O Leviathan declinante: a

crise brasileira dos anos 80

BRASILIO SALLUM JR.
e EDUARDO KUGELMAS
s processos de transio ocorridos na Amrica Latina tm sido
alvo de uma ateno particularmente concentrada da cincia
poltica. J existe uma ampla bibliografia sobre a dinmica das
transies, enfatizando o papel de atores estratgicos, como empresrios, sindicalistas e militares. Tambm foram sublinhadas as potencialidades analticas abertas pela comparao com situaes vistas como anlogas, tais como as da Europa mediterrnea (1).

Qi

Ocupou lugar central nestas discusses a longa e complexa transio brasileira, analisada ou at mesmo dissecada do ngulo acadmico
durante seu desenrolar. Por seu turno, a crise econmica dos anos 80, a
dcada perdida, foi objeto de inmeros estudos de economistas (2). No
caso brasileiro, a acelerao da inflao e a centralidade poltica da discusso sobre planos de estabilizao econmica deram o tom aos primeiros governos civis posteriores ao regime autoritrio, o de Jos Sarney (1985-1990) e o de Fernando Collor de Mello (1990- ). A sucesso
de planos econmicos frustrados condicionou o processo poltico em
seu conjunto, lanando dvidas e temores com relao prpria consolidao das instituies democrticas.
Certamente, ningum ignora que a interao e o feedback entre os
processos poltico e econmico constituem elemento central para a
melhor compreenso de ambos. Porm, apesar de algumas referncias
quase rituais ao contexto institucional ou aos constrangimentos polticos,
em textos de economistas, so raras ainda as tentativas verdadeiramente
interdisciplinares na abordagem da temtica da interao entre transio poltica e crise econmica (3).
Entre os trabalhos dos cientistas polticos, houve algumas tentativas dignas de registro no estabelecimento de um quadro de referncia
analtico que escapasse ao que Albert Hirschman denominou " seqncia cclica simples e desoladora" (4). Esta seria a substituio de um
regime militar autoritrio por um governo democrtico que no teria
condies de enfrentar o inevitvel crescimento das demandas sociais. A
acelerao inflacionaria resultante desgastaria o novo regime, abrindo

espao a fortes presses pelo retorno do autoritarismo.

Esta expectativa pessimista certamente esteve presente nos clculos dos atores polticos e sociais dos processos de transio e nas anlises
(acadmicas ou no) que acompanharam tais processos. Todavia, como
os prprios regimes autoritrios enfrentaram terrveis dificuldades de
gesto econmica e financeira e as democracias transicionais mostraram
mais capacidade de sobrevivncia do que se supunha (5), evidenciou-se
a necessidade de abordagens mais sofisticadas e abrangentes.
Uma contribuio relevante e a de Laurence Whitehead. Ele acentua a importncia das percepes do quadro poltico-econmico pela
opinio pblica. Outro fator enfatizado por Whitehead a nitidez da
distino entre o pacto formativo constituinte, de natureza polticoinstitucional, e os eventuais pactos e/ou consensos de natureza social e
econmica. Para este autor, uma cuidadosa separao entre estas duas
modalidades ter efeitos positivos para o xito da consolidao democrtica (6). Por seu turno, Paul Drake quase inverte a "seqncia desoladora" mencionada por Hirschman, ao sugerir que as democracias,
portadoras de maior legitimidade, podem enfrentar as crises econmicas
com maior resilincia (7). Uma abordagem instigante a de Jeffrey
Frieden, que prope o uso das conhecidas categorias de Albert Hirschman "sada" (exit} e, "voz" (voice] para analisar o comportamento dos empresrios e dos detentores de ativos em geral no momento da transio marcada por crise econmica e financeira. A opo
pela "sada" seria, de forma literal, a retirada atravs da transferncia
de ativos para fora do Pas, configurando o capital flight, enquanto a
"voz" seria a escolha pela atuao poltica (8).
Examinando casos concretos a Argentina de Alfonsn e o Brasil
de Sarney , Juan Carlos Torre (9) e Lourdes Sola (10) apontaram a
presena dos resduos do autoritarismo no policy-making dos regimes de
transio democrtica. Tambm salientaram a importncia do "aprendizado" por atores polticos e sociais relevantes sobre a natureza de
constraints estruturais de natureza econmica e institucional.
O que caracteriza este conjunto de estudos a busca, freqentemente bem-sucedida, de conexes entre a natureza dos regimes polticos
e as modalidades de gesto econmica em meio a situaes de crise.
Julgamos pertinente, no entanto, sugerir uma linha de anlise que
ressalte uma outra dimenso dos processos polticos, usualmente deixada em segundo plano: a da estruturao do poder poltico no s como
regime, mas tambm como Estado. A necessidade de incorporar esta
distino j foi apontada com vigor, mas sem muita repercusso, por

Fernando Henrique Cardoso, a propsito das discusses sobre o autoritarismo (11).

