Carlos Arcos Cabrera

Rector del Instituto de Altos Estudios Nacionales - IAEN

Vinicio Alvarado Espinel
Secretario General de la Administracin Pblica - SNAP
Arturo Villavicencio Vivar
Vicerrector del Instituto de Altos Estudios Nacionales - IAEN
Fernando Lpez Parra
Decano General Acadmico
Carlos Marchn Romero
Decano General de Investigacin
Guadalupe Soasti Toscano
Decana Centro de Educacin Continua

Gobierno
por Resultados

Seguimiento y Evaluacin
de Proyectos

Coleccin
Nuevo Estado

Primera Edicin, 2011

658.404
Z25s

Zamora Acosta, Gino.

Seguimiento y evaluacin de proyectos/ Gino Zamora Acosta.

Quito: Editorial IAEN, 2011.

50 p. ; 21 x 29,7 cms. (Coleccin Nuevo Estado: Gestin por

Resultados N. 5).
ISBN: 978-9942-07-099-9

1. ADMINISTRACIN 2. ELABORACIN DE PROYECTOS 3. EVALUACIN DE

PROYECTOS 4. CULTURA ORGANIZACIONAL 5. TOMA DE DECISIONES I. Ttulo

De esta edicin: IAEN

Instituto de Altos Estudios Nacionales
Av. Amazonas N37-271 y Villalengua esq.
Telf: (593) 02 2464201 / 02 2260008
www.iaen.edu.ec
Equipo Acadmico

Equipo Editorial

Coordinacin
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Mara Vernica Dvalos - SNAP
Guadalupe Soasti - IAEN
scar Uquillas - SENPLADES
Jeannette Karolys - MRL

Coordinacin editorial
Paquita Troya Fernndez
(593) 02 2260011. Extensin 208
Correo electrnico: paquita.troya@iaen.edu.ec

Diseo y Programacin Curricular:

Roberto Villacrs, IAEN
Gino Zamora Acosta IAEN

Diseo grfico y diagramacin

David Rivera Vargas

Coordinador grfico y de impresos

David Rivera Vargas

Diseo de coleccin y portada

Allen Vallejo Carrin

Redaccin de Contenidos:
Gino Zamora Acosta IAEN
Edicin pedaggica y revisin de estilo
Dalia Mara Noboa C.
ISBN: 978-9942-07-099-9
Imprensin:
Imprenta Mariscal
Quito - Ecuador, 2011

Prohibida la reproduccin parcial o total

sin autorizacin expresa del IAEN.
Debido a la naturaleza de Internet, las
direcciones y/o los contenidos de los Si vas a usar este
s tico y
sitios web a los que se hace referencia libro,
cita la fuente.
en este texto pueden ser modificados o
Trabajamos
para ti
suprimidos.

Presentacin
Este texto constituye un instrumento de orientacin para el trabajo terico y prctico de
los estudiantes. Est integrado por la normativa terico legal y herramientas tcnicas que
facilitan el aprendizaje de las y los servidores pblicos relacionados con la metodologa del
proceso de planificacin institucional.
Este es un documento preliminar en materia de capacitacin y como todo producto cultural,
es el resultante de esfuerzos de varios actores, en este caso, de dos instituciones del Estado:
la Secretara Nacional de Administracin Pblica (SNAP), que ha incurrido en procesos de
normalizacin de las actividades de los diversos organismos pblicos, y el Instituto de Altos
Estudios Nacionales (IAEN), que por mandato constitucional, tiene la misin de formar
funcionarios pblicos tcnicamente capacitados para la toma de decisiones asertivas.
El texto est diseado para trabajar sobre temas reales que orienten en el seguimiento
y evaluacin de proyectos en las instituciones donde laboran los participantes y generen
aprendizajes significativos durante los eventos que se desarrollarn a nivel nacional, los
cuales estarn mediados por expertos en la aplicacin de conceptos, procedimientos y
herramientas tecnolgicas sobre la base de los principios y estrategias metodolgicas.
Auguramos xito a los participantes en este emprendimiento y esperamos que, en el corto
plazo, el Ecuador cuente con una masa crtica comprometida con la gestin estratgica del
Estado, sobre la base de los criterios de calidad.

MSc. Carlos Arcos Cabrera

Rector
Instituto Altos Estudios Nacionales

Vinicio Alvarado Espinel

Secretario Nacional
de la Administracin Pblica

ndice
Introduccin ............................................................................................................................................................... 09

Captulo I
Antecedentes y marco de referencia .................................................................................................................... 11
1.1 Definiciones bsicas ........................................................................................................................................... 11
1.2 Fase documental del proyecto ..................................................................................................................... 15
1.3. Fase de inversin o ejecucin del proyecto, de lo planificado ................................................. 17

Captulo II
Diseo sistema de seguimiento, control y evaluacin ........................................................ 19
2.1 Relacin con el diseo y planificacin del proyecto ......................................................................... 20
2.2 Relacin con las restricciones ....................................................................................................................... 21
2.3 Relacin con los riesgos .................................................................................................................................. 22
2.4 Responsabilidades: lder, involucrados ..................................................................................................... 22
2.5 Acciones preventivas ......................................................................................................................................... 24
2.6 Acciones correctivas ......................................................................................................................................... 24

Captulo III
Planificacin del seguimiento (monitoreo) .................................................................................. 25
3.1 Avance programado, monitoreo por hitos ........................................................................................... 26
3.2 Determinacin de mediciones por hito ................................................................................................. 26
3.3 Agregacin de resultados de manera ascendente ............................................................................ 27
3.4 Seguimiento y control de aspectos fsicos (obras civiles) ...................................................... 27
3.5 Seguimiento y control de aspectos presupuestarios (financieros) ........................................ 28
3.6 Seguimiento y control de aspectos de calidad .................................................................................... 29
3.7 Seguimiento y control de resultados: cobertura, impacto. Sistemas de informacin ..... 30

Captulo IV
El control, cultura organizacional para la mejora ................................................................... 31
4.1 Caractersticas ...................................................................................................................................................... 31
4.2 Control del lder del proyecto ..................................................................................................................... 31
4.3 Control interno: institucional ........................................................................................................................ 32
4.4 Control externo: entes de gobierno ........................................................................................................ 33
4.5 Resultados y utilidad del control ................................................................................................................. 34

4.6 Toma de decisiones basados en resultados del monitoreo y control. Empleo Sistemas
de informacin ....................................................................................................................................................... 35

Captulo V
Los problemas de la calidad en el seguimiento y evaluacin de proyectos ..................... 37

5.1 Deteccin y priorizacin de problemas ................................................................................................. 37

5.2 Eficiencia, eficacia, efectividad ....................................................................................................................... 38
5.3 Costo financiero y social de la mala calidad ......................................................................................... 39

Captulo VI
Toma de decisiones basada en resultados del seguimiento y evaluacin ......................... 41

6.1 Evaluacin ex ante ............................................................................................................................................. 41

6.2 Evaluacin intermedia ...................................................................................................................................... 42
6.3 Evaluacin posterior .......................................................................................................................................... 42
6.4 Evaluacin ex post .............................................................................................................................................. 43
6.5 Empleo de modelos matemticos ............................................................................................................. 44
Bibliografa ..................................................................................................................................................................... 47

Introduccin
El texto contiene una formulacin sistematizada de conocimientos y herramientas para la
evaluacin, seguimiento y control de proyectos del Sector pblico.
El propsito de la presente obra es proporcionar una visin de contenidos y aplicaciones
del seguimiento, la evaluacin y el control de proyectos del Sector pblico expuestos en
una formulacin sistematizada de conocimientos y herramientas, desde una propuesta
pedaggica clara, para cumplir con los objetivos de desarrollo sealados en la Constitucin
de la Repblica, y otros instrumentos normativos.
Es importante conjugar lo acadmico con lo aplicativo, los aspectos conceptuales que
orientan en la comprensin de un contenido, lo que se deber complementar con el bagaje
dado por la experiencia de los mediadores y de los participantes, en una prctica dinmica
del dilogo.
La finalidad del presente documento es completar el ciclo de capacitacin orientado a
comprender la nueva definicin del pas en lo que a planificacin y elaboracin de proyectos
se refiere. Se cierra el ciclo con la fase de evaluacin y seguimiento bajo la lgica de una
cultura de la calidad, bajo una orientacin enfocada a resultados.
No deberemos olvidar el hecho cierto de que este material es referente de la capacitacin,
que es parte de un proceso continuo, permanente de mejoramiento que deber ser
replicado en futuro mediato con temas de actualidad y con herramientas de vanguardia
que permitan incrementar los indicadores de efectividad y eficiencia laboral; en primera
instancia, de las y los servidores pblicos y de manera paralela, de los participantes en estos
cursos pertenecientes a diversas entidades nacionales o extranjeras.

Captulo I
Antecedentes y marco de referencia
El presente captulo, implica un compendio de los temas
tratados en eventos anteriores.

Proyecto de vacunacin,

En el mbito pblico existen las posibilidades de operar con

proyectos de tipo social y con los de tipo financiero.

