UNIDAD CINCO: DE LA DECISIN AL DISEO DE POLTICAS PBLICAS

Definicin de decisin pblica

Problemas y condicionantes de la decisin
El diseo de las polticas pblicas
Factores que inciden en esta etapa de las polticas
5.1 LA DECISIN PBLICA
La decisin esta en el centro del anlisis de polticas pblicas. Se trata de indagar quin
decide, con qu objetivo y cmo lo hace. Por ello, la decisin ha sido objeto de los estudios
del sector pblico para delimitar las fronteras de esta nocin y sus contenidos.
La decisin es a la vez un punto de llegada y un punto de partida de las polticas pblicas.
Desde una perspectiva general, la decisin es el encuentro de la voluntad poltica y el
funcionamiento administrativo. Por esta razn, la decisin pblica es necesariamente
colectiva: su elaboracin y puesta en marcha requiere de la participacin de muchos
actores.
El anlisis de la decisin pblica requiere tomar en cuenta el contexto en el cual se inscribe y
los diversos factores que restringen sus posibilidades: instituciones, juegos de poder, pblicos,
actores, etc. Esto es indagar sobre el margen de maniobra de los decisores y sobre su
racionalidad.
La decisin marca un antes y un despus, porque es el momento en el cual la accin pblica
bascula de una lgica a otra. Modifica tambin la estructura de actores involucrados, en la
medida que unos actores ganan y otros pierden, y algunos salen del espacio decisorio.
La decisin poltica que finalmente se adopta no es necesariamente el fin lgico que caba
esperar desde el comienzo del proceso. Al contrario, la decisin no es un proceso cuyo
resultado es inevitable y no es siempre intencional. Dicho de otra manera, los actores
decisorios no siempre desean el resultado que finalmente producen a travs de su accin.
El libro ms representativo sobre este tema es el de Graham Allison, La esencia de la decisin,
pblicado en 1971. Este libro, muy influyente en los estudios posteriores, tiene una mirada
crtica sobre la idea de racionalidad absoluta. El autor demuestra que debido a la poca
fiabilidad de la informacin disponible es completamente inviable una estrategia
completamente racional.
Por otra parte, en su anlisis de la poltica norteamericana, Allison indica el peso de la
poltica interna en las decisiones de poltica pblica, especialmente en contextos electorales.
La decisin finalmente adoptada, por lo tanto, parece ms fruto del azar que de algn tipo
de racionalidad previa.
5.1.1 De la decisin como momento a la decisin como proceso
La decisin debe, en consecuencia, considerarse como un flujo continuo de decisiones y
acuerdos, tomado en escenarios y por sistemas de accin diferentes, que deben
considerarse como un conjunto de procesos de decisin.
En consecuencia, ya no se trata de saber quin tomo la decisin o por qu, sino
fundamentalmente cmo las diferentes lgicas involucradas en el proceso se encadenan
para llegar a la eleccin final.
La decisin pblica es el producto de arbitrajes constantes entre factibilidad poltica y
racionalidad tcnica o econmica, entre policies y politics, entre la accin poltica y sus
pblicos.

El anlisis ms clsico de polticas pblicas postula que la accin del Estado se materializa
en el estudio de la decisin pblica. Este enfoque lineal, desde arriba, intenta aislar el
momento de la decisin a partir de su diseccin en dos etapas sucesivas:
La formulacin, primera fase del proceso de decisin que consiste en operacionalizar un
problema inscrito en la agenda pblica a travs de la definicin de diversas alternativas de
accin. Se trata entonces de elaborar modelos de anlisis, movilizar el conocimiento y las
informaciones disponibles, construir diagnsticos. Los actores deben dotarse de un conjunto
suficientemente amplio de alternativas gracias a la consulta y la negociacin. Es en efecto a
partir de este diagnstico inicial que puede seleccionarse una solucin en funcin de los
limitantes institucionales y polticos que pesan sobre la accin pblica.
Un aspecto importante es que en este proceso se presenta una articulacin entre policies y
politics. En efecto, una poltica puede aparecer como deseable desde el punto de vista
tcnico, pero completamente inadecuada desde el punto de vista de la poltica electoral.
Esta fase de seleccin de las opciones implica en ocasiones una gran tensin, aun ms si se
trata de casos que se consideran vitales, como un periodo de crisis o de conflicto armado.
Ahora bien, no siempre todas las decisiones implican un grado elevado de traumatismo. Pero
tampoco corresponden a la imagen lisa y lineal que con frecuencia dan los actores o los
analistas desde una perspectiva racional y puramente secuencial.
Esta fase inicial es seguida de una fase de legitimacin, que hace referencia a los
diferentes mecanismos que van a hacer aceptable las decisiones tomadas por el gobierno.
Est ligada indisociablemente a la bsqueda de alternativas.
La legitimidad de la decisin gubernamental se refiere, por ejemplo, a su conformidad con el
Estado de Derecho, lo que implica que debe ser tomada en respeto de los procedimientos
constitucionales y que no debe contravenir el orden jurdico existente.
Pero el carcter legtimo de la decisin reenva igualmente a que los interesados no deben
percibirla slo como aceptable sino tambin como justa. Decisiones tomadas legalmente
deben ser revaluadas luego de protestas de los pblicos.
Desde perspectivas ms recientes se entiende que el proceso decisional se desarrolla en
varias secuencias autnomas que obedecen a sus propias lgicas:
1. Poltica
2. Econmica
3. Tcnica
Al contrario de lo que un enfoque secuencial podra hacer suponer, estas secuencias,
poltica, econmica y tcnica, se desarrollan en forma paralela en funcin de estructuras de
actores y marcos cognitivos propios.
La decisin es el producto de un proceso decisional catico marcado por la movilizacin de
diversos intereses implicados: es por tanto, un problema de poder. La formulacin y seleccin
de una alternativa adaptada a un problema dado no son actividades neutras, sino que dan
lugar a la movilizacin y confrontacin de intereses particulares, a la aparicin de conflictos,
tentativas de negociaciones y compromisos.
En reaccin a este enfoque, muchos investigadores sealan que la decisin no puede
considerarse como un acto aislado. La gran decisin se diluye con las pequeas decisiones
de todos los das. Ese gran acto y momento es en ocasiones imposible de identificar.
Por lo tanto, el enfoque lineal, secuencial, aparece sustituido por una concepcin dinmica
que toma en cuenta el rol de los actores subordinados, cuyo objetivo es reconstruir a
posteriori las lgicas que han obrado en la decisin.

