupavam movimentos, operaes, tarefas, funes e assim por diante, at que a nova
organizao fosse estabelecida."14
A seguir, conclua a autora que o maior mrito de Taylor estava na sua
contribuio "para que se encarasse sistematicamente o estudo da organizao, o que no s revolucionou completamente a indstria como tambm
teve grande impacto sobre a administrao. Sua obra no deve ser avaliada
em termos de um ou outro de seus elementos mas sim, e principalmente,
pela importncia da aplicao de uma metodologia sistemtica na anlise e
na soluo dos problemas de organizao, no sentido de baixo para cima.
O fato de ter sido ele o primeiro a fazer uma anlise completa do trabalho,
inclusive dos tempos e dos movimentos; de ter sido ele que estabeleceu padres precisos de execuo; que treinou o operrio; que especializou o
pessoal, inclusive o de direo; que instalou uma sala de planejamento;
em resumo, que assumiu uma atitude metdica ao analisar e organizar a
unidade fundamental de qualquer estrutura, adotando esse critrio at o
topo da organizao - tudo isto o eleva a uma altura no comum no campo
da organizao".ll1
Para Benedicto Silva - um dos principais divulgadores, no Brasil, das
teorias clssicas ou tradicionais de organizao, "a essncia da Administrao Cientfica, a suma dos princpios tayloristas emana da crena de que h
sempre um modo melhor de realizar qualquer operao ou movimento. O
14 Wabrlich, Beatriz M. de Souza. Uma anlise das teorias de organiZllo, 3'
ed., Rio de Janeiro, Editora da FGV, 1974, p. 7.
15 Idem, p. 17.

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critrio ptlTa a determinao da superioridade do mtodo adotado como


norma o critrio do minimo meio econmico. Uma operao executa-se
tanto mais eficientemente quanto menores forem, em termos de tempo, material, espao, pensamento e esforo fsico, os recursos necessrios para
lev-la a efeito".18 (o grifo nosso.)
Portanto, a essncia do taylorismo era a busca de eficincia, que tambm
Willoughby identificava como o objetivo da administrao. Assim sendo, as
influncias tayloristas se conjugavam perfeitamente, reforando-as, com as
principais idias de Willoughby, que sero oportunamente comentadas.
3.2

O fayolismo

Henri Fayol antecedeu tanto a Willoughby como a Gulick no uso da palavra princpios com referncia ao estudo da administrao, bem como na
anlise do que chamou de elementos da administrao .. Dentre seus quatorze princpios de administrao destacam-se os referentes diviso do trabalho, autoridade, unidade de comando, unidade de direo, centralizao,
hierarquia e disciplina. Seus elementos de administrao eram: planejamento
(compreendendo previso), organizao, comando, coordenao e controle (POCCC, conforme a sigla usada modernamente), desenvolvidos em sua
obra principal (livro de 1920).
Ao passo que Willoughby concentrava sua anlise na administrao pblica, Fayol era um homem da administrao de empresas, tendo tambm
executando trabalhos para o governo francs. A ele se deve a criao do
Centro de Estudos Administrativos na Frana.
Em seu livro de 1920, Administrao geral e industrialP precedendo a
anlise dos princpios (segunda parte) e os elementos da administrao
(terceira parte), Fayol discorre, numa primeira parte, sobre a necessidade
do ensino de administrao. A respeito, escreveu Benedicto Silva:
"Vrias de suas idias foram propostas pela primeira vez. Careciam do
benefcio da aferio. No traziam o lastro de outras experincias. Eram
perfeitamente originais. Dentre elas, cumpre salientar a da incluso da
administrao na categoria de disciplina autnoma universal, quase equiparada s disciplinas integrantes das humanidades. Antes de qualquer outro,
Fayol preconizou o ensino da administrao em todos os nveis escolares.
Considerado luz dessa proposta, Fayol transfigura-se em verdadeiro
revolucionrio. Antes dele, ningum percebeu a necessidade do ensino da
16

Silva, Benedicto. Taylor e Fayol. 2' ed., Rio de Janeiro, Editora da FGV. 1965,

p. 32.

Administration industrielle et gnrale. 3eme ed . Paris. Dunod. 1950. Saliente-se, tambm, a conferncia prOJlUDCiada no 29 Congr~SO Internaciooal de Cincias
Administrativas, realizada em Bruxelas em 1923, e que, em traduo inglesa, integra a coletnea Papers on the science 01 odministration, de Luther Gulik e L.
Urwick, eds. New York. Institute of Public Administration, 1937.

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administrao em todas as categorias escolares, ningum teve a ousadia de


prop-Io. "18
A anlise dos elementos de administrao, de Fayol, evidencia muitos
pontos de contato das concepes desse autor com a teoria do "departamento de administrao geral", de Willoughby. At certo ponto, esta ltima
teoria leva a forma de institucionalizao, junto ao chefe do Poder Executivo, dos elementos da administrao (POCCC), de Fayol. Mas muito maior
a afinidade entre o POCCC e a doutrina de Gulick, sumarizada no seu
Posdcorb, assim como entre vrios dos princpios de administrao de Fayol
e os princpios de organizao de Gulick, mais adiante focalizados.
A obra de Fayol teve grande repercusso na Amrica Latina. No Brasil,
por exemplo, artigos e editoriais da Revista do Servio Pblico, publicada
a partir de 1937, e at mesmo documentos oficiais, se referiam com freqncia s teorias de Fayol.

3.3

O sistema do mrito e o modelo da Comisso do Servio Civil

A preocupao com o sistema do mrito - que levara tanto a Gr-Bretanha


como os EUA, na segunda metade do sculo XIX, institucionalizao das
atividades de administrao de pessoal, criando e implementando o modelo
da Comisso do Servio Civil - historicamente antecedeu em muito as formulaes de Taylor, Fayol e Willoughby, mas com elas apresenta grande
afinidade, pela sua nfase na eficincia da administrao. Por outro lado,
seu embasamento terico, dando relevo especial moralidade no ingresso
no servio pblico, tomando-o acessvel a todos os cidados do pas de acordo com as qualificaes de cada um, transcende a preocupao com eficincia. Fundamentando-se em princpios ticos e democrticos, o princpio de igualdade de todos perante a lei aplicado ao recrutamento e seleo
para os cargos pblicos.
Essas idias, que guardavam plena concordncia com os fundamentos
das constituies promulgadas por todos os pases da Amrica Latina nos
sculos XIX e X, chegaram mesmo a se constituir em mandamento constitucional (como o caso, por exemplo, do Brasil, a partir da promulgao
da constituio de 1934). Na Colmbia, a lei 165, de 1938, introduziu a
carreira administrativa com base no mrito, com o objetivo de abolir os
sistemas de botin poltico. 19
Na Argentina, em 19.06.37, o presidente da Repblica solicitou da Cmara Nacional de Deputados despacho de urgncia para um projeto de
Lei Orgnica do Servio Civil da Nao, baseado em estudo da Comisso
Silva, Benedicto. Op cit., p. 48.
Araia de Ramirez, Carmenza & Hemn Peialoza Castro. La reforma administrativa en Colombia. Rio de Janeiro, Seminrio Interamericano de Reforma
Administrativa, I' parte, 1973, p. 14.
19

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de Racionalizao. O projeto consagrava em suas disposies um regime


anlogo, embora em forma mais esquemtica, ao projeto proposto ao
governo do Chile pela Comisso Reorganizadora dos Servios Pblicos
sobre a mesma matria. Tratava-se preponderantemente da organizao e
funes do Conselho Superior do Servio Civi1. 20 Tambm na Argentina
se realizou, em 1937, o Primeiro Congresso Argentino de Racionalizao
Administrativa, cujas recomendaes se apoiavam tanto no modelo do
sistema do mrito como nas concepes do Taylorismo e do Fayolismo.21
Ainda na Argentina, em 16 de dezembro de 1943, foi aprovado o Estatuto
do Servio Civil da Nao, com o fim de que "los princpios en l consagrados sean una realidad prescindiendo de las divisiones jurisdiccionales".22
No ano seguinte, o Decreto nl? 30.991, de 15.11.1944, estabelecia o Estatuto do Servio Exterior da Nao, substituindo as Leis n. OS 4.711 e 4.712
e respectivos decretos regulamentares, relativos ao pessoal diplomtico e
consular.23
No Paraguai, foi estabelecida em 1944 uma Comisso Assessora de Organizao Geral do Servio Pblico Civil, com assistncia tcnica brasileira
e encarregada de estudar o funcionamento da Administrao Pblica Nacional, de acordo com "a moderna cincia da racionalizao administrativa".24
No Uruguai, o Estatuto do Funcionrio Pblico data de 1943 e, em
1952, a prpria Constituio da Repblica incluiu, entre seus dispositivos,
todo um conjunto de normas vinculadas ao regime jurdico do servidor pblico.25
A Repblica Dominicana j possua, em 1945, uma Comisso do Servio Civil, ao lado de uma Diretoria do Oramento, integrando a Secretaria
de Estado da Presidncia da Repblica. 26
No Panam, a Constituio de 1946 estabeleceu os direitos e deveres
bsicos dos servidores pblicos assim como a carreira administrativa. 27
EI Mercrio, Santiago de Chile, 25.08.37. Cf. Revista do Servio Pblico.
DASPP, Rio de Janeiro, ano I, v. I, novo 1937, p. 71-72.
2]
La Prensa, Buenos Aires, 30.09.38. Cf. Revist do Servio Pblico, Rio de
Janeiro, ano I, v. IV, out. 1938, p. 82-84.
22 De lnformaciones argentinas, n. 82, Enero, 1944, p. 17.
23 Leis nQ 4711 e 4712, ambas de 1905.
24 Decreto nQ 3776, de 19.05.44.
25
Baraiano, Diego M. La infraestructura para la reforTr/4 administrativa en el
Uruguai. Rio de Janeiro, Seminrio lnteramericano de Administrao Pblica, I'
parte, 1973, p. 13-14.
~II Gmez, K. Lorenzo Dippe S. R. Aybar Castellanos. Organizao administrativa
a Repblica Dominicana. Revista do Servio Pblico. Rio de Janeiro, DASP, ano
VIII, v. IV, n. 1, out./1945, p. 17-23.
21 Len Tapia, Ricardo A. de. La reforma administrativa en el Panam In: Reforma administrativa: experincias latinoamericanas. Mxico, Instituto Nacional de
Administrao Pblica, 1975, p. 82-3.
20

Cincias administrativas

41

Em Porto Rico, o sistema do mrito que se encontra institucionalizado


desde 1947, est sob o comando da Oficina Central de Administracin de
Personal.28
3.4

