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O FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA PBLICA NO


BRASIL: 500 ANOS DE HISTRIA1
Janaina S. S. Menezes2
janainamenezes@hotmail.com
Este captulo tem por objetivo delinear, de forma panormica, o perfil histrico
do financiamento da educao bsica pblica do Pas. Enfoca desde o modo como a
educao estava inserida no sistema de tributao da Coroa at as determinaes
constantes nas diferentes Cartas Constitucionais promulgadas (ou decretadas) no
decorrer dos dois ltimos sculos.
O texto, a exemplo dos estudos de Rezende Pinto (2000), dividiu a histria
daquele financiamento nos trs perodos a seguir especificados. Esta segmentao, de
objetivo didtico, busca, ao realar as grandes linhas que nortearam o financiamento da
educao escolar no Brasil, apresentar um continuum relativo sua evoluo histrica
capaz de fornecer as bases para o entendimento da sua atual configurao.
Antes de esboar a periodizao, ressalta-se que este delineamento temporal
desconsidera os cinqenta anos compreendidos entre o descobrimento do Brasil e a
construo, em Salvador, do primeiro estabelecimento de ensino pblico, poca em que
a escola era dispensvel aos brancos que aqui residiam (em sua maioria, solteiros,
missionrios e degredados) e negada aos ndios e negros, inexistindo, naquele contexto,
qualquer forma de financiamento educao pblica formal (MONLEVADE, 2001).
Partindo dessa observao, apresentam-se, a seguir, os contornos gerais de tal
periodizao:

O 1 perodo decorreu do ano em que os jesutas chegaram ao Pas (1549) at


sua expulso (1759); nessa poca foi delegada aos membros daquela ordem
religiosa a concesso das escolas pblicas no Pas, assinalando o afastamento da
Coroa em relao ao financiamento da educao nacional.

O 2 perodo, compreendido da expulso dos jesutas at o fim da Repblica


Velha (1930), foi caracterizado: (1) pela busca de fontes autnomas de

Este texto integra a tese de doutorado da autora intitulada O Financiamento da Educao no Brasil: O
Fundef a partir do relato de seus idealizadores, defendida em fevereiro de 2005, junto ao Programa de
Ps-Graduao da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS).
2
Professora da Universidade Federal do Par (UFPA), atualmente, exercendo suas atividades junto
Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO).

2
financiamento para a educao e, (2) por deixar a educao por conta das
dotaes oramentrias dos governos dos estados e das cmaras municipais.

J o 3 perodo, que se estende da homologao da Constituio Federal de 1934


at os dias de hoje, tem sido marcado pela busca da vinculao constitucional de
um percentual mnimo de recursos tributrios para a educao.
A discusso referente ao terceiro perodo ser conduzida at a legislao

que antecede a Carta Constitucional vigente e da qual decorre o ordenamento jurdiconormativo que orienta o financiamento da educao escolar no contexto atual.

1 Perodo: os jesutas e o financiamento da educao no Brasil-Colnia


A fim de evidenciar que o perodo compreendido de 1549 a 1759 foi marcado pelo
distanciamento do Estado no que tange ao financiamento da educao pblica no Pas,
este estudo mostrar que a educao no Brasil-Colnia no foi beneficiada pela
estruturao do sistema de receitas pblicas, tendo permanecido, naquela poca,
prioritariamente, sob a tutela dos jesutas e, secundariamente, em carter suplementar,
sob a responsabilidade da esfera particular. A organizao do sistema de finanas da
Colnia estava voltada, essencialmente, para o atendimento das necessidades da Corte,
sendo marcada por um grande nmero de impostos que, segundo Rezende Pinto (2000),
ultrapassavam 150.
Tendo em vista o nmero excessivo e o pequeno retorno financeiro da maioria
desses tributos, este estudo abordar, de forma resumida, apenas os, poca,
considerados de maior importncia para a Corte, a saber: o dzimo, os direitos de
entrada e o quinto.
O dzimo, com sustentao na Bblia, Todos os dzimos do campo, seja produto
da terra, seja fruto das rvores, pertencem ao Senhor (Levtico 27,30), em sua origem
constitua-se num tributo eclesistico. No entanto, o rei de Portugal, como gro-mestre
da Ordem de Cristo e do Padroado de Tomar, arrogou-se o direito de cobr-lo. Em
contrapartida, a Coroa comprometeu-se a conceder uma espcie de penso aos ministros
do culto, denominada cngrua, teoricamente suficiente para a manuteno da Igreja em
Portugal e no Reino. O dzimo, do latim decimu, destinado ao errio real, correspondia a
dez por cento de qualquer produo, com exceo dos minrios.
Os direitos de entrada eram tributos associados circulao de mercadorias entre
as diferentes provncias e incidiam basicamente sobre os animais de carga que vinham
do Sul para trabalhar nas minas de ouro e sobre o gado que vinha da Bahia (regio do

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rio So Francisco), destinado tambm basicamente aos mineiros (Vasconcelos e Prado
Jr. apud Rezende Pinto, 2000).
J o quinto, considerado o imposto real de maior importncia, teve sua cobrana
instituda em Portugal, antes mesmo da descoberta do Brasil e de suas riquezas. Sua
arrecadao baseava-se no princpio de que os direitos reais se estendiam aos veeiros e
s minas de ouro e prata e qualquer outro metal descobertos em Portugal ou no Reino. A
administrao portuguesa, por no ter condies de levar a efeito tarefa de tal dimenso,
viu-se na contingncia de abrir a explorao de seus minrios iniciativa privada,
passando o quinto a corresponder a 20% de todos os metais j fundidos e livres de todos
os custos. Mais especificamente, no caso do ouro, o mesmo s poderia ser
comercializado depois de fundido, quintado e apresentar certificado das Casas de
Fundio pertencentes Coroa.
interessante salientar que, antes da descoberta das riquezas minerais de nosso
Pas, aqueles que deixassem de pagar o quinto em Portugal, como pena, perderiam sua
fazenda e seriam degredados, por dez anos, para o Brasil (Antonil apud Rezende Pinto,
2000, p. 09), demonstrando o tipo de relao que, na poca, Portugal mantinha com este
Pas.
Afora os mltiplos tributos destinados ao errio real, o mesmo fazia jus a um tero
das rendas auferidas pelas cmaras municipais, incluindo-se a os impostos de natureza
local, a citar, as taxas sobre as balanas em que se pesavam os gneros de primeira
necessidade, taxas do celeiro pblico (mercado) e de aferio de pesos e medidas,
tributos que incidiam sobre as reses entradas nos aougues e carne abatida, sobre a
fabricao e venda de aguardente, entre muitos outros (REZENDE PINTO, 2000).
Embora os tributos de natureza local fossem em grande nmero, o seu retorno
financeiro era muito pequeno, sujeitando as cmaras a uma situao de pobreza que as
obrigava a lanar mo das fintas, uma espcie de coleta especial destinada ao
pagamento de algumas despesas especficas, a citar: construo de pontes, fontes e
prdios pblicos, entre outras.
Vale ressaltar que, exceo do quinto, a cobrana dos tributos, tanto de carter
geral quanto local, era feita de maneira terceirizada, a qual, devido a vcios estruturais e
abusos dos contratantes, segundo Caio Prado Jr., citado por Rezende Pinto (2000),
constituiu-se numa das mais malficas prticas do governo colonial (p.10), resultando
srios prejuzos tanto para os agricultores (que muitas vezes acabavam por ter suas
terras confiscadas), quanto para as cmaras e provncias que no usufruam um fluxo

