Dourojeanni, A - Procedimientos de Gestión para El Desarrollo Sustentable

E
I
S
E R
10
manuales
rocedimientos de gestin
para el desarrollo sustentable
Axel Dourojeanni
Divisin de Recursos Naturales e Infraestrutura

Santiago de Chile, agosto de 2000
Este documento ha sido elaborado por el seor Axel Dourojeanni, Director de la

Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, como una contribucin para mejorar
la toma de decisiones conducentes al desarrollo sostenible en la regin. Este manual
constituye una versin revisada y actualizada del trabajo publicado bajo el nombre
Gua para orientar procesos de gestin para el desarrollo en cuencas y microrregiones
de alta montaa por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES) como Documento 89/05/Rev.1 Serie Ensayos en agosto
de 1993.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial,
son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas

LC/L.1413-P
ISBN: 92-1-321637-8
Copyright Naciones Unidas, agosto de 2000. Todos los derechos reservados
N de venta: S.00.II.G 84
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse
al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas,
Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL SERIE Manuales
N 10
ndice
Resumen ....................................................................................... 9
I. Los procesos de decisin................................................... 11
A. De los conceptos a la prctica ............................................ 11
B. Proceso de materializacin de acciones ............................. 18
C. Proceso de transacciones entre actores............................... 21
D. Integracin de reas temticas............................................ 38
E. Incorporacin de la dimensin ambiental........................... 42
F. Articulacin para el desarrollo sustentable ........................ 50
II. Actores que intervienen en los procesos de gestin.. 51
A. Indicadores y factores que tipifican los actores.................. 51
B. La identificacin de actores mediante anlisis
histricos............................................................................. 64
C. Aplicacin de indicadores de tipificacin de actores ......... 69
D. Transacciones ambientales potenciales entre
habitantes y usuarios de una cuenca................................... 73
III. Criterios: interpretacin de actores y territorios.......... 75
A. Las interpretaciones como productos de
confrontaciones culturales .................................................. 75
B. Clasificacin de los conocimientos e interpretaciones
sobre el ser humano y los mbitos rurales.......................... 77
C. Resumen de conocimientos e interpretaciones sobre
los habitantes y las zonas alto-andinas ............................... 79
D. Incorporacin de los conocimientos e interpretaciones
sobre zonas rurales en las acciones del Estado................... 94
Procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable
IV.
Identificacin de problemas y restricciones.............................................................. 97

A.
La importancia de describir correctamente lo que es un problema.......................... 97
B.
Forma como los habitantes y usuarios de zonas rurales marginadas
expresan sus problemas................................................................................................ 99
C.
Forma como los tcnicos expresan problemas en estudios de zonas rurales............. 109
D.
Elementos necesarios para describir un problema..................................................... 115
E.
Identificacin, clasificacin y priorizacin de restricciones...................................... 118
F.
Anlisis de la presentacin de problemas y soluciones en un diagnstico
microrregional............................................................................................................ 121
G.
Los juicios de valor en los diagnsticos a nivel microrregional................................ 124
H.
Aplicacin del mtodo en un diagnstico microrregional ......................................... 125
V.
Objetivos de desarrollo ................................................................................................. 129
A.
Omisiones en la presentacin de objetivos de desarrollo en zonas rurales ............... 129
B.
Gua para describir y clasificar objetivos de desarrollo ............................................ 130
C.
Criterios para inferir objetivos a partir de problemas................................................ 132
D.
Mtodo para inferir objetivos a partir de modelos de calidad de vida....................... 133
E.
Comparacin de resultados aplicando mtodos para inferir objetivos ...................... 139
F.
Gua para categorizar y jerarquizar objetivos ............................................................ 140
G.
Comentarios sobre la presentacin de objetivos en casos reales............................... 142
VI. Inventarios, evaluaciones y diagnsticos territoriales ......................................... 153
A.
Propsitos de las evaluaciones y diagnsticos en microrregiones y cuencas ............ 153
B.
Procedimientos utilizados para realizar estudios integrados en un medio
rural comunal ............................................................................................................. 160
C.
Estudios para sustentar proyectos en microrregiones y cuencas ............................... 172
VII. Estudios integrados de cuencas................................................................................. 179
A.
Modalidades y enfoques de los estudios.................................................................... 179
B.
Modalidades de gestin parcial de cuencas ............................................................... 182
C.
Procedimientos de estudios para manejo de cuencas................................................. 183
D.
Mtodos de estudios a nivel de regiones, microrregiones y cuencas mayores .......... 190
E.
Manuales y experiencias de planificacin de cuencas y regiones ............................. 191
F.
Comentarios y conclusiones ...................................................................................... 201
VIII. Procedimientos para elaborar propuestas de solucin ....................................... 207
A.
Criterios para elaborar propuestas de solucin con fines de desarrollo rural............ 207
B.
Orientaciones para seleccionar y sustentar propuestas de solucin .......................... 210
C.
Orientaciones para la compatibilizacin y presentacin de propuestas de
solucin ...................................................................................................................... 221
D.
Anlisis de las propuestas de solucin presentadas en estudios de cuencas o
microrregiones ........................................................................................................... 234
E.
Conclusiones y recomendaciones para evaluar propuestas de solucin .................... 239
IX. Diseo de estrategias..................................................................................................... 241
A.
Insumos para el diseo de estrategias ........................................................................ 241
B.
La interrelacion entre las estrategias nacionales y locales ........................................ 249
C.
Caractersticas inherentes a las estrategias ................................................................ 252
D.
Anlisis de estrategias para el desarrollo integral en zonas rurales........................... 256
E.
Anlisis de estrategias para fomentar la conservacin de suelos y el
manejo de cuencas ..................................................................................................... 259
F.
La gestin para la aplicacin de estrategias............................................................... 262
X.
N 10
Propuesta de sistematizacin de acciones ............................................................. 263

A.
Hiptesis que sustentan la propuesta......................................................................... 263
B.
Obstculos a superar .................................................................................................. 269
C.
Propuesta de un sistema referencial........................................................................... 277
Anexos
Anexo
Anexo
Anexo
Anexo
Anexo
Anexo
Anexo
................................................................................................................................... 293
1
Los programas de desarrollo en Puno (1947-1987) ........................................ 295
2
Lista de Instituciones de desarrollo rural en Cajamarca, Per,
(febrero, 1985)................................................................................................. 299
3
Programa de desarrollo rural Puno, 1987........................................................ 300
4
Listado de temas para un diagnstico integral ................................................ 302
5
Estructura bsica de estudios para orientar la gestin del desarrollo
rural a nivel de cuencas y microrregiones ....................................................... 328
6
Referencia para formulacin de un plan maestro de ordenamiento de
cuencas altas .................................................................................................... 351
7
Las estrategias de desarrollo de la sierra del Per son estrategias?............... 357
Serie Manuales: nmeros publicados ................................................................................. 372
ndice de cuadros
Cuadro
I-1
Cuadro
Cuadro
I-2
I-3
Cuadro
I-4
Cuadro
II-1
Cuadro
III-1
Cuadro
III-2
Cuadro
III-3
Cuadro
Cuadro
Cuadro
III-4
III-5
III-6
Cuadro
III-7
Cuadro
Cuadro
Cuadro
III-8
IV-1
IV-2
Cuadro
Cuadro
IV-3
IV-4
Cuadro
IV-5
Analoga entre objetivos y procedimientos de gestin ilustrados en el

tringulo y en el cubo ........................................................................................ 16
Procesos de materializacin de acciones........................................................... 18
Relacin entre las reas temticas y el proceso de materializacin de
acciones ............................................................................................................. 40
Alternativas de compatibilizacin de la sustentabilidad ambiental y el
crecimiento econmico...................................................................................... 46
Indicadores para la seleccin de proyectos de riego en microrregiones
y cuencas ........................................................................................................... 55
Regin andina de Colombia: incremento potencial de la produccin
de cultivos bsicos en los departamentos altiplnicos ...................................... 88
Regin andina y cuencas altas de Venezuela: incremento potencial de la
produccin agropecuaria en rubros importantes ............................................... 88
Regin andina del Ecuador: rendimientos reales y potenciales de algunos
cultivos bsicos, 1985........................................................................................ 88
Rendimientos promedio en el Per en 1984...................................................... 89
Incremento en rendimientos promedios segn productos ................................. 89
Sierra: productividad, innovaciones tecnolgicas y educacin en tres
regiones campesinas .......................................................................................... 90
Rendimientos, costos y retornos por hectrea segn sistemas de produccin
de papa en el Valle del Mantaro. Campaa agrcola 1977-1978....................... 90
Diferencias de productividad en mbitos similares........................................... 91
Lista de declaraciones de problemas surgidos en los "Rimanakuy"................ 106
Problemas sentidos por las familias observadas y algunas soluciones
expresadas segn lo interpretado por tcnicos (Cajamarca, Per) .................. 114
Cartilla para inventariar deslizamientos .......................................................... 116
Ejemplo: problemas y restricciones expresados por una familia
campesina presentados en orden de jerarqua ................................................. 119
Ejemplo de control de identificacin de restricciones .................................... 120
5
Cuadro
IV-6
reas temticas que comprenden un diagnstico microrregional ................... 128
Cuadro
Cuadro
V-1
V-2
Cuadro
V-3
Cuadro
V-4
Cuadro
V-5
Cuadro
Cuadro
V-6
V-7
Cuadro
Cuadro
V-8
V-9
Cuadro
V-10
Cuadro
V-11
Cuadro
Cuadro
VII-1
VII-2
Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor A: Impacto fisiolgico...... 134

Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor B:
Impacto psicofisiolgico.................................................................................. 135
Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor C:
Desarrollo cultural para la participacin del individuo en la comunidad........ 136
Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor D:
Condicionamiento psicolgico de las relaciones humanas.............................. 137
Evaluacin de calidad de vida a travs del Factor E:
Dependencia ecolgica .................................................................................... 138
Ejemplo de aplicacin del mtodo................................................................... 141
Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - esquema de la
problemtica rural............................................................................................ 145
Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - esquema de prioridades........ 146
Problemas de poblacin en los municipios de Tona y Charta - aspecto
poblacin ...................................................................................................... 147
Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - marco lgico de la
unidad familiar de produccin......................................................................... 149
Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - acciones concretas a
desplegar en los ncleos de desarrollo ............................................................ 150
Clasificacin de acciones de gestin en cuencas hidrogrficas....................... 181
Ponderacin de las categoras de actividades social y econmica, y de
disponibilidad de agua ..................................................................................... 206
Propuesta de solucin: controlar la erosin de suelos en zonas de cultivo
de laderas mediante diversas prcticas, principalmente terrazas..................... 211
Trabajos realizados por los comuneros durante el ao anterior ...................... 215
Propuestas de solucin presentadas en estudios de cuencas y
microrregiones agrupadas por campos de accin y niveles de detalle ............ 223
Nombre dado a las actividades versus magnitud del orden............................. 228
Relacin entre las acciones directas, las inversiones y los costos y
beneficios de cada regin, en un mbito.......................................................... 231
Representacin de los principales elementos que afectan el nivel de la
produccin en campos de agricultores de la sierra andina .............................. 271
Actividades gerenciales a nivel comunal......................................................... 275
Aspectos tratados en la Asamblea Comunal, 1985.......................................... 276
Secuencia de ampliaciones sucesivas .............................................................. 281
Sistema metodolgico-referencial para la gestin del desarrollo de
zonas de alta montaa...................................................................................... 286
Cuadro VIII-1
Cuadro VIII-2
Cuadro VIII-3
Cuadro VIII-4
Cuadro VIII-5
Cuadro
X-1
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro
X-2
X-3
X-4
X-5
ndice de recuadros
Recuadro I-1 Cartilla de evaluacin de problemas o restricciones ......................................... 27
Recuadro I-2 Cartilla de evaluacin de la presentacin de documentos ................................. 32
Recuadro I-3 Cartilla de evaluacin de propuestas de solucin.............................................. 34
Recuadro I-4 Caractersticas esenciales de las estrategias ...................................................... 38
Recuadro I-5 Informacin necesaria para determinar la validez de una estrategia ................. 39
Recuadro I-6 Etapas del proceso de transacciones ambientales.............................................. 49
Recuadro II-1 Tipificacin de la factibilidad de inducir la participacin de campesinos
en programas de conservacin de suelos ........................................................... 54
Recuadro II-2 Atributos de actores rurales involucrados en manejo de cuencas ..................... 57
6
Recuadro II-3
Recuadro II-4
Recuadro IV-1
Recuadro IV-2
Recuadro IV-3
Recuadro V-1
Recuadro
V-2
Recuadro VI-1
Recuadro
Recuadro
Recuadro
Recuadro
VI-2
VI-3
VII-1
VII-2
Recuadro VII-3
Recuadro VII-4
Recuadro VII-5
RecuadroVIII-1
RecuadroVIII-2
RecuadroVIII-3
RecuadroVIII-4
RecuadroVIII-5
RecuadroVIII-6
RecuadroVIII-7
RecuadroVIII-8
RecuadroVIII-9
Recuadro IX-1
Recuadro IX-2
Recuadro
Recuadro
Recuadro
Recuadro
Recuadro
Recuadro
Recuadro
Recuadro
Recuadro
IX-3
IX-4
IX-5
IX-6
IX-7
IX-8
IX-9
X-1
X-2
N 10
Informacin requerida para cada actor en estudios a nivel de diagnstico....... 58

Factores que podran caracterizar el poder de gestin de cada actor ................ 61
Problemas manifestados por campesinos marginados .................................... 100
Muestra de declaraciones de lderes campesinos ............................................ 107
Problemas expresados en estudios de microrregiones y cuencas.................... 110
Modelo de caracterizacin y evaluacin de un ndice de calidad de vida
de una poblacin.............................................................................................. 133
Problemas de poblacin en los municipios de Tona y Charta - secuencia
propuesta en la presente gua........................................................................... 148
Caracterizacin agronmica y evaluacin econmica de algunos sistemas
de produccin .................................................................................................. 164
Fases de un diagnstico sistmico................................................................... 168
Metodologa de seleccin y priorizacin de proyectos de riego en la sierra... 174
Plan de manejo integral ................................................................................... 185
Identificacin de microcuencas prioritarias a travs de la aplicacin de
34 criterios (parmetros) ................................................................................. 190
Desarrollo en detalle de una planificacin regional propiamente tal.............. 195
Dificultades para elaborar diagnsticos .......................................................... 199
Carcter, criterios y fases del diagnstico microrregional .............................. 200
Algunos requerimientos para formular propuestas de solucin para el
desarrollo rural sustentable.............................................................................. 209
Clasificacin de soluciones para el desarrollo rural sustentable..................... 210
Programa nacional de manejo de cuencas y conservacin de suelos
(PRONAMACCS), (hoy, proyecto nacional de manejo de cuencas
hidrogrficas y conservacin de suelos (PRONAMACHCS)).
Afirmaciones del informe de autoevaluacin.................................................. 213
Programa nacional de manejo de cuencas y conservacin de suelos
(PRONAMACCS), (hoy, proyecto nacional de manejo de cuencas
hidrogrficas y conservacin de suelos (PRONAMACHCS)).
Razones por las que no se cre el sistema....................................................... 218
Acciones de apoyo para mejorar la capacidad de gestin, tanto de los
dadores como de los receptores del apoyo ...................................................... 219
Elementos de clasificacin de propuestas de solucin.................................... 226
Conjunto de acciones requeridas para plantear soluciones debidamente
sustentadas, a nivel de un mbito como una cuenca, regin o microrregin .. 230
Programa de manejo de cuencas altas ............................................................. 236
Enunciados considerados para apoyar el desarrollo de una zona
alto andina ....................................................................................................... 240
El Plan Sierra: una propuesta sin fundamentos slidos................................... 242
Los departamentos andinos son, en lo que a especializacin de la Poblacin
Econmicamente Activa (PEA) se refiere, eminentemente agropecuarios..... 243
La reforma agraria revirti el problema del minifundio.................................. 243
La realidad agropecuaria de la sierra del Per ................................................ 244
Enfoques del plan ............................................................................................ 244
Informacin necesaria para determinar la validez de una estrategia............... 245
Supuestos sobre los que reposan las propuestas del Plan Sierra..................... 248
Necesidad de articulacin entre lo urbano y lo rural....................................... 255
Criterios utilizados en la evaluacin de las estrategias ................................... 256
Categorizador de soluciones............................................................................ 266
Ejemplo de ficha para codificar informacin sobre prcticas ......................... 268
7
Recuadro
Recuadro
X-3
X-4
Recuadro
Recuadro
Recuadro
X-5
X-6
X-7
Recuadro
X-8
Lmites del mtodo o enfoque de anlisis de sistemas de produccin ............ 270

Trminos utilizados relacionados con aspectos tcnicos de un sistema de
produccin ....................................................................................................... 272
Ejemplo de descripcin de una practica de cultivo ......................................... 272
Ejemplo de descripcin de una tecnologa de produccin tradicional ............ 274
Conclusiones con relacin a las decisiones de la asamblea comunal y
decisiones sobre trabajo comunal y faena ....................................................... 276
Componentes del sistema metodolgico-referencial ....................................... 279
ndice de grficos
Grfico
I-1 Representacin grfica de los diferentes planos de anlisis del crecimiento
econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental ...................................... 12
Grfico
I-2 Representacin grfica de los diferentes planos del anlisis del crecimiento
econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental ...................................... 14
Grfico
I-3 Marco conceptual y operacional de aportes al desarrollo sustentable con
equidad............................................................................................................... 15
Grfico
IV-1 Secuencia utilizada comnmente para proponer alternativas de solucin ........ 97
Grfico
IV-2 Secuencia recomendada para proponer alternativas de solucin ...................... 99
Grfico
V-1 Comparacin de apreciaciones sobre niveles de alimentacin y nutricin
efectuadas por evaluados y evaluadores .......................................................... 139
Grfico
VI-1 Indicadores requeridos para la evaluacin econmica de sistemas de
produccin ....................................................................................................... 165
Grfico
VI-2 Fases de un diagnstico sistmico ................................................................... 171
Grfico VII-1 Jerarquizacin de acciones de gestin en cuencas hidrogrficas .................... 179
Grfico VII-2 Esquema metodolgico para la elaboracin del uso recomendable de los
suelos de la cuenca superior del Ro Lebrija ................................................... 186
Grfico VII-3 Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija - proceso del Plan de
Manejo Integral................................................................................................ 188
Grfico VII-4 Uso actual versus uso potencial mayor del suelo ............................................ 205
Grfico
X-1 Etapas para la elaboracin del sistema metodolgico-referencial................... 284
Grfico
X-2 Rescate de experiencias e incorporacin de los elementos al sistema
metodolgico-referencial ................................................................................. 285
Grfico
X-3 Ejemplo de uso del sistema metodolgico- referencial: alternativas de
proyectos de inversin ..................................................................................... 289
Grfico
X-4 Ejemplo de secuencia de pasos a seguir utilizando la base de datos en un
microcomputador ............................................................................................. 291
N 10
Resumen
La presente gua proporciona los elementos necesarios para

orientar procesos de gestin para el desarrollo sustentable y equitativo
del ser humano, en mbitos geosocioeconmicos claramente definidos.
El documento ha sido escrito sobre la base de numerosas experiencias
de desarrollo en regiones, microrregiones y cuencas de Amrica Latina
y el Caribe.
La gua se basa en una secuencia lgica de pasos, originalmente
diseada por Axel Dourojeanni en el ao 1976. El proceso principal se
sustenta en una adaptacin del mtodo de optimizacin para la toma
de decisiones conocido como Goal Programing, el cual a su vez es
una variacin de la programacin lineal. La principal utilidad de este
manual es que, sin recurrir al uso de frmulas y procesos matemticos
de optimizacin, permite tratar en forma ordenada los numerosos
temas y disciplinas que intervienen en procesos de gestin para el
desarrollo del ser humano en mbitos rurales y urbanos. La secuencia
articula la ejecucin simultnea de cuatro procesos de decisin:
i) proceso de materializacin de acciones; ii) proceso de integracin
de disciplinas; iii) proceso de transacciones entre actores, y
iv) proceso de incorporacin del medio ambiente. El primer proceso
lleva al desarrollo econmico, el segundo a la integracin, el tercero a
la equidad y el cuarto a la sustentabilidad ambiental.
El eje articulador del mtodo es el proceso de materializacin de
acciones. Dicho proceso se sintetiza en una secuencia de diez pasos,
identificando: i) de actores; ii) criterios; iii) problemas; iv) objetivos;
v) evaluacin y diagnstico del mbito; vi) restricciones; vii) diseo
de soluciones; viii) diseo de estrategias; ix) elaboracin de programas de trabajo, y finalmente,

x) ejecucin de programas y monitoreo. Los captulos de la gua explican cada paso de la secuencia
con ejemplos aplicados al desarrollo de territorios delimitados por fronteras naturales (cuencas
hidrogrficas, franjas costeras) y por aspectos polticos administrativos (municipios, provincias,
regiones y estados).
Este manual tiene como objetivo orientar al gestor o al asesor de procesos de desarrollo en
determinados mbitos para tomar decisiones con la participacin de los actores involucrados en
dicho proceso. No proporciona recetas de estricta aplicacin. La utilidad del mtodo presentado es
universal y por lo tanto, debidamente adaptado puede ser aplicado para asistir a la toma de
decisiones y diseo de estrategias en cualquier mbito, desde un municipio hasta un pas. El manual
ha sido redactado para ser utilizado tanto por gestores como por personas dedicadas a la enseanza,
as como para asesores que prestan asistencia tcnica en los mbitos y dimensiones ya
mencionados.
Cabe mencionar que el mtodo ha sido ampliamente utilizado tanto en Amrica Latina y el
Caribe como en Europa, contndose con numerosos casos que confirman su uso prctico y
aplicabilidad. Entre sus ventajas destaca el ser una herramienta til para fomentar la participacin
de la poblacin, planificar y ejecutar estudios interdisciplinarios, orientar trabajos de asistencia
tcnica en zonas rurales y urbanas, ayudar a la formulacin de marcos de referencia para proyectos
de desarrollo regional y de cuencas, as como orientar la seleccin y evaluacin de programas y
proyectos.
10
N 10
I.
Los procesos de decisin1
A.
De los conceptos a la prctica
El principal desafo que enfrentan los gobiernos desde los

niveles municipales o microrregionales hasta los niveles nacionales,
es el de saber cmo disear y aplicar sistemas de gestin capaces de
fomentar y conciliar tres grandes objetivos que en teora llevaran al
desarrollo sustentable: el crecimiento econmico, la equidad (social,
econmica y ambiental) y la sustentabilidad ambiental.
Los obstculos para disear este sistema se presentan en por lo
menos tres aspectos: conceptual; terico y prctico:
1.
Aspectos conceptuales
Los mayores obstculos se encuentran en falta de consenso y,

por lo tanto, en las mltiples interpretaciones que existen de los
conceptos de desarrollo sustentable, equidad y sustentabilidad
ambiental. Ello implica la necesidad de que en cada pas, o regin se
precise qu significa, para los actores participantes en el proceso de
gestin, cada trmino.
El mismo trmino sustentabilidad es ambiguo. Este vocablo
se aplica a la produccin, la ecologa, la economa, el medio ambiente,
la sociedad o el desarrollo. Tiene esencialmente una connotacin de
El presente mtodo fue elaborado por el autor originalmente en 1976 sobre la base de una interpretacin y adaptacin del mtodo de
optimizacin denominado Goal Programming. El mtodo fue aplicado desde 1977 a programas de Manejo de Cuencas y de
Desarrollo Rural Altoandino.
11
renovacin continua en el tiempo o posibilidad de reutilizacin de los recursos por parte de las
generaciones futuras. El logro de la sustentabilidad estara asociado a la bsqueda de satisfaccin
de las necesidades del ser humano en el presente, sin comprometer sus necesidades futuras. El
desarrollo sustentable debe ser mantenido en el tiempo para ser sostenible.
2.
Aspectos tericos
Los mayores obstculos se encuentran en la falta de indicadores para medir el desarrollo

sustentable. En principio, ninguno de los tres objetivos del desarrollo sustentable (econmico,
ambiental y social) se mide actualmente con parmetros compatibles. Los indicadores empleados
para cuantificar cada objetivo no tienen un denominador comn ni hay frmulas de conversin
universales. El crecimiento econmico se mide con indicadores econmicos, la equidad se
determina sobre la base de parmetros sociales y la sustentabilidad ambiental se establece en
trminos fsicos y biolgicos. En consecuencia, cada uno de los tres objetivos se encuentra en
diferentes planos de evaluacin.
Por su parte, el desarrollo sustentable depende, tericamente, de los tres objetivos mencionados
y, por lo tanto, es imposible cuantificarlo mientras no se disponga de parmetros compatibles.
Esta situacin se puede ilustrar con un tringulo (grfico I-1) como lo hace Peter Nijkamp
con el tringulo de Mbius, en el que cada lado del tringulo representa un objetivo, las flechas
ubicadas en los lados representan el sentido del logro de cada uno de los objetivos y el rea central
del tringulo representa la zona de posible conciliacin entre stos. Dicha zona equivale a la zona
de equilibrio para el desarrollo sustentable. Al tringulo original de Nijkamp se le ha agregado en
la base el mbito o espacio dentro del cual se pretende alcanzar el desarrollo sustentable.
Grfico I-1
INTERRELACIN ENTRE CRECIMIENTO

ECONMICO, EQUIDAD Y SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL
100%
Crecimiento
econmico
Equidad
(proceso de
transacciones)
(proceso de
materializacin)
Desarrollo
sustentable
(zona de posible
conciliacin)
100%
mbito
100%
Sustentabilidad
(proceso de manejo del mbito)
Fuente: Modificado a partir de Peter Nijkamp, Regional Sustainable Development and Natural Resources
Use, World Bank Annual Conference on Development Economics, Washington D.C., 26 y 27 de abril de 1990.
12
N 10
Los conceptos ilustrados en el tringulo se podran expresar en la siguiente ecuacin:

Desarrollo sustentable
(crecimiento, equidad y sustentabilidad ambiental)
En el tringulo original de Nijkamp (tringulo de Mbius) se hace abstraccin de las

limitaciones que existen hoy en da para expresar los tres objetivos de acuerdo con un comn
denominador de medicin y evaluacin. Se los presenta en un solo plano aunque, tal como se
mencion anteriormente, esto an no es factible. An no hay equivalencias ni sistemas de
correccin que permitan integrar los diferentes indicadores en un mismo plano. En teora, el nico
plano que a la larga podra servir de plano articulador es el econmico y ste slo se podr
establecer cuando sea posible cuantificar el valor de una serie de elementos sociales y ambientales
que an no se toman en consideracin.
Hasta la fecha, las ciencias econmicas no han tomado en cuenta gran parte de los valores de
la naturaleza. En un artculo publicado en el Washington Post2, No Accounting for Nature, se
ilustra esta situacin con el caso de una zona de pantanos en la costa de Louisiana. En el ejemplo se
indica que un acre de esos pantanos tiene un valor comercial de 500 dlares de Estados Unidos.
Una investigacin de la voluntad de pago de posibles usuarios revel, sin embargo, que,
dependiendo de cmo se calculen los valores a futuro, un acre de pantanos rinde entre 317 y 846
dlares por concepto de pesca comercial, entre 151 y 401 dlares por captura de animales silvestres,
entre 46 y 181 si se lo dedica a recreacin y entre 1 915 y 7 549 dlares si se lo considera como
protector contra las tormentas y mitigador de sus efectos. Incluso se aade que si se cuantifica la
capacidad del pantano para captar energa solar el valor total de un acre fluctuara entre 2 500 y
17 000 dlares, cifra que, por cierto, es mucho mayor que su valor comercial de 500 dlares.
La expresin ms impactante de la no consideracin de los factores ambientales en la economa
es la falta de cuentas del patrimonio natural en los pases. Dichas cuentas no se incorporan en las
cuentas nacionales, lo que crea graves distorsiones en la medicin de indicadores como el producto
bruto interno. En el artculo mencionado se indica que el producto bruto nacional sera diferente si se
le restara el valor del patrimonio natural perdido o utilizado. En tal caso, los indicadores econmicos
que reflejan un crecimiento del producto bruto interno reflejaran prdidas o estancamiento.
En resumen, si bien queda claro que las ciencias econmicas an no estn en condiciones de
determinar el valor de todos los aspectos sociales y ambientales del proceso de seleccin del
ptimo desarrollo sustentable, siguen ofreciendo una opcin para hacerlo. Mientras tanto se debe
seguir tomando decisiones con respecto a la orientacin del desarrollo recurriendo a otras tcnicas.
En vista de la imposibilidad de articular los tres objetivos en un solo plano mientras no se
disponga de los indicadores adecuados, se considera ms adecuado dibujar los lados de los
tringulos en planos distintos (grfico I-2). De esta forma se representan el rea econmica, la
social y la ambiental.
Adems, es necesario recordar que los intercambios entre crecimiento econmico, equidad y
sustentabilidad ambiental no se producen slo dentro del rea del tringulo, sino tambin entre
distintas reas; por ejemplo, entre pases o regiones dentro de un mismo pas. Estos intercambios
entre distintos mbitos por ejemplo, entre tecnologa (crecimiento econmico) y recursos
naturales (sustentabilidad ambiental) permiten compensar las deficiencias internas de algunos de
los mbitos para lograr los objetivos deseados en forma equilibrada.
2
Robert Costanza y Lisa Wainger, No Accounting for Nature: How Conventional Economics Distorts the Real Value of Things,
The Washington Post, Washington, D.C., 2 de septiembre de 1990.
13

Grfico I-2
REPRESENTACIN GRFICA DE LOS DIFERENTES PLANOS DEL ANLISIS

DEL CRECIMIENTO ECONMICO, LA EQUIDAD Y LA SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL
Integracin de planos
Plano
fsico
(sustentabilidad)
Plano
social
(equidad)
Plano
econmico
(crecimiento
econmico)
mbito
Fuente: Modificado a partir de Peter Nijkamp, Regional Sustainable Development and Natural Resources Use, World
Bank Annual Conference on Development Economics, Washington D.C., 26 y 27 de abril de 1990.
Hay que tener presente que los intercambios entre mbitos pueden provocar notables
distorsiones en el equilibrio entre crecimiento econmico, equidad y sustentabilidad ambiental.
Esto ocurre cuando las transacciones entre mbitos son injustas y se produce un intercambio de una
enorme cantidad de recursos naturales por tecnologa moderna.
Las situaciones ilustradas en los grficos I-1, I-2 y I-3 demuestran con razonable claridad
cules son los factores y situaciones que entran en juego para articular el crecimiento econmico, la
equidad y la sustentabilidad ambiental con el fin de lograr el equilibrio necesario para el desarrollo
sustentable. Sin embargo, en ningn caso se indica cmo lograr tal articulacin en una determinada
regin o territorio.
3.
Aspectos prcticos
Para resolver el problema prctico de la articulacin hay que concebir un proceso de gestin
que permita que el ser humano el actor principal pueda tomar decisiones, a pesar de la falta de
claridad conceptual y bases tericas, con los siguientes fines:
i) lograr el crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental en los mbitos
de gestin, como una forma de alcanzar el desarrollo sustentable;
ii) determinar qu intercambios debe haber entre estos tres objetivos en una determinada
regin y entre regiones
iii) facilitar el conocimiento, por parte de los actores involucrados, del tipo de intercambios
viables y de su valor;
iv) determinar en qu momento se alcanza el equilibrio correspondiente al desarrollo
sustentable que satisface a los actores de la regin en desarrollo.
14
N 10
Grfico I-3
MARCO CONCEPTUAL Y OPERACIONAL DE

APORTES AL DESARROLLO SUSTENTABLE CON EQUIDAD
7. Otros ...
Procesos de
integracin
6. Educacionales - cientficos
5. Organizativos - operativos
4. Sociales - culturales
3. Econmicos - financieros
2. Polticos - legales
1. Recursos - tcnicas
Plano de articulacin
endgenos
exgenos
Procesos de
transacciones
Actores
I
II
II
(Equidad)
Criterios
Problemas
Objetivos
mbito compartido (abstracto)

(Anlisis de sustentabilidad ambiental)
Restricciones
Soluciones
Estrategias
Programas
operativos
mbito compartido (real)

(sustentabilidad)
Procesos de
materializacin
(crecimiento econmico)
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989.
Como se indica ms arriba, el desarrollo sustentable es funcin de los tres objetivos y no se

logra privilegiando slo uno de ellos en desmedro de los dems. Por lo tanto, los actores deben
contribuir simultneamente al crecimiento econmico, la equidad y la sustentabilidad ambiental
mediante, por ejemplo, la transformacin productiva, la prestacin de servicios sociales y la
conservacin de los recursos naturales.
15
Los tres objetivos pueden entrar en conflicto e influirse mutuamente, sobre todo a corto
plazo. Por lo tanto, para lograr un ptimo general hay que sacrificar los ptimos parciales. Por
ejemplo, si el logro de cada objetivo se mide en una escala de 0 a 100, el ptimo de logro de los
tres objetivos en forma simultnea (para lograr el ansiado desarrollo sustentable) podra tener un
valor de 60 en el caso del crecimiento econmico, de 45 en el de la equidad y de 70 en el de la
sustentabilidad ambiental.
El intercambio entre regiones con diferentes puntos de equilibrio correspondiente al logro de los
tres objetivos debe ser tal que, por ejemplo, no sea necesario el intercambio de una hectrea de bosques
nativos convertidas en millones de chips de madera por un chip de computadora entre una regin
rica en recursos naturales y una regin con alto crecimiento econmico, industrial o tecnolgico.
La determinacin de los porcentajes anteriores, que definen el rea de equilibrio del
desarrollo sustentable depende esencialmente de los acuerdos entre actores y, no se da
automticamente sino sobre la base de transacciones. Estas transacciones sern ms equitativas en
la medida en que se conozca el valor de los elementos, recursos y productos de un rea, de las
ventajas comparativas de distintas regiones y de los elementos y recursos naturales que se ven
afectados. Este equilibrio, es adems transitorio, ya que los modelos ideales de desarrollo sustentable
varan constantemente debido a los adelantos tecnolgicos, el descubrimiento de nuevos recursos y
las cambiantes aspiraciones de los actores, por citar slo algunas de las variables involucradas.
Como se deduce de lo expuesto, los procesos de gestin orientados al desarrollo sustentable son
esencialmente una mezcla entre el arte y las ciencias, puesto que an no existen indicadores que
permitan cuantificar lo social, lo ambiental y lo econmico de acuerdo con un sistema de valores
intercambiables y dichos valores no son idnticos para todos los actores involucrados en el proceso.
Para pasar de la simple enumeracin de los conflictos, como en el tringulo de Nijkamp, a una
secuencia de actividades para resolver los conflictos, se ha procedido a cambiar el tringulo por un
cubo (grfico I-3), lo que confiere al anlisis tres dimensiones y mltiples planos (vase cuadro I-1).
En el cubo el logro de los objetivos de crecimiento econmico se define como un proceso de
materializacin de acciones (un proceso de transformacin productiva), que pasa a ser el eje
conductor de los dems procesos.
Cuadro I-1
ANALOGA ENTRE OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTOS

DE GESTIN ILUSTRADOS EN EL TRINGULO Y EN EL CUBO
Tringulo (objetivos)
Cubo (procedimientos)
Crecimiento econmico
Materializacin de acciones
Equidad
Social
Ambiental
Econmica
Transacciones entre actores
Sustentabilidad ambiental
Incorporacin de la dimensin ambiental
Planos de anlisis
Integracin de temas
La equidad se basa en un proceso de transacciones entre actores (procesos democrticos,

pluralistas y participativos), proceso que se alimenta de la informacin obtenida en cada paso del
proceso de materializacin de acciones e incorpora, adems, los diversos planos de anlisis.
16
N 10
El logro de la sustentabilidad ambiental es un proceso continuo de incorporacin de la

dimensin ambiental en las decisiones, que se lleva a cabo en todas las etapas pero en especial a
partir de la quinta (evaluacin y diagnstico del mbito). La incorporacin de la dimensin
ambiental introduce el factor tiempo en la adopcin de decisiones
Por ltimo, se considera que los diversos planos de decisin deben articularse en uno solo,
sobre la base de parmetros econmicos cuando sea posible. Esto se conoce como proceso de
integracin de disciplinas o reas temticas.
Lo que se ha hecho al analizar el cubo en lugar del tringulo es convertir las definiciones de
los objetivos ubicados en tres planos distintos (crecimiento econmico, equidad y sustentabilidad
ambiental) en procesos de gestin destinados al logro de esos objetivos. Estos procesos son: i) el de
materializacin de acciones; ii) el de transacciones, y iii) el de incorporacin de consideraciones
ambientales. Adems, se plantea la necesidad de llevar a cabo un proceso de integracin de
disciplinas o reas temticas.
Para armar el cubo (el cubo mgico como se lo ha denominado en algunos casos) se
deben realizar los cuatro procesos en forma simultnea. La secuencia inicial est dada por los
actores y depende de sus aspiraciones de crecimiento econmico que conducen a la materializacin
de acciones, representada por la secuencia vertical en el grfico I-3. Dicha secuencia se inicia con
la identificacin de los actores; contina con la determinacin de sus criterios, problemas y
objetivos y el diagnstico del mbito, y concluye en la identificacin de restricciones, la definicin
de posibles soluciones, la formulacin de estrategias y la implementacin y ejecucin de
programas. El proceso de materializacin es el eje central y conductor del proceso de gestin para
la articulacin de los tres objetivos.
En la etapa de diagnstico del mbito, as como en la ejecucin de los programas, se debe
incorporar el anlisis de la sustentabilidad ambiental. Es importante observar que en el grfico I-3
el mbito abarca las disciplinas o reas temticas que deben integrarse para tomar las decisiones
relacionadas con el desarrollo sustentable. Este mbito se denomina abstracto por ser slo una
representacin del mbito real, que se esquematiza al final de la secuencia.
El proceso de transacciones entre actores est representado en el grfico I-3 por lneas
horizontales. Dicho proceso, en teora y siempre que se d un mnimo de requisitos, permitira
alcanzar la equidad. En todas las etapas de la secuencia se realizan transacciones, las ms concretas
en el mbito de las restricciones y las soluciones. Para que las transacciones conduzcan a la
equidad deben darse en un marco de concertacin democrtica y con un claro conocimiento de los
efectos que tiene cada decisin en relacin con los diferentes objetivos de los actores participantes.
Esto significa que los actores deben ser informados y deben informarse sobre los efectos de sus
decisiones para que las transacciones sean adecuadas. La ignorancia impide el juego democrtico.
El proceso de integracin de disciplinas o reas temticas est representado por una lnea
diagonal. Por lo general, la integracin tcnica, que supone el trabajo de equipos
interdisciplinarios, se realiza junto con el diagnstico del mbito. En anlisis de sistemas y la
elaboracin de modelos es esencial para la integracin de disciplinas o reas temticas, proceso que
se debe efectuar para poder tomar decisiones en un solo plano y que equivale a dar un comn
denominador a variables ambientales, sociales y econmicas. En trminos ambientales, la
integracin se consigue a travs de la ejecucin de actividades interdisciplinarias. En trminos
econmicos, se logra mediante el clculo del valor de los recursos ambientales y los factores
sociales. Las actividades interdisciplinarias facilitan el clculo econmico, porque en la medida que
se cuente con valores econmicos que integren los elementos de la naturaleza se estar en mejores
condiciones para tomar decisiones destinadas a lograr el desarrollo sustentable (clculo del valor
del patrimonio natural e incorporacin de dicho valor en las cuentas nacionales).
17
B.
Proceso de materializacin de acciones
El proceso de materializacin de acciones, como se indic, es el eje articulador de los otros

tres procesos y est integrado por 10 etapas que van desde la identificacin de los actores hasta la
ejecucin de los programas. Esta secuencia se ilustra en el cuadro I-2. El proceso de
materializacin consta de las siguientes etapas:
Cuadro I-2
PROCESOS DE MATERIALIZACIN DE ACCIONES

Cartilla metodolgica
Etapas
Descripcin
1.
Actores
Identificacin de los participantes activos o pasivos en el proceso de

gestin para el desarrollo sustentable y equitativo (actores). Tipologa.
2.
Criterios
Determinacin de los criterios, explcitos o implcitos que sustentan las

posiciones de los actores involucrados en el proceso. Vigilancia.
3.
Problemas
Determinacin de los problemas de cada uno de los actores, en funcin de

sus necesidades y aspiraciones. Establecimiento de prioridades.
4.
Objetivos
Determinacin directa o por inferencia de los problemas, las metas y los

objetivos de cada uno de los actores. Jerarquizacin.
5.
mbito
compartido
(abstracto)
Inventario, evaluacin y diagnstico fsico y socioeconmico de los mbitos

territoriales y funcionales donde se pretende lograr los objetivos (pasado,
presente y futuro). Anlisis de la sustentabilidad ambiental.
6.
Restricciones
Identificacin de las restricciones tcnicas, polticas, legales, econmicas,

financieras, de organizacin, funcionales, culturales, educacionales,
comerciales y otras que obstaculizan o impiden el logro de los objetivos.
Jerarquizacin.
7.
Soluciones
Generacin de opciones de solucin para superar las restricciones

previamente identificadas y jerarquizacin de soluciones. Seleccin.
8.
Estrategias
Diseo de estrategias para poner en prctica las soluciones va acciones de

carcter discontinuo (proyectos de inversin) y continuo (servicios,
sistemas de produccin y otros).
9.
Programas
Programacin de las acciones (programas, proyectos, actividades, y tareas)

sobre la base de las soluciones y las estrategias seleccionadas, ejecucin
de las actividades de control y seguimiento de los resultados obtenidos.
10.
mbito
compartido (real)
Materializacin de las acciones programadas en el mbito. Control

sistemtico de los objetivos y de la sustentabilidad ambiental. Control
ambiental.
(1.)
Reinicio del ciclo
Reiniciar el ciclo en niveles progresivamente ms detallados y precisos.

1)
Determinacin de los actores involucrados en el proceso de gestin
Esta etapa es una de las ms importantes. Se define como actores a todas las personas que
intervienen activa o pasivamente en los procesos de gestin o que contribuyen al proceso; es decir, los
habitantes, los usuarios (que pueden ser o no ser habitantes del rea), los representantes de organismos
pblicos o privados, los asesores o interventores en el rea o mbito, los representantes de grupos
de poder, los empresarios y, en general, todas las personas que ven afectadas sus condiciones de vida
18
N 10
y que influyen o reciben los efectos del uso y conservacin de los recursos del mbito en estudio,
as como quienes desempean una funcin de apoyo al desarrollo humano en dichos mbitos.
2)
Determinacin de los criterios que rigen las acciones de los actores
Esta determinacin es fundamental para conocer cul es la posicin de los actores en el

proceso de gestin y consiste en averiguar qu hiptesis, teoras, supuestos, creencias, opiniones,
ideas, postulados, conceptos, premisas, conclusiones, enfoques, interpretaciones, principios o
paradigmas tienen los participantes. Estos criterios pueden relacionarse con el desarrollo, la
marginalidad, el ser humano, la sociedad, la conservacin y el manejo de los recursos, los
habitantes del rea, los proyectos, etc. Este ejercicio es fundamental para facilitar el entendimiento
mutuo de los actores y las transacciones o los acuerdos entre los interesados.
3)
Identificacin de los problemas
Problemas vinculados a las condiciones de vida y a la conservacin de los recursos en el

mbito en estudio, tal como los expresan y perciben cada uno de los actores o grupos de actores
participantes de los procesos de gestin. Hay que analizar las causas y los efectos de cada
problema, clasificarlos y categorizarlos desde diferentes perspectivas, determinar cules son los
problemas actuales, y analizar los procesos histricos que llevaron a la situacin actual y proyectarlos
a futuro. La deteccin de problemas constituye la clave para definir los objetivos de desarrollo.
4)
Transformacin de las demandas y los problemas detectados en objetivos
sta es una tarea fundamental para convertir el conjunto de problemas identificados por los
habitantes, usuarios y tcnicos en diferentes formas y con diversos grados de precisin en objetivos
jerarquizados lo ms concretos que sea posible. Estos objetivos deben ser escritos en forma precisa
y en lo posible con un complemento cuantitativo. Es necesario identificar a los beneficiarios de los
objetivos y el rea o mbito en el que se debe actuar y determinar en qu plazo se deben lograr las
metas (corto, mediano o largo) y su prioridad relativa en relacin con los otros objetivos
enunciados, adems de definir los criterios que se utilizarn para el establecimiento de prioridades.
Los objetivos no son slo la traduccin de un problema en un enunciado sino que, en conjunto,
representan la definicin de la situacin deseable a futuro por todos los habitantes y usuarios. Los
objetivos son las aspiraciones de diferentes personas involucradas en el desarrollo, por lo que deben
formar un todo equilibrado y compatibilizarse de tal modo que la expresin final de los objetivos
represente la opinin del conjunto de actores involucrados en el desarrollo y no slo de algunos.
5)
Delimitacin y clasificacin de los mbitos o territorios dentro de los cuales se

pretende alcanzar los objetivos
En el caso del medio ambiente son las reas geogrficas y funcionales en las que se enmarca
el proceso de gestin. Dentro de estos mbitos hay reas menores que tambin deben delimitarse.
Las ms importantes son el mbito geogrfico o natural (por ejemplo, cuenca, subcuenca, ro,
ladera o piso ecolgico); el mbito social (por ejemplo el espacio habitado por grupos o
comunidades campesinas); el mbito econmico, que puede estar definido por el rea donde se
efectan transacciones mercantiles; el mbito poltico-administrativo, que se define por los lmites
de una comuna, distrito o regin; el mbito institucional o funcional, que puede estar definido por
el rea de accin de una empresa, comunidad, cooperativa, corporacin o un instituto nacional, y el
mbito productivo (fincas, parcelas, fundos u otros). Estos mbitos pueden agruparse en regiones o
microrregiones o ser considerados como unidades operativas de gestin, unidades geogrficas o
cualquier otro tipo de unidad bsica de desarrollo.
19
6)
Determinacin de las restricciones que deben superarse para alcanzar los

objetivos dentro de los mbitos previamente delimitados
Las restricciones son los obstculos que se deben superar para solucionar los problemas
identificados (expresados en trminos de objetivos) y no los problemas en s. Por ejemplo, si el
problema es la reduccin de la produccin debido a la erosin de suelos en una ladera cultivada de
mxima pendiente, el objetivo ser controlar la erosin; las restricciones para alcanzar ese objetivo
pueden ser el desconocimiento de tcnicas para evitar la erosin por parte de los usuarios, la falta
de legislacin que prohiba el uso de esas tierras de esa forma, la falta de encargados de extensin
del gobierno que puedan prestar asistencia, la falta de alternativas de subsistencia para los
agricultores en otras zonas o la falta de recursos econmicos.
Las restricciones se pueden clasificar en tcnicas y fsicas; polticas y legales; econmicas y
financieras; institucionales y administrativas; sociales y culturales, y educacionales y cientficas.
Las restricciones deben identificarse en forma sistemtica, para abordarlas por orden de
importancia y de ejecucin. Esto permite que, sobre la base del estudio, se plantee un programa
concreto de accin con identificacin de metas jerarquizadas, asignacin de recursos, indicacin de
responsables y plazos necesarios para llevarlo a la prctica.
7)
Proposicin de soluciones para superar las restricciones detectadas, con el fin de

lograr los objetivos propuestos dentro de los mbitos delimitados
Las soluciones se seleccionan a partir de un conjunto de opciones posibles o se conciben

especficamente de acuerdo con las restricciones, los mbitos, los objetivos y las estrategias
globales de accin. Las propuestas de solucin deben ser realistas y, por lo tanto, hay que
determinar como mnimo la restriccin o el conjunto de restricciones que se superar(n) mediante
la solucin propuesta y en qu orden; los recursos y materiales necesarios; dnde se tomarn las
medidas pertinentes; cundo se adoptarn y en qu perodo (continuo o discontinuo); quin y de
qu nivel sern los responsables de su adopcin; quines se vern afectados por la solucin
propuesta y cules sern sus efectos no deseados; cmo se relaciona la solucin propuesta con otras
soluciones posibles; qu otras alternativas de solucin existen que puedan producir resultados
similares; qu instituciones o personas estarn involucradas en la adopcin de las medidas, y qu
insumos supone cada alternativa.
Las soluciones, adems, pueden clasificarse, segn su finalidad, en soluciones de carcter
tcnico o directas que dan resultados tangibles en trminos productivos, como el estudio del
potencial de recursos, la formulacin de proyectos, la construccin de obras, el uso de los sistemas
construidos o el manejo de los recursos; y en soluciones de carcter operativo o indirectas que
posibilitan las soluciones tcnicas, entre otras la planificacin, la legislacin, la concesin de
crditos, la capacitacin, la investigacin, la administracin y la promocin.
Es fundamental hacer esta distincin en las propuestas, ya que promulgar una ley, formular
un plan o crear una institucin son soluciones indirectas que slo sern eficaces en la medida que
permitan la ejecucin de las acciones directas. La efectividad de una legislacin, por ejemplo, slo se
puede medir o evaluar de acuerdo con su contribucin a la factibilidad de ejecutar acciones directas.
8)
Determinacin de estrategias
Esta etapa consiste en: i) determinar las estrategias que se aplicarn; ii) calcular
cuidadosamente el beneficio y la contribucin a la equidad de cada accin posible, con el fin de
lograr soluciones polticas, sociales, econmicas y tcnicas viables; iii) superar las restricciones
ms urgentes y de menor complejidad y costo, sin ignorar las restricciones ms importantes y de
largo plazo; iv) armonizar los aportes de las diversas instituciones que tengan responsabilidades e
20
N 10
intereses en el mbito; v) determinar la efectividad en funcin de los costos de la superacin de

cada restriccin con los recursos y el tiempo disponibles; vi) conciliar los efectos deseados y no
deseados de las acciones en trminos polticos, sociales, ambientales, econmicos y otros;
vii) establecer el orden de prioridades de las acciones de superacin de restricciones en el territorio
de acuerdo con los beneficiarios potenciales; viii) concebir programas, proyectos, actividades y
tareas, y agruparlos de acuerdo con las soluciones para facilitar su ejecucin, y organizar el sistema
institucional que adoptar las medidas pertinentes.
Las estrategias determinan cmo deben realizarse las actividades continuas (por ejemplo,
servicios) y las discontinuas (por ejemplo, proyectos) y cmo debe funcionar el sistema de
organizaciones pblicas y privadas encargadas de llevarlas a cabo. Algunos de estos programas o
proyectos pueden ser de carcter horizontal, si su objetivo es ofrecer soluciones que sean comunes
a varios mbitos (subcuencas, municipios, comunidades, etc.) o de carcter vertical si el programa
o proyecto proporciona soluciones que se limitan a un solo mbito.
Lo importante es que los programas o proyectos que se propongan para cada mbito estn
articulados, para evitar la duplicacin de esfuerzos, obtener economas de escala y responder
ordenadamente a las demandas de los beneficiarios. Los programas o proyectos formulados
independientemente y desvinculados pueden ser ineficaces y parcelar el desarrollo.
9)
Formulacin de programas, proyectos, actividades y tareas que permitan aplicar

las estrategias seleccionadas y evaluarlas
En esta penltima etapa del proceso se conciben las actividades necesarias para aplicar las
estrategias y se evalan desde un punto de vista econmico, social y ambiental. Hay que programar
tanto las actividades tcnicas (obras, sistemas de produccin, etc.) como las administrativas (provisin
de fondos, organizacin institucional, capacitacin, etc.), para garantizar la aplicacin de las estrategias.
10)
Procedimiento
La ltima etapa consiste en la ejecucin de las actividades y su posterior monitoreo.
C.
Proceso de transacciones entre actores
El proceso de transacciones entre actores destinadas a lograr la equidad se lleva a cabo en