A contribuio doutrinria de Willoughby

As idias de Willoughby, inclusive sua teoria do departamento de administrao geral, tambm tiveram penetrao nos pases da Amrica Latina,
quer pela assistncia tcnica norte-americana, quer pela tendncia mimtica que caracterizava esses pases, vis--vis os modelos administrativos
propostos por tratadistas norte-americanos ou adotados no hemisfrio
norte.
Willoughby foi um dos primeiros formuladores da teoria administrativa
norte-americana que preconizava a existncia de princpios de administrao, de aplicao universal. Dizia ele:
"Podem ser levantadas objees classificao da administrao como
uma cincia. Quer esta objeo seja ou no vlida, a posio aqui tomada
a de que, em administrao, h certos princpios fundamentais de aplicao
geral, anlogos queles que caracterizam qualquer cincia, e que precisam
ser observados para que a finalidade da administrao - eficincia nas
operaes - possa ser atingida, e que esses princpios devem ser determinados e sua importncia reconhecida atravs da rgida aplicao do mtodo
cientfico a sua pesquisa. "29
Willoughby tambm figurava influentemente entre os cientistas polticos
norte-americanos que proclamavam haver ntida separao entre poltica
e administrao. Por outro lado, considerava a poltica rea privativa do
Congresso, chegando a comparar a funo do Poder Legislativo de um
Conselho Diretor (Board of Directors) de uma grande sociedade annima.
A funo do Poder Executivo, segundo Willoughby, era a administrao, e
ele assemelhava ao de um gerente geral o papel do Presidente da Repblica.
A finalidade mxima da administrao seria a eficincia operacional, e
para consecuo desse objetivo o chefe do Poder Executivo, como gerente
geral, precisava do apoio de um departamento de administrao geral.ao
Esclarecia Willoughby que, para ser devidamente compreendido o problema de administrao geral com que se defronta o chefe do Executivo:
"];; necessrio constatar a diferena fundamental existente entre as atividades que poderemos chamar de primrias, ou funcionais, e as atividades
institucionais, ou domsticas (housekeeping) , exercidas pelo governo. Ati'Vidades primrias ou funcionais so aquelas desempenhadas por um rgo
'~8 Guzmn, Milagros. La reforma administrativa en Puerto Rico. Revista Latino.americana de Administraci6n Pblica, n. 56, 1977, p. 127-31.
29 WilIoughby, W. F. Principies of public administration. Baltimore, MD. The
Lord Baltimore Press, 1929.
-30
Willoughby, W. F. op. cit., p. 180.,

42

R.A.P. 1/79

a fim de alcanar as finalidades que lhe deram origem. Atividades institucionais ou domsticas so aquelas de que esse rgo necessita desempenhar
para poder existir e funcionar.
"As atividades primrias so, portanto, um fim em si mesmas; as atividades institucionais so apenas um meio para consecuo dos fins. "31
Nesse pequeno trecho encontram-se sintetizadas as principais idias que o
levaram teoria do departamento de administrao geral.
O departamento de administrao geral, previsto por Willoughby como
rgo de apoio direto e imediato ao Chefe do Executivo, no teria a seu
cargo funes operativas, mas sim normativas, de coordenao e controle,
e atuaria em conjugao com outras unidades de administrao, estas sim,
com funes operativas e situadas junto ao escalo seguinte da escala hierrquica (ou seja, junto aos ministros ou secretrios de Estado). Alm disso,
tratando-se de funes anlogas, nos vrios ministrios ou secretarias de
Estado, seria de toda convenincia que, exceto em casos especiais, uma organizao padronizada e uniforme fosse imprimida a todas essas unidades
de administrao geral, sob a orientao, coordenao e controle do Departamento de Administrao Geral.
Estava, assim, esquematizado um sistema de administrao geral para
todo o Poder Executivo, sob o comando !supremo do chefe desse Poder,~
e que veio a servir de modelo, por exemplo, ao Brasil, nos anos 30 e 40.
com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP), em 1938.33
N a Bolvia, em 1944 foi criado o Departamento de Eficiencia y Reorganizacin Administrativa, com caractersticas tpicas de um rgo de
administrao geral, para exercer atribuies nos campos da organizao
e mtodos e da administrao de pessoal (cadastro, classificao de cargos
e salrios, avaliao do desempenho dos funcionrios, e elaborao do projeto de Estatuto Administrativo do Estado) .84
Id. ibid., p. 105.
Id. ibid., p. 104-10.
&.~ O DASP havia sido precidido pelo Conselho Federal do Servio Pblico, criado
em 1936 para implantar o sistema do mrito e administrar o primeiro plano de
classificao de cargos de administrao federal (Lei n 9 284, de 28.10.36). Assim,
aps haver experimentado o modelo da Comisso do Servio Civil durante dois
anos, o Brasil substituiu-o pelo modelo aconselhado por Willoughby. Com a criao,
em 1967, do Ministrio do Planejamento e Coordenlao Geral, para ele passaram
as atividades de elaborao e acompanhamento da execuo do oramento, assim
como de orientao e coordenao de reforma administrativa. O DASP ficou restrito s atividades de administrao de pessoal. Em 1974 o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral foi transformado em Secretaria de PlanejameDJo da.
Presidncia da Repblica, com as mesmas funes anteriores. O DASP continua
como 6rgo de administrao de pessoal, funo a que foram acrescidas as referentes a servios gerais da administrao federal.
~ t:m departamento de administrao geral da Bolvia, Revista do Servio Pblico.
Rio de Iallleiro, ano vn, v. IV, n. 2, nov./1944, p. 144-5 (citando o jornal El Dirio,
de La Paz).
3\1.

Si2

Cincias administrativas

3.5

O Posdcorb, de Gulick

Em ensaio publicado em 1937, 35 demonstrou Gulick uma capacidade invulgar para enunciar com clareza determinados princpios de organizao
e sobre eles discorrer logicamente, em especial no que se refere diviso
do trabalho e sua coordenao, ao alcance do controle, unidade de comando, homogeneidade, s bases para departamentalizao (por propsito, por processo, por clientela ou material e por rea), distino entre
linha e estado-maior e organizao da chefia do Poder Executivo, mediante a institucionalizao das funes sumarizadas na palavra Posdcorb,
por ele criada com propsito mnemnico. Posdcorb significa: planejamento,
organizao, pessoal (sta/fing), direo ou comando, coordenao, informao (reporting) e oramento (budgeting). evidente a semelhana do
Posdcorb de Gulick com os elementos da administrao de Fayol.
Gulick parecia seguir tanto a trilha aberta por Fayol como a de Willoughby. De estilo raramente dogmtico, talvez j lhe ocorressem dvidas sobre
a universalidade dos princpios que defendia, tanto assim que tomou a iniciativa de divulgar, na mesma coletnea de ensaios aberta com o de sua autoria, dois outros trabalhos cuja filosofia era bastante diferente da que
aparentemente esposava: um, de Mary Parker Follett, precursora do movimento das relaes humanas, e outra de Henderson, Whitehead e Mayo,
j na linha, que ento se esboava nos EUA, da aplicao das cincias do
comportamento ao estudo das organizaes.
N a Amrica Latina, porm, as concepes de Gulick vieram reforar as
de Fayol, Taylor e Willoughby, todos pertencentes escola prescritiva de
organizao.
Vale ainda mencionar que Gulick foi um dos trs membros do President's Committee on Administrative Management, que assessorou o Presidente Roosevelt na reforma administrativa do governo federal dos EUA,
executada em fins da dcada de 39 e no princpio da de 40. Suas idias se
encontram refletidas nesse movimento reformista, que, por sua vez, reforou na Amrica Latina as concepes prescritivas de organizao.
Publicao oficial recente do governo do Mxico comenta que, desde
1943, pretendia realizar-se um esforo para reformar e coordenar, de uma
forma ampla, as atividades da administrao pblica. Assim que, naquele
ano, o Poder Executivo criou uma comisso intersecretarial para formular
e executar "un plan coordinado de mejoramiento de la organizacin pblica,
a fin de suprimir servicios no indispensables, mejorar el rendimiento deI personal, hacer ms expeditos los trmites con el menor costo para el erario y
conseguir un mejor aprovechamiento de los fondos pblicos".
Gulick, Luther. Notes on the theory of organiza tios. In: Papers on the science
of administration. New York, L. Gulick e L. Urwick, eds., Institute of Public Admi
nistration, 1937.

35

44

R.A.P.

1/79

Algumas das medidas sugeridas nessa ocasio eram verdadeiramente revolucionrias no campo da administrao pbIlca, mas permaneceram, de
um modo geral, sem implantao.36
Allan-Brewer-Carias salienta que a idia de reforma administrativa comeou a florescer na Venezuela, na dcada de 40, mais precisamente nos anos
de 1945-48, mas no chegou, nessa ocasio, a assumir forma concreta.37
3.6

O modelo weberiano

A anlise weberiana de burocracia tambm exerceu bastante influncia na


Amrica Latina.
Embora se trate de modelo amplamente descrito e analisado principalmente aps a 11 Guerra Mundial, um resumo de suas caractersticas parece
indispensvel, para que se evidencie ou no a semelhana de vrias delas
com as de burocracias latino-americanas. So elas as seguintes: 38 hierarquizao e racionalidade da autoridade, o que pressupe a diviso do trabalho; autoridade limitada do cargo, regida por normas explcitas; fixao
da remunerao dos cargos, de acordo com a respectiva hierarquia; competncia tcnica dos funcionrios, nomeados e no eleitos para o cargo, que
devem exercer em princpio como sua nica ocupao e no qual so estveis e tm perspectivas de carreira; separao entre propriedade do funcionrio e propriedade da administrao, ou seja, entre o estatal e o privado; nfase em regras e em comunicaes escritas; disciplina racional;
tudo, enfim, acentuando a impessoalidade, a imparcialidade e a neutralidade
do funcionrio.
Nos termos da concepo weberiana de tipo ideal, esse modelo no poderia, evidentemente, ter carter prescritivo. Era puramente descritivo de
uma utopia burocrtica, destinada a servir de ponto de partida para o estudo analtico da burocracia efetivamente existente.
Todos os analistas e comentadores do modelo weberiano salientam esse
fato. Entretanto, muitos deles acabam tratando o modelo como se Weber
tivesse dado palavra ideal o sentido de paradigma.
Talvez isso resulte da prpria nebulosidade que Carl Friedrich encontrou
no modelo weberiano,39 porm o mais provvel que se deva ao fato de,
.se Secretaria de la PresideniCia, Direccin General de Estudios Administrativos.
Bases para el programa de reforma administrativa dei Poder Executivo Federal,
197176 Mxico, 1973, p. 2224.
:\7 BrewerCarias, A1lan R. La reforma admnisitrativa en Venezuela. In: Reforma
administrativa: experiencias latinoamericanas. Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1975, p. 193.
~ Weber, Max. Economia y sociedad. Mxico, Fondo de Cultura Economica, v.
li, 1944, p. 71652.
39 Friedrich, Carl I. Some observations on Weber's analysis of bureaucracy. In:
Metron Robert K. et am. Reader in bureaucracy. New York, The Free Press, 1952,
p. 2729.
Cincias administrativiU