Proyecto de letrinizacin

para atenuar los efectos del

dengue hemorrgico

El primer escenario se refiere a proyectos encaminados a satisfacer una necesidad poblacional,

en la cual lo importante es la cobertura, el impacto y los
Proyecto de explotacin
beneficios econmicos generados en el conjunto social. El
de un campo
hidrocarburfero
anlisis del rendimiento financiero o monetario es secundario;
lo que importa es, de manera adicional, evaluar la oportunidad
Proyecto de telefona
de la accin efecto del proyecto.
mvil
El siguiente escenario se refiere a proyectos que deben generar rendimientos financieros,
capaz de mantener en actividad de manera sustentable y sostenida la actividad. Lo que obliga
a realizar anlisis financieros, relacionados con el rendimiento del dinero. Es usual el empleo de
indicadores financieros como el VAN,TIR, punto de equilibrio, relacin beneficio versus costos.
1.1. Definiciones bsicas
Debemos recordar que el enfoque sistmico permite entender un fenmeno social,
financiero o tcnico desde una visin integradora, holstica. Asimismo, acorde con la norma
ISO 9000:2005 (vigente)1
Sistema
Es un conjunto de elementos mutuamente relacionados o que interactan.
Un sistema se interrelaciona e interacta, no existen los sistemas cerrados, solo para fines
explicativos de un fenmeno. Los sistemas se interrelacionan con otros de mayor nivel (en
este caso estamos frente al sistema y subsistemas); pueden contener a otros sistemas o
relacionarse con sistemas del mismo nivel.
El sistema de salud nacional, debe estar relacionado con el sistema presupuestario;
asimismo tenemos subsistemas que pueden ser los sistemas de salud preventiva, sistema
hospitalario
ISO 9000:2005 Sistema de gestin de la calidad Fundamentos y vocabulario

11

Proceso
Es un conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que interactan, las cuales transforman
elementos de entrada en resultados.
Un proceso puede ser visualizado de diversas maneras: ingresan insumos materiales y salen
productos, obras de infraestructura; ingresa informacin y se generan informes, estudios
Los procesos suelen ser agrupados en al menos tres niveles macros:
Estratgicos
Operativos o misionales
De apoyo y control
En cada nivel tenemos diversos procesos, estos a su vez pueden ser diferenciados en otros
(subprocesos).
Asimismo, los procesos tambin se interrelacionan. Podemos indicar en trminos generales
que un SISTEMA est conformado por procesos, y stos por subprocesos.
De manera grfica podemos visualizar un proceso de la siguiente manera2:

Actividad
Productos

Insumos

Los insumos comprenden: Las actividades implican:

Normatividad Nacional
Anlisis
Normatividad regional y
Planificacin
local.
Ejecucin (construccin)
Normatividad interna de Control (monitoreo)
la organizacin.
Evaluacin
Diagnstico
Sntesis
Organizacional
Revisin reprogramacin
Materiales
Insumos

2

Los productos sern:

Plan Estratgico
Programas
departamentales
Programas seccionales
Planes operativos
Productos
Obras
Campaas sanitarias
Informes

Curso de Planificacin. Gino Zamora Acosta, Universidad Catlica. 2005.

12

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

El sistema de salud nacional, tiene procesos de planificacin establecidos a nivel

estratgico desde la mxima autoridad; tambin existen procesos de ejecucin como el
de construcciones, regulacin servicios de la salud, capacitacin, atencin a la poblacin;
procesos de apoyo, como los de gestin del talento humano, gestin presupuestaria

Proyecto
Es un conjunto coherente e integral de actividades tendientes a alcanzar objetivos especficos que
contribuyan al logro de un objetivo general o de desarrollo, en un periodo de tiempo determinado,
con unos insumos y costos definidos. El proyecto busca mejorar una situacin, solucionar una
necesidad sentida o un problema existente.
Es un esfuerzo temporal para generar un producto o brindar un servicio en un tiempo determinado,
para satisfacer una necesidad explcita o implcita.
Acorde a las normas de control interno de la Contralora General del Estado
Se entiende por proyecto el conjunto de antecedentes, estudios y evaluaciones financieras y
socioeconmicas que permiten tomar la decisin de realizar o no una inversin para la produccin
de obras, bienes o servicios destinados a satisfacer una determinada necesidad colectiva.
El proyecto se considera como tal, hasta tanto se lo concluya y pase a formar parte de la
economa del pas.
El ciclo de un proyecto se compone de dos grandes fases: preinversin e inversin, es decir,
estudios y ejecucin.3

Un proyecto opera como un proceso; tiene insumos, objetivos, actividades y salidas

Requiere ser planificado, ejecutado, controlado y evaluado.
Tenemos proyectos de vacunacin (campaas), proyectos viales, proyectos educativos,
proyectos industriales, proyectos para el desarrollo de programas (software); proyectos de
reingeniera

Contralora General del Estado. Normas de Control interno. Acuerdo 039, R.O 87.2009. Quito

13

Actividad
Conjunto de operaciones o tareas propias de una persona o entidad4.

Las actividades dependern del tipo de proyecto. En todo caso para que un proyecto al
igual que un proceso, para ser considerado como gestionado deber tener actividades de
planificacin, control y revisin (feed back) a ms de las de realizacin o ejecucin de lo
planificado.

Calidad
Es el grado en el que un conjunto de caractersticas (rasgo diferenciador: Una caracterstica
puede ser inherente o asignada. Una caracterstica puede ser cualitativa o cuantitativa. Existen
varias clases de caractersticas fsicas, sensoriales, de comportamiento). El trmino calidad
puede utilizarse acompaado de adjetivos tales como pobre, buena o excelente.
La calidad la dan los usuarios o clientes. Es dable reconocer algunos escenarios de la calidad
calidad del producto, servicio u obra; calidad del proceso, de un grupo de actividades y calidad
del sistema, de la organizacin o de todo lo que interviene en la obra.

La calidad se encuentra en todo proyecto (actividad, servicio, producto), en

consecuencia cuando se gestiona una obra de inters pblico esta deber tener calidad
(oportunidad, materiales, se ajuste a los requerimientos), si se gestiona un proyecto
de servicios tambin deberemos juzgar su calidad (oportunidad, cobertura, eficacia,
comportamiento, valores agregados). Para el caso de un estudio la calidad estara dada
por la confiabilidad en sus datos y resultados, oportunidad, integralidad

Indicador
Podemos resumir como un valor que permite apreciar el comportamiento de un hecho
socioeconmico o productivo. Es informacin cuantitativa dimensional o adimensional, que
se la suele expresar en trminos porcentuales o similares (tanto por uno, partes por millar o
milln) o con nmeros ndices dimensionados: horas trabajador por km de va; pacientes
atendidos por mdico; costo por estudios de factibilidad en un rea especfica

Diccionario Real Academia Espaola 22 ed.

14

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

Es usual clasificarlos en gestin por resultados en las siguientes categoras:5

Indicador de Gestin: permite medir el desempeo o el avance alcanzado en los procesos
tendientes a lograr un resultado. Incluye indicadores de formulacin, insumos y gestin. (Metas
intermedias Ruta crtica).
Indicador de Producto: da cuenta de los bienes o servicios directamente provistos por una
poltica, programa o proyecto, a partir de la transformacin de los insumos.
Indicador de Efecto o Impacto: mide los efectos de mediano y largo plazo, generados por los
productos de un PPP sobre la poblacin directamente afectada.
Seguimiento
Actividades para comprobar la ejecucin de las actividades de un proyecto, se lo reconoce como
monitoreo. Es usual el empleo de las barras Gantt o desde las matemticas el empleo del pert-cpm
Control
Actividades para comprobar las caractersticas de un producto, servicio o actividad. Es
un proceso a travs del cual verificamos el cumplimiento de una norma (de aplicacin
generalizada o especfica para tal tipo de entidad). Verificamos el cumplimiento no slo de
un cronograma sino su calidad para lo cual deberemos establecer los indicadores suficientes
y adecuados, sin descuidar los indicadores que los organismos de control exigen.
1.2. Fase documental del proyecto
Todo proyecto recorre un ciclo, que puede ser asimilado a los procesos de mejoramiento
continuo. El ciclo de su vida puede ser esquematizado en las siguientes fases:
Preinversin, formulacin, estudios o fase documental, e
Inversin, ejecucin, o fase de aplicacin de lo formulado
La FASE DOCUMENTAL implica algunos escenarios:
Estudios sobre la base de un diagnstico previo de la realidad.
Estudios sobre la base de problemas detectados en la sociedad con participacin
poblacional.
Estudios desarrollados frente a una emergencia o contingencia.
Estudios orientados a prevenir riesgos (naturales y/o antrpicos).
Estudios resultados de un anlisis crtico de la realidad, para minimizar o eliminar
amenazas o para aprovechar oportunidades.
Gua metodolgica para el clculo del avance de los indicadores. Departamento Nacional de Planeacin.
Bogot 2008

15

La etapa documental o de preinversin puede ser descrita en las siguientes etapas:

Generacin de la IDEA (Partir de un DIAGNSTICO es

adecuado)
Estudio PERFIL o BORRADOR

Estudio de PRE VIABILIDAD

Estudio de VIABILIDAD

Ingeniera de detalle

Dependiendo del tipo de proyecto, de su alcance, de su volumen de recursos requerido,

implicar procesos sensibles que debern ser monitoreados de manera regular, a fin de
tomar los correctivos necesarios en el momento oportuno. Esto implica disear mtodos
de control y evaluacin.
El estudio de pre viabilidad permite incluir alternativas, siendo una aproximacin razonada
de los riesgos al involucrar recursos en un emprendimiento econmico o financiero. Es
un documento con estructura, pero con origen de informacin de fuentes secundarias y
terciarias.
La factibilidad de un proyecto es similar en la estructura del anterior documento, pero con
informacin de mejor calidad, datos primarios, generados por el responsable del proyecto.
Son clculos detallados para minimizar de manera razonada y cuantitativa los riesgos de una
inversin, sea esta social o financiera.