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estvel e seguro de recursos. A cobrana do dzimo, por exemplo, apresentava dois
grandes problemas: (1) era cobrado em espcie, sendo que os agricultores tinham
grande dificuldade de vender seus produtos e (2) os dizimeiros calculavam o
rendimento da terra muito acima do valor real (Saint Hilaire apud Rezende Pinto, 2000),
fazendo com que os agricultores, acuados em seu isolamento e pobreza, mesmo com o
prazo de trs anos para pag-lo, tivessem grande dificuldade de honrar aquela dvida.
Muitos deles, aps terem suas terras confiscadas, com a inteno de se isentar do
pagamento do dzimo, passavam a residir em locais distantes, ou acabavam por produzir
somente o necessrio para a subsistncia de sua famlia, ou que possusse demanda certa
de mercado.
Tambm a cobrana do quinto, grande mantenedor da abastana portuguesa,
encontrava srias dificuldades: primeiro, porque os grandes proprietrios de minas no
demonstravam o menor interesse em colaborar com o errio real; segundo, porque os
administradores locais, responsveis pela cobrana e fiscalizao dos tributos, eram
selecionados pela prpria elite local e, por ltimo, porque a Coroa, devido,
principalmente, ao escasso nmero de soldados da Cia. dos Drages disponibilizados na
Provncia, no possua condies de impor sua vontade (REZENDE PINTO, 2000).
Os obstculos que se apresentavam cobrana do quinto fizeram com que, em
acordo firmado em 1750, a Coroa acolhesse uma proposta formulada pelos proprietrios
de minas, garantindo-lhe, por meio da cotizao entre cmaras municipais, uma
quantidade mnima de 100 arrobas (1.465 kg) de ouro ao ano. No entanto, em no
sendo atingida tal quantia, estas mesmas cmaras se compromissavam a lanar um
tributo, de natureza local, e que incidiria sobre todos os habitantes (per capita),
mineradores ou no, at suprir a quantia faltante (Ibidem, p.14).
Essa forma de socializao do pagamento de uma tributao que deveria incidir
exclusivamente sobre os proprietrios de minas configurou-se na clebre derrama que
causou muita aflio queles que deveriam pagar por uma conta que no era sua,
tornando-se o motivo de diversos motins populares.
Com a descoberta de minas no Brasil, o quinto ampliou sua importncia para a
Coroa, que viu neste tributo uma forma de dar continuidade sua abundncia: Durante
um sculo quase, no haver outra preocupao sria e de conseqncia que a cobrana
dos direitos rgios, o quinto; a histria administrativa do Brasil se contar em funo
dela (Prado Jr. apud Rezende Pinto, 2000, p. 09).

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O ouro e os diamantes enviados do Brasil para Portugal criaram a sensao de que
a crise que o Reino vivera anteriormente estava superada.

Mas e a educao, como se encontrava frente poltica tributria do BrasilColnia?

Pode-se perceber que a educao no encontrava sustentao financeira junto


quela administrao, que no lhe destinava nenhum de seus tributos (mesmo os menos
significantes).
Em termos educacionais, esse perodo teve incio com a concesso de escolas,
pelo Rei de Portugal, aos padres jesutas, os quais, por mais de 200 anos, praticamente
monopolizaram a educao no Pas. O primeiro perodo foi marcado pela chegada do
Pe. Manoel da Nbrega que, junto com mais cinco membros da Companhia de Jesus,
logo depois de instalados, inauguraram, j em 1551, o primeiro colgio pblico3, em
Salvador.
O esquema de financiamento daquela ordem religiosa, encarregada de fornecer
uma educao catlica, pblica e gratuita, previa a dotao de duas fontes de recursos
por parte da Coroa: uma para instalao e outra para custeio. Para a instalao dos
Colgios, o Rei forneceria Companhia uma quantia suficiente para sua construo e
aquisio de equipamento inicial. J para o custeio da subsistncia dos religiosos e de
seus alunos, comprometeu-se com uma pequena dotao mensal em espcie. Com o
tempo, alm de revelarem-se insuficientes, estas fontes de recursos mostraram-se
inconstantes (MONLEVADE, 2001).
Sobrepondo-se s dificuldades financeiras que inicialmente afetavam a sua ordem
religiosa, os jesutas, partindo das pequenas dotaes iniciais recebidas da Coroa - mas
contando com uma significativa capacidade administrativa que inclua dentre suas
estratgias reinvestir os lucros nas suas prprias atividades econmicas e educacionais e
desenvolver seus negcios a partir de terras que lhe eram doadas - multiplicaram seu
capital e, por ocasio da sua expulso do Reino e de suas colnias, a mando do Marqus
de Pombal, quase todas as vilas dispunham de escolas de primeiras letras e o Pas
contava com cerca de 17 colgios jesutas que forneciam ensino de nvel mdio,
preparando a elite local para o ensino superior em Portugal e formando quadros, em

Colgio dos Meninos de Jesus.

6
nvel superior, para a prpria Companhia de Jesus (Romanelli apud Rezende Pinto,
2000, p.46).
A aliana entre a Coroa e os jesutas foi rompida quando da ascenso do Marqus
de Pombal ao cargo de primeiro-ministro, o qual, na tentativa de enfrentar as
dificuldades que novamente assombravam o Reino (incluindo a o esgotamento do ouro
das Minas Gerais), voltou seus olhos para o Brasil, procurando reformar as relaes
entre a Metrpole e a Colnia, de modo a propiciar o reerguimento do Reino (A
Administrao..., 2002, p.2). Dentre os motivos oficiais para a expulso dos jesutas,
conforme consta no Alvar Rgio de 1759, citado por Rezende Pinto (2000), alegam-se
causas de natureza pedaggica, enfatizando que o ensino das letras humanas, base de
todas as cincias, havia decado no perodo em que fora confiado queles religiosos. E
mais, afirmava que os alunos, aps terem sido conduzidos por oito ou mais anos sob a
responsabilidade daqueles religiosos, achavam-se:
[...] to ilaqueados nas miudezas da Gramtica como destitudos das
verdadeiras noes das lnguas latina e grega para nelas falarem sem
um to extraordinrio desperdcio de tempo, com a mesma facilidade
e pureza que se tm feito familiares a todas as outras naes da
Europa que aboliram aquele pernicioso mtodo [...] [Assim] Sou
servido privar inteira e absolutamente os mesmos religiosos em todos
os meus domnios, dos estudos que os tinha mandado suspender, para
que do dia da publicao deste em diante se hajam, como
efetivamente Lei, por extintas todas as classes e escolas, como se
nunca houvessem existido em meus Reinos e domnios, onde tm
causado to enormes leses e to graves escndalos (p. 47).

Longe dos alegados motivos pedaggicos, os sustentculos de tal deciso


imbricavam-se nos terrenos econmico, poltico e ideolgico .
Vale lembrar o acordo firmado entre a Coroa e os jesutas, definindo que, em troca
da transferncia do recebimento do dzimo para a Coroa, os jesutas receberiam
cngruas. Na prtica o que ocorreu - e que se tornou uma das principais causas da
expulso daqueles religiosos, concepo esta fortalecida por alguns autores
(MONLEVADE, 2001; REZENDE PINTO, 2000) - foi que, longe de ficarem merc
das inconstantes transferncias da Coroa, necessrias manuteno da sua Igreja em
Portugal e no Reino, os jesutas buscaram, com sucesso, alm de obter concesses de
terras e privilgios no comrcio, desenvolver um sistema de auto-sustentao da sua
categoria religiosa e autofinanciamento das suas escolas e colgios baseado,
prioritariamente, na ampliao e melhoramento das suas fazendas e pecuria. Os
jesutas tinham por princpio reinvestir o que obtinham da venda do gado na qualidade e

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quantidade dos rebanhos e na tecnologia dos colgios e de suas oficinas, resultando da
um significativo avano dos seus domnios econmicos.
Somente na Ilha de Maraj os Colgios de Belm e Vigia
contabilizavam, em 1750, mais de cem mil cabeas de gado marcadas
a ferro com o IHS da Companhia de Jesus. [...] Por volta de 1750,
tinham observatrios astronmicos, bibliotecas e mapotecas,
laboratrio de qumica, fsica e biologia, touros e vacas da melhor
linhagem e navios com a mais moderna aparelhagem inclusive de
defesa contra piratas (MONLEVADE, 2001, p.67-68).

