Reforma universitaria de los '90.

Anlisis en tomo a los decretos,

normativas y la Ley de Educacin Superior de 1995
Alejandra Martinetto'
Universidad de Buenos Aires

Resumen
a finalidad del presente trabajo es analizar cmo impact la profunda reforma del
estado de los '90s sobre las regulaciones y leyes promulgadas durante los dos gobiernos del Dr. Menem para el sector educativo, particularmente en el nivel universitario y, tangencialmente, en el rea de investigacin en e y T. En primer lugar tratar de
elaborar una breve descripcin del desarrollo del Estado de Bienestar en Argentina (EB), su
crisis y la posterior implementacin de los modelos ms legitimados en esa dcada en materia' econmica que, junto con las polticas pblicas, en general conformaron un nuevo
estado con caractersticas diferentes al anterior modelo y que, creo yo, persisten en la
actualidad. Se concluye que la historia de la universidad pblica argentina acompa la
evolucin de los sectores de polticas sociales en sus diferentes formas de intervencin del
estado. En la actualidad, la institucin se halla inmersa en una profunda crisis, no solo de
desfinanciacin, sino tambin de inmovilidad frente al desafi de un cambio en su estructura burocrtica y de la formacin tanto de profesionales como de nuevos cuadros acadmicos. Se concluye con Pablo Gentili, que la privatizacin amenaza la autonoma intelectual y,
con ella, la posibilidad de que las universidades sean algo ms que fbricas de diplomas o
agencias de empleo.

Palabras clave: Menem, universidad, estado de bienestar, nuevos modelos econmicos,

privatizacin.

Summary
This essay pretends to analyze the impact of the state reform of the 90s in Argentina with
emphasis on the education system and particularly on the university and on research and technology
programs. A brief review is presented ofthe development the Argentinian Sta te of Wellbeing and its
crisis, with the further installment of the new economic model that, J believe, persist up to today. J
conclude that the history of the public university of Argentina accompanied the evolution of the
sector of public policies but today the institution is immersed in a profound crisis due not only to
Investigadora del USACYT. Integrante del CCC, Departamento de educacin. Grupo de investigaciones sobre la privatizacin
del conocimiento. Maestranda en Polticas Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales- USA, licenciada en Ciencias de
la Educacin, Facultad de Filosofa y Letras- USA. Mail: alejandra@lppbuenosaires.net

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-;: cSIS, Universidad de Antioquia

~_-; ~" budeet but also to incapacity to respond to the chal/enge of changing bureaucratic and academic
_iructures. Pablo Gentili isfinally cited to conclude that privatization is amenace to intellectual autonomy and
. hout this the possibility for the university to become something more than afactory of certificates or ajob s
agency is remote.
Key words: Menem, university, state of wellbeing, new economic models, privatization.

Desarrollo y crisis del Estado de Bienestar

Desde el punto de vista de los tres modelos de EB expresados por G. Esping Andersen (1993)1, se puede afirmar que
en Argentina se dio un desarrollo de EB del tipo corporativista
a partir de los aos '40. Previamente hubo un desarrollo de
polticas
focalizadas
tal vez ms cercanas
al modelo
asistencialista liberal con base en las leyes de pobres de Inglaterra de 1601 en adelante. Fue la poca del desarrollo del
mutualismo, basado en los formatos generados por las distintas asociaciones de inmigrantes que desde fines del siglo XIX
haban arribado a estas tierras. Este tipo de instituciones seran la base del sistema de salud desarrollado posteriormente.
En cuanto a la educacin, la sancin de la ley 1420 que garantizaba educacin primaria, gratuita, laica y obligatoria para
todos los nios de la nacin hasta los 14 aos, result una ley
de avanzada para su poca. Propendi en una alfabetizacin
generalizada y una cobertura de educacin primaria para un
alto porcentaje de la poblacin correspondiente, en pocos aos.
Por otra parte, el sector laboral tuvo sancin de leyes de proteccin del trabajador en los primeros aos del siglo XX, tras
las luchas obreras por mejoras salariales y de condiciones de
trabajo. En parte, esto se debi a la gran actividad sindical
generada en un principio por los inmigrantes que se fueron
organizando alrededor de una incipiente industria y del comercio. Tambin tempranos fueron los primeros logros en
materia previsional, ms bien ligados a las corporaciones con
ms poder en el pas, como es el caso de la Iglesia catlica y
los militares.
Esa era la situacin hasta el primer gobierno de Pern durante el cual se comenz a dar la industrializacin por sustitucin de importaciones que gener una situacin econmica
favorable y que casi logr el pleno empleo en Argentina. El

modelo se basaba en el pleno empleo masculino y la mujer acceda a los beneficios a travs
de su marido; deban estar casadas legalmente.
Por lo tanto se beneficiaba a la familia nuclear
(imprenta corporativa de la Iglesia Catlica). Los
sectores sociales de poder mantuvieron su supremaca en el manejo de las polticas pblicas.
Para el caso de la educacin en particular, el
principio rector segua siendo el universalismo
y Argentina lleg a tener los indicadores ms
altos de la regin en cobertura de educacin
primaria y media y buenos indicadores del nivel
superior, que no tenan (ni tienen) una cobertura universalista. Este modelo, con algunos cambios segn el sector del cual se trate, sigui
vigente hasta entrados los aos '70 en que la
crisis econmica comenz a socavar los beneficios sociales que garantizaba el Estado. Ya en
los '80 el sistema social se encontraba en una
crisis profunda y esa es la situacin a comienzos de los aos 90 en que se comenz a
implementar la llamada reforma del estado.
Si se toma ahora la evolucin de los derechos de la ciudadana de T. H. Marshall (1949)2,
se puede afirmar que en Amrica Latina en general y en Argentina en particular, la ciudadana
se da en forma restringida. Particularmente para
el caso de Argentina, nuestro pas est considerado entre los pases pioneros en el desarrollo de la ciudadana segn la topologa de Mesa
Lago (1998), por el grado de desarrollo a travs de la historia que se da en la incorporacin
de distintos grupos ocupacionales en las lgicas de los sistemas preexistentes configuran-