5.1.2 La decisin como solucin a un problema pblico

Las cuestiones tienen un ciclo que va desde su problematizacin hasta su resolucin, que no
implica necesariamente su solucin sino ms bien la prdida de inters en ella - por
desaparicin de los actores interesados, al concluir que no se puede hacer nada, o bien
porque otros asuntos han llamado la atencin de los implicados.
Webber y Ritter sealaron que los problemas que tienen que ver con la planeacin y las
polticas pblicas son intrnsecamente retorcidos, estn mal definidos y su resolucin depende
de juicios polticos, por ello los problemas sociales nunca se solucionan; en el mejor de los
casos se resuelven una y otra vez.
Debe tenerse en cuenta que los problemas no son realidades objetivas sino resultado de la
contrastacin de hechos objetivos con valores o supuestos cognitivos de los individuos. Es
decir, son construcciones sociales o polticas de la realidad1.
Todo grupo social posee un conjunto de orientaciones y preferencias que se articulan en una
cosmovisin compartida en diversos grados por sus miembros, y que est afectada por la
posicin objetiva - y subjetiva - de los actores dentro de la estructura social. Estos sistemas de
creencias son importantes para el anlisis por cuanto revelan prejuicios y smbolos que tienen
un carcter hegemnico en la sociedad. Por ello, es importante identificar y analizar los filtros
ideolgicos, los estilos o valores que condicionan la interpretacin de la realidad y
determinar la identificacin que cada grupo har del problema y las estrategias que utilizar
para impulsarla.
El gobierno deber dirigir el proceso de construccin de una definicin que mantenga una
relacin adecuada entre consenso poltico y eficacia.
El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble.
Por un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin
aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de
alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin
operativa que d pi y espacio a una intervencin pblica viable con los
instrumentos y recursos a disposicin del gobierno. 2
5.2 ELEMENTOS PARA COMPRENDER EL DISEO DE POLTICAS
Por diseo de polticas entendemos un anlisis de carcter propositivo orientado hacia la
definicin de los objetivos de una poltica pblica as como de los instrumentos y medios
adecuados para su puesta en marcha. Es en el diseo que se hace ms evidente que las
polticas pblicas son un punto de encuentro entre la poltica y la tcnica. En efecto, las
decisiones tienen que ser susceptibles de obtener apoyo poltico pero al mismo tiempo ser
factibles desde el punto de vista tcnico. Por esta razn, el estudio de la decisin ha sido un
aspecto fundamental del anlisis de polticas pblicas, cuyos practicantes han buscado
proponer modelos que para su comprensin y tambin para su aplicacin por parte de los
responsables gubernamentales.
Para nuestros propsitos basta con sealar que los modelos tienden a ubicarse en un
continuum que va entre aquellos basados en la nocin de racionalidad y los que otorgan un

1
2

Aguilar, Luis Fernando. Problemas pblicos y Agenda de Gobierno. Estudio Introductorio. Mxico: Porra; 1994.
Ibid., p. 57

papel fundamental a los intercambios polticos*, cuyas caractersticas esenciales son

presentadas en la siguiente tabla que tomamos de Jimnez3:
MODELO RACIONAL- INTELECTIVO
Modelo ideal cientfico para la
elaboracin de polticas pblicas
SUPUESTOS:
Mente humana capacitada para
enfrentarse con complejidades del mundo
social.
Elevan el componente analtico y
reducen
componente
poltico
en
elaboracin.
Elaboracin de polticas pblicas es
ms un ejercicio intelectual que un
proceso poltico.
Presionan por un tipo de organizacin
centralizada con burocracia cualificada,
jerarqua, lneas de mando y manuales.
PROCESO:
Recogida y anlisis de informacin.
Definicin de problemas.
Definicin de todas las alternativas
posibles.
Anlisis de alternativas. Pros y contras.
Decisin racional: Se escoge la
alternativa que maximice los objetivos.
* Este modelo va a abandonar la
racionalidad absoluta, y a reconocer la
racionalidad limitada.

MODELO INCREMENTAL- POLTICO

Modelo estratgico-poltico para la
elaboracin de polticas
SUPUESTOS:
Capacidad limitada del conocimiento
humano.
Inexistencia de mtodos infalibles y
satisfactorios de previsin y evaluacin.
Subordinacin del anlisis racional a la
interaccin de intereses implicados.
Partidarios de mantener autoridad difusa
dentro de la organizacin poltico
administrativa,
flexibilidad
y
discrecionalidad.

PROCESO:
Elaboracin de polticas no es un
proceso nuevo, parte de situacin
preexistente.
Los estudios se ponen al servicio de la
interaccin poltica: mejorar posicin en el
juego, para persuadir en influir.
Ajuste mutuo entre las partes.
Negociacin, transaccin.
Decisin incremental: se buscan las
decisiones satisfactorias antes que las
ptimas.
TCNICAS:
TCNICAS.
PERT, investigacin de operaciones, Anlisis Partidista: interaccin de unas
tcnicas de planeacin, modelos personas sobre otras; uso del anlisis para
economtricos, estudios de consultora, la persuasin.
etc.
Estas dos perspectivas antitticas difcilmente se verifican en estado puro en la realidad. En la
prctica, el diseo de las polticas implica a la vez un anlisis tcnico riguroso tanto como un
proceso poltico orientado hacia el logro del consenso en torno de propsitos
determinados4. En consecuencia, en lugar de proponer que el diseo deba ser un ejercicio
exclusivo de los expertos o que deba adecuarse solamente a los intereses polticos en
disputa, proponemos que sea un proceso ms participativo que incluya tanto la racionalidad
cientfica como la racionalidad tcnica.
*

Para un examen ms profundo sobre el tema, ver particularmente el texto clsico de Graham Allison, La Esencia
de la Decisin.
3
Jimnez, William. Mdulo Seminario Polticas Pblicas y Derechos Humanos, Especializacin en Derechos
Humanos. Bogot: ESAP; 2007.
4
Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York: M. E. Sharpe; 2003.

En la prctica, las polticas o problemas especficos tienen caractersticas propias que

