ESTUDO

ESTUDO

A CONTRIBUIO PARLAMENTAR PARA A

POLTICA FLORESTAL NO BRASIL

Maurcio Boratto Viana

Consultor Legislativo da rea XI
Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao
Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional
ESTUDO
SETEMBRO/2004

Cmara dos Deputados

Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

SUMRIO

1. INTRODUO.......................................................................................................................................3
2. AS FLORESTAS NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS ..........................................................7
3. AS POLTICAS GOVERNAMENTAIS E AS NORMAS INFRA-CONSTITUCIONAIS
SOBRE FLORESTAS NA HISTRIA BRASILEIRA...................................................................... 11
Objeto de Anlise....................................................................................................................................... 11
Do Brasil Colnia ao Imprio .................................................................................................................. 12
Da Repblica Velha Dcada de 50 ....................................................................................................... 13
A Dcada de 60 .......................................................................................................................................... 15
As Dcadas de 70 e 80............................................................................................................................... 18
A Dcada de 90: ......................................................................................................................................... 21
O Novo Milnio......................................................................................................................................... 23
4. AS FLORESTAS EM PROJETOS DE LEI EM TRAMITAO NA CMARA DOS
DEPUTADOS ........................................................................................................................................... 25
5. CONCLUSO....................................................................................................................................... 32

2004 Cmara dos Deputados.

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citado o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo
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A CONTRIBUIO PARLAMENTAR PARA A

POLTICA FLORESTAL NO BRASIL
Maurcio Boratto Viana

1. INTRODUO

contribuio parlamentar para a tutela florestal ao longo da

histria brasileira processou-se mediante extensa legislao, com
o objetivo tanto de proteger as florestas, quanto de regular a sua
explorao. Mesmo hoje, so inmeras as iniciativas legislativas versando a respeito do tema, ora
sobre flora e florestas no sentido mais amplo, ora sobre aspectos especficos deste ou daquele
bioma ou unidade de conservao, ora, at mesmo, sobre uma nica espcie florestal, como nos
casos em que a proposio visa tornar essa espcie imune de corte, por exemplo.
Tamanha ateno legislativa ao tema florestal, todavia, nem sempre
estimulou polticas governamentais na rea, ou delas decorreu. Por diversas vezes, estas no
refletiram o arcabouo legislativo existente, ou no foram uma conseqncia dele, mas de outros
fatos histricos especficos. KENGEN1 aponta que, embora nem sempre tenha existido uma
poltica florestal explcita, diversas aes e polticas para outros setores tiveram reflexos no campo
florestal. O exemplo mais claro talvez seja a poltica de colonizao e de expanso da fronteira
agrcola, que uma das grandes responsveis pela precria situao atual das florestas em nosso
Pas.
O citado autor refora ainda a distino entre legislao e poltica. A
primeira o conjunto de leis acerca de determinada matria, enquanto a segunda o conjunto de
objetivos que enformam determinado programa de ao governamental e condicionam a sua
execuo. Assim, as leis so instrumentos que permitem implementar uma poltica, porm no
constituem, em si mesmas, uma poltica. Esta emerge, em geral, de outra instncia, normalmente
1

KENGEN, S. A poltica florestal brasileira: uma perspectiva histrica. Srie Tcnica IPEF, v. 14, n 34. I SIAGEF. Porto
Seguro, julho 2001, p. 18-34.

do Poder Executivo da classe dirigente, com maior ou menor influncia da sociedade civil
organizada , mas a aplicao de uma poltica no requer necessariamente a elaborao de novas
normas legais.
Assim, a anlise da contribuio parlamentar para as polticas
governamentais implica a anlise da influncia das iniciativas legislativas sobre os atos de Governo
adotados pelo Poder Executivo. Nesse mbito, o primeiro aspecto a ser considerado a
complexidade do processo legislativo. Os arts. 59 e seguintes da Constituio Federal especificam
as proposies legislativas as mais importantes das quais so as emendas Constituio, as leis e
as medidas provisrias e os procedimentos a serem seguidos para que um dia possam elas vir a
integrar o ordenamento legislativo ptrio.
Na esfera federal, a tramitao de um projeto de lei, por exemplo,
compreende sua elaborao, leitura em Plenrio, discusso e aprovao pelas Comisses, eventual
apreciao pelo Plenrio e, se aprovado, envio outra Casa legislativa, onde cumpre o mesmo
ritual. Se o projeto emendado, ele volta Casa de origem na maioria das vezes, a Cmara dos
Deputados para nova apreciao e, se aprovado, s a enviado Presidncia da Repblica para
sano. Mas o projeto ainda pode ser total ou parcialmente vetado pelo Executivo, caso em que o
Congresso Nacional, em sesso conjunta, aprecia o veto. S ento o projeto de lei estar pronto
para promulgao e publicao.
Nas esferas estadual e municipal, o processo menos complexo, mas
tambm demanda muito tempo e negociao. E no difcil perceber que essa tramitao, na
maioria dos casos, leva anos para se completar, o que no atende aos interesses do Governo de
planto, em qualquer das trs esferas administrativas, que tem quatro anos, no mximo oito, para
implementar suas polticas e v-las produzir frutos. Essa uma das razes que leva as
Administraes a adotar instrumentos mais geis, tais como decretos regulamentando leis j
existentes, bem como resolues, portarias e outras medidas administrativas, para imprimir sua
marca prpria no tempo de que dispem para governar.
Por essa razo, as polticas governamentais num certo momento histrico
no refletem claramente a contribuio parlamentar daquele perodo. Na prtica, essa
contribuio se faz sentir principalmente a partir de duas situaes: quando a iniciativa legislativa,
ainda no incio de sua tramitao, detona uma reao do Poder Executivo, que ento pode
utilizar-se de um dos instrumentos citados para efetiv-la mais rapidamente, ainda que de forma
restrita, ou para se contrapor a ela; ou, aps vrios anos, provavelmente j no contexto de uma
4

outra Administrao, quando a iniciativa passa a integrar o ordenamento legislativo, podendo at

j estar defasada.
Ao revs, a influncia do Poder Executivo na legislao ptria bem mais
marcante, pois ele detm a exclusividade de algumas matrias e tambm pode propor as iniciativas
legislativas que interessem s polticas governamentais, seja diretamente, seja mediante a atuao
de parlamentares de sua base de sustentao no Congresso Nacional. Alm disso, o Presidente da
Repblica dispe, nos casos de relevncia e urgncia um conceito um tanto quanto vago , da
edio de medidas provisrias MPs, que tm fora de lei e hoje trancam a pauta de votao se
no forem apreciadas no prazo de 45 dias. Mas mesmo a utilizao desse instrumento nem
sempre garantia de uma rpida tramitao, como o caso atual da MP que altera o Cdigo
Florestal.
FIGUEIREDO & LIMONGI2 apresentam interessante estudo que
mostra o destino dos projetos de lei PLs no Congresso Nacional segundo a iniciativa (Poder
Legislativo ou Executivo), entre os anos de 1989 e 1998. Assim, dos 16.217 PLs apresentados
pelo Legislativo, apenas 262 (1,6%) foram transformados em lei no perodo, 246 (1,5%)
rejeitados, 114 (0,7%) vetados totalmente e 15.595 (96,2%) continuavam em tramitao, haviam
sido retirados pelo autor ou arquivados. Esse quadro muda totalmente quando a iniciativa do
Executivo: no computadas as leis oramentrias e as MPs, foram apresentados 655 projetos de
lei ordinria, incluindo medidas administrativas e outras matrias legislativas, dos quais 350
(53,4%) foram transformados em lei e apenas 115 (17,6%) continuavam em tramitao ao final do
perodo. Incluindo-se as leis oramentrias e as MPs, o percentual de aprovao chega a quase
80%.
Desta forma, o Poder Executivo na maioria das vezes no depende de
nova contribuio legislativa para estabelecer polticas nas reas de seu interesse, desde que estas
estejam respaldadas pela legislao existente, incluindo a oramentria, de forma genrica ou
especfica. Assim, com o objetivo de imprimir caractersticas prprias ao seu Governo na rea
florestal, por exemplo , o Executivo detm grande maleabilidade para fazer valer suas polticas,
utilizando-se, caso necessrio, dos instrumentos normativos citados, desde que no firam o
ordenamento legal. A nova poltica florestal para a Amaznia, que vem sendo proposta pelo
Governo federal neste 2 semestre de 2004, um exemplo claro dessa discricionariedade.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub & LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem
constitucional. 2 ed., Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, pg. 104.
5

Bem diferentes desse poder discricionrio, todavia, so os casos de

violao explcita da legislao na rea florestal, parte dos quais, infelizmente, continua impune.
No custa lembrar, por exemplo, a atitude dos proprietrios rurais em descumprir o que o Cdigo
Florestal preconiza em relao s reas de Preservao Permanente APPs e Reserva Legal.
Nesse caso, no s eles, mas tambm o Poder Pblico pode ser demandado judicialmente, este
por sua omisso na fiscalizao do cumprimento da lei, mas isso raramente ocorre, ou ocorre
num grau infinitamente aqum do desejvel.
A contribuio parlamentar para a rea florestal brasileira, objeto deste
estudo, comporta, a princpio, uma abordagem em dois nveis distintos: o de normas legais j
existentes, que h anos vm produzindo efeitos em maior ou menor escala seja como possveis
indutoras de polticas governamentais, seja como conseqncia direta delas e o de proposies
em tramitao no momento atual, que um dia podero vir a ser transformadas em leis ou em
outras normas potencialmente capazes de ensejar esses reflexos.
No primeiro caso, a anlise aqui feita considera principalmente as normas
federais, embora haja outras atinentes matria nos mbitos estadual e municipal. J no ltimo
caso, incluem-se neste estudo somente as proposies que tramitam atualmente na Cmara dos
Deputados. No se pode olvidar, contudo, que existem diversas outras em tramitao no s no
Senado Federal e que por esta Casa passaram ou passaro , mas, principalmente, nas
Assemblias Legislativas dos Estados, alm da Cmara Legislativa do Distrito Federal. Isso
tambm ocorre at mesmo nas Cmaras de Vereadores, mas, neste caso, as proposies tratam
apenas de questes de interesse local ou suplementam as legislaes federal e estadual.
Por fim, antes de enveredar pelas polticas governamentais e pela
legislao na rea florestal, propriamente ditas, cabe ainda registrar as distines entre os termos
flora, vegetao e cobertura vegetal que, muitas vezes, so usados uns pelos outros e a
palavra floresta, objeto desta anlise. Isso se faz necessrio, porque as normas ora se referem a
um, ora a outro termo, e a tutela das florestas pode estar assegurada mesmo que no haja
referncia especfica a essa palavra. Portanto, nunca demais lembrar que as florestas so apenas
um dos elementos da vegetao ou cobertura vegetal, e se o texto legal se refere a qualquer destas,
automaticamente as florestas esto a includas, mas h casos em que a referncia feita
diretamente a essa formao vegetal.