embora ideado, o modelo apresentar algumas das caractersticas tpicas da


burocracia alem, mais ainda da burocracia prussiana, ambas tidas como
eficientes e, portanto, como paradigma vlido. Alis, quando as teses de
Weber passaram a ser amplamente discutidas na Amrica Latina, as prprias
burocracias do continente j apresentavam algumas das disfunes peculiares do modelo, para o que contribua decisivamente o enfoque jurdico
da administrao, ento muito influente. f: esse o caso, por exemplo, das
seguintes disfunes comumente encontradas nos servios pblicos da Amrica Latina: concentrao nos aspectos formais da organizao, negligenciando o estudo dos processos pelos quais so eles modificados por padres
informais e, conseqentemente, prestando pouca ateno natureza humana; preocupao dominante com racionalidade e eficincia dos meios (tambm caracterstica das idias de Willoughby, j comentadas) e no necessariamente com a plena realizao dos fins, ou seja, com a eficcia; insuficincia de flexibilidade para reagir s transformaes situacionais; deformao profissional. Em resumo, a tendncia a um enfoque basicamente mecanicista e a um desempenho virtualmente de sistema fechado.
4. O impacto das cincias do comportamento sobre o estudo da
administrao pblica; a preocupao com a administrao para o
desenvolvimento; a ecologia da administrao

Nas dcadas de 50 e 60 outras correntes doutrinrias afetaram profundamente o estudo das cincias administrativas na Amrica Latina. A primeira,
fundamentalmente exgena, resultou da crtica das cincias do comportamento s concepes tradicionais de organizao e administrao. A segunda corrente de idias, parcialmente exgena mas em boa parte endgena, consistia na focalizao da administrao do ngulo do desenvolvimento econmico (a chamada administrao para o desenvolvimento). A
terceira salientava a importncia da ecologia da administrao e, de certo
modo, fortalecia as duas primeiras escolas doutrinrias.
O prlogo dessa nova fase cabe ao movimento das relaes humanas,
que, segundo Etzioni, "nasceu de uma reao abordagem formal clssica.
Focaliza, na organizao, elementos de pouca ou nenhuma importncia
para a escola clssica. Elton Mayo geralmente reconhecido como o pai
da escola; lobo Dewey, indiretamente, e Kurt Lewin, mais diretamente,
tambm contriburam para sua iniciao. Mayo e seus colaboradores descobriram que: (1) a quantidade de trabalho executada por um trabalhador
(e, portanto, o nvel de competncia e racionalidade da organizao) no
determinada por sua capacidade fsica, mas por sua capacidade social;
(2) as recompensas no-econmicas desempenham um papel central na determinao da motivao e felicidade do trabalhador; (3) a maior especializao no a forma mais eficiente de diviso do trabalho; (4) os trabalhadores no reagem administrao e suas normas e recompensas como
R..P.

1/79'

indivduos, mas como membros de grupos. Acima de tudo, a Escola de


Relaes Humanas. " salientava o papel da comunicao, da participao
e da liderana. ".0
Conforme ressaltei noutra oportunidade, "Etzioni afirma que a administrao cientfica e a escola das relaes humanas foram, em muitos sentidos, diametralmente opostas. Os fatores considerados como decisivos e cruciais por uma escola, mal eram focalizados pela outra. e as variveis que
uma considerava centrais, eram quase ignoradas pela outra. As duas ClIcolas, contudo, tinham um elemento em comum: nenhuma delas via qualquer contradio fundamental ou dilema insolvel na relao entre a procura de racionalidade da organizao e a busca de felicidade humana. A
administrao cientfica supunha que a organizao mais competente seria,
tambm, a mais satisfatria, pois poderia aumentar ao mximo tanto a
produtividade quanto o pagamento do trabalador."H
Um estudo de Likert, realizado em 1957, lembram Pfiffner e Sherwood,
"indicava relacionarem-se positivamente o moral e a produtividade: quanto
mais elevado o moral, tanto maior a produo. Todavia, frisam, pesquisas
efetuadas posteriormente revelaram que a relao no to simples assim.
Pode oco"er qualquer espcie de combinao - moral elevado e baixa
produo, moral baixo e alta produo, moral elevado e produo elevada
- o que indica a falta de qualquer relao fixa e ntida."'" (O grifo
nosso.)
Acrescenta Etzioni que:
"O conflito industrial considerado por muitos cientistas sociais da
gerao mais antiga, e pela maioria dos autores de relaes humanas, como
basicamente indesejvel. Os especialistas de relaes humanas procuram
promover a harmonia industrial, esquecendo as numerosas e importantes
funes sociais do conflito, entre as quais se incluem suas contribuies
positivas para o sistema de organizao. A ecloso do conflito permite o
aparecimento de diferenas autnticas de interesse e crenas, e a luta por
esses interesses e crenas pode conduzir ao ajustamento do sistema da organizao situao real. Se disfarados, o conflito e a alienao resultante da falta de ajustamento procuraro outras formas de expresso que
podero apresentar desvantagens tanto para o operrio como para a organizao. "48
Da ter eu afirmado, noutra oportunidade, que:
"Da oposio categrica dos pioneiros das relaes humanas teoria da
organizao formal emergiu, pouco a pouco, como se viu acima, uma terceira posio, preocupada com o comportamento administrativo, mas reEtzioni. Amitai. Organizaes modernas. So Paulo, Livraria Pioneira Editora,
1967, p. 54.
41 Id. ibid., p. 61 (cf. Wahrlich, Beatriz M. de Souza. Uma an4lise dos teorias de
organizao. Rio de Janeiro, Editora da FGV, 1974, 3' ed., p. 1023.
42 Cf. Wahrlich, Beatriz M. de Souza. Op. clt., p. 103.
43 Idem, p. 105.106.
40

Cincias administrativas

47

jeitando a concepo inicial e bastante ingnua, que est no mago da


escola das relaes humanas, de que a satisfao do trabalhador gera, por
si s, a eficincia."44
As cincias do comportamento - conforme assinala Bennis - deram
sua principal contribuio s teorias organizacionais nas seguintes reas:
teoria da personalidade; dinmica interpessoal; comportamento de grupos;
comportamento intergrupos e comportamento organizaciona1.45
Evidentemente, as concepes das cincias do comportament046 sobre
administrao no poderiam, jamais, ter carter prescritivo. Ao contrrio,
negavam validade cientfica aos princpios das teorias clssicas, que chegaram mesmo a ser classificados como provrbios por Herbert Simon.
No sendo prescritivas, as novas idias sobre organizao e administrao eram naturalmente de difcil e complexa operacionalizao. Embora
tenham tido grande aceitao no mundo acadmico latino-americano, foi
pouca sua penetrao no mundo administrativo.
Somente na dcada de 60 que surgiria, ainda uma vez nos EUA, a
tecnologia administrativa que veio a ser conhecida como desenvolvimento
organizacional (DO), instrumentalidade de interveno para mudana organizacional de significativo sucesso quando devidamente utilizada, e que
vem sendo empregada em vrios setores da Amrica Latina, em especial na
administrao de empresas, tanto privadas como pblicas.
5. A admi.nistrao para o desenvolvimento
Tambm so da dcada de 60 os fundamentos tericos da chamada administrao para o desenvolvimento, que, embora produto basicamente importado
pela Amrica Latina por meio da assistncia tcnica estrangeira, apresenta vrios elementos oriundos da experincia latino-americana de reforma
administrativa. Em outras palavras, as concepes sobre administrao para
o desenvolvimento j incorporavam dados resultantes da anlise de sucessos e fracassos - especialmente de fracassos - das tentativas anteriores
de reformar a administrao pblica latino-americana.
O conceito do que seja administrao para o desenvolvimento tem sido,
entretanto, matria bastante controvertida.
Em ensaio intitulado Conceito de administrao para o desenvolvimento,
Nelson Mello e Souza enfoca o problema segundo trs posies tericas,
a saber: a) administrao para o desenvolvimento como questo de atividade; b) como imposio de funes executivas especficas; e c) como resIdem, p. 107.
Bennis, Warren G. Changing organizations. New Yord, McGrawHill, 1966,
p. 185-6.
~r. Entre os principais autores destas teorias salientem-se, alm dos j citados, H.
Simon, C. Argyris, Katz e Kahn, Lawrence e Lorsch, D. McGregor, Edgar Schein,
etc.
44

45

48

R.A.P.

1/79

posta do Estado a contedos histrico-sociais novos. Concluindo sua anlise


dessas trs posies, diz Mello e Souza, optando pela terceira hiptese:
"Parece ntida a existncia de um campo terico autnomo que poderia
ser chamado de administrao para o desenvolvimento, bastante diferenciado
dos estudos cientficos de administrao. Enquanto esses isolam e procedem
por abstrair o fenmeno administrativo para estudar os princpios que o
regem e assim tornar possvel um trabalho mais eficiente no desenvolvimento das tcnicas operativas, os tericos da administrao para o desenvolvimento procedem ao esforo inverso, de imerso metodolgica das estruturas administrativas no contexto histrico-cultural para o entendimento
de sua gnese e funes sociais de modo a compreender o que e o como das
transformaes exigidas pelo desenvolvimento. Os estudos assumem, dessa forma, uma abordagem interdisciplinar na busca das conexes sociais,
polticas, tcnicas e econmicas entre a ao do Estado, o que dela se
exige e a existncia histrica de uma determinada estrutura burocrtica,
com valores prprios e graus diferenciados de resistncia mudana.
A composio dos curricula, a metodologia de ensino, o nvel de clientela e o treinamento de professores, no caso da a<1ministrao para o
desenvolvimento, devem, portanto, refletir essa abordagem nova e trabalhar sobre elementos interdisciplinares. Para concluir oferece-se, a ttulo
exploratrio um esboo tentativo de definio do que se entende por administrao para o desenvolvimento: o processo de administrar as atividades do Estado Moderno que, em funo de seu contedo histrico, tendem a relacionar-se, de modo crescente, com a programao e a execuo
do desenvolvimento econmico-social levando o Estado a exercer, em
grau cada vez mais significativo, o comando racional sobre o processo de
mudana."47
Roberto Martinez Nogueira, escrevendo sobre EI rol deI Estado Moderno
y las politicas administrativas en la Argentina, esposa ponto de vista semelhante ao de Mello e Souza dizendo:
"La temtica de la 'reforma' est vinculada aI igual que en otros pases
de Amrica Latina a la difusin de los plante os desarrollistas. En la dcada
de los anos 50, los organismos internacionales que operan en el rea basaron su diagnstico en las insuficiencias en la formacin de capital y en el
estrangulamiento extremo de las economas. Los resultados exiguos y negativos alcanzados con la puesta en marcha de polticas tendi entes a promover la inversin llevaron a introducir nuevos elementos en el diagnstico.
As, se incorporaron la dimensin escasa de los mercados y Ia incapacidad
deI sector pblico para planificar, para generar y evaluar proyectos y para
conducir y administrar el proceso. La generalizacin de esta perspectiva
para conceptualizar los problemas dei sub-desarollo tambin plante la
necesidad de programar las acciones sobre el aparato administrativo, traSouza, Nelson Mello. Conceito de administra{) para () desenvolvimento. Rio
de Janeiro, FGV/EIAP, 1969. p. 7-8.

