PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

Susana YACOBAZZO
()

Planificacin Estratgica de Polticas y Programas Sociales

Curso Semipresencial de Poltica y Gerencia Social

Digitalizado por Hakuna Matata Producciones

Echaz, Fernando
UNSa 2016

PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

Planificacin Estratgica de Polticas y Programas Sociales

Susana YACOBAZZO

Introduccin
Cules son las claves para la construccin de una planificacin diferente?
En esta unidad introduciremos algunos planteos que permitirn comprender el avance
terico-metodolgico que, en materia de planificacin, representa el enfoque estratgico
respecto del enfoque tradicional. Para ello, primero presentaremos una caracterizacin
de lo estratgico. Luego, nos referimos a las rupturas conceptuales que el enfoque
estratgico estableci con respecto al enfoque tradicional. Y, por ultimo, expondremos
las rearticulaciones que la planificacin estratgica propone encarar.
Adelantaremos aqu, a modo de introduccin, dos aspectos distintivos e ntimamente
relacionados de la Planificacin Estratgica.
Planificacin Estratgica reconoce que las caractersticas idealistas que envuelven
habitualmente la poltica social suelen ocultar el carcter conflictivo de muchas de sus
intervenciones. La expectativa de construir consensos totales acerca de valores e ideales
tropieza con serios obstculos en la realidad. Esto se manifiesta en la seleccin de una
poblacin como beneficiara y no otra; o en las opciones tcnicas; o en las formas
organizativas ms o menos descentralizadas, ms o menos participativas; o en las
implicancias del trabajo concertado en un pas federal con un mapa poltico complejo; o
en la interaccin solidara con un heterogneo conjunto de instituciones sociales con
lgicas no siempre convergentes; o en el desempeo en programas cuyos resultados con
frecuencia depende de variables poco controlables desde los sectores sociales.
Cuando en la planificacin participan muchos actores, las intervenciones pueden
adquirir un carcter conflictivo. Un enfoque estratgico permite: trabajar mejor los
conflictos, lograr anlisis ms integrados y completos de las situaciones concretas y
articular las posturas de los diferentes actores involucrados. Como veremos ms
adelante, estos anlisis consideran las distintas perspectivas, posicionamientos, sistemas
de valores, experiencias intencionalidades de los actores.
Cuando se revela el carcter conflictivo de las intervenciones, aumentan las
posibilidades de identificar estrategias mas adecuadas para la intervencin exitosa en
los diferentes programas e instituciones. Esto es as porque no se parte del deber ser sino
del como es.
Pero la descripcin y explicacin de como es una situacin dista mucho de ser una
actividad neutral. Al respecto, distintos autores sostienen que es difcil efectuar anlisis
objetivos, es decir, desde afuera de las situaciones sociales, pues consideran que no hay
externalidad posible en ellas. Desde diferentes campos, estos autores se han venido
oponiendo a la hegemona de los estudios de orientacin sistmico-estructuralista en los
diferentes campos del conocimiento en general y en la poltica social en particular. Nos
referimos a que los modelos de anlisis sistmico-estructuralistas enfatizan la

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interrelacin entre cosas y objetos pero eluden reconocer el papel activo que juegan los
sujetos en la construccin de su propia realidad, postulan en la prctica, una sobre
determinacin de las estructuras sobre los procesos individuales y sociales.
Con esto, dejamos aqu planteada un tema que ser desarrollado en el transcurso de este
material, para mencionar ahora brevemente, la cuestin metodolgica.
La formulacin de metodologas en un enfoque estratgico aplicado a programas
sociales no puede reducirse a un algoritmo o secuencia de pasos y etapas. Algunas
metodologas de la planificacin tradicional descansaban casi exclusivamente en
planillas o formularios a completar o en secuencias similares a verdaderas recetas de
cocina. Proponemos, en cambio, la construccin de metodologas en cada situacin y
mbito concreto. No se trata de aplicar mtodo, sino ms bien de construir mtodo y esa
construccin forma parte de la planificacin misma.
En esta unidad le propondremos como objetivos de aprendizaje:

Comparar los enfoques tradicional y estratgico de planificacin

Conocer las rearticulaciones que plantea la planificacin estratgica
Reconocer la integralidad del proceso de planificacin

En este esquema conceptual usted puede visualizar las relaciones bsicas entre los temas
tratados en esta unidad.