O conceito de regime diz respeito ao mbito poltico-institucional.
Refere-se: s regras que ligam os principais centros de poder poltico
(Legislativo, Executivo, Judicirio, sistema partidrio e diferentes nveis
de poder na Federao); e aos laos polticos que vinculam os cidados
e a classe poltica (democracia mais ou menos extensa, oligarquia, etc.).
O conceito de Estado diz respeito articulao entre o poder poltico e
o conjunto do corpo social, isto , a realidade social perpassada por
conflitos fundados em diferenciaes interclasses e intraclasse.
Esta distino analtica entre Estado e regime poltico importante, na medida em que o padro bsico de articulao poltica, isto , as
relaes de domnio entre classes e fraes de classe, comporta variaes
considerveis nas regras pertinentes ao mbito poltico-institucional;
uma mesma forma de Estado pode se organizar sob vrios regimes polticos. No caso da transio poltica brasileira, a distino crucial porque como pretendemos mostrar a crise do regime autoritrio
sobredeterminada pela crise da forma de Estado caracterstica da sociedade brasileira desde os anos 30.
O longo processo de transio poltica dos anos 70 e 80 no Brasil,
a agonia do regime autoritrio de base militar e as dores do parto de
uma alternativa democrtica de base civil ocorreram no interior de um
conjunto de crises que demarcam tanto sua natureza como seus impasses.
Esto em crise o padro anterior de articulao entre capitais
locais privados e estatal e o capital internacional; a forma existente
de agregao e representao de interesses econmico-sociais gerados
em uma sociedade cada vez mais complexa; e a relao entre setor pblico e privado no processo de desenvolvimento capitalista. Tais crises
se condensam no ncleo poltico da sociedade, pondo em xeque no s
o regime que se busca substituir mas a prpria forma de Estado, o Estado Desenvolvimentista.
Esta forma de Estado que no peculiar ao regime de 1964,
j que nasce na dcada de 30 e se consolida no Estado Novo (19371945) vem sendo abalada de dois modos. De um lado, tem mostrado
crescente incapacidade de absorver em suas estruturas os processos de
agregao e representao de interesses econmico-sociais emergentes.
De outro, tem perdido progressivamente sua capacidade de nuclear o
processo de desenvolvimento capitalista nacional.
No perodo posterior Revoluo de 1930, o Estado nacional

procedeu a uma peculiar acomodao entre as oligarquias tradicionais e

os novos setores urbanos e industriais em expanso. E tpica desta modalidade de Estado intervencionista a capacidade de articular diretamente no interior do Executivo os interesses econmico-regionais e os econmico-funcionais, sejam eles tradicionais ou modernos.
Assim, os interesses ligados ao principal complexo exportador, o
cafeeiro, e tambm os demais setores da agricultura tradicional como os
do acar, do cacau, do mate e outros passaram a ter uma presena
pblica nas autarquias e institutos como o Departamento Nacional do
Caf (depois substitudo pelo Instituto Brasileiro do Caf), o Instituto
do Acar e do lcool, a Comisso Econmica da Lavoura Cacaueira, o
Instituto Nacional do Mate, etc.
Alm disso, trabalhadores e empresrios passaram a vincular-se ao
Estado por meio de uma rede de organizaes formada pelos sindicatos
oficiais, federaes e confederaes de categoria profissional ou de setor
empresarial, e atravs da Justia do Trabalho.
Este esmaecimento das fronteiras entre os mundos pblico e privado, inerente exacerbao das funes do Estado nacional na Era
Vargas, sempre dificultou a articulao institucional autnoma dos grupos de interesse (12).
O extraordinrio desenvolvimento capitalista, ocorrido a partir do
fim dos anos 60 at os anos 80, impulsionou mudanas socioeconmicas
importantes, mas sem modificar o padro bsico ( basic pattern ) de relao Estado/sociedade. Neste perodo, ocorreram no apenas alteraes
significativas na estrutura social, mas tambm aquilo que Wanderley
Guilherme dos Santos chama de "complexificao social", isto , o
surgimento de uma teia de organizaes que articulam e do identidade
coletiva aos agentes sociais, moldam o seu comportamento e veiculam
suas demandas. Centenas de associaes empresariais, de moradores, de
tcnicos, de trabalhadores surgiram paralelamente s formas estatais de
representao de interesses.
Mesmo quando a forma de articulao de interesses continua estatal, os padres de conduta j no se subordinam ao Estado. Em suma,
a sociedade extravasou o Estado, tornou-se complexa demais para ser
absorvida por seus mecanismos de representao e de cooptao. Reciprocamente, a capacidade do Estado controlar e dirigir a ao dos segmentos sociais tende a reduzir-se progressivamente (13).
Por outro lado, as possibilidades do Estado continuar como articulador do desenvolvimento capitalista nacional, como Estado Desenvolvimentista, foram fortemente diminudas por um duplo processo: a