cada una de las etapas de la secuencia de materializacin de acciones. La secuencia se realiza
normalmente en ciclos iterativos que se han denominado ciclos de transacciones o ciclos de
concertacin.3 Estas iteraciones permiten pasar de un nivel de percepcin, con transacciones o
acuerdos de carcter general, a un nivel de ejecucin, con acuerdos y tratos claros y especficos entre
los actores. En cada aproximacin se debe buscar el consenso de los actores para seguir avanzando:
i) en la primera iteracin (percepcin), se recopila informacin sobre todo lo que los actores
saben o conocen por experiencia, intuicin u observacin directa;
ii) en la segunda iteracin (consolidacin) se verifican las opiniones en la prctica, mediante
diagnsticos a nivel de reconocimiento o semidetallados y propuestas a nivel de prefactibilidad, y
iii) en la tercera iteracin (formulacin) se hacen estudios y se formulan propuestas de nivel
detalladas y definitivas.
Este mtodo tiene la particularidad de tomar en cuenta, en una forma muy sencilla, algunos
aspectos que son claves en un proceso de gestin relacionado con el desarrollo humano, pues:
3
La primera mesa de concertacin para coordinar dichos ciclos, que se estableci en la regin a raz de la aplicacin del presente
mtodo, fue en Cajamarca, Per.
21
1)
reconoce de partida, por igual, a todos los actores que participan en los procesos de
gestin para el desarrollo sustentable de un determinado mbito;
2)
recoge, antes de que se inviertan grandes sumas en estudios, las opiniones de los actores
y las compara, con lo que se evita perder tiempo y recursos en estudios detallados;
3)
permite confrontar las ideas de distintos usuarios y habitantes del rea con las ideas de
los tcnicos que tericamente deben asesorarlos y evita que se ignoren mutuamente en
las fases iniciales;
4)
al disponer de una cartera de soluciones permite que todos los actores participen en la
formulacin de las estrategias, lo que los compromete tambin a aplicarlas;
5)
permite tambin que los tcnicos se aboquen a plantear estrategias de integracin de

soluciones sobre bases reales, lo que significa que no planifican sin saber si alguien aplicar
sus planes, sino para llevar a la prctica las ideas propuestas y aceptadas por la mayora, y
6)
la secuencia, adems, es por s sola un mtodo de trabajo que sirve para formular
estrategias, y obliga a la articulacin y la armonizacin de las etapas propuestas por los
mismos gestores.
Cabe sealar que, a medida que se avanza en la secuencia, va aumentando el nivel de detalle
de la informacin y, por los tanto, el nivel de precisin de las transacciones. Las etapas claves son
las de concertacin de acuerdos claros entre los actores en relacin con las restricciones y
soluciones. Esto se debe a que muchas veces lo que para algunos son soluciones para otros son
restricciones, lo que produce conflictos entre los actores si no se buscan soluciones equitativas o se
pactan compensaciones.
El ciclo de transacciones se inicia con la decisin de un grupo o de todos los grupos
(externos o internos, pblicos o privados, pero con intereses en un mismo mbito) de llevar a cabo
un proceso de transacciones con el fin de obtener beneficios mutuos y equitativos. Para tomar esa
decisin tienen que estar de acuerdo, al menos, con respecto a lo siguiente:
que en el proceso de definicin y gestin de un mbito espacial deben participar los

grupos o personas con intereses en dicho mbito;
que se deben delimitar los mrgenes dentro de los cuales es posible dicha participacin y
las transacciones entre actores;
que existe al menos un inters colectivo, y
que se tiene un mnimo conocimiento preliminar de los medios disponibles o necesarios

para lograr los objetivos colectivos.
Ahora bien, si los actores no tienen la preparacin necesaria para participar en este proceso
es casi imposible llegar a acuerdos viables. Para hacer algo en grupo no basta la voluntad de
hacerlo. Se requiere respeto mutuo, rigurosidad, conocimiento y, en general, capacidad para
trabajar en equipo. La organizacin de los actores y su capacitacin son las tareas iniciales que
deben ejecutarse para facilitar el proceso de transacciones.
El o los temas de inters colectivo no slo pueden ser sugeridos por los habitantes del rea y
los usuarios, sino tambin por cualquier interesado o conocedor del lugar. A partir de estos aportes,
el equipo tcnico encargado de prestar asistencia y los participantes que integrarn la mesa de
transacciones podrn colaborar para negociar, transar y concertar acuerdos sobre temas que
transciendan la primera motivacin que los impuls a negociar.
En la primera iteracin del ciclo de transacciones, cuyo objetivo es la rpida obtencin de
resultados preliminares, consiste en la observacin y el reconocimiento de la situacin actual y la
22
N 10
posible situacin futura del rea sobre la base de la percepcin que cada uno de los grupos o
personas participantes tenga de la situacin, y del aporte que el equipo tcnico haga, sobre la base
de su percepcin de la situacin.
La confrontacin y la compatibilizacin de estos aportes de conocimientos, informaciones y
experiencias permite elaborar un diagnstico preliminar que representa el punto de vista de los
diferentes actores participantes en el proceso y del equipo tcnico.
El diagnstico preliminar debe estar orientado a la accin y su alcance depender de los
conocimientos de los usuarios y los tcnicos; de los deseos de participacin de los habitantes del
rea y los usuarios, y de la capacidad de los tcnicos para fomentar la participacin de los actores.
El nivel de profundidad, extensin, complejidad y duracin del ciclo depender de los
recursos disponibles; de la capacidad del equipo tcnico, y del horizonte de planificacin
considerado en el anlisis.
Estos aspectos tienen estrecha relacin con el nivel y profundidad de los problemas que se
desee solucionar y de la capacidad de gestin de los actores que participen en la mesa de
transacciones para llegar a acuerdos. El equipo tcnico puede y debe elevar el nivel y la capacidad
de gestin de los actores mediante cursos.
El ciclo de transacciones se repite en cada una de las etapas del proceso de materializacin
de acciones y que consta, por lo tanto, de las mismas etapas:
organizacin de la mesa de transacciones;
identificacin y confrontacin de criterios;
identificacin y confrontacin de problemas;
inferencia y planteamiento de objetivos;
diagnstico y evaluacin del mbito;
identificacin y clasificacin de restricciones por orden de prioridades;
seleccin y confrontacin de alternativas de solucin;
formulacin de estrategias y programas;
formulacin de programas y proyectos, determinacin de actividades o tareas, y
evaluacin, financiamiento y ejecucin de los programas o proyectos.
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
A continuacin, se analizarn las posibles transacciones entre los actores en cada una de
estas etapas.
Etapa 1:
Organizacin de la mesa de transacciones
La mesa de transacciones debe estar integrada por personas que representen la voluntad, el
inters, la disposicin y las decisiones de los habitantes del rea, los usuarios, los tcnicos y otros
particulares que realicen actividades en el mbito en que se desea intervenir. Por lo tanto, debe
estar integrada por un grupo representativo de todas las personas o grupos que tengan intereses,
motivaciones y necesidades relacionados con el mbito.
Dichas personas deben estar dispuestas a sentarse en torno a una mesa con el fin de
negociar y concertar acuerdos con respecto a:
i)
ii)
iii)
iv)
los criterios aplicables al desarrollo y la gestin del rea;

los problemas percibidos por los distintos actores;
los objetivos individuales y colectivos;
la valoracin del mbito por parte de cada actor;
23
v)
vi)
vii)
viii)
la identificacin de restricciones que afectan a cada actor y al conjunto de actores;

la formulacin de alternativas de solucin para enfrentar las restricciones detectadas;
la formulacin de estrategias, y
la formulacin, seleccin, financiamiento y ejecucin de programas y proyectos.
Una mesa de transacciones que rena las caractersticas descritas es de carcter democrtico,
porque en ella pueden estar representadas las posiciones de los diversos grupos de habitantes y usuarios.
Por ltimo, la mesa debe ser un reflejo fiel de las relaciones de poder y de los conocimientos
sobre la situacin que se desea modificar.
La organizacin de la mesa de transacciones exige que se den ciertas condiciones previas que
permiten que el proceso se lleve a cabo en forma exitosa. Ante todo hay que organizar el equipo
tcnico encargado de prestar asistencia en el proceso de gestin de los proyectos, que deber
cumplir con los siguientes requisitos:
tener una formacin multidisciplinaria, un espritu catalizador y colaborador, y capacidad
de relacionarse con todos los grupos y sectores sociales. Debe ser capaz de armonizar los
intereses en pugna y las actividades que realicen los grupos sociales participantes en la
mesa de transacciones;
b) identificar a los genuinos representantes de los diversos grupos que tengan necesidades o
intereses relacionados con el rea;
c) inducir a los usuarios o habitantes del rea a enfrentar organizadamente el proceso de
planificacin y sentarse en torno a una mesa de transacciones a exponer sus puntos de
vista para llegar a uno o ms acuerdos en beneficio privado o colectivo. Con tal objeto, el
equipo tcnico debe explicar las ventajas de los acuerdos y proporcionar una lista de
opciones relacionadas con stos;
d) identificar las necesidades de todos los habitantes y usuarios o de algunos de ellos, y
determinar quines estn dispuestos a actuar en conjunto para solucionar los problemas
que los afectan. Esta etapa es una de las ms importantes y consiste, en parte, en
establecer un contacto directo con los habitantes, sobre todo en respuesta a solicitudes
directas, y
e) delimitar claramente el rea geogrfica y los mbitos institucionales o administrativos y
privados; determinar las jurisdicciones y las estructuras legales pertinentes y sus
relaciones con instancias superiores.
Los conocimientos y el poder de cada grupo o cada actor para actuar en el mbito espacial
son los elementos claves que deben identificarse para determinar cmo pueden combinarse para
satisfacer equitativamente las necesidades y contribuir al desarrollo del espacio compartido.
a)
Algunos de los factores que pueden caracterizar al poder de gestin de cada actor son los siguientes:
1)
2)
3)
4)
5)
24
el papel o los papeles que desempea (adopcin de decisiones, transmisin, ejecucin, etc.);
el respaldo que recibe de grupos de poder (poblacin local, grupos econmicos, poderes
pblicos, sindicatos, asociaciones, instituciones, etc.);
el grado de dependencia o autonoma que tiene en el desempeo de su papel;
el nmero de personas que ven afectadas sus condiciones de vida por las decisiones que
toma el actor;
la extensin del mbito, el volumen y el tipo de recursos que se ven afectados por las
decisiones del actor;
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
N 10
los instrumentos de que dispone el actor para hacer prevalecer o valer sus decisiones
(respaldo legal, recursos financieros, protestas, etc.);
la organizacin que lo respalda, en especial la eficiencia, la cobertura, la estabilidad, los
recursos y la capacidad de accin de la organizacin a la que pertenece o que representa;
el conocimiento que el actor tiene de las necesidades, los criterios y los intereses del resto
de los habitantes y usuarios, y de las posibilidades de desarrollo del rea en cuestin;
los elementos tcnicos y herramientas que maneja y de que dispone para poner en prctica
las decisiones que toma;
los medios de que dispone para dar a conocer las decisiones e influir en ellas;
el tipo de actividades que realiza, y
el origen del actor y sus vivencias relacionadas con el mbito espacial.
Tericamente, la mesa de transacciones es una entidad dinmica, flexible y abierta. Sus

miembros pueden ir rotando de acuerdo con la informacin que se requiera y a medida que sea
necesario, se deben ir incorporando al proceso nuevos participantes. En algunos casos, sus
integrantes se pueden dividir en subgrupos de trabajo para facilitar las transacciones directas entre
algunos de los miembros con respecto a temas que sean de su exclusivo inters. Esto permite
agilizar el proceso y acortar la etapa de discusin, para concertar acuerdos con rapidez y eficacia.
Resumiendo, para iniciar el proceso de transacciones corresponde enmarcar la negociacin
en el contexto general de las relaciones habituales de los participantes en sus respectivos mbitos;
precisar los beneficios que se pretende obtener; definir o delimitar el campo de accin en el que se
puedan realizar las transacciones; reiterar la intencin de lograr, en conjunto, los mejores
resultados posibles, respetando el derecho a la diferencia y a la divergencia, y definir el marco formal
y material para las negociaciones que se lleven a cabo en la mesa de transacciones (reglamento).
Etapa 2:
Identificacin y confrontacin de criterios
Los habitantes del rea, los tcnicos y los usuarios, que pueden o no pertenecer a ella, tienen
una percepcin propia de la situacin y de lo que desean modificar. Los grupos participantes
pueden aplicar los mismos criterios o distintos criterios para evaluar esas situaciones.
Dicha percepcin, que responde a los intereses, las motivaciones y las necesidades de cada
grupo, condiciona las relaciones entre los actores y su capacidad de negociacin. Por lo tanto, para
facilitar el proceso de transacciones es fundamental determinar los criterios en que se basa cada
individuo o grupo para intervenir en el mbito. En esta etapa del proceso se deben ejecutar las
siguientes actividades:
a) El equipo tcnico debe prestar asistencia a los representantes de los grupos de usuarios y
de habitantes que participen en la mesa de transacciones en la identificacin de los criterios que
aplicarn en sus actividades. Los criterios poco claros dificultan la comunicacin y, por lo tanto, las
negociaciones. Los criterios de los miembros deben ser conocidos por el equipo tcnico, para que
ste pueda ayudar a definir claramente cada posicin, lo que tambin facilita la adopcin de
criterios colectivos.
b) El equipo tcnico tambin debe dar a conocer sus criterios a los miembros de la mesa para
que se puedan comparar con los dems, a fin de definir la posicin de todos los actores.
c) Los participantes en la mesa de transacciones y el equipo tcnico deben ajustar los
criterios que hayan surgido de la discusin. Una vez que se definan claramente, hay que establecer
prioridades y clasificarlos por campos de aplicacin.
25
d) Los criterios podrn ser revisados y ampliados, siempre que los miembros de la mesa
estn de acuerdo, antes de iniciar un nuevo debate. Esto es necesario para que todos los
participantes conozcan las reglas o patrones utilizados para la evaluacin de propuestas.
Etapa 3:
Identificacin y confrontacin de problemas
Los problemas que se analizan en la mesa de transacciones se seleccionan de acuerdo con los
criterios y los objetivos de cada participante. Estos problemas deben identificarse con precisin y
se deben conocer tanto sus causas como sus efectos. Con tal objeto, se recomienda lo siguiente:
a) Que los participantes en la mesa de transacciones indiquen qu problemas plantean los
conflictos que se producen en el medio al que pertenecen. Estos problemas pueden responder a una
visin parcial o integral de la situacin. En el primer caso reflejan el punto de vista de cada usuario o
habitante que defiende sus intereses y considera que los problemas identificados suponen un deterioro
de sus condiciones de vida. En el segundo se trata de problemas que afectan a la colectividad en
general. Para evitar una parcializacin, el equipo tcnico debe colaborar en la cuantificacin y la
determinacin del alcance de los problemas, e identificar claramente sus causas y efectos.
b) Que en una etapa previa o paralela a la organizacin de una mesa de transacciones
(proceso que, por razones obvias, plantea dificultades en muchos lugares) el grupo tcnico se ponga
en contacto inicialmente con las personas que viven o trabajan en un determinado lugar o hacen uso
de sus recursos para que stas les den a conocer directamente sus problemas.
c) Que el equipo tcnico haga su propia lista de los problemas que sus integrantes perciben
en el mbito. Adems, debe contribuir a clarificar los problemas planteados por los habitantes y
usuarios, para lo cual puede utilizar clasificaciones y descripciones de problemas que hayan sido
adecuadamente adaptadas al rea.
Los participantes en la mesa de transacciones y el equipo tcnico deben hacer una lista
jerarquizada de problemas agrupados en distintas categoras. El apoyo tcnico es fundamental en
esta etapa para determinar la causa y el efecto de los problemas que se planteen, con el objeto de
clasificarlos por orden de prioridad de acuerdo con diversas circunstancias. Es importante, adems,
describirlos detalladamente (vase el recuadro I-1). El aporte tcnico al anlisis de los problemas
debe reducir la extensin de la discusin y la tensin entre los participantes en la mesa de
transacciones, a fin de identificar adecuadamente el conjunto de problemas.
Una vez que los integrantes de la mesa de transacciones cuentan con una lista de problemas,
deben determinar la interrelacin entre los problemas identificados y jerarquizarlos, y clasificarlos
de acuerdo a la jerarqua establecida en la mesa de transacciones.
Para hacer este ejercicio el equipo tcnico debe prestar asistencia a los miembros de la mesa.
Entre otras, puede realizar las siguientes tareas de primordial importancia:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
26
proponer criterios de jerarquizacin y clasificacin de los problemas por orden de

prioridades;
prestar asistencia a los miembros de la mesa para diferenciar las causas de origen
endgeno de cada problema de las causas de origen exgeno;
determinar el tipo de informacin que se requiere en cada caso para que se pueda
jerarquizar los problemas y clasificarlos por orden de prioridades;
describir cada problema de acuerdo con sus caractersticas, entre otras, ubicacin,
alcance, situacin que lo origina, causas, las personas que lo provocan o que
contribuyen a agravarlo, los responsables de controlarlo, las personas perjudicadas, etc.;
describir la posible evolucin de la situacin en caso de que no se solucionen los
problemas;
N 10
Recuadro I-1
CARTILLA DE EVALUACIN DE PROBLEMAS O RESTRICCIONES

1. Presentacin de los problemas y las restricciones
a. Se presentan tal como los ha descrito cada actor involucrado?
b. Se presentan clasificados de acuerdo con su importancia relativa?
c. Se indican claramente, en cada caso, las causas y los efectos?
d. Se describen en forma similar o algunos se describen ms en detalle?
e. Aparecen mencionados en forma aislada, de tal modo que es difcil identificarlos?
f. Se podra mejorar la presentacin y descripcin de los problemas y las restricciones?
2. Actores (internos y externos) vinculados a los problemas o las restricciones
a. Se indica quines se ven afectados, ya sea directa o indirectamente?
b. Se indica a quines se deben, ya sea directa o indirectamente?
c. Se indica quines se ven beneficiados directa e indirectamente?
d. Se indica quines se vieron beneficiados, directa e indirectamente, al surgir el problema o la
restriccin?
e. Se indica quines son responsables de controlar o evitar las causas del problema o la
restriccin?
f. Se indica quines son responsables de controlar los efectos del problema o la restriccin?
g. Se indica qu otras personas estn involucradas directa o indirectamente?
3. Definicin del problema o la restriccin por los actores
a. Se indica cmo define el problema o la restriccin cada actor usuario?
b. Se indica cmo define el problema o la restriccin profesionales o tcnicos?
c. Se indica qu otras designaciones reciben o si se puede describir mejor el problema o la
restriccin?
4. rea temtica a la que corresponde el problema o la restriccin
Por disciplinas (subraye la que corresponda):
a. Clasificacin 1:
Recursos naturales (climatologa, geologa, hidrologa, tierras y suelos, ecologa)
Produccin (produccin agrcola, pecuaria y forestal; pesca y acuacultura; minera;
industria; artesana y otros).

Estructuras sociales e institucionales (demografa, sociologa, educacin, extensin
rural, salud, administracin pblica, cooperativas agrcolas, crdito agrcola, tenencia de

la tierra).
Estructura econmica (macroeconoma, economa agrcola, economa relativa a los
sectores productivos con excepcin de la agricultura).

Infraestructura fsica (obras viales, urbanas, pblicas y otras).
Por reas de planificacin e intervencin (subraye la que corresponda):

b. Clasificacin 2:
Recursos naturales (tierra y agua).
Produccin (agrcola, pecuaria y forestal).
Propiedad, tenencia de la tierra y reforma agraria.
Organizacin y administracin.
Comercializacin e intercambio.
Crdito y financiamiento.
Condiciones de vida y servicios sociales.
Zonas crticas por razones naturales, polticas u otros motivos.
Integracin, participacin e identidad cultural.
Regionalizacin y estrategia microrregional.
Relaciones con el Estado y otras instituciones.
Aspectos legales.
5. Descripcin del problema o de la restriccin

a. Se conoce la historia y evolucin del problema o de la restriccin?
b. Se describe el estado actual del problema o de la restriccin?
c. Se prev la situacin futura sin intervencin?
d. Se prev la situacin futura en caso de que haya intervencin?
6. Objetivo implcito en la descripcin del problema o la restriccin
a. Se indican los objetivos implcitos en la descripcin del problema? Posibles objetivos:
Mejorar la calidad de vida de los habitantes (salud, educacin, vivienda, trabajo,
nutricin, recreacin, seguridad, etc.);
Conservar los recursos naturales renovables;
Otros (indique el objetivo implcito en relacin con cada problema).
27

Recuadro I-1 (conclusin)
7.
Ubicacin fsica y funcional (administrativa) del problema o restriccin

Se indica la ubicacin fsica (geogrfica, administrativa, etc.) del problema o la restriccin?
Se indica la ubicacin funcional (ley, institucin, trmite, etc.) del problema o la restriccin?
a.
b.
8.
Cuantificacin y clasificacin de los efectos del problema o la restriccin

Se cuantifican los efectos del problema o de la restriccin?
Se clasifican de acuerdo con su importancia para las diferentes personas afectadas?
Se clasifican de acuerdo con su urgencia en trminos polticos?
Se clasifican de acuerdo con la secuencia de medidas tcnicas que se deben adoptar al
respecto?
a.
b.
c.
d.
9.
Cuantificacin y clasificacin de las causas de los problemas y las restricciones

Se cuantifican las causas de cada problema y restriccin?
Se clasifican las causas de acuerdo con sus efectos?
Se clasifican las causas de acuerdo con las posibilidades de control?
Se clasifican las causas de acuerdo con la secuencia de medidas que se podran adoptar?
a.
b.
c.
d.
10.
Antecedentes sobre xitos y fracasos registrados en la superacin de los problemas o de

las restricciones
a. Se indican las estrategias previamente propuestas para superar los problemas o las
restricciones?
b. Se indican los xitos logrados o los fracasos sufridos?
c. Se indican las razones del xito o fracaso de las estrategias aplicadas?
11.
Recomendaciones para analizar en mayor detalle el problema y las restricciones que

impiden superarlo
a. Se presentan recomendaciones especficas para mejorar la presentacin de los
problemas?
b. Se presentan recomendaciones claras sobre las tareas que se deben realizar sobre la
base de la evaluacin efectuada?
precisar qu problemas deben solucionarse a corto, mediano o largo plazo por razones
tcnicas y diferenciarlos de los problemas de carcter operacional (cultural, social,
administrativo, etc.);
vii) precisar el alcance de los problemas (social o individual), y
viii) ayudar a determinar qu recursos se pueden necesitar para dar solucin a cada problema
detectado.
El proceso de jerarquizacin y clasificacin de los problemas identificados por orden de
prioridades debe ser dinmico. En esta etapa la lista de problemas tiene carcter preliminar puesto
que debe relacionarse con las soluciones posibles; por lo tanto, no hay que prolongar demasiado el
ejercicio, aun cuando hubiera discrepancias con respecto a la jerarquizacin y las prioridades. Estas
discrepancias se superarn posteriormente cuando se determine qu recursos se necesitan y cmo
se pueden solucionar los problemas. Se debe determinar claramente cul es el origen de los
problemas y cules son ms importantes dentro del conjunto.
vi)
Etapa 4:
Inferencia y planteamiento de objetivos
Una vez que los problemas hayan sido jerarquizados por los miembros de la mesa de
transacciones, tanto individual como colectivamente, se procede a establecer en conjunto los
objetivos implcitos en la descripcin de cada problema. Cada actor o grupo de actores debe dar a
conocer sus objetivos, intereses y aspiraciones. Los mtodos que se emplean para inferir objetivos
son los siguientes mtodos:
28
N 10
directo, en el cual los objetivos se infieren a partir de los problemas identificados por las
personas que hayan sido consultadas o de la expresin directa de aspiraciones o metas, e
b) indirecto, en el que los objetivos ideales se definen a partir de un modelo de
condiciones de vida, que se aplica a la poblacin que es objeto de estudio. Una vez
establecida la diferencia entre la situacin observada y la situacin ideal, se determinan
los problemas que hay que resolver para llegar a la situacin ideal, que debe ser factible.
Hay que conciliar los resultados de la aplicacin de ambos mtodos y, tomando en
consideracin todos los objetivos, se puede construir un rbol o modelo de objetivos que
represente la posible situacin futura.
a)
La construccin de un rbol de objetivos que refleje las aspiraciones de todos es una tarea
que debe caracterizarse por el dilogo entre los involucrados y que puede consistir en lo siguiente:
Primera parte: Determinacin de los objetivos de los actores sobre la base de sus
opiniones
a) inferencia y clasificacin de los objetivos ocultos en las descripciones de problemas.
De esta manera se obtiene la lista de objetivos N 1 (lista de objetivos inferidos a partir de la lista
de problemas);
b) recopilacin y clasificacin de los objetivos mencionados por los mismos actores. De esta
manera se obtiene la lista de objetivos N 2 (lista de objetivos expresados por los actores), y
c) agrupacin en una sola lista, clasificacin por orden de prioridades de los objetivos
incluidos en las listas N 1 y N 2. Se distinguen los objetivos comunes a todos los actores de los
objetivos grupales o individuales. Tambin se determinan cules son los objetivos complementarios
y cules se excluyen mutuamente. Sobre esta base se construye el rbol de objetivos de los
actores.
Segunda parte: Determinacin de los objetivos de los actores identificados por el
equipo tcnico
a) elaboracin de una lista ordenada de objetivos a partir de las observaciones de los mismos
tcnicos;
b) comparacin de las condiciones de vida de los actores con un modelo preestablecido; las
diferencias observadas permiten elaborar una segunda lista de objetivos, y
c) agrupacin de los objetivos de estas dos listas, establecimiento de prioridades y
construccin del rbol de objetivos de los tcnicos, tal como en el caso de los actores.
Tercera parte:
Compatibilizacin de los objetivos de los actores y de los tcnicos4
a) comparacin del rbol de objetivos de los actores con el rbol de objetivos de los
tcnicos. Los actores involucrados en el proceso de gestin deben construir un rbol de objetivos
unificado, que tambin se puede definir como modelo de objetivos;
b) clasificacin de los objetivos por categoras, a partir de los ms generales. Los objetivos
de primer orden se relacionan con las condiciones de vida. Los objetivos de segundo orden son las
soluciones necesarias para superar las restricciones que impiden alcanzar los objetivos de primer orden.
Por lo tanto, se puede construir un rbol de objetivos que refleje las interrelaciones entre los objetivos;
En esta etapa se recomienda aplicar el mtodo Planificacin de proyectos orientado a objetivos (Zielorientierte Projektplanung
(ZOPP)). ste es el mtodo que utiliza la sociedad alemana de cooperacin tcnica Gesellschaft for Technische Zusammenarbeit (GTZ),
cuya direccin es Dag Hammarskjld Weg 1-2, Postfach 5180, D-6236 Eschborn 1, Frankfurt am Main, Alemania.
29
c) descripcin detallada de los resultados esperados. La sola mencin de los objetivos no es