.j7

Cincias administrativas

49

tondo de hacer de ste un instrumento eficaz para la acumulaci6n la meio,


asignacin de recursos."48 (o grifo nosso).
A colocao do enfoque administrao para o desenvolvimento apresentada por esses dois autores, a que mais aceitao tem recebido na Amrica
Latina, levando vrios pases da rea a relacionar mais intimamente o processo da reforma administrativa com o do desenvolvimento econmico-social, mediante, inclusive, a integrao, de uma forma ou de outra, dos
setores responsveis pela liderana da reforma administrativa com o respectivo sistema nacional de planejamento.
Ultimamente alguns dos aspectos focalizados na administrao para o desenvolvimento tm ressurgido sob nova forma, nos estudos sobre modernizao administrativa.
Saliente-se que nem sempre possvel distinguir facilmente entre reforma
administrativa e modernizao administrativa. Transposto para o campo administrativo o conceito de modernizao em cincias sociais (ou seja, o
processo pelo qual a sociedade incorpora novas instituies, formas organizacionais, tecnologias fsicas e sociais, e comportamentos, que lhe permitam atingir de maneira mais adequada novos ou renovados objetivos), percebe-se claramente que a modernizao administrativa transcende o mbito
da tradicional reforma administrativa, preocupada essencialmente com a
racionalidade e a eficincia interna da administrao ( orientao processualstica ou instrumentalista). A modernizao administrativa tem um
compromisso com resultados, com objetivos a serem atingidos, com os
programas e projetos para esse fim elaborados. ~ de orientao decididamente teleolgica, e enfatiza adaptao mais do que controle (no esquecendo as sbias palavras de Victor A. Thompson, que dizia ser a nfase
em controle tpica de um mundo relativamente esttico como aquele em
que essa concepo fora elaborada, ao passo que numa situao de mudana rpida e constante, como no desenvolvimento econmico, o controle
muito menos relevante, e o ideal deve ser adaptao) .49

6. Administrao para o desenvolvimento e ensino de admlnlstraio


A administrao para o desenvolvimento tem sido, a partir dos anos
60, objeto de preocupao das escolas e institutos de administrao pblica
latino-americanos, que comearam a ser criados na dcada de 50 e existem
em praticamente todos os pases da Amrica Latina.
Aqui sero focalizadas trs dessas instituies: a mais antiga delas, uma
escola nacional: a Escola Brasileira de Administrao Pblica, criada em
48
Martinez Nogueira, Roberto. Fl rol deI Estado y las polticas administrativas
en, la Argentina. Revista Verrezoelana de Administraci6n Pblica. Caracas, ano I,
n. 2, jun. 1975, p. 62.
49 Thompson, Victor A. Administrative objetives for development. Administrative
Science Quartedy, v. 9, n. I, June 1964, p. 9293.

50

R.A.P.

1/79

1952 na Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro, e dois centros regionais;


Escola Superior de Administrao Pblica da Amrica Central, criada em
1954 em So Jos, Costa Rica e, em 1967, transformada em Instituto Centroamericano de Administrao Pblica; e a Escola Interamericana de
Administrao Pblica, criada em 1964, tambm na Fundao Getulio
Vargas, Rio de Janeiro.
A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) foi, na realidade,
nos seus primeiros 5 anos, uma escola latino-americana, pois durante aquele perodo freqentaram seus cursos intensivos de curta durao (4 meses)
233 alunos recrutados nos demais pases da regio. IIO Isto deveu-se s bolsas
de estudo que lhes foram concedidas pelas Naes Unidas, patrocinadoras,
ao lado do Governo Brasileiro, do projeto de criao da escola, o qual
tambm contou com a ajuda da Unesco.
Saliente-se que uma boa parcela desses bolsistas latino-americanos era
constituda de administradores e assessores de alto nvel.
Apesar da nfase inicialmente dada aos cursos intensivos, no seu primeiro ano de existncia (1952) a EBAP inaugurou, tambm, o Curso de
Graduao em Administrao Pblica (bacharelato, com 4 anos de durao). A partir de 1960, comeou a atuar a nvel de ps-graduao, e agora
se dedica preponderantemente a este nvel de ensino.
Nos anos 50, o currculo do Curso de Graduao compreendia principalmente disciplinas no campo das cincias sociais (nos 4 primeiros semestres) e das tcnicas administrativas (nos quatro ltimos semestres).
A partir de 60, quando se dinamizou o enfoque administrao para o desenvolvimento, a EBAP enriqueceu seus currculos de graduao e psgraduao com vrias disciplinas voltadas para a problemtica do desenvolvimento do pas. Da o maior peso dado ao estudo da teoria econmica,
da macro-economia, da economia brasileira, dos problemas brasileiros, do
planejamento governamental, do desenvolvimento econmico e social, da
sociologia da administrao, etc., no seu curso de graduao.
Atualmente mantm a Escola dois cursos de ps-graduao: um curso
de mestrado, de tempo integral (aberto a profissionais de administrao,
direito, economia, sociologia e outras cincias sociais), com 2 anos de
durao, orientado para o estudo de polticas pblicas e o curso intensivo
de ps-graduao em administrao pblica (Cipad), destinado a tcnicos,
assessores e gerentes de rgos, programas e empresas governamentais, independentemente de sua formao acadmica bsica. Este curso no requer
de seus participantes o afastamento prolongado do servio, tomando possvel a compatibilizao entre estudos e trabalho. Tambm diferentemente
do que acontece com o curso de mestrado, o Cipad, orientado mais para
problemas de management do que para polticas governamentais, embora
estas tambm constituam objeto do curso que funciona pela primeira vez
neste ano de 1978.111
1111
111

Dados extrados dos relat6rios da FGV, dos anos de 1952 a 1957.


Informaes extradas dos documentos de divulgao desses cursos.

Ci2ncUu tulmlnLrtratil'tu

51

Para que se tenha uma idia mais precisa do vulto das atividades de
ensino da EBAP basta dizer que, at 1973, haviam concludo seus cursos
5.768 alunos, assim distribudos:
Cursos intensivos
Cursos de graduao
Cursos de ps-graduao

4.799
854
115

Incluindo-se os matriculados em 1974, esses nmeros se elevavam a


5.617, 1.557 e 153, respectivamente. 52
Desde seu incio se preocupou tambm a EBAP com a produo de
livros, monografias e casos que pudessem fornecer a seus alunos material
de estudo genuinamente nacional. Assim, at recentemente seu programa
de pesquisa era predominantemente orientado para a produo do material
didtico. Em 1967, iniciou a publicao da Revista de Administrao Pblica, semestral at 1971 inclusive, quando passou a ser uma publicao trimestral.
Em 1954, dois anos depois da criao da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), iniciou suas atividades em So Jos, Costa Rica,
a Escola Superior de Administrao Pblica da Amrica Central (Esapac),1i3 sob os auspcios dos governos centro-americanos e das Naes Unidas. O objetivo geral da Esapac era o melhoramento da administrao da
regio, com vistas a que existissem as estruturas, os sistemas, as atividades
e os procedimentos administrativos indispensveis operao do programa
de integrao econmica centro-americana, que havia sido aprovado pelos
respectivos pases.
No perodo entre 1954 a 1960 as astividades da Esapac se concen
traram fundamentalmente no treinamento de funcionrios e empregados
da regio, mediante cursos gerais e de aplicao em que se matricularam
396 servidores dos seguintes pases: Costa Rica, 92; EI Salvador, 78; Guatemala, 65; Honduras, 68, Nicargia, 69 e Panam, 24.
A segunda etapa de trabalhos se iniciou em 1961, quando os cursos
gerais e de aplicao foram substitudos por cursos e seminrios relacionados mais diretamente com o estudo de aspectos especficos do programa
de integrao econmica da regio. Em 1963, nova reviso foi feita no seu
plano de atividades, dando-se prioridade ao programa de integrao regional.
52 FGV, Furrdoo Getulio Vargas; 30 anos a servio do Brasil 1944/1974. Rio
de Janeiro, Editora da FGV, 1975, p. 84.
53 As informaes e dados sobre a Esapac/ICAP foram extradas das seguintes
publicaes: 1) Proyecto de plan revisado de actividades de Esapac para 1963-66.
Documiento para estudios de la Junta General de la Esapac, de las Naciones Unidas
y de otros organismos interesados en sus actividades; 2) Jimenez Castro, Wllburg.
EI Instituto Centroamericano de AdminiStraci6n Pblica y sus actividades. Rio de
Janeiro, Ladac/FGV, 1967; e 3) PNUDRLA/67/088. ICAP. Informe de la misi6n
conjunta de evaluacin NU/PNUD, San Jos, Costa Rica, 1974.

52

R.A.P.