Na contraposio ao avano do poderio econmico da Companhia de Jesus - que,


na poca da sua expulso contabilizavam, segundo Celso Furtado, citado por
Monlevade (2001), quase 25% do Produto Interno Bruto do Pas-, encontrava-se a sria
crise financeira vivenciada por Portugal. A expulso daquela ordem religiosa (que teve
adicionada ao seu cenrio a insatisfao dos comerciantes portugueses que viam nos
privilgios conquistados pela Companhia de Jesus uma ameaa aos seus negcios) e o
conseqente confisco de seus bens, em sua maior parte propriedades rurais e urbanas,
arrematadas em leiles por comerciantes e fazendeiros, possibilitou Corte uma
desopresso temporria das suas dvidas (MONLEVADE, 2001; A administrao...,
2002).
Outro fato que influenciou na expulso dos jesutas de Portugal e de todas as suas
colnias foi que o projeto sistemtico de fortalecimento e modernizao da Coroa,
desenvolvido por Pombal, no encontrou sustentao entre aqueles religiosos que,
contando com significativa influncia poltica nas Cortes, proferiam, nos seus sermes,
opinies nem sempre favorveis aos ideais reformadores. Acusados de conspirao
poltica, os jesutas foram considerados, no Brasil, os principais incentivadores da
resistncia dos nativos quele projeto4.
O crescimento econmico da empresa jesutica lhe conferia crescente
poder, nem sempre alinhado aos valores da dominao colonial
mercantil, base do imprio lusitano. [...] Na Amaznia, a atividade
extrativista metropolitana era dificultada pela ao dos jesutas, que
no permitiam a explorao desumana dos ndios, denunciada pelos
sermes do Padre Antnio Vieira (MONLEVADE, 2001, p. 68).

Pombal justificou a expulso, dizendo que a Igreja era um Estado dentro do


Estado e que os jesutas tinham muito poder de influncia e de manipulao,
atrapalhando o Estado. Vale ressaltar que, na poca, a Coroa Portuguesa sofria grande

Dentre outras denncias, os padres jesutas foram acusados de estimular a resistncia dos nativos
aldeados nos Sete Povos das Misses Demarcao dos limites do Tratado de Madri.

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influncia de alguns aspectos das concepes iluministas5, que propunham pensar o
mundo:
A partir de um centro que no Deus, bem como defendiam a
laicizao do saber, da moral e da poltica. [...] Sendo assim,
rompendo com o jesuitismo e defendendo a concepo iluminista, o
governo portugus, tomando como referencial as idias dos
reformadores setecentistas (nome dado aos pombalistas) afirmavam
ser os jesutas responsveis pelo atraso cultural e pelo
empobrecimento econmico...(FERREIRA, 2002, p. 02).

Pombal, conhecido no Brasil como um dos dspotas esclarecidos, de formao


francesa, era um grande defensor dessas concepes.
Vale aqui evidenciar que, decorridos alguns anos da instalao da Companhia de
Jesus no Brasil, estabeleceram-se aqui outras ordens religiosas que tambm fundaram
seus colgios. No entanto, seus impactos na educao colonial, pelo menos em nmero
de escolas, quantidade de alunos atendidos e poderio econmico, no podem ser
equiparados aos provocados pelos jesutas. Paralelamente, mas em quantidade muito
menor e em locais onde as ordens religiosas no haviam fundado suas escolas,
difundiram-se o que hoje denominamos de escolas particulares, na sua grande maioria
de primeiras letras, patrocinadas por senhores de engenhos e comerciantes, tambm
gratuitas, mas que, por no constarem da rede de concesso real, no apresentavam
carter oficial. Essas escolas de cunho particular, na verdade apresentavam carter
suplementar s que os jesutas no tinham condies de abarcar (MONLEVADE, 2001).
Ao final do estudo do primeiro perodo do financiamento da educao do Brasil,
percebe-se que, exceo de uma pequena dotao inicial concedida aos jesutas - que
mantinham em suas classes alunos brancos e, em menor quantidade, indgenas -, a
Coroa, por meio da concesso Companhia de Jesus da responsabilidade pela
implantao da educao formal pblica no Pas, se fez dispensar de investir seus
tributos no financiamento da educao da Colnia. A Coroa no imps obstculos a
que, tambm, outras ordens religiosas, senhores de engenhos e comerciantes
financiassem a educao pblica no Pas.
As concepes iluministas que permeavam o pensamento do grande reformador
nacional, Marqus de Pombal - cuja administrao foi execrada por uns, exaltada por
outros - e que traduzia o esprito crtico das Luzes e dos princpios do despotismo
5

Segundo Ferreira, a concepo iluminista no era uniforme, nem homognea e sofria alteraes
conforme as condies culturais dos pases, sendo que alguns se caracterizavam por ser anticristos e
anti-religioso e, em outros, por ser catlico. Em Portugal o catolicismo estava muito enraizado e, embora
reformado, limitava o poder jurisdicional da Igreja (2002, p.2).

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iluminado, defendia a renovao da atividade cientfica e a propagao da instruo
pblica para os seus cidados (FERREIRA, 2002, p.02), certamente no estavam
orientadas para os ndios e escravos que constituam a grande maioria dos habitantes
deste Pas e que, na poca, sequer eram considerados cidados.
Aps a expulso dos jesutas, novos rumos vieram a nortear o financiamento da
educao pblica no Pas, no entanto, conforme se poder perceber pelo estudo do 2
perodo, a seguir detalhado, o governo central, por meio da transferncia a outras
esferas, continuaria a buscar o afastamento para com tal responsabilidade.

2 Perodo: a gnese da descentralizao


Este perodo estende-se desde a expulso dos jesutas de Portugal e de suas
colnias at o final da Repblica Velha6 e tem na Independncia do Pas (1822) um
marco de uma pequena reorientao da trajetria educacional que vinha se delineando.
No que tange ao financiamento da educao, a proposio a ser defendida que foi
caracterizado ora pela busca de fontes autnomas de financiamento, ora por deixar a
educao por conta das dotaes oramentrias dos governos estaduais e das cmaras
municipais. Ao mesmo tempo em que o governo central procurou definir e designar
fontes de financiamento para a educao, afastou-se de tal responsabilidade.
A expulso dos jesutas do Brasil - que, por meio de seus colgios e das aulas de
ler, escrever e contar, por mais de 200 anos praticamente monopolizaram o sistema de
ensino do pas, deixando profundas marcas na cultura e na sua civilizao - abriu uma
enorme lacuna no sistema de ensino pblico da Colnia que no seria preenchida nas
dcadas subseqentes.
Para substituir o ensino ministrado pelos religiosos foram institudas, j em 1759,
as Aulas Rgias7, um sistema de ensino no-seriado, constitudo de unidades isoladas,
em que os professores eram nomeados diretamente pelo rei, em cargo vitalcio
(REZENDE PINTO, 2000). Este sistema de aulas, que perdurou at 1834, correspondia
ao ensino primrio e secundrio, e tinha como caractersticas o carter centralizador, a

A Primeira Repblica ou Repblica Velha teve incio com a Proclamao da Repblica (1889) e
encerrou-se ao final do governo de Washington Lus (1926-1930), deposto pela Revoluo de 1930
(Costa, 2002).
7
Segundo Ferreira (2002) as aulas rgias foram assim denominadas por significarem aulas que
pertenciam ao Estado; A denominao Aulas Rgias perdurou de 1759 a 1822, quando passaram a ser
chamadas de Aulas Pblicas, passando a chamarem-se Escolas Nacionais, em 1827 (p.03).