16

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

1.3. Fase de inversin o ejecucin del proyecto, de lo planificado

Comprende las siguientes etapas:

Implementacin, instalacin, desarrollo

Pruebas de efectividad, cumplimiento

Ajustes, de ser necesarios

Desarrollo pleno

Seguimiento o cierre del ciclo...

El seguimiento (monitoreo) tiene especial importancia en la determinacin de la efectividad,

eficiencia y calidad de los resultados obtenidos. Adicional a los factores claves reseados (si
es social el proyecto: cobertura e impacto; si es financiero: rendimiento de la inversin en
trminos monetarios).
El seguimiento y el control (apoyado en indicadores) permiten detectar de manera oportuna
posibles cambios, modificaciones o remediaciones a la planificacin original.
Por lo que estos elementos de la gestin de proyectos deben llevar a una evaluacin de
resultados, la cual ser pertinente en la medida que permita tomar decisiones tiles y
oportunas, en consecuencia, los elementos de seguimiento, control y evaluacin debern
ser realizados peridicamente y al final del ciclo de vida del proyecto.
Es importante, al arranque de la iniciativa, establecer las reglas de juego, cada qu tiempo
se establecen mediciones y controles, quines los responsables de su realizacin y quines
los responsables de las decisiones. Asimismo, deber existir evidencia documental sobre
este proceso, as como sobre los resultados peridicos.

17

Conviene en estos momentos, definir lo que es la ADMINISTRACIN DE PROYECTOS (Normas

de control interno Acuerdo 039 CGE. 2009)
Se entiende por proyecto el conjunto de antecedentes, estudios y evaluaciones financieras
y socioeconmicas que permiten tomar la decisin de realizar o no una inversin para la
produccin de obras, bienes o servicios destinados a satisfacer una determinada necesidad
colectiva. El proyecto se considera como tal, hasta tanto se lo concluya y pase a formar
parte de la economa del pas.
El ciclo de un proyecto se compone de dos grandes fases: preinversin e inversin, es decir,
estudios y ejecucin.
En la primera etapa se llevarn a cabo todos los estudios necesarios para determinar
la factibilidad de ejecutar el proyecto, iniciando con la identificacin de una necesidad e
ideas muy generales sobre lo que se pretende hacer para satisfacerla. Luego, gradualmente
los estudios se profundizarn, lo cual mejora la calidad de la informacin, disminuye la
incertidumbre y proporciona mayores elementos para decidir si se contina con la etapa
siguiente o si se debe abandonarlo antes de incurrir en gastos mayores.
En esta etapa se realizarn los siguientes estudios: el diagnstico, el perfil, el estudio de
prefactibilidad, de factibilidad y los diseos del proyecto. Todas las etapas, comprendern los
clculos de costos y beneficios del proyecto y cada una de ellas incluir la correspondiente
evaluacin financiera o social del proyecto.
En la etapa final de la preinversin se proceder a disear la obra, a calcular el presupuesto
y a planificar y programar todas las labores necesarias para su ejecucin y operacin.
Si los estudios indican que es factible ejecutar el proyecto y si la evaluacin econmica o
financiera avala su continuacin se pasar a la etapa de inversin que es la ejecucin del
proyecto ya sea por contrato o por administracin directa.
En la etapa de operacin, la obra entra en funcionamiento de acuerdo con lo planeado y
programado previamente, al tiempo que, en forma simultnea, se implementan el plan y el
programa de mantenimiento. Al finalizar el proyecto se efectuar, adems, una evaluacin
que compare las previsiones de los estudios realizados frente a los obtenidos en la realidad,
para contar con la informacin necesaria que permita mejorar los estudios de nuevos
proyectos.

18

Captulo II
Diseo sistema de seguimiento, control y evaluacin
Debemos recordar que un proyecto es:
Aplicacin de un objetivo del nivel operativo (procesos misionales).
Gestionado como un proceso (plan, realizacin, seguimiento-control, evaluacin,
rectificacin, cierre).
Finito: tiene un inicio y un final.
Cambiante o dinmico: sujeto a ajustes y modificaciones en concordancia con las
realidades socioeconmicas.
nico: Podemos repetir las operaciones, pero su respuesta ser diferenciada, tanto en
el tiempo como en sus costos.
Riesgoso: Est sujeto a la incertidumbre durante su ciclo de vida, en todas sus etapas.
Se minimizan los riesgos con el estudio, pero la incertidumbre estar siempre presente
como un evento probabilstico gravitante.
El seguimiento, control y evaluacin de un proyecto (que puede ser aplicado a la gestin en
general) debe ser considerado como un sistema, en consecuencia se interrelacionar con
otros sistemas de menor nivel, de su mismo nivel y de niveles superiores.
El seguimiento del proyecto o monitoreo, implica en lo fundamental verificar el cumplimiento
del cronograma. En consecuencia el sistema deber incorporar los temas descritos, en
primera instancia.
Adicionalmente el sistema deber diferenciar lo que es la preinversin, inversin y cierre
del proyecto. Esto es deber realizar seguimiento y control al proyecto durante su vida til.

19

2.1. Relacin con el diseo y planificacin del proyecto

El diseo y planificacin pueden ser visualizados a partir del siguiente grafo:

Diseo

Prefactibilidad

Factibilidad

Diseo
definitivo

Diagnstico

Establece
condiciones
tcnicas

Profundiza
los detalles
tcnicos y de
clculo

Elabora
planos y
apoyos de
soporte
tcnico

Determina
factibilidad
Establece
alternativas y
escenarios

Define
la mejor
alternativa

Afina clculos
y plan de
ejecucin

Se decide
realizar o no

Se establecen
trminos para
su ejecucin

Establece la
lnea base
para la
inversin y
controles

Fija objetivos
Prioriza
Participativo

En consecuencia el Sistema deber establecer un plan que a ms del cronograma para cada
etapa, establezca las mediciones a realizarse, para darle funcionalidad al control.
El proceso de seguimiento, control y evaluacin requiere de datos, de mediciones pues solo lo
que es medido puede compararse, determinar si fue exitoso o no y mejorarse.
nica manera de visualizar la calidad en sus diferentes escenarios
El apoyo social es dable fortalecerse a travs de su difusin, tanto como mecanismo real y honesto
de rendicin de cuentas, como mecanismo de identificar xitos y fracasos, reconocimientos y
correcciones.

20

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

2.2. Relacin con las restricciones

Las RESTRICCIONES tienen relacin con:
Aspectos presupuestarios
Tcnicos (Ingeniera y tecnologa)
Talento humano
Ambientales
Legales
Sociales
Las RESTRICCIONES en el DISEO y PLANIFICACIN del proyecto tienen que ver con los
mecanismos propuestos para solventar estas limitaciones, como con los ajustes para
enmarcar los estudios a las realidades.
Por ejemplo:
Un proyecto de agua potable requiere de fondos que no dispone un GAD; por lo
tanto se deber buscar alternativas de financiamiento externo, autogestin Caso
contrario deber disearse para las disponibilidades financieras, establecer los estudios
en trminos de limitar el tamao del proyecto.
Una campaa de fumigacin deber determinar la disponibilidad de los insumos que
la norma nacional o internacional recomienda, evitando aquellos de uso no permitido.
Verificar la disponibilidad de los equipos necesarios, del personal capacitado para su
operacin. Suma de factores que permitirn identificar la viabilidad del proyecto o
enfrentar las restricciones en su diseo y planificacin.
La construccin de una va implicar a ms de los factores tcnicos, ambientales
y legales, un anlisis social, que determinar reducir la frontera de la propiedad en
asentamientos humanos muy parcelados de condiciones econmicas crticas o menor
desarrollo relativo. Cul ser la reaccin poblacional frente a la posibilidad de accesar a
una va de comunicacin; qu conflictos entre comunidades, poblados se presentan o
presentarn
Las RESTRICCIONES en la fase de INVERSIN o EJECUCIN tienen que ver con las limitaciones
que se presentan durante la realizacin de los estudios del proyecto, debidas en lo bsico
a cambios o contingencias de tipo temporal (tiempos de entrega, oportunidad), social,
poltico, natural, administrativo.
Por lo general son restricciones que implican la demora en la entrega del producto (obra
o servicio), en casos muy limitados implican la reformulacin o la suspensin. En cualquiera
de los eventos el costo financiero y social es significativo.