crise fiscal e financeira, que envolve o padro de financiamento do desenvolvimento, surge entrelaada com a balcanizao do aparelho estatal, ou seja, a progressiva perda de comando da cpula governamental
sobre a multiplicidade de rgos do setor pblico (14). Examinemos
estes dois aspectos fundamentais.
O primeiro diz respeito sua capacidade financeira de interveno
no processo. Desde 1930, o Estado tem funcionado sistematicamente
como mecanismo de proteo das vrias atividades econmicas existentes no Pais, frente s vicissitudes dos mercados internacional e nacional.
A partir do Estado Novo, o poder pblico passou a atuar, tambm,
como promotor da diferenciao do aparelho produtivo nacional, ampliando sua capacidade industrial. Neste sentido, existe um parentesco
direto entre a implantao da siderurgia pesada em Volta Redonda durante o Estado Novo, a execuo do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1961) e a do II Plano Nacional de Desenvolvimento
(PND) de Ernesto Geisel (1974-1979). Para a compreenso da natureza
da relao Estado-sociedade na histria brasileira, estratgico ressaltar
a forte continuidade do estilo de atuao do Estado Desenvolvimentista,
atravs de distintos regimes o Estado Novo, a Constituio de 1946
e o autoritarismo inaugurado em 1964.
H, hoje, um amplo consenso sobre a importncia do II PND
como momento da afirmao mxima das caractersticas desta forma de
Estado e da definio dos contornos da crise atual. Frente ao estrangulamento externo ocasionado pela alta extraordinria dos preos internacionais do petrleo, o governo Geisel desencadeou um ambicioso
programa de substituio de importaes sob a gide do Estado mas
com macia utilizao de emprstimos externos. Esta onda de investimentos na rea de bens de capital e intermedirios, na qual a distribuio das aplicaes orientava-se pelo famoso trip capital estrangeiro,
nacional e estatal , amplia a autonomia industrial do Pas frente ao
Exterior. Com isso, as taxas de crescimento do PIB, embora menores
que as vigentes nos anos do milagre econmico (1968-1973), foram ainda elevadas.
Entretanto, a reduo conseguida na dependncia produtiva teve
como contrapartida a elevao da dependncia financeira em relao ao
mercado internacional de capitais. Enquanto as taxas internacionais de
juros mantinham-se relativamente baixas e o preo do petrleo conservava-se no mesmo patamar, o Pas conseguiu preservar sua capacidade
de pagamentos absorvendo novos capitais que permitiam rolar a dvida.
A partir da alta violenta da taxa internacional de juros, em 1979,
e da nova elevao do patamar dos preos do petrleo, a capacidade de

adaptao da economia brasileira ao ambiente econmico internacional

foi posta em xeque. Restringiu-se paulatinamente o acesso do Brasil ao
mercado internacional de capitais, at a completa interrupo dos fluxos
voluntrios a partir do setembro negro mexicano de 1982 (15).
Estas restries obrigaram a uma reduo das atividades econmicas do Pas. O ajuste recessivo anterior e posterior aos acordos com o
FMI teve o condo de adaptar a economia como um todo para enfrentar
a crise da balana de pagamentos. Paulatinamente, foram gerados os
excedentes exportveis necessrios ao pagamento do servio da divida
externa. Nos anos 80 e, especialmente, depois de 1982, o setor capitalista privado se adapta a patamares inferiores de produo, diminuindo
celeremente seu endividamento interno e externo.
O setor pblico teve comportamento diverso. Alm da reduo
drstica do financiamento externo a suas atividades, a capacidade extrativa do Estado, que j fora afetada pela reduo do ritmo de crescimento econmico ocorrida a partir de 74, se comprime mais ainda com
a recesso dos anos 80. Ao passo que, entre 1970 e 75, a receita tributria bruta situava-se em torno de 26% do PIB, em 1980 este percentual
caa para 24,2% e em 1985 chegava a 22,1% (16).
Sitiado pela interrupo das fontes externas de financiamento e
pela queda da arrecadao, o ajuste do setor pblico foi extremamente
moderado. Segundo o padro que vem caracterizando suas relaes
com o setor privado desde os anos 30, e mais ainda no ps-1967, o
Estado manteve-se como rede de proteo dos capitais privados
absorvendo prejuzos eventuais, incorporando empresas falidas ou suas
dvidas; preservando com subsdios e incentivos as formas arcaicas de
produo, protegendo-as das foras do mercado; dando condies de
implantao e sobrevivncia a formas avanadas de produo mas custa de sua auto-sustentao. Deve notar-se que, por um complexo conjunto de mecanismos, a dvida externa foi amplamente estatizada, com
o setor pblico passando a responder por 75% de seu total.
Outro aspecto central da deteriorao da situao fiscal por vezes
objeto de mal-entendidos. A estatizao da dvida externa veio acompanhada de um crescimento em espiral da dvida interna, j que o setor
pblico tem que adquirir os dlares gerados pelo setor privado exportador, produzindo um dficit de grandes propores. Como colocaram
Silveira e Bielschowsky, " o financiamento deste dficit, via dvida interna, tem gerado um processo de substituio de endividamento externo por endividamento interno, responsvel em grande medida pelo
crescimento extraordinrio deste "(17).