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1. ELEMENTOS
ESTRATEGICA

CONCEPTUALES

SOBRE

LA

PLANIFICACION

1.1. Reflexiones sobre lo estratgico

A continuacin, planteamos algunas definiciones del trmino estrategia que nos
permitirn ir construyendo un cdigo comn.
El adjetivo estratgico se usa frecuentemente para calificar una accin como prioritaria.
Enunciamos algunos ejemplos de este uso:
"Derogar esta ley sera estratgico". "La constitucin de este programa es estratgica".
"Retirar o incorporar este requisito para ser beneficiario puede ser estratgico".
Pero, si definimos a la estrategia como un movimiento tendiente a poner el objetivo al
alcance, podramos inferir que antes de concluir si algo es estratgico o no, debemos
precisar en referencia a qu objetivo lo es.
Adicionalmente, en sentido restringido, estrategia es un trmino que da por supuesto
la existencia de un campo de fuerzas y la posibilidad de una
. Ningn actor puede
pensar estrategias sin identificar la existencia de otros que pueden comportarse
alternativamente como aliados u oponentes.
Paradjicamente, la aceptacin de la posibilidad de confrontacin y sus consecuencias,
sirve para el reconocimiento de los otros, y abre, antes que cierra, las posibilidades de
establecer mecanismos de negociacin, de cooperacin, de alianzas, etc.
La generalizacin de este enfoque en campos como el deporte, la administracin, la
planificacin, etc., coincide con la necesidad de identificar cdigos comunes en un. juego
de aliados y oponentes. As, nuevos espacios como los mercados, los partidos polticos,
las instituciones, los grupos, etc. han comenzado a ser vistos como campos de tensin o
campos de disputa.
Estas imgenes remiten, casi naturalmente, a la consideracin de las relaciones de poder
entre diferentes participantes, y esta referencia convoca a incluir el concepto de lo
poltico. Si consideramos que poltica es toda propuesta de redistribucin de poder,
resulta imaginable que el vocablo poltica describa situaciones que exceden el mbito
del gobierno de los partidos polticos y se extienda al campo de la sociedad.
Una perspectiva estratgica ofrece una relectura poltica de los espacios que
tradicionalmente se han imaginado fuera de la poltica, como por ejemplo la
administracin pblica o la misma planificacin.
En cambio, la perspectiva tecnocrtica postula que la racionalidad se obtiene ms bien
protegiendo los procesos tcnicos de la influencia poltica considerada como irracional.
Ntese que los conceptos de burocracia o tecnocracia (gobierno de las oficinas o gobierno
de lo tcnico) llevan implcito una referencia al poder.
Politizar lo tcnico y tecnificar lo poltico es una invitacin a rearticular estos
conceptos de una forma complementaria, y resume en buena medida, la ambiciosa tarea
que la planificacin se propone al incorporar un enfoque estratgico.

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Hay quienes se resisten a este anlisis como si los oponentes fueran provistos por el
enfoque y no por la realidad. Si bien el enfoque podra exceder las necesidades de
algunos espacios poco disputados; nos previene de la posibilidad de subestimar el nivel
de conflicto latente o manifiesto que pudiera existir.
En el campo de la poltica social se manejan valores y se plantean objetivos tan
idealizados que hacen suponer un fcil consenso. Sin embargo, en la prctica los disensos
surgen al tener que decidir entre objetivos igualmente valorados o sobre las actividades
concretas que se van a desarrollar para alcanzarlos.
Por ejemplo, es relativamente sencillo acordar sobre la importancia de asistir a
personas discapacitadas, sin embargo es ms difcil definir hasta qu punto esto sera
ms importante que promover huertas, realizar apoyo nutricional o generar comedores
escolares.
Ocurre que se ha postergado en la prctica la posibilidad de identificar actores y
estrategias, y de establecer alianzas y, por lo tanto, de construir gobemabilidad. Esto ha
retrasado en este campo la incorporacin de herramientas -entre ellas la planificacin
estratgica- de uso frecuente en otros mbitos, como el gerencial, el poltico o el
econmico.
Otra dimensin, que hemos incorporado al enfoque estratgico, y que est
estrechamente conectada con la anterior, se refiere a las formas de circulacin del poder
en la sociedad. Hoy es parte central del debate poltico y social la propuesta de rescatar
nuevas formas organizacionales que permitan, simultneamente, ganar gobemabilidad
y profundizar la democracia.
Consideramos que, as como la aceptacin de la posibilidad del conflicto abre la
posibilidad a la paz y a la cooperacin, del mismo modo, el reconocimiento de los
resabios de autoritarismo nos abre la puerta a la bsqueda de formas cada vez ms
democrticas de hacer poltica social.
Resulta necesario ir ms all de la concepcin de gasto social y comprender el papel que
juegan las polticas sociales en el desarrollo econmico y en la gobemabilidad. As es
necesario discutir aquellas posiciones que proponen formas de impermeabilizar al
Estado frente a las demandas sociales inconvenientes para el mercado.
En suma, utilizaremos el adjetivo estratgico para calificar alguna accin, recurso,
operacin, etc., siempre que renan estas tres condiciones:

Cuando est claro para el alcance de qu objetivo sera estratgico. (Que?)