exceden los casos arquetpicos que analizaremos en este captulo. Aun ms, en cada
contexto particular sobre el que estemos trabajando como analistas o como policy makers
encontraremos restricciones, estructuras institucionales y oportunidades polticas diferentes que
influyen necesariamente en nuestras decisiones. Igualmente, el conocimiento disponible y las
preferencias ideolgicas por ejemplo, una posicin ms orientada hacia el mercado o hacia
la intervencin estatal- influyen nuestras elecciones en polticas pblicas.
Por todo ello nos abstenemos de presentar una versin nica de un esquema para la
construccin de polticas pblicas, que podra parecer una receta aplicable indistintamente
para cualquier caso o conjunto de casos. En cambio, las y los estudiantes encontrarn
herramientas y debates que esperamos podrn ofrecerles una perspectiva general
adaptable a las circunstancias particulares en las que se encuentren, sea como funcionarios
o como ciudadanos.
5.2.1 Los sectores como objeto de las polticas pblicas
La accin gubernamental est en lo fundamental organizada en forma sectorial, lo que
tiende a reconocerse con frecuencia en las definiciones de poltica pblica. Asi, para Meny y
Thoenig, una poltica pblica se presenta como un programa de accin gubernamental en un
sector de la sociedad o en un espacio geogrfico determinado: la salud, la seguridad, una
ciudad, etc5.
Para Pierre Muller un sector est compuesto por6:
1. Un conjunto de actores con intereses especficos (polticos y administrativos; poblacin
objetivo; actores privados del sector, etc.)
2. Una dimensin institucional que expresa la divisin del trabajo administrativo. En otras
palabras, se refiere a un conjunto de organizaciones, de ministerios y de otras entidades
gubernamentales, as como una normatividad particular que define las competencias y
responsabilidades de cada una de ellas y su relacin con los actores que no pertenecen al
gobierno.
3. Finalmente, una visin dominante del sector, sus problemas y las soluciones legtimas tal
como son elaboradas por los actores dominantes, y expresadas en diagnsticos, valores y
normas.
Para algunos autores, las polticas deben ser diseadas partiendo de la definicin de la
estrategia para el sector sobre el que se est actuando. Esta estrategia sectorial se refiere
tanto a la visin acerca de lo que el sector debera ser en el futuro como al mapa de ruta
que muestra cmo alcanzar dicha visin. Estas estrategias sectoriales deberan ser apoyadas
por los principales actores del sector para lograr sus objetivos y articularse con el proyecto
poltico a nivel nacional expresado en otras polticas:
Pueden existir tantas visiones estratgicas como observadores del
desempeo de la agricultura; as, una de las caractersticas que definen
la estrategia es por quin y para quin es formulada. La estrategia debe
representar el compromiso de las autoridades del sector de llevar a
cabo determinadas reformas y, por ende, la participacin del gobierno
es un requisito sine qua non para su elaboracin. Por otra parte, una
estrategia formulada en parte por los productores, y que responde a sus
principales inquietudes, tiene mayores posibilidades de llegar a ser
realmente operativa que otra elaborada nicamente por funcionarios
5

Meny, Yves y Thoenig, J; C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.
Muller, Pierre. Las polticas pblicas, Bogot: Universidad Externado de Colombia; 2006.

gubernamentales o por expertos acadmicos. De la misma manera, a los

efectos de asegurar su viabilidad, la estrategia sectorial debe reflejar
con precisin las metas fiscales del gobierno y otros aspectos del
desarrollo nacional. Por lo tanto, las estrategias ms exitosas
generalmente resultan de la colaboracin entre diferentes instituciones y
grupos de la sociedad7.
La accin sectorial tiene por objeto proporcionar un conocimiento y unas acciones
especializadas que otorguen mayor efectividad a las polticas pblicas; al mismo tiempo, sin
embargo, muchos de los problemas que los gobiernos deben afrontar tienen caractersticas
que difcilmente encajan en la lgica sectorial. Los gobiernos asumen la responsabilidad por
intervenir en problemticas como la lucha contra el desempleo, polticas ambientales,
programas sociales para la integracin social de grupos desfavorecidos, por ejemplopolticas dirigidas a grupos poblacionales como minoras tnicas, grupos etarios la juventud-,
polticas de gnero, entre otras. Cada una de estas polticas y muchas otras que no
mencionamos- son de naturaleza intersectorial y con frecuencia tienen una expresin territorial;
por ende requieren de un mayor esfuerzo para la coordinacin entre intereses y
responsabilidades de entidades y actores que hacen parte de sectores diferentes.
5.2.2 Factores condicionantes de la decisin pblica
Los actores que intervienen en un proceso de diseo de polticas pblicas tienen usualmente
una imagen de lo que consideran que es una buena poltica. Normalmente esa imagen es
influida por las ideas predominantes sobre lo que debe ser la accin gubernamental y la
forma en que esta accin debe ser realizada.
PARA LA DISCUSIN:
Qu criterios para el diseo de las polticas pblicas?
Esta es seguramente la principal de nuestras inquietudes cuando nos enfrentamos a la
responsabilidad de disear una poltica. A continuacin presentaremos algunas referencias
frecuentes de la literatura contempornea, que por supuesto sern objeto de controversia:
Las polticas pblicas deben ser efectivas y eficientes. Esto es, producir los resultados
esperados con el mnimo posible de recursos utilizados. No se debe, sin embargo, perder
de vista que la eficiencia no es el propsito ltimo de las polticas sino que se refiere a la
forma en que deben ser alcanzados sus objetivos.
En el diseo de las polticas debe observarse ms all de las actividades cotidianas y
de las necesidades actuales. Los objetivos deben ser definidos a largo trmino y estar
basados en estudios prospectivos.
Es deseable tener en cuenta las necesidades, la informacin y la experiencia de, entre
otros, la poblacin objetivo de la poltica tanto quienes sern beneficiados como
afectados por las decisiones tomadas-, expertos fuera del gobierno, y los responsables
polticos o administrativos de su implementacin. Por ello, es necesario establecer
mecanismos para permitir su participacin en el diseo, implementacin o evaluacin de
las polticas.
En relacin con el punto anterior, en el diseo de las polticas pblicas se debe prever
mecanismos para atenuar sus posibles efectos negativos sobre derechos de algunos
individuos, grupos u organizaciones.
7

Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin. Poltica de Desarrollo Agrcola.
Roma: FAO; 2004. p. 16.

 El xito de las polticas pblicas no depende solo de disearlas adecuadamente, sino

tambin de saber comunicarlas. Se requiere de crear mecanismos para informar a la
ciudadana de las decisiones tomadas, del estado de avance de las acciones
realizadas, de los inconvenientes presentados, etc.
El aprendizaje basado en la experiencia es un elemento fundamental para el diseo de
las polticas pblicas. El anlisis de las decisiones y las polticas previas permite mejorar la
informacin disponible sobre los problemas tratados, los procesos puestos en marcha, los
productos y los resultados alcanzados. Deben generarse igualmente procesos de
aprendizaje a partir de experiencias similares realizadas en otros contextos.
As como en el diseo, en los procesos de evaluacin de las polticas debe obtenerse
informacin de la mayor cantidad posible de actores, lo que incluye particularmente a los
destinatarios de las polticas, as como a los actores encargados de su implementacin.
Para abordar el diseo de las polticas conviene sealar inicialmente que los decisores suelen
encontrarse frente a ciertos factores que restringen sus posibilidades de eleccin. En efecto,
contrariamente a la imagen que los decisores desean proyectar sobre s mismos, su autonoma
est limitada por el estado de los conocimientos disponibles, por intereses polticos en juego,
por los recursos disponibles o incluso el tiempo necesario para lograr una decisin.
PARA LA DISCUSIN:
De las buenas intenciones a la dura realidad: qu restricciones para el diseo de las
polticas pblicas?
Discutimos antes sobre los criterios que podran ayudarnos para tomar mejores decisiones
en poltica pblica; la realidad, no obstante, no se acomoda fcilmente a nuestras buenas
intenciones. En otras palabras, los decisores se encuentran con frecuencia ante diversos
factores que restringen sus alternativas. Examinemos brevemente algunos de ellos*.
La toma de decisiones es un proceso colectivo influido por relaciones de poder.
Tendemos a identificar al decisor con las autoridades gubernamentales (el presidente, el
alcalde, el ministro de hacienda, el secretario de educacin, etc.) porque tienen la
responsabilidad legal y aparecen como la imagen visible de la accin pblica. Sin
embargo, como hemos discutido a lo largo del mdulo, en el proceso que conduce a la
adopcin formal de la poltica participan diferentes actores, sean autoridades electas,
actores administrativos profesionales, asesores, consultores externos, etc.-, actores polticos
-partidos, corrientes o facciones de partidos- o grupos y movimientos de la sociedad civil.
Por lo anterior, el anlisis de las alternativas est influido por relaciones de poder entre
actores, y no solamente por la informacin tcnica disponible sobre el problema tratado.
Como sealamos antes, la decisin tiene al mismo tiempo elementos de autoridad, de
carcter tcnico, pero igualmente de negociacin y manipulacin.
El peso de las reglas y procedimientos. Respetar los procedimientos, constitucionales,
legales o reglamentarios es una fuente importante de legitimidad de las decisiones en
polticas pblicas; al mismo tiempo, sin embargo, estos procedimientos limitan la autonoma
de los decisores, cuya interaccin est inmersa en una estructura densa de reglas formales
e informales. Las primeras reglas formales- corresponden principalmente a los
procedimientos que rigen la planeacin, la presupuestacin, las relaciones entre los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial, entre otras. Igualmente, son reglas formales la
estructura de competencias y funciones entre diferentes niveles gubernamentales, que
definen las relaciones entre ellos y en consecuencia el grado de autonoma de los
*