1/79

Em 1967, para melhor contribuir para a acelerao da integrao econmica da regio, a Esapac foi, ainda com a assistncia tcnica das N aes Unidas, transformada em Instituto Centro-americano de Administrao Pblica (lCAP), o qual, sem abandonar os programas de treinamento
para funcionrios pblicos da regio, deveria dar nfase pesquisa administrativa, visando ao melhor conhecimento das estruturas e procedimentos
administrativos, em especial daqueles vinculados integrao; ao estudo da
formulao de polticas administrativas regionais e nacionais, mediante trabalhos de equipe; prestao de assistncia tcnica a organismos multinacionais e nacionais da regio; e ao cumprimento do programa de publicaes referente a pesquisa, resultados de seminrios, mesas-redondas, conferncias e trabalhos de assistncia tcnica.
Em 1974, misso avaliadora das Naes Unidas apresentou uma srie de
sugestes para aperfeioamento da atuao do ICAP, entre as quais a de
evitar-se a diversificao em excesso do programa de treinamento, estimulando-se em cada pas o desenvolvimento de instituies nacionais que
pudessem encarregar-se dos cursos de treinamento especificamente necessrios a cada um deles; a de promover-se um curso destinado a funcionrios
de alto nvel, inclusive executivos, dos governos da regio; e a de procurar
intensificar a produo de informaes sobre os resultados das pesquisas
efetuadas, a fim de contribuir para o desenvolvimento de uma doutrina
administrativa adequada s condies especficas dos pases centro-americanos.
No perodo de 1967-1973 foi o seguinte o nmero de funcionrios pblicos centro-americanos que participaram de cursos do ICAP:
cursos de 1 a 14 dias de durao, 2.394;
cursos de 15 a 120 dias de durao, 1.827;
cursos de mais de 120 dias de durao, 146.
A Escola Interamericana de Administrao Pblica (EIAP) foi criada
em 1964, 12 anos, portanto, depois da EBAP e 10 anos aps a Esapac
(atual ICAP), no auge da nfase na administrao para o desenvolvimento.
Documento apresentado no Seminrino Inter-regional das Naes Unidas
sobre o desenvolvimento de executivos do servio pblico, realizado em Genebra, Sua, de 19 a 20 de agosto de 1968, registra que a EIAP "surgida
em 1964 como resultado de um convnio entre o Banco lnteramericano
de Desenvolvimento (BID) e a Fundao Getulio Vargas, destina-se ao treinamento de administradores do setor pblico na Amrica Latina, com um
duplo objetivo: a) coloc-los em sintonia com as modernas exigncias sociais que orientam a administrao pblica no sentido do desenvolvimento
econmico, e b) tornar possvel, atravs de estudos comparativos, maior
conhecimento recproco entre os pases do sistema interamericano, de modo
Ci2ncias administrativas

53

a equacionar as divergncias institucionais estratgicas, visando a colaborar para a acelerao do processo de integrao da Amrica Latina". 54
Posteriormente, alm de renovar-se sistematicamente o convnio com o
BID, outros convnios tm sido celebrados entre a EIAP /FGV e a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), o Instituto para a Integrao da Amrica Latina (Intal), a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e o Instituto Interamericano de Cincias Agrcolas (I1CA).
Tambm tem a EIAP celebrado convnios de intercmbio com vrios
pases do continente (Chile, Colmbia, Costa Rica, Mxico e Nicargua),
assim como com pases europeus (Frana e Itlia). Vrios setores do governo federal do Brasil e outras instituies brasileiras tm dado apoio especfico EIAP.
Focalizando a administrao para o desenvolvimento, comenta a EIAP,
no documento acima referido:
"Na Amrica Latina o rpido crescimento da dcada de 50, o incio vigoroso de indstria pesada em muitos pases, a urbanizao vertiginosa e as
demandas por melhores nveis de vida por parte de uma populao que vem
sendo crescentemente incorporada ao processo poltico, levaram crise da
administrao tradicional e s preocupaes novas com a chamada 'administrao para o desenvolvimento'.
Embora a expresso permanea ambgua e contestada por muitos parece
fazer sentido falar-se em 'administrao para o desenvolvimento' no que se
refere Amrica Latina.
E nesse momento histrico, em que as presses no sentido do dinamismo, da eficincia e da racionalidade administrativa comeam a se fazer
sentir em nossos pases, que o problema do treinamento se coloca de modo
especial. Principalmente o do treinamento de executivos. Por qu? Porque so exatamente os altos executivos, treinados e sensibilizados pela
nova tica, que vo ser os instrumentos de mudana mais eficazes. Sentindo
com nitidez a incapacidade e o despreparo de seus subordinados, passa a
incorporar uma estrutura de valores que converge em atitudes no conformistas para com o tradicionalismo, a noo de tempo e de ritmo e o despreparo geral das equipes sob sua responsabilidade. Dessa forma tomam-se
convertidos em cristos-novos do treinamento e usam de seu poder e prestgio interno para estimular a generalizao do treinamento, de cima para
baixo."
Da dar a Escola preferncia, no recrutamento para seus cursos, a administradores e assessores de alto nvel.
No que se refere pesquisa no campo da administrao, a EIAP tem em
vista, secundo o citado documento:
"a) desenvolver amplo programa de pesquisa, por si prpria ou em colaborao com outras agncias envolvidas nas mesmas atividades, objetivando
EIAP. Crit&ios e metodologia de treinamento de executivos. Revista de dministrao Pblica. Rio de Janeiro, 3(1):17191.

54

54

R..P.

1/79

reunir a sistematizar informaes atualizadas sobre as realidades latinoamericanas;


b) relacionar intimamente pesquisa ao treinamento, atravs de aproximaes contnuas, desenvolvidas por meio de uma abordagem comparada, a
fim de acumular informaes organizadas das experincias setoriais;
c) assegurar condies para fornecer assistncia tcnica para os pases da
Amrica Latina;
d) elaborar e publicar o material resultante dos projetos de pesquisas."55
Durante 9 anos (de 1965 a 1973), o principal curso da escola se denominava Administrao para o desenvolvimento, com um conjunto de disciplinas voltadas para a problemtica do desenvolvimento econmico-social
latino-americano. Nele estudaram sob regime intensivo (6 meses de durao), 226 latino-americanos (inclusive 39 brasileiros).56 Outros importantes cursos da Escola tm sido os seguintes: Elaborao e anlise de projetos, Administrao de projetos, Poltica e administrao tributria, Harmonizao tributria, Poltica e administrao aduaneira, Valor aduaneiro,
Tcnicas Aduaneiras, Administrao de sistemas de Sade, Elaborao e
anlise de projetos habitacionais, Administrao de empresas pblicas, etc.
Um balano das atividades de ensino da EIAP revela que, no espao de
10 anos (1964-1973), haviam concludo seus cursos 1.564 participantes.
No ano de 1974, matricularam-se 660.57
Em 1976, inaugurou a Escola um curso de mestrado em desenvolvimento
agrcola, em convnio com o Ministrio da Agricultura do Brasil. Esse curso
destina-se a tcnicos, docentes e pesquisadores. Tem carter interdisciplinar,
considerando o desenvolvimento como um fenmeno social global, e pretende combinar a formao conceptual com a formao instrumental. O curso
integrado por dois ciclos: ciclo bsico, enfatizando as cincias sociais (em
particular a economia) e mtodos quantitativos; e ciclo de planejamento
enfatizando as tcnicas e instrumentos do planejamento, anlise global do
setor agrcola e processo do desenvolvimento econmico e social. Esse curso
de mestrado recebe, desde fins de 1977, apoio do Banco Interamericano de
Desenvolvimento e do Instituto Interamericano de Cincias Agrcolas, para
o fim de aceitar bolsistas de outros pases da Amrica Latina.
Como se v a EIAP j no apenas um centro de treinamento e pesquista, mas, tambm, uma entidade acadmica.
Entre outras atividades de maior relevo da EIAP saliente-se a de promoo do Seminrio Interamericano de Reforma Administrativa, em colaborao com o Instituto Nacional de Administrao Pblica, do Mxico, em
1973 e 1974, sob os auspcios dos governos do Brasil e do Mxico, com
o objetivo de analisar a reforma administrativa, entendida como um processo de ajustamento contnuo da mquina administrativa do Estado s
necessidades de modernizao do servio pblico. Esse seminrio com5lI
611
157

Id. ibid., p. 188.


Dados fornecidos pela EIAP autora.
FGV, op. cit., p. 246.

Cincias administrativa8

55

preendeu duas etapas: a primeira realizou-se no Rio de Janeiro, em dezembro de 1973, com 90 participantes representando 14 pases e 7 organismos internacionais.1I8 A segunda etapa realizou-se em Oaxtepec, Mxico,
em julho de 1974, com 93 participantes, representando 18 pases e 4 organismos internacionais. lI11 Os trabalhos produzidos para este seminrio foram
publicados no Brasil e no Mxico e constituem valioso repertrio de documentao informativa sobre a administrao pblica latino-americana.
Tambm tem-se distinguido a EIAP por suas atividades de assistncia
tcnica, a mais importante das quais foi ao Governo da Colmbia
(1967/1974), inicialmente focalizando o Ministrio da Educao e posteriormente o Departamento Administrativo do Pessoal Civil e a Escola Superior de Administrao Pblica. Os convnios respectivos foram patrocinados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
7. A ecologia da administrao pblica
A proposio bsica deste enfoque, largamente difundido na Amrica Latina, que a administrao deve ser analisada como parte da cultura do
seu povo, como um subsistema social que reflete os valores e os estilos
operacionais da sociedade de que depende. A inspirao para a anlise
ecolgica vem das teorias de sistemas sociais, que visualizam a sociedade e
todas as instituies que a compem como uma rede coerente de interaes,
em que se apiam os principais valores do sistema social maior. 60
O pioneiro desse enfoque, Fred Riggs, adotou como conceito bsico a
anlise estrutural funcional.
Por estrutura entende Riggs um padro bsico de atividade que se repete continuadamente numa sociedade; por exemplo, o processo de elaborao das leis, o processo de seleo dos funcionrios pblicos, o processo de estimativa da receita, etc. Funo o resultado produzido por uma
estrutura. A anlise estrutural funcional conjuga esses dois elementos. Se,
numa sociedade puramente hipottica, uma s estrutura desempenhasse todas as funes necessrias a sua sobrevivncia, teramos o modelo concentrado. No extremo oposto, cada funo decorreria de uma estrutura, e teramos o modelo refratado, ou difratado. Num ponto mdio da escala, teramos o modelo prismtico.
As caractersticas fundamentais do modelo prismtico, resumidamente,
so: o formalismo (grau de discrepncia entre o prescrito e o real, discrepncia essa que o prprio Riggs assinala ser um estmulo corrupo); a
superposio (grau em que o comportamento administrativo freqenteId. ibid., p. 2423.
Reforma administrativa: experiencias latinoamericanas. Presentaci6n. Mxico.
Instituto Nacional de Administrao Pblica, 1975, p. 4.
60 Esman, Milton J. The ecological style in comparative administration. Public
Administration Review, XXVlI(3):271.273.