Cuando se incluya en un mapa de actores sociales involucrados en una situacin
de confrontacin, negociacin, alianzas, cooperacin, etc.. (Quien?)
Cuando opere en el eje de la construccin de democracia en espacios sociales,
institucionales, comunitarios, etc..

1.2. Rupturas
La planificacin es una herramienta que tiene algunas connotaciones, vinculadas con su
historia, muy difciles de transformara pesar de que el tema parece hoy muy difundido

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en el campo de la administracin. La planificacin se encuentra asociada a lo que ya

Bentham y los utilitaristas del siglo XVIII denominaban ingeniera social por su
carcter instrumental en la construccin del Estado moderno. Arrastra, al mismo tiempo,
una serie de rasgos autoritarios de difcil reconversin.
El concepto de rupturas nos permite organizar una comparacin sistemtica de los
enfoques tradicional y estratgico en planificacin.
Llamamos rupturas a los anlisis que desestructuran los supuestos y conceptos que han
venido sosteniendo el edificio terico-metodolgico de la planificacin tradicional.
El uso de rupturas constituye un recurso didctico adecuado, mientras que no sean
consideradas en sentido absoluto y excluyente, pues siempre surgirn excepciones.
Aclaramos, adems, que estas rupturas no se han generado en el mismo momento
histrico, aunque aqu las presentemos a todas como actuales.
A continuacin, presentamos un esquema en el que se enuncian las distintas rupturas,
que ms adelante se explicarn.
Planificacin Tradicional
Planificacin Estratgica
basa en un modelo de
basada en un
"Ingeniera Social"
"Enfoque Estratgico"
Imagen: Pirmides
Imagen: Campo de Fuerzas
RUPTURAS REFERENTES:
al sujeto
a las relaciones de saber y poder
al espacio
al tiempo
Ahora desarrollaremos cada una de las rupturas.

1.2.1. Rupturas referentes al sujeto

En el modelo tradicional o de Ingeniera Social el verbo planificar slo se poda conjugar
en primera persona. La ausencia de otros que planifican se basaba en el carcter
centralizado de la toma de decisiones, que haca innecesaria la discusin sobre el poder
y sobre las dificultades que la intervencin en los espacios sociales genera.
Contrariamente, en el enfoque estratgico, la planificacin social es un ejercicio que lleva
implcita una relacin entre diferentes sujetos que planifican (Gobierno nacional,
provincias, ONGs, Municipios, asociaciones barriales, usuarios, etc.). Ignorar la
existencia de estos actores conduce a iniciativas equivocadas, pues cosifica a los otros
(los transforma en objetos) e impide comprender el carcter naturalmente conflictivo que
estas relaciones pueden tener.
Ms aun, los supuestos implcitos tecnocrticos de la planificacin tradicional asociaron
la planificacin con planificadores profesionales y, en muchos casos con oficinas de
planificacin que, con frecuencia, han perdido su ligazn con las unidades de gobierno
y gestin. Esta visin es un resabio del enfoque tradicional y conduce en ocasiones a
esfuerzos de planificacin que no se ven plasmados en accin concreta alguna.

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Un enfoque estratgico promueve la extensin de las actividades de las oficinas

vinculadas a la planificacin hacia tareas de capacitacin, asesoramiento y cooperacin
con las instancias que toman decisiones y que tienen responsabilidad de gobierno entendido en un sentido amplio: poltico y administrativo-. Las contrapartes posibles de
esta cooperacin se desarrollan significativamente cuando la poltica social se articula
con procesos de descentralizacin, articulacin en redes con otras organizaciones
sociales y/o municipalizacin.
Como sntesis de lo expuesto en este punto presentamos el siguiente cuadro:
RUPTURAS REFERENTES AL SUJETO
Planificacin Tradicional
Vinculo yo y el sistema
Centrado en planificadores
Relacin sujeto-objeto y sujeto-naturaleza

Planificacin Estratgica
Vnculo entre nosotros y los otros
Centrado en decisores
Relacin sujeto-sujeto o sujetos entre si.