Alm disso, o setor pblico continuou sendo usado, especialmente

nos mbitos estadual e municipal, como instrumento de clientelismo.
Neste sentido, o ano de 1982 foi tpico. Em plena recesso e no pice
da crise do balano de pagamentos, os governos estaduais aumentaram
drasticamente o seu pessoal, na busca da vitria nas eleies de 15 de
novembro.
Em suma, o que desejamos salientar a relevncia da caracterstica
bsica da forma especial do Estado intervencionista que se construiu
desde 1930, que seu carter de vanguarda do desenvolvimento e de
protetor do atraso, na feliz expresso de Jos Luis Fiori (18). Ao procurar a impossvel compatibilizao de uma multiplicidade de papis em
um momento de crise internacional, o Estado mergulha em uma crise
fiscal que a manifestao de um impasse poltico bsico. Ao procurar
manter tona todos os heterogneos setores do bloco de poder soldado
no regime autoritrio, o Estado tende a desgastar-se frente a todos.
Neste contexto, o endividamento pblico interno surge como a vlvula
de escape mar montante de presses, no sentido da manuteno da
lucratividade privada e da conservao do desenho tradicional do aparelho de Estado.
A interrupo dos fluxos externos de capital, a reduo de capacidade extrativa e a ampliao do endividamento pblico externo e interno
reduziram radicalmente a capacidade do Estado desencadear qualquer
nova onda de inverses que canalizasse investimentos privados para tal
ou qual setor. A poupana lquida do setor pblico cai vertiginosamente de 4,67% do PIB em 1975 para 2,24% em 1980, tornando-se negativa em 1985. Os investimentos pblicos, que correspondiam em 1975
a 4,1% do PIB, caram para 2,3% em 1985, pequena taxa ainda assim
mantida graas a um dficit de 3,08% em relao ao PIB (19).
Estiolaram-se, aos poucos, as possibilidades do setor pblico induzir positivamente o sistema econmico. O Estado v-se, cada vez
mais, prisioneiro da necessidade de servir prpria dvida. Em 1985, os
juros da dvida pblica, externa e interna, j alcanavam mais de 10% do
PIB e, no fora a emisso de novos ttulos, o seu pagamento deveria
consumir mais de 50% da receita do setor pblico. Por esta via, pode-se
dizer que o conjunto dos capitalistas privados manieta o Estado com a
propriedade dos ttulos da dvida. Este controle, no entanto, conduz no
ampliao dos horizontes do capitalismo, mas estagnao, pois torna
passivo o que at h pouco era o seu ncleo motor.
O segundo aspecto, referente perda da capacidade do Estado
nuclear o processo de desenvolvimento, diz respeito dimenso propriamente poltica das atividades econmicas estatais. Trata-se do enfra-