Los modelos son: 1: Socialdemcrata: mayor fusin entre trabajador y bienestar social; Idea base: ciudadano. Ejemplos:
pases escandinavos. 2: Corporativo: Figura del trabajador asalariado; conservacin de los diferentes status; supuesto de
pleno empleo masculino. Ejemplos: Alemania, Francia, Italia. 3: Liberal: Planes socales mnimos estigmatizadotes;
sistema estratificado en dos clases; idea base: el mercado regula. Ejemplos: USA, Canad, Australia.
Marshall distingue tres formas de ciudadana en los estados modernos: 1: Ciudadana civil: proviene de la Revolucin
Francesa; derechos legales (libertad de expresin, de profesar un culto, de propiedad, y de ser juzgado por la ley). 2:
Ciudadana poltica: Derecho a participar en el ejercicio del poder poltico (derecho al sufragio, a ser elegido para
desempear un cargo pblico). 3: Ciudadana social: (despus de 1940) derecho a gozar de un nivel mnimo de vida, de
bienestar y de seguridad econmica.

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Cmo Hacemos lo que Hacemos en Educacin Superior

do un sistema fragmentado. Gran parte del sistema fragmentado responde a iniciativas del estado en distintos momentos histricos y econmicos del pas. Esta afirmacin es coherente con el desarrollo descrito ms arriba. Argentina histricamente fue logrando los derechos de ciudadana casi paralelamente con algunos pases de Europa y en algunos casos,
mucho antes que varios pases de la regin.
Esta situacin contribuy a la evolucin del EB
con las caractersticas particulares que adquiri en el desarrollo de las polticas, segn el
sector y los grupos sociales que intervinieran.
Esta breve descripcin no exhaustiva del EB
en Argentina es necesaria para comprender
cmo se desarroll la crisis del mismo y el profundo cambio de modelo no solo en materia de
polticas sociales sino en todos los mbitos del
Estado.
A partir de los '90, para la ortodoxia que
promova las transformaciones en las polticas
pblicas y en los mercados latinoamericanos,
Argentina fue considerada como uno de los
casos ms exitosos por el alcance y rapidez de
los cambios-rl,o Vuolo, 1998). El indicador ms
notable de este fenmeno fue que la economa
pas de un proceso hiperinflacionario en 198990, a una tasa de inflacin casi nula en los aos
93-98.
Pero este indicador constituye solamente el
dato ms conocido de un proceso de profunda
transformacin de los principios de organizacin social que podra ser uno de los ms llamativos de Amrica Latina y del mundo. Algunos de estos cambios son, para Lo Vuolo, los
siguientes: la privatizacin de prcticamente
todas las empresas pblicas que prestaban servicios de uso econmico masivo (telfonos, gas,
electricidad, agua, transporte, siderrgicos);
promocin y apertura al libre movimiento de
capitales; reduccin abrupta de aranceles a la
importacin y remocin de la mayora de las
barreras no tarifarias, con lo cual la economa
se abri totalmente al comercio exterior, al tiempo que avanz en la conformacin de un acuerdo comercial de preferencias con pases vecinos (Mercosur); desde comienzos de 1991 se
implementa la Ley de Convertibilidad entre la
moneda local y el dlar, ligndose la oferta
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monetaria con una cobertura casi plena de las reservas del

Banco Central y cierta proporcin de los ttulos en moneda
extranjera emitidos por el gobierno; fuerte cambio de precios
relativos a favor de bienes y servicios comercializables; reprogramacin de la deuda externa comprometindose al cumplimiento estricto de pagos en el contexto del Plan Brady,
junto con nuevo endeudamiento que aument a ms del doble
el monto de comienzos de la dcada del '80; cambios profundos en la legislacin laboral. reduciendo la estabilidad en el
puesto de trabajo, incorporandr figuras de empleo por tiempo
parcial y limitado (promocionadas fiscalmente). bajando los
costos de contratacin y despido, aliviando las responsabilidades del empleador frente a accidentes laborales y quiebras
de empresas; todas las polticas sociales se vieron afectadas
por la promocin e imposicin de transformaciones en sus
formas de funcionamiento, degradacin de sus fuentes de
financiamiento, cambios en la administracin, en el rgimen
de acceso y el tipo de beneficios. (Lo Vuolo, dem.).
Estos cambios y otros, son los que modificaron profundamente el rgimen de Estado de Bienestar que Argentina tuvo
vigente por casi cuatro dcadas, con las particularidades propias de los arreglos institucionales que tuvieron lugar en ese
lapso, tallo expresado anteriormente. Desde la visin de algunos autores, Argentina durante las presidencias de Carlos S.
Menem (1989-1999), sera el caso latinoamericano ms afn
con las "revoluciones neoconservadoras"
anglosajonas
(Retrechment del EB de Reagan y Tatcher en USA e Inglaterra
respectivamente). Se da como un ejemplo de desmantelamiento
extremo:
l. En uno de los EB ms desarrollados de Amrica Latina.
2. A diferencia del paradigmtico caso chileno, se corresponde con un ambiente de plena vigencia de las instituciones formales, tpicas de la democracia liberal.
3. Las polticas de retraccin son aplicadas por una coalicin
de poder conducida por el mismo partido poltico y gran
parte de las fuerzas polticas y sociales responsables del
desarrollo del tradicional EB. (Lo Vuolo, dem.)
Podemos afirmar con el autor, que esta experiencia es una
de las ms representativas del tipo de polticas que en materia
econmica y social impuso la llamada "Nueva Ortodoxia" que
en los ltimos aos de la dcada del '90 detent la hegemona
en el manejo de los recursos polticos, econmicos y simblicos. Con "nueva ortodoxia" nos referimos al sistema de ideas
y polticas pblicas propuestas por el Consenso de Washington para Amrica.
Tambin resulta imprescindible aclarar que la aplicacin
de polticas neoliberales por parte del Estado argentino no
comienzan con los gobiernos de Menem, sino que tiene su
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Grupo CHHES - BIOGNESIS, Universidad de Antioquia