1.2.2. Rupturas referentes a las relaciones de saber y poder

El modelo tradicional de planificacin da por supuesta la existencia de situaciones de
poder concentrado a tal punto que, supone la inexistencia de otros que planifican. En
consecuencia, este modelo analtico no puede atribuir los fracasos mas que al azar, a
errores de la planificacin propia o a alguna forma de resistencia mecnica tpica de los
sistemas (inercia, friccin, resistencia al cambio). En todo caso, considera que cualquier
dificultad sera superable, si se tuvieran los recursos necesarios, lo que en trminos
econmicos significa dinero (por ello el presupuesto se transforma en "el" resumen a los
proyectos).
Este modelo considera que la capacidad decisoria debe estar concentrada, que la
planificacin debe tener un irrestricto crdito de apoyo poltico, y que cuando estas
circunstancias no se dan la planificacin es imposible. No extraar, en consecuencia,
que afirmemos que involuntariamente este enfoque de planificacin se vincula con
estilos autoritarios.
Otro rasgo propio de este modelo es la sobrevalorizacin de lo tcnico -asociado a lo
racional- y una desvalorizacin de lo poltico -asociado a un juego de presiones y en
ltima instancia a lo irracional-. Esto conduce a enfoques tecnocrticos donde un saber
supuestamente neutro, o en todo caso imparcial y verdadero, reemplazara la
articulacin poltica de los conflictos en la sociedad.
El pensamiento estratgico se opone al modelo anterior, pues parte del reconocimiento
de que en una democracia las situaciones de poder fragmentado son la regla, ms que la
excepcin, y que un actor social puede intervenir en la realidad, a pesar de no controlar
todas las variables. Si no logra sus objetivos puede, al menos, comprender por qu no lo
logra, y que esto puede tener que ver con resistencias activas o incluso con otros que s
han alcanzado sus objetivos.
Esta forma de analizar las situaciones pone en evidencia dos cuestiones
interrelacionadas: la necesidad de aplicar recursos de poder para cambiar realidades y

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la percepcin de que los recursos de poder pueden ser los principales recursos escasos
en la produccin social.
Desde esta perspectiva, se facilita una articulacin diferente de lo tcnico con lo poltico,
mejorando la conversacin entre estas dos racionalidades y desdibujando los limites
entre estas esferas. La frase "Politizar lo tcnico, tecnificar lo poltico" sintetiza esta idea.
Lo tcnico se reconoce a si mismo como una forma de poder y, a la vez se reconoce la
politicidad de muchos otros espacios -instituciones, programas, organizaciones de la
sociedad civil, etc.- que suelen resistir a la caracterizacin.
De esta forma, ponemos de manifiesto que saber y poder, si bien poseen una autonoma
relativa, se entraman y se refuerzan estrechamente; que hay saberes oficiales, que hay
saberes en disputa, y que muchas discusiones pasan naturalmente de un espacio al otro.

Presentamos un cuadro a modo de sntesis:

Planificacin Tradicional

Planificacin Estratgica

Se dan por sentadas situaciones de poder Reconocimiento de situaciones de poder

concentrado
fragmentado
Fracasos atribuidos a inercia de los
sistemas o a resistencia mecnica

Recursos escasos reducibles a dinero

Fracasos atribuidos a oposicin de los

actores o a resistencia activa

Supuestos autoritarios

Mejores condiciones para lo democrtico

y lo participativo

Recursos crticos reducibles a recursos de

poder

Lo tcnico como lo racional, lo poltico "Politizar lo tcnico, tecnificar lo poltico"

como irracional
Separacin de espacios tcnicos,
administrativos, operativos, polticos.

- Reconocimiento de la politicidad de
todos los planos y espacios

Saber como espacio ajeno a lo poltico

Reconocimiento del refuerzo entre saber

y poder

RUPTURAS REFERENTES A LAS RELACIONES DE SABER Y PODER

1.2.3. Rupturas referentes al uso del espacio

Aclaramos que el espacio o territorio que consideramos aqu no es slo de carcter fsico
pues las reflexiones que siguen se extienden tambin a los territorios simblicos como
los departamentos de una organizacin, las ctedras de una universidad, los programas
sociales, etc..
En el modelo tradicional, el espacio es un referente aparentemente neutral, que se define
y opera como un teln de fondo o contexto. Se lo considera slo en la medida que
introduzca ruidos en el proceso de planificacin. De ah, la importancia adjudicada en

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este enfoque de planificacin a los factores condicionantes (generalmente ubicados en el

ambiente extern), factores sobre los cuales se asume que nada se puede hacer.
El afuera es slo un referente sobre el cual se vuelcan las acciones que, en consecuencia,
son pensadas preponderantemente de adentro para afuera.
El enfoque estratgico, en cambio, nos impulsa a definir y redefinir cul es el espacio
considerado en disputa, reconoce que toda definicin de espacios es autoreferencial y
que, en consecuencia, es natural que los otros tengan otra forma de definirlo.
Por ejemplo, cuando analizamos la pobreza en un municipio deprimido, con frecuencia
surge la pregunta sobre si se trata de un problema municipal, provincial o nacional o de
la sociedad civil, y, seguramente, van a haber tantas respuestas como posiciones desde
donde se pueda analizar el problema. En este ejemplo, podemos notar cmo el espacio
es considerado un campo de fuerzas, y cmo sus lmites son objeto de disputa.
Por otro lado, los problemas sociales adquieren su real dimensin cuando uno se coloca
del lado que los padece. All la poltica social adquiere una dimensin diferente y nos
permite explicar por qu un pensamiento de afuera para adentro nos orienta mucho ms
ajustadamente hacia las prioridades y los objetivos y nos permite respuestas ms
"adecuadas.
Como sntesis de lo expuesto en este punto, presentamos el siguiente cuadro:
RUPTURAS REFERENTES AL USO DEL ESPACIO
Planificacin Tradicional
Definido por categoras
aparentemente neutrales
Espacio como contexto
Pensado de adentro para afuera