Para un anlisis ms detallado ver Muller, Pierre et Surel, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris :
Montchrestien; 1998.

gobiernos locales.
Igualmente, sobre las polticas pblicas influyen los procedimientos operativos para la toma
de decisiones: en qu escenarios deben tratarse los problemas y debatirse las soluciones,
la forma en que se organiza el trabajo entre los diferentes ministerios, entidades o
agencias con competencias sobre un mismo asunto; los sistemas de control interno o
externo de las actividades del Estado, etc.
Ahora bien, as como lo hacen las reglas formales, algunas reglas informales influyen la
toma de decisiones. Las relaciones entre los concejos y las alcaldas o entre el ejecutivo
a nivel nacional y el congreso-, por ejemplo, no siempre se limitan a lo establecido en las
leyes; obedecen tambin a ciertas prcticas polticas para obtener el apoyo de las
bancadas en decisiones de poltica pblica, como nombramientos, otorgamiento de
contratos, etc. Mientras algunas de estas prcticas son perfectamente legales, otras muy
frecuentes son infortunadamente conductas corruptas.
Los intereses burocrticos. Las agencias y entidades estatales, como lo hacen los dems
actores, construyen sus propias representaciones sobre los problemas pblicos y las
alternativas consideradas en funcin de sus propios intereses organizacionales, de su
historia previa, del conocimiento especializado que poseen, etc. Con frecuencia, la
participacin de estos actores en las polticas implica un balance entre las necesidades
externas de la poltica (frente a la sociedad: mejorar la seguridad, proteger el medio
ambiente) y sus intereses internos (aumentar la planta de funcionarios, obtener una mayor
asignacin presupuestal, crecer en importancia frente a otras agencias, etc.)
Las restricciones presupuestales. Las limitaciones presupuestales son fuente de problemas
para los gobiernos, que se ven enfrentados continuamente a la necesidad de disminuir el
dficit fiscal que resulta de la relacin entre los ingresos del Estado, va impuestos por
ejemplo, y sus gastos, particularmente las polticas pblicas.
Esto va a tener efectos inmediatos sobre las polticas pblicas. En primer lugar, porque la
lucha contra el dficit implica generalmente la eliminacin o reduccin de los programas
sociales de carcter universal y en cambio, la adopcin de programas sociales
focalizados. En segundo lugar, porque para obtener recursos adicionales los gobiernos
suelen solicitar crditos externos que los organismos internacionales conceden
frecuentemente acompaados de indicaciones estrictas sobre el diseo de las polticas
que debern ser puestas en marcha. Por esta razn, las polticas en algunos sectores
como la salud o la educacin, por ejemplo- tienden a parecerse en contextos regionales
ms amplios. Finalmente, porque an si el dficit fiscal no es un problema tan agobiante,
los gobiernos suelen enfrentarse a la necesidad de priorizar unas polticas en particular. En
esos casos, tiende a privilegiarse las polticas con ms importancia para el proyecto
poltico del gobierno en detrimento de los recursos presupuestales asignados a otras
polticas, como sera el caso de la poltica de seguridad democrtica.
En conclusin, la decisin es resultado de compatibilizar cuatro elementos independientes
con diversa lgica y dinmica: problemas, soluciones, actores participantes y oportunidades
de eleccin. Como acabamos de discutir, los actores deben tomar decisiones en un
ambiente de racionalidad limitada que implica la imposibilidad de conocer toda la
informacin, conexiones y predicciones posibles acerca de la cuestin - y en funcin de la
integracin global de la Agenda.

5.2.3 Elementos del diseo de una poltica pblica

Con las anteriores consideraciones en mente, propondremos que disear una poltica pblica
implica tomar en cuenta los siguientes elementos8:

Elemento
Los objetivos de la
poltica
El modelo causal
Las herramientas de la
Poltica
Las metas de la
poltica
La implementacin de
la poltica

Elementos de Diseo de Poltica

Pregunta a formular
Cules son los objetivos de la poltica? Eliminar el
problema? Aliviar el problema pero no eliminarlo
enteramente? Mantener el problema sin que empeore?
Cul es el modelo causal? Sabemos que si hacemos X,
resultar Y? Cmo sabemos esto? Si no lo sabemos, Cmo
podemos saberlo?
Qu herramientas o instrumentos deben usarse para hacer
la poltica efectiva? Estas herramientas sern ms o menos
coercitivas? Descansarn ms o menos en incentivos, en la
persuasin o la informacin?
Se supone que cambiar el comportamiento de quin? Hay
metas directas e indirectas? Se basan las selecciones en
nuestra construccin social de la poblacin objetivo?
Cmo puede ser implementado el programa? Quin va a
establecer la aplicacin del sistema? Puede escogerse un
diseo de arriba a abajo o de abajo hacia arriba? Por
qu?

Despus de adoptado un diseo particular esto es, de elecciones en relacin con los
elementos que venimos de sealar- la poltica es promulgada, lo que generalmente implica la
presentacin de un documento de poltica y/o la expedicin de un acto legal que la
legitiman. A partir de ello, las agencias administrativas y/o otros actores privados involucrados
ponen en marcha acciones para materializar esa poltica acciones concretas. No obstante,
debe mantenerse cierta precaucin para no considerar que se trata de un proceso
secuencial. En la prctica, es difcil separar el diseo de la poltica de su implementacin, no
slo porque la implementacin revela a los decisores de problemas relacionados con el
diseo mismo, sino porque los agentes encargados de su ejecucin con frecuencia
reinterpretan y modifican las decisiones inicialmente tomadas.
De los diferentes elementos sobre el diseo de polticas, conviene detenernos en la estructura
causal y los instrumentos de poltica.
5.2.3.1 La estructura causal
El elemento central a partir del cual se organiza el diseo de las polticas pblicas es la
estructura o teora causal que expresa la forma en que el problema pblico ha sido definido
al interior de la poltica. Esta puede ser definida como una teora acerca de los factores que
causan un problema y de cmo ciertas respuestas especficas pueden aliviar o eliminar ese
problema9.