origen en la ltima dictadura militar, durante la cual se irnplement, una vez ms, la poltica del libre marcado, logrando
una invasin de productos importados, en detrimento de la
industria nacional, a la vez que se realizaba la primera transferencia de servicios a las provincias (sobre todo en los sectores salud y educacin) sin la correspondiente transferencia de
presupuesto para gestionarlos. Este modelo, implementado por
Martnez de Hoz, sigui vigente en la dcada siguiente y se
profundiz al constituirse el gobierno neoconservador en alianza
con grupos econmicos dominantes en el pas llevando a cabo
la poltica econmica mencionada anteriormente.
Por otra parte, se debe resaltar la importancia del manejo
de los recursos simblicos sin los cuales este plan no habra
tenido xito, ya que el gobierno logr generar un consenso
general que ampar el proceso de profunda reforma sin presentar demasiadas crticas o conflictos hasta el ao 19973
Asimismo, los comportamientos
del mercado de trabajo
se reflejaron en la distribucin del ingreso. Entre 1980 y 1991,
Ydada la hiperinflacin, la participacin en el ingreso del 40%
ms pobre de los preceptores del Gran Buenos Aires cae del
17,1% al 14,1% mientras que la del 10% ms rico crece del
28,7% al 35,9%. Ya en el Plan de Convertibilidad, y con el
efecto conjunto del fuerte crecimiento del ingreso global y la
estabilizacin del valor de la moneda, aument el valor absoluto' del ingreso de todos los estratos. Pero al analizar esta
informacin se aprecia que el crecimiento fue desigual: entre
los meses de octubre de 1991 y 1994, el ingreso familiar per
cpita real del dcimo ms pobre solo registra un 5,3% de
crecimiento, mientras que el dcimo ms rico llega al 13,7%.
(Barbeito y Rodrguez, E., 1995)4.
Por lo tanto, a mediados de los '90 se observan ndices
casi tan regresivos como los de la hiperinflacin del '89; en
1994-1995, los cuatro dcimos ms bajos de la distribucin
mostraban una participacin menor que la que tenan en 1991.
La cuestin es que en este periodo no se debe al aumento
acelerado de los precios como ocurri durante la hiperinflacin,
sino que est ligado a un proceso de reestructuracin
del
mercado laboral, que muestra nuevos factores estructurales
de insercin de las personas en dicho mercado.

Paralelamente a este proceso, se produjo un

aumento en el nmero de hogares con ingresos
inferiores al valor de la lnea de pobreza. A partirdel piso del 13% de 1993, este valor comienza
a crecer nuevamente. Pero no slo es importante
verificar este dato sino observar los cambios
en su estructura, en los procesos de reproduccin y en los modos en que la pobreza afecta la
estructura social en su conjunto, aunque es un
tema que exc de la finalidad del trabajo.
Quedaba as conformada la sociedad argentina en los aos en que se implementan las reformas educativas a analizar.

1. El sector educacin:
Dentro del contexto general que venimos
describiendo, el sector educativo vivi un proceso de profunda reforma, a partir de la sancin
de las siguientes leyes que se llevaron a cabo a
lo largo de los dos gobiernos de Menem: de
transferencia de los servicios de enseanza media
y superior del Estado Nacional a los Estados
Provinciales (1992); la sancin de una nueva
Ley de Educacin - la Ley Federal de Educacin - (1993), que brinda el marco legal para la
puesta en marcha de la autodenominada "Transformacin Educativa" (1994), que incluy una
reforma curricular, un cambio en la estructura
del sistema educativo y un incremento en la obligatoriedad escolar (de 7 a 1O aos); la modificacin de la formacin docente y la necesidad
de "reconversin laboral" de los docentes en
ejercicio, por sealar algunos de sus aspectos
sobresalientes; la elaboracin de variados intentos de flexibilizacin laboral docente, destinados a una supuesta "profesionalizacin
docente": proyecto Sozio (1995), proyecto Decibe
(1997); avances en proyectos de nuevos tipos
de privatizacin (Escuelas charter en la provincia de San Luis) fueron algunos de los hitos' .

Con respecto a este punto, se pueden recordar los aportes que 1mmanuel Wallerstein realiz al caracterizar el capitalismo histrico, en el cual la acumulacin de capital ha supuesto siempre una tendencia generalizada y creciente hacia la
mercantilizacin de todas las cosas. Por lo tanto, la expansin y generalizacin del universo mercantil impacta no slo
en la realidad de las "cosas materiales" sino tambin en la materialidad de la conciencia. (Gentili, 1997). De esta
manera, los sujetos en la medida que introyectan el valor mercantil y las relaciones mercantiles como patrn dominante
de interpretacin de los mundos posibles, aceptan el mercado como aquel mbito en el cual "naturalmente" los individuos pueden desarrollarse como personas humanas.
Citado Lo Vuolo, R. (1998)
Para ampliar informacin sobre las leyes y reglamentaciones
IN IN IN .ctera.c; .arldocumldocum.
htm

22

se puede consultar

la pgina web de CTERA: http://

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Cmo Hacemos lo que Hacemos en Educacin Superior

=-: la Ley Federal de Educacin del ao 1993

r se ejan sentadas las bases de la educacin
- _ or. dentro del principio de "subsidiariedad
Estado" (Paviglianitti, 1996). De esta ma- _:a funcin del estado pasa a ser "favore" desarrollo del sector privado a travs de
- .ias pedaggicas, organizativas y financiese materializa en las principales disposi.r referidas al sector privado" (Paviglianitti,
~ 96).
:' esulta interesante tener en cuenta que en
_ -ongreso de la Nacin con anterioridad al
o del proyecto del Poder Ejecutivo NacioPEN), por iniciativa de los legisladores en9 8 y 1991 se haban presentado siete pro:---:as le ley general o federal. De los proyeco fue presentado en el Senado y los otros
_=.s en la Cmara de Diputados: dos por la Unin
'ica Radical (UCR), dos por el Partido
: .rsticialista (PJ), uno por la Democracia Crisana y el otro por la UCR y el partido Socialista
-:"-nificado.