quecimento das relaes de domnio entre a cpula do Estado e aquela

parte do quadro administrativo que comanda as empresas estatais. Foi
atravs da administrao descentralizada que o poder pblico se expandiu economicamente no ps-64. A empresa pblica ou de economia
mista foi a forma institucional bsica por meio da qual o regime
.militar aprofundou de modo extraordinrio a participao estatal nas
atividades produtivas. As relaes entre as vrias instncias da administrao pblica, consubstanciadas no Decreto-Lei n9 200, de 1969, resultaram em crescente autonomia gerencial das empresas estatais em
relao ao poder central. Elas passaram a se conduzir, no como entidades pblicas subordinadas a um interesse geral, definido em centros
de poder mais elevados no interior do Estado, mas como corporaes
privadas, cujos interesses so, no mnimo, a autoconservao e, se possvel, a expanso mxima (20).
Enquanto o Executivo federal manteve uma poltica compatvel
com os impulsos de crescimento e diversificao das atividades das
empresas estatais, estas no ofereceram resistncia s suas diretrizes
mesmo aquelas que pudessem prejudic-las a longo prazo, como a de
ampliarem o seu endividamento externo em nome da preservao das
reservas nacionais em moeda estrangeira. Logo que o padro de financiamento da economia entrou em colapso, com a reverso do ciclo econmico, e o governo central tentou impor certa disciplina s atividades
de suas empresas, estas passaram a oferecer tenaz resistncia aos seus
comandos (21).
As dificuldades econmicas dos anos 80, a fragilizao do Estado,
especialmente a reduo de sua capacidade econmica de conduo do
sistema capitalista nacional, tiveram um papel importante na forma pela
qual se deu a desagregao final do regime militar e, por esta via, nas
condies polticas legadas ao governo que se instaurou em 15 de maro
de 1985.
A transio poltica do governo militar para o governo civil teve
como marca fundamental, como j foi salientado muitas vezes, no ter
envolvido ruptura da ordem institucional. A ordem jurdico-poltica sob
a qual nasceu o primeiro governo civil, a chamada Nova Repblica, foi
substancialmente a mesma legada pelo regime militar no perodo do
governo Figueiredo (1979-1985), j sem o Ato Institucional n 5, mas
com a presena dos mecanismos de proteo do Estado, como a possibilidade de decretar medidas e Estado de Emergncia.
A ordem institucional caracterstica do regime sado do golpe
militar de 1964 pode ser esquematizada pelos seguintes traos: quanto
forma de governo, por um presidencialismo exacerbado, de base mi-

litar, tendo o Parlamento e os partidos funes governativas quase nulas

e funes representativas extremamente viesadas e limitadas; quanto
distribuio do poder entre os diferentes mbitos de governo, pelo peso
desproporcional da Unio em relao a estados e municpios da Federao; quanto relao governantes/governados, por uma participao
obviamente muito reduzida do conjunto da populao, tanto pelas restries sua interveno eleitoral como pelas grandes distores na representao poltica.
A manuteno da legalidade no implicou, entretanto, em preservar a identidade do regime at o fim. Ele foi perdendo densidade aos
poucos, minguando enquanto exerccio prtico do autoritarismo, ao
longo do ambguo perodo Figueiredo. O governo federal foi deixando
paulatinamente de utilizar, na sua plenitude, as possibilidades de poder
inscritas no plano jurdico, ao passo que outros centros de poder no
interior do regime ganharam mais peso do que anteriormente.
Este processo acelera-se a partir de 1983. A realizao das primeiras eleies diretas para os governos estaduais em 82 e a expectativa
de que o processo de abertura poltica prosseguiria sem retrocessos
abalaram a hierarquia existente entre os vrios centros de poder poltico.
Passam a existir distintos plos de poder, com diferentes graus de legitimidade; os partidos de oposio, especialmente o maior deles, o
PMDB, ampliam sua esfera de atuao e dispem, agora, dos recursos
de poder proporcionados pelos governos estaduais. O governo federal
e, particularmente, a Presidncia da Repblica perderam sua quase exclusividade como grandes eleitores nos estados. O julgamento futuro do
eleitorado converteu-se em interesse bsico de cada governador estadual. Em outras palavras, no s para os governadores oposicionistas
a maioria dos eleitos naquele ano , mas tambm para os ligados ao
PDS, partido de sustentao do governo militar, satisfazer o eleitorado
tornou-se condio de sobrevivncia poltica.
O rompimento do esquema de controle do poder central sobre a
Federao tambm afetou a conduta poltica do Congresso Nacional.
Este ganhou autonomia porque deixou de enfrentar um Poder Executivo monoltico, com um quase monoplio dos recursos polticos disponveis, passando a se defrontar com mltiplos centros de poder, desiguais em recursos, mas concorrentes.
claro que, consideradas no plano estritamente poltico, as fissuras apontadas seriam apenas potenciais. As tenses na Federao e
entre Executivo e Legislativo poderiam ser minimizadas caso o poder
central dispusesse de recursos para satisfazer os interesses dos aliados e
para cooptar adversrios. E possvel que isto ocorresse caso o Pas esti-