Birkland, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy change.
New York:, M. E. Sharpe; 2003.
9
Ibid.

Cualquier definicin del problema es valorativa10. Un problema significa justamente que se

piensa que existen situaciones que son consideradas negativamente por algunas personas. El
analista deber, en consecuencia, argumentar con precisin las razones por las cuales ese
fenmeno es un problema y debe ser objeto de atencin de parte del gobierno. Aunque
esta tarea es necesaria, es difcil porque no existe un camino obvio para dirimir las diferencias
valorativas sobre los fenmenos qu esta bien o qu es un problema?- o un conjunto de
razones que establezcan definitivamente una separacin entre lo que debe o no debe ser
objeto de atencin por el gobierno.
Para la definicin de la estructura causal partimos como analistas de una definicin inicial de
nuestro problema, que nos ofrece una razn para el desarrollo de nuestra actividad y ms
importante an, ofrece una direccin para obtener informacin y analizarla. Estas primeras
definiciones provienen del lenguaje que se usa en el ambiente poltico del cliente o en el
debate pblico de la coyuntura, que Bardach llama retrica del tema. Esta retrica puede
estar inmersa en un problema tcnico como la discusin sobre los parafiscales, la
reevaluacin- o al interior de una controversia social como los debates sobre el aborto, la
seguridad- etc.
Es necesario tener algunas precauciones con la delimitacin del problema11. La retrica del
tema podra llevarnos a proponer unas hiptesis de causalidad que sean demasiado vagas
y carezcan de utilidad para el anlisis, como la prdida de valores de la sociedad o la falta
de oportunidades para los jvenes. La labor del analista debe ser avanzar ms all de la
retrica del tema y definir el problema de manera que sea manejable en funcin de los
recursos polticos e institucionales disponibles*.
Por lo tanto, mientras que los objetivos de la poltica estn ms ligados a los procesos
polticos alrededor de las decisiones de gobierno, la definicin de la estructura causal tiene
principalmente un carcter tcnico. Puesto que los problemas sociales tienen una naturaleza
compleja problemas retorcidos- es indispensable construir una estructura causal viable, de
manera que se incremente la probabilidad de lograr un impacto positivo en el problema o
situacin que se est tratando.
En general, es posible encontrar tres tipos diferentes de estructura causal que movilizan
diversas formas de causalidad12:
Modelo de causalidad mltiple y simultnea. En este caso se considera que el fenmeno
que se esta construyendo como problema es causado por mltiples causas que actan de
forma simultnea. Un buen ejemplo es la forma en que definimos las catstrofes naturales,
como las inundaciones, que entendemos causadas por el cambio climtico, la construccin
de viviendas en zonas inadecuadas -como la ribera de los ros-, la inadecuada
infraestructura para la recoleccin de aguas, etc.
De otra parte, el modelo de causalidad secuencial presenta un encadenamiento
secuencial de factores que produce como resultado final el fenmeno analizado. En el
grfico que se presenta a continuacin se justifica un curso de accin a partir de una
causalidad secuencial:

10

Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica. Mxico:
CIDE; 2001.
11
Ibid.
*
El analista y/o los actores debern dirigir el proceso de construccin de una definicin del problema, de
manera que mantenga una relacin adecuada entre consenso poltico y eficacia. Como indica Aguilar (2003),
la definicin de los problemas pblicos se enfrenta a un problema doble: de una parte, la dificultad de construir
y estructurar una definicin aceptable que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de alguna
manera consenso; y de otra, debe conducir a una definicin operativa que d pie y espacio a una intervencin
pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno.
12
Muller, Pierre y Surel, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris : Montchrestien; 1998.

Ejemplo de una estructura causal basada en un modelo de causalidad secuencial

Fuente: DNP-Sinergia
Modelo de causalidad intrincada, en el que se define un fenmeno como parte de otros
fenmenos ms amplios, de cuya interrelacin se produce la situacin problemtica. El
desplazamiento podra ser un buen ejemplo toda vez que esta imbricado con fenmenos
como la pobreza y el conflicto.
Los problemas pblicos suelen asociarse a varias causas; por tanto, resulta necesario que el
analista se decida por una de ellas en particular de manera que pueda delimitar mejor su
problema13. El aborto puede ser definido en relacin con la inmoralidad sexual, la perdida
de oportunidades para los jvenes y sus hijos, desintegracin social, la libre eleccin de las
mujeres, etc. Definir un problema como ligado a muchas causas puede generar problemas
para delimitar y especificar las acciones necesarias para atenderlo.
Propone Bardach14 que es til recurrir a sealar deficiencias y excesos para construir una
buena definicin de un problema: hay demasiada gente sin hogar, la demanda de cupos
educativos crece a un ritmo mayor que nuestra capacidad para crear nuevos cupos, etc. No
obstante, el uso de deficiencias y excesos en la definicin puede ser menos til cuando el
problema se relaciona con la seleccin entre alternativas bien estructuradas* o con
procedimientos para alcanzar objetivos que estn claramente definidos .
Es importante utilizar informacin cuantitativa en la definicin de los problemas. De all, la
necesidad de contar con estadsticas fiables para sealar la magnitud de los fenmenos o al
menos de utilizar una intuicin razonada para hacer estimaciones sobre el tamao del
problema.
Como indica Bardach15 hay que evitar plantear la solucin dentro de la definicin del
problema. En otras palabras, el propsito de la definicin es describir el problema de la
manera mas clara posible y dejar abierta la bsqueda de alternativas. No debe, por ejemplo,
sealarse que no hay suficientes escuelas para los nios en edad escolar. En este caso se
puede pensar que la solucin es construir escuelas, cuando en realidad podramos tener
otras alternativas posibles ante el dficit de cupos educativos. En algunos casos se incurre
13

Bardach, Op. Cit.