== :
:1

Sin embargo, el proceso de sancin de la

Ley Federal de Educacin recin se inici con
el envo por parte de! PEN al Senado de la Nacin de un proyecto de Ley Federal de Educain, durante el Ministerio del Prof. Antonio
Salonia, el cual "se orientaba por el principio
de subsidiariedad del Estado en los trminos
en que lo sustenta la Conferencia Episcopal
Argentina, junto con una politica de reduccin
global de los recursos pblicos destinados a la
educacin pblica '', (Paviglianitti, 1996). Luego de una dura disputa por los trminos de los
distintos captulos entre lo votado en Diputados y modificado en e! Senado, el 14 de abril de
1993 se sanciona la Ley Federal de Educacin
bajo el N 24.1956.
Los principales focos de resistencia a la poltica educativa implementada por el gobierno
menemista a partir de! conjunto de leyes y marcos normativos y la movilizacin de recursos y
estamentos pblicos implicados en la "Trans-

formacin Educativa" estuvieron centrados principalmente en:

los proceso de descentralizacin de lo servicios educativos,
a los que los sindicatos docentes denunciaban como una estrategia de las polticas educativas neoliberales para compensar la prdida de legitimidad del Estado na ional ante su incapacidad para responder de forma a riva a las crecientes demandas sociales, y para descomprimir el conflicto social y
docente ocasionado por las medida de ajuste estructural y de
reforma del sistema escolar; y, la Ley Federal de Educacin. a
la que los sindicatos docentes (sobre todo lo de CTERA)
identificaban con la tentativa del gobierno por cristalizar un
marco legal que legitimara la reforma educativa que lo organismos de crdito internacional imponan, sin resistencia gubernamental en el contexto nacional y regional, as como con
la pretensin de ciertos sectores por "privatizar y mercantilizar'" la educacin, desdibujando su tradicional carcter pblico y de derecho social. Al mismo tiempo se daba la reforma
en e! nivel universitario que es el punto central que nos ocupa.

11. El caso universitario:

En este punto tratar de analizar las reglamentaciones dictadas en la dcada del '90 y particularmente la Ley de Educacin Superior (LES), sancionada en 1995, desde las consecuencias polticas y educativas que tuvieron para e! nivel de
educacin superior en Argentina.
Para comprender el contexto en el que se dio la discusin
por la sancin de la LES, es importante rescatar, brevemente,
en e! contexto internacional y regional en los '90, la historia
de la universidad argentina. Una buena y breve ilustracin es
la que realiza Atilio Born en su ponencia de La Habana de
este ao. En el comienzo de la misma el autor sostiene:
"Las universidades representaron un papelfundamental
a
lo largo de toda la historia de Amrica Latina y el Caribe
(ALC), desde los primeros a110sde la colonia hasta el presente. Unas pocas fueron creadas inmediatamente despus de la
conquista, en la primera mitad del siglo XVI, bastante antes
de la creacin de algunas de las ms renombradas universidades de Europa y Norteamrica. Esto significa que nuestras
universidades son una parte inherente de nuestra historia y en
este sentido seria dificil encontrar un evento o un hecho principal en la historia de nuestros paises sin notar en l/as huellas de la universidad. Debido a su crucial papel en la educacin de los sacerdotes, abogados, administradores, doctores e

Para ampliar la informacin sobre la ley federal de Educacin se puede consultar en la pgina del Ministerio de ed
Ciencia y Tcnica de la Nacin. Link: http://www.me.gov.ar/leyfederal/
Entendemos por mercantilizar: el concepto extrado de los escritos de Friedman & Friedman, principalmente
idea de la educacin como un servicio, que como tal, compite en el mercado por el mejor precio y calidac:
consecuencias derivadas de dicho concepto.

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Grupo CHHES . BIOGE

ingenieros necesarios para gestionar a los vastos imperios

que Esp aiia .\ Portugal haban fundado en esta parte del
mundo. los universitarios ejercieron un rol crtico durante las
guerras coloniales y de la Independencia a comienzos del sig'-o .i.Ir y /05 gobiernos nacionales que les siguieron. Ya a
[O'?: 'enzos del siglo XX, la rebelin contra el orden oligrquico
tradicional estalla con la Reforma Universitaria realizada
en Crdoba, Argentina en 1918, la cual inflam las conciencias de las crecientes clases medias y de los sectores populares
en todo el continente generando importantes cambios sociales, econmicos y polticos en casi todos los pases de la regin". (Born, A: 2004)

Institucional: Creacin de la Secretara de

Polticas Universitarias;
creacin de los
Consejos de Planificacin Universitaria Regional; creacin del Consejo Nacional de
Educacin Superior; otra medida es la limitacin a las universidades nacionales para
la creacin de nuevas sedes o unidades acadmicas (solo podrn crearlas con la autorizacin del Consejo Interuniversitario Nacional <CIN. Tambin se establece una nueva reglamentacin de la Ley de Universidades Privadas N 17504.

Particularmente, en Argentina la reforma universitaria del

, 18 incidi en la historia posterior de las universidades nacionales, as como en otros pases de la regin.

al rgimen laboral: se da a conocer el documento Bases para la discusin del rgimen Laboral Docente,junto con un proyecto
que establece, entre otras cuestiones, nuevas categorizaciones y dedicaciones del personal docente, las caractersticas de la carrera acadmica, un nomenclador salarial y
el rgimen de licencias. El decreto 1610/93
establece un criterio de asignacin de un
adicional
mensual
remunerativo
no
bonificable aplicable a los cargos de profesores
y auxiliares
con dedicacin
semiexlusiva y simple. Asimismo se crea
mediante el decreto 2427/93 el programa de
incentivos a docentes investigadores. En el
proyecto de Presupuesto Nacional para el
ejercicio 1995 el Poder Ejecutivo Nacional
propone la descentralizacin salarial de las
universidades nacionales. De esta manera,
las casas de estudio deben determinar el rgimen salarial y de administracin de personal y representar a la parte empleadora en
las negociaciones colectivas de trabajo.