siempre suficiente para comunicar a otros lo que se desea; la definicin precisa de los resultados
que se desea obtener facilita la comprensin, y
d) sugerencia de la estrategia y los mtodos que pueden aplicarse para lograr los resultados
esperados; identificacin de los recursos y clculo del tiempo necesario para alcanzar el objetivo y
determinacin de la forma de presentacin o medicin de los resultados. Esto contribuye a definir
claramente los objetivos, pero no significa que en el futuro se tenga que aplicar la misma estrategia.
Finalmente, pero menos importante, es saber cmo presentar y transmitir los objetivos
deseados en un documento. Para facilitar esta tarea se anexa la cartilla respectiva (recuadro I-2).
Etapa 5:
Diagnstico y evaluacin del mbito
En la evaluacin se establece la diferencia entre lo que se desea lograr (modelo, marco

terico, situacin deseada) y la situacin real.
Un diagnstico es un juicio que permite comprender a qu se deben las diferencias
observadas entre la situacin existente y la deseada. Por lo tanto, para realizar un diagnstico hay
que disponer previamente de una evaluacin; para realizar una evaluacin se necesita un patrn de
referencia, puesto que ste permite interpretar la situacin existente.
El primer paso de la evaluacin consiste en llegar a un consenso entre los actores y los tcnicos
sobre el patrn de referencia que se va a utilizar. En teora, este patrn es el rbol o modelo de
objetivos. Las evaluaciones dependen de quienes las realizan, por lo que no representan necesariamente
los deseos de todos los actores involucrados en el proceso de gestin. Cuando el modelo deseado
es compartido por la mayora, permite hacer evaluaciones que satisfagan a las mayoras.
Por consiguiente, en una evaluacin es importante que se indique claramente en qu modelo
(abstraccin de la realidad) se basa y a qu actores sirve de patrn de referencia. Para que ste
sea aceptable, ante todo hay que definir y confrontar los conceptos, hiptesis y criterios de
desarrollo de los actores. Esto slo se logra mediante el dilogo y el anlisis, primero global y
luego especfico. Esto significa que el patrn de referencia debe elaborarse a partir de una serie de
ideas debidamente planteadas y corroboradas en la prctica, aproximndose a la siguiente
secuencia:
a) Verificacin, en el terreno, a cargo del equipo tcnico y con la participacin de habitantes
y usuarios, de las declaraciones y de los acuerdos concertados en relacin con los criterios, los
problemas y los objetivos. Esto supone un estudio de las condiciones de trabajo y de vida de los
actores, consultas a personas que conozcan el lugar, revisin de archivos que contengan informacin
sobre el lugar (si los hubiera) y otras actividades destinadas a conocer la situacin de cada actor.
b) Esta verificacin debe permitir conocer la situacin real del rea en estudio y, sobre todo,
los problemas y objetivos mencionados por los actores, as como la evaluacin de los recursos naturales
y humanos disponibles para lograr los objetivos incluidos en el rbol o modelo de objetivos.
c) Simultneamente al paso anterior, el diseo del patrn de referencia debe extenderse a las
siguientes etapas de la secuencia de anlisis; adems, hay que detectar qu restricciones son las
que, segn los diferentes actores, impiden alcanzar los objetivos o superar los problemas y qu
soluciones considera ms adecuadas para superar tales restricciones cada actor. Se debe hacer una
resea de los xitos y fracasos anteriores.
d) Por lo tanto, para establecer el patrn de referencia ha de darse una interaccin, en el
terreno, entre el grupo profesional y los habitantes del lugar y los usuarios. La informacin que se
recopile a partir de esa interaccin debe ser un claro reflejo de la opinin de los habitantes y usuarios
sobre el valor de sus recursos y actividades que deben utilizar los nombres o trminos locales. Al
mismo tiempo, los profesionales deben hacer una evaluacin de los recursos y las actividades
30
N 10
locales, para lo cual pueden utilizar sus propios sistemas y nombres, pero es fundamental establecer
una equivalencia entre stos y las clasificaciones y nombres locales.
e) El patrn de referencia debe presentarse en un documento claramente redactado, en el que
se indique quines participaron en su definicin, las fuentes de consulta y otros elementos que
faciliten al lector la comprensin del procedimiento empleado.
f) A partir del patrn de referencia, se procede a hacer una evaluacin y un diagnstico de la
situacin existente. En dicha evaluacin y diagnstico se debe, sobre todo, determinar cules son
las restricciones que dificultan el logro de los objetivos y las posibles soluciones.
Etapa 6:
Identificacin y clasificacin de restricciones por orden de prioridades
Una vez definido el patrn de referencia y hecha la evaluacin, el diagnstico debe servir
para determinar cules son los obstculos o las restricciones que impiden alcanzar los objetivos.
Para facilitar el diagnstico, las restricciones se deben agrupar o clasificar por reas temticas, por
ejemplo: tcnicas y fsicas; polticas y legales; econmicas y financieras; institucionales y
administrativas; sociales y culturales; educacionales y cientficas, u otra clasificacin equivalente.
Una restriccin y un problema son prcticamente lo mismo, aunque restriccin tiene la
connotacin especfica de obstculo para alcanzar un objetivo. Por otra parte, un problema no es
obligatoriamente una restriccin, puesto que puede ser la expresin de un objetivo en trminos
negativos, sin definirlo ni conocerlo. Es posible que se sepa lo que no se desea, pero no
necesariamente lo que se desea.
Debido a lo anterior, el equipo tcnico debe volver a revisar la lista de problemas elaborada
anteriormente y reclasificarlos teniendo en cuenta si son o no obstculos para alcanzar los objetivos
de los actores que participan en el proceso de gestin.
Las restricciones deben estar debidamente descritas y clasificadas en externas e internas; adems,
hay que establecer prioridades al respecto para determinar posteriormente cmo se puede superarlas.
Una vez que se identifiquen las restricciones, es importante contar con una descripcin completa
de cada una. Dicha descripcin debe ser la misma que se haya utilizado para describir los problemas,
con la sola diferencia de que esta tarea es relativamente ms fcil, porque ya se conocen los objetivos.
La clasificacin de las restricciones por orden de prioridades se hace en forma paralela a la
identificacin, en un proceso deductivo, basado en el juicio de las personas que integran la mesa de
transacciones. Primero se clasifican los objetivos y problemas a partir del objetivo ms general.
Luego se sigue en orden descendente, identificando las restricciones que impiden alcanzar dicho
objetivo. La superacin de cada restriccin se convierte luego en un objetivo de segundo orden y
as sucesivamente. (Este proceso se puede realizar con respecto a cada rea temtica).
Para realizar y evaluar la descripcin de los problemas y de las restricciones se pueden
utilizar los elementos sealados en la cartilla que se presenta en el recuadro I-1.
El mtodo expuesto es relativamente fcil de comprender, pero debe aplicarse en forma
rigurosa. Su utilizacin es importante, porque ayuda a detectar situaciones y a clasificar
informacin que suele estar dispersa y que recibe un tratamiento dispar en los estudios.
Etapa 7:
Seleccin y confrontacin de alternativas de solucin
El equipo tcnico presenta la lista de restricciones elaborada en la etapa anterior a la

consideracin de la mesa de transacciones, para que se analicen las alternativas de solucin. Este
proceso consta de los siguientes pasos:
31

Recuadro I-2
CARTILLA DE EVALUACIN DE LA PRESENTACIN DE DOCUMENTOS

1. Preguntas sobre la estructura del documento
a. El ttulo del documento coincide con el contenido?
b. El documento contiene un ndice de contenido y numeracin de pginas?
c. Se presenta un resumen del trabajo?
d. Se indican los objetivos del documento?
e. Se indican los objetivos de las acciones propuestas en el documento?
f. Se indican los objetivos de desarrollo del mbito donde se proponen acciones?
g. Se precisan las metodologas utilizadas para llevar a cabo el estudio?
h. Presenta los resultados obtenidos?
i. Presenta conclusiones y recomendaciones?
j. Son las conclusiones concordantes con los objetivos del trabajo?
k. Contiene notas, referencias y bibliografa consultada?
l. Se indica quin, dnde y cundo se public el trabajo, con qu tiraje y el nmero de serie?
2. Preguntas con relacin a los actores
a. Se indica claramente qu actores fueron los que determinaron los objetivos de desarrollo,
del proyecto y del documento?
b. Se explica cmo y en qu participaron los habitantes y usuarios del mbito en la definicin
de objetivos?
c. Se precisa qu rol cumplieron los tcnicos en la definicin de los objetivos?
d. Se precisa a quines van a beneficiar los objetivos del documento?
e. Se precisa quines van a ser los usuarios del estudio?
3. Preguntas sobre el mbito dentro del cual alcanzar los objetivos
a. Especifica el o los mbitos espaciales o fsicos donde alcanzar los objetivos?
b. Especifica los mbitos funcionales, administrativos u operacionales donde alcanzar los objetivos?
c. Utiliza una terminologa consistente, cuenca, valle, ladera, sector de tratamiento o
microrregin para descripcin de los espacios?
d. Qu nivel tiene el estudio del mbito? (inventario, semidetallado o detallado)
e. El estudio corresponde a un inventario, una evaluacin o un diagnstico?
f. Con el estudio del mbito es factible determinar el potencial que existe para alcanzar los
objetivos?
g. Con el estudio del mbito es factible conocer los obstculos que impiden alcanzar los objetivos?
4. Preguntas sobre el contenido del documento
a. Se limita a ser un inventario esttico de recursos naturales, de variables socioeconmicos u
otros temas?
b. Incluye una evaluacin de situaciones, comparando la situacin existente con un patrn de
referencia explcito?
c. Diagnostica y explica por qu existen diferencias entre el patrn de referencias y lo observado?
d. Identifica las restricciones y propone soluciones para superarlas?
e. Disea y presenta estrategias para viabilizar las soluciones propuestas?
5. Preguntas con relacin a los objetivos
a. Se presentan y separan, en forma explcita, los objetivos de desarrollo, los objetivos de las
acciones propuestas y los objetivos del documento?
b. Se presenta un rbol de objetivos?
c. Se indica el lugar y plazos en que se quiere alcanzar cada objetivo?
d. Se jerarquizan los objetivos segn su orden de importancia, su orden de ejecucin y su
orden de urgencia?
e. Los objetivos del documento son claramente descritos y coincidentes con el resultado del trabajo?
f. Son los resultados del trabajo concordantes con el detalle, el mtodo y las tareas realizadas?
a) Los integrantes de la mesa de transacciones proponen, desde su particular punto de vista,

las alternativas de solucin para superar las restricciones previamente identificadas y clasificadas
por orden de prioridades.
32
N 10
b) Dado que existe la posibilidad de que los intereses individuales o de algunos grupos primen
sobre los intereses colectivos, el equipo debe velar porque se acepten soluciones que beneficien a
todos. La asistencia tcnica tambin es esencial para facilitar la negociacin entre los participantes
hasta lograr acuerdos, transacciones y consensos en la seleccin de las alternativas de solucin.
c) El equipo tcnico debe identificar y dar a conocer las alternativas de solucin que escapan
al conocimiento de los participantes de la mesa, sea por su carcter estrictamente tcnico o porque
no corresponden a su mbito. Es recomendable que el equipo tcnico disponga de una lista de
posibles soluciones clasificadas de acuerdo con su carcter. Tambin es necesario que el equipo
cuente con la capacidad necesaria para explicar qu consecuencias puede tener cada solucin
propuesta cuando se analice en conjunto.
d) Una vez que se presenten las alternativas de solucin propuestas por los participantes y el
equipo tcnico, hay que analizar sus interrelaciones con el fin de identificar las soluciones
complementarias, independientes o mutuamente excluyentes. El aporte tcnico es fundamental para
definir el tipo de solucin adecuada a las necesidades y disponibilidad de recursos, que en la mayor
parte de las veces sern escasos y restrictivos.
e) Las alternativas de solucin propuestas exigen la ejecucin de actividades de carcter
discontinuo (proyectos de inversin) o continuo (permanentes o peridicas). Tambin habr que
clasificarlas en soluciones tcnicas o directas (construcciones, operacin de sistemas, dotacin de
equipos, etc.), o indirectas (en el mbito de la educacin, la organizacin, etc.) destinadas a facilitar
la ejecucin de las actividades directas.
f) Se debe hacer una seleccin de alternativas de solucin que se acepten por consenso o por
transaccin, acuerdo o negociacin. El producto de esta etapa del proceso ser una lista preliminar
de soluciones posibles clasificadas de acuerdo a varios criterios. Es conveniente que se especifique
y estandarice el tipo de informacin que debe acompaar cada propuesta de solucin y respetarla
(vase el recuadro I-3).
g) En caso de haber desacuerdos sobre algunos temas, se podra aceptar provisionalmente la
lista, en el entendido de que se la reestudiar a la luz de nuevos antecedentes que aporten las
evaluaciones ms detalladas. Por eso no es estrictamente necesario contar con un consenso para
seguir con el proceso.
h) Hay que identificar a los beneficiarios, as como las relaciones y los vnculos jerrquicos
existentes entre ellos, con el fin de determinar:
la representatividad de las personas que proponen las soluciones;

comprender por qu proponen las soluciones;
en qu medida aceptan las propuestas de solucin los habitantes y usuarios, es decir, los
beneficiarios directos e indirectos;
el inters relativo de los posibles beneficiarios de la solucin seleccionada;
la voluntad de participar en la adopcin y aplicacin de la solucin por parte de los
posibles beneficiarios;
los efectos negativos que pueden tener las propuestas de solucin para distintos grupos y
para el medio ambiente, y
quin debe sufragar los gastos y quin recibe los beneficios de cada solucin propuesta.
Las alternativas de solucin que surjan en esta etapa se presentan nuevamente a la

consideracin de los integrantes de la mesa de transacciones y del equipo tcnico para
jerarquizarlas y compatibilizarlas. Este nuevo ciclo de transacciones consta de las siguientes etapas:
33

Recuadro I-3
CARTILLA DE EVALUACIN DE PROPUESTAS DE SOLUCIN

1. Identificacin de la solucin
a. Designacin.
b. Cdigo.
c. Lugar de aplicacin (nombre del (de los) lugar(es) o localidad(es) en donde se van a tomar
las medidas propuestas).
d. Fecha de inicio.
e. Plazo de ejecucin.
f. Grado de continuidad de la actividad: Continua (servicio, sistema de produccin, etc.) o
Discontinua (proyecto de inversin, etc.).
2. Identificacin de responsable(s)
a. Nombre y direccin de la(s) persona(s) que responde(n) esta cartilla.
3. Clasificacin del nivel de la propuesta de solucin
Categora
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Plan
Programa
Proyecto
Actividad
Prctica
Tareas
Pasos
Niveles de precisin (proyectos y estudios)

Proyectoa
Estudios
a)
b)
c)
d)
e)
a)
b)
c)
idea
Prefactibilidad
Factibilidad
Definitivo
Ejecucin
Reconocimiento o Gran Visin

Semidetallado
Detallado
4. reas temticas involucradas (subraye o agregue las que correspondan)

climatologa, geologa, meteorologa, tierras y suelos, ecologa.
a. Recursos naturales:
agrcola, forestal, minera, pesca, acuacultura, industrias
b. Sistema de produccin:
primarias, industria.
demografa, sociologa, empleo, educacin, investigacin,
c. Social-institucional:
extensin, salud, administracin pblica/privada, organizacin
social, tenencia, otros.
preservacin, proteccin, prevencin, recuperacin,
d. Ordenacin ambiental:
conservacin.
crdito, tributacin.
e. Temas econmicos:
obras de transporte, comunicaciones, vivienda, hidrulica,
f. Infraestructura fsica:
energa.
5. Actores involucrados en la solucin (particulares, instituciones, sectores)
a. Quin(es) propone(n) la solucin?
b. A quin(es) beneficia la solucin?
c. Quin(es) evala(n) tcnicamente la solucin?
d. Quin(es) evala(n) la solucin desde un punto de vista social, econmico y ambiental?
e. Quin(es) deber(n) financiar la solucin?
f. Quin(es) deber(n) tomar las medidas pertinentes?
6. Propsito de la solucin
a. Qu se logra directamente con la solucin propuesta?
b. Qu se logra indirectamente con la solucin propuesta?
c. Qu resultado(s) tangible(s) y cuantificable(s) se espera lograr?
d. Qu restriccin(es) superar la solucin, en relacin con los objetivos directos e indirectos?
7. Relacin existente entre la solucin propuesta y otras soluciones
a. Qu otras soluciones, tcnicas y administrativas, acompaan a la propuesta de solucin
evaluada?
b. Qu jerarqua tiene la solucin evaluada en relacin con las dems?
c. Qu medidas tcnicas y administrativas habra que incluir en la propuesta para garantizar el
logro del objetivo?
d. Qu relaciones tcnicas y administrativas existen entre las soluciones propuestas?
(Presente un grfico de la matriz de relaciones)
34
N 10
Recuadro I-3 (conclusin)
8. Caractersticas tcnicas de la definicin de la solucin

a. La definicin de la solucin se bas en estudios preliminares, semidetallados o detallados?
b. La propuesta es cientfica y rigurosa?
c. Antes de presentarla, se ha evaluado y puesto a prueba la propuesta? Se encuentran
disponibles y es posible verificar los clculos y mtodos en que se basa la propuesta?
d. Existen mapas, planos, fotos u otros elementos grficos que faciliten la comprensin de la
propuesta?
e. Se presenta informacin cuantitativa en la propuesta? Especifique.
f. Se indica qu materiales, equipos, personas e insumos se necesita y qu resultados se
lograr?
g. Se indican cmo influirn las medidas propuestas en el medio ambiente y las condiciones
de vida?
h. Se indica qu medidas habr que adoptar en el corto, mediano o largo plazo para contribuir
a la solucin y qu actividades de mantenimiento, conservacin o perfeccionamiento habr
que realizar?
9. Aspectos administrativos
a. Se indica qu preparacin necesitan los actores para aplicar la solucin o beneficiarse de ella?
b. Se indica si las medidas que supone la solucin sern de carcter permanente, peridico o
espordicas y en qu plazos?
c. Se indica qu tipo de organizacin y gestin se requiere para aplicar la solucin?
d. Se indican los factores polticos, legales, econmicos, financieros, institucionales,
operativos, sociales, culturales, educacionales, cientficos, comerciales, industriales
vinculados a la solucin?
e. Se indica qu costos y beneficios supondr la solucin en trminos monetarios, sociales,
ambientales, productivos u otros?
f. Se presentan cronogramas y presupuestos y/o se indica el personal requerido para aplicar
la solucin?
10. Obstculos y control
a. Se indica cules podran ser los mayores obstculos para aplicar la solucin: polticos,
legales, financieros, culturales, educacionales, comerciales, tcnicos u otros?
b. Se indica qu medidas habra que tomar para superarlos?
c. Se indican qu dificultades tendran los posibles beneficiarios para aceptar y aplicar las
soluciones propuestas?
d. Se indica quines y cmo controlarn la aplicacin de la solucin propuesta y cmo se
evaluar el xito de la solucin?

a
Los proyectos estn vinculados al anlisis beneficio/costo (B/C).
a) Los integrantes de la mesa de transacciones deben clasificar por orden de prioridades y

jerarquizar las alternativas de solucin propuestas en la etapa anterior, teniendo en cuenta los
criterios adoptados. El establecimiento de prioridades permitir hacer una nueva seleccin de
alternativas compatibles con los recursos disponibles, con el objeto de determinar las actividades
que se deben realizar a corto, mediano y largo plazo, ya sean discontinuas (temporales) o continuas
(permanentes o peridicas);
b) El equipo tcnico debe aportar instrumentos metodolgicos que permitan clasificar por
orden de prioridades y jerarquizar las alternativas de solucin, de conformidad con las etapas
anteriores del ciclo de transacciones. Las soluciones deben responder a los problemas detectados y
a su prioridad, as como a los criterios sociales y estratgicos adoptados para los debates;
c) En la adopcin de decisiones, es preciso considerar que los programas, proyectos,
actividades o tareas propuestos como soluciones sean viables en trminos tcnicos y econmicos;
que los beneficios que ofrezca cada solucin a los particulares involucrados en la seleccin de
algunas soluciones sean compatibles con los intereses colectivos que deben primar en las decisiones, y
que las actividades a corto plazo permitan la adopcin de medidas de mediano y largo plazo;
35
d) Los ajustes de las soluciones y su compatibilizacin deben concentrarse en aquellos

aspectos que tengan consecuencias ms importantes. Los tcnicos deben contribuir a la negociacin
proporcionando informacin complementaria, a fin de facilitar la concertacin de acuerdos con la
mayor brevedad posible;
e) En la seleccin de las propuestas de solucin hay que tomar en consideracin las
condiciones y la capacidad de gestin de los habitantes y usuarios, con el objeto de que puedan
aplicar las soluciones en forma autosuficiente. Por lo tanto, siempre se deben presentar propuestas
para perfeccionar su capacidad de gestin. Las propuestas de solucin deben abarcar tanto aspectos
de carcter tcnico o fsico como aspectos administrativos;
f) En las soluciones seleccionadas, que deben clasificarse por orden de prioridad y dividirse
por componentes (programa, proyecto, actividad, etc.), se debe tener en cuenta la importancia en
relacin con el logro del objetivo principal; la urgencia de las actividades que deben realizarse para
que una determinada situacin no empeore, aunque no sean las ms importantes; la factibilidad
(financiera, poltica, etc.), es decir, posibilidad real de que se logre una solucin con los recursos y
el tiempo disponibles, aunque no sea la ms importante, y los criterios tcnicos, determinantes del
orden en que deben ejecutarse las actividades.
g) El ltimo ejercicio consiste en integrar las alternativas de solucin seleccionadas, agrupando
las propuestas de acuerdo con uno o varios criterios explcitos (por ejemplo, por plazos de ejecucin,
reas de ejecucin, tema, responsables de la ejecucin, modalidad de ejecucin, etc.). Esto facilita
la determinacin de la estrategia que se aplicar y la identificacin de las propuestas restantes.
La descripcin de las propuestas de solucin debe cumplir con los siguientes requisitos:
grado de detalle uniforme y coherente con el nivel de detalle del estudio;

terminologa coherente y rigurosa;
claridad en la presentacin;
rigurosidad uniforme;
clara descripcin del tipo de restriccin que permitir superar (resultado esperado);
distincin de los vnculos existentes entre las medidas directas e indirectas que se
propone adoptar para lograr un determinado objetivo (toda medida tcnica debe ir
acompaada de una gerencial);
explicacin de su relacin e interdependencia con las dems soluciones;
descripcin del mbito o lugar al que se refiere la propuesta.
Adems de las cartillas para la descripcin de problemas o restricciones, tambin es til y

necesario disponer de cartillas para evaluar la presentacin de las soluciones (vase el recuadro
I-2), puesto que facilitan la ejecucin de un trabajo ordenado y coherente.
Etapa 8:
Formulacin de estrategias y programas
Para los fines de la presente gua, se considera que una estrategia es un conjunto de
orientaciones que, en forma ordenada, indican diferentes opciones para alcanzar soluciones
previamente definidas.
En trminos prcticos, el diseo de las estrategias y la formulacin de los programas pertinentes
constituyen la razn de ser de todas las etapas previas (identificacin de los actores, criterios, problemas,
objetivos, mbitos, restricciones y soluciones) que sustentan la formulacin de las estrategias.
La correlacin entre la formulacin de las estrategias y las etapas anteriores no obedece a la
casualidad ni puede ser obviada. El establecimiento de esa correlacin no slo es necesario para
formular estrategias que sirvan para lograr las soluciones previamente definidas, sino tambin para
incorporar en dichas estrategias los requisitos que hagan factible su ejecucin.
36
N 10
La rigurosa aplicacin de la secuencia, siguiendo las indicaciones que se presentan en los

captulos anteriores, debera proporcionar la siguiente informacin:
i) identificacin, descripcin, caracterizacin y definicin de la funcin de los actores
involucrados en el proceso de gestin para el desarrollo del mbito en estudio;
ii) enumeracin de los criterios que rigen las actividades y las decisiones de cada actor o
grupo de actores;
iii) caracterizacin, por parte de cada actor o grupo de actores, de los problemas o de los objetivos.
Estos ltimos conforman en conjunto lo que se conoce como imagen-objetivo o situacin deseada;
iv) evaluacin y diagnstico del mbito desde el punto de vista de los distintos actores
involucrados;
v) enumeracin de las restricciones que se deben superar para alcanzar los objetivos, y
vi) enumeracin de las soluciones.
Algunos autores consideran que esta informacin constituye por s sola la estrategia. Esto es
incorrecto puesto que, en la realidad, slo suministra los insumos necesarios para disearla, y que
no pueden ignorarse si se desea evitar graves errores.
En resumen, es esencial que la base informativa necesaria para formular una estrategia se
establezca y analice rigurosamente. Gran parte de los fracasos de las estrategias se debe
simplemente a ignorancia sobre la informacin disponible, lo que es inaceptable (vase el ejemplo
de evaluacin de estrategias). Slo una vez que se disponga de esa informacin se puede iniciar la
formulacin de las estrategias; ms an, dado el carcter dinmico del proceso, hay que recopilar y
procesar informacin constantemente.
Para diferenciar una estrategia de otra y analizar sus interrelaciones, hay que empezar por
clasificarlas de acuerdo con algunas de sus caractersticas ms importantes, en particular las siguientes:
i) el mbito de aplicacin: espacios poltico-administrativos (pas, regin, departamento o
provincia, municipio, comuna, etc.), espacios naturales o fsicos (cuencas, laderas, etc.);
ii) el tipo y el nmero de objetivos establecidos o el tipo y el nmero de sectores
econmicos involucrados, y
iii) los vnculos o las interrelaciones entre las estrategias regionales, microrregionales o para
cuencas locales, municipales, comunales y familiares.
La interrelacin entre las diversas estrategias debe ser recproca, es decir, tanto ascendente como
descendente, de tal modo que no se establezca una relacin de subordinacin entre diversos niveles.
En la descripcin de las estrategias se debe indicar cmo proceder para lograr los objetivos
previstos. Por lo tanto, las estrategias tienen determinadas caractersticas (vase el recuadro I-4),
cuya consideracin exige cierto nivel de educacin y creatividad a los encargados de su
formulacin. Adems, las estrategias deben reunir ciertos requisitos (vase el recuadro I-5).
La necesaria participacin de la mayora de los actores que intervienen en procesos de
gestin para el desarrollo de un determinado mbito, se facilita en la etapa de formulacin de
estrategias cuando stos pueden ser representados en una mesa de negociaciones. Por otra parte, la
aceptacin de las estrategias por parte de los involucrados se facilita si la mesa se organiza como
un grupo de gestin que propone posibles soluciones.
Dado que el grupo de gestin siempre representa a muchas personas, no se puede ignorar la
necesidad de utilizar ciertos instrumentos para que se cumplan los acuerdos adoptados. Si el
grupo que formula la estrategia no representa a todos los habitantes de un lugar, sus decisiones
tendern a ser una imposicin, aunque con ellas se pretenda ayudar y beneficiar a los que no estn
representados en la mesa.
37