vesse no pice do ciclo econmico, a Unio dispusesse de arrecadao

tributria farta e fossem boas as perspectivas de ampliao do endividamento do setor pblico. Como vimos, a situao era exatamente a
oposta.
A fragilizao do Estado ps a descoberto as tachaduras no edifcio poltico do regime. A reduo da capacidade financeira do Estado,
proveniente da crise, aprofundou as divergncias poltico-partidrias j
existentes e debilitou o esquema de sustentao poltica regional e parlamentar do governo federal. Isto resultou, j em 1983, numa reduo
da capacidade de resistncia do regime s demandas dos assalariados e
aos particularismos regionais e locais, como se constata pelas concesses
qu o Executivo federal teve que fazer em termos de poltica salarial e
distribuio de tributos da Unio para estados e municpios. Recorde-se
que em setembro daquele ano, pela primeira vez na histria do regime
militar, o Congresso Nacional recusou aprovao a um Decreto-Lei, o
de n9 2.045, que aumentava o arrocho salarial.
Em sntese, no processo de transio poltica brasileira o quadro
jurdico-institucional prvio permaneceu, mas a forma de atuao do
regime foi sendo paulatinamente esvaziada de seu contedo autoritrio.
Centros institucionais de poder antes subalternos, como partidos,
Congresso Nacional, executivos estaduais, etc., foram ganhando autonomia em relao ao poder central e maior representatividade popular.
No fim do governo Figueiredo, restava uma Presidncia da Repblica
imperial, do ponto de vista legal, mas de fato com reduzida capacidade
de comando sobre os quadros polticos do regime, especialmente os
civis. No Parlamento e nos estados j se tramava a teia do futuro (22).
Esta perda de capacidade de comando do governo central e a autonomizao do Congresso Nacional e dos governos estaduais consolidam-se no processo sucessrio que encerrou o ciclo de presidentes militares.
Tm-se enfatizado seguidamente, e com razo, as funes conservadoras do processo indireto de escolha do presidente da Repblica. A
manuteno da legalidade Colgio Eleitoral restrito, definido pela
reforma constitucional de 1982 , apesar de sua reduzidssima legitimidade popular, tinha um contedo bvio: dava sobrevida a uma das
caractersticas bsicas do regime, a participao popular limitada no
processo poltico. Alm disso, na conjuntura, a preservao da regra
eleitoral teve uma funo especfica, ao impedir a participao da maioria da populao no processo sucessrio. As massas populares e camadas
mdias urbanas, j mobilizadas pela campanha das diretas, viram-se excludas, logo aps o maior movimento de opinio conhecido na histria

do Pas, com reivindicaes que expressavam exigncias de democracia

poltica e social. Desta forma, foi reduzido ao mximo o impacto reformista que teria a interveno popular no processo de transio.
Por outro lado, tambm houve funes inovadoras desta eleio
presidencial indireta. medida que o presidente da Repblica no conseguiu obter ou impor consenso entre as foras polticas do regime, e
que os militares recuaram para os bastidores fazendo da preservao da
legalidade autoritria o bastio de sua unidade, os polticos profissio-

nais nos partidos, no Congresso Nacional e nos governos estaduais

viram-se com um poder que jamais haviam experimentado anteriormente.
Para alm das diferenas entre as foras eleitorais em presena, a
prpria lgica do processo sucessrio a ser decidido num Colgio Eleitoral restrito, composto pelos membros do Congresso Nacional e por
representantes das Assemblias Legislativas estaduais, levou elaborao de complexas redes de acordos entre os candidatos, as cpulas partidrias, os governadores dos estados e outros grandes eleitores. Desta
forma, qualquer que tivesse sido o vencedor da disputa, encontrar-se-ia
em posio similar: governaria amarrado por uma teia de compromissos
com a classe poltica,.
Caso tivesse sido vitorioso o candidato oficial, Paulo Maluf, certamente cobrar-lhe-iam a promessa explcita de governar com o partido,
de dar peso no futuro aos quadros polticos civis, que at ento cumpriam a funo de mero suporte do regime militar, mas sem ter qualquer
comando sobre ele.
A vitria de Tancredo Neves e a longa e trabalhosa gestao de seu
ministrio permitiu-lhe perceber com mais clareza a extenso e, em parte, a lgica dos compromissos assumidos com os que o apoiaram. Tancredo Neves repartiu cuidadosamente o governo entre seus eleitores,
tendncias poltico-partidrias, representantes de faces polticas regionais, agrupamentos sediados na mquina estatal e de controle da
Graas a um cuidadoso trabalho de engenharia poltica ao longo
de 1984, a ciso do partido oficial, o PDS, e o surgimento de sua dissidncia, a Frente Liberal, abriram o caminho para sua vitria no Colgio Eleitoral, em janeiro de 1985. Caso tivesse sido empossado, Tancredo Neves teria governado sob a legalidade anterior, ocupando portanto uma Presidncia ainda dotada de dimenses imperiais. No momento da vitria, esperava-se que o apoio popular que legitimava implicitamente sua candidatura (como admitiam, alis, at os setores de
oposio que no tinham participado da eleio indireta) pudesse fazer
da Presidncia um instrumento de transformao. Haveria uma curiosa
Combinao da institucionalidade do autoritarismo com a legitimidade
quase plebiscitria que o movimento pelas diretas proporcionara s foras de oposio ao regime. Entretanto, Tancredo no pairava acima das
foras polticas que o conduziram vitria. Ao contrrio, ver-se-ia na
contingncia de exercer o poder em conformidade com elas. Na doena
e na morte, Tancredo fora de tal forma endeusado, como profeta da