Despus de la dcada del 80, los gobiernos de los pases

de Amrica Latina en el Consenso de Washington establecido
entre los economistas neoconservadores
y algunos organismos internacionales, tal como ya adelantamos, acordaron las
nuevas polticas a seguir para lograr el dinamismo econmico, explicando la causa del fracaso econmico y el atraso en
materia cientfico-tecnolgica
a partir del modelo econmico
y de industrializacin que se vena adoptando, caracterizado
por la asignacin ineficiente de recursos fiscales, el intervencionismo-estatal y el proteccionismo, que impidi el libre funcionamiento de los mecanismos de mercado y la accin de la
competencia, considerados stos como factores claves de la
reactivacin econmica y el consecuente desarrollo industrial. Las prescripciones
polticas
fueron entonces:
privatizaciones, apertura comercial y financiera, desregulacin,
y fundamentalmente
reduccin del gasto fiscal.
Como antecedentes al proceso de sancin de la LES en
Argentina, es importante destacar, ya a partir de 1993, la creacin de la Secretara de Polticas Universitarias, a travs de la
cual, el por entonces Ministerio de Cultura y Educacin, modific la estrategia de definicin de polticas para el sector. De
un primer momento en donde las propuestas del Poder Ejecutivo se basaron en discursos ms que en definiciones, se pas
a la aplicacin concreta de polticas parciales, diseadas por
los nuevos equipos tcnicos del Ministerio y establecidas a
travs de decretos o resoluciones, que cambiaron, en esencia, el funcionamiento de la casas de estudios. Estas modificaciones se encontraran en el Proyecto de Ley de Educacin
Superior que posteriormente
enviara el PEN al Congreso.
(Paviglianitti, 1996).
Las grandes lneas de polticas propuestas por el Ministerio de Cultura y educacin en materia universitaria durante
este perodo se refieren a modificaciones de orden:
24

en el financiamiento y gestin econmico- financiera: el PEN enva al Congreso el

Proyecto de Ley de modificacin del Rgimen econmico- financiero de las Universidades Nacionales, en forma separada y
previa al proyecto de Ley de educacin Superior. Tambin se determina la modificacin de la administracin financiera y de
sistemas de control en la Administracin
Pblica Nacional establecida
en la ley
24.156. Hay que tener en cuenta que una de
las fuentes de financiamiento privilegiadas
por el PEN en ese momento fueron los organismos multilaterales de crdito, como por
ejemplo el Crdito del banco MundialUni-pluri/versidad,

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Cmo Hacemos lo que Hacemos en Educacin Superior

BIRF, de 150 millones de dlares destinado

a mejorar la capacitacin docente, desarrollo de posgrados, fortalecer las ciencias bsicas e ingenieras y apoyar los proyectos
de reforma global de universidades medianas. En el marco de la crisis fiscal de 1994,
el PEN establece una disminucin de los
montos de las partidas asignadas a educacin mediante el decreto 2360/94.

De orden acadmico: bsicamente se centra en el tema de la evaluacin de la calidad, ya incorporado por el Ministerio de educacin en 1991 a partir de la ejecucin del
Subproyecto 06 del Banco Mundial. El Ministerio fija criterios y promueve la firma de
convenios en los que el PEN se compromete al financiamiento de dicha tarea a travs de la firma de convenios- tipo con cada
universidad. La autoevaluacin la financia
la universidad, la evaluacin externa, el Ministerio de Educacin. A partir del Decreto
256/94 se reglamenta la atribucin del ministerio de Cultura y educacin con respecto a la determinacin de la validez nacional de estudios y ttulos y las habilitaciones
e incumbencias profesionales. Tambin se
crea el Programa de Mejoramiento del Sistema de Informacin Universitaria a travs
de la resolucin N 1069/93. (Paviglianitti,
1996).
La Ley de Educacin Superior", sancionada finalmente bajo el N 24.521, despus de
arduas discusiones en ambas cmaras y de introducir cambios en el proyecto inicial por la
presin ejercida por distintos actores del mbito acadmico que no se detallarn en este anlisis. Con ella se cristaliza un proyecto poltico
educativo tendiente a la instalacin de un modelo universitario competitivo entre las instituciones del nivel, potenciando la fragmentacin
del sistema de educacin superior en su conjunto y cercenando, en cuestiones acadmicas
y de gobierno, la autonoma universitaria al otor-

gar control poltico al PEN.(Fernndez, M.A. y Ruiz, G.,2002).

La ley convalida las medidas previas del PEN antes mencionadas a travs de la creacin de instancias de control y evaluacin de las actividades realizadas en las universidades nacionales.
La LES fortalece el centralismo poltico al institucionalizar
mecanismos de intervencin por parte del poder poltico en la
vida universitaria, cercenando la autonoma efectiva con que
deben contar las universidades nacionales. En este sentido,
determina los contenidos curriculares mnimos para la formacin del nivel superior, la especificacin de las funciones
de los rganos de gobierno y el fortalecimiento de las instancias unipersonales de gobierno con lo cual quiebra una de las
conquistas ms valoradas e innovadoras de la Reforma de
1918, antes mencionada: el cogobierno universitario. Por otra
parte, la ley introduce las lgicas y preceptos empresariales
propuestos por diversos organismos multilaterales de crdito,
tales como la desregulacin docente (que ya se planteaban en
los decretos que anteceden a la Ley) y la bsqueda de fuentes
alternativas de financiamiento, contemplando, entre ellas, el
arancelamiento de los estudios de grado en contradiccin con
el principio de gratuidad de todos los niveles establecido en la
Constitucin nacional.
Para seguir con la lgica de los temas centrales que modifica la ley, analizaremos los artculos referidos a: gobierno y
coordinacin, autonoma universitaria, rgimen econrnicofinanciero, ttulos habilitantes y evaluacin y acreditacin.
Se puede definir a la ley 24.521 como "una ley
reglamentarista, del tipo de las normas propias de gobiernos
autoritarios, ya que dadas las prescripciones sobre: regularidad de estudios y condiciones de ingreso en las universidades
con ms de 50.000 estudiantes (artculo 50'), ttulos de docentes (artculos 36 y 39'), rganos de gobierno (artculos
52~ 53~54~55'), entre otros, avanza sobre lo que ha sido y
es en el seno de la comunidad universitaria democrtica el
principio de plena autonoma ". (Fernndez, M.A. y Ruiz, G.,
2002).
Tambin se la puede considerar como una ley de procedimientos y organismos ms que como programtica, ya que la
ley y sus decretos reglamentarios estipulan las formas de conformacin y funciones de los rganos de gobierno (artculos