Recuadro I-4
CARACTERSTICAS ESENCIALES DE LAS ESTRATEGIAS

1.
Por lo general, la formulacin, la transmisin y la aplicacin de las estrategias est a cargo de

distintos individuos o grupos, a los que se suman los destinatarios. Por lo tanto, para lograr su
participacin en este proceso se debe recurrir a distintos instrumentos y tcticas.
2.
Las estrategias se basan en posiciones que dependen de la percepcin de la situacin que

tiene cada uno de los actores involucrados en el proceso de desarrollo. De hecho, responden a
las distintas realidades percibidas por cada actor o grupo de actores y su objetivo es crear una
realidad distinta, que tambin depende de cada uno de ellos. No hay una sola realidad ni
realidades estticas.
3.
Todos las estrategias se basan en proyecciones y, por lo tanto, su aplicacin se caracteriza por
un alto grado incertidumbre. Por este motivo en las estrategias se deben generar diversas
opciones para hacer frente a los imprevistos.
4.
El objetivo de la formulacin de estrategias es el logro de metas concretas relacionadas con

cada actor involucrado en el proceso de desarrollo. Por consiguiente, el logro de esas metas
tambin debe basarse en hechos concretos. El diseo de estrategias no debe basarse en
supuestos abstractos; hay que concebir medidas que permitan su concrecin y alternativas a
las que se pueda recurrir en caso de que no se d la situacin prevista.
5.
Para la aplicacin de estrategias se requiere, entre otras cosas, tiempo, recursos humanos y
financieros, y equipos. Los dos primeros elementos son fundamentales. Adems, dado que los
recursos necesarios para la aplicacin de las estrategias suelen ser escasos, se deben
proponer actividades selectivas, que se vayan realizando gradualmente.
6.
La participacin de la mayora de los actores involucrados exige un sistema de gestin eficiente

y estable para la aplicacin de las estrategias. Dicho sistema se debe concebir en funcin del
proceso de desarrollo que se prev llevar a cabo.
En razn de que no se puede evitar que las estrategias que afectan a numerosas personas sean
formuladas por un grupo reducido, se puede recurrir a instrumentos de participacin para
involucrar a un mayor nmero de personas. Los instrumentos ms conocidos son los de carcter
econmico, como los precios, los impuestos, las exoneraciones, los subsidios y los crditos con
fines especficos. Adems, es factible la adopcin de medidas relacionadas con la propiedad, la
educacin, la vivienda, las comunicaciones y otras reas, que en la prctica son tambin
instrumentos de poder utilizados con el objeto de ejercer influencia sobre otros.
Etapas 9 y 10:
Desde la formulacin hasta la ejecucin de programas y proyectos
Estas etapas no se describen en el presente documento, en vista de que es relativamente fcil

encontrar informacin sobre estos temas en otros textos, sobre todo en anlisis de la formulacin y
la evaluacin de programas y proyectos de diversos tipos.
D.
Integracin de reas temticas
Se debe realizar una integracin de reas temticas a lo largo de todo el proceso de ejecucin
de las acciones (vase el cuadro I-3). Hay dos tipos de integraciones que son bsicas: la tcnica y la
econmica. La primera se conoce actualmente como trabajo interdisciplinario o transdisciplinario.
El mtodo desarrollado por profesores de la Universidad Agrcola de Wageningen, con la
colaboracin de miembros del Instituto de Investigacin en Ciencias Administrativas (Pases Bajos), es una
excelente gua para trabajos de carcter interdisciplinario. En la publicacin titulada Marco de referencia
para la planificacin regional en pases en desarrollo (Instituto Internacional para el Mejoramiento y la
38
N 10
Recuperacin de Tierras, Wageningen, Pases Bajos, 1980),5 se da a conocer una metodologa para un
enfoque interdisciplinario de la planificacin del desarrollo de zonas predominantemente rurales.
Recuadro I-5
INFORMACIN NECESARIA PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE UNA ESTRATEGIA

1. Cdigo
2. Identificacin de la estrategia
a. En qu mbito(s) se pretende aplicar la estrategia?
b. Cmo se subdivide el mbito?
c. Cul es el propsito de la estrategia?
d. Qu nombre se le da a la estrategia?
3. Actores involucrados
a. Quines participaron en la formulacin de la estrategia?
b. Quines la aplicarn?
c. Quines se vern afectados por la estrategia?
4. Insumos utilizados en la formulacin de la estrategia
a. Se ha identificado a los actores que comparten el mbito?
b. Se han identificado los criterios de los actores externos e internos?
c. Se dispone de la lista de problemas identificados por cada actor y por el conjunto de actores, y
clasificados por orden de prioridad?
d. Se dispone de la lista de objetivos identificados por cada actor y por el conjunto de actores, y
clasificados por orden de prioridad?
e. Se dispone de inventarios de recursos, evaluaciones y diagnsticos del mbito?
f. Se dispone de una lista detallada de los obstculos que dificultan el logro de los objetivos
propuestos y clasificados por orden de prioridad?
g. Se dispone de una evaluacin del potencial de cambio y de una lista de medidas que permitan
superar los obstculos previamente identificados, clasificadas por orden de prioridad?
5. Caractersticas de la estrategia
a. Quines son los encargados de dirigir la aplicacin de la estrategia? Qu preparativos han
realizado los encargados de aplicar la estrategia y qu coordinacin existe entre ellos?
b. Qu tcticas e instrumentos se han considerado en la estrategia?
c. Qu medidas se han adoptado para que esos instrumentos cumplan su propsito?
d. Qu sabe la poblacin sobre la estrategia que se va a aplicar para beneficiarla?
e. Qu supuestos tiene la estrategia? (Identificacin, clasificacin y descripcin)
f. Qu medidas se han tomado para que se d la situacin prevista?
g. Qu recursos (bsicamente tiempo, recursos financieros y humanos, y equipos) se ha
considerado para la aplicacin de la estrategia?
h. Qu medidas se han tomado para reducir el margen de incertidumbre?
i. Qu alternativas se han concebido para superar obstculos imprevistos?
6. Una vez que se haya recopilado la informacin necesaria para evaluar la estrategia, habra que
responder lo siguiente:
a. Puede considerarse que la estrategia rene los requisitos para ser considerada como tal?
Por qu?
b. Cules son los puntos dbiles de la estrategia que podran hacerla fracasar?
c. Qu organizacin y capacitacin del equipo conductor se ha previsto para aplicar la estrategia?
d. Qu organizacin y capacitacin se ha previsto para los destinatarios de la estrategia?
e. Cules son los principales elementos positivos de la estrategia?
f. Cules son las principales deficiencias e incongruencias de la estrategia?
g. Qu hace pensar a quienes formularon la estrategia que sta pueda tener efectos positivos?
h. Qu deficiencias de la estrategia identifican quienes la formularon?
i. Cmo se podra perfeccionar la estrategia, en caso de que eso sea factible?
International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), Framework for Regional Planning in Developing Countries;
Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development of Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D.
B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26, Pases Bajos, 1983.
39
Identificacin de
reas temticas
Actores
Poltica y planes
Criterios
Problemas
Establecimiento
Identificacin
Determinacin
de
de
de
objetivos
restricciones
soluciones
Formulacin de
Estrategias
Programas
mbito
mbito
Comn
Comn
(abstracto)
(concreto)
Leyes y reglamentos
Instituciones
Estructura social
Cultura y educacin
Ciencia y tecnologa
Economa y finanzas
Mercado y comercio
Recursos e infraestructura
Produccin y consumo
Comunicacin y difusin
40
Cuadro I-3
RELACIN ENTRE LAS REAS TEMTICAS Y EL PROCESO DE MATERIALIZACIN DE ACCIONES
N 10
A juicio de los autores del captulo III (van Dusseldorp y van Staveren), el trmino
disciplina corresponde a una rama de la ciencia, que, a su vez, se subdivide de acuerdo con la
metodologa empleada y los temas considerados.
Adems, los autores hacen una distincin entre los trminos multidisciplinario e
interdisciplinario. Para ellos las actividades multidisciplinarias son aquellas en las que participan
profesionales especializados en distintas disciplinas, pero en las que ninguna de ellas predomina.
En cambio, en las actividades interdisciplinarias o transdisciplinarias, se adopta desde el comienzo
la decisin de establecer interrelaciones entre los diversos temas. La interaccin se basa en la idea
de que cada disciplina incorpore los avances de las dems y se apoye en ellos, lo que da origen a un
conjunto de conocimientos interdisciplinarios.
De acuerdo con estos autores, los integrantes de un equipo interdisciplinario no slo deben
conocer a fondo el tema del estudio; adems, tienen que saber cul ser su contribucin al resto del
equipo y qu pueden aportarles los dems. Lo esencial es saber cmo transmitir informacin y
cmo recibirla. Adems, hay que asegurarse de que la informacin transmitida sea utilizada
adecuadamente por los dems, para lo cual hay que explicar cmo emplearla, e indicar qu
confiabilidad tiene y otros detalles.
Los autores se refieren tambin a los numerosos problemas que pueden plantearse en el
trabajo interdisciplinario, entre otros, la limitada capacidad de cada miembro para visualizar el
conjunto de situaciones en estudio; los diferentes criterios, mtodos, lenguajes y formas de
presentacin de los resultados utilizados; los diferentes enfoques acadmicos; la resistencia a
aportar datos que van a ser utilizados por otras personas y la resistencia ante temas que se
desconocen; la posibilidad de que algunos miembros del equipo investiguen en detalle, pero no
propongan acciones concretas; los diversos mtodos de recopilacin de informacin aplicados en
diferentes disciplinas o reas temticas; las caractersticas personales (psicolgicas) de cada
miembro, y las diferentes interpretaciones de objetivos y prioridades del proceso global de
desarrollo y de lo que se espera que aporte cada evaluador.
En vista de lo anterior, los miembros del equipo deben reunir ciertas caractersticas
personales, como experiencia, conocimiento de varias disciplinas o reas temticas, conocimiento
de su funcin, espritu de cooperacin, capacidad para escuchar a otros, respeto por otras
profesiones, disposicin a aceptar las conclusiones de otros, capacidad para aportar
recomendaciones aunque se cuente con escasa informacin, espritu de equipo que se manifieste
sobre todo en la entrega puntual de los aportes individuales, capacidad para identificar los
elementos importantes y respeto a la autoridad del director del equipo.
Segn los autores, un equipo interdisciplinario encargado de formular una estrategia o plan
integral de desarrollo para una regin debera estar integrado por especialistas en recursos
naturales, desarrollo productivo, factores sociales e institucionales, economa e infraestructura.
Algunos expertos pueden participar por perodos cortos y el equipo puede llegar a tener hasta 15
20 integrantes. Los miembros claves deben ser permanentes, en particular el director, que debe
reunir mltiples condiciones personales y profesionales que lo capaciten para dirigir un equipo de
profesionales. Estas recomendaciones se refieren a la situacin ideal, puesto que cuando se realizan
estudios integrados de reas rurales en pases de Amrica Latina y el Caribe, por lo general slo se
logra reunir a cinco o seis profesionales como mximo, por lo que es muy importante que
dispongan de tiempo y medios para trabajar en equipo.
El segundo tipo de integracin se basa en la evaluacin econmica de los elementos que
intervienen en una decisin a fin de comparar diversas situaciones. Hoy en da, el clculo del valor
41
de los recursos naturales y la incorporacin en las cuentas nacionales del patrimonio natural son
los mayores desafos a los que se enfrentan los economistas.6
La integracin disciplinaria o temtica se realiza primordialmente en la etapa de diagnstico,
en tanto que la integracin econmica se efecta en su mayor parte durante la evaluacin
econmica, social y ambiental de las propuestas de solucin.
Para que los actores puedan realizar transacciones, todos deben manejar los mismos datos.
Pese a sus limitaciones, la evaluacin econmica es el nico mtodo que permite contar con datos
armonizados. La evaluacin econmica de las propuestas de solucin se facilita cuando se logra
una articulacin previa de las actividades en el mbito interdisciplinario o transdisciplinario.
E.
Incorporacin de la dimensin ambiental
La incorporacin de la dimensin ambiental en el proceso de gestin para un desarrollo

sustentable tiene por objeto evitar o solucionar los conflictos relacionados con el uso del ambiente
(conflictos ambientales) entre los actores que participan en el desarrollo del mbito comn o
influyen en ste. La incorporacin de la dimensin ambiental se debe realizar en forma simultnea
al proceso de materializacin de acciones y a las transacciones entre los actores, y consta de
diversas etapas con caractersticas peculiares.
Para comprender cmo realizar esta incorporacin se debe partir por explicar cmo se
visualiza actualmente lo que es un conflicto ambiental. En principio no existen, como tales, los
llamados problemas ambientales. Un problema ambiental es una categorizacin que hace el ser
humano con respecto a un fenmeno natural o un problema creado por l mismo. Por ello es ms
conveniente tratar los problemas ambientales como conflictos humanos en relacin con el
ambiente, con el fin de buscarles soluciones (conflictos ambientales). Esto es lo que se hace en esta
etapa del trabajo. La gestin ambiental es la bsqueda de soluciones a los conflictos ambientales
compatibilizando las necesidades humanas y el entorno.
Por lo general, un conflicto ambiental es aquello que cada individuo percibe como tal desde
su particular punto de vista personal. Cada persona emite juicios sobre la base de sus
conocimientos y de la percepcin de las situaciones que lo afectan; por lo tanto, mientras no
perciba cmo lo afecta directamente un caso especfico de deterioro del medio ambiente no lo
considera un conflicto. Tampoco se da cuenta de lo que ocurre o no le preocupa si sus actividades
afectan a terceros, menos an si stos no reclaman o no tienen la capacidad de impedirle que siga
afectndolos. En general, son contados los casos en que un solo individuo es capaz de percibir todo
un conjunto de conflictos ambientales, a menos que tenga una formacin especializada y la
honestidad necesaria para reconocer, adems, cules se deben a sus propias actividades.
Por consiguiente, hay una serie de conflictos ambientales que muchos individuos no
reconocen como tales. En principio, un individuo o empresa no considera conflicto lo que afecta a
personas que se encuentran fuera de lo que percibe como su mbito cuando la ley no lo prohibe;
toma pocas precauciones o ninguna para evitar el dao que pueden provocar ciertos fenmenos
naturales difcilmente previsibles; no se preocupa si los recursos que destruye son un bien comn o
si por extraer el recurso que necesita destruye otros que no valoriza; no defiende los recursos
naturales que an no tienen un valor econmico para l; desconoce las consecuencias indirectas y a
42
Centro Cientfico Tropical (CCT) e Instituto Mundial de Recursos (World Resources Institute (WRI)), La depreciacin de los
recursos naturales de Costa Rica y su relacin con el Sistema de Cuentas Nacionales, San Jos, Costa Rica, febrero de 1991; y Li
Jinchang y otros, Natural Resource Accounting for Sustainable Development, Centro de Investigaciones sobre el Desarrollo del
Consejo Estatal e Instituto Mundial de Recursos, Beijing, The China Environmental Science Press, 1987.
N 10
largo plazo del deterioro ambiental, sobre todo la contaminacin, para su salud, y menos an la de
generaciones futuras, y por lo tanto no se preocupa de ellas.
En cambio, cuando los habitantes de un rea determinada se agrupan para detectar conflictos
ambientales, la capacidad para identificar los que ellos mismos provocan aumenta
exponencialmente. Los factores externos pasan a ser internos, se conocen los efectos indirectos, se
reconocen colectivamente las incertidumbres, se toman en cuenta los efectos a largo plazo y los
elementos de la naturaleza son valorizados, por lo menos por algunos de los actores.
El proceso de incorporacin de la dimensin ambiental se sustenta en la solucin de
conflictos ambientales detectados con participacin de los actores que comparten la gestin del
desarrollo de un mbito. Para este proceso se ha considerado que incorporar la dimensin
ambiental equivale a un proceso de gestin para solucionar conflictos ambientales basado en la
participacin de los actores que habitan en un entorno compartido as como aquellos que sin
habitarlo influyen en dicho espacio. El proceso de materializacin de acciones ya descrito y el
proceso de transaccin entre actores proporcionan las bases para la solucin de los conflictos
ambientales. El proceso de gestin de conflictos ambientales no hace ms que concentrarse en los
aspectos ambientales asociados a los otros dos procesos.
El proceso de solucin de conflictos ambientales consta de las siguientes etapas:
Etapa 1:
Identificacin de los actores vinculados a conflictos ambientales
La primera etapa consiste en la identificacin de los actores cuyas actividades tienen o

pueden tener efectos negativos para el entorno y para otros usuarios. En esa seleccin, que se hace
a partir del conjunto de actores identificados en el proceso de materializacin de acciones, debe
recordarse que la pobreza causa tanta alteracin no deseada al medio ambiente como la riqueza y
que, por lo tanto, hay que incluir a todos los actores, independientemente de su nivel econmico.
Tambin hay que considerar a quienes no habitan en el rea, pero influyen en ella. Es importante
contar adems, con especialistas en anlisis de impacto ambiental.
Etapa 2:
Determinacin de los criterios y responsabilidades de los actores
A continuacin, hay que analizar los criterios de los actores con respecto al medio ambiente
donde viven. Tambin hay que tomar en cuenta las leyes y los reglamentos aplicables al rea
considerada; determinar las responsabilidades y funciones de los actores, tanto del sector pblico
como del privado, en materia ambiental; analizar el funcionamiento de las instituciones, su
observancia de las normas y determinar otros elementos relacionados con cada actor. Es esencial
conocer adems, las suposiciones, los valores, los intereses y el poder de cada grupo de actores
para solucionar los conflictos ambientales.
Etapa 3:
Identificacin de los conflictos ambientales
La tercera etapa consiste en la identificacin de conflictos ambientales que se deriven o

puedan derivarse del crecimiento econmico y demogrfico, la ocupacin espacial del territorio,
fenmenos naturales extremos, y otros factores.
Los conflictos se deben describir en la misma forma que los problemas y las restricciones
(vase el recuadro I-1). Es importante que se determine el alcance de cada conflicto en trminos
fsicos, econmicos y sociales. Por ejemplo, la erosin y el deterioro de 500 hectreas de tierras de
cultivo (dimensin fsica) se puede expresar como una prdida econmica de 140 000 dlares
anuales por concepto de ingresos (dimensin econmica) o como una prdida de 15 empleos
directos y 30 empleos indirectos al ao (dimensin social) en el rea considerada. Como no existen
43
equivalencias absolutas, es preferible presentar las tres dimensiones en un solo cuadro, a fin de que
el lector pueda sacar sus propias conclusiones.
Los conflictos ambientales entre los habitantes de un rea determinada, se originan por
diferentes motivos y se deben detectar recurriendo al empleo de los diversos mtodos existentes
para medir el impacto ambiental, que se describen sobre todo en las guas de formulacin y
presentacin de proyectos a los bancos internacionales.7 Adems, es fundamental saber a quin se
debe cada impacto ambiental y quin recibe o recibir sus efectos a corto, mediano o largo plazo.
Se trata, por lo tanto, de construir matrices de impactos vinculados a los actores y de matrices de
impactos fsicos, impactos econmicos e impactos sociales.
Etapa 4:
Seleccin de los conflictos que deben evitarse y clasificacin segn

prioridades
En esta etapa hay que determinar, a partir de la matriz de conflictos (impactos ambientales
fsicos, econmicos y sociales y los actores vinculados a stos) previamente detectados, el
orden en que deben superarse los conflictos, y los actores involucrados en cada caso. El objetivo
final del proceso es reducir a un mnimo los conflictos detectados al menor costo posible para los
involucrados. Todas las medidas que se adopten para solucionar los conflictos deben contribuir al
logro del objetivo general con los recursos y conocimientos tecnolgicos disponibles.
Todos los conflictos, debidamente jerarquizados y clasificados, deben convertirse en
casos. Es importante, adems, que cada caso se relacione con los dems, a fin de determinar
cmo contribuye su solucin a solucionar el conjunto de conflictos ambientales. La construccin de
modelos de comportamiento del medio (por ejemplo, modelos de calidad de agua y del aire)
(anlisis ambiental) es muy til en esta etapa para comprender cmo funciona el sistema.
A partir de los modelos parciales de comportamiento del sistema, hay que determinar qu se
espera alcanzar mediante la eliminacin de los conflictos ambientales. Adems, hay que concebir
situaciones hipotticas que reduzcan a un mnimo los nuevos conflictos. A partir de esas
situaciones se debe determinar el impacto de los objetivos de crecimiento econmico establecidos
en el proceso de materializacin de acciones; por ejemplo, qu nuevas demandas ambientales
suponen esos objetivos. En esta etapa hay que tener un claro conocimiento de las tecnologas de
transformacin productiva y de manejo ambiental que se aplicarn.
Al respecto, cabe recordar que en la formulacin de objetivos de crecimiento econmico hay
que considerar, como elementos de decisin, los efectos secuenciales en el medio ambiente que
tendra su logro, a corto, mediano y largo plazo.
Como se puede deducir la incorporacin de la dimensin ambiental o la consideracin del
medio ambiente en la formulacin de objetivos de desarrollo antecede a la necesidad de
preocuparse por paliar los efectos negativos. De hecho, implica, por lo menos, tres aspectos bsicos
que revisten suma importancia dado que contribuyen a un uso ms eficiente de los recursos
naturales. Estos aspectos abarcan el conocimiento y el manejo adecuado de:
a)
b)
44
los recursos disponibles, de tal modo que se los aproveche sin destruirlos ni agotarlos. Esto
exige la aplicacin de conocimientos tcnicos sobre ordenacin del medio ambiente;
la demanda de recursos (en trminos de cantidad, calidad, lugar y tiempo), a fin de evitar una
presin excesiva sobre los recursos disponibles (tambin en trminos de cantidad, calidad,
lugar o tiempo). Dicha presin depende de los modelos de desarrollo de la regin que se
apliquen, y
Por ejemplo, el Banco Asitico de Desarrollo dispone de una serie de guas (entre otras, Environmental Guidelines for Selected
Infraestructure Projects y Environmental Guidelines for Selected Agricultural and Natural Resources Development Projects), en
las que presentan recomendaciones para la medicin del impacto ambiental.
N 10
los efectos positivos o negativos que se producen en el ambiente como resultado de la relacin
entre la oferta y la demanda de recursos, para evitarlos, controlarlos o aceptarlos.
En la prctica, esto impone una serie de obligaciones o compromisos de accin permanente, que
anteceden a la decisin de influir en el medio, y que se relacionan tanto con las polticas y los modelos de
desarrollo como con las tcnicas y los conocimientos cientficos. Por eso es tan importante que se preste
atencin a los factores ambientales desde el momento en que se definan los objetivos de crecimiento
econmico y no slo una vez que se adopte la decisin de ejecutar un proyecto u otra accin.
c)
En el proceso de incorporacin de la dimensin ambiental la adopcin de decisiones presenta