opinio

construo da democracia e da reforma social, que se chega a esquecer

como ele fora o lder e principal articulador de uma complexa rede de
alianas em que coexistiam conservantismo e transformao, continuidade e mudana.
Com o falecimento de Tancredo Neves e a posse do vice-presidente, Jos Sarney, a ambigidade implcita nesta situao foi exacerbada ao
extremo. A presena, na chefia do Executivo, de um representante dos
quadros civis do regime autoritrio fez do distanciamento entre as potencialidades da Presidncia como instituio e o poder efetivo de seu
ocupante o problema central da dinmica poltica da transio. A precariedade da Aliana Democrtica entre o PMDB e a Frente Liberal,
apesar de sua aparente maioria parlamentar, logo se evidenciou nas dificuldades de encaminhamento de quaisquer reformas alm dos limites
do que foi denominado " remoo do entulho autoritrio" (24).
Este conjunto de antecedentes sobre a natureza da crise do Estado
desenvolvimentista e as peculiaridades da forma assumida pelo processo
de transio poltica nos proporcionam subsdios para a anlise dos im
passes e dilemas da Nova Repblica. J tratamos, em outra parte, das
caractersticas dos diversos momentos de poltica econmica do perodo
Sarney, com seus quatro ministros da Fazenda e trs planos de estabilizao (25).
Aqui nos importa examinar a configurao de um impasse reiterado, de um loop que condiciona e limita as alternativas de poltica
econmica, entendida em sentido amplo (26). Impossibilitado de exercer seu papel histrico pela limitao fiscal, manietado pelos credores
externos e internos, penetrado em seu prprio aparelho pelo imenso
conjunto de particularismos e corporativismos, o outrora poderoso
Leviathan debate-se numa teia imobilizadora frente ameaa da hiperinflao.
Tem sido apontada a existncia de um amplo consenso, para alm
das querelas entre os economistas acadmicos, sobre a natureza da crise
(27). Tal consenso, talvez ainda em construo, seria uma confirmao
a mais do ponto central de nossa argumentao: o que est em jogo na
crise econmica brasileira a constituio de um pacto poltico que abra
o caminho no s para a construo de um novo regime, mas tambm
para uma reformulao do prprio Estado.
Notas
l Para uma sntese, ver Guillermo O'Donnell & Philippe Schnitter, Transitions from
authoritarian rule-tentative conclusions, Baltimore, Johns Hopkins Press, 1986.