Planificacin Estratgica
Definido por autoreferencia o la referencia de
otros que intervienen
Espacio como parte de lo que se disputa
Pensado de afuera para adentro

1.2.4. Rupturas referentes al uso del tiempo

El tratamiento de la variable tiempo es esencial en planificacin y es interesante ver cmo
desde distintos modelos conceptuales se lo puede concebir de forma tan diversa.
El modelo tradicional nos plantea una unidad de tiempo lgicamente neutra: un recorte
de tiempo artificial que puede comenzar en cualquier momento y que se encuentra
bsicamente desconectado del pasado.
El futuro aparece como un espacio propio, que puede ser ocupado merced al recurso de
la planificacin, generalmente mediante la limitada herramienta de la prediccin (casi
exclusivamente basada en la traspolacin dc tendencias).
Esta concepcin ahistrica y acotada del tiempo permite encerrar todo el conjunto de
predicciones, proyecciones y decisiones en un libro-plan que se habr de ejecutar a partir
del momento que obtenga apoyo poltico.
En cambio, en un enfoque estratgico, la planificaciones una reflexin para intervenir en
una realidad que tiene su propia dinmica. En consecuencia, no es posible imaginar una

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intervencin que ignore las fuerzas que han construido este presente, en el cual se
encuentran, a su vez, los grmenes de un futuro posible.
Por eso, planteamos en la planificacin estratgica una imprescindible y slida
articulacin entre historia y planificacin. No estamos de acuerdo con quienes afirman
que el conocimiento de la historia puede ser un freno a la creatividad y la innovacin.
Quienes conocen la historia pueden ser ms creativos, pues esto les permite relativizar
la autoridad que suele generar el anlisis sincrnico de un presente que aparece como
hegemnico.
El futuro resulta un recurso de clculo inestimable que confiere identidad a cualquier
tipo de planificacin, pero slo en la medida que sirva como mecanismo para la toma de
decisiones en el presente. No se trata de adivinar el futuro sino de construirlo, lo que
slo puede hacerse desde el presente. En otras palabras, si el futuro no es una entidad
fsicamente real, resulta en la prctica una representacin ms, pero una representacin
fundamental, porque gua nuestra conducta, la hace inteligible, le confiere sentido. En
consecuencia, enfatizamos la importancia de la exploracin de los futuros posibles como
una representacin direccionadora. De este modo, se reducen las proyecciones bajo
clculos especulativos y se refuerzan aquellas representaciones de futuro crebles, que
proveen sentido a las acciones del da a da.
Planteamos tambin como ruptura la reduccin del nfasis en producir libros-plan y, en
su reemplazo, pensar la planificacin estratgica como el desencadenamiento de
procesos de cambio, proveyendo elementos para mantener la direccionalidad, revisando
y adecuando los clculos de planificacin a tiempo real, a medida que la realidad se va
modificando. Por eso imaginamos el montaje de sistemas de planificacin cuya
produccin se caracterice por instrumentos ms dinmicos y acumulativos como
documentos ligeros, fichas tcnicas, matrices, publicaciones comunicacionales, ficheros
y archivos, material docente, etc., que adems facilitan la expansin hacia funciones de
cooperacin, comunicacin y docencia.
A continuacin presentamos un esquema donde se sintetizan los aspectos
fundamentales de las rupturas relativas al uso del tiempo.
Planificacin Tradicional
Tiempo discontinuo
Planificacin como futurologa
(prediccin)
nfasis en planes-libro

Planificacin Estratgica
Articulacin historia-plan
Planificacin como construccin de futuros desde el
presente (previsin)
nfasis en sistemas de planificacin

1.3. Rearticulaciones
El anlisis de las rupturas nos permite establecer la importancia de re articular lo que la
teora y/o la aplicacin prctica de la planificacin tradicional ha mantenido separado.
Estas rearticulaciones estn expresadas en tres frases que funcionan como pilares de una
refundacin de la planificacin.
Primera rearticulacin: planificacin como clculo que precede y preside la accin.

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La planificacin tradicional se basa en el supuesto implcito de pensar ahora para

operar despus, sustentado en una clara separacin entre quien piensa y quien acta, y
entre los tiempos de pensar y los de actuar. Esto dificulta enormemente las fases de
articulacin, por ejemplo, entre planificacin y gestin.
En un enfoque estratgico se enfatiza la articulacin de presente y futuro. Esto facilita
una rearticulacin entre planificacin, gestin y evaluacin basada en la especificidad de
los aportes de cada herramienta y no en su ubicacin dentro de una secuencia.
- Por ejemplo, si la planificacin ofrece un ambiente de cesaciones globales para la
planificacin de los programas sociales, estas decisiones podran ser modificadas en
cualquier momento, siempre que un hecho o una contingencia as lo aconsejara.