Segundo MILAR3, a flora entendida como a totalidade das espcies

que compreende a vegetao de uma determinada regio, sem nenhuma expresso de importncia
individual dos elementos que a compem, incluindo, tambm, bactrias, fungos e o fitoplncton
marinho. J por vegetao se entende a cobertura vegetal de uma certa regio, organizada em
diferentes estratos arbreo, arbustivo e herbceo. A expresso cobertura vegetal usada, por
vezes, como sinnimo de vegetao e de flora, porm existem algumas diferenas conceituais. Por
fim, o termo floresta evoca uma formao vegetal de propores e densidade maiores, sendo que
os dicionrios a definem como a vegetao cerrada constituda de rvores de porte, cobrindo uma
grande rea.
Portanto, a tutela s florestas no ordenamento legal ptrio pode ocorrer
mediante a referncia direta a elas ou o emprego de quaisquer dos termos anteriores, que so mais
abrangentes que o especfico dessa formao vegetal. Cabe tambm lembrar que so considerados
como ecossistemas florestais brasileiros os seguintes cinco grandes biomas: Mata Atlntica,
Floresta Amaznica, Cerrado, Caatinga e Pantanal Mato-Grossense.
Feitas essas consideraes, apresenta-se, inicialmente, um histrico da
tutela das florestas nas Constituies brasileiras, com nfase na atual. Depois, passa-se anlise,
segundo sucessivos perodos histricos, das principais polticas adotadas na rea florestal pelo
Governo brasileiro e das iniciativas legislativas transformadas em normas legais, em especial a Lei
n 4.771, de 1965 (Cdigo Florestal), hoje modificada pela Medida Provisria n 2.166-67, de
2001. Na parte final, faz-se uma anlise expedita das propostas de emenda Constituio PECs
e PLs em tramitao na Cmara dos Deputados que dizem respeito ao tema.
2. AS FLORESTAS NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS
A anlise das sete Constituies brasileiras ao longo de nossa histria
demonstra uma evoluo mais significativa na tutela jurdica das florestas nacionais somente na
verso atual. As primeiras Cartas, ainda no sculo XIX, simplesmente no trataram do assunto,
enquanto que as que lhes seguiram, j no sculo XX, apenas definiram a competncia para legislar
sobre elas. O certo que, at a promulgao da atual Constituio Federal, em 1988, as florestas
brasileiras ainda no haviam recebido tratamento especfico, em nvel constitucional, seja como

MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2001, pp. 162-163.
7

patrimnio ambiental, seja como patrimnio florestal, a no ser sob o prisma da competncia
legislativa.
A Constituio do Imprio, em 1824, no tratou do tema florestas,
demonstrando a total despreocupao com o assunto nesse perodo histrico. Conforme
salientado por ARAJO4, o interesse de conservar rvores, poca, no provinha de razes
florestais ou ecolgicas, mas sim de interesses imediatistas, por elas servirem como fonte de
alimentao, demarcao de limites entre comunidades e orientao dos viajantes.
A ausncia de diretrizes constitucionais verificada no perodo imperial
para a proteo legal de florestas tambm se fez sentir na primeira Constituio da Repblica, em
1891. Ela era essencialmente liberal e, ao mesmo tempo que garantia aos Estados total autonomia
a respeito, dava aos proprietrios poder ilimitado sobre a propriedade. Esse fato produziu efeitos
que dificultaram sobremodo as polticas de proteo de florestas das dcadas seguintes. Um
reflexo claro est no Cdigo Civil de 1916, que tratava das rvores apenas enquanto aspecto
limtrofe de definio de propriedade.
Da mesma forma que nas Constituies anteriores, a de 1934 tambm no
definiu uma poltica de proteo para as florestas. Por outro lado, foi nessa Carta que, pela
primeira vez, elas receberam tratamento substantivo explcito. No art. 5, XIX, j, constava:
Compete privativamente Unio legislar sobre (...) florestas. Mais adiante, no mesmo artigo,
3, estatua-se que tal competncia no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar
sobre as mesmas matrias. Iniciava-se, pois, o princpio da complementaridade entre os entes
federados, seguido nas duas Constituies posteriores e aperfeioado na atual. Tais dispositivos
deram orientao legislao ordinria, em especial aps a promulgao do primeiro Cdigo
Florestal brasileiro, em 1934.
A orientao legislativa inaugurada pela Constituio de 1934 presidiu
tambm a da Constituio de 1937, em seu art. 16, XIV, com algumas modificaes, que
fortaleceram a competncia legislativa da Unio para o tratamento das florestas. A Carta de 37
no impedia a competncia dos Estados, mas submetia-a da Unio, derrogando as leis estaduais
no que fossem incompatveis com as normas federais (art. 18, pargrafo nico). de observar,
ainda, que a Constituio de 1937 tambm no explicitou a dominialidade das florestas.

ARAJO, Rosalina Corra de. Direitos da natureza no Brasil: pressupostos jurdicos e proteo legal. Rio de
Janeiro: Liber Juris, 1992, pp. 49-54.
8

A Constituio de 1946, seguindo o modelo anterior, reafirmou, em seu

art. 5, XV, l, a poltica legislativa florestal de atribuir a competncia Unio. Todavia, no art.
6, estatua que a competncia federal para legislar sobre vrias matrias do art. 5, entre as quais a
alnea l, no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar.
Mas a gesto pblica dos recursos florestais e demais recursos naturais
mudou pela inspirao centralizadora da Carta de 1967/69, que a atribuiu exclusivamente
Unio, em seu art. 8, XV, h, que se concentrou na questo da definio legislativa material e
formal do assunto. Todavia, a essa altura, j havia sido publicado o atual Cdigo Florestal, em 15
de setembro de 1965, que continua sendo o diploma legal mais importante no que tange
proteo das florestas no Brasil.
Com o advento da atual Consituio de 1988, observou-se novamente
uma orientao descentralizadora e, enfim, um tratamento mais digno ao tema florestal e ao
meio ambiente, em geral. Embora as florestas sejam citadas expressamente apenas nos arts. 23 e
24 que dizem respeito, respectivamente, a competncias administrativas e legislativas dos entes
federados , o 4 do art. 225 refere-se especificamente Floresta Amaznica, Mata Atlntica,
Serra do Mar, ao Pantanal Mato-Grossense e Zona Costeira como elementos do patrimnio
nacional. Nos demais artigos, as florestas esto includas no termo coletivo flora ou, numa
interpretao mais ampla, como parte integrante do meio ambiente.
Nossa Carta Magna atual, em seu art. 23, VII, estabelece que preservar as
florestas, a fauna e a flora de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. Por competncia comum entende-se que os entes federados possuem iguais
prerrogativas administrativas, ao contrrio da concorrente (art. 24), pela qual se lhes atribuem
diferentes nveis de competncia legislativa. No mesmo art. 23, em seu pargrafo nico, a
Constituio estatui que lei complementar fixar normas para a cooperao entre os entes
federados, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional,
havendo hoje algumas proposies com esse objetivo em tramitao na Cmara dos Deputados.
J no art. 24, VI, a Carta Magna estabelece que compete Unio, aos
Estados e ao Distrito Federal Municpios no includos legislar concorrentemente sobre
florestas, entre outros. Nos seus pargrafos, o artigo especifica o que vem a ser essa legislao
concorrente: a competncia da Unio limita-se a normas gerais (1); tal competncia no exclui a
competncia suplementar dos Estados (2); se inexistir lei federal, os Estados exercem a
competncia plena, para atender a suas peculiariedades (3); por fim, se lei federal sobre normas
gerais sobrevier lei estadual, suspende a eficcia desta no que lhe for contrrio (4).
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Como os Municpios no foram includos entre os entes federados citados

no art. 24, uma anlise rasteira da Lei Maior faria presumir que a eles seria vedada a competncia
de legislar sobre florestas. Todavia, o art. 30, I e II, supre em parte essa lacuna, ao estatuir que
compete aos Municpios, respectivamente, legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar
a legislao federal e a estadual, no que couber.
O artigo constitucional relativo ao meio ambiente o 225 estatui, em
seu caput, que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida.... Embora no sejam citadas
especificamente, as florestas esto nele includas, uma vez que o 1 estabelece que para
assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico (...) definir, em todas as unidades
da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos ...
(inciso III), bem como proteger a fauna e flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que
coloquem em risco sua funo ecolgica ... (inciso VII). A regulamentao desses incisos foi
feita, em parte, pela Lei n 9.985, de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza SNUC.
Ainda no mbito do art. 225, 4, conforme j referido, a Floresta
Amaznica, a Mata Atlntica e o Pantanal Mato-Grossense so trs dos cinco ecossistemas que o
legislador constituinte optou por tratar diferenciadamente, erigindo-os em patrimnio nacional e
permitindo sua utilizao apenas na forma da lei, dentro de condies que assegurem a
preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. E proposies
legislativas j h, h vrios anos, tramitando no Congresso Nacional, como se v adiante, no s
visando proteo desses ecossistemas, mas tambm procurando incluir nesse rol aqueles que
foram dele excludos pelo legislador constitucionalista, tais como o Cerrado e a Caatinga.
Por fim, h ainda que registrar a introduo, no Texto Constitucional, da
responsabilidade penal da pessoa jurdica (art. 225, 3) por condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Muito embora esse
novo instituto represente, sem dvida, uma significativa evoluo na defesa do meio ambiente, ele
ainda no interpretado uniformemente pelos doutrinadores, ocorrendo tambm julgados em
sentidos opostos, principalmente pelo fato de que nos sistemas penais atuais ainda vigora o
princpio "societas delinquere non potest".

