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As Leis de Valor Reforado

Em tese geral, as leis reforadas tm a ver com o facto de, independentemente da fora geral de lei que
lhes comum, certos actos legislativos serem dotados, por diversas razes, de uma fora especfica de
lei, de onde resultam importantes implicaes no relacionamento entre actos legislativos, tratando-se
portanto de um fenmeno de relao.
De acordo com o artigo 112/3 da CRP, tm valor reforado, alm das leis orgnicas, as leis que carecem
de aprovao por maioria de dois teros, bem como aquelas que, por fora da Constituio, sejam
pressuposto normativo necessrio de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.
Nestes termos, a funo das leis reforadas na Constituio de 1976 a de identificar um conjunto de
actos legislativos que deveriam constituir um parmetro normativo da fiscalizao da legalidade de
outras leis, traduzindo por isso um bloco de legalidade qualificada capaz de assegurar um controlo de
validade paralelo ao controlo de constitucionalidade.
No que toca ao conceito de lei reforada, este alvo de algum consenso mas tambm de alguma
divergncia na doutrina. A doutrina convergiu no reconhecimento de que, na formulao dada ao artigo
112/3 da CRP, o legislador pretendeu de algum modo reunir vrios critrios, pois tanto se apela forma e
ao procedimento agravado, como funo e parametricidade material, donde resulta o reconhecimento
de que na Constituio de 1976 no h um critrio nico, mas sim vrios critrios que se entrecruzam
para a qualificao de uma lei como lei de valor reforado, tornando impossvel esboar um conceito
dogmtico unitrio de lei de valor reforado.
O consenso doutrinrio termina aqui, na medida em que os autores no coincidem no nmero dos critrios
relevantes, nem na designao e recorte desses critrios, nem no elenco das vrias leis de valor reforado.
Existe neste mbito uma fractura, relativamente aos autores que defendem que deve prevalecer um
critrio formal/procedimental na determinao de uma lei de valor reforado, divergncia essa que
retratada infra.
Para uma corrente doutrinria, as verdadeiras leis reforadas so aquelas cujo contedo tem de ser
respeitado por outras (como sucede com as leis de bases, as leis de autorizao, os estatutos polticoadministrativos das regies autnomas ou as leis de enquadramento), pela sua funo de pressuposto ou
de padro de conformidade de outras leis. Por essa razo, as leis reforadas pelo procedimento (como as
leis orgnicas) representam uma mera categoria formal, despida de qualquer relevncia operativa,
devendo por isso ser qualificadas como leis reforadas imperfeitas, por carecerem de qualquer funo
como pressuposto ou padro de conformidade de outras leis. Assim, certos autores (Paulo Otero)
defendem que o conceito de lei de valor reforado apela a um mecanismo em tudo anlogo ao que se
processa entre a lei e o regulamento, envolvendo o estabelecimento de relaes de prevalncia normativa
de certas leis, pelo facto de umas serem pressuposto ou padro de conformidade hierrquica de outras,
que no as podem contrariar, sob pena de ilegalidade.
J para uma segunda corrente doutrinria, existe uma srie de razes que depem a favor da tese segundo
a qual se devem considerar leis reforadas em sentido prprio apenas as leis dotadas de um procedimento
agravado: (i) pois em primeiro lugar, no plano da estrutura, as leis reforadas pelo procedimento devem o
seu carcter apenas a elementos orgnico-formais; (ii) em segundo lugar, no plano institucional, essas leis
constituem uma expresso exclusiva do poder parlamentar, ao passo que as leis definidas pelo seu
contedo podem provir de outros rgos; (iii) em terceiro lugar, no que respeita ao regime operativo, as
leis reforadas pelo procedimento so em geral actos relativamente densos e completos, ao passo que as
leis definidas pelo seu contedo, por regra, so incompletas; (iv) por ltimo, quanto teleologia, as leis
reforadas pelo procedimento so caracterizadas pela sua maior essencialidade poltica, tendo uma
relao directa com o funcionamento do sistema poltico. Para esta corrente doutrinria, sero leis de
valor reforado em sentido prprio, as leis que, por fora da Constituio, estejam sujeitas a um
procedimento legislativo agravado (seja por fora das maiorias de aprovao, como sucede nas leis
orgnicas e nas leis de dois teros, seja por fora da reserva de iniciativa, como sucede com os estatutos
poltico-administrativos ou com a Lei do Oramento de Estado), apresentando-se todas as demais como
leis reforadas em sentido imprprio (as leis de bases, as leis de autorizao, as leis de enquadramento ou
os regimes gerais).