Segunda rearticulacin: planificacin como articulacin entre conocimiento y

accin.
La planificacin tradicional lleva implcito un acercamiento deductivo a la realidad,
yendo de lo general a lo particular y de lo abstracto a lo concreto (a veces se demora
tanto que no se logra completar este trayecto).
Un enfoque estratgico exige una relacin transductiva: inductiva y deductiva a la vez,
entre la planificacin y la realidad, que estructure arcos de doble va entre teora y
prctica, entre conocimiento y accin. Por ello opera, como veremos, tanto a partir de las
polticas como desde el anlisis de los problemas de la realidad estableciendo una rica
articulacin entre ellos.
Tercera rearticulacin: planifica quien gobierna. (Decide)
La planificacin tradicional involuntariamente rompi esta relacin, al hacer de la
planificacin una actividad extremadamente compleja, slo posible de ser realizada por
especialistas. En la prctica, por ms cerca que se colocaran las oficinas de planificacin
de la decisin poltica, estas unidades quedaron alojadas por debajo de la lnea que
separa netamente lo tcnico y lo poltico, especialmente en organizaciones altamente
burocratizadas.
Una nueva perspectiva enfatiza la imposibilidad de separar la toma de decisiones de los
procesos que supuestamente deben alimentarla. Es evidente que se puede planificar por
encargo en la medida que se sepa lo que se quiere. Carece de sentido continuar con un
ejercicio de este tipo por rutina, cuando uno sabe que ese encargo no fue renovado.
Aclaramos que, el uso de la palabra gobierno en un sentido amplio abarca tanto la
funcin poltica como la conduccin de instituciones (tareas de naturaleza similar pero
de diferente complejidad), y se extiende al gobierno que cada individuo o sujeto hace de
sus propios grados de libertad. Esta tercera rearticulacin tambin se podra expresar de
la siguiente manera: planifica quien decide.

1.4. Construyendo metodologas abiertas

Presentaremos, a continuacin, los momentos de la planificacin Estratgica;
explicaremos los criterios utilizados para la ubicacin de los mismos en una matriz o

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PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

cuadro de doble entrada y nos referiremos al carcter integral del proceso de

planificacin.
El desarrollo de un enfoque estratgico de las polticas y programas sociales requiere
una metodologa, que ample las posibilidades de intervencin eficaz. Esto no significa
transformar la riqueza de un enfoque como este en un algoritmo o una secuencia
mecnica de pasos y etapas.
En este sentido, consideramos ms apropiado ofrecer categoras, esquemas,
instrumentos y conceptos tiles para construir una metodologa que, a su vez, debe ser
desarrollada por cada actor que se enfrenta a la necesidad de planificar en cada lugar y
circunstancia concreta, en cada correlacin de fuerzas especfica.
En otras palabras, nos imaginamos que cada proceso de planificacin opera como un
"traje hecho a medida" para cada situacin, aun cuando haya algunos saberes ms
universales que son justamente los que se pueden ensear y compartir y que no
reemplazan la prctica concreta de cada uno.
Consideramos que, en muchos casos, la planificacin estratgica puede ser una forma de
abordaje, comprensin e intervencin que las organizaciones y fuerzas sociales que
concurren en cada campo pueden aplicar para trabajar con la incertidumbre y
turbulencia, modernizar sus formas de organizacin, optimizar el uso de sus recursos,
operar en ambientes conflictivos, alcanzar objetivos sociales complejos, etc..
Proponemos un proceso metodolgico organizado en seis momentos de reflexin para
la accin. Momentos que el actor o fuerza social que planifica construye para la
comprensin y transformacin.
El concepto de momentos reemplaza con ventajas la clsica utilizacin del concepto
de etapas que alude a un estilo secuencial o algortmico, caracterstico de la
planificacin tradicional. En el grfico que aparece en el punto 1.4.1. se presentan seis
momentos de la planificacin estratgica.

1.4.1. Presentacin de los momentos de la planificacin estratgica.

CAMPOS
.LOGICOS
DISTANCIA
AL OBJETO
Mayor globalidad

Mayor Especificidad

Analtico
Ver/Ser

Proyectivo
Deber Ser

Constructivo
Poder Ser

Anlisis de
Situacin

Identificacin de
Visin
(IV)

Construccin de
Viabilidad
(CV)

Diseo de
Programas
(DPs)

Programa Tctico
Operativo
(PTO)

(AS)
Investigacin de
Problemas
(IP)

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PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