21

Las restricciones se reflejarn, en el sistema a travs de los indicadores y sus observaciones,

como elementos de juicio para entender su efecto, como para mejorar los niveles y calidad
en el diseo y planificacin de futuros proyectos.
2.3. Relacin con los riesgos
Los riesgos es usual catalogarlos como:
Naturales, y
antrpicos
El sistema deber analizar los potenciales riesgos e incluirlos en la planificacin como un
factor de incertidumbre, sujeto a probabilidades.
Por ejemplo:
La apertura de una va en zona de terreno deleznable, debe ser planificada en funcin
al riesgo potencial, sustentado en experiencias anteriores, pero una buena prctica ser
establecer escenarios en caso de que el efecto del riesgo se presente y qu implicara
en trminos de tiempo y costo.
Bajo determinadas circunstancias, (proyectos viales y mineros en especial) el tema
riesgos deber ser realizado a travs de un esquema que va ms all del ciclo del
proyecto, deber presentarse un plan de seguimiento que permita apreciar los efectos
del proyecto en el largo plazo.
Para la gestin de RIESGOS es pertinente emplear como metodologa de trabajo, los
captulos correspondientes de la normativa PMBOK, en especial en proyectos complejos
por su alcance e integracin de obras diversas.
2.4. Responsabilidades: lder, involucrados
Acorde con el tipo de proyecto tenemos algunos. Los identificaremos desde la perspectiva
legal as como desde la perspectiva de las nuevas metodologas de la administracin.
Perspectiva legal
Administrador del contrato El administrador del contrato velar porque la obra se ejecute
de acuerdo con lo planeado y programado, pero sin tomar parte directamente en la
ejecucin rutinaria de las tareas que aseguren su cumplimiento, antes bien, debe lograrlo
mediante la delegacin y supervisin de esas tareas; la comunicacin constante con el
personal encargado de llevarlas a cabo; la aplicacin de su autoridad para dirimir o resolver
cualquier problema que no puedan manejar los niveles inferiores; y, motivar al personal con
el fin de que brinde lo mejor de s para lograr el xito del proyecto.

22

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

Jefe de fiscalizacin El jefe de fiscalizacin establecer un sistema para asegurar la correcta

ejecucin de la obra, mediante el control de la calidad, el avance fsico y el avance financiero
de la obra. Dichos controles conllevan una evaluacin mensual de los aspectos mencionados
y la comunicacin de resultados a los mandos superiores, incluyendo los problemas surgidos,
especialmente cuando afectan las condiciones pactadas en relacin con plazo, presupuesto
y calidad de la obra.
En los casos en que la ubicacin, la magnitud o la complejidad de la obra lo ameriten, el
jefe de fiscalizacin podr designar a uno o ms fiscalizadores con la formacin profesional
necesaria, para que se encarguen de inspeccionar la obra o un rea especfica de sta.
Documentos que deben permanecer en obra En todos los proyectos u obras que se
efecten con fondos pblicos, deben permanecer en el sitio de la construccin los siguientes
documentos:
Copia del contrato de construccin
Los planos constructivos
Las especificaciones tcnicas, generales y especficas
El programa de ejecucin autorizado, con indicacin de los recursos requeridos por
actividad
El libro de obra
Correspondencia cruzada entre fiscalizacin y contratista
Resumen del estado financiero de la obra, de las facturas tramitadas por avance de obra,
reajustes, obras extraordinarias, etc.
Estadstica del resultado de las pruebas del laboratorio
Los documentos citados permanecern en el lugar de ejecucin del proyecto, dado que
contienen informacin sin la cual no sera posible ejecutar la obra, realizar las labores de
control que aseguren el cumplimiento del contrato ni las de control externo que atae a la
Contralora General del Estado.
Gestin moderna
Director del proyecto. La persona bajo cuya responsabilidad est la administracin de un
portafolio de proyectos, ser un subsecretario, un director
Bajo esta figura tenemos al ADMINISTRADOR DE PROYECTOS, quien deber gestionar
la integracin de los lderes de cada proyecto y agregar los resultados, para obtener los
resultados agregados.
Su nivel de acceso al sistema deber estar restringido al uso de los datos para generar
informacin, ms no a editar los datos originales. Debern establecerse polticas y
procedimientos al respecto.

23

Lder del proyecto. Persona responsable de la ejecucin de un proyecto. Puede ser un

tcnico para la fase preliminar y otro para la de inversin. Sin embargo dependiendo de las
caractersticas del proyecto se pueden unir las responsabilidades en un solo tcnico.
El lder es el verdadero responsable de la gestin del proyecto. Para saber sobre su desarrollo
deber establecer los mecanismos de recoleccin de datos, para disponer de confiabilidad
de las mediciones y evaluaciones, sobre estos.
Es usual que sea quien monitoree en su integridad un sistema de seguimiento, control y
evaluacin, pero tampoco podr tener el privilegio de editar los datos. Podr administrar
el sistema para generar informes, establecer indicadores, en determinar cambios en la
programacin.
2.5. Acciones preventivas
Entendemos toda accin encaminada a reducir las probabilidades de riesgos.
En funcin a la informacin de control, el lder estar en capacidad de sugerir cambios
que permitan evitar incurrir en riesgos previsibles, que suelen ser en muchas ocasiones
detectados durante la ejecucin de la obra, durante la inversin.
Debern establecerse polticas al inicio de la fase de planificacin y diseo, para determinar
los niveles de responsabilidad, en especial en lo que a la autorizacin de cambios o reformas
se refiere, con singular inters en lo presupuestario y en los diseos.
2.6. Acciones correctivas
Luego de presentarse una contingencia, de darse un problema, de suscitarse errores en la
ejecucin del proyecto, deberemos corregirlo. Para lograrlo, es necesario:
Atenuar los efectos de la falla, error o contingencia.
Eliminar los efectos y restaurar las condiciones originales planificadas.
Si bien son detectadas a travs del responsable del proyecto, de su lder, debe quedar
claramente establecido en qu condiciones (montos o productos) podr intervenir
directamente o requerir de la autorizacin de un responsable de nivel administrativo
superior (acorde con la Ley).

24

Captulo III
Planificacin del seguimiento (monitoreo)
Deberemos establecer en el sistema las fases y etapas y especificar los hitos en los cuales
se realizarn mediciones, para establecer un control adecuado.
Veamos ahora la Programacin de la obra (Norma de control interno Contralora
General del Estado).
La administracin preparar un programa del avance fsico de la obra, desglosndola en las actividades
por realizar e indicando su respectiva duracin y requerimiento de insumos: materiales, mano de
obra, herramientas, maquinaria y equipos. Para ello tomar en cuenta las caractersticas ambientales,
climticas y geogrficas de la zona donde va a realizarse. Para definir el plazo de ejecucin emplear
un mtodo de programacin por redes de actividades, que seale la ruta crtica y sirva como base para
elaborar un diagrama de barras y diagrama de Gantt, en el cual se indiquen la duracin, los tiempos
tempranos y tardos (de inicio y trmino) y las holguras de cada actividad. Si la obra se efecta por
administracin directa, el programa de avance fsico elaborado por la Administracin constituye una
gua para programar el abastecimiento oportuno y suficiente de los materiales, mano de obra, maquinaria
y equipos por utilizar, adems de proporcionar el plazo de construccin; esta informacin resultar til
para verificar la propiedad del presupuesto elaborado, as como para prever los fondos necesarios para
la ejecucin de la obra. Si la obra se realiza por contrato, el programa elaborado por la Administracin
servir como parmetro de comparacin para examinar lo adecuado del programa de trabajo propuesto
por el adjudicatario. El mtodo de programacin por emplear en esta tarea ser cualquier sistema de
redes: CPM, PERT, diagrama de bloques, que ponga en relieve las actividades crticas. Adems, con base
en la red establecida, se elaborar el diagrama de barras correspondiente, diagrama de Gantt, indicando
para cada actividad, su duracin, los tiempos tempranos y tardos de inicio y trmino, las holguras y
el requerimiento de insumos: materiales, mano de obra, maquinaria y equipos. 408-13 Modalidad de
ejecucin Una vez finalizada la fase de diseo definitivo, y con el fin de seleccionar la modalidad de
ejecucin de los trabajos, se deben comparar los requerimientos de recursos para la ejecucin de la obra
con los que tiene disponibles la entidad. Algunas posibilidades de ejecucin son: por administracin
directa, por contrato y por concesin. Cualquiera que sea la modalidad de ejecucin escogida, deber
actuarse conforme con las disposiciones legales y reglamentarias que las rigen. Cuando haya finalizado
la fase de diseo definitivo, la entidad efectuar una comparacin entre los recursos requeridos para
la ejecucin de la obra y los recursos que tiene disponibles. Dependiendo de los resultados de esta
comparacin, la entidad podr optar por alguna de las siguientes modalidades para ejecutarla: por
administracin, alternativa en la que la misma institucin construye la obra con su propio talento humano
y materiales independientemente del origen del financiamiento; por contrato, en cuyo caso la entidad,
por un precio y plazo de entrega determinados y de conformidad con las especificaciones preparadas,
delega en un contratista su administracin y construccin; y, finalmente, por concesin, opcin en la que
la Administracin delega a una empresa privada la ejecucin o rehabilitacin del proyecto y le permite
explotarlo por un perodo determinado, durante el cual debe efectuar el mantenimiento necesario para
que opere en condiciones ptimas.