2 Para uma discusso dos anos 80, ver CEPAL, Transformacin productiva con equidad,
Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1990.
3 Alguns economistas brasileiros fizeram esforos para incorporar a dimenso poltica em
suas anlises. Ver Amaury Bier, Roberto Messenberg e Leda Paulan!, O heterodoxo e o
ps-modemo: o cruzado em conflito. So Paulo, Paz e Terra, 1987; Rui Affonso, Plinio
Sampaio Jr. & Gilson Schwarz, " Poltica econmica e democratizao, " in Fbio
Wanderley Reis & Guillermo O'Donnell, A democracia no Brasil dilemas e perspectivas,So Paulo, Vrtice, 1988 e tambm Guilherme Silva Dias & Basilia M. Aguirre,
Transio econmica e ingovernabilidade, mimeo., Instituto de Estudos Avanados da
USP, 1990.
4 Albert Hirschman, A economia poltica do desenvolvimento latino-americano, Revista
Brasileira de Cincias Sociais, n 3, fevereiro de 1987.
5 Ver Robert Kaufman & Barbara Stallings, " Debt and democracy in the 1980s", in
Barbara Stallings & Robert Kaufman (eds.), Debt and democracy in Latin America, Boulder, Westview Press, 1989.
6 Laurence Whitehead, The consolidation of democracy, mimeo., Oxford, 1985.
7 Paul Drake, " Debt and democracy in Latin America, 1920-1980 ", in Stallings &
Kaufman, op. cit.
8 Jefrey Frieden, " Winners and losers in the latin american debt crisis: the political
implications", in Stallings & Kaufman, op. cit.
9 Juan Carlos Torre, Transicin democrtica y emergencia econmica, mimeo., Buenos
Aires, 1988.
10 Lourdes Sola, " Limites polticos ao choque heterodoxo no Brasil", Revista Brasileira de Ciencias Sociais, n 9, fevereiro de 1989.
11 Ver a contribuio de Cardoso ao volume coletivo editado por David Collier, The new
authoritarianism in Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1979.
12 Esta caracterizao bem como parte dos itens II e III reelaboram texto anterior de
Brasilio Sallum Jr. " Por que no tem dado certo: notas sobre a transio poltica,
brasileira", in Lourdes Sola (d.), O Estado da Transio poltica e economia na Nova
Repblica. So Paulo, Vrtice, 1988. As especificidades do padro de relacionamento
Estado-sociedade que emergiu no Brasil ps-1930 foram analisadas por Maria do Carmo Campello de Souza, Luciano Martins e Snia Draibe.
13 Ver Wanderley Guilherme dos Santos,"Cidadania e Justia", Rio de Janeiro, Campus, 1978.
14 Ver Luciano Martins, " Estado capitalista e burocracia no Brasil ps-64", Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1985.
15 Sobre o perodo Geisel, ver Antnio Barros de Castro & F. E. Pires de Souza, " A
economia brasileira em marcha forada", Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.
16 Silvio Rodrigues Alves, "Por que o governo deficitrio", Folha de S. Paulo,
13/2/1988.
17 Caio Silveira & Ricardo Bielschowsky," Introduo ao pensamento econmico brasileiro atual: o debate da retomada", Boletim da Conjuntura, Universidade Federal do
Rio de Janeiro, 1986.
18 Ver Jos Luis Fiori, " Conjuntura e ciclo na dinmica de um estado perifrico", USP,
tese de doutorado mimeografada, 1985.

19 Silvio Rodrigues Alves, op. cit.

20 A Petrobrs, por exemplo, preferiu investir no Exterior a priorizar a prospeco de
petrleo no territrio nacional.
21 A SEST, rgo criado em 1979 para controlar as empresas estatais, teve dificuldades at
para obter dados destas mesmas empresas.
22 Isto demonstra que a distino entre uma ordem autoritria institucionalizada e uma
prxis autoritria pode ser relevante para a anlise. Para um ponto de vista diverso, ver
Wanderley Guilherme dos Santos, " Ordem burguesa e liberalismo poltico", So
Paulo, Duas Cidades, 1978.
23 Ver Brasilio Sallum Jr., Carlos Estevam Martins & Eduardo Graeff, " Nova Repblica,
de Tancredo Neves a Sarney", Anlise Conjuntural (Especial), v. 8, n 2, fevereiro de
1986, IPARDES, Curitiba.
24 Ibidem.
25 Brasilio Sallum Jr. & Eduardo Kugelmas, " Poltica econmica em sursis, mimeografado, ANPOCS, 1988.
26 Agradecemos a Luiz Aureliano de Andrade por nos ter sugerido a imagem do loop.
27 Ver Guilherme Silva Dias & Basilia Aguirre, op. cit.

Resumo
Este artigo faz um balano da crise brasileira dos anos 80. Busca analisar a interao entre
crise econmica e transformao poltica, enfatizando a importncia da distino conceituai
entre Estado e regime poltico. Usa sistematicamente tais conceitos para explicar a natureza
da crise e as dificuldades da transio para a democracia. E salientada a ruptura das alianas
que sustentaram o velho Estado desenvolvimentista surgido nos anos 30 e a extenso das
dificuldades que retardaram a emergncia de um novo pacto hegemnico.

Abstract
This article evalvates the Brazilian crisis in the Eighties, analysing the feedback between
economic crisis and political change. Its approach emphatizes the importance of the
difference between the concepts of State and political regime. These two concepts are used
in a systematic way to explain the nature of the crisis and the difficulties of the transition
tomards democracy. The rupture of the alliances that supported the old developmental
State of the thirties in undescored, as well as the extent of the difficulties that delay the
emergence of a new hegemonic pact.

Brasilio Sallum Jr. professor do Departamento de Sociologia da FFLCH-USP.

Eduardo Kugelmas professor do Departamento de Cincia Poltica da FFLCH-USP.
Trabalho apresentado no seminrio " Estados, Mercados e Democracias", organizado
pela rea de Poltica e Economia do IEA, com o apoio dos Departamentos de Sociologia e
Cincia Poltica da FFLCH-USP e do Departamento de Economia da FEA-USP, de 28 a
31 de julho de 1991, em So Paulo.

ESTUDOS AVANADOS 5(i3),i99i

159