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3.

AS

POLTICAS

GOVERNAMENTAIS

AS

NORMAS

INFRA-

CONSTITUCIONAIS SOBRE FLORESTAS NA HISTRIA BRASILEIRA

Objeto de Anlise
Diversas foram as polticas governamentais e as normas
infraconstitucionais sobre os temas flora e florestas ao longo da histria brasileira. Com o foco
voltado para a contribuio parlamentar, resulta que o diploma mais importante, sem dvida, a
Lei n 4.771, de 1965 (Cdigo Florestal), que foi inteiramente recepcionada pela Constituio
de 1988 e constitui norma geral que disciplina a preservao e a utilizao de florestas e demais
formas de vegetao. A essa lei dada maior nfase nesta anlise, apesar da insegurana jurdica
que a cerca nos ltimos anos.
Isso se deve ao fato de que o Cdigo Florestal vem sendo modificado,
desde meados da dcada de 90, por medida provisria, que foi sucessivamente reeditada antes da
entrada em vigor da Emenda Constitucional n 32, de 2001 que no permitiu mais esse
procedimento , tomando, a partir da, o n definitivo de 2.166-67, de 2001. Tal MP ainda no foi
convertida em lei e nem perdeu validade, ou seja, continua produzindo efeitos nos dias atuais,
conforme previso do art. 2 da citada Emenda. Todavia, o Congresso Nacional pode voltar a
apreci-la a qualquer momento.
Alm desse diploma legal, destacam-se ainda: a Lei n 6.938, de 1981 (Lei
da Poltica Nacional do Meio Ambiente), que institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente
SISNAMA e o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA; a Lei n 9.605, de 1998 (Lei
de Crimes Ambientais), que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, entre as quais as referentes ao assunto em anlise,
bem como a Lei n 9.985, de 2000 (Lei do SNUC), que regulamenta o art. 225, 1, incisos I,
II, III e VII, da Constituio Federal, e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza.
Assim, feita adiante uma anlise desses diplomas legais, dada a sua
relevncia para a temtica florestal, procurando-se igualmente citar as demais normas relacionadas
ao objeto desta anlise e, desde j, pedimos escusas por eventuais omisses , medida que se
processaram em nosso Pas os fatos histricos e as polticas governamentais atinentes ao tema.

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Do Brasil Colnia ao Imprio

De acordo com KENGEN (loc. cit.) e SWIOKLO5, as florestas
constituam, antes da descoberta do Brasil, importante elemento na vida dos ndios,
particularmente como supridora de alimentos. Todavia, a colonizao portuguesa imps um novo
papel a elas, e sua explorao passou a ser direcionada para o atendimento dos interesses da
Coroa portuguesa, principalmente em razo da expanso da navegao e da ento dinmica
atividade de construo naval.
Um dos primeiros textos normativos concernentes explorao das
florestas brasileiras de que se tem notcia data de 13 de maro de 1797, definindo como de
propriedade da Coroa portuguesa todas as florestas e arvoredos ao longo da costa e dos rios
navegveis que desembocavam no mar. Contudo, poca, o objetivo desse comando era
puramente econmico, sem nenhuma conotao ambiental, como a de que hoje desfrutam as
APPs.
Esse texto foi seguido por outro, em 11 de julho do mesmo ano,
regulamentando a explorao das florestas brasileiras, com minuciosas determinaes,
abrangendo desde o sistema de corte at a comercializao. Tal regulamento tem relevante
interesse histrico para os estudiosos das cincias florestais. Lembre-se ainda que, poca,
vigorava o monoplio da explorao e comercializao do pau-brasil, institudo mediante alvar
em 1 de agosto de 1697, que vigorou at 1834.
No comeo do sculo XIX, ainda na poca do Brasil Colnia, ocorreram:
a criao do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em 1811, considerado o embrio da unidades de
conservao brasileiras, embora ele tivesse como objetivo a aclimatao de plantas e o estudo da
flora brasileira de interesse econmico; e o surgimento de legislao sobre o uso da terra, de 1821,
que previa a manuteno de reservas florestais em um sexto das reas vendidas ou doadas,
possvel inspiradora da hoje conhecida Reserva Legal.
J no incio do Brasil Imprio, alm do pau-brasil, tambm era proibido o
corte da peroba e de algumas outras espcies. As atuais iniciativas legislativas federais e estaduais
que tornam imune de corte essa ou aquela espcie florestal so, portanto, um reflexo dessas
primeiras proibies. A nica diferena que, poca, o interesse nessa preservao era

SWIOKLO, M. T. Legislao florestal: evoluo e avaliao. In: Anais do 6 Congresso Florestal Brasileiro.
1990. Vol. 1 (Trabalhos Convidados), pp. 53-58.
12

puramente econmico, ao passo que hoje ele tem cunho tambm ambiental e, s vezes,
sociocultural.
Em 1830, com a promulgao do Cdigo Criminal, estabeleceram-se
penas, nos arts. 178 e 257, para o corte ilegal de rvores, sendo que o incndio s foi tratado
como crime especial, segundo SWIOKLO (loc. cit.), mais de meio sculo aps, pela Lei n 3.311,
de 1886. Esses textos legais foram, portanto, as sementes das posteriores tipificaes penais de
atividades lesivas ao meio ambiente que resultaram na atual Lei de Crimes Ambientais.
Segundo KENGEN (loc. cit.), citando outros autores, tambm no Brasil
Imprio tornaram-se mais srios os conflitos entre a ocupao territorial estimulada pelos
colonizadores e a proteo das florestas que comeavam a escassear , conflitos esses que j
haviam sido deflagrados desde meados do sculo XVIII. Tal fato gerou leis de restrio ao corte
das florestas e explorao de madeiras duras, que passaram a ser conhecidas, conforme ainda
hoje, como madeiras de lei.
A contrario sensu, o perodo imperial caracterizou-se por uma poltica de
cunho liberal, voltada para atender aos interesses dos fazendeiros sustentculos polticos do
Imprio e promover uma colonizao rpida, o que colidia de frente com tais restries ao
desmatamento. Assim, poca, embora j existisse toda uma legislao que normatizava o uso
dos recursos florestais, ningum ousava exigir o seu cumprimento, o que, em certos aspectos,
ainda guarda certa semelhana com os dias atuais.
Da Repblica Velha Dcada de 50
Proclamada a Repblica, o avano do desmatamento fez despertar no
Governo, enfim, manifestaes em prol da conservao dos recursos florestais. Essa preocupao
ficou claramente estampada nas mensagens presidenciais de 1907, 1913, 1919 e 1920, que
abordavam a necessidade cada vez mais premente de preservar e restaurar os recursos florestais.
Sob tais circunstncias, foi criado o Horto Florestal, em 1911, como parte integrante do Jardim
Botnico do Rio de Janeiro.
Em 1921, o Horto Florestal passou a constituir o Servio Florestal do
Brasil, cujos trabalhos subdividiam-se em produo de mudas para reflorestamento, estudo da
biologia das essncias e estudo da flora quanto sistemtica e dendrologia. O Servio foi
implantado por partes, em razo da falta de recursos, e existiu at 1963.
13

Implantado o Estado Novo, em 1930, deflagrou-se a elaborao do

Cdigo Florestal, que foi transformado em norma legal em 1934, mediante o Decreto Federal n
23.973. Ele classificou as florestas em protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento,
estabeleceu limitaes s propriedades privadas de acordo com a tipologia nelas existente, regulou
a explorao de florestas de domnio pblico e privado e estabeleceu a estrutura de fiscalizao
das atividades florestais, assim como as infraes, penas e processos.
Do ponto de vista operacional, estabeleceu-se um sistema de Conselhos
Florestais nos nveis federal, estadual e municipal, que foi a base para o modelo de
descentralizao da gesto ambiental e florestal atualmente existente. No entanto, ele no
funcionou, de acordo com SWIOKLO (loc. cit.), apesar da boa inteno de seus autores, em razo
da inrcia e da displicncia das autoridades estaduais e municipais, quando no da resistncia
passiva e deliberada de seus membros, dada a ainda incipiente conscientizao ambiental poca.
O esforo de organizao do Estado brasileiro prosseguiu em 1938 e
1941, com a criao, respectivamente, do Instituto Nacional do Mate INM e do Instituto
Nacional do Pinho INP, vinculados ao Ministrio da Indstria e Comrcio e constitudos,
portanto, na forma de entidades econmicas. No ano seguinte, o INP teve suas atribuies
aumentadas, incluindo, entre outras, o reflorestamento das reas exploradas. Foi mais uma
tentativa infrutfera de dar incio a uma atividade da qual nos ressentimos at os dias de hoje.
Segundo KENGEN (loc. cit.), merecem destaque, na dcada de 50: a
fundao da Sociedade Brasileira de Silvicultura SBS, em 1955, marco que representou a
organizao poltica do setor fora da esfera governamental; e a criao da Fundao Brasileira
para a Conservao da Natureza FBCN, tambm um marco de pioneirismo do trato da questo
florestal sob o ponto-de-vista de sua importncia ecolgica.
Nesse perodo ps-guerra, contudo, o esforo do Governo em
transformar a economia brasileira de agrcola em industrial pressups o suprimento regular de
matria-prima florestal como fonte energtica, tanto para as empresas privadas, quanto para as
estatais. Conseqentemente, foi enorme a devastao imposta a grande parte da Mata Atlntica
que havia resistido urbanizao e aos ciclos do pau-brasil, da cana-de-acar, do ouro e, por fim,
do caf, principalmente na regio Sudeste.