Los momentos de la planificacin estratgica se ubican en el cuadro considerando dos

criterios: la distancia al objeto y los campos lgicos. Estos criterios sern explicados a
continuacin.
La distancia del sujeto al objeto de anlisis y transformacin: mayor globalidad o
mayor especificidad
Al hablar de distancia del sujeto al objeto nos referimos a la perspectiva que adquiere el
observador, que le permite tener distintas miradas sobre un objeto en estudio.
Tanto en la planificacin como en la investigacin social, el sujeto que reflexiona est
incluido en el objeto analizado; pero an as, existen formas de marcar una determinada
distancia, que permita apreciaciones diferentes y complementarias.
-

As, por ejemplo, el pasajero de un avin que vuela a diferentes alturas, a medida
que sube gana en panorama, pero pierde la precisin o el detalle de lo que ve.
Mientras que al descender, le ocurre lo contrario. Este es un ejemplo interesante
ya que, en ltima instancia, el pasajero -observador- a pesar de tomar distancia
de la tierra, no sale de la sociedad -objeto observado-.

En nuestro caso, se puede lograr ms fcilmente una visin integrada, global o

panormica de las polticas sociales dirigidas a la situacin de pobreza desde la posicin
de una instancia nacional o provincial de coordinacin, o desde un Gabinete del rea. En
cambio, desde la perspectiva de un programa especfico o desde una ONG se puede
percibir una mayor riqueza de detalles, una opinin operativa sobre muchos de los
componentes trascendentes del campo, pero, al mismo tiempo, se producen prdidas en
la visin de conjunto.
Campos lgicos analtico, proyectivo y constructivo
El campo analtico (del ser): agrupa los momentos tendientes a construir o
reconstruir las representaciones intelectuales elaboradas por las fuerzas o actores
sociales que planifican, a fin de conocer y comprender lo que est sucediendo.
El campo proyectivo (del deber ser): expresa y explcita los deseos y valores que los
actores que planifican proyectan al construir la estructura propositiva (visin, metas,
objetivos) del proceso de planificacin.
El campo constructivo (del poder ser): identifica los movimientos -tcticas y
estrategias- tendientes a poner el objetivo al alcance, es decir, movimientos que
buscan hacer posible los resultados esperados. Aunque puede suponerse que el
carcter estratgico se concentra aqu, lo cierto es que todos los momentos son de
naturaleza estratgica y se realimentan recprocamente.

1.4.2. La integralidad del proceso de planificacin

La metodologa que se construya en este proceso de planificacin estratgica, necesita
adquirir ciertos rasgos para ser consistente con la teora que la sustenta. A continuacin
desarrollaremos tres rasgos relevantes.
Carcter recursivo
El proceso de planificacin tiene un claro carcter recursivo pues intenta ofrecer un
clculo actualizado sobre una realidad cambiante. En este sentido, su carcter dinmico
es imprescindible. Eso es lo que obliga a mantener la provisoriedad de las conclusiones
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PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

y la constante revisin de las afirmaciones. De ah, se explica el ' combate al libro plan,
que adquiere un valor simblico, ya que la transicin de un plan hacia un proceso de
planificacin, semeja el paso de la fotografa a la cinematografa, es decir, el paso del
registro esttico al de los procesos en movimiento.
-

Ejemplos de este rasgo pueden ser los profundos y permanentes cambios que se
estn operando en los mercados de trabajo, que obligan a ajustar
permanentemente las polticas de recalificacin laboral; si se mantuviera un plan
rgido se correra el riesgo de educar para un trabajo que ya no es demandado.

Revisin contingente
Como consecuencia del carcter recursivo del proceso de planificacin surge la
necesidad de revisiones, algunas de las cuales son peridicas, y otras se realizan para
responder a las contingencias. Es decir, la revisin del proceso de planificacin es una
actividad que requiere realizar nuevos reajustes, mas all de las previstos; se trata de que
los clculos de planificacin mantengan la capacidad de presidir la accin. En
consecuencia, son esas mismas acciones y la realidad sobre la que se acta las que
generan contingencias que pueden hacer necesario revisar los clculos de planificacin.
Algunos clculos pueden permanecer vigentes por mucho tiempo y otros pueden
quedar obsoletos en un breve trmino, por esto es que es necesario desarrollar la
capacidad de revisin contingente ms all de las revisiones programadas.
-

Por ejemplo, la periodicidad de la revisin de un programa de vivienda debe

considerar los cambios de ritmo que la propia realidad impone. As, despus de
enfrentar una crisis por temperaturas extremas que obliga al alejamiento de
personas sin techo se hace necesaria una revisin del programa aunque esta no
haya estado prevista.

Avance no lineal
Los momentos no pueden guardar entre s ninguna rigidez secuencia), debe ser posible
comenzar por cualquiera de ellos y de all subir, bajar, retroceder o avanzar en un sentido
dinmico. Pero esto no significa que sean momentos independientes, ya que cualquier
cambio en uno de ellos puede obligar a cambiar el clculo de todos los otros.
-

Por ejemplo, un proceso de planificacin en un Ministerio o Secretara del rea

Social provincial podra comenzar con un anlisis de la situacin social de la
provincia, o a travs de un problema social emergente como una inundacin, o
por una evaluacin de los programas provinciales. Ya desencadenado el proceso,
un cambio de gestin, un cambio de estrategia u otro emergente puede obligar a
modificaciones en los otros momentos.

