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LA FUNCIN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA

Federico Escbar Klose


Asesor Legal
La propiedad y el Derecho de Propiedad continuamente han sido componentes claves de
nuestra cultura y civilizacin. A decir de muchos autores, su rgimen jurdico constituye
uno de los elementos primordiales del sistema social, poltico y econmico, as como una
de las columnas centrales de los ordenamientos jurdicos.
Antes del establecimiento de la ley, el ser humano no tena sobre las cosas que ocupaba
ms derecho que el de la fuerza con que las defenda y conservaba, hasta que un rival
ms fuerte le privaba de ellas. Con el tiempo apareci la ley y estableci cierto vnculo
entre la persona y la cosa adquirida, vnculo que ya no poda romperse sin la voluntad de
la persona, an cuando la cosa no estuviese en su posesin; ese vnculo era el Derecho de
Propiedad.
Actualmente el Derecho de Propiedad no reviste las caractersticas de que fue dotado
inicialmente en la antigua Roma (en el Derecho Romano), en la que se conceba a la
propiedad como profundamente individualista, con un dominio absoluto, exclusivo,
perpetuo e irrevocable sobre los bienes. Posteriormente, sobre todo a partir de Len
Duguit, existen tendencias y doctrinas que explican la propiedad desde un punto de vista
social o colectivo, es decir, mediante su funcin social.
Pero, que se entiende por propiedad y Derecho de Propiedad? Cabanellas indica que el
Derecho de Propiedad es el derecho real mximo de una persona sobre una cosa; en sus
palabras, el Derecho de Propiedad es el que corresponde al dueo de una cosa para
gozar, servirse y disponer de la misma segn la conveniencia o voluntad del mismo.
En doctrina jurdica, se considera que la propiedad comprende las facultades de usar (ius
utendi), gozar o disfrutar (ius fruendi) y disponer (ius abutendi) de una cosa; por ello,
muchos autores sostienen que el Derecho de Propiedad es el ms completo que se puede
tener sobre una cosa.
Nuestra Constitucin Poltica del Estado (C.P.E.), en su Art. 56, reconoce el derecho a la
propiedad privada individual o colectiva que tiene toda persona, con la condicin de que
cumpla una funcin social; asimismo, se garantiza la propiedad privada siempre que
el uso que se haga de ella no sea perjudicial al inters colectivo. Es decir, de forma

general, se podra decir que las condicionantes constitucionales a la propiedad privada


son: el cumplimiento de una funcin social y no resultar perjudicial al inters
colectivo; claro est que, a ello, se agregan aquellas obligaciones relacionadas con la
propiedad, como ser la obligacin de tributar y otras, que no constituyen parte del
presente anlisis.
El precepto constitucional, anteriormente citado, es concordante con el Art. 23 de la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que expresa: Toda
persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades
esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y
del hogar; en el mismo sentido, el Art. 21 de la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos o Pacto de San Jos de Costa Rica, establece: Toda persona tiene derecho al
uso y goce de sus bienes; es decir, el derecho de usar, percibir los frutos y disponer
del mismo, sin otras limitaciones que las establecidas por la ley.
Es as que, el Cdigo Civil boliviano, en su Art. 105-I, seala que la propiedad es un
poder jurdico que permite usar, gozar y disponer de una cosa y debe ejercerse en forma
compatible con el inters colectivo, dentro de los lmites y con las obligaciones que
establece el ordenamiento jurdico. Asimismo, su Art. 106, dispone que la propiedad
debe cumplir una funcin social.
Qu significado tiene que la funcin social de la propiedad privada? Al respecto, nos
encontramos con dos posturas, que algunos autores consideran no son excluyentes entre
s. Una que relaciona a la funcin social con un criterio delimitador de todas las
situaciones de propiedad; y otra, que lo relacionan con un principio legitimador de la
intervencin del legislador en materia de propiedad.
La primera postura -funcin social como criterio delimitador- sostiene que el propietario
no tiene un poder absoluto sobre la cosa y que el ordenamiento jurdico prev que el
ejercicio de las facultades no se dirija solamente a la satisfaccin del inters privado del
titular de la propiedad, sino que tambin se tome en cuenta las exigencias ms generales
de la propiedad en su conjunto. Es as que, el Derecho de Propiedad no se basara slo y
exclusivamente en el inters del titular, sino tambin, en la conexin entre la posicin del
particular y su pertenencia a un grupo social. En este sentido, la propiedad tiene una
funcin social que cumplir, que no slo es exclusiva a los intereses del propietario, sino
tambin, constituye un medio de actuacin del inters pblico.
La segunda postura -funcin social como principio legitimador- mantiene intacta la
estructura del Derecho de Propiedad, puesto que la condicin de la funcin social no

modifica sustancialmente ninguno de los elementos del poder reconocido al propietario