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falta de autonomia pedaggica e o acesso educao de uma parcela reduzida da
populao (FERREIRA, 2002, p.02).
Com a inteno de buscar financiar as aulas rgias e sem poder contar com o
auxlio dos jesutas, algumas cmaras municipais, rgos sobre os quais efetivamente
recaiu a responsabilidade para com tal financiamento, viram-se obrigadas a lanar mo
de taxas sobre produtos que no apresentassem iseno especial (carne, sal, aguardente,
entre outros) (REZENDE PINTO, 2000). Essas taxas, em funo de a economia estar
centrada basicamente na auto-suficincia da propriedade rural, resultaram numa
baixssima arrecadao, contribuindo para que, num contexto permeado pela escassez
de respaldo financeiro e pela falta de professores (cuja remunerao resultava muito
baixa), poucas fossem as aulas instaladas.
Em 1772 - pressionada pelo aumento demogrfico, pelo baixo ndice de
escolarizao da populao residente e pela crescente necessidade de mo-de-obra
escolarizada -, surgiu um indcio de que a Coroa passaria a se preocupar um pouco mais
com a educao pblica: com a inteno de criar um aporte financeiro especfico capaz
de sustentar as aulas rgias foi institudo o Subsdio Literrio. Este tributo, com
caractersticas diferenciadas para os diferentes reinos, foi assim definido pela Carta
Rgia de 10 de novembro de 1772, para a Amrica e frica:
Mando que para a til aplicao, do mesmo ensino pblico, em lugar
das sobreditas coletas at agora lanadas a cargo dos povos, se
estabelea, como estabeleo o nico imposto, a saber: [...] na
Amrica e na frica: de um real em cada arratel [arratel = 429 g] de
carne que se cortar no aougue; e nelas e na sia, de dez ris em cada
canada [2.622 litros] de aguardente das que se fazem nas terras,
debaixo de qualquer que se lhe d ou venha a dar (Almeida apud
Rezende Pinto, 2000, p.8).

Era de se esperar que o Subsdio Literrio, imposto criado para financiar o ensino
primrio, que incidia sobre a carne cortada em aougue e sobre a aguardente, no
fornecesse um aporte financeiro capaz de surtir efeitos positivos sobre a educao da
Colnia. Afora a questo do pequeno montante de recursos, segundo dados levantados
por Almeida e apresentados por Rezende Pinto (2000), o Subsdio Literrio, que
perdurou at 1816, sofreu os reveses de constantes fraudes e malversaes, de tal forma
que, nos ltimos anos de sua existncia, no Rio de Janeiro, capital da Colnia, seu
numerrio mal cobria o salrio de trinta professores.
A vinda da famlia real para o Brasil, em 1808, de certa forma impulsionou a
cultura e a educao nacional, propiciando, por exemplo, o surgimento dos primeiros

11
cursos superiores oficiais8 (como os de Medicina nos Estados da Bahia e do Rio de
Janeiro). No entanto, a obra de D. Joo VI, meritria em alguns aspectos, estava
voltada, principalmente, para o atendimento das demandas da Corte, dando
continuidade, de certa forma, marginalizao do ensino primrio (BRASIL..., 2002).
O movimento de Independncia do Pas, que consistiu na substituio do grupo de
portugueses nascidos em Portugal pelo grupo de portugueses nascidos no Brasil e que
por isso conservou a monarquia, o rei, a aristocracia e a escravido, o sistema
administrativo e fiscal e a mesma estrutura de poder e de educao de elite9, manteve
limitadas as oportunidades educativas da populao da nao independente. Mudanas
um pouco mais significativas no cenrio da poltica educacional advieram do
movimento de idias ligadas Constituinte de 1823, mas que, em funo do projeto de
criao das universidades, teve o projeto de um plano geral ou de um tratado de
educao relegado a um segundo nvel, sem qualquer diretriz oficial da Constituinte
(CHIZZOTTI, 2001, p. 43). O nico dispositivo legal direcionado instruo primria
foi a Lei de 20 de setembro de 1823, que permitia a qualquer cidado abrir uma escola
elementar, sem os trmites legais de autorizao prvia e sem licena e exame do
requerente (Ibidem, p.43-4) vindo a contribuir para que a educao bsica ficasse
relegada iniciativa privada at o Ato Adicional de 1834. Esta alternativa para o
financiamento da educao nacional encontrava-se, mais uma vez, fora dos cofres do
Imprio, os quais devido: (1) ao vultoso saque promovido por D. Joo VI ao recm
criado Banco do Brasil e (2) ao dispndio com as guerras de Independncia,
encontravam-se na penria. Os constituintes ligados ao partido liberal acreditavam que a
liberdade de abrir escolas associada divulgao, no Pas, do novo sistema de instruo
difundido na Inglaterra, o mtodo de ensino mtuo10, auxiliaria a disseminar a
instruo primria no Imprio (Ibidem). Sob a gide da nova lei, fundaram-se escolas
particulares. No entanto, a educao pblica continuou relegada aos tristes reveses das
aulas rgias.
Com a Constituio de 1824, ps-Independncia do Pas, o Imprio se
comprometeu em assegurar a instruo primria e gratuita a todos os cidados
8

Monlevade (2001) ressalta que, antes da vinda da famlia real para o Brasil, os jesutas j mantinham
classes de filosofia e teologia em alguns de seus colgios, preparando padres para a prpria Ordem (2001,
p.28).
9
http://www.prossiga.cnpq.br/anisioteixeira/livros/capitulo4.html
10
Concebido por Bell e Lancaster, o mtodo de ensino mtuo ou monitoral pretendia atingir grandes
massas da populao. Consistia, basicamente, em utilizar, sob a superviso de um professor, os alunos
mais adiantados como monitores para a instruo dos menos adiantados.

12
(art.179, inciso XXXII). Esta determinao constitucional foi reforada pela lei de 15 de
outubro de 1827 que estabeleceu a criao de escolas de primeiras letras em todas as
cidades, vilas e vilarejos, envolvendo as trs instncias do poder pblico (BRASIL...,
2002, p.01). Segundo o texto anteriormente citado, caso tivesse sido implementada, esta
se teria tornado a Lei urea da educao bsica.
Vale ressaltar que a instruo primria gratuita a todos os cidados, presente no
texto constitucional, teve sua determinao alicerada principalmente na baixssima taxa
de escolarizao que, em 1886, correspondia a apenas 1,8% da populao (incluindo
negros e ndios) e que contribua para o aumento das dificuldades de contratao de
funcionrios escolarizados. Esse fato era agravado pelo grande nmero de negociantes
ricos que necessitavam contratar jovens capazes de servir de caixeiro e guarda-livros
(Almeida apud Rezende Pinto, 2000, p.49).
A combinao entre a determinao da gratuidade da instruo primria (posta na
Constituio do Imprio) e a criao de escolas de primeiras letras nos locais mais
populosos do Brasil (regulada pela Lei de 1827), subsidiaram a presso dos liberais que
reclamavam maior responsabilizao do errio imperial para com a educao no Pas.
Neste sentido, o Ato Adicional de 1834, lei que reformou a Constituio de 1824,
constituiu-se numa das primeiras tentativas legais de descentralizar a instruo pblica
no Brasil. O Ato transferiu grande parte da presso pela expanso do nmero de
escolas11, anteriormente exercida administrao imperial, para as provncias,
delegando a essas a prerrogativa de legislar e, por conseguinte, a obrigao de manter o
ensino primrio e secundrio, ficando o governo central com a competncia normativa
apenas nas escolas da capital do Imprio e sobre o ensino superior (REZENDE
PINTO, 2000, p.50).
A poltica imperial de educao, delineada a partir do Ato Adicional de 1834,
revelou-se descomprometida com um centro de unidade e ao que tivesse por objetivo
criar uma educao mais homognea e uniforme no Pas. No af de transferir para as
provncias principalmente o nus financeiro por tal gesto, o Ato contribuiu para que a
descentralizao da educao bsica, instituda em 1834, mantida pela Repblica,
impedisse o governo central de assumir uma posio estratgica de formulao e
coordenao da poltica de universalizao do ensino fundamental, a exemplo do que

11

Esta presso decorria, principalmente: (1) da baixssima taxa de escolarizao da populao; (2) da
determinao constitucional e (3) da Lei de 15 de outubro de 1827.