14

A Dcada de 60
A dcada de 60 reservou grandes mudanas na rea florestal, a mais
importante das quais foi a edio do novo Cdigo Florestal (Lei n 4.771, de 1965), de vis bem
mais intervencionista que o anterior. Trata-se, inegavelmente, de um marco divisrio na legislao
sobre florestas em nosso Pas. Com a subordinao do uso da propriedade ao interesse coletivo, a
estatuda funo protetora da floresta passou a constituir restrio no-indenizvel, em
contraposio direta ao praticamente ilimitado direito de propriedade estabelecido pelo Cdigo
Florestal de 1934.
Segundo KENGEN (loc. cit.), o novo Cdigo Florestal estabeleceu duas
linhas bsicas de polticas para as florestas, a saber: proteo e desenvolvimento florestal. Neste
ltimo caso, ele definiu normas bsicas para o uso racional de florestas naturais e plantadas,
formulou o conceito de reposio florestal obrigatria e estabeleceu estmulos fiscais e financeiros
para as reas cobertas por florestas. No tocante s polticas vinculadas funo de proteo, o
Cdigo estabeleceu as florestas de preservao permanente, definiu as reas de Reserva Legal,
disciplinou o uso do fogo e ampliou a estrutura de fiscalizao.
Tambm por seu intermdio, foram legalmente constitudas vrias
categorias de unidades de conservao, tais como Parques Nacionais, Estaduais e Municipais,
Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais e Reservas Biolgicas. Nesse aspecto, convm
lembrar que a mais antiga proposta de criao de unidades de conservao no Pas devida a
Andr Rebouas, que, j em 1876, defendia a criao de Parques Nacionais na Ilha do Bananal e
em Sete Quedas. A primeira unidade de conservao legalmente estabelecida no Pas foi a Reserva
Florestal do Acre, em 1911, enquanto que o primeiro Parque Nacional, do Itatiaia, veio a ser
criado em 1937.
Segundo JURAS6, o Cdigo Florestal estabeleceu dois institutos jurdicos
especialmente importantes para a conservao do meio ambiente: a rea de Preservao
Permanente APP e a Reserva Legal. A APP protege a vegetao que margeia lagos e rios,
encostas e topos de morros, manguezais e restingas e outras formas de vegetao ecologicamente
sensveis. Alm de prevenir a eroso e o assoreamento dos corpos d'gua, as APPs, entre outros
servios ecolgicos, proporcionam o hbitat necessrio sobrevivncia da flora e da fauna
silvestres e desempenham a funo essencial de corredor ecolgico entre reas protegidas.
6

JURAS, Ilidia da A. G. Martins. Legislao ambiental: aspectos positivos e negativos. Estudo. Cmara dos
Deputados, Consultoria Legislativa, agosto/2004. 25 p.
15

O interessante que o Cdigo considera de preservao permanente

florestas e demais formas de vegetao natural segundo duas previses legais distintas: aquelas
pelo s efeito da lei (art. 2), como so os casos das faixas ribeirinhas, em topos de morros e em
reas de alta declividade, e aquelas que assim forem consideradas por ato do Poder Pblico (art.
3), para atenuar a eroso das terras, fixar dunas e formar faixas de proteo ao longo de vias,
entre diversas outras hipteses.
J a Reserva Legal a rea com cobertura vegetal nativa que o proprietrio
rural obrigado a manter em seu imvel, mas que pode ser manejada e explorada
economicamente, desde que a explorao seja feita de forma sustentvel. A funo primria da
Reserva Legal era a produo de madeira e outros produtos florestais, para atender demanda da
prpria propriedade rural e do mercado. Hoje, reconhece-se e valoriza-se, tambm, a funo
ecolgica dessa rea, que desempenha um relevante papel na conservao da biodiversidade.
O Cdigo Florestal de 1965, que teve alguns de seus artigos com redao
modificada pela Lei n 7.803, de 1989, apresenta diversos outros dispositivos relevantes em
relao a flora e florestas, como, por exemplo:
. obriga a reposio florestal para empresas industriais que, por sua
natureza, consumirem grande quantidade de matria-prima florestal e para as empresas
siderrgicas, de transporte e outras, base de carvo vegetal, lenha ou outra matria-prima
florestal;
. determina que a explorao de florestas e de formaes sucessoras
depende de aprovao prvia do IBAMA, bem como da adoo de tcnicas de conduo,
explorao, reposio florestal e manejo compatveis com os variados ecossistemas que a
cobertura arbrea forme; e
. exige licena para o comrcio de plantas vivas oriundas de florestas.
O principal problema do Cdigo Florestal como, alis, de praticamente
toda a legislao ambiental est no seu descumprimento. JURAS e COUTINHO7, Consultores
Legislativos desta Casa, chamam a ateno para o fato de que, infelizmente, a legislao sobre
APP e Reserva Legal sempre foi muito pouco respeitada, tanto no passado, no Centro-Sul do
Pas, quanto hoje, nas reas de expanso da fronteira agrcola. Vale dizer, medida que as
7

JURAS, Ilidia da A G Martins & COUTINHO, Maurcio Mercadante. Poltica Nacional de Biodiversidade.
Informao CDCMAM. Cmara dos Deputados, Consultoria Legislativa, 25 de setembro de 2000. 12 p.
16

florestas eram derrubadas para dar lugar agropecuria, como resposta s polticas de colonizao
e de expanso da fronteira agrcola, a vegetao das APPs e Reservas Legais foi sendo suprimida.
Segundo os Consultores citados, a efetiva implementao da lei florestal,
em particular a soluo do passivo ambiental dos proprietrios rurais, depende tambm da
introduo de estmulos econmicos efetivos, como a iseno de impostos. Os mecanismos de
comando e controle tradicionalmente utilizados para a internalizao dos custos ambientais nas
atividades econmicas tm alto custo de gerenciamento e baixa eficcia, razo pela qual, ento, os
instrumentos econmicos podem e devem ser considerados.
H que destacar, ainda, a insegurana jurdica de estarem as APPs e a
Reserva Legal reguladas, hoje, por medida provisria, a MP n 2.166-67, de 2001. A reedio de
sucessivas medidas provisrias at sua verso atual decorreu de um renhido embate entre
ruralistas e ambientalistas, com contnuos avanos e retrocessos e muito desgaste poltico,
resultando num texto normativo considerado satisfatrio apenas at certo ponto para ambas as
partes. A discusso da MP no Congresso Nacional promete novos e acirrados lances.
No caso da APP, a MP n 2.166-67/01 deixou expresso que ela a rea
protegida nos termos dos arts. 2 e 3 do Cdigo, coberta ou no por vegetao nativa, enquanto
que a redao anterior tutelava apenas as florestas e demais formas de vegetao natural nela
situadas. A MP tambm especificou um pouco mais os casos de utilidade pblica ou de interesse
social em que h a possibilidade de supresso da vegetao, casos esses que so definidos pela
prpria MP ou conforme resoluo do Conama, restringindo-os s hipteses de inexistir
alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto. Por fim, foi ainda prevista a
possibilidade de supresso eventual e de baixo impacto ambiental, conforme definido em
regulamento.
J quanto Reserva Legal, a MP previu sua manuteno segundo
diferentes percentuais mnimos, conforme a localizao da propriedade rural. Esses valores so,
para a Amaznia Legal, de 80% e de 35%, respectivamente, se a propriedade se situa em rea de
floresta e de cerrado, e de 20% para as demais regies do Pas. A vegetao da Reserva Legal
assim definida no pode ser suprimida, apenas utilizada sob regime de manejo florestal
sustentvel. A MP estatui ainda algumas hipteses de reduo ou ampliao da rea, bem como a
necessidade de sua averbao no registro de imveis e at de sua recomposio no prazo mximo
de 30 anos originalmente previsto pelo art. 99 da Lei n 8.171, de 1991 (Lei Agrcola), que foi
temporariamente revogado pela MP , o que, infelizmente, vem sendo pouco cumprido e
fiscalizado.
17

Outra lei datada de 1965 a de n 4.717 (Lei da Ao Popular), a

primeira a permitir que qualquer cidado buscasse legitimamente a anulao de ato lesivo ao
patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente a includas as florestas e ao patrimnio histrico e cultural. Importante
lembrar que essa previso vem desde a Constituio de 1934, mas sua viabilizao s ocorreu
mais de trs dcadas depois.
Ainda dessa poca, merece destaque a Lei n 5.106, de 1966, que
estabeleceu a concesso, embora articulada fora do setor florestal, de incentivos fiscais para
reflorestamento. Com ela, as indstrias de base florestal ganharam, at 1988, uma poderosa fonte
de recursos para o reflorestamento em larga escala. Isso mudou a paisagem rural em diversas
regies brasileiras, principalmente no Sudeste e no Sul, com as imensas plantaes homogneas
de Eucalyptus e Pinus, em total desrespeito s APPs, que o Cdigo Florestal havia estabelecido no
ano anterior, provocando a desagregao dos costumes locais e o xodo rural.
Complementando a reorganizao administrativa iniciada em 1965, foi
criado, em 1967, o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBDF, por meio do
Decreto-Lei n 289, cabendo-lhe, entre outras atribuies, "administrar (...) os Parques Nacionais,
as Reservas Biolgicas e os Parques de Caa Federais". Como se sabe, trata-se de um perodo de
autoritarismo e centralismo poltico, no qual o Congresso Nacional teve subtradas vrias de suas
funes e prerrogativas. Por outro lado, foi tambm uma fase desenvolvimentista, razo pela qual
o rgo recm-criado deu nfase ao desenvolvimento florestal baseado na poltica de incentivos
fiscais estabelecida pela lei anteriormente citada.
As Dcadas de 70 e 80
A partir dos anos 70, um outro ator passou a influir decisivamente nas
polticas pblicas na rea ambiental, incluindo a florestal: o movimento ambientalista. Nesse
contexto ocorreu, em 1973, a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA, como
uma resposta tanto a esse movimento emergente, quanto a uma razo externa, qual seja a
realizao, no ano anterior, da I Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente, em Estocolmo, na
Sucia. O rgo tornou-se ento responsvel pela criao de novas categorias de unidades de
conservao, tais como as Estaes Ecolgicas, as reas de Proteo Ambiental APAs e as
Reservas Ecolgicas, em 1981, bem como as reas de Relevante Interesse Ecolgico ARIEs,
em 1984.
18