Cuando se aprob la Ley de Educacin Superior (1995) que otorga a las universidades plena autonoma administrativa
y en la asignacin de recursos internos, gestin de personal y seleccin de estudiantes; se autoriza el cobro de colegiaturas
en las entidades pblicas; se establece un marco comn para los sectores pblico y privado a travs de la Comisin
Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), entre otros aspectos. De forma concomitante,
ese
mismo ao el Banco Mundial autoriz un financia miento de 240 millones de dlares como base para Programas especiales. El texto de la Ley puede verse en la direccin de la Secretara de Polticas Universitarias (http://www.spu.edu.ar/
homespu/home.htm)

Uni-pluri/versidad,

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Grupo CHHES - BIOGNESIS, Universidad de Antioquia

52 a 55), los mecanismos de evaluacin y acreditacin

institucional y acadmica (artculos 44 a 47), y los criterios
para la apertura y cierre de sedes de las instituciones (decreto
PEN 1047/99).
En cuanto al tema de los organismos, la ley convalida los
ya mencionados anteriormente como antecedentes, ms los
que existan previamente:
El CIN y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), estaban en funciones desde administraciones
anteriores, pero tanto los Consejos regionales de Planificacin de educacin Superior (CPRES) como el Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU),
fueron creados durante la gestin menemista como mecanismos de control bajo la forma de organismos de "coordinacin, consulta y/o evaluacin", que terminaron siendo
convalidados por la ley. Los CPRES fueron creados por Resolucin ministerial N 1618/93 con el fin de coordinar las
universidades pblicas y privadas, con los gobiernos provinciales, el contexto regional y social, teniendo entre sus funciones la de analizar y sugerir polticas de articulacin entre
los distintos niveles del sistema educativo, y examinar las ofertas
de formacin superior.
Para el caso de la CONEAU, haba un antecedente que era
la Comisin de Acreditacin de Posgrados (CAP), creada en
1994 por el PEN. La cual haba realizado una convocatoria en
1995 para la acreditacin de maestras y doctorados acadmicos, dictaminando sobre la acreditacin de 300 programas
de posgrados, que se presentaron a dicha convocatoria. Una
vez sancionada la ley de educacin superior, el PEN transfiri
dichos procedimientos de acreditacin a la CONEAU dando
por concluida la tarea de la CAP.
De esta manera, el conjunto de estos organismos se constituy en instancia y mbito de regulacin de la actividad universitaria, otorgndoles legalmente muchas funciones y atribuciones que son cuestionables desde los mrgenes de decisin y autonoma que caracterizaban a las universidades nacionales.
Por otra parte, puede interpretarse que la ley favorece el
desarrollo de universidades privadas al permitirles acceso a
fondos pblicos, igual que las universidades pblicas al plantear la posibilidad de que las universidades privadas puedan
obtener apoyos econmicos para el desarrollo de proyectos
de investigacin (artculo 6). Tambin a partir del artculo
75 que establece que todas las universidades, pblicas o privadas, pueden quedar eximidas de impuestos y contribuciones previsionales de carcter nacional. (Fernndez, M.A. y
Ruiz, G., 2002).
26

Podra pensarse que la ley 24.521 otorga al

PEN atribuciones que son propias del Congreso de la Nacin, de la autonoma de las provincias y de las universidades nacionales, dado que,
por ejemplo: en relacin con las atribuciones
que son propias del Congreso de la Nacin la
ley no respeta lo establecido en el artculo 75
de la Constitucin nacional al delegrsele al PEN
las funciones de coordinacin y planeamiento
del sistema (artculo 70), o como en el artculo 49 que establece como facultad de Ministerio de educacin autorizar la puesta en marcha
de una universidad nacional creada por ley del
Congreso. En el caso de la autonoma de las
provincias, la ley la afecta en los incisos del
artculo 15 en los que se disponen la articulacin de carreras, residencias programas y ampliacin de la autonoma de las instituciones no
universitarias de educacin superior. Tambin
invade la autonoma provincial al determinar las
caractersticas de los planes de estudio (artculos 23 y 25) y el ingreso y permanencia en la
carrera docente (artculo 20). En cuanto a la
autonoma de las universidades, el Consejo de
Universidades, CIN, y CRUP tienen funciones
de coordinacin y consulta en algunos casos,
reservndose el PEN la ltima decisin (por
ejemplo en el artculo 45). Tambin estos rganos de coordinacin del sistema se constituyen
en instancias con capacidad de adoptar medidas resolutivas, afectando la autonoma de las
instituciones universitarias, ya que tienen capacidad de producir dictmenes con carcter
vinculante (decretos PEN 499/95 y 1047/99).
La Ley establece en el artculo 71 como
rganos de coordinacin y consulta del sistema universitario los siguientes: el Consejo de
Universidades; el CIN, el CRUP y los CPRES.
En el caso de la CONEAU, tambin puede
considerrsela como parte del esquema del gobierno del sistema de educacin superior debido a que cumple significativas funciones; entre
ellas: la permanencia o cierre de universidades,
institutos universitarios, carreras de grado y
posgrado, como tambin la determinacin de la
viabilidad de proyectos institucionales futuros.
(Fernndez, M.A. y Ruiz, G., 2002).
A partir de lo descrito ms arriba, se puede
concluir que este sistema de gobierno tiene un
grado de complejidad muy grande dada por la
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Cmo Hacemos lo que Hacemos en Educaci