13
ento se passava nas naes europias, nos Estados Unidos e no Japo (BRASIL...,
2002, p.01).
A falta de ingerncia das autoridades centrais sobre a educao do Pas,
legalmente abandonada pelo Estado ao e aos cuidados das autoridades locais,
contribuiu para que, em meados da dcada de 1870, comeassem a se elevar algumas
vozes reivindicando a co-participao do governo central na promoo da educao do
Imprio, a qual, segundo o ministro do Imprio, Conselheiro Paulino de Souza, citado
por Sucupira (2001), mostrava grande atraso em algumas provncias e, em outras, ao
invs de progredir, havia retrocedido.
As conseqncias do Ato Adicional de 1834 no financiamento da educao
revelaram-se na contraposio entre os investimentos das provncias e o investimento
do governo central:
Enquanto as provncias, em 1874, aplicavam em instruo pblica
quase 20% de suas parcas receitas, o governo central no gastava,
com educao, mais de 1% da renda total do Imprio. No que dizia
respeito instruo primria e secundria, o governo no dava um
ceitil s provncias para ajud-las a cumprir a obrigao
constitucional de oferecer educao bsica gratuita a toda a
populao (Ibidem, p.66).

Ainda, segundo Sucupira (2001), durante os anos que se sucederam promulgao


do Ato e Proclamao da Repblica, nada foi feito de concreto (mesmo que a ttulo de
ao supletiva) no sentido de promover uma maior participao do governo central no
esforo de universalizao da educao primria em todo o Pas. Para o autor, esse
descaso adveio do desinteresse das classes dirigentes em relao educao popular,
para as quais o Estado deveria cuidar do ensino superior e cuja ao j estava
determinada no Ato de 1834.
Nesse contexto, com o objetivo de difundir a instruo primria no Pas, ao final
do perodo imperial, e mesmo durante a Repblica, os governos estaduais passaram a
conceder subvenes aos municpios, tendo, em geral, como critrio de distribuio
destes recursos a populao local, o nmero de escolas pblicas providas e vagas
(WERLE, 1993, p. 102). As subvenes12, extintas em 1935, consistiam na
transferncia de recursos do nvel estadual para as escolas municipais particulares,

12

Conforme Werle (1997), no Rio Grande do Sul, as subvenes institucionalizaram o atendimento


instruo pblica no meio rural. Segundo a autora, o relatrio do presidente do Estado, Dr. Antonio
Augusto Borges de Medeiros, datado de 1913, registra que o regime de subvenes, produziu timos
resultados que se efetivaram, tanto pela ampliao do ensino rural, quanto pelo ensino da lngua
portuguesa nas escolas particulares, especialmente na regio colonial.

14
sendo o seu valor administrado pelo municpio que, alm de decidir sobre a localizao
das aulas subvencionadas, operativamente, tinha amplo campo de ao, se comparada
com a estadual (Ibidem, p. 103).
A autora evidencia ainda que, poca, uma outra alternativa de financiamento da
instruo primria consistia nas subscries pblicas que dependiam e apelavam para a
boa vontade e magnanimidade do povo (Idem, 1997, p. 22) para a obteno de recursos
com vistas a, dentre outros aspectos, auxiliar na construo de casas para escolas, j que
o discurso oficial continuava a ressaltar a dificuldade de obter recursos regulares para a
manuteno da instruo pblica (Ibidem).
Seguindo na linha do Ato Adicional de 1834, a Constituio da Repblica,
promulgada em 1891, ao omitir-se sobre a instruo pblica primria, tornou natural
que a sua manuteno e desenvolvimento continuasse a recair sobre os estados e
municpios CURY, 2001a). Naquela Carta a educao foi apresentada muito mais de
forma indireta do que direta. A exigncia do saber ler e escrever como condio para se
tornar eleitor constituiu-se num exemplo dessa forma indireta de apresentar a educao
naquela legislao que, depois de promulgada, apresentou o perfil do liberalismo e do
Estado mnimo (Ibidem).
A Constituio da Repblica omitiu-se, ainda, em relao obrigatoriedade e
gratuidade da instruo pblica primria. Segundo Cury (2001a), a lacuna inerente
gratuidade adveio do princpio federativo e da subentendida autonomia dos Estados da
decorrente. J o mutismo em relao obrigatoriedade daquela instruo, alm do
federalismo, teve como base o seu embate ao princpio do liberalismo oligrquico que
percebia a oportunidade educacional como uma demanda individual inerente
virtuosidade do indivduo.
Se, por um lado, a Carta de 1891 omitiu-se em relao obrigatoriedade e a
gratuidade, por outro esboou uma distribuio de competncias entre as instncias
pblicas de administrao e, mais, evidenciou a figura de um ensino oficial,
normatizado e regulamentado, a partir do Distrito Federal ou do Congresso Nacional
(CURY, 2001a). Nesse sentido, as discusses travadas no mbito da Constituinte de
1890-1891 marcaram alguns contornos incipientes da necessidade de uma poltica de
maior responsabilizao do governo central para com o financiamento da educao.
Essas discusses tambm estiveram presentes nos debates que envolveram a Reviso
Constitucional de 1926.

15
Segundo o mesmo autor, a Reviso de 1926 pouco alterou a situao da educao
nacional. No entanto, embora no incorporadas as emendas relativas ao ensino, houve
muita discusso em torno delas, o que nos auxilia a compreender melhor no s os
movimentos e iniciativas posteriores, como tambm o prprio sentido desejado desta
interveno do Estado na rea educacional (Idem, 2001b, p.84).
Foi durante as discusses da Reviso Constitucional de 1926 que o deputado
Afrnio Peixoto, por meio da emenda de n 5, de sua autoria, props a vinculao
constitucional de um fundo para a educao com a seguinte redao:
3: Prover orientao nacional do ensino primrio e regular e
democratizar o ensino secundrio, dirigidos e custeados pelos
Estados, mediante o fundo de educao creado por leis especiaes,
ajudando o desenvolvimento delles em todo o territrio do paiz onde
se mostrem deficientes (Grifo meu, Reviso, II, p.422 apud Cury,
2001b, p.90).

Afrnio Peixoto13, ao finalizar o discurso que defendia a sua emenda, chamou o


Estado a sua responsabilidade, ressaltando que o direito do povo educao faz-se
associar a um dever do poder pblico (Ibidem). Este dever s poder ser levado a
cabo quando da clara definio de fontes de recursos que daro sustentao quele
direito. Embora no tenha sido votada, esta emenda trouxe tona discusses pertinentes
necessidade de um fundo, constitucionalmente determinado, para a manuteno e
desenvolvimento da educao pblica.
Percebe-se pelo estudo do 2 perodo relativo ao financiamento da educao no
Pas que, se foi lento, mas progressivo o avano da concepo inerente importncia da
educao no contexto nacional, foi mais lenta ainda a conscientizao da necessidade de
se fazer associar a este direito, fontes de recursos que lhe dessem sustentao. As
legislaes que nortearam a educao corresponderam a tentativas de resposta
contundente necessidade de ampliao do seu atendimento. No entanto, as leis que
buscavam um aporte financeiro capaz de lhe fornecer suporte aliceravam-se em
tributos, a cargo dos estados e municpios, de baixssima arrecadao.
Nenhuma das legislaes foi determinante no aumento da responsabilizao
financeira do governo central, o qual, durante todo o perodo, buscou desviar-se de tal
tarefa. No final do terceiro quartil do sculo XIX, tiveram incio algumas discusses que
reivindicavam maior participao do Estado para com a formulao e fiscalizao de
13

Segundo Cury (2001), o prprio Afrnio Peixoto afirmou no ter sido o primeiro a defender a
vinculao constitucional de recursos para a Educao - Azevedo Sodr, j havia defendido anteriormente
esta idia.