1.4.3. Esquema general del proceso de planificacin estratgica

Presentamos en el Grfico siguiente, un esquema del proceso de planificacin estratgica
en el que se visualiza la articulacin de los seis momentos de la planificacin con las
polticas y la realidad.

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PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

Al comienzo del Grfico puede verse, lo que Matus1 denomina, el Tringulo de

Gobierno. Tringulo que ilustra la necesaria articulacin de las polticas con la
planificacin. En este tringulo se identifican tres vrtices dialcticamente vinculados
entre s: la propuesta de gobierno, la capacidad de gobierno y la gobernabilidad del
sistema. Veamos a qu se refieren cada uno de ellos.
La propuesta de gobierno es la estructura propositiva de naturaleza poltica de un actor
que planifica. Puede ser ms o menos ambicioso o exigente, pero esto se mide en funcin
de los otros dos factores o vrtices.
La gobernabilidad del sistema -para un actor- se expresa como la relacin que existe
entre las variables que controla y las que no controla, siendo especialmente importantes
entre estas ltimas, las variables que son controladas por otros.
La capacidad de gobierno est expresada por el conocimiento, la experiencia acumulada
por el actor social que planifica y la calidad y pertinencia de las herramientas de
gobierno. Este es el vrtice que se fortifica con la incorporacin de la planificacin
estratgica.
Dada la fuerte relacin existente entre los tres vrtices, se puede deducir que stos se
refuerzan recprocamente.
As, una propuesta de gobierno que suponga una nueva forma de asociacin con la
sociedad civil para alcanzar objetivos sociales podra enfrentar diferentes grados de

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PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

gobernabilidad en trminos de capacidad de convocatoria, credibilidad etc., lo que, a su

vez, dependera de los instrumentos legales, de la mayor o menor facilidad de los
mecanismos de asociacin, es decir de su capacidad de gobierno.
El ejemplo muestra cmo la gobemabilidad depende -en parte- de cul sea la propuesta
y cul sea la capacidad de gobierno, o bien, que una propuesta de gobierno ms
ambiciosa podra poner en crisis la capacidad de gobierno.
Dadas estas relaciones entre los vrtices del tringulo, podemos afirmar que la
planificacin estratgica, que primariamente se propone como una herramienta para
mejorar la capacidad de gobierno, podra secundariamente influir sobre los otros
vrtices de la ecuacin.
Volviendo al Grfico, observamos que all se representan las relaciones existentes entre
el Tringulo de Gobierno y el proceso de la planificacin propiamente dicho, en el cual
se detallan los momentos de planificacin. Cada momento presenta una determinada
especificidad, aunque todos ellos- como hemos visto- se articulan entre s de forma tal
que un cambio en alguno de ellos repercute en mayor o menor medida en los otros.
La complejidad y el detalle del desarrollo de cada momento tiene que guardar relacin
con la complejidad de la problemtica que se enfrenta. La reflexin, especulacin o
clculo que se realiza en estos momentos, adquiere su sentido solo en funcin de mejorar
la accin y de aumentar la probabilidad de que los resultados sean alcanzados. En
consecuencia, el sistema de planificacin puede verse como una estructura extensible
con momentos que varan tanto en su dimensin como en su complejidad. En algunos
casos un momento puede ser tan sencillo como la contestacin de una pregunta, y en
otros tan complejo que obligue al desarrollo de todo un instrumental de apoyo.

Veamos un ejemplo referido a la relacin que existe entre las complejidades de la

accin y de la planificacin.
Un proceso de planificacin local participativo podra recorrer la totalidad de los seis
momentos si intentara contestar preguntas tales como las siguientes:
o
o
o
o
o
o

Qu est pasando con la situacin social del barrio? y Por qu est pasando?
Cules son los principales problemas? Cules son sus causas y cules sus
manifestaciones?
Qu queremos lograr?
Qu vamos a hacer y con qu lo vamos a hacer?
Cmo vamos a enfrentar las restricciones?
Cmo nos organizamos y monitoreamos nuestras acciones?

En cambio, una planificacin de largo plazo de la poltica de viviendas puede necesitar

fijar objetivos y definir opciones tcnicas y financieras utilizando proyecciones
matemticas, anlisis prospectivo de innovaciones tecnolgicas y modelos de simulacin
para mecanismos de autofinanciamiento alternativos.

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PLANIFICACIN ESTRATGICA DE POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

Bibliografa
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Te la debo

Hakuna Matata Producciones

Echaz, Fernando
Salta 14 de junio del 2016

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