O ponto de partida determinante na construo do conceito de lei reforada o texto constitucional e os


dados que a partir dele se extraem. Nesse sentido, a concluso s pode ser uma: a Constituio de 1976
adopta um conceito compsito de lei de valor reforado, no podendo a elaborao dogmtica excluir,
designadamente atravs de interpretao correctiva, nenhuma das componentes a integradas por deciso
do legislador de reviso. Assim, no se devem excluir das leis reforadas as leis orgnicas ou as leis
aprovadas por dois teros, que resultam de uma directa qualificao constitucional, alm de
corresponderem aplicao do primeiro critrio estabelecido no artigo 112/3 da CRP.
Quanto s duas correntes em confronto, ambas partem de perspectivas distintas, valorizando uma a
importncia da dimenso jurdica subordinante, subjacente funo de pressuposto ou parmetro
material de certas leis, e valorizando a outra a dimenso poltica, subjacente maior fora passiva das
leis sujeitas a um procedimento agravado. A primeira corrente tem a seu favor a coerncia e a
aproximao aos cnones gerais da hierarquia normativa, de onde deriva o corolrio lgico do controlo da
legalidade das leis subordinadas (uma funo ausente das leis agravadas pelo procedimento). J a segunda
corrente tem a seu favor o texto constitucional, sendo-lhe indiferente a existncia de um sistema de
controlo da legalidade, que todavia a Constituio prescreve, constituindo alis este o nico trao de
unio entre as vrias subcategorias de leis reforadas.

Opo constitucional: um conceito compsito de lei reforada


Segundo o artigo 112/3 da CRP, so leis de valor reforado:
- As leis orgnicas;
- As leis que carecem de aprovao por maioria de dois teros;
- As leis que, por fora da Constituio, sejam pressuposto normativo necessrio de outras leis;
- As leis que, por fora da Constituio, por outras devam ser respeitadas.
Tendo em conta este enunciado, verifica-se que o conceito constitucional de lei reforada compreende
realidades muito distintas: (1) por um lado, compreende leis cujo valor reforado decorre essencialmente
do seu procedimento agravado (as leis orgnicas e as leis aprovadas por dois teros); (2) por outro lado,
compreende leis que desempenham a funo de pressuposto normativo de outras leis (as leis de bases, as
leis de autorizao e as leis de enquadramento); (3) por fim, compreende ainda residualmente leis que por
outras devam ser respeitadas, de que podem ser dados, entre outros, os exemplos dos estatutos polticoadministrativos das regies autnomas, da Lei do Oramento de Estado ou das leis das grandes opes
dos planos, mas no limite, pela sua funo de garantia imediata da autonomia local, do prprio estatuto
das autarquias locais.
Uma vez que vigora nesta matria uma verdadeira reserva de Constituio, independentemente da
bondade ou da coerncia das opes constitucionais, so trs os critrios relevantes para a determinao
de uma lei de valor reforado: o do procedimento agravado, o da funo de pressuposto normativo e o
da parametricidade (primariedade ou hierarquia) material. Sendo evidente a aproximao entre o
segundo e o terceiro critrio referidos, a concluso partilhada na doutrina a de que os vrios critrios se
podem reconduzir a dois critrios centrais:
1) O da atribuio de valor reforado a leis que, em razo do seu procedimento especial e de se
inserirem na reserva do Parlamento, ostentam uma maior rigidez ou fora passiva;
2) O da atribuio de valor reforado s leis que, por fora da Constituio, sejam pressuposto
necessrio ou parmetro material de outras leis, devendo por estas ser respeitadas.