118
111'

56

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1/79

mente determinado por critrios no-administrativos, tais como: critrios


polticos, econmicos, sociais, afetivos, etc.); e heterogeneidade (concomitncia de opostos, do moderno com o antigo, por exemplo) .61
Enrique Saravia assim correlaciona o formalismo com o enfoque jurdico
da administrao pblica:
"Ocurre, sin embargo, que la normatividad es receptada en algunas oportunidades por contextos sociales que la desvan de su finalidad. Sea por
eso, o porque se pretende ceiir la realidad a normas inadecuadas elaboradas para otras situaciones, el hecho es que muy a menudo la norma legal
es 'letra muerta'.
Caemos, entonces, en el formalismo aI que Riggs define como discrepancia entre la conducta concreta y la norma ordenadora de esa conducta. El
autor considera que ese comportamiento es pro pio de las sociedades prismticas, aunque se registra en todas las sociedades .
Analizado desde el punto de vista sociolgico, el formalismo, en el sentido antes expresado, es un hecho normal y regular en las sociedades em
vas de desarrollo, impuesto por el carter dual de sua formacin histrica
y por el modo particular como se articulan con el resto deI mundo.
Esa caracterstica debe tener-se en cuenta aI analizar la administracin
pblica, especialmente cuando se procura su reforma. Generalmente los mecanismos de control favorecen el formalismo: no interesa que la tarea deI
empleado llegue a un fin exitoso, sino que deve cuidarse que aqul no haya
violado las regIas para sua realizacin. No interesa el resultado sino la sujecin a los regIamentos.
Por otra parte, el apartamiento constante de la norma es una costumbre
impuesta, a veces, por la necesidad. Como las leyes suelen discordar con
la realidad reglada, la administracin slo funciona si muchas normas no
se cumplen. Cabe recordar que el mejor medio que tienen los empleados
para expresar su protesta es trabajar "a cdigo" o "a regIamento" es decir,
cumplir estrictamente las normas y regulaciones que hacen a su funcin.
Si lo hacen, la administracin se paraliza.
Esta otra faceta de la variable ecolgica deI legalismo es, pues, decisiva.
Em consecuencia, puede concluirse en lo seguiente:
a) Que la norma slo tendr real vigencia si es slo un critrio ordenador de una realidad que se da en la sociedad y fuera deI mundo jurdico.
b) Que existe la costumbre arraigada de apartarse de la norma, por lo
que ms que cambiar regIas, deve procurarse modificar conductas.
c) Que el andamiaje legal es condicin indispensable de la administracin, pero que esta encierra elementos no legales y ajenos a la conducta
jurdica."62
til
Riggs, Fred. A ecologia da administrao pblica. Rio de Janeir.o, Editora da
FGV, 1964, p. 125-8 e 148.
62 Saravia, Enrique J. La teoria general de la administracin y la reforma administrativa. In: Reforma administrativa: experiencias latinoamericanas. Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, p. 376-7.

Cincias administrativas

57

o modelo prismtico se revela, assim, excelente fonte de elucidao das


inmeras disfunes verificadas na administrao de pases latino-americanos com as tentativas de implantao quer dos modelos de organizao fortemente influenciados pelo enfoque jurdico, quer daqueles baseados nas
teorias clssicas ou tradicionais de organizao. Nesses casos, geralmente o
formalismo e a superposio foram agravados pela inadequao dos projetos de reforma e/ou modernizao ao meio ambiente. Em suma, no se considerou devidamente a ecologia da administrao pblica.
Tambm o modelo prismtico lana mais luz sobre as causas das dificuldades de implantao do enfoque comportamentalista administrao
dos pases latino-americanos, sempre que se procura efetuar essa implantao sem dar a devida considerao ao meio ambiente.
A anlise ecolgica encerra, porm - assinala Milton Esman - uma
acentuada tendncia conservadora, "inclinao esta que est com a atual
desiluso sobre a eficcia da ajuda externa e outros esforos deliberados
para acelerar a modernizao dos pases menos desenvolvidos. Mudanas
significativas no comportamento administrativo devem ser precedidas por
mudanas no sistema maior, e s podem resultar de tais mudanas. Desse
modo, a eficincia administrativa depende menos de conhecimento e sistemas do que da motivao dos administradores, os quais, por sua vez, refletem as demandas com que se defrontam e, conseqentemente, os valores
operacionais da sociedade mais ampla".63
Desse comentrio de Esman podem a meu ver, ser extradas duas observaes de grande importncia. Primeiro, no deve ser esquecido que a
administrao pblica um subsistema do sistema maior em que se enquadra, e tudo que afeta os demais subsistemas e, portanto, o conjunto deles
- a sociedade - poder afetar tambm a administrao pblica. :E: a
noo de interdependncia sistmica, que se encontra no cerne da anlise
ecolgica da administrao pblica.
Segundo - e este aspecto de suma importncia - a reforma administrativa e a modernizao so influenciadas talvez mais por questes de
valor do que por fatores cognitivos. Da a convenincia de se estimular a
anlise da aplicao de tecnologias administrativas preocupadas essencialmente com o comportamento administrativo, tais como DO (desenvolvimento organizacional).
8. A Influncia da teoria geral de sistemas sobre as cincias
administrativas

Paralelamente ao enfoque ecolgico da administrao pblica, uma teoria


de organizao de bases mais amplas foi surgindo nos anos 60 e 70, na
Amrica Latina, tambm por importao dos EUA. Trata-se da teoria geral
de sistemas aplicada administrao.
83

58

Esman, op. dt.


R.A.P.

1/79

Nas suas linhas gerais, a concepo sistmica assim conceitua a organizao: primeiro, a organizao deve ser concebida como um sistema aberto, em constante interao com o meio, recebendo matria-prima, pessoas,
energias e informaes e transformando-as ou convertendo-as em produtos
e servios que so exportados para o meio; segundo, a organizao deve ser
concebida como um sistema com objetivos ou funes mltiplos, que envolvem interaes mltiplas com o meio; terceiro, a organizao consiste
de muitos subsistemas que esto em interao dinmica uns com os outros.
Ao invs de analisar os fenmenos organizacionais em funo de comportamentos individuais, cada vez mais importante analisar o comportamento
de tais subsistemas; quarto, tendo em vista que os subsistemas so mutuamente dependentes, mudanas num deles provavelmente afetaro o comportamento de outros ou dos outros; quinto, a organizao existe num
ambiente dinmico que compreende outros sistemas; por isso, o funcionamento de determinada organizao no pode ser compreendido sem considerao explcita das demandas e limitaes impostas pelo meio; finalmente, os mltiplos elos entre a organizao e seu meio tomam difcil a
clara especificao das fronteiras de qualquer organizao".64
No Seminrio Interamericano de Reforma Administrativa, realizado no
Rio de Janeiro (primeira parte, dezembro de 1973) e no Mxico (segunda
parte, julho de 1974), vrios dos relatrios nacionais enfatizam a importncia de focalizar-se a reforma administrativa do ngulo de teoria geral de
sistemas.
No que se refere Colmbia, por exemplo, Pedro Pablo Morcillo
escreve:
"Para logo ar la coherencia en la accin de la administracin pblica as
como la eficiencia y eficacia en la prestacin de sus servicios, es necesario
consideraria como un sistema que acfa en inferaccin con afros sistemas
dei pas, tales como el poltico, el econmico, el social, el jurdico, el
cultural; en sntesis, con todos los que caracterizan y tipifican el devenir
histrico de la nacin, sobre os cuales influye y de los que por su insercin
natural recibe a su vez influencia orientadora.
En otras palabras, la administracin pblica como sistema deve ser un
'todo integrado' que recibe las demandas o requerimientos de servicios de
todo orden de la comunidad (enmarcadas naturalmente dentro de las funciones propias deI Estado), las procesa mediante subsistemas (administrativos o de desarrollo propiamente dichos), utilizando los recursos que tiene
a su disposicin y la revierte a la sociedad en forma de bienes o servicios,
en un ciclo permanente y continuo de entrada-salida.
Concebida la administracin pblica como sistema, los cambias macroorganizacionales que se esperan de una reforma administrativa difieren sustancialmente de los de carter jurdico y estructural tradicionales. En efecto,
" Scheln, Edgar. Organizational psychology. New Jersey, Englewood Cliffs, Pren.
tice Hall, 1965, p. 95 (cf. Wahrlich, Beatriz M. de Souza. Uma anlise das teorias
tle organiZQiJo. 3' cd., Rio de Janeiro, Fundaio Getulio Vargas, p. 128).

Cincias administrativas

59

la reforma administrativa as comprendida requiere un alto grado de armonizacin de las entidades que integran la administracin, tanto desde el
punto de vista de la redefinicin de sus objetivos como de la especializacin
institucional segn la clase de servicios prestados: como la racionalizacin
segn el proceso que se cumple en su seno como parte deI proceso general que ha de cumplir la administracin."65 (O grifo nosso.)
Focalizando a reforma administrativa em andamento na Venezuela, Rachadell e Quintero do-lhe enfoque sistmico.66 A respeito, em trabalho
que apresentei no referido seminrio, comentei que os referidos autores
afirmam que "a reforma administrativa ora em andamento na Venezuela
entendida como um processo que visa transformar as estruturas e os procedimentos da administrao e a poltica de pessoal, a fim a adapt-los s
necessidades do desenvolvimento econmico e social do Pas. Enfatizam que
a reforma no um fim em si mesma, mas um processo a servio de desenvolvimento. Acrescentam que a reforma deve ainda ser concebida luz da
teoria de sistemas, segundo a qual um sistema administrativo para o desenvolvimento se compe de atividades que, em relao mtua, so executadas por uma ou mais organizaes para obter um resultado previsto do
ponto de vista do desenvolvimento".67 (O grifo nosso).
A nova Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal do Mxico, em
vigor desde 1.1.77, marco fundamental da reforma administrativa mexicana,
foi elaborada dentro de uma concepo sistmica, conforme salienta Alejandro Carrillo Castro.68 Da mesma maneira foi o assunto focalizado numa
srie de documentos, inclusive o prprio texto da lei orgnica, publicados
pela Revista Latinoamericana de Administracin Pblica. 69
Hugo O. Perez Cajiao, da Faculdade de Cincias Administrativas da
Universidade Central do Equador, realizou um estudo sobre reforma admi&5
MoreilIo, Pedro Pablo. La reforma administrativa en Colombia. In: Reforma
administrativa: experiencias latinoamericanas. Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1975, p. 8.
es Rachadel, Manuel & Quintero Guillermo. La reforma administrativa en Venezuela. Caracas. Comisin de Administracin Pblica, 1973, p. 2-40 e 89-90.
67
Wahrlich, Beatriz M. de Souza. Reforma administrativa na Amrica Latina:
semelhanas e diferenas entre cinco experincias oocionais. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, Editora da FGV, 8(4) :547. Publicado tambm em
espanhol sob o ttulo La Reforma Administrativa en la Amrica Latina: similitudes
y diferencias entre cinco experiencias nacionais. In: Reforma administrativa: ~xpe
riencias Latl'ntJmericanas. Mxico, Instituto Nacional de Admioistraci6n Pblica,
1975.
68 Carrillo Castro, Alejandro. La nueva ley organica de la administracin pblica
federal, uno de los medias para alcanzar el modelo dei pais ai pasi ai que aspiramos.
Mxico, Instituto de Seguridad y Servicios Socia!es de los Trabajadores deI Estado,
1977.
f.9
Revista Latinoamericana de Administracin Pblica. La reforma administrativa
mexicana, n. 56, p. 201-266, 1977.