Ibid.
*
Por ejemplo, deberamos construir ms escuelas pblicas o generar incentivos para que los privados las
construyen y administren.
15
Bardach, Op. Cit.
14

tambin en el error de incluir como una causa la falta de inversin pblica para porque
esto hace evidente que con la definicin del problema se pretende obtener ms dineros
pblicos y por lo tanto puede generarse una mayor resistencia en relacin con la adopcin
de ese curso de accin.
Un caso especial de problema es la prdida de una oportunidad. Los analistas no deberan
limitarse a reaccionar ante las demandas sociales o lo que los gobernantes consideran
problemas sociales, sino identificar y utilizar oportunidades de innovacin en la gestin de
problemas del Estado.
5.2.3.2 Instrumentos de accin pblica
Otro elemento esencial para el diseo de polticas es la instrumentacin, como se denomina
a la seleccin y uso de instrumentos (herramientas, tcnicas, etc.) que permiten materializar y
operacionalizar la accin gubernamental. En otras palabras, una vez definidos los objetivos
de las polticas es necesario establecer los medios de los que se dispondr para alcanzarlos,
a los que en el anlisis de polticas se les denomina instrumentos de accin pblica*.
En efecto, los gobiernos tanto como los actores sociales o privados disponen de diversos
medios o herramientas que les permiten materializar su influencia sobre la sociedad o el
mercado: discursos, reglamentaciones, impuestos, sistemas de informacin, etc. Con frecuencia,
en el diseo de una poltica se prev el uso de varios instrumentos que normalmente deberan
funcionar de manera coordinada; sin embargo, no es improbable que se presenten problemas
de coherencia al interior de una misma poltica. En igual sentido, algunos instrumentos pueden
servir simultneamente para los objetivos de varias polticas. Es el caso del SISBEN, que
provee informacin para la focalizacin del los subsidios en diversos programas sociales.
Definicin
Entre las diferentes definiciones de instrumento, proponemos retomar por su sencillez y utilidad
la de Lester Salamon y Michael Lund, un mtodo a travs del cual el gobierno busca un
objetivo de poltica. Es necesario que se precise la diferencia entre el mtodo empleado el
instrumento- y las acciones desarrolladas en una poltica pblica. Para retomar un caso muy
conocido, no existe una poltica de recompensas que haga parte de la poltica de
seguridad democrtica, aunque con frecuencia los mismos funcionarios gubernamentales la
mencionan de manera errnea. Las recompensas son un instrumento diseado para alcanzar
los objetivos de la Poltica nacional de seguridad durante el periodo Uribe denominada
Poltica de Seguridad Democrtica- y no una poltica en s misma.
Tipos de instrumentos de accin pblica
Analizar los instrumentos permite reconocer la forma en que los gobiernos deciden su uso, sus
efectos diferenciales, la manera como son utilizados en la implementacin; pero
particularmente proveen una perspectiva valiosa para estudiar la transformacin de la accin
pblica. Para ello, es til el esfuerzo de creacin de tipologas.
Lascoumes y Le Gals proponen la siguiente tipologa16:
Legislativos y reglamentarios: a travs de los cuales se impone el inters general por parte
de autoridades elegidas o altos funcionarios. Esta categora incluye de manera general a la
regulacin legal (leyes, decretos y dems normas de carcter legal expedidas por el Estado).
Econmicos y fiscales: que se orientan a la bsqueda de eficacia social y econmica.
Entre estos, los presupuestos pblicos, los crditos y los impuestos.
Convencionales e incitativos: cuyo propsito es la bsqueda de compromisos y la
modificacin de comportamientos; lo que incluye los contratos, las becas y los incentivos.
*

Algunos autores los denominan instrumentos de polticas (Velsquez) o instrumentos de gobierno (Salamon).
Lascoumes, Pierre y Le Gals, Patrick. Sociologie de laction publique. Paris : Armand Colin ; 2006.

16

 Informativos y comunicacionales: a travs de los cuales se pretende la explicitacin de las

decisiones y la responsabilizacin de actores, como la rendicin de cuentas.
Normas y standards: que permiten realizar ajustes a los mecanismos de competencia, como
las normas de calidad.
En la siguiente tabla, se presentan diversos tipos de instrumentos tal como aparecen definidos
por algunos de los principales expertos en la materia17:
Tabla No. 1
Tipos de Herramientas o instrumentos de Poltica (como las categorizan los principales estudiosos de
poltica)
Levine, Peters,
Schneider e
Anderson
Descripcin
Ejemplos
Peters
Thompson
Ingram
Ley
Ley y regulacin Herramientas
Poder
Pronunciamientos Ley criminal,
de autoridad
directivo
de poltica que
regulaciones
lleven la fuerza
ambientales, ley
de ley; esto es,
antimonopolio.
que constrien
los
comportamientos
particulares y al
cumplimiento.
Servicios
Provisin directa
Servicios
Servicios directos Servicios postales,
de bienes o
dados por el
control del trfico
servicios
gobierno a los
areo, prediccin
usuarios
del clima.
Dinero
Pagos de
Beneficios Pagos de
Seguridad Social,
transferencias
Transferencias de estampillas de
dinero del
alimentos,
gobierno.
beneficios de
veteranos.
Subvenciones
intergubername
ntales
Subcontrataci
n

17

Birkland, Op. Cit.

Contratos

Contratos con
firmas privadas
para proveer
bienes o
servicios.

Gastos
generales

Gasto general
hecho por el
gobierno cada
da en la gente,
bienes y servicios
que necesita

Contratos para
iniciar prisiones,
hospitales; contratos
para ofertar bienes
complejos al
gobierno, como
equipo militar o
computadores.
Costos de personal,
suministros, servicios
pblicos, etc. (El
gasto del gobierno
en estos elementos
tiene un efecto

para funcionar.
Operacion
es de
mercado y
de
propiedad

Impuestos

El sistema
tributario
(gastos fiscales)

Impuestos

Otros
instrumentos
econmicos

Prstamos y
garantas de
prstamos

Prstamos

Subsidios

Seguros

econmico
sustancial nacional
y localmente.)
Las actividades
Actividades de
del gobierno
mercado del Banco
que tienen
de la Reserva
contrapartes
Federal (fijacin de
privadas, y que los tipos de inters,
tienen
La compra y venta
consecuencias
de valores para
econmicas y
influir en el
polticas.
mercado).
Polticas
Crdito fiscal (como
destinadas a
el inters de
alterar el
prstamos
comportamiento estudiantiles),
haciendo
deducciones de
algunas
impuestos
actividades, ms (deduccin fiscal de
o menos,
hipoteca, los gastos
deseables
mdicos) impuestos
econmicamente al tabaco y el
.
alcohol, llamados
impuestos al
pecado, para
aumentar los
ingresos y
desalentar el
consumo.
Prstamos para
Prestamos de
inducir la
Administracin de
actividad
Pequeas Empresas
econmica u
(SBA), prstamos
otra actividad
estudiantiles.
deseable.
Pagos para
Subsidios a las
asegurar la
granjas; a las
viabilidad
franquicias
econmica de
deportivas, subsidios
una actividad,
a los negocios que
particularmente
se ubiquen en
cuando la
comunidades
actividad se
particulares.
ocupa de
algunos objetivos
ms amplios.
Prestacin de
Seguros contra
servicios de
inundaciones,
seguro que no
seguros de
estn disponibles depsitos federales.