As diversas subcategorias de leis reforadas


possvel distinguir os seguintes trs grupos ou subcategorias de leis reforadas: (i) as leis reforadas
pelo procedimento; (ii) as leis reforadas pela parametricidade material; e (iii) as leis duplamente
reforadas.
As leis reforadas pelo procedimento

O primeiro grupo de leis reforadas compreende as leis orgnicas e as leis aprovadas por maioria de dois
teros, leis essas que, pelo facto de serem da reserva do Parlamento e exigirem maiorias qualificadas na
sua aprovao, preenchem determinadas finalidade polticas, como a da proteco das minorias, a do
reforo do Parlamento, na sua relao com o Governo, bem como a da estabilizao, atravs de um
consenso alargado, de um conjunto de regimes jurdicos em matrias mais sensveis do ponto de vista
poltico-constitucional.
A) As leis orgnicas so as doze leis como tal taxativamente indicadas no artigo 166/2 da CRP, leis
s quais a Constituio confere expressamente a qualificao de leis reforadas (artigo 112/3),
bem como o ttulo formal de leis orgnicas (artigo 166/2).
Salvo no caso da 2 parte da alnea d) do artigo 164, que se refere a bases gerais, as leis
orgnicas so leis que devem esgotar o tratamento da matria sobre que incidam, no podendo
delegar ou reenviar para leis no orgnicas nada que corresponda ao respectivo mbito material,
vigorando aqui uma reserva de densificao total.
As matrias sobre as quais podem incidir as leis orgnicas so muito variadas, vigorando neste
domnio o princpio da tipicidade, no h outras leis orgnicas nem outras matrias de lei
orgnica fora do elenco estabelecido no artigo 166/2 da Constituio.
Do ponto de vista do regime que lhes aplicvel, independentemente de outras particularidades
aplicveis a algumas espcies (em virtude de disposies como as dos artigo 168/6; 226/4; e
255) as leis orgnicas apresentam as seguintes especialidades:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

(v)

So objecto de um ttulo prprio, o ttulo de lei orgnica (artigo 166/2), beneficiando


ainda de uma numerao exclusiva;
Salvo as das alneas l), q), t) do artigo 164, as leis orgnicas so obrigatoriamente
votadas na especialidade no Plenrio (artigo 168/4);
So aprovadas, em votao final global, pela maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes (artigo 168/5);
Em caso de veto poltico, a superao do mesmo requer uma maioria de dois teros dos
Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes (artigo 136/3);
Quanto fiscalizao preventiva, so duas as particularidades: por um lado, alarga-se
ao Primeiro-Ministro e a um quinto dos Deputados a legitimidade para suscitar a
fiscalizao preventiva da constitucionalidade (artigo 278/4); por outro, o Presidente
da Repblica est impedido de promulgar (e porventura tambm de vetar) o
correspondente decreto sem que decorra o prazo de oito dias aps a respectiva recepo
ou, tendo havido fiscalizao preventiva, antes de o Tribunal Constitucional se ter
pronunciado, falando-se a este propsito em promulgao vedada (artigo 278/7).

B) As leis aprovadas por maioria de dois teros so as como tal referidas no artigo 168/6 da
Constituio, podendo a seu respeito traar as seguintes coordenadas:
(i)

(ii)

(iii)

No caso das alneas a), b) e c) do artigo 168/6, podemos estar diante de leis autnomas,
ao passo que nas demais alneas se estar apenas diante de disposies inseridas em leis
de diversa natureza (leis orgnicas, leis comuns e estatutos poltico-administrativos);
Uma vez que a Constituio no distingue quais as votaes em que se requer a maioria
de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos
Deputados em efectividade de funes, o intrprete deve partir do princpio de que essa
maioria requerida nas trs votaes (na generalidade, na especialidade e na votao
final global);
Em caso de veto poltico, uma vez que a Constituio nada prev a respeito da maioria
necessria para a respectiva superao, poderia em tese admitir-se quer a alternativa de
estar afastado o exerccio do veto poltico, por falta de previso, quer a alternativa, mais
condizente com o princpio da adequao funcional e com um argumento de maioria de
razo, de estas leis serem submetidas ao regime do veto qualificada do artigo 136/3.