60

R.A.P.

1/79

oistrativa em seu pas, e props a adoo de um modelo filiado teoria


sistmica.TO
Um modelo de operacionalizao da tecria de sistemas no campo da
administrao que tem sido aplicado na Amrica Latina para diagnstico
institucional o modelo de institution building, de Milton J. Esman e
outros.
O objetivo central dos estudos que levaram a esse modelo foi descobrir
como entidades inovadoras surgem e crescem, como agem ao enfrentar
oposio e superar obstculos sua atuao e crescimento, quais as circunstncias que fortalecem ou retardam sua institucionalizao. Esses estudos
foram conduzidos pelo Inter-University Research Program in Institution
Building, constitudo de professores das Universidades de Pittsburgh, Estadual de Michigan, Indiana e Syracuse, patrocinado inicialmente pela Fundao Ford e, depois, pela AID.
Milton J. Esman, organizador e primeiro diretor de pesquisa do InterUniversity Research Program in Institution Building, considera dois conjuntos principais variveis no referido modelo. Ao primeiro conjunto chama de variveis institucionais; ao segundo, de variveis de ligao,
ou encadeadas (linkages). Compem o primeiro grupo as variveis seguintes: liderana, doutrina, programa, recursos (financeiros, fsicos, humanos, tecnolgicos e informativos), e estrutura interna. O segundo grupo
(que poderia ser chamado de variveis ambientais, pois representa as relaes de interdependncia existentes entre uma instituio e as outras partes da
sociedade), constitudo, na linguagem de Esman, por elos capacitadores,
elos funcionais, elos normativos e elos difusos. 71
Esse modelo foi utilizado por Donald A. Taylor,72 da Michigan State
University, para analisar a experincia brasileira no campo do ensino de
administrao de empresas, que recebeu durante vrios anos assistncia
tcnica norte-americana por intermdio daquela universidade. O trabalho
foi publicado e constitui valioso guia para aplicao desse modelo a outros
processos de institucionalizao.73
No Uruguai, preocupado com o problema de modernizao da agricultura - usado o termo modernizao em seu sentido amplo e profundo,
incluindo a transformao das estruturas segundo as circunstncias de cada
70
Perez Cajiao, Hugo O. Aplicacin de la teoria general de sistema a la Administracin pblica ecuatoriana. Buenos Aires, OEA. Programa de Administracin para el
desarrollo. Cicap, 1974.
71
Esman, Milton. The elements of institution building. In: lnstitution building
and development. Beverly Hills/London, Ioseph W. Eaton, ed., Sage PublicatiODS,
1972.
72 Taylor Donald A. lnstitution building in business administration; the brazilian
elperience. East Lansing, Michigan State University, 1968.
711 Esse modelo j foi utilizado, no Brasil, para os estudos de reforma administra
tiva do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem; para a anlise do desenvolvimento institucional do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM),
da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) etc.

Cincias administrativas

61

pas - Eduardo S. Bello concentrou-se no estudo de um dos componentes


do sistema institucional agrcola: a estao experimental. Para esse fim,
sob o patrocnio do Instituto Interamericano de Cincias Agrcolas, utilizou com sucesso o modelo institution building. Na introduo de seu trabalho assim define os objetivos que tinha em vista:
"El propsito de este trabajo es ofrecer un marco de referencia, una
gua, para poder determinar si el funcionamiento de una estacin experimental es bueno, maIo o regular; si responde a una concepcin moderna;
si est bien orientada y administrada; si es capaz de evolucionar, de adaptarse a las nuevas exigencias deI medio, de mantener un alto nvel de servicios para el mejoramiento de la agricultura y de la poblacin rural. EI
anlisis o evaluacin que proponemos permite, adems, identificar las desviaciones de lo que podramos llamar un "modelo" de estacin experimental. De este modo, es posible concentrar el anlisis sobre aquellas variables que muestran un comportamiento irregular segn el modelo propuesto, para determinar qu clase de modificaciones o correcciones es necesro introducir en la organizacin o administracin de la estacin experimental a los efectos de mantener su operacin y desarollo en el mejor
nvel posible, teniendo en cuenta el rol y los objetivos que debe cumplir
dentro deI sistema institucional agrcola deI pas.''74
9. A contribuio das cincias gerenciais
As cincias administrativas tambm tm recebido considervel contribuio
de outras cincias, tais como a economia, a engenharia industrial, a matemtica, a estatstica, a ciberntica. Essas contribuies, que Kast e Rosonweig genericamente denominaram de cincias gerenciais,75 apresentam, de
um lado, grande afinidade com as preocupaes do taylorismo de maximizao da eficincia, mas, de outro lado, consideram a organizao como
um sistema tcnico-econmico. Contribuem, assim, para o fortalecimento
da aplicao da teoria de sistemas administrao.
Essas cincias gerenciais tambm tm sido muito difundidas na Amrica
Latina, tanto pelas universidades e outras instituies de ensino, como na
administrao pblica e, ainda mais, na administrao de empresas. Sua
utilizao grandemente facilitada pelo moderno equipamento tecnolgico.

10 O enfoque contlngenclal
Na segunda metade da dcada de 70 mais um enfoque de cincias administrativas chega Amrica Latina, o enfoque contingencial ou situacional.
BeBo, Eduardo S. Mirado para eval/Ul1' el deSllTrollo institucio1lQ1 en estaciones
experimentales agropecUll1"l8. Montevidu, Ministrio da Agricultura y Peaca, I)irec.
ci6n de Suelos y Fertilizantes, 1975, p. 2.
75 Kast, F. E. & J. E. Rosenzwieg. Organization and maTlllgeTMnt a systelm
approach. New York, McGraw Hill, 1970, p. 8S e 96100.
74

62

R."'.P.

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Esse enfoque representa, em ltima anlise, a constatao de que continua no existindo uma teoria administrativa aplicvel a todos os casos e a
todas as circunstncias. Cada um dos enfoques (ou combinao de enfoques) se presta melhor anlise de certa e determinada situao do que
outro.TO
Fred Lathans'n comenta que vrias das abordagens da teoria de organizao prometiam o que afinal no puderam produzir, ou seja: funcionar
igualmente bem em quaisquer condies. Cada abordagem parecia produzir
resultados quando aplicada a certo tipo de problema, mas no a todos. O
enfoque contingencial parte da premissa de que no h uma proposta de
planejamento organizacional que seja a melhor em todas as situaes, e sim,
que as circunstncias (ou contingncias) de cada caso tomam mais produtiva uma determinada soluo organizacional.
Diz Lathans:
"Por exemplo, o modelo da burocracia no foi capaz de atender a uma
situao altamente dinmica; a descentralizao no funcionou numa situao altamente ciberntica; e as estruturas fluidas, livres, assim como a organizao matricial, no se adaptaram a situaes que demandavam estabilidade. Mesmo Warren Bennis, que era um dos principais advogados do
abandono das estruturas clssicas, burocrticas, e de sua substituio por
formas modernas, fluidas, orientadas para o comportamento, recentemente
recuou dessa posio. Ironicamente, ao por em prtica aquilo que postulava, ele passou a admitir que as estruturas 'burocrticas' podem ser apropriadas em determinadas situaes.
"Os desenhos (planos) contingenciais so condicionais por sua prpria
Batureza. O modelo da burocracia pode funcionar melhor numa situao
estvel, e o de forma fluida numa situao dinmica. A tecnologia, as
condies econmicas e sociais, os recursos humanos, so algumas das variveis que precisam ser consideradas num projeto organizacional sob a
abordagem contingencial."T8
Lathans, assim como vrios outros autores cujos trabalhos j comeam a
ser discutidos nos meios acadmicos latino-americanos, no ficou, porm,
no simples enunciado dessas observaes (que, de certo modo, para muitos
parecem a declarao do bvio, j que nenhuma das abordagens das cincias administrativas jamais poderia ter sido aceita como cincia exata).
76 Note a extrema semelhana entre estes conceitos e o enunciado da lei da sifutl.
o, de Mary Parker Follett (veja a coletnea Dynamic administra/on, organizada
por Henry C. Metcalf e L. Crwick especialmente o ensaio The giv~ of orders,
p. 58-4).
7T Lathans, Fred. The contingeDCY treory of management: a path out of the jungle,
A contingenc:y approach to management: readings. John W. Nestrom, WiIliam E.
Reif e Robert M. Monczka. ed., MacGraw-HiII Book Company, 1975, p. 310.
'8 LathllD6, Fred. op. cit., p. 78.

Cincias administraliviU

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Ele e outros autores 79 que versam sobre a abordagem contingencial ou situacional) elaboram e apresentam uma srie de modelos que, partindo das
premissas da contingncia, parecem mais indicados nesta ou naquela situao
(modelo da liderana, modelo da modificao do comportamento organizacional, modelo contingencial de pesquisa operacional, modelo pr-inovao, modelo para job-enrichment, modelo da motivao, etc.).
Do ponto de vista das cincias administrativas na Amrica Latina, a
abordagem contingencial extremamente til para enfatizar o que j se
sabia nesta rea do mundo, pela sua prpria experincia com os diversos
enfoques das teorias administrativas at ento importados: que nenhum
deles de validade universal, que todos eles podem ser teis dependendo
das circunstncias de cada caso. Afinal, tanto a administrao para o desenvolvimento, como a preocupao com a ecologia da administrao, j
continham no seu bojo um enunciado contingencial.
11. Concluses
A recapitulao que acaba de ser feita confirma a previso inicial deste
artigo, no sentido de que a Amrica Latina no se caracteriza como uma
regio significativamente criadora de novas concepes ou enfoques de cincias administrativas. Ao contrrio, tem sido grandemente importadora (e
consumidora) de teorias administrativas elaboradas em pases altamente
desenvolvidos, especialmente nos EUA.
Essa situao de dependncia cultural j foi, porm, mais acentuada do
que o presentemente. Assim que as teorias clssicas ou tradicionais de
organizao, difundidas nos anos 30 e 40, haviam sido elaboradas exclusivamente por pensadores e administradores de pases desenvolvidos, ao
passo que as formulaes tericas em tomo da administrao para o desenvolvimento, dos anos 60 e 70, receberam considervel contribuio de
professores e especialistas latino-americanos.
O mesmo pode ser dito quanto ao modelo institution building, cuja formulao muito deve anlise dos insucessos de vrias reformas administrativas aqui efetuadas com assistncia tcnica estrangeira.
Apesar disso, as teorias clssicas ou tradicionais continuam sendo o
ponto de partida para a maioria das organizaes, pblicas ou privadas, da
Amrica Latina (o que, alis, Likert comentava, em livro de 1967,80 ser
ainda o caso da Amrica do Norte). Diga-se, a propsito, que a observao
dos fatos, que levou ao enunciado da abordagem contingencial, vem vali79
Lorsch & Lawrence, Jay R. Galbraith, Robert M. Moncka e William E. Reif
e demais autores na coletnea citada anteriormente; Dessler, Gary Organization anil
management, a contingency approach. New Jersey, 1976; Pigors. Paul & Myers,
Charles' personnel administration. McGrawHilI Book Co., 5' ed., 1965.
~o Likert, R. The human organization, its management and values. N. York,
McGrawHilI, 1967, p. 1.