Herramientas
exhortativas

Incentivos y
sanciones

Sanciones

Herramientas
de
construccin
de capacidad

Herramientas
de aprendizaje

Licencias

en el mercado
de seguros
privado.
Intentos de
persuadir a la
gente a
participar en
comportamientos
deseables o
para evitar
incurrir en las
conductas
negativas
Herramientas que
inducen
acciones cuasivoluntarias o
cuasi-coercitiva
basadas en
beneficios
tangibles
(Schneider e
Ingram)
"La
capacitacin, la
asistencia
tcnica, la
educacin y la
informacin
necesaria para
tomar las
correspondientes
medidas de
poltica" (Peters)
y la autonoma
de otros
organismos
Herramientas
para ayudar a
aprender los
aspectos
relevantes de los
problemas de
poltica

Autorizacin del
gobierno para
entablar

Campaas pblicas
para desestimular el
fumar o beber,
campaas
antidroga,
campaas,
campaas en pro
de ejercicio.
Las multas por
violacin de los
reglamentos;
bonificaciones en
pagos por
terminacin a tiempo
de contratos.

La transferencia de
tecnologa, la
capacitacin, la
provisin de
productos de
informacin para el
gobierno local;
Transferencia de
efectivo a contratar
ms personal

Grupos de enfoque,
encuestas de
opinin, los censos,
la investigacin
bsica y aplicada.
Por ejemplo los
Institutos Nacionales
de Salud, NIH;
National Science
Foundation (NSF)
Licencias de
conduccin,
licencias

actividades
prohibidas in
tales licencias

Procedimie
ntos
informales

profesionales
(mdicos,
abogados,
ingenieros y otras).
Licencias de
hospitales, permisos,
cartas de las
empresas (Anderson)
Procedimientos
Intercambio de
no especificados correspondencia
en la ley o la
entre los
regulacin para contribuyentes y el
resolver
IRS para resolver
problemas.
controversias; la
negociacin en el
proceso penal.

Fuentes:
ANDERSON, James E. Pblic Policymaking. Fourth edition. Boston: Houghton Mifflin, 2002 p. 233-244.
LEVINE, Charles H.; PETERS, B. Guy y THOMPSON, Frank. Pblic Administration: Challenges, Choices,
Consequences. Glenview, IL: Scott, Foresman/Little Brown, 1990. p. 64- 73.
PETERS, B. Guy. American Pblic Policy: Promise and Performance. Chapaqua, NY: Chatham House/Seven
Rivers, 1999. p. 6-13;
SCHNEIDER, Anne Larason e INGRAM, Helen. Policy Design for Democracy. Lawrence: University Press of
Kansas, 1997. p. 93-97;
Una revisin de los tipos de instrumentos nos remite de nuevo al debate que hemos
planteado desde el comienzo del mdulo. Cada vez son mayores los espacios para la
participacin de actores no gubernamentales sean estos sociales o privados- en la
construccin e implementacin de las polticas, y esto obviamente tiene implicaciones sobre
el tipo de instrumentos de accin pblica que utilizan los gobiernos. En efecto, si hace un par
de dcadas era comn observar, por ejemplo, que la produccin y distribucin de bienes y
servicios estaba fundamentalmente a cargo de las burocracias y empresas estatales la
construccin y mantenimiento de carreteras, por ejemplo-, ahora estas actividades son
realizadas en lo fundamental por actores privados. Para ello, los gobiernos recurren a
instrumentos como contratos, regulaciones, asociaciones pblico-privado, cofinanciaciones,
etc. Para algunos autores, este es el principal criterio diferenciador que permite analizar la
forma en que se ha transformado la accin de los gobiernos: instrumentos directos -prestacin
por actores gubernamentales de bienes o servicios- o instrumentos indirectos a travs de
actores no gubernamentales-.
Para ilustrar esta situacin, revisemos un poco el caso de las polticas agrcolas. En la cita que
sigue a continuacin se presentan algunos de los principales instrumentos utilizados en las
polticas agrcolas, de acuerdo con la FAO18:
En todos los pases se han efectuado erogaciones fiscales para una
variedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms prominentes
de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos tales
como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de
18

Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin, Op. Cit.

crdito a los productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de la

investigacin, la extensin, y la produccin de semillas; financiacin de los
dficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a
altos precios y su venta a los consumidores a precios ms bajos; y los pagos
directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de
ayuda. La segunda clase principal de medidas de poltica ha consistido
frecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio,
pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y tambin sobre los
propios niveles de la produccin. El uso de precios de sostn y precios
administrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido una
costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientras
contina siendo una prctica comn en Europa y en Asia oriental y meridional,
est siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de Amrica Latina y
frica, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de
instrumentos de polticas en muchos pases ha sido la gestin directa de la
produccin y el mercadeo a travs de empresas de propiedad del Estado,
que han actuado en un amplio abanico, desde la produccin colectiva, los
aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresas
de comercializacin. La tendencia en la mayor parte de los pases es a
reducir la propiedad pblica de activos en el sector, pero el ritmo de esos
cambios vara de regin a regin.
Sin embargo, como se recuerda en otro documento de la FAO,
En todo el mundo los gobiernos tratan de utilizar cada vez ms instrumentos
indirectos de poltica, en vez de controles directos. Por consiguiente, el tipo
de visin expresada en las estrategias se est apartando de la proyeccin
de detallados sistemas de produccin o de niveles productivos. Estn siendo
desplazados por instrumentos indirectos de poltica que mejoran los mercados
de recursos y de productos agrcolas, con el propsito de promover la
equidad y la eficiencia. Los principales grupos de instrumentos de poltica
incluyen a las polticas de incentivos (que operan principalmente a travs de
polticas macroeconmicas y de comercio exterior), los sistemas de mercadeo,
la tenencia de la tierra, las polticas de riego, el sistema financiero rural y el
sistema para la generacin y transferencia de tecnologa agrcola19.
La seleccin de los instrumentos
Qu criterios podemos utilizar para decidir entre los diferentes instrumentos de accin
pblica disponibles? Una respuesta obvia sera que la seleccin debe realizarse tomando en
cuenta los objetivos que pretenden alcanzarse. Sin embargo, no nos dice nada realmente
sobre todas las consideraciones y restricciones que influyen sobre los decisores o quienes
participan en el diseo de la poltica. Para Linder y Peters20 es posible que los decisores no
tengan una completa claridad conceptual sobre los instrumentos que tienen a su disposicin,
por tanto sus decisiones podran estar basadas en la tradicin, la intuicin, la ideologa o
simplemente la familiaridad soluciones e instrumentos que conocen bien o que han utilizado
previamente-.
19

20

Organizacin de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin, Op. Cit., p. 16

Linders, S. H. & Peters, B. G. Instruments of Government: Perceptions and Contexts. En: Journal of Public
Policy, 9(1), 1989.