KENGEN (loc. cit.) chama a ateno para o fato de que, na dcada de 70,
tornou-se ainda mais ntida a dicotomia do Governo federal quanto s polticas pblicas na rea
florestal. Se, por um lado, ele se mostrava preocupado com a questo ambiental, como resposta
aos estmulos anteriormente citados, por outro lado ele incentivava a expanso da fronteira
agrcola e a ocupao da Amaznia a qualquer preo, com todos os impactos negativos da
advindos.
Nessa oporturnidade, convm lembrar alguns instrumentos normativos
para a proteo exclusiva de certas espcies florestais, tais como a Lei n 6.576, de 1978, que
dispe sobre a proibio do abate de aaizeiro. H vrios exemplos com outras espcies, mas, em
casos semelhantes a esses, a tutela normativa geralmente se d mediante decretos federais ou leis
estaduais, ou ambos. o caso, por exemplo, da castanheira (Bertholettia excelsa) e da seringueira
(Hevea spp), que so objeto de proteo tanto em nvel estadual (Lei n 1.117, de 1994, do Estado
do Acre) quanto federal (Decreto n 1.282, de 1994, que regulamentou alguns artigos do Cdigo
Florestal).
A proteo por lei estadual tambm empregada, por exemplo, no caso
do pequizeiro (Caryocar brasiliensis), na legislao do Estado de Minas Gerais (Lei n 10.883, de
1992). A palmeira de coco babau encaixa-se igualmente nessa hiptese, tendo sido alvo de
preservao pelas Leis n 3.888, de 1983, do Estado do Piau, e n 4.734, de 1986, do Estado do
Maranho. Encontra-se agora em tramitao na Cmara dos Deputados o PL n 747, de 2003,
tambm com o objetivo de proteger a palmcea, dessa vez por lei federal.
Logo no incio da dcada de 80, destaque h de ser dado edio da Lei
n 6.938, de 1981 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente). Ao dispor sobre os fins e os
mecanismos de formulao e aplicao de tal poltica, ela instituiu o Sistema Nacional do Meio
Ambiente SISNAMA e o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, com poder
deliberativo, integrado tambm nos nveis estadual e municipal e formado por representantes dos
diversos setores pblico, produtivo, ambientalista e dos trabalhadores.
Em todos esses mais de vinte anos, o Conselho tem sido, juntamente com
seus congneres nos demais entes federados, um verdadeiro baluarte na defesa do meio ambiente,
incluindo a flora e as florestas. Ele responsvel, entre outros, pela edio de normas federais que
vm suprindo a falta de leis especficas, como o caso, por exemplo, da exigncia de
licenciamento ambiental e de elaborao de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio
de Impacto Ambiental EIA/RIMA para empreendimentos potencialmente poluidores ou
degradadores do meio ambiente.
19

O fato que a Lei n 6.938/81 estabeleceu um sistema democrtico de

gesto dos recursos ambientais no Pas, at hoje vigente, tendo tambm conferido novas
responsabilidades ao setor privado. Em seu art. 14, 1, por exemplo, a lei estatuiu a
responsabilidade civil objetiva do poluidor pelos danos causados ao meio ambiente, o que foi um
extraordinrio avano poca, uma vez que, a partir dela, no h mais necessidade de provar a
culpa do infrator ambiental, somente a ocorrncia do fato delitivo e o nexo de causalidade.
Depois da Lei da Ao Popular, outra importante norma processual, de
vasta aplicao nos dias atuais, veio integrar a legislao ptria 20 anos aps: trata-se da Lei n
7.347, de 1985 (Lei da Ao Civil Pblica). Ela permite que o Ministrio Pblico, a Unio, os
Estados, os Municpios, as autarquias, as empresas pblicas, as fundaes, as sociedades de
economia mista e at as associaes ambientalistas possam propor aes de responsabilidade por
danos causados, entre outros, ao meio ambiente, a tambm includas as florestas. Sem ela, seria
bastante prejudicada a atuao do Ministrio Pblico em defesa do meio ambiente, tendo em vista
os instrumentos processuais que prev.
Tambm no ano de 1985 portanto, ainda trs anos antes da
promulgao da atual Constituio Federal , foi criado o Ministrio do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente, pelo Decreto n 91.145, que disps sobre a sua estrutura e transferiulhe o CONAMA e a SEMA. O Ministrio, nos anos seguintes, passou a ter nomes diferentes,
segundo o compartilhamento do tema ambiental com outros a ele relacionados, at atingir a
denominao atual e exclusiva de Ministrio do Meio Ambiente MMA.
Como polticas governamentais nas reas ambiental e florestal aps o
advento da atual Constituio, h que destacar a criao, pelo Decreto n 96.944, de 1988, do
Programa Nossa Natureza. Com uma viso claramente conservacionista, e como uma resposta
direta ao novo mandamento constitucional, o Programa deixou claro que a questo florestal seria
abordada cada vez mais no contexto ambiental, enquanto o desenvolvimento florestal perdia
espao gradativamente. No se pode esquecer que, nesse mesmo ano, a poltica de incentivos
fiscais para o reflorestamento homogneo foi extinta pela Lei n 7.714 e, no ano seguinte, a
SEMA e o IBDF, juntamente com a SUDEPE e a SUDHEVEA, foram substitudos pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA.
Ainda do final da dcada de 80 data outra lei bastante especfica, a de n
7.754, de 1989 (Lei do Paralelogramo). Ela estabelece medidas para a proteo das florestas e
demais formas de vegetao existentes nas nascentes dos rios, mediante a constituio de uma
rea denominada Paralelograma de Cobertura Florestal, na qual so vedadas a derrubada de
20

rvores e qualquer forma de desmatamento. Apesar de ainda no ter sido revogada, no se tem
notcia de que ela venha sendo aplicada conforme preconizada.
A Dcada de 90:
Logo do incio da dcada de 90 advm a Lei n 8.171, de 1991 (Lei
Agrcola), que fixa os fundamentos, define os objetivos e as competncias institucionais, prev
os recursos e estabelece as aes e instrumentos da poltica agrcola, relativamente s atividades
agropecurias, agroindustriais e de planejamento das atividades pesqueira e florestal. No que diz
respeito ao tema em foco, merece destaque o art. 99, que estabelecia a obrigatoriedade, se fosse o
caso, de o proprietrio rural recompor a Reserva Legal em sua propriedade, mediante o plantio,
em cada ano, de pelo menos um trinta avos da rea total, artigo esse que foi temporariamente
revogado pela MP 2.166-67/01, como j citado.
Ainda no incio da dcada de 90, a temtica ambiental e florestal atingiu o
pice de divulgao, gerando extraordinria conscientizao pela populao brasileira, no embalo
da realizao, no Rio de Janeiro, da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento a ECO-92. A partir das discusses ali travadas, elaborou-se a Agenda 21, que
dedicou questo florestal um de seus captulos (o de n 11 Combate ao Desflorestamento).
Mais de uma dcada depois, todavia, a implantao da Agenda 21 ainda vem caminhando a passos
de tartaruga.
Datam ainda dessa poca, especificamente no mbito florestal, uma srie
de acordos internacionais, como as Convenes da Biodiversidade, Mudana Climtica e
Desertificao. A Assemblia Geral das Naes Unidas houve por bem estabelecer a Comisso de
Desenvolvimento Sustentvel CDS, com o objetivo de monitorar o progresso dos acordos
assinados durante a ECO-92. Em decorrncia, foram estabelecidos, no mbito da CDS, o Painel
Intergovernamental sobre Florestas PIF e o Frum Intergovernamental sobre Florestas FIF,
j na segunda metade da dcada de 90.
Do ano de 1996 adveio uma lei que procurou ir um pouco alm do
sistema de comando e controle e buscou uma soluo para a preservao das florestas com base
na utilizao de instrumentos econmicos. Trata-se da Lei n 9.393, que dispe, entre outros
assuntos, acerca da iseno do pagamento de Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
ITR para algumas reas de interesse ambiental, tais como as cobertas por florestas plantadas, as
de preservao permanente e as de Reserva Legal. Foi, de fato, um grande avano na legislao
21