(ius utendi, fruendi y abutendi). Esta postura, estima que la funcin social de la
propiedad necesariamente debe ser establecida por una ley concreta, mediante el
establecimiento de los lmites y deberes correspondientes. El reconocimiento de la
funcin social de la propiedad legitima al legislador para que, en nombre de los intereses
generales, imponga al propietario, de determinados bienes, limitaciones y deberes que
delimiten, definan o determinen el contenido de la propiedad; pero, se debe respetar el
contenido esencial y la regulacin debe ser en el marco de la garanta constitucional a la
propiedad. Finalmente, esta postura sostiene que la funcin social de la propiedad slo
tendr eficacia jurdica inmediata y efectividad prctica, en tanto haya sido concretada y
desarrollada por las leyes.
De lo dicho, nos quedamos con dos ideas: una funcin social que conjuga el inters
individual con el colectivo; y una funcin social que debe ser regulada mediante ley.
Y todo ello lo hemos expresado, puesto que se tuvo conocimiento de un Proyecto de Ley
que estara siendo debatido en la Asamblea Legislativa Plurinacional que se denomina:
Ley de Regularizacin de la Propiedad Urbana y Regularizacin del Derecho de
Propiedad sobre Bienes Inmuebles Urbanos; el mismo que estara desnaturalizando
o desvirtuando el Derecho a la Propiedad Privada.
Dicha ley tiene como objeto:
a) La regularizacin de las condiciones de ocupacin del hbitat urbano;
b) lineamientos mnimos para el ordenamiento urbano;
c) la definicin de la funcin social de la propiedad urbana y establecer sus
mecanismos de aplicacin;
d) la regulacin del acceso al suelo urbano;
e) las normas de regularizacin y los mecanismos integrales (catastro urbano y
delimitacin de reas urbanas) para la Regularizacin del Derecho Propietario
Urbano;
f) procesos excepcionales, extraordinarios y temporales de regularizacin,
titulacin individual y registro en Derechos Reales:
g) instituir los procedimientos de regularizacin individual y regularizacin
colectiva del derecho de propiedad sobre inmuebles urbanos. (Art. 1)
Las disposiciones de dicha ley se aplicarn en todo el territorio nacional y se encuentran
sometidas a la misma todas las personas naturales y jurdicas, instituciones pblicas y
privadas, cuyas acciones por funcin u ocupacin del territorio urbano tengan relacin

con la regularizacin de la propiedad urbana y la regularizacin del derecho propietario


urbano, siempre y cuando estas no posean ms de una propiedad urbana registrada a su
favor (Art. 2).
La regularizacin de la propiedad urbana tiene la finalidad de facilitar las normas de
uso de la propiedad cumpliendo con la funcin social y formas de acceso al suelo (Art.
4).
La regularizacin del derecho propietario sobre inmuebles urbanos tiene la finalidad
de facilitar la obtencin de ttulos de propiedad y su registro en Derechos reales, a las
personas naturales y jurdicas (que tengan un fin social) que poseen bienes inmuebles
dentro del rea urbana de cualquier municipio. La Ley establece que slo se podrn
regularizar propiedades que no excedan los 500 m2; las superficies excedentes sern
expropiadas por el respectivo gobierno municipal para fines habitacionales o de
equipamiento, segn la superficie excedente (Art. 5).
Comparado con el texto del primer proyecto de ley que fue conocido (en lo que va del
ao), el que nos atae ha incluido la regularizacin de la propiedad urbana; es decir,
se contemplan normas relacionadas con el uso de la propiedad cumpliendo la
funcin social.
En lo que respecta a la regularizacin del derecho propietario de aquellas personas que
no cuentan con ttulo de propiedad ni registro en Derechos Reales, la ley establece
procedimientos excepcionales para la regularizacin del derecho de propiedad, sea de
forma individual o colectiva, de inmuebles urbanos, hasta la titulacin individual y
registro en oficinas de Derechos Reales. Se crean los Juzgados Especiales de
Regularizacin del Derecho de Propiedad Urbana, con vigencia por 12 aos, teniendo los
Jueces de Partido de Regularizacin del Derecho de Propiedad las siguientes
atribuciones:
a) Conocer en primera instancia de las acciones individuales de usucapin o
prescripcin adquisitiva sobre bienes inmuebles del rea urbana;
b) Conocer y resolver en primera instancia de rectificaciones, correcciones,
modificaciones, adiciones, omisiones, falta determinacin e individualizacin de
bienes inmuebles sujetos a registro, que se consideren simples defectos de forma
y hubiesen sido rechazados para su inscripcin en las oficinas de Derechos
Reales:

c) Conocer en primera instancia de las acciones de usucapin colectiva originadas


en los procedimientos de regularizacin colectiva del derecho de propiedad en lo
que se refiere a urbanizaciones y asentamientos poblacionales.
Por otra parte, en lo que concierne a la regularizacin de la propiedad urbana, que es
el aspecto delicado del mencionado Proyecto de Ley; en el Art. 15 de la ley se define a
la funcin social de la propiedad urbana como al conjunto de deberes y derechos
previstos por la legislacin urbanstica, equilibrando los intereses colectivos del derecho
social con los derechos individuales de propiedad y uso. Se cumple con la funcin social
cuando se acata la legislacin urbanstica de las entidades territoriales autnomas, en
base a la legislacin nacional.
El Art. 17 dispone que el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo debe establecer
mecanismos destinados al aprovechamiento del suelo urbano, determinado por los bienes
inmuebles pblicos y privados, no edificados, subutilizados y no ocupados, a ser
aplicados por los gobiernos municipales en un plazo no mayor a 12 meses desde la
promulgacin de la ley.
A su vez, en el Art. 19 (Normas para el uso de suelo urbano), se dispone que los
gobiernos municipales apliquen las normas urbanas elaboradas por el mencionado
Viceministerio para el proceso de urbanizacin, aplicando cargas tributarias para evitar la
especulacin inmobiliaria, determinando parmetros de impuestos progresivos en los
procesos sancionatorios de inmuebles no edificados, subutilizados, no ocupados y
fuera de norma.
En el Art. 21(Legislacin urbana) se determina que las DIMENSIONES MNIMAS Y
MXIMAS DE PROPIEDADES URBANAS individual y colectiva, excepto de las
reas destinadas a equipamiento urbano, SERN ESTABLECIDAS EN EL
REGLAMENTO DE LA LEY, debiendo los gobiernos municipales cumplir su
aplicacin de acuerdo a los parmetros establecidos para el efecto.
Finalmente, en el Art. 23 (Regulacin de la tenencia) se sealan las condiciones a las que
se encuentran sujetas todo bien inmueble que se encuentre dentro del rea urbana,
unitaria, fragmentada y no edificada que no cumpla la funcin social:
a) SI POSEE UNA EXTENSIN dentro del rea urbana que no cumpla una
funcin social, MAYOR A LA DETERMINADA por el reglamento de la ley
SER SUSCEPTIBLE DE EXPROPIACIN por parte del gobierno municipal
respectivo, teniendo el propietario el derecho de escoger la parte que ms le
convenga hasta completar esa extensin;

b) se declara de necesidad y utilidad pblica para su inmediata urbanizacin


por sus propietarios o la expropiacin a favor de los gobiernos municipales,
para fines habitacionales
c) la tenencia de ms de dos propiedades inmuebles, estar sujeta a la
aplicacin de impuestos especficos dispuestos por el cdigo tributario siempre
y cuando estas no cumplan la funcin social.
Conforme el Proyecto de Ley, se cumple con la funcin social cuando se acata la
legislacin urbanstica. Tal cual se proyecta dicha legislacin (normas anteriormente
citadas), se corre el riesgo de afectar el ncleo del Derecho de Propiedad en s mismo; en
ese sentido, uno de los aspectos ms preocupantes es que en el reglamento de la ley se
establecern las dimensiones mnimas y mximas de propiedades urbanas individual y
colectiva; de forma que si se posee una extensin dentro del rea urbana mayor a la
determinada por el reglamento ser susceptible de expropiacin. Se entiende que la
expropiacin proceder si la extensin excedente no ha sido urbanizada inmediatamente
por el propietario.
Si bien, la expropiacin se encuentra contemplada en el Art. 57 de la C.P.E. que seala
que se impondr por causa de necesidad o utilidad pblica, calificada conforme con la
ley y previa indemnizacin justa, consideramos que declarar de necesidad y utilidad
pblica aquellas extensiones no edificadas y que excedan los lmites, a efectos de
expropiarlas, es una aberracin legal.
La regulacin de la propiedad necesariamente debe tener en cuenta su contenido esencial,
es decir las facultades de usar (ius utendi), gozar o disfrutar (ius fruendi) y disponer (ius
abutendi) del bien inmueble; al respeto el Tribunal Constitucional, en su S.C. 0037/2006
de 22 de mayo, se pronunci de la siguiente forma: () consecuentemente,
reivindicando el concepto de la funcin social, el legislador le puede imponer al
propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio en aras de la
preservacin de los intereses sociales, respetando sin embargo, el ncleo del derecho
en s mismo, relativo al nivel mnimo de goce y disposicin de un bien que permita a su
titular obtener utilidad econmica en trminos de valor de uso o de valor de cambio
que justifiquen la presencia de un inters privado en la propiedad.
Esto quiere decir que la funcin social no puede modificar la estructura interna o la
esencia del Derecho de Propiedad, de hacerlo se estara desnaturalizando el derecho; o lo
que es peor, LA FUNCIN SOCIAL NO PUEDE SUPRIMIR EL DERECHO DE
PROPIEDAD. Ninguna limitacin impuesta por la ley a la propiedad privada puede

afectar la esencia del derecho con medidas como privar o reducir gravemente las
facultades de uso, del de goce y/o del de disposicin.
Restringir alguna de ellas con medidas como las que se pretenden introducir con el
Proyecto de Ley, implican que el dueo sea privado de la capacidad de administrar su
propiedad (por ejemplo obligndolo a construir si no quiere que le expropien), se le priva
de las facultades de uso, goce y/o disposicin, que son esencia del Derecho de Propiedad,
y que ya no estaran siendo ejercidas por el titular. Y al afectar su esencia, el derecho se
hace ilusorio.
En sntesis, el concepto de funcin social no puede convertirse en un pozo sin fondo
donde se introduzcan todas las restricciones que al legislador se le ocurra imponer a la
propiedad privada.