Carlos Scartascini: Juego poltico en Amrica Latina

Prologo:
Amrica Latina se encuentra en una bsqueda constante de polticas que le
permitan acelerar el crecimiento, reducir la pobreza y promover el progreso
econmico y social. Dos paquetes de polticas diferentes se le han ofrecido en
este camino: el de la posguerra, basado en una alta injerencia del Estado y la
promocin de la industria interna, y el de la liberacin del consenso de
Washington. Se presentaron como modelos de desarrollo sostenible, pero
quedaron al debe en el cumplimiento de las expectativas.
El autor sobre el problema del fallo en las reformas piensa que el problema
recae menos en las polticas que en el proceso que las acompaa. Las polticas
pblicas no son simplemente lneas de un men que los gobernantes pueden
escoger sin restricciones. Son el resultado de una interaccin de un grupo
numeroso de actores polticos, y las polticas deben ser implementadas con el
paso del tiempo, lo que les aade complejidad. Cada uno de estos actores en
este proceso poltico lleva sus intereses a la mesa, y a la vez es presionado por
otros con sus propios intereses. Por ende, la calidad del proceso de formulacin
de polticas depende de cmo estos diferentes actores interactan.
As, el anlisis no debe acentuarse tanto en la naturaleza de las intervenciones
del Estado como producir, regular o distribuir, sino que tambin en las
caractersticas de las instituciones que componen al Estado: sus incentivos,
reglas que los rigen y su grado de responsabilidad.
Las interacciones entre actores e instituciones en el proceso de diseo de
polticas son tan importantes como la naturaleza misma de las polticas
promovidas.
Captulo 1: Cmo se juega en Amrica Latina? Instituciones polticas, procesos
de negociacin y polticas pblicas
El objeto de estudio son las instituciones polticas, el comportamiento poltico y
las polticas pblicas, abordando los vnculos entre las instituciones polticas,
los procesos de formulacin de polticas y las consecuencias de las polticas.
Las polticas pblicas no son simplemente objetos de eleccin para un
planificador social que intenta maximizar el bienestar de la poblacin. Si no
que surgen de un proceso de toma de decisiones que involucra a una
multiplicidad de actores polticos que interactan en una variedad de
escenarios. El objetivo se centra en analizar el proceso de formulacin de
polticas (PFP) que las impulsa desde la idea hasta la implementacin y las
sostiene en el tiempo, ms que el contenido especfico de las polticas.
Aun las mejores ideas pueden no lograr sus objetivos si el proceso no es el
adecuado. Las polticas que logran adoptarse dependen del juego poltico. Este
puede contribuir a la estabilidad de las polticas pblicas o desestabilizarlas;
puede facilitar su adaptabilidad o llevarlas a una rigidez excesiva; puede

promover tanto el bienestar pblico como el privado; influir en la calidad de la

implementacin y la aplicacin efectiva de las polticas. En resumen, los
procesos de formulacin de las polticas pueden afectar en su naturaleza y
calidad en diversas dimensiones.
En Amrica Latina la adopcin e implementacin de las PP, ocurre en sist.
Polticos donde la variedad de actores abarca desde el pdte. hasta los votantes
en pequeas comunidades rurales e incluye a los miembros del congreso,
jueces, lderes de la opinin pblica y grupos empresariales. La compleja
interaccin entre estos actores est influenciada por las instituciones y
prcticas polticas de cada pas.
Los pases varan sustancialmente en trminos de la calidad de sus polticas
pblicas, ofreciendo una buena base para el estudio del impacto de las
instituciones polticas sobre los resultados de las polticas.
Un marco conceptual orientador
Diversas caractersticas importantes de las polticas pblicas dependen
fundamentalmente de la habilidad de los actores polticos para lograr
resultados cooperativos, es decir, su capacidad para lograr acuerdos polticos y
hacerlos cumplir. En cierto sentido, todo el juego de la democracia se basa en
el acuerdo y cooperacin en un nivel profundo (respetar las reglas del juego y
dejar gobernar a otros si as lo indica el proceso electoral). Los acuerdos intertemporales son con los cuales se evita el abuso de poder poltico por parte del
lder. En ambientes que se facilitan los acuerdos polticos, el PFP ser ms
cooperativo y conducir a PP ms efectivas, sostenibles y flexibles. Por el
contrario, en escenarios donde el comportamiento cooperativo es difcil de
alcanzar, las polticas sern demasiado inestables o demasiado rigidas.
El funcionamiento del PFP, est determinado por las instituciones polticas de
cada pas como la naturaleza presidencial/parlamentaria del gobierno, reglas
electorales existentes, estructura federal del pas y la existencia de un poder
judicial independiente. Las caract. de los PFP de los pases no dependen de un
solo factor institucional, sino de varios factores y de su interaccin.
Las polticas son respuestas contingentes a estados subyacentes de la
naturaleza. Lo que podra funcionar en un instante en un pas determinado,
podra no funcionar en un lugar diferentes en otro momento. En algunos casos,
las caract, particulares de una poltica podran ser tan importantes como la
orientacin general de esa poltica.
Una caract. importante de las polticas es la credibilidad. Los efectos dependen
de las acciones y reacciones de los agentes econmicos y sociales. Un conjunto
de incentivos distorsionado pero estable puede perjudicar menos el
desempeo econmico que un conjunto de incentivos incierto e inestable.
No solo prestar atencin al contenido de las PP, sino tambin a las caract. de
esas polticas (previsibilidad, adaptabilidad a las circunstancias econmicas

cambiantes). A diferencia del contenido de las polticas, tales caract. tienen la

capacidad de permitir comparar a travs de distintas dimensiones de la PP.
Caractersticas externas de las polticas pblicas:

Estabilidad: Algunos pases parecen ser capaces de sostener polticas en

el tiempo, en otros se revierten con frecuencia dependiendo del contexto
poltico. Contar con polticas estables no implica que no puedan cambiar,
sino que los cambios tienden a responder a condiciones econmicas
cambiantes o al fracaso de polticas previas, en vez de deberse a
cambios de administracin o partidos. Pases con polticas pblicas
estables, los cambios tienden a ser ms graduales, consolidan logros de
administraciones anteriores y se realizan mediante el consenso. Por el
contrario, entornos con polticas inestables se caracterizan por grandes
variaciones y falta de consenso entre los diferentes grupos de la
sociedad. Asociamos estabilidad con la capacidad de los actores polticos
de acordar y hacer cumplir acuerdos inter-temporales que permita que
algunas polticas sean preservadas ms all de la duracin en el cargo
de partidos o coaliciones en particular.

Adaptabilidad: Capacidad de adaptar sus polticas a las condiciones

econmicas cambiantes. Sin embargo, algunas veces los gobiernos
abusan de esta discrecin y adoptan polticas unilaterales que estn ms
cerca de sus intereses o la de sus electores. Esto puede llevar a la
inestabilidad de las PP, ya que ests pueden oscilar de un lado a otro. En
los entornos no cooperativos, los actores polticos intentar limitar el
oportunismo recurriendo a reglas fijas y mecanismos difciles de cambiar.
Esto da el beneficio de limitar la inestabilidad de las PP, pero reduce su
adaptabilidad. Los pases con baja adaptabilidad no estarn capacitados
para responder adecuadamente ante las crisis.

Coordinacin y coherencia: Idealmente, los diferentes agentes que

actan en el mismo mbito poltico deberan coordinar sus acciones para
producir polticas coherentes. Esto no siempre ocurre. Esto lleva a la
balcanizacin de las PP. La falta de cooperacin refleja la naturaleza no
cooperativa de las interacciones polticas.

Calidad de la implementacin: Una poltica podra estar muy buen

diseada, ser aprobada sin complicaciones, pero aun as ser ineficaz si
no est bien implementada. En un grado importante, la calidad de la
implementacin depender de la medida en que los polticos tengan
incentivos y recursos para invertir en sus propias capacidades.

Orientacin al inters pblico: Hace referencia a la medida en la cual las

polticas formuladas por un sist, dado promueven el bienestar general y
se asemejan a bienes pblicos.

Por ende, las caractersticas de las polticas pblicas dependen del

comportamiento de equilibrio de los actores en el juego poltico.
Los horizontes de tiempo son determinantes muy importantes del
comportamiento poltico. Los actores con horizontes prolongados tienen mucha
ms probabilidad de concertar los acuerdos inter-temporales necesarios para
sustentar polticas efectivas. Por el contrario, los actores con horizontes cortos
tendern a maximizar los beneficios de corto plazo, en detrimento de la
formacin institucional de largo plazo y de la credibilidad y la calidad de las
polticas.
Para que la cooperacin genere buenos resultados es necesario que se
combine con dosis saludables de inclusin y competencia poltica.

Condiciones que fomentan o dificultan la cooperacin

Estructura de pagos/beneficios dentro del periodo. Si existen

grandes beneficios inmediatos asociados con desviarse de acuerdos
cooperativos, la cooperacin ser difcil de sostener
Nmero de jugadores polticos. Cuanto ms grande sea el nmero
de jugadores, ms difcil ser cooperar.
Horizontes de tiempo y vnculos temporales entre actores
polticos clave. El patrn inter-temporal de interaccin entre individuos
especficos en posiciones polticas formales (como legisladores,
gobernadores y burcratas) es importante para el logro de resultados
cooperativos. La interaccin repetida hace que sea ms fcil para otros
actores polticos castigar a los que se desvan de la cooperacin. La
interaccin repetida puede tambin facilitar la confianza entre los
diferentes actores polticos con roles clave en el proceso de formulacin
de polticas. Adems de aumentar las posibilidades de cooperacin, los
horizontes temporales ms prolongados aumentan los incentivos de los
actores polticos para invertir en sus capacidades de formulacin de
polticas.
Institucionalizacin de los escenarios para la formulacin de
polticas. Los escenarios institucionalizados que promueven la
cooperacin pueden facilitar los complejos intercambios requeridos para
implementar polticas pblicas efectivas
Delegacin. El juego repetido permite el self-enforcement (autoejecucin) de los acuerdos, aunque ciertas formas de cooperacin
pueden llevarse a cabo por medios institucionales alternativos. Una
alternativa es delegar las polticas a las agencias tcnicas
independientes.

Disponibilidad de tecnologas de enforcement. La cooperacin es

ms fcil de lograr si existe un buen enforcement ejercido por una
tercera parte. La presencia y las caractersticas de un juez imparcial y
ejecutor de los acuerdos polticos, por ejemplo un poder judicial
independiente, varan de pas a pas. Como resultado, el grado de
enforcement de la cooperacin poltica (y los incentivos para cooperar)
tambin varan.

Si bien la ruptura de la cooperacin puede producir ganancias inmediatas para

los actores a cargo del poder, tambin produce costos a largo plazo, dado que
desviarse hoy implica que las polticas estarn ms alejadas de sus
preferencias cuando el oponente est en el cargo y que los costos asociados
con los frecuentes cambios de polticas tambin debern ser afrontados.