muchas similitudes con el ajedrez. Las jugadas y sus probables efectos se prevn antes de cada
jugada. Se simula la jugada manteniendo un dedo sobre la ficha y se analizan todas las posibles
implicaciones de la movida. Adems, se procura prever todas las posibles futuras jugadas del
enemigo, a fin de neutralizarlas o de tener alternativas. El jugador est dispuesto a sacrificar ciertas
piezas para lograr el objetivo final y gana quien prev un mayor nmero de opciones y no se deja
sorprender por las jugadas inesperadas. Es decir, el jugador trata de controlar la situacin a largo
plazo, las externalidades, las incertidumbres y el comportamiento de los elementos que pueda manejar.
En la incorporacin de la dimensin ambiental hay que tener en cuenta las consecuencias de
la intervencin que se va a realizar desde antes de iniciar cualquier accin. Si se opta por intervenir,
se deber seguir controlando cada accin en forma continua hasta lograr los objetivos deseados.
Ello obliga, por ejemplo, a incorporar la dimensin ambiental desde el nivel de planificacin del
uso hasta el nivel de operacin de los sistemas construidos y de ordenacin de los recursos naturales.
Etapa 5:
Ordenamiento del uso del territorio para evitar los conflictos ambientales
El ordenamiento del uso del territorio es un ejercicio que, por definicin, incorpora la
dimensin ambiental. Debe servir para programar actividades destinadas a compatibilizar la oferta
y la demanda de recursos a corto, mediano y largo plazo, de acuerdo con las necesidades polticas,
sociales, econmicas y ambientales. Asimismo, debe servir para corregir situaciones negativas,
recuperar recursos perdidos y evitar conflictos entre los usuarios, as como para prevenir el efecto
de fenmenos naturales que puedan provocar catstrofes.
Todo ejercicio de esta naturaleza debe realizarse con la participacin de los actores
involucrados y utilizando alguno de los mtodos ya desarrollados (por ejemplo, el mtodo de
ordenamiento ambiental del territorio, de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa de Mxico).8
El ordenamiento del uso del territorio permite detectar y evitar las posibles consecuencias del logro
de los objetivos de crecimiento econmico, tanto para el medio ambiente como para los actores. En
este sentido la ordenacin del uso del territorio debe servir para determinar si es factible alcanzar
los objetivos de crecimiento econmico sin causar dao al medio ambiente, sin provocar conflictos
entre los usuarios y con el menor costo econmico y financiero posible a largo plazo.
Etapa 6:
Identificacin de los obstculos que impiden resolver los conflictos

ambientales
Durante el ejercicio del ordenamiento del uso del territorio hay que identificar los obstculos
que impiden solucionar los conflictos. Con tal objeto, se deben clasificar los obstculos por rea
(por ejemplo, obstculos polticos, financieros, tecnolgicos, sociales, educacionales, etc.). Hay
que identificar los obstculos correspondientes a cada conflicto y ordenarlos por orden de
prioridad. En cada caso se debe determinar quin ha creado el obstculo, quines son responsables
de solucionarlo y quin puede contribuir de alguna forma a modificar la situacin.
8
La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa se encuentra en Constituyentes N 947, Colonia Beln de las Flores, Delegacin
Miguel Hidalgo, Mxico, D.F.
45
Etapa 7:
Identificacin de alternativas para eliminar los obstculos
La etapa creativa de la incorporacin de la dimensin ambiental consiste en la identificacin

de alternativas de solucin para eliminar los obstculos que impiden evitar los conflictos. Hay dos
conjuntos de soluciones complementarias que deben considerarse en forma simultnea: las
soluciones directas o tcnicas (por ejemplo tratamiento de aguas servidas) y las soluciones
administrativas o indirectas que deben anteceder a las primeras (por ejemplo, concesin de crdito
para construir la planta y adopcin de normas para evitar la contaminacin del agua). A su vez, las
soluciones directas pueden ser continuas o discontinuas en el tiempo. La segunda categora
comprende esencialmente los proyectos de inversin y la primera est integrada por todas las
actividades de produccin y prestacin de servicios.
En el proceso de compatibilizacin del crecimiento econmico con la sustentabilidad
ambiental, hay dos alternativas complementarias (vase el cuadro I-4). Por una parte, se pueden
definir las condiciones ambientales adecuadas (por ejemplo, los niveles tolerables de
contaminacin del aire o de erosin de suelos) y reglamentar el crecimiento econmico basado en
la tecnologa disponible para que no se sobrepasen esos lmites de tolerancia (por ejemplo,
reduccin de la circulacin de vehculos contaminantes o prohibicin del cultivo de suelos en
pendiente pronunciada). Por otra parte, se pueden establecer metas de crecimiento econmico
deseables (por ejemplo, en las reas del transporte y de la produccin agrcola), y procurar
utilizar tecnologas y tomar medidas que permitan lograr las metas sin sacrificar el medio ambiente
(por ejemplo, uso de motores y sistemas de combustin no contaminantes o tcnicas de cultivo que
no erosionen los suelos en zonas de pendiente pronunciada).9
Cuadro I-4
ALTERNATIVAS DE COMPATIBILIZACIN DE LA
SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Y EL CRECIMIENTO ECONMICO
Alternativas
Crecimiento econmico
dependiente de la
sustentabilidad ambiental
(Orientaciones para responder a
las demandas de recursos)
Sustentabilidad ambiental
dependiente del crecimiento
econmico
(Orientaciones sobre utilizacin
de los recursos disponibles)
Condicin
Interrogantes
Se deben definir las condiciones

ambientales adecuadas y,
sobre la base de stas,
recomendar un crecimiento
econmico que no las afecte
Cmo afecta el crecimiento

econmico al medio
ambiente?
Hay que determinar qu

caractersticas se desea que
tenga el crecimiento econmico
y, sobre la base de stas,
recomendar cmo se puede
manejar el medio ambiente
para evitar su deterioro
Cmo contribuyen las

tcnicas de ordenacin del
medio ambiente al
crecimiento econmico?
Cmo debe reorientarse

para que no afecte al medio
ambiente?
Cmo se puede manejar el

medio ambiente para alcanzar
o mantener el nivel deseado
de crecimiento econmico?
En teora, el ser humano debera limitar sus exigencias de crecimiento econmico mientras
no sepa cmo manejar el medio ambiente sin deteriorarlo.
9
46
Axel Dourojeanni, Transacciones ambientales en el campo de los recursos hdricos, Medio ambiente y urbanizacin, ao 8, N 31,
Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIMAD), Buenos Aires, junio de 1990.
N 10
En lo que respecta a los recursos, tambin hay dos opciones complementarias:

a)
b)
formulacin y ejecucin de proyectos de inversin, que, por su naturaleza, constituyen

una intervencin directa en el medio en respuesta a demandas. No es necesario explicar
en mayor detalle lo importante que es tratar de que esa intervencin sea lo menos
perniciosa posible y tenga un mnimo de efectos. Esta opcin est siendo ampliamente
analizada para incorporar consideraciones ambientales, sobre todo en los proyectos que
reciben financiamiento internacional, y
operacin y mantenimiento de las obras construidas, y manejo y conservacin de los
recursos. Esta etapa consiste en el control de los efectos que puede tener una intervencin, a
fin de que tenga una adecuada rentabilidad y de conservar los recursos. Es una labor de
carcter permanente con amplias posibilidades de perfeccionamiento en la esfera ambiental.
En lo que respecta a la demanda de recursos, la consideracin de la dimensin ambiental es

indudablemente una tarea compleja, en la que se deben considerar los cambios en los estilos de
desarrollo, tema sobre el cual la CEPAL, por intermedio de su ex Unidad Conjunta
CEPAL/PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente), trabaj durante
mucho tiempo. El manejo de la demanda tiene aspectos de carcter tcnico, poltico, econmico y
social; sus objetivos son la modificacin de los patrones de consumo de la poblacin para hacerlas
menos agotadoras del medio, incrementar la utilizacin eficiente de los recursos existentes y
modificar tecnologas.
Etapa 8:
Estrategias para la aplicacin de las soluciones tcnicas
La formulacin de estrategias para aplicar las soluciones es la etapa ms importante de todas.

En ella hay que determinar cmo se aplicarn las soluciones, quin lo har, con qu recursos,
cundo y en qu orden. En el diseo de las estrategias hay que tomar en cuenta, las caractersticas
peculiares de las soluciones a las que se puede recurrir para resolver conflictos:
las soluciones son a largo plazo y sus efectos pueden extenderse a ms de una generacin;
la mayora de las soluciones da origen a externalidades;
el xito de la solucin est sujeto a una serie de incertidumbres;
muchos elementos de la naturaleza no son valorados o son desconocidos;
por lo general no existen mecanismos operativos para aplicar las soluciones, y
las soluciones no pueden aplicarse basndose en suposiciones.
Etapa 9:
Formulacin de programas y proyectos para la solucin de conflictos
En el diseo de programas y proyectos se recomienda utilizar las guas de organismos

financieros, tales como: el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco
Asitico, o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Etapa 10: Ejecucin de programas y vigilancia permanente
sta es la ltima etapa antes de que se reinicie el ciclo. Se considera que la vigilancia debe
ser una actividad permanente.
En relacin con la secuencia sugerida para incorporar la dimensin ambiental, cabe
mencionar que en cada rea o mbito de gestin compartido hay un sinnmero de intereses en
juego que se elevan al infinito si se consideran los objetivos de cada sociedad, empresa o individuo
involucrado. En realidad sus posiciones suelen estar en conflicto y todo el que haya tenido la
ocasin de organizar una mesa de negociaciones con el objeto de superar un conflicto ambiental
comprender lo difcil que es llegar a acuerdos basados exclusivamente en la buena voluntad.
47
Por lo tanto, se requiere de un sistema de gestin ambiental que fomente las transacciones entre los
actores y que permita arbitrar, aplicar leyes, otorgar subsidios y adoptar medidas compensatorias.
Si no se cuenta con un sistema de gestin que haga posible el dilogo sobre los temas
ambientales con todos los actores que comparten un rea, se dar una situacin de anarqua
ambiental. Por lo general, las oficinas que se crean para evitar y superar los problemas ambientales
no pueden resolver por s solas los conflictos, porque nunca disponen de todos los recursos
necesarios para contrarrestar los efectos negativos del manejo inadecuado del medio ambiente y,
porque, lamentablemente, en la mayora de los casos los nicos que tienen los recursos y saben
cmo evitar los efectos no deseados son quienes los producen.
Por lo tanto, hay que recurrir a mtodos ms eficaces. Por ejemplo, los encargados del
sistema de gestin que fomenta el desarrollo econmico de un rea pueden promover, orientar y
dirigir una serie de transacciones entre quienes hayan provocado los problemas ambientales y quienes
se vean afectados por ellos. En tal caso hay que contar con recursos para identificar medidas
compensatorias, arbitrar conflictos y lograr que los actores involucrados cumplan sus compromisos.
La sumatoria de transacciones conducentes a solucionar los conflictos ambientales, pueden
traducirse, a largo plazo, en un desarrollo sustentable de la regin. Este planteamiento se sustenta
en el hecho de que hasta la fecha las transacciones sobre temas ambientales han sido mnimas o
parciales y, tal como se indic, hay ms bien una situacin de anarqua entre quienes provocan los
conflictos ambientales y quienes se ven afectados por ellos, que una bsqueda de soluciones.
Los pocos acuerdos existentes son simples medidas de proteccin contra situaciones
adversas, que por lo general benefician slo a algunos grupos, porque no se toman en cuenta las
ventajas de evitar el conflicto en su origen ni se considera al resto de la sociedad. Tal es el caso de
los sistemas de control de inundaciones, en los que slo se consideran algunos tramos de un ro y
que no suponen medidas relacionadas con la cuenca ni con otras partes del cauce, o con las
propuestas de ordenacin de cuencas formuladas exclusivamente para beneficiar a los habitantes de
reas que se encuentran aguas abajo.
Esta situacin obedece principalmente a tres razones:
a)
El desconocimiento que tienen los usuarios de las posibles transacciones ambientales

que pueden llevarse a cabo entre ellos para beneficio mutuo y del valor que dichas
transacciones pueden tener a corto o largo plazo;
b)
La relativa impunidad de los usuarios en relacin con la destruccin o el mal uso del
medio ambiente cuando afecta a terceros o a personas con menor poder relativo
(en general, el usuario ms poderoso no siente la necesidad de firmar acuerdos con nadie si
puede protegerse solo, con lo cual tampoco asume la obligacin de no afectar a terceros), y
c)
La falta de voluntad poltica de hacer respetar las leyes y los acuerdos que ya han sido
aceptados y de establecer instituciones que se encarguen de hacerlos cumplir.
Para fomentar el mayor nmero posible de transacciones de carcter ambiental y dar

orientacin al proceso se requiere, tal como se mencion, un sistema de gestin no una simple
administracin que se establezca en el mbito de las regiones y que se aplique dentro de un
marco de desarrollo integral, teniendo en cuenta las necesidades de todos los habitantes y la
conservacin del medio. Un sistema de gestin de este tipo debe comprender actividades tcnicas y
legales y tener, entre otras, las siguientes funciones:
a)
48
elaboracin de marcos conceptuales y planes indicativos (ordenacin del medio

ambiente), con el fin de identificar las posibles transacciones entre los usuarios, y dar
orientacin al proceso tratando de que stos beneficien en la mayor medida posible a los
individuos y la sociedad, y
b)
N 10
convocar a los posibles participantes para que realicen sus transacciones con
conocimiento del valor de cada una y de los requisitos legales establecidos por la sociedad.
Las etapas del proceso de transacciones ambientales se presentan en el recuadro I-6.
Recuadro I-6
ETAPAS DEL PROCESO DE TRANSACCIONES AMBIENTALES

Etapa 1: Identificacin de los actores que participan en el desarrollo, y aprovechamiento de los
recursos naturales y el medio ambiente, o cuyas actividades afectan al medio.
Etapa 2: Adopcin de medidas destinadas a que los intereses de los individuos o grupos que
tienen una relacin de interdependencia, estn debidamente representados.
Etapa 3: Confrontacin de las discrepancias y concordancias entre los actores con el fin de
identificar las posibles reas de acuerdo.
Etapa 4: Definicin de alternativas tcnicas y operacionales que permitan evaluar las posibles
reas de acuerdo entre los actores presentes.
Etapa 5: Delimitacin del rea de influencia geogrfica o fsica e institucional o administrativa de
las alternativas, a fin de determinar a qu actores involucran.
Etapa 6: Prediccin del efecto de la adopcin de las alternativas propuestas para determinar el
grado de compromiso de los actores.
Etapa 7: Prediccin del efecto de la adopcin de las alternativas propuestas para determinar el
grado de compromiso de los actores.
Etapa 8: Identificacin de posibles medidas compensatorias del Estado o de organismos
colectivos, a fin de superar las posibles discrepancias en la asignacin de costos a los
actores cuando los acuerdos considerados beneficien a toda la sociedad.
Etapa 9: Realizacin de las transacciones con un claro conocimiento de los signatarios del
acuerdo de los compromisos que asumen y de los posibles compromisos
compensatorios.
Etapa 10: Adopcin de medidas jurdicas, supervisin y prestacin de asistencia tcnica, de ser
necesario para velar por el cumplimiento de los compromisos adquiridos por parte de los
actores. Mantencin de un sistema de vigilancia.
Fuente: Basado en Stanley A. West, Planificacin, anlisis ambiental y gestin del conflicto, Las represas y
sus efectos sobre la salud, Thomas S. Schorr (comp.), Mxico, D.F., Organizacin Panamericana de la Salud
(OPS), 1984.
El sistema de gestin debe abocarse a evitar la aparicin de conflictos, a solucionar,

controlar o mitigar los efectos de los problemas y a eliminar sus causas. Para ello es esencial que se
haga participar a los usuarios a fin de que adopten medidas de ordenacin ambiental.
Hipotticamente, la creacin de un sistema de esa naturaleza se asemejara al establecimiento
de una bolsa de transacciones ambientales que, en caso de ofrecer opciones cuyo valor
econmico se conozca, permitira comprar y vender acciones ambientales sobre la base de un
acuerdo mutuo entre los interesados y de acuerdo con reglas preestablecidas. Una transaccin de
ese tipo podra realizarse, por ejemplo, entre los habitantes de la parte inferior de una cuenca, que
deseen disponer de agua de buena calidad, y los habitantes de la parte alta de la cuenca, para que
conserven dicha calidad.
Adems, se sabe que la existencia de un sistema de gestin ambiental u otro similar, as
como de leyes ambientales, lamentablemente no garantiza el logro de los objetivos. Muchos pases
o regiones cuentan con sistemas de esta naturaleza, pero que no se aplican si no cuentan con un
slido respaldo poltico. En muchos casos se ha observado que ese respaldo slo se consigue a
49
partir de grandes crisis o catstrofes. Sin lugar a dudas, las grandes catstrofes han sido ms
eficaces que cientos de reuniones y artculos en los peridicos, pero obviamente no son la solucin
ms adecuada. Lo ideal es que se tomen medidas antes de que se produzcan las crisis, tanto para
evitarlas como para poder enfrentarlas si son ineludibles.
F.
Articulacin para el desarrollo sustentable
Los tres objetivos que contribuyen al desarrollo sustentable deben lograrse tomando como
referencia determinados territorios o reas. Estas reas pueden variar en el tiempo, ya sea porque
cambian los lmites de la gestin o porque las mismas reas sufren variaciones. Esto debe entenderse
como parte de un proceso dinmico que se relaciona con el concepto de desarrollo sustentable. Los
principales actores, los que deben dirigir el proceso, son los habitantes del espacio y quienes
influyen en ste. Como se ha indicado, cada actor tiene sus propios criterios, problemas y objetivos.
Para concluir, cabe sealar que la armonizacin entre crecimiento econmico (representado
por el proceso de materializacin), la equidad (representada por las transacciones) y la sustentabilidad
ambiental (representada por la posible respuesta del mbito a las intervenciones) es una tarea
compleja. En vista de que las decisiones dependen de numerosos factores an no cuantificables y
subjetivos, hay que recurrir a mtodos que faciliten la participacin efectiva de los actores.
Los procedimientos de gestin descritos en este documento ofrecen elementos para que esta
armonizacin se lleve a cabo haciendo abstraccin de las limitaciones conceptuales y tericas, lo que
implica la participacin directa de los actores comprometidos con la bsqueda del desarrollo sustentable.
El mtodo descrito ha demostrado ser til para clasificar los cientos de aportes a la temtica ambiental y,
adems, para aplicar muchas ideas que an no superan la retrica de las buenas intenciones. Su
aplicacin es vlida en cualquier mbito, pero es ms adecuada a nivel municipal, microrregional y
regional, y de cuencas hidrogrficas. El libro del cual se ha extrado este resumen contiene abundante
informacin prctica que ayuda a comprender la aplicacin de los procedimientos presentados.
50
N 10
II. Actores que intervienen en los

procesos de gestin
A.
Indicadores y factores que tipifican los

actores
El desarrollo del ser humano as como el manejo y conservacin

de los recursos provenientes de un determinado espacio como una
cuenca hidrogrfica o una microrregin, requiere por definicin, la
participacin de personas. Dichas personas, involucradas voluntaria o
involuntariamente en los procesos de gestin para su propio desarrollo
o el de terceros, se han denominado, a falta de un mejor trmino, como
los actores del proceso.
Dado que las cuencas o microrregiones no son espacios cerrados
al trnsito de individuos, a la migracin o emigracin de habitantes, ni
a la intervencin de agentes externos, es necesario considerar a todas
estas personas como actores. Obviamente el grado de participacin de
cada uno de ellos es variable. Pueden ser muy importantes o decisivos
para dirigir los procesos, pueden ser participantes activos o pasivos,
pueden ser poseedores de muchos recursos o muy pocos, pueden actuar
solos o agrupados, pueden tener o no respaldo de gente o instituciones
poderosas y pueden actuar desde el interior o exterior del mbito.
Igualmente, si se analiza su potencial de participacin en
funcin del aprovechamiento de los recursos naturales disponibles en
una zona, se les puede tipificar segn si su participacin es positiva
51
con relacin al ordenamiento, manejo, conservacin, proteccin o recuperacin de recursos; segn

si su participacin es negativa, si contribuyen al deterioro, degradacin, depredacin,
sobreexplotacin, contaminacin o destruccin del paisaje o si es simplemente neutral.
Si se considera la relacin estrecha entre el ser humano y el ambiente que lo sustenta en
especial con relacin a la calidad de vida que el ser humano puede tener si lo sabe utilizar para sus
fines sin destruirlo es necesario conocer sus formas de participacin, el grado con que lo hacen y
los efectos potenciales de sus acciones en el ambiente y la calidad de vida y otros pormenores que
los tipifiquen. Los actores, por ello, se clasifican en funcin de diferentes propsitos. Cada objetivo
de trabajo requiere emplear determinados tipos de indicadores.
Cualquier tipologa, para que sea realizable, deber hacerse fijando previamente en funcin
de qu se hace. Las tipologas dependen totalmente de los motivos del estudio. Ello no impide
poder armar matrices donde se registren algunos factores que caracterizan y diferencian los
variados actores para luego agregar a la matriz aquellos datos pertinentes a la tipificacin
requerida. Sin embargo, esta aproximacin es de alto costo y poca rentabilidad.
Quien realiza el estudio debe definir los indicadores pertinentes a las condiciones del mbito.
No debe limitarse a copiar indicadores que encuentra en otros trabajos. Tampoco puede pretender
obtener toda la informacin que quiera sin considerar los costos que implica. En lo referente al
proceso de gestin lo importante es que el grupo tcnico pueda identificar por lo menos:
quines son los actores o grupos de personas que deben estar representados en la mesa
de concertacin?
quines disponen de representantes genuinos y aceptados y quines no los tienen?
cules son las situaciones socioeconmicas de cada grupo de personas representadas? y
cmo se refleja en sus intereses, criterios y actitudes?
qu posibilidad efectiva tienen los diferentes actores de intercambiar opiniones entre s
en la mesa de concertacin?
quines y qu cantidad de personas pueden intercambiar opiniones en forma manejable
en una mesa de concertacin?
en cuntos grupos pueden dividirse los grupos de gestin para el desarrollo para
facilitar las concertaciones?
Con la finalidad de ilustrar algunos de los factores que se utilizan como indicadores para
tipificar los actores, a continuacin se resumen cinco estudios de casos. Adems, se agrega una
tipologa que pretende calificar el poder de los actores para participar y orientar los procesos de
gestin para el desarrollo.
Los estudios de casos que se presentan, corresponden a las siguientes situaciones de
tipificacin de actores segn su(s):
i)
ii)
iii)
iv)
v)
52
grado de receptividad para realizar prcticas conservacionistas;

aptitudes e intereses de participacin en proyectos de riego en microrregiones y
cuencas;
niveles socioeconmicos (productores agropecuarios);
nivel de participacin en sus propias comunas, y
poder de intervencin en los procesos de gestin para el desarrollo en los mbitos en
que viven o trabajan.
Caso 1:
N 10
Tipificacin de actores segn su grado de receptividad para realizar prcticas

conservacionistas
En este caso se tipifican los actores segn la receptividad que tienen para ser influenciados
por parte de un grupo promotor-interventor y el poder o capacidad que ellos tienen, a su vez, para
influenciar a otros.
Esta tipificacin es muy contradictoria puesto que se basa en calificar la sensibilidad de las
personas o grupo de personas para hacer lo que alguien de afuera (actores exgenos) desea. Sin
embargo, se espera, que a la inversa, ellos cumplan tambin con un rol de persuasin con el fin de
influenciar a otras personas, normalmente de su propio grupo. Los lderes locales y personas con
poder local detectados en la tipificacin anterior son catalogados en razn de su poder de influencia
para hacer lo que otros piensan, y no lo que necesariamente desean ellos mismos, aun cuando en la
prctica pueda ser para su beneficio.
En los casos en que la intervencin exgena vende buenos propsitos o ideas para la
poblacin local esta tipificacin es positiva slo en la medida que dicha poblacin local toma
libremente como suya la idea, convencidos de que les va a servir. Tal es el caso de las
promociones para realizar prcticas de conservacin de suelos donde el campesino se
autoconvence de la bondad de las tareas y recibe l mismo los beneficios. Si los recibe y acepta,
entonces internaliza el influjo externo.
Esta tipificacin, como elemento de dominio es histrica. Lo confirma N. Manrique que
dice: la dominacin del mundo occidental sobre el mundo andino slo es posible cuando hay
agentes internos que la vehiculizan.10 Las diferencias estn en el propsito con que se ejercen
estas dominaciones, al menos con respecto a lo que cree el interventor que es bueno para los otros.
En el trabajo Estrategias de promocin en las comunidades y caseros andinos para la
conservacin de suelos en el Per se explican, por ejemplo, los indicadores a tener en cuenta para
tipificar los diferentes grupos de actores a ser abordados y la forma cmo debe cada uno tratarse
para venderles las prcticas conservacionistas (recuadro II-1).11
Cada situacin socioeconmica crea condiciones y potenciales distintos de participacin en
los procesos de gestin. Las personas de caseros semipoblados y alejados, con temor a lo externo,
no pueden participar en igualdad de condiciones que un grupo de minifundistas; y los
minifundistas, a su vez, no lo pueden hacer en igual forma que una comunidad campesina
organizada. Cada uno requiere, por lo tanto, un trato especial para facilitarles organizar los
procesos de gestin para la produccin y conservacin de sus recursos.
Otro aspecto fundamental que destaca en todos los trabajos revisados es el rol de los centros
poblados en el proceso de acercamiento a la poblacin y en el fomento de la participacin en los
procesos de gestin para el desarrollo en una cuenca o el manejo de la misma. Si bien la comunidad
campesina agrupa las personas no slo entre s sino tambin con el medio ambiente que los
sustenta, tambin los caseros y centros poblados juegan un rol similar.
10
11
Nelson Manrique, Colonialismo y pobreza campesina: Caylloma y el valle del Colca, siglos XVI-XX, Centro de Estudios y
Promocin del Desarrollo (DESCO), Lima, Per, 1985, p. 22.
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Programa Nacional de
Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), (hoy, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas
Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)). Estrategias de promocin en las comunidades y caseros andinos
para la conservacin de suelos en el Per. Hacia una metodologa de tratamiento integral de la poblacin rural, Lima, Per,
diciembre de 1987.
53