tributria, uma vez que, antes dela, tais reas eram consideradas ociosas e no s estavam sujeitas
ao pagamento do ITR como tambm eram passveis de desapropriao para fins de reforma
agrria.
Nessa mesma poca, alguns Estados brasileiros tambm passaram a adotar
esse tipo instrumento econmico na gesto ambiental, com resultados bastante satisfatrios. Foi o
caso, por exemplo, de Minas Gerais, que, mediante a Lei Estadual n 12.040, de 1995, mais
conhecida como "Lei Robin Hood", passou a efetuar o repasse de parcela do Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios ICMS devida aos municpios, alm do aspecto
econmico, tambm segundo critrios sociais, tais como sade, educao, produo de alimentos,
patrimnio histrico, meio ambiente e populao. No caso especfico de interesse para o tema em
estudo, o ICMS Ecolgico vem beneficiando os municpios que priorizam o saneamento bsico
e abrigam em seus territrios unidades de conservao, nas suas diversas modalidades,
ponderadas segundo diferentes ndices.
Tambm dessa poca a mais importante lei penal na rea ambiental hoje
vigente no Brasil. Trata-se da Lei n 9.605, de 1998 (Lei de Crimes Ambientais), que dispe
sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente. Segundo MACHADO8, inicialmente, o projeto tinha o objetivo de sistematizar as
penalidades administrativas e unificar os valores das multas. Aps amplo debate no Congresso
Nacional, optou-se pela tentativa de consolidar a legislao relativa ao meio ambiente no que diz
respeito matria penal.
Por presso de diversos lobbies, contudo, a lei foi publicada com nada
menos do que dez vetos. Apesar disso, conforme MILAR (loc. cit.), ela ... cumpriu ao mesmo
tempo duas misses: deu efetividade ao iderio constitucional de apenar as condutas
desconformes ao meio ambiente e atendeu a recomendaes insertas na Carta da Terra e na
Agenda 21....
No art. 3, ela confirmou o mandamento da Lei Maior, estabelecendo a
responsabilidade administrativa, civil e penal das pessoas jurdicas, que podem receber, como
sano, multa e penas restritivas de direitos, entre as quais a suspenso parcial ou total de
atividades, a interdio temporria de estabelecimento, obra ou atividade e a proibio de
contratar com o Poder Pblico, bem como dele obter subsdios, subvenes ou doaes e
prestao de servios comunidade (arts. 21 e 22). Contudo, em decorrncia da polmica
8

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. Malheiros. So Paulo: Editores Ltda., 7 ed.,
1999, pp. 587.
22

anteriormente comentada, esses artigos vm provocando discrdia na doutrina e na

jurisprudncia.
No que tange especificamente s florestas, a lei, no seu Captulo V Dos
Crimes Contra o Meio Ambiente , Seo II Dos Crimes Contra a Flora , albergou a maioria
das contravenes florestais do Cdigo Florestal, inserindo outras condutas tipificadas como
crimes e impondo aos infratores penalidades mais rigorosas.
Nos arts. 38 a 52 esto os tipos penais que tm a flora como bem jurdico
tutelado, incluindo condutas como as de destruir ou danificar floresta considerada de preservao
permanente, cortar rvores sem permisso da autoridade competente, causar dano s unidades de
conservao ou nelas penetrar com substncias suspeitas, provocar incndio em mata ou floresta,
fabricar, vender, transportar ou soltar bales, extrair minerais em florestas de domnio pblico,
cortar ou transformar em carvo madeira de lei, receber ou adquirir madeira, lenha ou carvo sem
exigir a exibio de licena do vendedor, impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e
demais formas de vegetao, destruir, danificar, lesar ou maltratar plantas de ornamentao,
destruir ou danificar a vegetao fixadora de dunas e protetora de mangues, comercializar ou
utilizar motosserra sem licena ou registro etc.
H que lamentar o veto do Poder Executivo ao art. 43, que criminalizava
o uso do fogo em florestas e demais formas de vegetao, sem as precaues necessrias sua
propagao. Por fim, no art. 53, prev-se o aumento da pena de um sexto a um tero nos casos
que especifica, entre os quais o crime cometido no perodo de queda das sementes e de formao
de vegetaes ou contra espcies raras ou ameaadas de extino.
O Novo Milnio
J s portas do novo milnio, h que analisar a Lei n 9.985, de 2000, que
regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII, da Constituio Federal, institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias. Essa lei institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC, e estabelece critrios e
normas para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao.
O SNUC tem, entre outros, os seguintes objetivos: contribuir para a
manuteno da diversidade biolgica e dos recursos genticos no territrio nacional e nas guas
jurisdicionais; proteger as espcies ameaadas de extino; promover o desenvolvimento
sustentvel; proteger paisagens naturais e de notvel beleza cnica, bem como caractersticas
23

relevantes de natureza geolgica, geomorfolgica, espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e

cultural; proteger e recuperar recursos hdricos e edficos; proporcionar meios e incentivos para
atividades de pesquisa cientfica, estudos e monitoramento ambiental; favorecer condies e
promover a educao e interpretao ambiental, a recreao em contato com a natureza e o
turismo ecolgico.
As unidades de conservao integrantes do SNUC dividem-se em dois
grupos: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel. O objetivo bsico das
Unidades de Proteo Integral preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos
seus recursos naturais. O objetivo bsico das Unidades de Uso Sustentvel compatibilizar a
conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais.
O grupo das Unidades de Proteo Integral composto pelas seguintes
categorias de unidade de conservao: Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional,
Monumento Natural e Refgio de Vida Silvestre. Constituem o grupo das Unidades de Uso
Sustentvel as seguintes categorias: rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante Interesse
Ecolgico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio Natural.
JURAS (loc. cit.) afirma que a Lei do SNUC introduziu algumas
modificaes importantes na poltica de criao e gesto de unidades de conservao, visando
ampliar a participao das comunidades que vivem no interior e no entorno das unidades, das
organizaes da sociedade civil e da iniciativa privada. A criao, por exemplo, de um Parque
Nacional, que antes era decidida no mbito do Governo, hoje deve ser precedida de uma consulta
pblica. Cada unidade de conservao deve possuir um conselho consultivo ou deliberativo,
conforme o caso, constitudo por representantes da sociedade e das comunidades locais, alm do
Governo.
No mesmo ano do advento da Lei do SNUC, o Governo federal lanou o
Programa Nacional de Florestas PNF, ainda em andamento, com o objetivo de promover uma
nova forma de gesto das florestas pblicas, mediante o seu uso equilibrado e sua conservao.
Conforme informaes constantes no site do PNF9, tal objetivo ser alcanado por meio da
articulao de polticas pblicas relacionadas a questes como regularizao fundiria, crdito e
financiamento, legislao ambiental, pesquisa e tecnologia, treinamento e capacitao, entre
outras.
9

www.mma.gov.br/port/sbf/pnf
24

O Programa, interministerial, traz instrumentos de incentivo ao bom uso

dos recursos naturais e ir ampliar experincias que demonstram ser perfeitamente possvel e
necessrio crescer com respeito ao equilbrio natural. O PNF ser executado com o envolvimento
de vrios setores do Governo e da sociedade, representados na Comisso Coordenadora do
Programa Nacional de Florestas CONAFLOR.
Foi estabelecido um plano de metas para o perodo 2004-2007, que traz
instrumentos fundamentais para o desenvolvimento sustentvel do setor florestal brasileiro.
Algumas das metas a serem atingidas so: expandir a rea florestal plantada no Pas para viabilizar
empreendimentos com base em insumos florestais, como a indstria de papel e celulose, chapas e
mobilirios; incrementar a rea florestal manejada, de modo a suprir 30% da demanda industrial
de produtos florestais (nativos) oriundos de reas bem manejadas; e elevar de mil para 30 mil o
total de pequenos produtores envolvidos na produo florestal sustentvel na Amaznia, Mata
Atlntica, Caatinga e Cerrado.
4. AS FLORESTAS EM PROJETOS DE LEI EM TRAMITAO NA CMARA DOS
DEPUTADOS
Diversos so os projetos de lei relativos a florestas em tramitao na
Cmara dos Deputados. Muitos deles, aqui no includos, dizem respeito criao de unidades de
conservao especficas para a proteo da vegetao nativa, principalmente florestas. Tambm
so omitidos neste trabalho aqueles projetos relativos ao comrcio de produtos florestais,
principalmente madeiras.
Sem nenhuma dvida, a proposio mais polmica talvez por se referir
regio de povoamento mais antigo e economicamente mais desenvolvida do Pas o PL n
3.285, de 1992, relativo utilizao e proteo da Mata Atlntica, de autoria do Deputado Fabio
Feldmann. O projeto levou onze anos para ser aprovado na Cmara dos Deputados, o que s
ocorreu em dezembro de 2003, estando agora em tramitao no Senado Federal.
A verso aprovada na Cmara foi amplamente discutida e negociada com
todos os setores interessados, tendo hoje carter suprapartidrio e multi-setorial, de interesse no
apenas de ONGs ambientalistas e do Governo federal. Foi aprovada mediante um pacto pblico
entre os diversos setores envolvidos e, por isso, no agrada totalmente nem aos ambientalistas,
nem aos seus opositores. H que lembrar que boa parte dos 7,3% que restam da rea original da
25

Mata Atlntica esto distribudos em pequenos fragmentos, majoritamente localizados em

propriedades privadas.
Concomitantemente tramitao inicial do projeto, outros instrumentos
normativos no mbito do Poder Executivo procuraram igualmente proteger a Mata Atlntica,
entre os quais o Decreto n 99.547, de 1990, que dispunha sobre a vedao do corte, e da
respectiva explorao, da vegetao nativa da Mata Atlntica. Concebido pelo ento Secretrio
Nacional do Meio Ambiente, Jos Lutzenberger, ele estabeleceu, pela primeira vez na legislao
brasileira, a intocabilidade absoluta de um conjunto de ecossistemas, mediante a proibio total de
corte e da utilizao da vegetao. Todavia, por ter sido elaborado sem nenhuma participao dos
entes federativos, das organizaes civis e dos rgos responsveis por sua aplicao, o texto
apresentou diversas lacunas que impediram sua efetiva contribuio para a proteo do
ecossistema.
As discusses sobre a tutela da Mata Atlntica, se ela deveria ou no ser
objeto de lei, iniciaram-se ainda antes da propositura do PL 3.285/92, at que foi publicado, em
1993, o Decreto n 750. Ao contrrio do anterior, esse decreto, que guarda muita semelhana
com o texto original do PL, estabeleceu mecanismos para enfrentar os conflitos entre a
conservao e o desenvolvimento e estendeu a proteo aos diversos ecossistemas associados
Mata Atlntica. Desde a sua edio, foi regulamentado mediante quase trinta resolues do
CONAMA e portarias conjuntas do IBAMA com os rgos ambientais estaduais, estabelecendo
critrios e parmetros precisos para sua aplicao em quase todos os Estados inseridos na rea de
ocorrncia da Mata Atlntica.
O ambientalista Andr Lima, do Instituto Socioambiental ISA, que
acompanhou de perto a tramitao final do projeto, aponta, no site da entidade10, alguns de seus
pontos mais importantes:
. aquele proprietrio rural que preservou a Reserva Legal e as APPs acima
do que o Cdigo Florestal exige poder, alm de explorar a primeira de forma sustentvel, obter
incentivos manuteno dos servios ambientais com a floresta em p, mediante a figura da
servido ambiental;