16
diretrizes gerais que norteassem a educao nacional. A Constituinte de 1890-1891
conseguiu propiciar um incio de congregao dessas vozes, fortalecidas com a Reviso
Constitucional de 1926. Se naquela Reviso o deputado Afrnio Peixoto viu malograda
sua tentativa de associar constitucionalmente um fundo educao, tal fundo tornou-se
realidade com a Constituio de 1934, a ser discutida no 3 perodo referente ao
financiamento da educao no Pas, a seguir detalhado.

3 Perodo: os mo(vi)mentos da vinculao constitucional de recursos


Conforme apresentado anteriormente, buscar-se- demonstrar nesse segmento que
a configurao do 3 perodo, no qual foi seqenciado o financiamento da educao no
Pas - delimitado pelo continuum que se iniciou com a Carta Constitucional de 1934 e se
estende at a poca atual - tem sido marcada pela busca da vinculao constitucional de
um percentual mnimo de recursos para a educao.
Tendo em vista que a vinculao se constitui na determinao constitucional de
aplicao

de

ndices

oramentrios

de

recursos

tributrios

na

educao

(preferencialmente pblica), pelas diferentes esferas administrativas, sero aqui


apresentadas algumas das nuances que se interpuseram quela ordenao nas diferentes
Constituies - CF/1934, CF/1937, CF/1946 e CF/1967 - que marcaram o cenrio
nacional ps-Revoluo de 1930 e pr-Constituinte de 1987-88.
O perodo que abarcou a elaborao das diferentes Cartas Constitucionais
brasileiras foi envolto por cenrios polticos diferenciados em que governos ditatoriais e
militares intercalaram-se a perodos de redemocratizao do pas. O esquema grfico a
seguir busca apresentar, de forma resumida, estes mo(vi)mentos.
Revol.1930 CF/34
CF/88

CF/37

Ditadura Vargas
Redemocrati-

CF/46

Golpe/64

Redemocratizao

CF/67

Eleies diretas/85

Governo militar

14

zao

Num contexto em que as determinaes constitucionais referentes educao


resultaram do embate de diferentes correntes de posies antagnicas, de concepes
que prevaleceram, dos avanos possveis ou dos retrocessos nas relaes
14

Durante o governo militar exerceram a Presidncia da Repblica os generais Castello Branco, Costa e
Silva, Garrastazu Mdici, Ernesto Geisel e Joo Fiqueiredo.

17
Estado/Educao em diferentes perodos da nossa histria (Campos e Carvalho apud
Boaventura, 2001, p.192), percebe-se que, de acordo com os percalos dos caminhos, a
vinculao constitucional de recursos foi marcada por avanos e recuos, sendo que,
conforme detalhado a seguir, de maneira geral, os avanos sobrepuseram-se aos recuos.
Foi com a Constituio de 1934, tida como bastante avanada para a poca, que se
comeou a ter algo de sistemtico sobre educao e os direitos sociais nas Cartas
Constitucionais.
Um olhar preliminar sobre a Carta de 1934 mostra que trouxe consigo muitas das
questes defendidas pelos ento denominados renovadores15 que tinham como substrato
poltico da sua ao no campo educacional a busca por uma educao universal, tanto
no acesso como na capacidade de seleo e qualificao do ensino. Portanto, na crtica
incapacidade da Repblica em realizar o seu fundamento jurdico-poltico de Estado
laico, neutro e universal aos seus cidados (ROCHA, 2001, p.122).
Trs temas educacionais, tratados naquela legislao, defendidos pelos
renovadores e do interesse deste estudo foram: o direito educao, gratuidade do
ensino primrio nas escolas pblicas e a aplicao dos recursos pblicos em educao.
A Carta mostrou-se inovadora quando, para alm da enunciao do direito educao,
indicou um fundo financeiro para efetiv-lo, uma vez que no basta a afirmao do
direito. Requer-se o estabelecimento dos meios garantidores do direito pblico atravs
dos fundos especiais e de ndices oramentrios fixos destinados educao (Ibidem,
p.125). A efetivao do direito pblico educao - aspecto discutido e proposto pelos
renovadores e pela maioria das Constituintes que se seguiram - requer a efetivao de
mecanismos constitucionais que viabilizem os direitos pela universalizao e gratuidade
do ensino pblico, os quais tm na vinculao constitucional de recursos um dos
alicerces de sustentao dessa poltica educacional.
Por outro lado, segundo o mesmo autor, o princpio do direito educao,
apresentado na Carta de 1934, no se fez de pleno direito, pois no fez incidir
coativamente o Estado no cumprimento desta norma constitucional. Naquela legislatura,
o princpio da obrigatoriedade estava relacionado freqncia do pblico matriculado e
no oferta de vagas por parte do Estado que, como tal, correspondia ao fornecedor de
tal direito (ROCHA, 2001).

15

Para Rocha (2001), os renovadores constituram-se nos atores poltico-educacionais modernos no


contexto da Constituinte de 1933-1934.

18
A concepo de que o Estado no podia mais se ausentar da aplicao de recursos
pblicos em educao norteou os debates e as reivindicaes dos renovadores, fazendo
com que a Carta de 1934, em seu artigo 156, apresentasse, pela primeira vez, a
vinculao constitucional de recursos para a educao.
A Unio e os Municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e
os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da
renda resultante dos impostos na manuteno e no desenvolvimento
dos sistemas educativos16.

importante ressaltar que, apesar de a aplicao de recursos do governo federal


no ensino elementar ter se mantido em nveis irrelevantes durante a vigncia da Carta de
1934 (ROCHA, 2001), o princpio da vinculao foi suficientemente persuasivo para
voltar a vigorar na poltica educacional da maioria das Cartas que se seguiram, estando
presente na atual Constituio de 1988, tendo sido, inclusive, estendido para a poltica
pblica de sade17, a partir do ano 2000.
Outro ponto relativo ao financiamento da educao, decorrente da Constituio de
1934, que, infelizmente, merece destaque, foi a brecha deixada para a aplicao dos
recursos pblicos no ensino privado. Conforme Ansio Teixeira, citado por Rocha
(2001, p.129), se no momento da Constituinte as escolas privadas resistiam vivamente
a qualquer intromisso do Estado... [Elas] pensariam em tudo, menos em pedir recursos
para o Estado, em momentos subseqentes o sistema de bolsas de ensino destinado a
alunos carentes e os emprstimos subsidiados tornaram-se exemplos de atrativos que
fizeram com que as instituies particulares deixassem de se preocupar com a
interferncia do Estado para, afoitamente, ir ao encalo da verba pblica.
Se a Constituio da ditadura do Estado Novo, decretada em 1937, revogou a
vinculao constitucional de recursos financeiros para a educao18, a Carta de 194619
retomou a deliberao da Constituio de 1934, mantendo os ndices ali apresentados
16

A Carta de 1934 subvinculava 20% dos recursos da Unio ao ensino rural.