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dando a aplicao de teorias clssicas ou tradicionais em determinados


casos ou circunstncias.
Viu-se tambm que na Amrica Latina os movimentos de reforma administrativa foram inicialmente os condutores principais pelos quais trafegavam as teorias hoje consideradas clssicas ou tradicionais e surgiam os
projetos de sua converso em realidade. A prpria institucionalizao do
ensino de administrao pblica ocorreu, embora mais sob a forma de
cursos de treinamento do que de cursos de formao, dentro da repartio
governamental - o DASP - responsvel pela conduo da pr.meira
reforma administrativa planejada na Amrica Latina: a do Brasil dos
anos 30 e 40.

Uma vez criadas e implantadas, as escolas de administrao pblica passaram a ter importante papel na anlise das diversas experincias nacionais
de aplicao das teoriasi mportadas. A veiculao das observaes da resultantes reforou os enfoques mais recentes, em especial os da administrao para o desenvolvimento, da ecologia da administrao pblica, da
teoria de sistemas aplicada administrao, e da contingncia.
Em seu artigo El rol deI Estado y las polticas administrativas en la Argentina, Roberto Martinez Nogueira revela-se ainda bastante pessimista
quanto evoluo das cincias administrativas no seu pas, dizendo:
"Las politicas administrativas adoptadas por el Estado argentino fueron explcitas e implcitas, globales y parciales, con instrumientos coherentes
con los propsitos perseguidos y otros insuficientes o errneos en su aplicacin. Esas diferencias hay que buscarIas en los valores, capacidad y
compromiso de quienes Ias disefiaron y en los aspectos estrutcturales y
situacionales que las determinaron o condicionaron. De igual manera, en
estos factores radican las explicaciones de sus xitos o fracasos. Cuando
se haya podido identificar aI conjunto de elementos operantes, sus relaciones y Ias consecuencias de la manipulacin de alguns, tanto para esta experiencia nacional como para otras semejantes, se estar en presencia de una
teoria de la poltica administrativa, aI igual que hoy puede hablarse, por
ejemplo, de una teora de poltica econmica. Pero esta aspiracin est
lejos de convertirse en realidad. En primer lugar, las teorias de la organizacin y de la administracin no permiten explicar y menos an predecir
los fenmenos que ocurren en el seno de Ia administracin pblica. Esas
teorias estn en un estadio de desarrollo muy incipiente, fueron construdas
a partir de la observaci6n de realidades cualitativamiente distantes a las
latinoamericanas y es fcil detectar en ellas un paradigma que privilegia la
racionalidad formal."81 (O grifo nosso.)
Paulo Roberto Motta, em seu trabalho Variveis que condicionam o comportamento da administrao pblica brasileira, considera, entretanto, inevitvel a preocupao com a racionalidade nas sociedades transicionais, ao
dizer (numa linha de pensamento inspirada evidentemente no modelo prismtico, de Riggs):
SI

Martinez Novueira, Roberto. op. cit., p. 64.

Cincias administrativas

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"As sociedades em transio so caracterizadas pela coexistncia de valores modernos e tradicionais. So sociedades que sofreram o impacto da
modernizao, adquirindo novos valores, mantendo, contudo, grande parte
do sistema de valores tradicionais.
"Em decorrncia do choque entre valores tradicionais e modernos existentes nas sociedades transicionais, nelas as organizaes encontram seus
maiores problemas quanto assimilao da racionalidade administrativa moderna. Os valores tradicionois criam obstculos implantao de um sistema
administrativo segundo os modernos valores da racionalidade, limitando
seus padres de eficincia e eficcia. No entanto, a racionalidade moderna
torna-se uma necessidade para a organizao transicional na medida em que
os valores tradicionais j no so capazes de satisfazer s presses externas
sobre a organizao. Nesse sentido, pode-se dizer que as opes das organizaes transicionais so muito pequenas em relao tecnologia administrativa."82 (O grifo nosso.)
A meu ver, s tecnologias administrativas caber papel relevante, talvez
decisivo, no delineamento do futuro das cincias administrativas na Amrica Latina. Na medida em que as atualmente modernas tecnologias se desenvolvam (tais como D.O., A.p.O, organizao matricial ou por projeto,
pesquisa operacional, sistemas de informaes e comunicaes, modelos cibernticos, os diversos modelos contingenciais, etc.), ou outras tecnologias
administrativas sejam elaboradas e aplicadas; na medida em que uma e
outra forneam, por meio de sua utilizao, evidncia emprica que valide
ou no as formulaes das cincias administrativas - essas cincias prosseguiro nos caminhos j delineados, ou tero de procurar outros anunciados, tanto na Amrica Latina como nos demais pases em desenvolvimento
ou j desenvolvidos.
Acredito, porm, que se novas teorias administrativas surgirem no mundo
desenvolvido, elas inevitavelmente seguiro o caminho de suas predecessoras
passando a ser consumidas pela Amrica Latina. Esta regio do mundo,
entretanto, j aumentou grandemente sua capacidade de crtica ao produto
importado, e est mais conscientizada da necessidade de introduzir ajustamentos ou adaptaes para melhor atender ecologia da Administrao
Pblica e s contingncias de cada caso.
B possvel, tambm, que, na busca de acelerao do processo do desenvolvimento scio-econmico, algumas tecnologias ou metodologias administrativas seejam criadas na Amrica Latina. Afinal, isso j aconteceu no
campo da economia, em especial na rea do planejamento econmico, e
poder perfeitamente ocorrer no campo das cincias administrativas, dado
o estgio que j se alcanou no conhecimento terico da matria.
e2 Motta, Paulo Roberto. Variveis que condicionam o comportamento da admi.
nistrao pblica brasileira. Revista de Administrao Pblica. Edio especial, Rio de
Janeiro, Editora da FGV. 11(4):34 e 36.

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Summary
Latin America can not be characterized as a significan creator of new concepts or approaches to administrative sciences.
On the contrary, it has been a heavy importer and consumer of administrative theories developed in highly developed countries, especially in the
United States. This reflects Latin America's state of rei ative economic-cultural dependence on the developed world.
In the past, this dependence has been stronger. While being essentially
an exogenous influence in Latin America, administrative sciences and technologies have been modified under endogenous influences through time,
often through adjustments presenting some originality in their conception.
Up to the 30's, the jurdical or legalistic approach to management prevailed, and the administrative sciences were even confused with Administrative Law (as they were in Westem Europe, especially in Spain, Portugal and France).
Starting in the 30's and 40's, and predominantly inspired by the USA,
the first organizational theories - Taylorism, Fayolism and the Weberian
model, today considered as classic or traditional - appeared in Latin
America.
Later on in the 50's, as an antithesis to the previous movements, and
also inspired by the Americans, the managerial approach to behavioral
sciences arrived in Latin America. And in the 60's and 70's, the theoretical
formulations of management for development reached Latin America,
where they received considerable contributions from local teachers and
specialists.
The same happened to the institution-building model, which partly resulted from the analysis of failures of administrative reforms conducted
conducted with foreign technical assistance.
The various theories were disseminated through four main channels: (1)
universities, (2) administrative-reform movements, (3) direct or indirect
action of the missions of technical-assistance specialists, and (4) the action
of multinationals: through local subsidiaries, their ideas and technologies
reached the entrepreneurial world, govemment-controlled corporations, public enterprises, and even direct or centralized public administration.
Created in Latin America in the 50's, administration schools started to
play an important role in the analysis of the various national experiences
with foreign technical assistance'.
Dissemination of the results strengthened the most recent approaches, especially management for development, public-administration ecology, the
systems theory applied to administration and the contingency theory.
This article seeks to present a summary of those various approaches,
offering examples of the attempts made to render them operational in many
countries of the continent, and pointing out the results obtained.
Cincias administrativas

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The author says that administrative technologies will play a relevant,


perhaps decisive, role in the future of administrative sciences in Latin
America. She thinks that as modem administrative technologies are developed, reformulated of replaced, administrative sciences will either follow
the routes mentioned or they will have to look for new orientation, both
in Latin America countries and other developed or developing country.

EAMANHA, COMO SER?


Nem sempre a teoria do comrcio
Internacional est em acordo com a
realidade econmica mundial. No incio
dos anos 70 estvamos prximos a uma
encruzilhada crftica.
Em 1973. para tentar resolver os
problemas que levaram a isto.
economistas. lderes trabalhistas e
homens de neEcios reuniram-se
na cidade de Maidenhead. na
Inglaterra.
foram debatidas as atitudes
protecionistas e sua conseqncia imediata, as
multinacionais: o papel dos
governos. atravs de
monoplios e promoes
s exportaes; o ajuste
das naes s leis de proteo:
e o futuro do comrcio internacional.
A situao mudou? As teses de
Maidenhead ainda so vlidas nos dias
de hoje? O que nos espera?

408

p~

Cr$ 350

venda nas livrarias da Fundaao Getulio Vargas. No Rio: Praia de Botafogo, 188
e Av. Graa Manha, 26 - lojas C e H; Em S30 Paulo: Av. Nove de Julho, 2029;
Em Braslia: Setor Comercial Local Sul, 104 - bloco A -loja 37. Ou pea pelo
Reembolso Postal Caixa Postal 9.052, Rio' de Janeiro.

68

R..P.

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