25

3.1. Avance programado, monitoreo por hitos

Cuando se planifica un proyecto, en cualquiera de sus fases (preinversin o inversin);
debemos establecer puntos de control, los cuales suelen corresponder con el cumplimiento
de una fase, una etapa o una fecha pre determinada.
A este lmite lgico dentro de la planificacin lo definimos como un HITO.
En consecuencia el monitoreo, el seguimiento en el cronograma tendr como referente
especfico los hitos determinados por el planificador del proyecto. Es usual establecer los
hitos o la poltica para su definicin en los trminos de referencia.
No debemos olvidar que cualquier: Proyecto, proceso o fase puede (debe tal vez) ser sujeto
al ciclo de Demming, que comprende las actividades genricas que luego se enunciarn.
Cada uno de estos pasos tambin puede ser considerado un hito, en concordancia con el
volumen o complejidad del proyecto:

Planificacin
Ejecucin o realizacin
Verificar: monitoreo, seguimiento, control
Evaluacin
Decisin
3.2. Determinacin de mediciones por hito
Dependiendo del tipo de hito establecido se definieron los indicadores.
En todo caso los indicadores tendrn relacin con:
Avance de la obra desde lo presupuestario. Usual en trminos porcentuales.
26

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

Aplicacin presupuestaria. En porcentaje utilizado y en relacin de valor devengado

versus porcentaje de avance.
Recursos involucrados. Existen diversos criterios. Recursos versus unidad de abra
realizada es usual emplearlos.
Indicadores de productividad. Empleados en diversos niveles, bsicos o de relacin recurso
con producto obtenido (puede ser relacin inversa inclusive); productividad integrada
que involucra variaciones debidas a efectos inflacionarios (es la ms recomendada).
El conjunto de indicadores es usual aplicarlos cuando el hito se refiere a un producto
(puente, cunetas, alcantarillas) o a la totalidad del proyecto.
3.3. Agregacin de resultados de manera ascendente
Se debe establecer en el sistema la metodologa de agregacin de resultados, del valor de
sus indicadores.
En este punto el indicador de productividad puede ser calculado a nivel parcial como a
nivel global. La metodologa de clculo permite inclusive realizar un seguimiento a travs del
calendario (mes a mes).
Se debe considerar que los indicadores al ser agregados involucraran en diversas etapas
diversos componentes de desigual importancia relativa, respecto a los objetivos del proyecto.
Su ponderacin es obligada. El empleo de valores de tcnicas estadsticas es la forma tcnica
de realizarlos.
3.4. Seguimiento y control de aspectos fsicos (obras civiles)
Si bien es cierta la CGE orienta esta normativa a obras fsicas (infraestructura), es de
aplicacin generalizada, acorde a la Ley.
Control del avance fsico El jefe de fiscalizacin velar por el cumplimiento del programa
de ejecucin establecido. De presentarse atrasos con respecto al programa, tomar las
acciones necesarias para ajustar las actividades, de manera que, tan pronto como sea
posible, vuelvan a desarrollarse de acuerdo con lo programado. Sin embargo, cuando los
atrasos afecten la ruta crtica del proyecto, informar de inmediato al administrador del
contrato, para que ste resuelva el problema oportunamente.
El contratista tiene que ejecutar el proyecto de acuerdo con el programa de ejecucin
definitivo, aprobado por la administracin, sin embargo, cuando por razones imputables a
l, alguna actividad que no sea crtica muestre un atraso que sobrepase la holgura total, el
fiscalizador anotar el hecho en el libro de obra e instar al contratista a presentarle, en un
lapso determinado o plazo definido en las condiciones generales, un nuevo programa de
asignacin de recursos, que asegure la finalizacin de la obra en el plazo convenido.

27

Si el contratista no cumple su propuesta, el fiscalizador aplicar las sanciones respectivas,

las cuales estarn estipuladas en el contrato. El control del avance fsico de la obra es
responsabilidad del jefe de fiscalizacin como representante de la entidad. Es su deber
establecer el grado de avance del proyecto y evaluar peridicamente el proceso constructivo
en relacin con lo programado. Deber tomar previsiones para poder evaluar ese avance
en cualquier instante.
El jefe de fiscalizacin efectuar el control del avance fsico por semana, pues de esta manera,
al efectuar la medicin en conjunto con el contratista, cotejar los datos obtenidos, que
servirn para la revisin de las planillas de avance de obra y de los documentos de respaldo.
El jefe de fiscalizacin establecer las acciones a tomar cuando detecte atrasos con respecto
al programa, pues de su oportuna aplicacin depende la ejecucin del proyecto en el plazo
programado.
Si el atraso es imputable al contratista y sobrepasa el lmite establecido, holgura total, deber
advertirle mediante el libro de obra y comunicacin escrita para que dentro de un plazo
determinado, presente las medidas correctivas que aseguren la finalizacin del proyecto en
el plazo convenido. Si el atraso incide en la ruta crtica, el jefe de fiscalizacin aplicar las
sanciones del caso, de acuerdo con lo estipulado en el contrato.
Como se comprender todo sistema de evaluacin y control deber implementar en su
base de datos las restricciones y condicionamientos de la normativa vigente, en primera
instancia en la CGE.
3.5. Seguimiento y control de aspectos presupuestarios (financieros)
El jefe de fiscalizacin evaluar en forma mensual, el avance financiero de la obra en
relacin con lo programado. De existir discrepancias, analizar su origen y tomar las
acciones necesarias para corregir la situacin.Asimismo, llevar el control del presupuesto
asignado a la obra, de manera que en cualquier momento, pueda conocer con certeza el
saldo de la asignacin presupuestaria disponible.
El jefe de fiscalizacin controlar el avance financiero, realizando como mnimo una evaluacin
mensual para verificar si la obra se desarrolla segn lo previsto. Los cortes para determinar
el avance fsico se efectan tambin mensualmente y dado que el avance financiero debe
corresponder a un determinado avance fsico, se har coincidir las fechas de corte.
El resultado de la evaluacin servir para determinar si el monto acumulado de los gastos,
corresponde al avance fsico que deba haberse alcanzado a esa fecha; de no ser as, se
estudiarn las causas y se tomarn las acciones correctivas necesarias. En cuanto al control
de la asignacin presupuestaria, el jefe de fiscalizacin deber conocer el monto disponible
conforme se van cancelando las obligaciones contradas, pues del saldo dependen las
acciones que pueda tomar cuando requiera acelerar el ritmo de trabajo, sobre todo si no
existe la posibilidad de disponer de ms recursos financieros.

28

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

An cuando sea factible la consecucin de nuevos recursos, el control de la asignacin

presupuestaria permitir iniciar oportunamente los trmites requeridos para obtenerlos, lo
cual asegura el desarrollo normal del proyecto, desde el punto de vista financiero. El jefe de
fiscalizacin evaluar el cumplimiento de los plazos para los pagos de planillas, de encontrar
demoras injustificadas comunicar el particular a los niveles jerrquicos superiores.
Este control es el usual de los organismos de control pblico. A los datos del fiscalizador se
los somete a revisin, en caso de tener presunciones de error o dolo los auditores externos
suelen proceder a exmenes especiales, centrados a un aspecto particular del proyecto o
de la documentacin.
3.6. Seguimiento y control de aspectos de calidad
El jefe de fiscalizacin, fiscalizadores y ms personal comprometido en estas labores velarn
por el estricto cumplimiento de las especificaciones tcnicas respectivas. De presentarse
desviaciones que sobrepasen los lmites de variacin establecidos, tomar las acciones
necesarias para corregirlas de manera inmediata. El fiscalizador que detecte algn problema
de calidad en el rea a su cargo, deber sealarlo en el libro de obra, para que sea corregido
por el contratista, de ser posible en forma inmediata y si no lo es, para que ste someta a
su consideracin la solucin propuesta.
El personal de fiscalizacin, velar por la ejecucin de la obra, de conformidad con las
especificaciones y dentro del rango de variacin permitido en stas. De ninguna manera
aceptarn rubros no acordes a las especificaciones que puedan perjudicar la calidad definida
en la etapa de diseo. Controlar la calidad de todos los rubros y de toda la obra es la misin
ms importante de fiscalizacin, especialmente en aquellas partes de la obra conocidas
como esenciales, que tienen que ver con la seguridad posterior de la obra.
De presentarse problemas de calidad, los fiscalizadores tomarn las acciones necesarias
para corregir el problema tan pronto como sea posible. En aquellos casos donde no sea
posible corregir el trabajo, la nica opcin es el derrocamiento de la parte mal realizada y
su reconstruccin a costa del contratista.
Si la obra se ejecuta por administracin directa, personal de la entidad a cargo de estas
labores, tomar las acciones pertinentes para resolver la situacin, actuando dentro de sus
potestades y guindose por los principios de eficiencia, eficacia y economa. Si la obra se
ejecuta por contrato, deber advertirlo inmediatamente al contratista por medio del libro
de obra y comunicacin escrita, lo cual bastar para que ste acate sus instrucciones. Si el
contratista no atiende las instrucciones, el fiscalizador aplicar las sanciones indicadas en el
contrato.
A esta perspectiva legal, necesariamente, debern agregarse los componentes de la calidad
desde la perspectiva inicial de satisfaccin de la sociedad (usuarios, interesados, beneficiados).