cantidad de organismos y entidades existentes

con atribuciones de gobierno y/o de coordinacin y/o de consulta, no siempre bien delimitadas y a veces superpuestas.
En cuanto a la autarqua universitaria puede
definrsela como la capacidad que tienen las
universidades nacionales para administrar y disponer de los recursos asignados mediante la ley
de presupuesto, as como tambin la capacidad
plena para generar, administrar y disponer de
recursos propios, obtenidos como resultado del
ejercicio de sus funciones esenciales.
Puede sostenerse que en lo relativo a la autarqua econmico financiera de las instituciones universitarias nacionales, entendida como
complemento inseparable de la autonoma, la
LES no la garantiza ya que si bien en el artculo
58 se confiere al Estado nacional la responsabilidad de asegurar los aportes financieros que
garanticen el normal funcionamiento de las instituciones universitarias, se deja librado al poder poltico la magnitud de los fondos necesarios para que las universidades cumplan los fines para las que fueron creadas, al no establecerse ningn criterio al respecto. Por otra parte, si bien se enuncia en el artculo 59 que las
universidades tienen autarqua econmico- financiera, en el artculo anterior se establece que
la distribucin de los aportes del Tesoro Nacional entre las Universidades Nacionales se har
bajo la aplicacin de criterios de eficiencia y
equidad, subordinndose la reparticin de fondos a interpretaciones que el poder poltico realice de la realidad. Adems se legaliza en dicho
artculo 59 un criterio que rompe con la solidaridad institucional al establecerse en el inciso
b la desregulacin salarial entre las universidades nacionales. Tambin se legaliza la obtencin de recursos adicionales a travs de "contribuciones o tasas por los estudios de grado".
La gratuidad de los estudios de grado es un precepto constitucional, no soslayable bajo los argumentos que plantean que la gratuidad atenta
contra la equidad.
En resumen, se plantea el financiamiento
universitario como mecanismo de regulacin de
la actividad del sector as como su autonoma.
Paralelamente se establece la desregulacin econmico- financiera de las universidades nacioUni-pluri/versidad,

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nales. En este contexto se generan y promueven fuentes

temativas para el financiamiento universitario (entre ellas e'
arancelamiento de los estudios de grado que aparece como un
instrumento que garantizara la equidad de la educacin superior). Asimismo el PEN adquiere mayor centralizad (en desmedro del Congreso Nacional) en las instancias de distribucin del presupuesto. Desde el ao 1993, se implementan
mecanismos de distribucin de fondos entre las universidades basados exclusivamente sobre criterios de eficiencia en el
gasto y la calidad educativa.
Estos breves ejemplos del articulado demuestran a las claras el sentido de la poltica que el estado asumi al incentivar
la sancin de la LES. Las consecuencias que ha trado para
las universidades nacionales ha sido el definanciamiento, la
fragmentacin del sistema de educacin superior, la tendencia a la privatizacin del mismo, la venta de servicios a empresas privadas para conseguir fondos propios, tendiendo a la
privatizacin de la produccin del conocimiento, la descentralizacin del tema salarial, generando una baja en los ingresos de los profesores e investigadores, que se quiere paliar
con el pago atrasado de los "incentivos docentes" que merecen un captulo aparte para su anlisis, pero que constituyen
meros y magros pagos sin registro para redondear un sueldo
empobrecido con el correr de los aos.
Si asumimos en principio que lo pblico no es lo que es de
nadie, sino lo que es de todos (Hillert, 1999) es necesario
interrogarse acerca de cuales son los mecanismos por los que
se conforma la voluntad general, los intereses generales, que
podrn tanto incorporar directamente, como modificar o negar, intereses sectoriales y parciales (Ibidem).
Esta clara distincin entre las fronteras de lo pblico y lo
privado comienza a redefinirse de acuerdo con el nuevo modelo hbrido americano segn el cual las universidades pblicas reciben financiamiento privado y las universidades privadas, las empresas y ONG, financiamiento pblico. A partir de
estos ltimos puntos, podemos centramos ahora en el anlisis
de cmo se ve afectada la autonoma universitaria.
Es importante analizar las distintas dimensiones que recorren el concepto de autonoma tanto desde la produccin de
conocimientos y la investigacin como desde la enseanza
universitaria que implica la formacin de nuevos cuadros dentro
de un modelo que legitima la mercantilizacin de saberes. la
visin de algunos autores contemporneos que se han preocupado por la situacin actual no solo en Argentina sino en
toda Latinoamrica veremos que no estn muy alejados de la
situacin que ya denunciaba Varsavsky en los aos '60. Para
Marcela Mollis, por ejemplo, el presente de las universidades
argentinas -afectadas por las nuevas polticas, por las restric27

~-_:: '>-:::5

- 310GE ESIS, Universidadde Antioquia

:: one presupuestarias, por el ajuste fiscal y la transformacin del contrato social entre el Estado y la sociedad civil- ha
de naturalizado los "saberes universitarios" para convertirlos
en "conocimientos mercantilizados", Se aplican las normas de
las finanzas para medir el saber, se calcula a travs de
indicadores de rendimiento y de certificados y diplomas entregados en tiempo y forma con mayor valor de mercado; se
representa en la formacin de recursos humanos cuando, al
mismo tiempo, las humanidades van perdiendo gradualmente
sus recursos. "As, las universidades tienen alterada su identidad como instituciones de los saberes hacia la construccin
de una nueva identidad que las asemeja al "supermercado ",
donde el estudiante es cliente, los saberes una mercanca, y el
profesor un asalariado enseante ". (Mol1is, M., 2003). Segn la autora: "... el anlisis cultural de las universidades
aporta elementos constructivos y desafiantes a la vez para
decodificar la crisis actual de las instituciones de educacin
superior. Ayuda a entender que la universidad no es una institucin autnoma que produce ideas, y luego la sociedad las
consume o no ". (Mollis, M., bidem).Por el contrario, se rige