Recuadro II-1
TIPIFICACIN DE LA FACTIBILIDAD DE INDUCIR LA

PARTICIPACIN DE CAMPESINOS EN PROGRAMAS DE CONSERVACIN DE SUELOS
1. Indicadores de residencia y formas de trabajo
a. Organizaciones comunales en poblacin dispersa. Las reuniones son poco frecuentes entre
sus habitantes. Trabajan slo eventualmente en cuadrillas o grupos de trabajo. Los habitantes
residen en barrios, anexos, parcialidades en forma semiaislada y con directivas propias. Las
autoridades son el presidente del consejo de administracin, el teniente gobernador, u otras.
Tienen poca disponibilidad de mano de obra para manejar la cuenca.
b.
Poblaciones con poblacin migrante y diversificacin ocupacional. La poblacin flucta segn

las pocas del ao. Muchas personas salen de sus comunidades y caseros a otros lugares
por temporadas. Quedan slo mujeres, nios y ancianos. En otros pueblos el tipo de
ocupacin: artesana o comercio, minera, etc. les impide trabajar en conservacin de suelos.
Hay escasa mano de obra local permanente y poco inters en el manejo de la cuenca.
2. Uso de la cultura tecnolgica (andina)

a. Este indicador alerta sobre la importancia de partir por conocer las matrices tcnicas de
trabajo de los campesinos, sus herramientas y sistemas de produccin antes de proponerles
cualquier cambio. Indica tambin que su grado y forma potencial de participacin en
programas de manejo de cuencas es bastante alto si se acoge a sus mtodos tradicionales.
3. Tamao de la propiedad
a. Trato con el minifundista: A los minifundistas hay que fomentarles el incremento de
productividad, el trabajo con ayuda mutua y modos de cultivo intensivo ms sofisticados. Sus
parcelas se encuentran en partes altas de los valles. Necesitan mucho apoyo, motivacin y
demostracin de las ventajas de manejar y conservar la cuenca si se desea que participen.
b.
Trato con pequeos agricultores: La situacin de acercamiento es similar al anterior pero con
ms opciones de sistemas de cultivo y rentabilidad y, por lo tanto, de participacin.
c.
Trato con pequeos y medianos propietarios: El acercamiento a estas personas requiere

mayor enfoque tcnico-econmico y sobre todo demostracin de rentabilidad con prcticas
de manejo de cuencas.
4. Uso de la tierra y productividad

a. El inters de los habitantes por los programas de manejo de cuencas vara segn si es una
comunidad ganadera, una agrcola de autosubsistencia o una agrcola comercial, si son
fruticultores o cerealeros u otros. Cada uno tiene sus propios intereses y, por lo tanto, estos
intereses deben ser descubiertos para determinar en qu y con quin pueden realizar
transacciones para satisfacerlos.
5. Calendario campesino
a. Existe la necesidad de disponer de un calendario de las actividades y presencia de los actores en la
comunidad para conocer su disponibilidad a participar en procesos de gestin para el desarrollo.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI),
Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), (hoy,
Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)).
Estrategias de promocin en las comunidades y caseros andinos para la conservacin de suelos en el Per.
Hacia una metodologa de tratamiento integral de la poblacin rural, Lima, Per, diciembre de 1987.
Caso 2:
Tipificacin de actores segn sus aptitudes e inters de participacin en proyectos

de riego en microrregiones y cuencas
Siguiendo con la misma orientacin de clasificar a los actores segn su receptividad a la

intervencin de programas, existen otros ejemplos que son ilustrativos. Tal es el caso de la
seleccin de comunidades campesinas aptas para ser beneficiadas con proyectos de riego
realizadas por el ex-Programa Nacional de Pequeas y Medianas Irrigaciones (PNPMI) del Per.12
Los criterios o indicadores utilizados por este programa se presentan en el cuadro II-1.
12
54
Pequeas y Medianas Irrigaciones (PNPMI), Documentos para la elaboracin de las pequeas y medianas irrigaciones. Criterios de
seleccin de subproyectos identificados con el diagnstico, Serie Direccin General Ejecutiva del Proyecto Especial (DGEProyectos), Nota Interna N 8, Lima, Per, 1978.
N 10
Los proyectos sern susceptibles de priorizacin en la medida que demuestren la

disponibilidad de agua. Los proyectos de riego se priorizan a travs de la seleccin de criterios, la
asignacin de puntajes y un peso relativo a cada criterio que en general es arbitrario.
Cuadro II-1
a
INDICADORES PARA LA SELECCIN DE PROYECTOS DE RIEGO EN MICRORREGIONES Y CUENCAS

Criterios
Puntaje
Detalles
A.
SOCIOECONMICOS
Grado de participacin cuantificable

por el porcentaje de los beneficiarios
que consideran favorable el proyecto y
que podran participar en su ejecucin
10
20
30
0 a 40%
41 a 60%
61 a 100%
Familias beneficiadas con el proyecto
10
20
30
De 1 a 500
De 501 a 1000
Ms de 1000
Apreciacin de la habilidad del

campesinado en su tarea, considerando
el estado de los campos de cultivo
10
20
30
Tipo de cultivos que siembran
10
20
30
Nula
Regular
Buena
Industrial
Pastos y forrajes
Alimenticios
Receptividad a la asistencia crediticia
10
20
30
No, por dificultades y morosidades

No, por ignorar bondades
S
B.
TCNICOS
Nivel de proyecto
10
20
30
Sin estudios
Con estudios de factibilidad u obras iniciadas con
estudios que no alcancen a factibilidad
Obras iniciadas con estudios de factibilidad o definitivos
Hectreas por beneficiar
10
20
30
Ms de 1000
De 601 a 1000
Hasta
600
Tiempo de ejecucin
10
20
30
Ms de 5 aos
De 5 a 2 aos
Menor a 2 aos
Planteamiento hidrulico del proyecto

(medido por el grado de dificultades
en su construccin)
10
20
30
Serios problemas
Problemas superables
Sin mayores dificultades
Forma de ejecucin del proyecto
10
20
30
Se contrata ms del 50% del costo de la obra

Se contrata del 20 al 50% del costo de la obra
Se contrata menos del 20% del costo de la obra
C.
PONDERACIN DE LOS CRITERIOS DE PRIORIZACIN
Factor de correccin
Para efectos de la ponderacin del

puntaje por asignar a cada proyecto, se
considerarn pesos entre 10 a 30 segn
se indica:
3
3
3
1
1
2
2
3
3
2
Grado de participacin
Nmero de familias
Habilidad del campesinado
Tipo de cultivo que se sembrar
Receptividad a la asistencia crediticia
Nivel del proyecto
Area por beneficiar
Tiempo de ejecucin
Planteamiento hidrulico del proyecto
Forma de ejecucin del proyecto
Fuente: Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Programa Nacional de Pequeas y Medianas Irrigaciones

(PNPMI), Documentos para la elaboracin de las pequeas y medianas irrigaciones. Criterios de seleccin de
subproyectos identificados con el diagnstico, Serie Direccin General Ejecutiva del Proyecto Especial (DGEProyectos), Nota Interna N 8, Lima, Per, 1978.
a
Los proyectos sern susceptibles de priorizacin en la medida que demuestren la disponibilidad de agua. Los proyectos
de riego se priorizan a travs de la seleccin de criterios, la asignacin de puntajes y un peso relativo a cada criterio.
55
Caso 3:
Tipificacin de actores por niveles socioeconmicos (productores agropecuarios)13
Esta tipificacin sigue un procedimiento tradicional de clasificar por niveles

socioeconmicos. Para ilustrarlo se ha tomado el trabajo de Patricio Rodrigo, quien en un estudio
sobre el desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la comunidad rural,
presenta una tipologa de habitantes rurales con fines de manejo de cuencas que parte por identificar
los atributos que se indican en el recuadro II-2.
A cada tipo de usuario, caracterizados en la clasificacin que se presenta a continuacin, el
autor del trabajo le asigna los atributos presentados en este recuadro. As a una empresa familiar
propietaria se le determina su origen (encomienda, capitana, etc.), su participacin en el mercado
(nula, pequea, etc.) y as sucesivamente cada uno de los atributos all listados.
a)
Usuarios de unidades no campesinas

- Empresa familiar propietaria
- Empresa capitalista propietaria
- Latifundista
- Arrendatario de la empresa agrcola
b)
Usuarios de unidades campesinas con propiedad de la tierra

- Sociedades o comunidades campesinas
- Pequeo productor predominantemente para el mercado
- Pequeo productor predominantemente para el autoconsumo
- Minifundista
- Poblador rural con propiedad de pequeos poblados
c)
Usuarios de unidades campesinas sin propiedad de la tierra

- Colono establecido
- Colono migratorio
- Arrendatario
- Mediero
d)
Trabajadores rurales sin propiedad de la tierra

- Obrero agrcola con residencia en la finca
- Obrero agrcola sin residencia
- Afuerino
- Allegado
Patricio Rodrigo, seala luego que la informacin sobre los actores que se debe recopilar en
un estudio a nivel de diagnstico, es la que se presenta en el recuadro II-3.
Con respecto a esta tipificacin hecha para manejo de cuencas, cabe alertar que slo clasifica
los usuarios que se dedican a utilizar las tierras. No identifica otros actores como mineros, artesanos,
industriales y pobladores de los centros urbanos ubicados en la cuenca ni distingue los actores
endgenos de los exgenos al mbito. Busca distinguir los actores ms necesitados de los menos
necesitados para segn el propio autor, definir y orientar las propuestas de accin hacia los sujetos
que tienen mayor necesidad y as catalizar la participacin. Esta forma de abordar el manejo de la
cuenca no es, a juicio de quien escribe este trabajo, la mejor manera de evaluar la aptitud de
participacin. Si no se consideran todos los actores involucrados en el manejo de la cuenca (y slo se
dirige la accin hacia los ms pobres) no se puede manejar dicho espacio. No es prctico marginar
unos actores de otros cuando se quiere manejar un espacio que es comn a todos ellos.
13
56
Patricio Rodrigo, El desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la comunidad rural, Proyecto Regional de
Manejo de Cuencas (PRMC), Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE) / Regional Office for Central
American Programs (ROCAP) - Agency for International Development (AID), Turrialba, Costa Rica, julio de 1988, pp. 25-28.
N 10
Recuadro II-2
ATRIBUTOS DE ACTORES RURALES INVOLUCRADOS EN MANEJO DE CUENCAS

1. Origen de las tierras que ocupan los actores:
Encomiendas
a.
Capitanas y peonas
b.
Divisin haciendas por sucesiones
c.
Divisin haciendas por reformas agrarias
d.
Traspaso de propiedad por reforma agraria o venta a particulares
e.
Tierras indgenas y reducciones
f.
Venta de terrenos pequeos alrededor de la hacienda
g.
Colonizacin planificada de terrenos fiscales
h.
Colonizacin no planificada
i.
Tomas de terrenos fiscales
j.
Tomas de terrenos particulares
k.
Divisin pequea propiedad
l.
2. Participacin mercado de los actores en el mercado:
Nula, todo para autoconsumo
a.
Pequea, la mayora autoconsumo
b.
Amplia, slo una parte para el consumo
c.
Total, no produce para autoconsumo
d.
3. Especializacin de la produccin del actor:
Altamente especializada (monocultivo o ganadera
a.
Especializada, pocos rubros de explotacin
b.
Poco especializada, existen varios rubros
c.
Diversificada, varios rubros, policultivos y animales
d.
4. Nivel tecnolgico utilizado en la produccin:
Industrial con tecnologa de punta
a.
Preindustrial con tecnologas tradicionales
b.
Ecolgico con tecnologas orgnicas modernas
c.
5. Relaciones sociales de produccin:
Mano de obra asalariada contrato temporal
a.
Mano de obra asalariada contrato permanente
b.
Mano de obra precapitalista (arrendatarios, medieros, aparceros, colonos, etc.)
c.
Familiar y asalariada
d.
Venta de mano de obra
e.
6. Capital de explotacin:
Amplio uso de capital propio y financiero (crdito institucional
a.
Relativamente amplio capital propio y financiero
b.
Ninguno o muy poco capital propio, slo crdito institucional
c.
Prcticamente ninguno y se usa crdito o no institucional
d.
7. Grado de autonoma con relacin al mercado:
Amplia dependencia del mercado internacional y de ciudades para consumo interno
a.
Amplia dependencia de las ciudades para el mercadeo
b.
Poca dependencia de las ciudades y del mercado
c.
Autnoma del mercado y de las ciudades y dependiente de la gran propiedad
d.
8. Residencia del usuario de la tierra:
No residente en la finca, vive en otros lugares
a.
Residentes parcialmente en la finca
b.
Residente en la finca o en las proximidades
c.
9. Forma de administracin de la tierra y la produccin:
Por personal tcnico contratado
a.
Por el propietario conservacin de la empresa y lo familiar (economas separadas
b.
Por el propietario con fusin de la economa de la finca y de la familia
c.
Fuente: P. Rodrigo, El desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la

comunidad rural, Proyecto Regional de Manejo de Cuencas (PRMC), Centro Agronmico Tropical de
Investigacin y Enseanza (CATIE), Regional Office for Central American Programs (ROCAP),
Agency for International Development (AID) (Agencia Internacional de Desarrollo), Turrialba, Costa
Rica, julio de 1988, pp. 25-28.
57

Recuadro II-3
INFORMACIN REQUERIDA PARA

CADA ACTOR EN ESTUDIOS A NIVEL DE DIAGNSTICO
1.
Nmero de:
2.
Superficie:
3.
Problemas:
4.
Otros
familiares,
personas y estructura social,
fincas e importancia relativa.
total de suelos por tipo,
relativa respecto al total,
por clase de capacidad de uso por sitio.
tcnicos fundamentales,
sociales de necesidad bsica,
econmicos.
Principales rubros de explotacin,
Posibles causas de los problemas.
Fuente: P. Rodrigo, El desarrollo integral de cuencas hidrogrficas y la participacin de la

comunidad rural, Proyecto Regional de Manejo de Cuencas (PRMC), Centro Agronmico
Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE) Regional Office for Central American Programs
(ROCAP), Agency for International Development (AID), Turrialba, Costa Rica, julio de 1988,
p. 30.
Caso 4:
Tipificacin de actores por su nivel de participacin en sus propias comunas14
Este caso corresponde a una tipificacin elaborada y aplicada por Peter Strobosh,
investigador asociado del Departamento de Antropologa Cultural de la Universidad Estatal de
Utrecht, Pases Bajos, y lo realiz en la provincia de Guayas, Ecuador. Aporta una serie de
conceptos y elementos importantes para realizar investigaciones para comprender cmo se dan los
procesos de participacin en comunidades.
Aqu slo se presentan los indicadores utilizados, dejando de lado las descripciones que los
acompaan, las cuales deben ser ledas en el documento de la referencia.
Para medir la participacin de los comuneros en sus propias comunas, Peter Strobosh utiliza
los siguientes indicadores:
la calidad de miembro de algn comit comunal en la actualidad o anteriormente;

el nmero de meses que la persona encuestada est debiendo la cuota mensual de la comuna;
la asistencia a las ltimas cuatro asambleas de la comuna;
la frecuencia con que opina en las asambleas de la comuna;
el nmero de sugerencias que ha hecho para un proyecto nuevo en la comuna;
la participacin en comisiones de trabajo en los ltimos 10 aos, y
la participacin en organizacin de desfiles, eventos y otras manifestaciones de la comuna.
A cada uno de estos indicadores se le asign un porcentaje mximo de 2. Tericamente una

persona poda obtener un total mximo de 16. El valor ms alto medido fue de 14.92.
Otro aporte del trabajo de Strobosh fue la elaboracin de una tipologa campesina. El
objetivo fue relacionar el tipo de campesino con su grado de participacin en la comuna.
14
58
Peter Strobosh, Participacin campesina y conciencia social en reas comunales en el Ecuador, Desarrollo agrcola y
participacin campesina, CEPAL, Santiago, Chile, 1988.
N 10
Es interesante reproducir, por su valor didctico, lo que Strobosh manifiesta como

introduccin al trabajo. Indica que: Antes de entrar en la propia elaboracin de nuestra tipologa
es menester hacer una observacin importante de carcter metodolgico: La elaboracin y el uso de
tipologas han recibido mucha atencin en los ltimos tiempos de parte de investigadores del agro
latinoamericano. Normalmente estas tipologas consisten en una clasificacin de unidades
familiares sobre la base de ciertas variables. Se trata entonces de construcciones tericas o
empricas basadas en la economa familiar como unidad de anlisis, que es una metodologa
correcta, dadas las caractersticas colectivas inseparables de produccin y de consumo de las
economas campesinas.
Destaca, sin embargo, que esta aproximacin no serva para encontrar una tipologa campesina
capaz de relacionarse con la participacin. Ms an, la economa campesina y familiar se haba
desintegrado por efectos de cambios climticos (sequa). No eran ni unidades de produccin ni de
consumo. Las economas familiares que quedan pueden llamarse slo de supervivencia.
Por lo tanto, el autor busc otros criterios. Por ejemplo, asoci a un campesino rico con la
compra de fuerza de trabajo y con el origen de sus ingresos, esencialmente va la venta de parte de
su produccin al mercado, y un porcentaje pequeo de autoconsumo del total de la produccin.
Para precisar en forma ms completa la estructura agraria de la zona de estudio, el autor agrega
entonces, otros criterios e indicadores:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Las relaciones sociales de produccin en el proceso del trabajo campesino,

concretamente la compraventa de fuerza de trabajo. Esto daba como resultado una
estratificacin de campesinos ricos (compran fuerza de trabajo sistemticamente);
medios (no compran ni venden fuerza de trabajo o muy poco); pobres (venden su fuerza
de trabajo en mayor o menor grado) y le agrega tambin los proletarios rurales, que
dependen casi exclusivamente de la venta de fuerza de trabajo.
Determinar las relaciones de los actores con los diferentes mercados. Esto se llev a la
prctica averiguando cmo puede un campesino ganar ingresos. Se establecieron tres
formas: una mediante el autoconsumo; otra, mediante la venta de parte o toda su
produccin en el mercado y otra, mediante el salario (cualquiera sea la forma en que
lo paguen) a travs de la venta de su fuerza de trabajo. El total de ingresos viene a ser la
suma de estos tres ingresos.
Tipo ocupacional del campesino (tipologa ocupacional con 11 ocupaciones).
Forma de produccin (caracterizada por tipo de mano de obra, jornales pagados en los
ltimos 12 meses, excedente o escasez de mano de obra y otros).
Porcentaje de tierra en cultivo (suma de superficie cultivada sobre total de tierras con
asignacin de propiedad).
Tierra cultivada equivalente (superficie cultivada multiplicada por factores de
ponderacin que representan diferentes cultivos; el factor de ponderacin va de uno a
cero y representa la rentabilidad del cultivo, 1 = mxima rentabilidad).
Capital agrario (representado por el equipo agrcola disponible y crditos recibidos).
Con este sistema obtiene una tipologa con cuatro categoras y dos indicadores primarios.
Con los criterios adicionales descritos y los dos indicadores primarios (compraventa de fuerza de
trabajo y origen de ingresos), llega finalmente a elaborar la tipologa que comprende nueve
categoras de campesinos (vase cuadro II-2).
Se contabiliz cuntas personas, que pertenecan a la comunidad, haba en cada categora. Para
cada categora se indic si compra o vende fuerza de trabajo y de dnde provienen sus ingresos.
59

Cuadro II-2
TIPOLOGA E INDICADORES
Tipologa primera
1.
campesino rico,
2.
campesino medio
3.
campesino pobre
4.
proletario rural
Indicadores primarios
1.
compraventa de
fuerza de trabajo
2.
origen de los
ingresos
Tipologa final campesina

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
rico
medio con actividades complementarias
medio puro
pobre puro
pobre, principalmente no agrario
artesano sin tierra
pobre, principalmente no agrario, poco
proletarizado
proletarizado, con tierra
propietarios rurales sin tierra
Fuente: Peter Strobosh, Participacin campesina y conciencia social en reas comunales en el Ecuador, Desarrollo
agrcola y participacin campesina, CEPAL, Santiago, Chile, 1988.
El trabajo prosigue luego con una serie de correlaciones que cuantifican la tipologa
socioeconmica con el grado de participacin.
Un aspecto importante que adiciona es la correlacin de la participacin con ciertas
caractersticas personales: la primera fue hecha con relacin al nivel socioeconmico. La mayor
participacin se da en los niveles de ingresos medios; luego correlaciona la participacin con el
sexo de las personas, su edad, sus roles como dirigentes, el alfabetismo (cuanto ms alto el nivel de
educacin mayor es la participacin), el individualismo y el conformismo.
Adems, aporta apreciaciones sobre la evaluacin de lo que denomina la conciencia
campesina, basadas en el grado de conciencia (ingenua, crtica y poltica); la determinacin local o
ms all de lo local (si slo se piensa a nivel de su cargo y su comuna, o si se proyecta ms all
hasta el nivel nacional o internacional) y, finalmente, su grado de afn de progreso (inters por
progresar buscando cambios). Los datos para aplicar estos parmetros se obtuvieron mediante
encuestas.
Este estudio de caso aporta una serie de elementos importantes para armar una mesa de
concertacin, por lo que su lectura es altamente recomendable.
Caso 5:
Tipificacin de los actores por su poder de intervencin en los procesos de gestin

para el desarrollo en los mbitos en que viven o trabajan
Con el fin de aportar algunos elementos que eventualmente permitan elaborar una
tipificacin de actores que se adecue a los requerimientos de identificacin de los actores que
conformaran una mesa de concertacin, a continuacin se enumeran algunas caractersticas que
se cree podran, una vez evaluados, determinar el poder de intervencin y convencimiento del
actor sobre el resto de los miembros de la mesa y sobre parte o todos los habitantes y usuarios de
un mbito.
Los factores enumerados an no han sido evaluados y, por lo tanto, faltar un trabajo para
determinar qu compuesto de indicadores reflejaran mejor cada uno de ellos.
Para detectar el grado relativo de influencia para controlar los procesos de gestin para el
desarrollo, los actores pueden caracterizarse en: la toma de decisiones; en la transmisin de las
decisiones, y en la ejecucin de las mismas.
Lo que se busca con esta tipologa es caracterizar los actores en funcin del grado de
influencia que ejercen en la calidad de vida y la conservacin de los recursos de todos los
60
N 10
habitantes y usuarios (no slo de s mismos) de un espacio y la conservacin de los recursos que
son tambin patrimonio de todos (y las generaciones futuras). Este grado de influencia puede
ejercerse por individuos solos o agrupados en diversas formas. Por lo tanto, los actores pueden
tratarse como individuos aislados o como representantes de grupos de personas que tienen intereses
comunes. Por ello en algunos estudios tratan indistintamente a instituciones y a personas como
actores. Es conveniente, sin embargo, identificar a la persona o personas que representan una
institucin y no slo la institucin. Es un hecho que las decisiones finales y las transacciones en
una mesa de concertacin varan con cada cambio en las personas que representan a instituciones o
grupos; inclusive si obedecen a las mismas directivas.
El grado de influencia de una persona o un representante de un grupo de personas, sobre la
orientacin de los procesos de gestin para el desarrollo, puede medirse en forma relativa con
respecto a los dems gestores, usando indicadores que reflejen su poder. Estos indicadores se
presentan en el recuadro II-4.
Recuadro II-4
FACTORES QUE PODRAN CARACTERIZAR EL PODER DE GESTIN DE CADA ACTOR