29

3.7. Seguimiento y control de resultados: cobertura, impacto. Sistemas de

informacin
En un estudio de tipo social se reitera la necesidad de los indicadores financieros en
trminos sociales, esto es con precios sombra y con costos de oportunidad.
De manera adicional deber cuantificarse la cobertura ejecutada versus la programada en
los objetivos del proyecto. No menos importante es revisar los impactos previstos versus
los obtenidos en el mediano y largo plazo desde el cierre del ciclo de vida del proyecto,
desde la entrega de la obra o servicio a la sociedad.
Es usual el empleo de gestores de planificacin como el MS Project (programa comercial
de la Microsoft), que se ha tornado en un requisito en diversos procesos de contratacin
pblica. Existen sistemas similares con menores potencialidades operativas dentro del
software libre. Tambin existen rutinas automatizadas a travs de macros, realizadas en
hojas de clculo (tanto de software comercial como de programas de acceso y uso libre)

30

Captulo IV
El control, cultura organizacional para la mejora
4.1. Caractersticas
Cuando realizamos el control tenemos algunos escenarios:
Fsico
Presupuestario
Calidad
Normativo
El control FSICO est referido al producto (tangible: carretera, hospital, pozo de agua);
pero se asimila a este escenario los servicios (no tangible: salud, educacin, comunicaciones,
estudios)
El control PRESUPUESTARIO tiene que ver con la aplicacin en el tiempo y en la cantidad
programados. En concordancia con la legislacin relacionada.
El control de CALIDAD, tiene que ver con las caractersticas de los insumos empleados, con
las caractersticas de cumplimiento de las especificaciones tcnicas, con la respuesta a las
demandas de la poblacin (clientes o usuarios), con la oportunidad en la entrega.
Es usual asimilar a este escenario el trmino productividad, esto es el haber desarrollado el
proyecto en trminos de eficacia y eficiencia.
Control NORMATIVO, tiene relacin con la verificacin de cumplimiento de los trminos
de referencia, con el respeto a las normas establecidas por los organismos de control
calificados.
4.2. Control del lder del proyecto
El lder del proyecto es el responsable de manera directa o por delegacin del control de:
Cumplimiento de lo planificado.
Empleo adecuado de recursos.
Establecimiento de la logstica.

31

 Determinacin de los hitos.

Formulacin de indicadores.
Monitoreo
Mediciones
Evaluacin de indicadores.
Sugerir medidas preventivas, aplicarlas de ser aprobadas.
Sugerir medidas correctivas, aplicarlas de ser aprobadas.
Elaboracin de informe.
Por ello, los resultados del emprendimiento recaern sobre el equipo estructurado, y, sobre
quien lo preside.
4.3. Control interno: institucional
Est determinado por:

Unidad directiva:
Direccin
Administracin directa:
Recursos de la entidad
La administracin establece la persona, grupo tcnico encargado de realizar el control. Lo
que implica una definicin previa de hitos, mediciones, indicadores, monitoreo y evaluacin.
Unidad de Auditora Interna.
Otro escenario que la ley contempla es que la realizacin del proyecto sea efectuada por
contratacin.

32

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

Unidad directiva:
Direccin
Consultor contratado:
Bajo supervisin de la entidad
Contratacin:
Personal externo
En este caso se repite el control por parte de una decisin interna de la entidad. Dependiendo
de su estructura intervendr la Unidad de Auditora Interna.
4.4. Control externo: entes de gobierno

El ente de control oficial en Ecuador es la Contralora General del Estado.

En uso de las atribuciones que le confieren los artculos 31, numerales 22, 23; 83 y 95
de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado
MBITO DE CONTROL ACTUALIZADO DE LA CONTRALORA GENERAL
DEL ESTADO.
Art. 1.- El presente acuerdo tiene por objeto reestructurar el mbito de Control de la
Contralora General del Estado.
Art. 2.- La Contralora General del Estado tiene su sede en Quito, su mbito de control
comprende el territorio de la Repblica del Ecuador, abarca a todas las instituciones
del Estado previstas en el artculo 118 de la Constitucin Poltica de la Repblica; a
las personas jurdicas de derecho privado, exclusivamente sobre los bienes, rentas u
otras subvenciones de carcter pblico de que dispongan, cualquiera sea su monto,
naturaleza o finalidad, de conformidad con lo sealado en el inciso segundo del Art.
211 de la Constitucin Poltica de la Repblica; y, se ejercer a travs de las
direcciones nacionales, direcciones regionales, delegaciones provinciales,
unidades de Auditora Interna y firmas privadas de auditora contratadas
para el efecto por el Organismo Tcnico Superior de Control.

33

Tradicionalmente ha sido juez de cuentas, su inters estaba relacionado con la razonabilidad

de los estados financieros y con el cumplimiento de las disposiciones legales.
De manera adicional han sido importantes sus estudios, anlisis y controles a travs de las
auditoras administrativas, con similares matices a la anterior, de verificacin del cumplimiento
de la legislacin relacionada.
Desde la dcada pasada, ms o menos, han existido preocupaciones sobre el uso y destino
de los recursos pblicos, sobre su necesidad; sobre la necesidad, eficacia y eficiencia de
los proyectos (en lo que nos atae). Para esto se han implementado capacitaciones y
herramientas tendientes a la aplicacin de las auditoras de gestin que seran las adecuadas
para los proyectos pblicos.
Han existido planteamientos sobre lo conocido como auditoras forenses, que son exmenes
orientados a prevenir o detectar ilcitos; entre los cuales no se excluyen aquellos derivados
de un accionar transnacional.
Tambin deberemos considerar que en ocasiones el origen de los fondos puede ser diverso,
en cuyo caso el control quedar establecido por el organismo participante con los recursos.
Ejemplo
Obra pblica financiada por el BEDE, Este ente prestatario, realizar control sobre la
responsabilidad en el uso de los desembolsos, por lo general previo a la entrega de una
nueva alcuota.
La Corporacin Financiera Nacional aporta a un proyecto productivo auspiciado por
un GAD y tendr su responsabilidad en el control.
4.5. Resultados y utilidad del control
En control es parte de un proceso verificacin del uso de los recursos, en cualquier mbito.
Pero, la lgica moderna habla del BUEN USO de los recursos pblicos en lo que nos
corresponde.
Sin control no podramos establecer si se cumpli o no con los objetivos de un proyecto,
por lo que podramos resumir que su utilidad est dada por:

Resultados

Informacin relevante de una obra o servicio.

Datos para establecer indicadores.
Concordancias o no con la normatividad existente.
34

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

Los resultados del control pueden ser diferenciados en lo que es base documental, para la
toma de decisiones.
Por otra parte el control presenta informacin procesada sobre la razonabilidad de los
indicadores, en relacin con el tiempo, presupuesto y aspectos legales.

Utilidad

Determinar xito o fracaso del proyecto, sus fases y etapas.

Establecer correctivos para la etapa siguiente o para nuevos
emprendimientos.
Establecer responsabilidades en el logro de los objetivos.

En s se trata de determinar la razonabilidad del egreso de los recursos pblicos, de verificar

la gestin de un proyecto.
Es un mecanismo para impulsar el desarrollo evitando o tratando de evitar el despilfarro,
mal uso o prdida de recursos.
4.6. Toma de decisiones basados en resultados del monitoreo y control.
Empleo Sistemas de informacin
En funcin al nivel de cobertura o alcance de una entidad o de un proyecto se torna
necesario el empleo de recursos informticos.
Por otra parte la dinamia de la informacin ha motivado que toda actividad social y
econmica est vinculada al empleo de las tecnologas de la informacin y comunicacin,
por lo que el seguimiento, control y evaluacin no escapan a esta realidad, cuyos principales
efectos esperados son:
Rapidez en el procesamiento de datos.
Posibilidad de guardar significativos volmenes de informacin.
Posibilidad de interaccin entre diversas herramientas de seguimiento, control y
evaluacin.
Accesibilidad dinmica.
Replicacin de datos y objetos.
Integracin dinmica.
Normalizacin
Esttica

35

Todo esto se refleja en ahorro de tiempo y recursos relacionados (personal y financiero).

Existe la posibilidad de generar un esquema personalizado, con el empleo de bases de
datos relacionales y con hojas electrnicas o el empleo de programas desarrollados bajo
normas y estndares de calidad, tenemos lo conocido como ERP (Enterprisse resources
programming) y los MRP (Management resources programming).
Existen a nivel internacional esquemas integrados para diversos mbitos, que pueden ser
personalizados, como el caso del SAP que opera bajo plataforma ORACLE.
Otras opciones estn orientadas a actividades especficas del Sector pblico. En el caso de
Ecuador se conoce la presencia del ERP desarrollado por Strategia Consulting Group, firma
de origen mexicano.
En lo fundamental un sistema para seguimiento y control debe constar de:
Base de datos relacional.
Centro de diferenciacin de trabajos: herramientas de edicin, clculo y graficacin en
lo fundamental.
Estructura de procesamiento dinmico.
Capacidad de interrelacin con otras plataformas informticas.
Flexibilidad para adaptarse a necesidades cambiantes.

36

Captulo V
Los problemas de la calidad en el seguimiento y evaluacin
de proyectos
5.1. Deteccin y priorizacin de problemas
Los problemas de la calidad pueden ser detectados si mantenemos un buen acopio de
informacin (relevante y oportuna), en cada etapa definida para las dos fases del proyecto.
La priorizacin suele verse ayudada si convenimos en clasificar los problemas en:
Graves, crticos o importantes;
Regulares, usuales o de menor importancia relativa; y,
Leves, menores o intrascendentes
Esta clasificacin se fundamenta en el grado de afectacin a los objetivos del proyecto.

Crticos
VIAL: No cumple
normas de materiales.

Regulares
VIAL: Demora en la
entrega de materiales.