10

www.socioambiental.org.br. Projeto de lei da Mata Atlntica aprovado na Cmara dos Deputados depois de
11 anos. Notcias socioambientais, 05/12/2003.
26

. o PL 3.285/92 no se aplicar a toda a extenso original da Mata

Atlntica, ou seja, ao 1,3 milho de km2 , mas apenas aos cerca de 93 mil km2 7,3% de sua
cobertura original, aproximadamente 1,1% do territrio do Pas;
. a expanso urbana estar condicionada manuteno da vegetao
nativa primria e da secundria que abrigue espcies em extino, proteja mananciais e corredores
entre remanescentes importantes em termos de biodiversidade e mantenha locais de excepcional
valor paisagstico, alm das APPs;
. a vegetao primria estar legalmente preservada e a secundria em
estgio mdio e avanado de regenerao poder ser utilizada de forma sustentvel, mas passar a
ter seus servios ambientais valorizados e as terras que ocupam sero objeto de iseno de ITR e
contaro com privilgios creditcios e recursos do Fundo da Mata Atlntica.
Segundo o ambientalista, resta ainda uma dvida quanto interpretao
que se dar ao art. 46 do PL, que prev o direito de indenizao caso a sua aplicao reduza o
potencial econmico da propriedade rural. Para ele, o dispositivo parece sem sentido, pois o
potencial econmico de uma propriedade rural e o seu uso adequado e racional esto, em sua
essncia, condicionados abundncia dos recursos naturais e sua conservao. Isso significa
dizer que limitaes ao uso de recursos ambientais escassos no reduzem o potencial econmico
de uma propriedade rural, posto que o potencial econmico est condicionado disponibilidade
do recurso e, portanto, no h razo para indenizao.
Alm desse projeto de lei, so as seguintes as proposies de cunho mais
genrico referentes ao tema florestal em tramitao na Cmara dos Deputados, conforme
informaes disponveis no site desta Casa legislativa11:
. PL 1.693/96, do Deputado Silas Brasileiro: dispe sobre o controle de
incndios florestais e queimadas, autorizao especial para queima e d outras providncias;
. PL 4.602/98, do Deputado Sarney Filho: altera a Lei n 9.605, de 1998
(Lei de Crimes Ambientais), tipificando como crime ambiental o uso de fogo em floresta sem as
precaues necessrias, a exportao de espcie vegetal nativa sem autorizao ou licena da
autoridade competente, a importao ou comercializao de substncia ou produto txico ou
potencialmente perigoso ao meio ambiente e sade pblica, cuja comercializao seja proibida
em seu pas de origem, e a importao de resduos txicos ou potencialmente perigosos, fixando
penalidade e dispondo que as sanes no sero cumulativas;
11

www.camara.gov.br/sileg/prop_pesquisa.asp
27

. PL 16/99, do Deputado Paulo Rocha: probe a supresso total,

mediante corte raso, da floresta natural primria na regio Norte e ao norte da regio CentroOeste;
. PL 623/99, do Deputado Ricardo Izar: dispe sobre a conservao e o
uso sustentvel das florestas e demais formas de vegetao natural brasileiras;
. PL 1.876/99, do Deputado Srgio Carvalho: dispe sobre reas de
Preservao Permanente, Reserva Legal, explorao florestal e d outras providncias, revogando
a Lei n 4.771, de 1965 (Cdigo Florestal);
. PL 1.901/99, do Deputado Luiz Bittencourt: altera dispositivo da Lei n
9.605, de 1998 (Lei de Crimes Ambientais), aumentando a pena de deteno nos casos de
incndio criminoso nas matas e florestas;
. PL 2.181/99, do Deputado Wilson Santos: d nova redao ao art. 17,
da Lei n 4.771, de 1965 (Cdigo Florestal), dispondo sobre a Reserva Florestal Legal em projetos
de colonizao, de assentamento e de loteamento rurais;
. PL 4.179/01, do Deputado Marcos Afonso: altera a Lei n 9.393, de
1996, que dispe sobre o ITR, excluindo da rea tributvel e da rea aproveitvel, para efeito de
apurao do ITR, as reas cobertas com floresta primria e secundria em avanado estgio de
regenerao;
. PL 4.507/01, do Deputado Dr. Benedito Dias: acrescenta dispositivos
na Lei n 9.393, de 1996, para considerar no tributveis pelo ITR reas reflorestadas e reas de
floresta nativa de imvel rural;
. PL 4.561/01, do Deputado Glycon Terra Pinto: acresce dispositivos na
Lei n 9.393, de 1996, para tornar no tributveis pelo ITR reas de florestas naturais ou reas
reflorestadas com pelo menos dez espcies diferentes de rvores;
. PL 4.740/01, do Deputado Ronaldo Vasconcellos: dispe sobre o
monitoramento nacional da cobertura florestal, estabelecendo que o Poder Executivo submeter
apreciao do Congresso Nacional, a cada dois anos, avaliao da situao da cobertura florestal
e do balano de carbono das florestas do Pas;
. PL 5.135/01, do Deputado Antonio Feijo: dispe sobre o regime de
concesso para explorao agrcola, pecuria ou florestal de terras pblicas, estabelecendo que a
explorao comercial de madeira e produtos no madeireiros em Floresta Nacional ser regulada
28

por contrato de concesso de uso, precedido de licitao e de plano de manejo da unidade de

conservao, devendo reservar reas para o manejo comunitrio e para o uso das populaes
tradicionais;
. PL 5.397/01, do Deputado Silas Brasileiro: probe o corte do mogno
(Swietenia macroophylla), pelo prazo de dez anos;
. PL 5.764/01, do Deputado Ronaldo Vasconcellos: probe o uso de
dormente de madeira proveniente de espcie nativa;
. PL 6.921/02, do Deputado Joo Magno: probe o proprietrio de
imvel rural que no cumpre as exigncias legais referentes Reserva Florestal Legal de receber
recursos pblicos;
. PL 545/03, do Deputado Antonio Carlos Mendes Thame: cria os
Comits Florestais, com sede em cada uma das capitais dos Estados da Federao, para deliberar
sobre supresso de floresta e outras formas de vegetao nativa, uso sustentvel de recurso
florestal e multas;
. PL 747/03, da Deputada Terezinha Fernandes: dispe sobre a
proibio da derrubada de palmeiras de babau nos Estados do Maranho, Piau, Tocantins, Par,
Gois e Mato Grosso e d outras providncias;
. PL 1.151/03, do Deputado Carlos Souza: dispe sobre as brigadas
indgenas de combate a incndios florestais;
. PL 1.213/03, do Deputado Luiz Bittencourt: altera a Lei n 9.393, de
1996, para isentar do ITR os imveis cobertos com matas nativas;
. PL 1.391/03, do Deputado Ricarte de Freitas: altera a Lei n 6.938, de
1981, dispondo sobre a destinao dos recursos obtidos com o pagamento de reposio florestal
ou autorizao de desmatamento;
. PL 1.546/03, do Deputado Ricardo Izar: institui o Fundo Nacional de
Apoio s Florestas Plantadas e d outras providncias;
. PL 1.895/03, do Deputado Zonta: autoriza o Poder Executivo a
instituir o Programa Florestal Trabalho e Renda em todo o Territrio Nacional, ajustado ao
Programa Fome Zero, do Governo Federal;

29

. PL 2.001/03, do Deputado Ricarte de Freitas: estabelece o regime de

concesso para a explorao de recursos florestais em florestas nacionais, estaduais e municipais,
e d outras providncias;
. PL 2.123/03, do Deputado Ricardo Izar: acrescenta expresso ao
pargrafo nico do art. 2 da Lei n 4.771, de 1965 (Cdigo Florestal), estabelecendo a
competncia da legislao municipal para disciplinar a preservao do meio ambiente municipal;
. PL 2.795/03, do Deputado Confcio Moura: dispe sobre a concesso
de terras pblicas da Bacia Amaznica para a explorao florestal por meio de manejo florestal
sustentvel;
. PL 3.842/04, do Deputado Jos Santana de Vasconcellos: determina
que o cultivo de florestas plantadas ser enquadrado como atividade agrcola, revoga dispositivos
que determinam o enquadramento dessas florestas como nativas, passa tal cultivo competncia
do Ministrio da Agricultura, e d outras providncias;
. PL 3.902/04, do Deputado Ronaldo Vasconcellos: dispe sobre a
Poltica Nacional de Mudanas Climticas PNMC, tendo como fundamentos a substituio
gradativa de combustveis fsseis, o controle dos desmatamentos e das queimadas, a consolidao
e a expanso das reas protegidas, o incentivo aos reflorestamentos e a compensao pela
produo de gs carbnico decorrente da queima de combustveis fsseis, e prev providncias
complementares a essa poltica;
. PL 4.012/04, do Deputado Ronaldo Vasconcellos: altera a Lei n 9.985,
de 2000 (Lei do SNUC), para instituir a Reserva Particular de Recomposio Ambiental,
prioritariamente destinada constituio de Reserva Legal de propriedades rurais.
Por fim, cabe ainda fazer uma rpida anlise das proposies em
tramitao na Cmara dos Deputados destinadas a proteger os outros assim considerados
ecossistemas florestais brasileiros: o Cerrado, a Caatinga e o Pantanal Mato-Grossense.
No que tange nossa savana, a segunda maior formao vegetal do Brasil,
necessrio lembrar que o Cerrado estendia-se originalmente por mais de dois milhes de
quilmetros quadrados no Centro-Norte do Pas, mas vem sendo dizimado a uma velocidade
impressionante, a ponto de as imagens de satlite Landsat de 2002 indicarem que 57% dele j
foram destrudos.