At o ano 2000 a Educao era a nica poltica pblica com vinculao constitucional de recursos. A
partir da Emenda Constitucional n 29, de 2000, os servios pblicos de sade passaram a ter, tambm,
assegurados recursos mnimos para o financiamento de suas aes.
18
A Carta de 1937 determinou que o direito Educao constitua-se num dever da famlia, para o qual o
Estado concorria num papel secundrio.
19
Na verdade, a vinculao j havia sido reintroduzida antes da Carta de 1946. Segundo Oliveira (2001),
a vinculao retornou ao cenrio educacional como uma conseqncia da Conferncia Interestadual de
Educao, ocorrida em 1941, que, alm de propor a criao do Fundo Nacional do Ensino Primrio e do
Convnio Nacional de Ensino Primrio - estabelecido pelo Decreto-lei n 4.958, de 14 de novembro de
1942, e cuja fonte de recursos proviria de um adicional de 5% sobre a taxa do imposto de consumo sobre
bebidas (p. 97) -, props que os Estados signatrios se comprometessem, a aplicar em educao, no ano
de 1944, 15% da sua receita de impostos e, os municpios, 10%. Segundo a legislao (DLs 4.958 e
5.293/1942), ambos os entes federados aumentariam aquele percentual em 1% ao ano, at atingirem,
respectivamente, 20% e 15%. A Carta de 1946 interrompeu aquele processo.
17

19
para a Unio, Estados e Distrito Federal e ampliando a participao dos municpios para
nunca menos de 20% da renda resultante dos impostos na manuteno e
desenvolvimento do ensino (art. 169). A Carta de 1946, seguindo uma linha de
descentralizao, ao ampliar o percentual de repasses da Unio para o Fundo de
Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios (FPM), dos
quais se exigia o investimento de, no mnimo, 20% na educao, contribuiu para que o
governo central tambm tivesse sua participao reforada no financiamento da
educao nacional (MONLEVADE, 2001).
Esteve presente na Constituinte de 1946 a discusso referente necessidade de se
estipular um quantum que possibilitasse o efetivo cumprimento da vinculao por parte
dos entes federados. Inicialmente, a vinculao estipulada para as trs esferas
administrativas foi de 20%; no entanto, ante a impossibilidade de a Unio cumprir tal
preceito, sua participao financeira para com a educao foi estipulada em pelo
menos 10%. Nesse sentido, Gustavo Capanema, citado por Oliveira, ressaltou:
Se estabelecermos para a Unio o limite ideal, isto , o de 20%,
veremos que no ser executado e teremos, [...] a desmoralizao do
preceito [...]. Agora se, cautelosamente, para evitarmos que a
Constituio se desrespeite, estabelecermos um limite pequeno, nesse
caso, estaremos trabalhando contra a educao nacional. Esse limite
baixo poderia ser visto sempre como uma espcie de teto obrigatrio
(2001, p.183).

A determinao desse quantum, por parte do governo federal, no apresentou


critrios definidos e claros e, muito menos, foi discutida com a sociedade civil.
Entretanto, apesar de esse critrio ter sido mais ou menos arbitrrio e no se sustentar
em anlise das necessidades da educao nacional (Ibidem), constituiu-se num preceito
que obrigava os governantes a investirem um percentual mnimo na educao da
instncia sob sua responsabilidade. Este pensamento pode ser estendido para a
vinculao constitucional de recursos, posta na legislao atual.
O corte temporal que vai da Carta de 1934 at fins da dcada de 1950, passando
pela Constituio de 1946, representou um perodo de qualidade do ensino pblico
nacional, qualidade essa circunscrita a alguns estados e a uma minoria da populao,
uma vez que a escola exclua, principalmente, os segmentos mais pobres e a maioria
daqueles que se encontravam na zona rural (REZENDE PINTO, 2000). Foi durante esse
perodo que a classe mdia e a elite descobriram a escola pblica - quer como alunos,
quer como profissionais -, verificou-se a expanso de imponentes prdios de grupos

20
escolares e ginsios e os professores do Estado de So Paulo, egressos da USP, lutavam
para equiparar sua remunerao aos dos magistrados (Ibidem).
Se a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, de n 4.024/61 ampliou a
vinculao de recursos da Unio para 12%, subvinculando esse percentual aos Fundos
Nacionais de Ensino Primrio, de Ensino Mdio e de Ensino Superior20 -, j no
Congresso Constituinte de 1966-67, ps-golpe de 1964, esvaziado e tolhido pelo regime
militar e autoritrio, a educao e seu financiamento tiveram difcil acesso. Apesar de
ter sido nomeada uma comisso de juristas para elaborar o anteprojeto da nova
Constituio - a qual manteve praticamente inalterados os dispositivos inerentes
educao21 presentes na Carta de 1946 -, um novo projeto originrio do Executivo
abandonou totalmente o anteprojeto daquela comisso. Este ltimo - que contemplava
as contribuies pessoais do ministro da Justia, Carlos Medeiros Silva, e sugestes
do Conselho de Segurana Nacional - foi encaminhado ao Congresso (HORTA, 2001).
Tal projeto provocou a reao de alguns educadores e integrantes do prprio governo,
desencadeando propostas de emendas, tendo sido rejeitadas as que reclamavam dos
diferentes entes federados um percentual mnimo de investimento em educao.
O financiamento da educao e, mais especificamente, a vinculao constitucional
de recursos para a rea educacional foi defendida por alguns congressistas com
argumentos respaldados na teoria do capital humano, tendo como cenrio a correlao
entre educao e desenvolvimento. No entanto, mesmo com tentativas de manuteno
de uma sustentao financeira constitucional para a educao, a Carta de 1967 revogou
a vinculao de recursos sob a alegao de que a mesma era incompatvel com a
sistemtica oramentria introduzida pela nova Constituio (HORTA, 2001, p.219)
que proibia, na parte relativa ao oramento, qualquer vinculao entre receita de
impostos e despesa.
Paradoxalmente, a vinculao retornou com a Emenda Constitucional n 1/1969
(tambm conhecida como Constituio de 1969), que reescreveu, seguindo o estilo
autoritrio, toda a Constituio de 1967 (COSTA, 2002, p.18), mas, em contraposio,
garantiu a educao como um direito de todos e dever do Estado. Em tempos de Ato
20

A este respeito consultar: TEIXEIRA, Ansio. Plano nacional de educao. Referente aos fundos
nacionais de ensino primrio, mdio e superior. Documenta. Rio de Janeiro, n.8, out. 1962. p. 24-31. In:
http://www.prossiga.br/anisioteixeira/artigos/plano1.html

21

A comisso props apenas trs modificaes: 1) a gratuidade do ensino oficial deveria ser estendida ao
ensino secundrio; 2) a gratuidade do ensino superior estaria condicionada tanto insuficincia de
recursos dos alunos, quanto ao seu excepcional merecimento e; 3) os professores de religio poderiam
ser remunerados pelo Estado (Horta, 2001).

21
Institucional 05, conhecido como AI-522, o governo central resguardou para si e para os
estados o direito de no vincular parte de seus recursos para a educao. No entanto, a
Emenda manteve a vinculao para os municpios em, pelo menos, 20% da sua receita
tributria para o ensino primrio (art.15, 3,f). A Lei de Diretrizes e Bases do Ensino
de 1 e 2 Graus, Lei n 5.692/71, acrescentou quela determinao que os municpios
aplicassem no ensino de 1 grau pelo menos 20% das transferncias recebidas do Fundo
de Participao (art. 59, pargrafo nico).
Esse ltimo continuum de tempo foi marcado por grandes dificuldades no setor
educacional. A expanso das matrculas - desencadeada pela migrao campo-cidade e
pela Lei n 5.692/71, que determinava a ampliao da escolaridade obrigatria de quatro
para oito anos - relacionou-se de forma inversa aos gastos com educao, especialmente
por parte da Unio (Melchior apud Rezende Pinto, 2000). Nesse perodo, chegou-se a
ter cinco turnos escolares (alguns com jornadas inferiores a trs horas) e o achatamento
salarial dos professores foi contundente, ao mesmo tempo em que leis draconianas
proibiam greves e manifestaes (REZENDE PINTO, 2000, p.55).
O perodo sucedneo, marcado pelo processo de redemocratizao do Pas, trouxe
consigo a luta pela melhoria da escola pblica. Neste sentido, a aprovao da Emenda
Constitucional n 24, de 1983, de autoria do senador Joo Calmon, resgatou a
vinculao constitucional, determinando que a Unio aplicasse pelo menos 13% e os
estados, Distrito Federal e municpios 25%, da receita resultante de impostos, na
manuteno e desenvolvimento do ensino - MDE. Os debates que ensejaram a Emenda
Calmon encontraram na vinculao constitucional de recursos espao propcio para a
construo paradigmtica da relao direta entre financiamento da educao e a
universalizao e democratizao do ensino no Pas, que viriam a se fortalecer, a partir
dos debates da Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988.
O quadro a seguir apresenta, de forma resumida, as determinaes constitucionais
referentes aos percentuais mnimos investidos em educao pelos diferentes entes
federados.