As leis reforadas pela parametricidade material

No segundo grupo de leis reforadas, encontram-se as leis que tm uma capacidade de vincularem o
contedo de outras leis, havendo a referir entre as principais subcategorias as leis de bases, as leis de
autorizao e as leis de enquadramento.
A) As leis de bases correspondem a uma subcategoria relativamente autnoma de leis que definem
as opes poltico-legislativas fundamentais de um determinado regime jurdico, fixando um
conjunto de princpios carecidos de posterior desenvolvimento a fazer por legislao
complementar a elas subordinada (artigo 112/2). Trata-se por conseguinte de leis
impulsionadoras, directivas, incompletas e pouco densas, que traam as linhas orientadoras que
devem obrigatoriamente ser seguidas pela legislao de desenvolvimento.
Reconhecida a supremacia das leis de bases sobre os decretos-leis de desenvolvimento, de
admitir a orientao segundo a qual esta supremacia tanto existe no mbito das matrias
reservadas Assembleia da Repblica como fora dessas matrias, pois nesse sentido que
apontam o texto e o elemento teleolgico, mas tambm o primado do Parlamento.
Quanto competncia para a respectiva edio, em tese geral, tanto a Assembleia da Repblica,
como o Governo e as Assembleias Legislativas das regies autnomas podem aprovar leis de
bases. A questo que se pe, no entanto, a de saber se as leis de bases aprovadas por esses
outros rgos sero verdadeiras leis reforadas ou apenas leis que autolimitam e racionalizam a
produo normativa dos rgos de que provm. Na verdade, alm da prpria designao leis de
bases o texto e a estrutura da Constituio depem no sentido de que apenas as leis de bases da
Assembleia da Repblica (e as do Governo emitidas no uso de autorizao legislativa) se devem
ter por leis de valor reforado pela sua parametricidade material, pelas seguintes razes:
(i)

(ii)

(iii)

(iv)

(v)

O artigo 112/2 alude expressamente subordinao dos decretos-leis s bases gerais


dos regimes jurdicos, sendo que a Constituio apenas se refere a bases e a bases
gerais no mbito da competncia da Assembleia da Repblica;
O artigo 227/1 alnea c) aponta no mesmo sentido, ao permitir s regies autnomas o
desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos regimes jurdicos contidos em
lei que a ele se circunscrevam;
Por sua vez, ainda quanto ao elemento textual, o artigo 198/3 impe que os decretosleis de desenvolvimento devam invocar expressamente a lei de bases ao abrigo da qual
so aprovados;
Subjacente existncia de leis de bases parece ter estado a inteno de assegurar a
interveno legislativa primria da Assembleia da Repblica, permitindo ao Governo (e
s Assembleias Legislativas Regionais) legislar sobre a mesma matria, uma vez
fixadas as bases gerais atravs de lei do parlamento, com o que se preserva quer o
primado do Parlamento, quer uma adequada diviso do trabalho legislativo;
Quanto estrutura da Constituio, a supremacia das leis de bases da Assembleia da
Repblica sobre os decretos-leis do Governo visa restringir os poderes legislativos do
Governo, cuja latitude foi reconhecida como pouco compatvel com um Estado de
direito democrtico.