por complejos procesos de interacciones entre el estatuto de

la ciencia, las profesiones y las disciplinas, la expansin o
contraccin del mercado de trabajo, las diferencias entre clases sociales, las minoras tnicas, el poder, los gneros, o la
respectiva ubicacin del trabajo manual e intelectual en la escala de valores sociales. En este sentido, la universidad se
construye como una instancia de produccin, control y legitimacin en un contexto de tensin constante entre lo que la
sociedad, el Estado, y el mercado productivo le delegan, y
sus tradicionales funciones de produccin y difusin del saber. (Mollis, M., 2003)
Pablo Gentili sostiene, a su vez, que el proceso de reestructuracin universitaria promovido por los gobiernos
neoliberales de la regin tiende a generar un crculo vicioso de
precarizacin que cuestiona el carcter pblico de las universidades y redefine la funcin social que estas instituciones
deberan ejercer en una sociedad democrtica. Esta dinmica
toma relevancia en dos niveles ligados entre si: el primero: la
nueva articulacin institucional (producto del deterioro de las
condiciones de trabajo docente, de mercantilizacin del sistema de post grados y de la privatizacin de la agenda cientfica); el segundo: la reconversin intelectual del campo acadmico que bloquea las condiciones de produccin de un pensamiento autnomo y crtico sobre la realidad social y,
especficamente, sobre la realidad educacional. (Gentili, P.:
2001).
Las incipientes actividades de investigacin sufrieron en
Argentina y en casi toda Amrica Latina, una serie de procesos que llevan a una progresiva prdida de autonoma de la
comunidad acadmica, que no es abordada por la definicin

ciones de precarizacin del trabajo docente, se

suma la desvalorizacin social de las actividades de extensin, que se han transformado, en
muchos casos, en mera venta de servicios, con
el criterio de aumentar la rentabilidad. La investigacin, a su vez, merece un comentario
aparte dado que por un lado por medio de ella
se forman los cuadros principales universitarios y por otro, es abordada por las polticas de
privatizacin, que bloquean las posibilidades
de autonoma intelectual". (Gentili, P.: 2001).

Esta tendencia se ve en: a) la disminucin del

financiamiento pblico para la investigacin
universitaria y en el estmulo a la creacin de
sistemas de financiamiento privado, mediante
convenios y acuerdos con el sector empresario; b) la consecuente crisis de las agencias de
promocin de investigacin cientfica; c) la progresiva interferencia de agentes privados en la
definicin de las agendas de investigacin, en
contextos en que los hombres de negocios acostumbran a ser los nicos interlocutores reconocidos socialmente por los gobiernos
neoliberales para discutir poltica cientfica; d)
en el desarrollo de sistemas de evaluacin, que
por medio de indicadores de eficiencia, tomados de los criterios de productividad empresarial, resultan ser utilizados como mecanismo de
distribucin de programas cientficos o para la
distribucin de incentivos salariales al cuerpo
docente.
En tanto, respecto del segundo punto que
seala Gentili, es importante rescatar las ideas
principales volcadas por l acerca de las actitudes de los profesionales
universitarios.
devenidos en los cuadros tcnicos que, en la
dcada del '90, se comprometieron con la
polticas reformistas haciendo posible el escenario que hoy se vive en la comunidad universitaria y en el sistema educativo en general. As.
el prestigio de la competencia tcnica pas a
constituirse en concordancia con el prestigio
de la competencia "poltica", en requisito esencial para el ingreso a la funcin pblica y para
la legitimacin indispensable para mantener lo
cargos pblicos ocupados. En Argentina, continua el autor, "la disponibilidad de cuadros para
el desempeo de las nuevas funciones fue posiUni-plurilversidad,

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--------

de las agendas de investigacin cientfica de las

instituciones universitarias locales. (Gentili, P.:
1999) Al respecto, sostiene que: "A las condi-

I.~miI~~mi!illll;.

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Cmo Hacemos lo que Hacemos en Educacin Superior

ble por la precarizacion de las condiciones de

Trabajo para el desarrollo de la docencia y de
la investigacin universitarias. Muchos profesionales que padecan esta situacin ocuparon
con ms o menos compromiso, esos cargos en
la administracin
pblica ". (Gentili,
P.:
Ibidem).
A travs de estos mecanismos analizados
ms arriba, se llega a la fragmentacin de la
critica terica y a la consagracin de discursos
que, ante la supuesta ausencia de alternativas a
las polticas de ajuste, resaltan las virtudes acadmicas del conocimiento aplicado a la accin
prctica en esta coyuntura. La privatizacin
amenaza la autonoma intelectual y, con ella, la
posibilidad de que las universidades sean algo
ms que fbricas de diplomas o agencias de
empleo para los gestores del ajuste. (Gentili, P.:
Ibidem)
Se puede concluir, brevemente, que la historia de la universidad pblica argentina acompa la evolucin de los sectores de polticas
sociales en sus diferentes formas de intervencin del estado. En la actualidad,
se halla
inmersa.en
una profunda crisis, no solo de
financiamiento,
sino tambin de inmovilidad
frente al desafi de un cambio en su estructura burocrtica
y de la formacin tanto de
profesionales
como de nuevos cuadros acadmicos. La encrucijada de la cual debera
poder salir para evolucionar hacia una forma
ms acorde con las nuevas demandas de la
sociedad y del mundo acadmico, se hace ms
oscura e inabarcable por la precaria situacin
docente, el definanciamiento
en la investigacin, en las carreras de grado; en el desprolijo
crecimiento de los posgrados y en la fragmentacin de los cuadros profesional- acadmicos que pujan por mantener vigente su espacio de formacin y produccin de conocimiento frente a la desvalorizacin
de la carrera del
docente- investigador/a.

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