Leves
VIAL: Formas de
registro incompletas.

SALUD: Vacunas no
cumplen estndares o
norma vinculada.

SALUD: Desorden en
centros de atencin.

SALUD: Fallas en la
contabilizacin de
pacientes.

De manera adicional, debemos recordar que un problema REGULAR, cuando se torna

repetitivo, rutinario generar reacciones sociales de rechazo y reclamo; por lo que se
torna GRAVE.
Tambin debemos recordar que la lgica administrativa moderna, tiende a minimizar el
nmero y gravedad de los problemas y errores. En consecuencia una vez eliminados los
problemas graves, los siguientes sern clasificados como tales, mientras que los problemas
leves subirn a nivel de regulares. La aspiracin es tender a cero problemas, cero errores,
cero defectos.
Asimismo, para su valoracin final o agregada se recomienda aplicar Paretto, los graves
debern tener la mayor ponderacin.

37

5.2. Eficiencia, eficacia, efectividad

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola (http://buscon.rae.es/
draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura):
Eficiencia. (Del lat. efficientia). 1. f. Capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir
un efecto determinado.
Eficacia. (Del lat. efficacia). 1. f. Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera.
Efectividad. 1. f. Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. 2. f. Realidad, validez. El
documento necesita la firma del director para su efectividad.
Asimismo6:
Eficiencia. Es el criterio econmico que revela la capacidad administrativa de producir el mximo
de resultados con el mnimo de recursos, energa y tiempo.
Eficacia. Es el criterio institucional que revela la capacidad administrativa para alcanzar las
metas o resultados propuestos (la eficacia administrativa se ocupa esencialmente del logro de
los objetivos)
Efectividad. Es el criterio poltico que refleja la capacidad administrativa de satisfacer las demandas
planteadas por la comunidad externa (el trmino ingls para efectividad es responsiveness, del
latn responder: responder, corresponder) reflejando la capacidad de respuesta a las exigencias
de la sociedad.
Desde una perspectiva operativa estos conceptos deben ser cuantificados, para poder a
travs de sus mediciones lograr indicadores, permitir realizar comparaciones en el tiempo7.
El grado de cumplimiento de esas metas se conoce como:

Eficacia =

Resultados
Metas

Una restriccin en el grado de cumplimiento de las metas son los recursos (humanos,
equipos y maquinas, dinero, materiales) disponibles. Por lo que fijada una meta sobre las
necesidades del cliente, tambin se fijan las necesidades de recursos para lograr tal meta.

Beno Sander. Educacin, administracin y calidad de vida. Ed. Santillana, Bs. Aires. 1990.
Zamora Acosta Gino. Gestin de la calidad. Curso de pregrado. PUCESA. 2008

6
7

38

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

La comparacin de los recursos que debieron gastarse para alcanzar un determinado

resultado con los que realmente se gastaron se conoce como:

Eficiencia =

Recursos Programados
Recursos Gastados

Otra restriccin a las metas es la capacidad de la organizacin para transformar

adecuadamente estos recursos en bienes y servicios, esto es la capacidad de productividad
de la organizacin.
La comparacin entre bienes aceptados y cantidad de recursos gastados se conoce como:

Productividad =

Cantidad de Bienes o Servicios

Cantidad de Recursos Gastados

5.3. Costo financiero y social de la mala calidad

Cuando un proyecto est mal formulado, sus costos financieros y sociales son muy
significativos. De ah la razn de monitorear desde la fase inicial (preinversin) de un
proyecto y durante su ciclo de vida.
Cuando hablamos de la mala calidad, desde la perspectiva FINANCIERA, debemos
considerar, aspectos como:
Demoras en actividades.
Demoras en la culminacin de una etapa.
Demoras en una fase.
Prdidas de material por mala calidad.
Prdidas en el transporte inadecuado.
Prdidas en almacenamiento.
Prdidas por trabajo mal realizado.
Prdidas por reparaciones de obra realizada con defectos o deficiencias.
Prdidas miscelneas: equipos, insumos, documentos.

39

Las prdidas implican algunos factores interrelacionados: tiempo y este se refleja en dinero;
aspecto que se refleja en los presupuestos de obra y gestin.
Estos egresos debidos a la mala calidad o gastos pueden ser:
Directos: Los relacionados con el rubro actividad, etapa en anlisis. Por ejemplo prdidas
de materiales, que implica el valor monetario de tal prdida.
Indirectos: Por la relacin de la prdida con factores colaterales. En el ejemplo anterior
implica los egresos causados por el transporte (vehculos y conductores), estiba, costo del
almacenamiento, costo de los insumos (energa elctrica) del punto de almacenamiento
que fue desperdiciado, remocin de materiales sobrantes o deteriorados
Cuando hablamos de la mala calidad, desde la perspectiva SOCIAL, debemos considerar,
aspectos como:
Prdidas productivas de la poblacin a la cual estaba orientada el proyecto.
Prdidas de tiempo agregado, de la poblacin que no pudo hacer uso de la obra,
producto o servicio.
Prdidas de las metas de impacto: por ejemplo en una campaa de alfabetizacin, el
calendario juega en el cumplimiento oportuno, porque los capacitadores en caso de ser
estudiantes, tienen prioridades que no se las puede soslayar y la campaa es incompleta
y de mala calidad.
Prdidas de las metas de cobertura.
Prdidas por accesibilidad a los recursos que poda haber brindado a las poblaciones
relacionadas (por ejemplo: va demorada en su entrega, mantiene precios altos de
productos que podan ser accesados por la entrega de la nueva va)
Costos de complementar deficiencias de afectacin social: una campaa de alfabetizacin
incompleta, requerir de nuevos emprendimientos para completarla o para reiniciarla
nuevamente, con otro proyecto.
Presuntivos. Relacionados con la prdida de divisas por produccin exportable que se
perdi, prdida de divisas por falta de acceso a la produccin que oblig a sostener
importaciones de tal producto
Prdidas de credibilidad: Reaccin de la sociedad ante una obra, que por ser de mala
calidad o por demoras en su prestacin, repercute en un descontento significativo, que
se refleja en el mediano y largo aliento en nuevas obras, sean o no de la misma categora.
La valoracin de la mala calidad de la obra o servicio desde la perspectiva financiera es ms
expedita en su elaboracin, al igual que sus indicadores de la mala calidad.
Un poco compleja resulta la valoracin social, resultado de la mala calidad del proyecto,
mas no por esto imposible. Habr que tener presente aspectos demogrficos, factores
de clculo con precios sombra y costos de oportunidad, valoracin probabilstica de los
efectos de la mala calidad. Sus indicadores, en consecuencia estarn sujetos a estos factores.
40

Captulo VI
Toma de decisiones basada en resultados del seguimiento y
evaluacin
Debemos recordar que es usual establecer la evaluacin por:
Productos. Por lo general se la conoce de corto plazo, o en otros escenarios est
relacionado con la conclusin del ciclo del proyecto, con la entrega del producto (obra)
o servicio.
Su efecto. Tambin reconocido como evaluacin del mediano plazo, tiene relacin con
el cumplimiento de los objetivos del proyecto, en sus diversos ejes de operacin o
influencia
Su impacto. Es en el largo plazo, implica medir los efectos del proyecto luego de su
aplicacin sostenida. Se deben generar indicadores adicionales a los de medicin de
objetivos.
6.1. Evaluacin ex ante
Esta determinada en la fase de preinversin.
En los cuales8: han demostrado que su rentabilidad es positiva, un examen detallado
de la alternativa considerada como la ms viable o ms rentable, con el fin de determinar en
forma precisa sus beneficios y costos y profundizar el anlisis de las variables que la afectan
Para aquellos proyectos socialmente rentables, los cuales son respaldados por polticas
gubernamentales, como proyectos de salud, educacin, justicia, etc., pero cuyos beneficios
son difciles de medir y valorar, se emplear el criterio costo-efectividad para establecer cul es
la mejor alternativa o solucin. Para ello se supondr que todas las alternativas proporcionan
beneficios similares y se escoger aquella que satisfaga la necesidad al mnimo costo anual, es
decir, costos en que se incurre en un ao o utilice la menor cantidad de recursos. Finalmente,
se efectuar un estudio del impacto del proyecto sobre el ambiente, con el fin de que se tomen
las previsiones necesarias para preservar o restaurar las condiciones ambientales cuando
stas puedan deteriorarse. Este estudio deber ser sometido a las instancias competentes en
la materia...

En consecuencia se deber contar con los elementos necesarios para determinar la

viabilidad del proyecto; primero en la prefactibilidad si esta es afirmativa, la evaluacin ex
ante se aplica para el estudio de factibilidad e ingeniera de detalle.