30

A propsito, cabe aqui registrar que a letra fria da Constituio Federal

deixa transparecer que os ecossistemas brasileiros tm castas distintas, como se houvesse os de
primeira e os de segunda classe. Segundo o jornalista e ambientalista Washington Novaes12, h
aqueles que se escrevem com a inicial maiscula, como a Amaznia, a Mata Atlntica, o Pantanal
Mato-Grossense, a Zona Costeira e a Serra do Mar assim reconhecidos como patrimnio
nacional pelo 4 do art. 225 de nossa Lei Maior e h aqueles de segunda classe, como o
Cerrado e a Caatinga, que se escrevem com c minsculo, como se fossem ecossistemas
secundrios.
Para corrigir essa injustia, que tem implicaes diretas na preservao
desses biomas, diversas propostas de emenda Constituio PECs vm tramitando na Cmara
dos Deputados, todas elas com um nico objetivo: incluir o Cerrado e, em algumas delas,
tambm a Caatinga na relao de biomas considerados como patrimnio nacional.
Evidentemente, somente essa providncia, por si s, no suficiente para garantir-lhes melhores
condies de preservao, mas j ser um passo seguro com esse objetivo.
Conforme informaes disponveis no site da Cmara dos Deputados (loc.
cit.), a primeira PEC a tratar do assunto a de n 115, de 1995, do Deputado Gervsio Oliveira.
Na atual legislatura, foi criada Comisso Especial, em 29/09/03, destinada a proferir parecer
sobre ela, tendo sido nomeada Relatora a Deputada Neyde Aparecida, em 24/03/04. A ela esto
apensadas as PECs n 150/95 (do Deputado Pedro Wilson), 60/99 (da Deputada Maria de
Lourdes Abadia), 131/99 (da Deputada Nair Xavier Lobo), 100/03 (da Deputada Prof Raquel
Teixeira), 131/03 (da Deputada Terezinha Fernandes e outros) e 188/03 (do Deputado Sandes
Jnior e outros).
O assunto sempre ganha relevncia por ocasio do Dia do Cerrado (11 de
setembro), e a expectativa de que a Comisso Especial criada possa deliberar sobre a matria
ainda neste ano de 2004 ou no primeiro semestre de 2005. Cita-se, por fim, que tambm h
projetos de lei em tramitao na Cmara dos Deputados visando valorizar o bioma Cerrado, com
destaque para o PL 1.847/03, do Deputado Rubens Otoni, que institui o Programa Nacional de
Apoio aos Produtos Nativos do Cerrado.
No caso da Caatinga, as PECs que propem tambm a sua incluso como
patrimnio nacional so as de n 150/95, 100/03 e 131/03, supracitadas. Quanto ao Pantanal
Mato-Grossense, esto em tramitao na Cmara dos Deputados dois projetos de lei a ele
12

NOVAES, W. Cerrado com C maisculo. O Popular, Goinia-GO, 04 set. 2003. C. Opinio, p. 08.
31

relacionados: o PL 3.503/97, do Senado Federal, que cria o Plano de Gerenciamento do Pantanal

Mato-Grossense, e o PL 1.714/99, do Deputado Wilson Santos, que o declara rea reservada para
os fins e usos especiais que especifica.
5. CONCLUSO
Este estudo, ao fazer um apanhado das principais normas legais e polticas
governamentais relativas temtica florestal ao longo de nossa histria, procurou demonstrar que
elas nem sempre andam juntas. Os casos em que a contribuio parlamentar foi mais decisiva
foram referidos ao longo do texto. O estudo mencionou, tambm, as inmeras proposies em
tramitao na Cmara dos Deputados nos dias atuais, com o objetivo ora de oferecer maior
proteo s florestas, ora de flexibilizar a sua explorao, como parte do jogo democrtico que
caracteriza o processo legislativo.
Como dito anteriormente, o Poder Executivo faz pouco uso de nova
contribuio parlamentar para estabelecer polticas na rea florestal durante a sua prpria
Administrao, devido natureza morosa do processo legislativo. Assim, enquanto certa
proposio no se transforma em lei, muitas vezes ele tem de lanar mo de outros dispositivos
normativos mais geis, quando isso necessrio, para fazer valer suas orientaes de Governo.
Tanto as polticas governamentais quanto a legislao resultam de decises
polticas das classes dirigentes num dado momento histrico, com maior ou menor participao
da sociedade civil ou de outros atores. Mas, ao contrrio das primeiras, o processo legislativo
lento, pois envolve ampla negociao entre as partes interessadas e um procedimento complexo.
Quando a proposio se torna lei, a inteno inicial que a motivou pode j estar bastante
defasada. Da o fato de as polticas governamentais num certo momento histrico no refletirem
claramente a contribuio parlamentar daquele perodo.
O estudo mostrou tambm que, at meados da dcada de 60, antes do
advento do Cdigo Florestal, a legislao e as polticas florestais quase no tiveram efeito prtico
no Brasil. A partir dessa poca, e durante as duas dcadas seguintes, o desenvolvimento florestal
recebeu importante impulso com o programa de incentivos fiscais aos reflorestamentos
homogneos, mas, por terem sido estes implantados sem nenhum critrio socioambiental,
ensejaram significativos efeitos negativos. J da dcada de 80 para c, a legislao ambiental vem
tendo muito maior importncia que a relativa s florestas, impondo restries atividade florestal
32

produtiva, mas ainda sem uma correspondente melhoria significativa na proteo das formaes
florestais.
Atualmente, do ponto-de-vista legislativo, o que vem causando maior
inquietude na rea florestal o fato de uma medida provisria estar h vrios anos alterando o
mais importante diploma florestal brasileiro e no ser apreciada definitivamente pelo Congresso
Nacional, seja para rejeit-la, seja para convert-la em lei. Isso, alm de uma certa insegurana
quanto ao cumprimento de suas previses no que tange s APPs e s Reservas Legais, vem
gerando algumas situaes absurdas, tais como a existncia de projetos de lei objetivando alterar
uma medida provisria.
Do ponto de vista executivo, conforme salientado, o que mais preocupa
o descumprimento do Cdigo Florestal, principalmente quanto aos aspectos referidos no
pargrafo anterior. No Centro-Sul do Pas, com a derrubada das florestas para dar lugar
agropecuria, as APPs e as Reservas Legais eram suprimidas. A tendncia a mesma nas reas
atuais de expanso da fronteira agrcola do Centro-Norte, com a ressalva de termos, hoje,
organizaes da sociedade civil mais fortes e instrumentos legais como a Ao Civil Pblica, que,
junto com outros avanos legais e institucionais, tm estimulado o Ministrio Pblico a atuar de
forma mais decidida na proteo ao meio ambiente, nos termos da Constituio Federal.
Todavia, o fato de a tutela jurdica s florestas ter estado sempre presente,
de uma forma ou de outra, na histria brasileira, no foi suficiente para evitar que chegssemos ao
preocupante quadro atual, por diversas razes, citadas ao longo do estudo. A principal delas foi a
poltica de colonizao e de expanso da fronteira agrcola, que ainda hoje vem sobrepujando
qualquer tentativa mais consistente de proteo s formaes florestais Mata Atlntica, Floresta
Amaznica, Cerrado, Caatinga e Pantanal Mato-Grossense.
No momento, pois, o mais importante que, seja por meio da
contribuio parlamentar, seja de polticas governamentais especficas, o Pas envide todos os seus
esforos visando modificar o quadro atual de veloz devastao das florestas remanescentes. Essa
situao, para a nossa extrema vergonha, far o Brasil constar no The Guinness Book O Livro dos
Recordes, edio de 2005, como o campeo mundial do desmatamento. Urge, portanto, encontrar
sadas para reverter essa tendncia, internalizando-se tal preocupao como uma poltica geral de
Governo e estabelecendo-se um pacto com as partes interessadas e a sociedade como um todo.

33

Para atingir tal objetivo, devem ser analisadas todas as possveis solues
existentes, por mais estapafrdias que possam parecer: a moratria ao desmatamento durante dez
anos, proposta em artigo recentemente veiculado na mdia escrita13; o mtodo tradicional de
comando e controle, mas com significativo reforo das equipes de fiscalizao ambiental, at
mesmo com a eventual participao do Exrcito; a aplicao de instrumentos econmicos, tais
como crditos subsidiados, iseno de impostos e certificados transacionveis, como o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL, a certificao florestal, etc.; e, ainda, a
viabilizao do manejo florestal, com o aproveitamento mltiplo da floresta, que, alm de
madeira, produz tambm alimentos, leos, resinas, fibras, energia renovvel, remdios etc. e
propicia o turismo ecolgico.
H necessidade imperativa de manter as florestas remanescentes em p, a
qualquer custo, mediante uma nova forma de gesto desses recursos, sob pena de vermos
desaparecer uma riqueza insubstituvel. O arcabouo normativo j existe, bem como as mais
variadas iniciativas legislativas para eventuais correes de rumo e complementaes. Falta
implement-los.

2004_10446

13

GRAZIANO, Xico. Desmatamento zero. O ESTADO DE S. PAULO (e outros). Espao aberto, 14/09/04.
34