Ahora bien, el anlisis de polticas ofrece algunos criterios que podran ser tiles para la
seleccin de los instrumentos. Birkland21 propone que uno de ellos es la factibilidad poltica;
puesto que instrumentos que podran ser tcnicamente superiores, pueden no ser adoptados
por carecer de respaldo poltico. Otro criterio se refiere a los recursos disponibles para la
implementacin de la poltica. Las campaas de educacin para la prevencin suelen tener
un menor costo aunque pueden tener un buen nivel de xito- y por tanto, suelen preferirse a
otras estrategias mas costosas, como la adopcin de reglamentacin para reprimir ciertos
comportamientos: fumar en lugares pblicos, conducir embriagado, etc. Un tercer criterio est
basado en las asunciones sobre el comportamiento de las poblaciones, grupos o entidades
que son el objeto target- de la poltica; lo que, por ejemplo, puede conducir a preferir
instrumentos coercitivos antes que incentivos para obtener un comportamiento deseado.
Otro criterio posible puede ser tomado de Salamon (citado en Birkland22). Se tratara de lo
que denomina grado de automaticidad, que se refiere bsicamente al grado de esfuerzo
administrativo requerido para utilizar los instrumentos. As, por ejemplo, los incentivos tributarios
requieren poco esfuerzo administrativo pues los beneficiarios se adecuan por su cuenta a los
requisitos establecidos, mientras que los instrumentos vinculados a programas sociales
frecuentemente necesitan de un enorme esfuerzo identificacin y control de beneficiarios,
logstica para la entrega de bienes y/o servicios, etc.23
5.2.3.3 Las cosas que hace el gobierno
En su libro Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas: un manual para la prctica,
Eugene Bardach propone una revisin de las diferentes cosas que hace el gobierno, dentro
de las cuales ocupan un lugar importante los instrumentos de poltica. En el siguiente cuadro
hemos sistematizado sus planteamientos, con el propsito de ofrecer al lector una gua para
la seleccin de instrumentos en un proceso de diseo de polticas24.
Las cosas que hace el gobierno
Instrumentos

Impuestos

Regulacin

21

Posibles acciones

Argumentos

Crear nuevos impuestos

Suprimir impuestos existentes
Cambiar la tasa impositiva
Cambiar la base impositiva
Mejorar el sistema de
recaudacin

Ingresos gubernamentales insuficientes

para algn propsito especifico
La estructura de precios del mercado
no refleja adecuadamente el costo de
oportunidad de recursos
Sin embargo, aumentar los impuestos
puede inhibir o coartar actividades
econmicas o sociales tiles
Puede distinguirse entre varios tipos de
regulacin:
Regulacin de productos y servicios
Regulacin social salud y seguridad-,
correccin de imperfecciones del
mercado.
Puede existir muy poca y mucha

Crear nuevos regmenes

reglamentarios
Expedir nuevos decretos o
eliminar existentes
Flexibilizar o hacer ms
estrictas las normas
Mejorar las bases cientficas

Birkland, Op. Cit.

Ibid.
23
Jimnez, William y Ramrez, Csar. Mdulo Gobierno y Polticas Pblicas. Bogot: Programa de Administracin
Pblica Territorial, ESA; 2008.
24
Bardach Op. Cit.
22

Subsidios
concesiones

y tcnicas para las normas

escritas
Cambiar los procedimientos
de denuncia y auditora
Aumentar o disminuir el nivel
de efectividad de las
sanciones
Crear o suprimir incentivos
Agregar, suprimir o cambiar
y la formula de distribucin
Modificar las condiciones
de recepcin o elegibilidad

Presupuestos de
las organizaciones

Informacin

Modificacin de la
estructura de los
derechos privados

Modificacin de la
estructura de la
actividad
econmica

regulacin; causada principalmente por

incertidumbres cientficas, dificultades
tcnicas o presiones polticas.

Subsidios y concesiones son utilizados

para estimular actividades que ni el
mercado ni las acciones no lucrativas o
voluntarias parecen producir en calidad
o cantidad adecuadas
Alentar la accin de otras esferas de
gobierno
Transferencias de recursos a personas
en situacin de precariedad.
Aumentar el presupuesto
Enviar
seales
polticas
sobre
Mantener el presupuesto satisfaccin o insatisfaccin respecto
anterior
del desempeo de la organizacin
Recortar el presupuesto
Establecer prioridades para la accin
Modificar las asignaciones pblica.
presupuestales
Exigir declaraciones
La informacin puede tener costos
Clasificacin o certificacin tiempo invertido en leer, escuchar
directa del gobierno
interpretar o verificar- sobre los que
Normalizar
muestras
o puede actuar la poltica pblica.
formatos
Simplificar la informacin
Subsidiar la produccin o
divulgacin de informacin
Derechos y obligaciones en Redistribucin del riesgo
los contratos
Compensacin por daos
Derechos de propiedad
Redistribucin del bienestar
Obligaciones de deudas
Leyes sobre familiar
Derechos constitucionales
Leyes
laborales
o
mercantiles
Cdigos Penales
Fomentar la competencia
Apoyar una mayor intervencin del
Fomentar la concentracin
gobierno: del lado de la oferta se trata
Controlar o desregular de eliminar monopolios u oligopolios;
precios, salarios y ganancias mientras que desde la demanda, los
Controlar o desregular consumidores
as
como
los
niveles de produccin
trabajadores- pueden estar cautivos o
Aumentar
o
disminuir vulnerables a la explotacin.
incentivos fiscales
Apoyar una menor intervencin del
Crear o suprimir empleo gobierno: para disminuir el peso de
pblico
intereses polticas en el gobierno;
alteracin de los costos de informacin;

cambios tecnolgicos que hacen

menos adecuadas ineficientes o
inefectivas- las formas usuales de
intervencin gubernamental.
Advertir peligros o riesgos
La gente puede no percatarse de la
Buscar la concientizacin a existencia de un problema u
Educacin
y travs de la exhortacin
oportunidad.
consulta
Proporcionar
asistencia Puede existir gente no capacitada o
tcnica
cuya formacin no corresponde a las
Mejorar
habilidades
y habilidades requeridas por el mercado.
competencias
Cambiar valores
Crear o suprimir empresas Los mercados de capital o de seguros
Financiamiento y pblicas
podran
no
estar
funcionando
contratacin
Privatizar empresas pblicas adecuadamente.
Otorgar,
garantizar
o Problemas en los mecanismos de
subsidiar prestamos
contratacin y adquisicin del gobierno
Redisear
sistemas
de procesos demasiado rgidos, corruptos,
contratacin
caros o lentos-.
Reorganizacin de un Consideraciones polticas: influencia de
Reformas polticas sector

reformas grupos de presin o de puntos de vista

y burocrticas
administrativas-.
sociales.
Mejoras en los sistemas de Consideraciones
simblicas:
en
informacin
ocasiones los gobiernos evitan resolver
Reformas de la carrera problemas sociales difciles y, en
administrativa
cambio, deciden realizar procesos ms
Reformas
salariales
y visibles en reas en las que podran
prestacionales
tener ms control como su forma de
Sistemas de seleccin de operacin-.
altos funcionarios