Normas de Control Interno. Contralora General del Estado

41

NO debemos olvidar que estas evaluaciones implican los dos escenarios:

Evaluacin financiera
Evaluacin social
El objetivo de estas evaluaciones es determinar la factibilidad del proyecto y continuar con
la siguiente etapa.
Tambin permite identificar el tipo de inversin como elemento para determinar prelacin
o prioridades, en caso de existir una cartera (conjunto) de proyectos.
6.2. Evaluacin intermedia
Es usual considerar en la fase de inversin, determinar etapas de cumplimiento, asimismo de:
Tiempos (cronograma)
Productos (partes independientes de una obra: un puente en una va integral)
Recursos financieros (flujos de dinero)
Calidad (materiales, insumos)
La metodologa parte de considerar la lnea base o referente de comparacin, este referente
est definido en la planificacin de la fase de preinversin.
Su seguimiento deber considerar el cronograma, factores crticos del xito por medir,
mediciones por realizar, clculo de indicadores (gestin, operacin), evaluacin y toma
de decisiones.
6.3. Evaluacin posterior
Es la realizada por los gestores del proyecto, en lo fundamental implica:
Cumplimiento de cronogramas
Cumplimiento de presupuesto(s)
Cumplimiento de objetivo del proyecto
Cumplimiento de normas de control
Evaluacin que es recomendable realizarla de manera diferenciada:
Por etapas del proyecto
Por componentes
o Talento humano operativo
42

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

o Talento humano administrativo y de servicios

o Recursos de equipamiento
o Aspectos logsticos
o Materiales e insumos
Un consolidado
El empleo de las mediciones e indicadores generados es fundamental.
6.4. Evaluacin ex post
Es importante en la medida que permite:
Definir la calidad en la gestin de fondos pblicos
Medir los niveles de agregacin al componente social. Satisfaccin.
Importante como fuente de generacin de conocimiento institucional (metodologas
enriquecidas know how).
Implica aspectos como:
Evaluacin por componentes y evaluacin de impactos.
Cumplimiento de los objetivos implcitos (relacionados con la calidad, lo que la ciudadana
quiere o espera) y explcitos (objetivos expresos del proyecto).
Siempre ser recomendable contar con evaluaciones de tipo:
Autoevaluatorio, por parte del lder y del grupo gestor del proyecto.
Evaluacin independiente interna (unidades de auditora interna, fiscalizadores).
Evaluacin independiente externa (unidades de auditora de la Contralora General del
Estado o auditora de firma especializada).
Pero todas estas evaluaciones debern concluir en una etapa conclusoria, en la formulacin
de documentos de apoyo dinmico (procedimientos mejorados de operacin, v.gr.) para
mantener:
El nuevo nivel de desempeo,
Para rectificar errores, o
Para nuevas propuestas de mejora procedimental.
Los aspectos documentales debern ser sometidos a un procedimiento de custodia, acceso,
comunicacin y difusin.

43

6.5. Empleo de modelos matemticos

Cuando se realiza la evaluacin es usual emplear las reglas matemticas de clculo porcentual
y afines (tanto por uno, tanto por mil, partes por milln).
Tambin es usual establecer comparaciones de relacin entre los valores del perodo ltimo
en relacin (denominador) o de un perodo calificado de base (lnea base).
Est empezando a tener relevancia la inclusin de temas estadsticos en los sistemas de
control y evaluacin, por ejemplo el anlisis comparativo a travs del tiempo o de una serie
de datos por perodos se lo analiza a travs de curvas de tendencia, que permiten apreciar
cul es la tendencia en el desarrollo de las actividades, etapas o en las fases de un proyecto.

% avance acumulado
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

R2 = 0,986

10

12

14

16

Semanas
Elaborado por: Gino Zamora Acosta - 2011

En el grfico apreciamos, el flujo de trabajo acumulado. Pero, de manera adicional se visualiza

la tendencia (lnea punteada de color rojo), a travs de un modelo estadstico que al ser
proyectado permitir apreciar o inferir cundo puede llegarse a la conclusin de la obra,
etapa, proyecto, de lo que estemos dando seguimiento, control y evaluacin.
Determinamos los modelos reales, evitando el tradicional mtodo de la proyeccin lineal.
Verificamos la bondad del modelo a travs de su ndice de correlacin. Dependiendo del
factor a medir podramos incurrir en modelos ms complejos (multivariables). En estas
circunstancias deberemos diferenciar los ndices de correlacin parcial (entre pares de
componentes) y el indicador global.

44

SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE PROYECTOS

Asimismo, en caso de desembolsos de dinero es usual verificar su comportamiento en

relacin con el avance de la obra.

Desembolsos
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0

10

12

14

16

Semanas
Elaborado por: Gino Zamora Acosta - 2011

En trmino de obras civiles, suele compararse la curva de desembolsos con la campana de

Gauss, en tanto en forma similar suelen darse los flujos de dinero en este tipo de proyectos.
Para el uso de indicadores es importante evaluar el efecto de sus componentes en el valor
total.
Podemos tener indicadores de desempeo laboral, administrativo de servicios, de
adquisiciones. En caso de propender a un indicador global del proyecto deberemos
diferenciar la importancia de cada componente, en este punto aplicar el mtodo AB o el
ABC fundamentado en Paretto es una opcin adecuada, pues el factor desempeo laboral
de quienes estn involucrados en la parte operativa deber tener un peso del 80% en
relacin a los otros, que sumados no debern exceder de un 20%.
Cuando se agregan componentes, otra opcin matemtica es el empleo de las reas
probabilsticas de la curva normal.
Por ejemplo en la toma de decisiones, en la formulacin del proyecto o post evaluacin del
proyecto, se pueden combinar dos modelos matemticos.

45

Ejemplo
Determinacin del mejor sitio para el desarrollo de un proyecto:

MATRIZ DE PONDERACIN Y EVALUACIN DEL SITIO

FACTORES
BSICOS
ESPERADOS.
COSTO agua
Valor del suelo
Anlisis de resistencia
Conectividad productiva
Conectividad urbana
Accesibilidad
Cercana a otras vas
Cercana minas
Condiciones climticas

PONDERACIN IMP

20%
20%
20%
20%
5%
5%
5%
5%

A
A
A
A
B
B
B
C

100%

68%
32%
Evaluacin
Sitio 1 Sitio 2 Sitio 3

6%

20%

14%

Los factores por evaluar son sujetos a Paretto. Los fundamentales cubren el 80% de la
ponderacin, los de menor importancias (calificadas como B) suman un mximo del 15%,
mientras que los de menor importancia alcanzan mximo un 5%, con lo cual, la decisin
deber ser fundamentalmente por los factores fundamentales.
Asimismo, se puede observar que de las alternativas (3 en la ejemplificacin) la mayor
deber ser ponderada con un 100% (valor de la suma de reas bajo la campana normal), la
segunda alternativa tendra una ponderacin del 68% (rea bajo la campana, con valor de
z de 1) y la tercera opcin se la valorara con un 32% que corresponde al rea restante
de la campana, excluida la que corresponde a la opcin 2.
De esta manera evitamos el voluntarismo y nos apegamos a modelos de origen y aplicacin
generalizada en la prctica.
Otras opciones son seleccionadas sobre la base del monitoreo de los lmites de operacin
de un factor por analizar, por ejemplo cuando se establecen lmites mximos, mnimos y
probables (esperados) para los desembolsos de dinero o para los tiempos de realizacin
de una actividad; aplicar las reglas de decisin 2 es alternativa vlida, mucho mejor aplicar
la metodologa de Shewarth (3) y en un futuro ideal la metodologa de 6.

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Bibliografa
Libros:
1. Beno Sander, Educacin, administracin y calidad de vida. Ed. Santillana, Bs. Aires. 1990.
2. Escorche V., Gmez L. et al, Productividad y calidad - Manual del consultor. CAF.Venezuela
2005.
3. Maldonado Hernn, Elaboracin y Evaluacin de Proyectos. CONSISTEC. Quito. 1991.
4. Mohnot R.S., Manual para la Preparacin de Estudios de Viabilidad Industrial. ONUDI.
5. Sann ngel Hctor, Manual para Administracin de Proyectos de Desarrollo Local.
IULA. Quito.
Publicaciones peridicas:
Asamblea Nacional - Ecuador, Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.
Contralora General del Estado, Normas de control interno para las entidades, organismos
del sector pblico y personas jurdicas de derecho privado que dispongan de recursos
pblicos. R.O 87. 2009. QUITO.
Departamento Nacional de Planeacin, Gua Metodolgica para el Clculo del Avance de
los indicadores. Bogot 2008.
Zamora Acosta Gino, Curso de Planificacin. Universidad Catlica. 2005.
Zamora Acosta Gino, Proyectos de Inversin - Documentos Gua _ PUCESA 2007.
Zamora Acosta Gino, Proyectos de Inversin - Documentos Gua _ PUCESA 2007.
ISO, ISO 19011:2002 Directrices para la auditora de los sistemas de la calidad y/o ambiental.
ISO, ISO 9000:2005 Sistema de gestin de la calidad - Fundamentos Vocabulario.
ISO, ISO 9001:2008 Sistema de gestin de la calidad Requisitos.
ISO, ISO 9004:2009 Sistema de gestin de la calidad - Directrices para la mejora del
desempeo.
Zamora Acosta Gino, Gestin de la calidad. Curso de pregrado. PUCESA. 2008.

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Publicaciones Virtuales:
http://www.eclac .or g/dds/noticias/paginas/8/15448/Manual_dds_200408.pdf,
FORMULACIN, EVALUACIN Y MONITOREO DE PROYECTOS SOCIALES.
http://www.sh.qroo.gob.mx/poa2011/docs/ManualControlSeguimiento2011.pdf,
CONTROL Y SEGUIMIENTO DE LA GESTIN 2011 MANUAL DEL USUARIO.
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura,
DE LA REAL ACADEMIA DE LA LENGUA ESPAOLA. ED. 22.

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DICCIONARIO