22

O AI-5, de 13 de dezembro de 1968, foi revogado com a Emenda Constitucional 11, de 13 de outubro
de 1978.

22
Quadro 1
Vinculao de recursos para a educao, ordenada nas diferentes Cartas Constitucionais, Brasil
1934/1988.
Entes
Federados
Unio
Estados e DF
Municpios

CF 34
(Art.139)
10*
20
10

CF 37
Revogou
a
vinculao

Vinculao (%)
CF 46
CF 67
EC n
(Art.169)
01/69
10
Revogou
a
20
vinculao
20
20

EC n
24/83
13
25
25

CF 88
(Art.212)
18
25
25

* A Constituio de 1934 subvinculava 20% da alquota da Unio para o ensino rural (art. 156).
Notas: (1) a Emenda Constitucional n1, de 1969, associou a vinculao receita tributria e no receita
de impostos, conforme fizeram as demais Cartas Constitucionais; (2) poder-se-ia acrescentar ao quadro as
determinaes: I) da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 4.024/1961), que vinculou
12% dos impostos da Unio e 20% dessa mesma receita dos estados, Distrito Federal e municpios
manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 92), e; II) da Lei de Diretrizes e Bases do Ensino de 1 e
2 Graus (Lei n 5.692/1971), que repetiu a vinculao determinada pela EC n 1/1969 e acrescentou que
os municpios aplicassem no ensino de 1 grau pelo menos 20% das transferncias recebidas do Fundo de
Participao (art. 59).

O delineamento temporal anterior evidencia que a vinculao se apresentou de


forma intercalada nas Cartas Constitucionais, tendo sido revogada na Constituio da
ditadura do Estado Novo (decretada em 1937) e na Carta de 1967, que sucedeu o golpe
militar de 1964. Afora os momentos de descontinuidade, a vinculao assumiu
percentuais crescentes, apresentando seu maior valor quando da promulgao da atual
Carta Constitucional, em 05 de outubro de 1988. O pensamento que perpassa a busca
contnua pelo aumento da vinculao foi explicitado por Melchior, citado por Fvero
(2001):
A poltica de vinculao de percentuais mnimos sempre teve um
sentido discricionrio-idealizante: toda vez que o investimento em
educao se aproximava do quantum estabelecido, surgia a tendncia
de elev-lo. Buscava-se atravs dessa medida, investir cada vez mais,
assegurando, porm, um mnimo discricionrio, mas altamente
educativo, que demarcava uma meta a ser cumprida e incentivava os
esforos para atingi-la ou ultrapass-la. Por outro lado, garantia, por
seu fundamento legal, uma prioridade permanente para o setor
educacional, protegendo-o das mudanas de polticas adotadas,
principalmente, pelos representantes do poder executivo (p. 250).

A observao dos percentuais vinculados, presentes nas diferentes Cartas


Constitucionais, mostrou ainda que, dentre os entes federados, os municpios foram os
que, no perodo 1934-1988, mais tiveram aumentada sua assuno financeira para com a
educao (150%), seguidos pela Unio (80%).
Outro ponto evidenciado no quadro anterior que, se por um lado, no perodo em
questo, diminuiu a distncia entre os ndices investidos pela Unio, comparativamente
aos estados, na educao nacional, por outro lado, a responsabilidade financeira da

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Unio (detentora da maior parte das receitas fiscais), comparativamente aos estados e
municpios, se manteve sempre em patamares menores.
importante ressaltar que, nos momentos em que as Cartas Constitucionais
deixaram de determinar um percentual mnimo de investimento na educao, ocorreu
maior escassez de recursos para a rea (Rezende Pinto, 2000).
Melchior, citado por Fvero (2001), evidencia que as vantagens da supresso de
tal garantia constitucional localizam-se apenas no plano tcnico-administrativo:
A poltica de supresso da vinculao da receita tem sentido no plano
administrativo puramente tcnico: permite aos governantes maior
liberdade na alocao dos recursos para os setores mais convenientes,
tornando mais flexvel a elaborao do oramento. No entanto,
quando consideramos o aspecto poltico da tomada de deciso, ainda
que se tenha a subsidi-la todos os dados tcnicos, devemos ter em
mente que, na prtica, muitas distores podero ocorrer (p. 250251).

A supresso da vinculao permite que a educao fique merc das mudanas


polticas implementadas pelos seus dirigentes que, com a inteno de direcionar o
oramento para as rubricas que estejam em melhor acordo com suas concepes e
projetos, podero deixar de lhe priorizar a destinao de recursos financeiros.
A concepo de que existe uma correlao direta entre o volume de recursos
destinados educao e qualidade do ensino tem estimulado os movimentos sociais a
continuarem a lutar pela manuteno da vinculao como forma de tentar garantir que
os governantes destinem um volume mnimo de recursos para aquela rea.

Consideraes finais
A observao do perodo que incide sobre o decorrer dos quase 500 anos psdescobrimento do Brasil, conduziu a inegvel constatao de que o Estado, em todos os
seus nveis, foi se tornando cada vez mais presente no campo educacional (CURY,
HORTA e FVERO, 2001) e o financiamento da educao pblica no pode ser
excludo desse contexto. Todavia, ao mesmo tempo em que se evidenciou o crescente
aumento da responsabilidade dos estados e municpios para com a manuteno e
desenvolvimento do ensino, em particular, para com seu financiamento, em
contraposio perceberam-se tentativas de refreamento das determinaes voltadas para
uma maior responsabilizao financeira do governo central.
Durante os primeiros quase 500 anos de histria brasileira, o governo central
buscou (e logrou xito) manter-se afastado do financiamento da educao nacional. Foi

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durante os ltimos setenta anos e, portanto, durante o terceiro perodo do estudo do
financiamento da educao nacional, que a Unio, por meio da vinculao
constitucional de recursos tributrios para a educao, passou a ter de destinar parte das
suas receitas fiscais para a manuteno e desenvolvimento do ensino daqueles que
sustentam seus cofres.
No se pode negar que, comparativamente a 1934 - ano em que a Constituio
passou a vincular recursos para a educao -, constataram-se avanos por parte do
governo central no que tange ao financiamento da educao pblica. Todavia, quando
comparada s demais instncias federadas, a Unio ainda tem muito a percorrer. H que
acelerar os seus avanos para resgatar os 430 anos de omisso. Neste sentido, a anlise
dos trs perodos anteriormente apresentados aponta para o desafio da Constituinte de
1987-88, qual seja, buscar fortalecer a funo financiadora do governo central como
ente federado co-partcipe do financiamento da educao pblica.
Por fim, estudo do referencial histrico do financiamento da educao revela-se
entre os avanos e retrocessos nas relaes Estado/Educao. Os resultados mostram
mais avanos do que retrocessos, mas avanos lentos demais e distantes no tempo
social e no espao regional problemtico (BOAVENTURA, 2001, p.197).

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