Esclarecida a questo de saber se o artigo 198/1 alnea c) confere ou no ao Governo uma


reserva de competncia de desenvolvimento das leis de bases, resolvida no sentido negativo,
correspondente corrente tradicional, sobre as leis de bases haver ainda a reter os seguintes
tpicos: (1) o desenvolvimento das leis de bases tem de ser feito necessariamente por acto
legislativo, com excluso do regulamento administrativo; (2) nem o Governo nem as
Assembleias Legislativas regionais podem invadir ou inovar na matria de leis de bases
reservada Assembleia da Repblica, nem contrariar os princpios fixados em prvia lei de
bases, embora a Assembleia o possa; (3) uma vez que a Assembleia pode fazer leis sobre todas
as matrias (161/c)), a mesma nem est inibida de proceder ao desenvolvimento das leis de
bases, nem tem obrigao de invocar as bases a cujo desenvolvimento proceda, ao contrrio do
que sucede com o Governo e as Assembleias Legislativas regionais; (4) pela mesma razo, nada
na Constituio impede que a Assembleia da Repblica possa esgotar toda a matria ou definir
um regime misto, de princpios e de normas de pormenor; (5) ainda que o Governo possa
teoricamente revogar uma lei de bases da rea concorrencial, o mesmo ter de suportar os custos
polticos inerentes a essa verdadeira descortesia; (6) segundo a doutrina, as leis de bases da rea

concorrencial tm um valor reforado enfraquecido; (7) a revogao de uma lei de bases no


determina a caducidade da legislao de desenvolvimento que ao seu abrigo tenha sido editada,
o que particularmente evidente no caso da legislao complementar regional; (8) na falta de
uma autoqualificao, nem sempre claro quando se estar diante de uma lei de bases; (9)
inteiramente de acolher a tese segundo a qual as leis de bases da Assembleia da Repblica
podem ainda ser vistas como um instrumento de prevalncia do Direito do Estado relativamente
aos decretos legislativos regionais, mas igualmente como instrumento de supremacia legislativa
da Assembleia da Repblica sobre o Governo; (10) por fim, o surgimento ou a alterao de uma
lei de bases implica ilegalidade superveniente da legislao complementar colidente.
B) As leis de autorizao encontram desenvolvidas no captulo relativo actividade legislativa da
Assembleia da Repblica.
C) As leis de enquadramento podem-se definir como os actos legislativos de existncia necessria
que so pressuposto e parmetro normativo dos ulteriores actos legislativos de execuo e
concretizao.
Constituem leis de enquadramento: (i) a lei de enquadramento oramental (106/1); (ii) a lei
sobre a criao, modificao e extino das autarquias locais (164/n e 236/4); (iii) a leiquadro de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais (227/1 alnea i));
(iv) a lei de criao das regies administrativas (225); (v) a lei-quadro das reprivatizaes
(293).
Como se pode verificar e defendido por um amplo sector da doutrina, trata-se de um conjunto
de leis da reserva do Parlamento dotadas de densidade varivel, mas em medida superior das
leis de bases, e que devem cumprir a funo especfica que lhes foi constitucionalmente
atribuda.
Tambm aqui, ainda que se possa admitir a existncia de outras leis-quadro fora da reserva de
competncia da Assembleia da Repblica, as mesmas no sero leis reforadas, por no serem
impostas pela Constituio (artigo 112/3), cumprindo apenas uma funo de autolimitao e
racionalizao da produo normativa, registando-se todavia neste domnio uma duvidosa praxis
legislativa.
Tratando-se, por conseguinte, de leis constitucionalmente necessrias, cuja no edio ou
insuficiente densidade geradora de inconstitucionalidade por omisso, a sua concretizao,
salvo no caso do artigo 293, feita nos moldes directamente requeridos pela Constituio, ora
por leis, ora por decretos-leis, ora por decretos legislativos regionais, podendo por isso competir
Assembleia da Repblica, ao Governo e s Assembleias Legislativas das regies autnomas.
As leis duplamente reforadas
Entre as leis duplamente reforadas contam-se: os estatutos poltico-administrativos das regies
autnomas; as leis das grandes opes dos planos; a Lei do Oramento do Estado; a lei-quadro das
reprivatizaes. Em qualquer destas espcies, por razes diversas, cumula-se o critrio do procedimento
agravado, ora pela maioria (lei-quadro das reprivatizaes), ora pela existncia de uma reserva de
iniciativa (nos demais casos), com o critrio da parametricidade material.
A) Os estatutos poltico-administrativos so leis reforadas pelo procedimento, em virtude da
existncia de uma reserva de iniciativa confiada s Assembleias Legislativas regionais, a quem
cabe em exclusivo a elaborao do projecto de estatuto (artigo 226/1), exigncia
complementada pela emisso de um parecer obrigatrio, na hiptese de a Assembleia da
Repblica rejeitar o projecto ou lhe introduzir alteraes (artigo 226/2); alm disso, apesar dos
estatutos serem aprovados segundo a regra geral da maioria simples (artigo 116/3), certas
disposies dos estatutos so aprovadas por maioria de dois teros dos Deputados presentes,
desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (artigo 168/6
f); por outro lado, so leis dotadas de parametricidade material, em virtude de serem leis de
vinculao genrica, na medida em que os estatutos devem ser respeitados por quaisquer leis,
regionais ou nacionais (artigo 280/2 alnea b) e c)).
Ainda a respeito dos estatutos poltico-administrativos, justificam-se as seguintes observaes:

(i)

(ii)

(iii)

Para uma parte da doutrina e para a jurisprudncia constitucional, os estatutos perfilamse como leis hierarquicamente superiores s demais (a que de certo modo corresponde
o dito a mais reforada das leis reforadas);
Os estatutos poltico-administrativos cumprem a funo de serem a lei bsica da
respectiva regio autnoma, sendo a expresso mais elevada da autonomia poltica
regional, detendo por isso uma natureza quase constitucional;
Cabe aos estatutos poltico-administrativos (reserva de estatuto) definir as atribuies e
competncias regionais (artigo 227/1), delimitar as matrias sobre as quais incide o
poder legislativo regional (artigo 228/1);

B) As leis das grandes opes dos planos nacionais so leis dotadas de um nvel mnimo de
parametricidade material, na medida em que as leis oramentais com elas se devem harmonizar
(artigo 105/2); por sua vez, o procedimento agravado resulta da existncia de uma iniciativa
reservada ao Governo, segundo o disposto no artigo 161 alnea g).
C) A Lei do Oramento do Estado uma das leis mais complexas e mais relevantes para a vida da
comunidade poltica como um todo, sendo objecto no s de regulao constitucional, como
tambm de uma especfica lei de enquadramento (artigo 106/1), devendo ainda harmonizar-se
com as directrizes definidas na lei das grandes opes do plano, estando por isso vinculada, em
cadeia, Constituio e a diversos actos legislativos, para no referir s normas de Direito
Europeu.
A Lei do Oramento de Estado uma lei duplamente reforada, por um lado, pelo facto de
incorporar, alm de outras vinculaes legais, limites ao poder do Parlamento na edio de leis
que, no ano econmico, pretendam aumentar a despesa ou diminuir a receita (artigo 167/2 e 3);
por outro lado, devido reserva de iniciativa governamental (artigo 161/g), a Lei do Oramento
de Estado igualmente uma lei reforada pelo procedimento, traduzindo-se neste caso a
correspondente rigidez no facto de o Oramento apenas poder ser alterado por vontade
(iniciativa) do Governo.
D) A lei-quadro das reprivatizaes, prevista no artigo 293 da Constituio, uma lei dotada de
parametricidade material em virtude de ser uma lei de enquadramento, estabelecendo e
concretizando os princpios, os critrios e os procedimentos a que devem obedecer os decretosleis que procedam reprivatizao dos bens nacionalizados aps 25 de Abril de 1974, advindolhe o procedimento agravado da exigncia de aprovao por maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes (artigo 293/1).