1.
El rol(es), que desempea el actor involucrado en el proceso: decisor, transmisor o ejecutor de

decisiones. Puede desempear uno o ms de estos roles en forma simultnea.
2.
El respaldo que tiene el actor de grupos de poder: de la poblacin local, de poderes polticos y
pblicos, grupos econmicos, sindicatos, asociaciones, confederaciones, colegios
profesionales, grupos religiosos, instituciones castrenses y otros grupos influyentes.
3.
El rango de dependencia o autonoma que tiene el actor en el desempeo de los tres roles:
decisor, transmisor y ejecutor.
4.
El nmero de personas afectadas o beneficiadas en su calidad de vida con la decisin tomada

por el actor analizado.
5.
La superficie del mbito y el volumen y tipo de recursos naturales renovables o no

renovables que son afectados (deteriorados, extrados y otros) o beneficiados (recuperados,
protegidos, conservados) con la decisin del actor.
6.
Los instrumentos de que dispone el actor para hacer prevalecer o valer sus decisiones:
respaldo legal, recursos financieros, control econmico, control policial, control de la prensa,
corrupcin de personas, huelgas, paros, manifestaciones, protestas, violencia y otros
recursos que surgen a falta de acuerdos entre los actores participantes.
7.
La organizacin que respalda al actor, en especial la eficiencia, cobertura, estabilidad,

recursos y capacidad de accin de la organizacin.
8.
El conocimiento que tiene el actor, o la organizacin que l representa, de las necesidades,

criterios e intereses de los habitantes y usuarios de la cuenca o microrregiones y de las
posibilidades de manejo de los ecosistemas y recursos naturales.
9.
Los elementos tcnicos y herramientas que conoce y dispone para ejecutar las decisiones que
toma (herramientas).
10.
Los medios de que dispone para transmitir e influenciar en las decisiones: desde la palabra
transmitida de persona a persona o en asambleas hasta el peridico, la televisin y otros
medios de comunicacin masiva, pasando por la publicacin de artculos, textos y libros.
11.
El tipo de actividad que realiza cada actor.
12.
El origen del actor y sus vivencias en la cuenca o microrregin.
61
Los indicadores del recuadro II-4 podran, en teora, ayudar a dar un perfil del poder de cada
actor involucrado en los procesos de gestin para el desarrollo en una cuenca o microrregin. Los
actores que intervienen, por ejemplo, en una cuenca, como se indic, viven dentro o fuera del
mbito, sin embargo, esta condicin no se puede clasificar a priori como positiva o negativa para
mejorar la calidad de vida de los habitantes y usuarios y conservar los recursos del espacio para el
cual se conduce el proceso de gestin.
Puede haber gente externa al mbito que altere mucho ms la vida del lugar que el accionar
de un habitante local. Tal es el caso de un grupo inversionista que decide construir una hidroelctrica
en una cuenca para abastecer de agua a una ciudad lejana. La categorizacin de los actores segn su
poder es, por lo tanto, independiente de su lugar de residencia y deber abarcarlos todos.
En un artculo sobre polticas de gestin para el desarrollo en cuencas y microrregiones alto
andinas se ampla esta temtica,15 indicando que las motivaciones e intereses para ejercer poderes
son particulares a cada grupo que interviene en un determinado mbito como una cuenca o
microrregin, sin perjuicio que stos sean coincidentes en determinado momento o en determinado
lugar entre grupos diversos. Los intereses de los grupos de campesinos de altura pueden ser, por
ejemplo, conservar su forma de vida ancestral y tratar de subsistir defendiendo los escasos recursos
de que disponen para mantener condiciones de vida de autosubsistencia. Ello representa una
racionalidad que determina la forma de accin u organizacin para actuar sobre la cuenca. Otros
grupos de campesinos de altura pueden tener motivaciones o intereses orientados a cambiar su
forma, nivel y calidad de vida, dirigiendo su accin para obtener una mayor produccin, tratando de
mejorar sus servicios de salud, vivienda, y educacin o, en general, buscando incorporarse a una
forma de vida ms evolucionada. Estas motivaciones, intereses y su racionalidad tienen efectos
directos e indirectos dentro o fuera de la cuenca o microrregin, en particular en la produccin, la
conservacin de los recursos naturales, y la distribucin de los ingresos. Los dems grupos
presentes en el mbito, cuyas acciones alteran o modifican sus relaciones con otros grupos y el
mbito donde habitan, estn por lo general vinculados a motivaciones o intereses de tipo
profesional, productivos, extractivos, vocacionales, econmicos, polticos y funcionales. Tal es el
caso, por ejemplo, de una industria de comercializacin de productos lcteos cuyo inters ser
fomentar la ganadera lechera para abastecer su planta de procesamiento lechero. Una universidad
desear aplicar sus principios conservacionistas agrcolas y una compaa minera desear proveer a
sus obreros de alimentos, todo lo cual es determinante en el tipo de desarrollo del mbito, las
relaciones que se establecen con los campesinos de altura y el tipo de uso y conservacin de los
recursos disponibles.
Los grupos exgenos al mbito, sean stos una cuenca o una microrregin, con intereses en
la misma tienen tambin motivaciones precisas para intervenir en ellas. Una apreciable cantidad de
acciones en las zonas rurales son camufladas como de asistencias pero su fin real es atenuar,
evitar o reducir los efectos negativos que reciben las grandes inversiones de las acciones de los ms
pobres. Esto ocurre frecuentemente, a pesar de que en el discurso poltico las razones que se
argumentan para intervenir en estos mbitos marginados sean justificadas como de beneficio
exclusivo de los sectores ms desposedos. Un motivo de intervencin en las zonas rurales es, por
ejemplo, cortar el flujo de las migraciones campesinas a ciudades intermedias o metropolitanas.
Esto se hace porque el impacto negativo de los migrantes en la ciudad siempre va a ser mayor en el
lugar de destino que el costo de las acciones para retener a la poblacin en sus pueblos de origen.
Otros casos de intervencin son, por ejemplo, para evitar la produccin de sedimentos que afectan
embalses. Esto da origen a programas de conservacin de suelos que, si bien pueden beneficiar a
ciertos campesinos de cuencas altas, tiene como finalidad principal prolongar la vida de un embalse
o defender una carretera de paso.
15
62
Nelson Manrique, Colonialismo y pobreza campesina: op. cit., p. 21.
N 10
Al margen de estas acciones defensivas, la motivacin principal para intervenir desde

afuera en las zonas rurales, es para extraer recursos y abastecer a las ciudades con insumos tales
como alimentos, agua potable y energa u obtener mano de obra. Sin embargo, tambin hay
motivaciones intervencionistas netamente vocacionales como intereses cientficos, acadmicos,
espirituales y sociales, por ejemplo, para conservar especies, hacer observaciones antropolgicas
sobre las formas de vida en zonas altas y hacer proselitismo religioso.
Otro grupo de motivaciones es el que tiene un carcter poltico-social y dirige su atencin a
mejorar la calidad de vida de los habitantes de menores ingresos y garantizar su supervivencia,
ayudndoles a alcanzar sus aspiraciones a travs de una mayor produccin y/o conservando los
recursos que garantizan su subsistencia. Este ltimo grupo est netamente dirigido a ayudar a las
personas de las zonas rurales de la regin, aun cuando el fin perseguido con la asistencia puede ser
poltico o religioso y terminar alterando la vida y aspiraciones locales.
Las motivaciones que buscan satisfacer intereses globales con carcter de equidad son aqullas
que tienden a satisfacer los objetivos, tanto endgenos como exgenos al mbito. Es decir, pretenden
compatibilizar los intereses de los sectores marginados, con los intereses de los otros grupos
participantes no marginados, la produccin con la conservacin; en definitiva el desarrollo de las
cuencas o microrregiones con el desarrollo de la regin, cuyo objetivo ltimo es el desarrollo del pas.
Las necesidades de cada grupo que se satisfacen, en parte, con los recursos disponibles en
la zona donde viven explican otros factores de confrontacin y posibles transacciones entre los
habitantes y usuarios de dichos mbitos. Una de las necesidades evidentes es por el recurso hdrico.
En las zonas semiridas, ste ha sido motivo de los ms graves conflictos entre usuarios y
habitantes de una misma cuenca; sin embargo, tambin ha sido motivo de cohesin social para su
mejor utilizacin y controlar efectos negativos como inundaciones. Un segundo grupo de
necesidades apunta a satisfacer la obtencin de insumos bsicos para los habitantes y usuarios del
mbito. Estas necesidades se expresan en un inters comn sobre los recursos naturales para la
produccin, extraccin, recoleccin o utilizacin de alimentos, materiales, minerales, energa,
espacios habitables y otros. Este ltimo grupo de necesidades ser dependiente del nivel y calidad
de vida de los diferentes grupos. De hecho unos sern ms consumidores que otros.
Todas estas necesidades sobre los recursos se traducen en intereses de los diferentes grupos
que actan en el mbito. Dichos intereses deben ser conocidos para saber en qu situaciones
generan conflictos, se complementan o son neutrales.
El poder y el conocimiento que tiene cada grupo para actuar en el mbito son los elementos
claves que deben conocerse para determinar cmo pueden interrelacionarse para satisfacer sus
necesidades en forma equitativa, al mismo tiempo que conservar los recursos naturales que utilizan.
El grupo campesinos de altura, por ejemplo, ejerce un poder limitado en las decisiones
para el desarrollo o gestin de la microrregin o cuenca al que pertenecen y menos an, fuera del
mbito, o del espacio directamente ocupado por ellos. Por otra parte, es importante reconocer el
potencial de sus conocimientos, valorizar su capacidad de accin positiva sobre el medio ambiente,
como es la construccin de terrazas, canales y caminos, su fuerza productiva en zonas difciles y de
escasos recursos y el aprecio y profundo arraigo por tierras que otros desprecian.
Esto ha sido escasamente valorado y las veces que as ha sido ha predominado ms un inters
cientfico que prctico. El valor del conocimiento adquirido a travs del tiempo por el habitante
andino, debe conferirle un poder efectivo de negociacin con el resto de los grupos y usuarios del
mbito que ocupan, con la regin y con el pas; para lograr beneficiarse. Por ello es que uno de los
principios de gestin para el desarrollo del ser humano en zonas de alta montaa es rescatar, en
primer lugar, los conocimientos y valores del campesino de altura para que puedan participar en
una mesa de concertacin con igual poder de negociacin que el resto. Una condicin para lograr
63
este objetivo es conocer su cultura y su racionalidad, tanto tcnica como organizacional, antes de
proponer cambios en su estructura. Ello slo se puede lograr con un sistema de participacin e
interaccin entre los actores.
El resto de los grupos presentes en la cuenca o microrregin normalmente tienen estructuras
de poder, que les otorga capacidad de negociacin, dependiendo sta del tipo y forma de
organizacin y de los intereses que tengan en la zona. Usualmente estos grupos estn representados
por asociaciones, por sistemas organizados de produccin, sindicatos, gremios, instituciones
pblicas y privadas, y otras formas que les confieren fuerzas para realizar transacciones.
Los grupos ubicados fuera del mbito, que tienen y ejercen poder sobre la misma, estn
fundamentalmente representados por los organismos del sector pblico y sus autoridades y, por los
grandes inversionistas y empresarios que deciden explotar o extraer algn recurso en el mbito. Los
organismos pblicos pueden decidir acciones que respaldan a los habitantes del mbito o no. Un
caso negativo es la decisin del sector pblico, por ejemplo, de no asignar recursos financieros ni
ningn tipo de existencia para facilitar el desarrollo en la zona. Los casos positivos son una
distribucin equitativa de fondos regionales y otorgar ayuda directa al desarrollo de zonas deprimidas.
Con referencia a los inversionistas y empresarios, ocurre el mismo efecto: pueden decidir
hacer una inversin positiva para todos o parte de los habitantes del lugar o pueden decidir hacer
una inversin que los afectan. Un caso negativo es extraer recursos de una cuenca a travs de
empresas con caractersticas de enclave. La mayora de estas intervenciones, sin embargo, tiene
doble efecto. As una empresa minera puede generar empleos en el lugar pero, al mismo tiempo,
puede ser altamente contaminante de las aguas del nico ro de la cuenca.
Para definir el conjunto de interrelaciones posibles entre los actores, es fundamental detectar
posibles transacciones entre ellos. Esto se logra ms fcilmente cuando se define un mbito, como
una cuenca o una microrregin, donde existen relaciones naturales entre sus habitantes y usuarios,
debido a que utilizan una va de comunicacin comn, o el agua de un mismo ro, o pertenecen a un
grupo social o comunal similares.
Como resumen de los casos de tipificacin presentados, cabe destacar la profunda diferencia de
enfoques que existe entre tipificar actores, segn el potencial que tienen para dirigir los procesos de
gestin para su propio desarrollo, con relacin a tipificar los actores segn su vulnerabilidad para ser
influenciados. No se est juzgando con esto las intenciones, positivas o negativas, de la segunda
tipificacin mencionada sino el enfoque. En el primer caso todos los actores son calificados por igual:
endgenos y exgenos al mbito. No existe an un producto a ser vendido entre ellos. Simplemente
se trata de determinar el poder potencial que tiene cada individuo y el inters que tienen de realizar
transacciones entre s en una mesa de concertacin, sin fijar previamente el tema a ser tratado.
En el segundo caso unos actores, exgenos al mbito, juzgan cmo influenciar a los actores
endgenos al mbito para venderles un producto determinado, que los primeros juzgan bueno para los
segundos. Con ese juicio no slo los califican sino que tambin disean estrategias para tener entrada.
B.
La identificacin de actores mediante anlisis histricos
Para identificar a los actores se requiere investigar la historia del ser humano dentro del mbito
en estudio. Ese enfoque permite, adems, determinar las relaciones entre los actores y las causas
actuales de sus comportamientos y determinar el rol de los actores endgenos y exgenos al mbito.
La historia del ser humano se relaciona con lo fsico-natural, lo humano-social (las dems
personas), lo tcnico-econmico, lo poltico, en especial las relaciones de poder, lo ideolgico-cultural, el
bienestar (salud, vivienda, etc.), las organizaciones y los objetivos de desarrollo de cada uno.
64
N 10
Los anlisis histricos tienen como fin entender la situacin actual de las zonas y prever, si
es posible, su evolucin. En los estudios de microrregiones y cuencas en Amrica Latina es, por
ejemplo, usual separar el anlisis en etapas que comprenden: la poca prehispnica, a veces
denominada la sociedad indgena prehispnica o antes de la colonizacin; la poca de la
colonizacin espaola; la poca republicana y la transicin entre la independencia (1820-1830)
hasta las primeras transformaciones importantes (1930-1970) como las causadas por movimientos
campesinos, reformas agrarias y otros; la poca en que se analiza el trabajo.
1.
Actores endgenos
Los estudios histricos de determinados mbitos aportan conocimientos sobre los actores
presentes en cada uno de estos perodos, u otros ms pertinentes a cada lugar.
a)
El estudio de la cuenca del Ro Colca, Per16
Algunos trabajos son enormemente ilustrativos para identificar los actores en una cuenca o
microrregin. Destaca, por ejemplo, el trabajo de Nelson Manrique sobre colonialismo y pobreza
campesina en Caylloma y el Valle del Colca entre los siglos XVI y XX, cuyo resumen se presenta
en el anexo 1. Como lo sostiene el autor, con el trabajo propone algunos derroteros de investigacin
que permiten profundizar en la comprensin del carcter de los grupos sociales asentados en ese
territorio. N. Manrique sostiene la importancia del conocimiento histrico con argumentos tales como:
La comprensin de la dinmica socioeconmica de un grupo social es parcial y unilateral si
no se incorpora al anlisis una dimensin temporal de larga duracin. Esto es fundamental cuando
se trata de la sociedad andina, que contiene casi tres milenios de historia de altas culturas. De hecho
la densidad histrica que existe como substrato de los acontecimientos contemporneos tiene un
peso decisivo y no considerarla lleva a aproximaciones superficiales a esta realidad.
Ms adelante sostiene que existe una inadecuada valoracin del aporte que el estudio de la
historia puede brindar a la solucin de los problemas contemporneos. Adems, destaca la
importancia de no limitarse nicamente al agro, sino tambin a otras ramas productivas como la
minera, el comercio y otras.
El estudio de N. Manrique apunta a tratar de restituir una identidad cultural y dotar a los
habitantes del pas de una conciencia histrica. Sirve, por lo tanto, no slo para identificar los
actores asociados a los procesos de gestin para el desarrollo. Explica la situacin actual a partir
del encadenamiento de circunstancias pasadas. Como seala, la accin sobre el presente, para
modificarlo, supone el conocimiento de las circunstancias que han llevado a la actual situacin.
Con relacin a aspectos tecnolgicos, seala que no basta un diagnstico socioeconmico
de la actual situacin de pobreza. sta es el producto de un proceso histrico, que rebasa el
horizonte del perodo y que slo puede comprenderse situndolo en la larga duracin. Obviar esta
cuestin elemental condena a los proyectos de promocin al ensayo de alternativas de validez
universal, creadas a partir de otras realidades y necesidades, y aclimatadas al medio. Tal es el
derrotero de los diversos proyectos que reducen la cuestin a una simple transferencia
tecnolgica.
En aspectos de manejo de cuencas seala esta cuestin es fundamental tratndose del Valle
del Colca, que es una de las pocas zonas del mundo andino donde subsiste con vigor una de las
tcnicas productivas de decisiva importancia en la agricultura andina precolombina, cual es el
terrceo (andenes). Seala que el estudio de los andenes actualmente en uso puede aportar
soluciones que constituyan hoy alternativas concretas para un mbito mucho mayor que el del
16
Nelson Manrique, Colonialismo y pobreza campesina: ibid., pp. 1-20.
65
propio Valle del Colca y contina diciendo que aqu est en juego uno de los problemas cruciales
que confronta la actual agricultura andina: la continua retraccin de la frontera agrcola de la sierra
peruana, fruto de una irracional explotacin de los recursos productivos.
Con respecto a los actores involucrados en el proceso, en especial entre la relacin de
colonialismo (pasado) y pobreza (actual), seala que no puede reducirse a un problema causado
exclusivamente por imposicin externa de la dominacin de actores del mundo occidental sobre
actores del mundo andino, puesto que ello slo es posible cuando hay agentes internos que lo
vehiculizan. Precisa, por ejemplo, que los conquistadores, la alta burocracia colonial, los
corregidores, los intendentes, los curas y los funcionarios menores tuvieron su contraparte en los
curacas, alcaldes de indios, gobernadores, etc. que cumplan una funcin social ambivalente. Por
una parte representaban al mundo andino sojuzgado frente al mundo colonial oficial y, por otra,
actuaban como el canal a travs del cual se realizaba la explotacin de aqul.
b)
El estudio del Cantn de Amban, Bolivia17
En un estudio detallado de la zona de Amban, provincia de Camacho, Departamento de La

Paz, se aborda el estudio histrico de una zona andina en una forma muy til tambin para
identificar actores. (La parte, sobre Historia y Espacio fue escrito por Thierry Saignes y Franois
Heran). Cabe sealar que son muy pocos los estudios en el mbito de microrregiones o cuencas en
zonas de alta montaa que aportan dicha informacin, por lo que su presencia es muy apreciada
para abordar el anlisis tcnico.
En el estudio de Amban se parte introduciendo al lector al tipo de categoras locales y al
tipo de categoras sociales existentes en la actualidad. Como categoras locales, que describen la
relacin entre espacio y sociedad, indican que los habitantes del valle (no los tcnicos que hacen el
estudio) suelen utilizar trminos como pueblo o hacienda, vecinos o campesinos y obreros con una
acepcin especial que slo se entiende en la localidad. Es importante resaltar este aspecto puesto
que dichos trminos, si no se hace esta observacin, tienen una acepcin universal diferente al giro
local. El autor seala que los vecinos, obreros y campesinos en el valle se jerarquizan bajo
criterios de relacin con la tierra, si la trabaja o no la trabaja, la lengua y la residencia. Los vecinos
son antiguos hacendados que no han podido emigrar a La Paz. No trabajan sus tierras sino que las
explotan como aparcera, manejan corrientemente tanto el espaol como la lengua Aymara. Habitan
en torno a la plaza principal del pueblo. Los campesinos, por el contrario, trabajan la tierra ya sea
explotndola directamente o en aparcera, no hablan sino Aymara. Habitan en una comunidad o en
una ex-hacienda. La categora de obreros es una categora hbrida. Se toca por sus dos extremos
con los grupos opuestos: por su residencia en el radio urbano y por su actividad en comercio y en
artesana, los obreros pueden aproximarse a los vecinos. Sin embargo, por su trabajo manual y su
relativo desconocimiento del espaol, se sitan junto a los campesinos.
El autor seala algo importante: que la categora del actor vara segn quien lo juzga: para el
campesino el obrero se ubica junto al vecino. Para el vecino, el obrero no es ms que un
campesino algo advenedizo.
La relacin entre las categoras sociales y los terrenos o espacios es tambin importante para
tipificar a los actores. En el valle los habitantes distinguen tres clases de establecimientos: el
pueblo (423 habitantes en 1976), que es una mezcla de trazados espaoles e indgenas, donde existe
un trazo regular de ngulos rectos con una plaza que divide los barrios (zonas), pero donde
subsisten las categoras andinas tradicionales: ordenamiento con relacin a dos particiones: los de
arriba y los de abajo y la herencia de estructuras andinas muy antiguas que divida las aldeas
en dos mitades, los de la derecha y los de la izquierda. Resulta entonces que hay cuatro particiones
en el pueblo. El segundo establecimiento es la comunidad, grupo residencial de variable extensin,
17
66
Amban, tierras y hombres: Provincia de Camacho, Departamento de La Paz, Bolivia, Instituto Francs de Estudios Andinos
(IFEA) y Comit Nacional de Bolivia del Programa MAB (Men and Biosphere (MAB), El Hombre y la Bisfera), Lima, Per, 1980.
N 10
su territorio reagrupa las parcelas de cultivo temporal en las alturas y, finalmente, el tercer
establecimiento lo constituye la ex-hacienda surgida de una reforma agraria de 1950.
Para comprender la situacin actual, el estudio histrico parte por analizar el espacio
prehispnico, antes de las reducciones indgenas hechas por los espaoles y seala que los
lmites de cada unidad pueblo-cantn, que corresponden grosso modo a las antiguas reducciones,
pareceran calcarse sobre el paisaje mismo: cuesta abajo los determinan los ros y quebradas y
cuesta arriba las cumbres (punas) de las serranas. Sin embargo, tambin seala que las etnias no
se adecuaban ni tenan fronteras naturales de este tipo. Ms an, haba una mezcla entre
pobladores autctonos y colonias extranjeras (mitimaes), as que es no es tan fcil explicar cul
era la nocin del territorio en los andes prehispnicos.
El estudio contina con un captulo sobre conflictos coloniales y republicanos, escrito
tambin por Thierry Saignes, cuyo resumen, por ser de inters como fuente de estudio, se presenta
en el anexo 2 y termina con un extenso captulo sobre el impacto de la reforma agraria en el cantn
de Amban redactado por Franois Heran. La informacin registrada permite comprender los
motivos del comportamiento de los actores del presente.
2.
Actores exgenos
Paralelo a la historia del ser humano residente en el espacio en estudio, es tambin necesario
estudiar la evolucin, aun cuando ms reciente, de los actores (institucionalizados) interventores en
el mbito, cuya finalidad ha sido asistir al desarrollo de la regin.
Alberto Paniagua, en un trabajo denominado Del desarrollo marginal a la parcelacin del
desarrollo, publicado en Debate Agrario ilustra un anlisis histrico sobre la intervencin de
actores exgenos en zonas de alta montaa en el Per.18
El trabajo busca establecer la relacin entre las fluctuaciones en las modalidades de
intervencin en la sierra del Per con los cambios en las polticas nacionales. Su anlisis permite
inferir la forma cmo se puede tratar la historia de los actores exgenos.
Los parmetros que utiliza para evaluar a los actores y sus efectos son los:
perodos de tiempo en que intervienen; parte en 1940 y analiza principalmente los diferentes
perodos gubernamentales, y
cambios de poltica que marcan un cambio en el comportamiento de los actores interventores.
Las variables utilizadas para diferenciar las intervenciones de los actores son los cambios en:
los enfoques (asistencialismo, paternalismo, participacin);

la dimensin de los espacios atendidos por los actores exgenos (tierras comunales, cuencas,
regiones, microrregiones);
el accionar de los organismos estatales y organismos no gubernamentales;
las modalidades de apoyo (planificado, no planificado), y
el tratamiento de los temas (subsectorial, sectorial, multisectorial).
Este trabajo asiste no slo a identificar a los actores sino que tambin permite determinar sus
caractersticas ms relevantes y los efectos que han causado en los lugares donde han intervenido.
Algunos de los cambios ms importantes que visualiza son con respecto a la Reforma
Agraria despus de la cual, debido al cambio sustantivo en el rgimen de propiedad y tenencia de la
tierra y las consiguientes modificaciones en las relaciones sociales de produccin, la actitud de los
18
Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, Debate Agrario N 5: Anlisis y Perspectivas, Centro
Peruano de Estudios Sociales (CEPES), Lima, Per, enero-marzo de 1989, pp. 9-36
67
actores interventores en el mbito pas de un carcter paternalista o asistencialista y puntual a uno

de intervenciones de carcter regional, planificado e integral.
En la etapa previa a la Reforma Agraria, el enfoque asistencial se limit a la integracin de la
poblacin aborigen y al desarrollo comunal, va una proliferacin de proyectos de desarrollo de la
comunidad. Luego de la Reforma Agraria, debido a que los espacios regionales quedaron liberados,
explicita que el Estado asumi la tarea del desarrollo regional. Fue la etapa del desarrollo regional
y la ejecucin de programas integrales (1969-1980 aproximadamente). Sin embargo, acota, este
modelo se agot y en 1980 se volvi a iniciar una nueva etapa de centralismo y se pulveriz la
presencia del Estado a travs de una nueva proliferacin de proyectos.19 En esa poca tambin
empezaron a aparecer una multitud de proyectos privados a cargo de organismos no gubernamentales,
sustentados por polticas internacionales de cooperacin tcnica y financiera para el tercer mundo.
Destaca que desde 1985 vuelve a recobrar, sin embargo, la vigencia de las propuestas
regionales y microrregionales, que son los espacios creados antes de 1980. Sin embargo, seala
que, si bien vuelve a tener cierto impulso la accin planificadora, esta vez se abandonan los
complejos objetivos de integracin regional para embarcarse por una suerte de pragmatismo
asistencial. Con ello, sustenta, se intenta encontrar una respuesta dirigida no tanto a los problemas
estructurales cuanto a la coyuntura poltica signada por el surgimiento y expansin de la violencia.20
El mismo autor destaca el rol que desempean los organismos no gubernamentales (ONGs).
Indica que estos proyectos privados son alternativas al aparato estatal, aun cuando a veces trabajan
en forma coordinada con instituciones paralelas. Seala que los proyectos privados tambin han
sufrido el efecto de los cambios polticos y adolecen a veces del mismo enfoque unitemtico y
asistencialista. Otro problema es que tampoco coordinan entre s. Sus mayores logros estn en el
profuso rescate y publicacin de sus experiencias y tecnologas sobre desarrollo del ser humano en
microrregiones y cuencas.
Juan Palao registra esta historia de las intervenciones de ayuda para el Departamento de
Puno, Per, cuando analiza los programas y proyectos que se llevaron a cabo en ese departamento
entre 1947 y 1987.21 El autor indica que las conclusiones del anlisis de 40 aos de actividades
permitirn observar con mayor objetividad a los actuales programas microrregionales. Es
interesante reproducir algunas de sus conclusiones, en vista de su valor orientador en la
interpretacin histrica de los criterios de los actores que intervienen en el mbito. Del estudio
histrico (vase el anexo 1) se desprende que para las zonas altas del Per:
19
20
21
68
a)
desde las primeras dcadas del presente siglo haba inquietudes por la situacin de las
personas de microrregiones y cuencas vinculadas sobre todo, a problemas de educacin,
salud y su incorporacin a la sociedad moderna pero slo en 1947 se materializa una
organizacin: el Instituto Indgena Peruano para abordar estos temas;
b)
los primeros pasos para tratar dichos problemas fueron dados va estudios, mayormente
por compromisos internacionales y no nacionales (lo cual persiste a la fecha). Esto
deriv en la ejecucin de innumerables estudios y formulacin de planes;
c)
en 1960-1965 se inicia una etapa de realizacin de multitud de pequeas obras y asistencia

tcnica dispersa y semidescentralizada. Se pas de los estudios a la accin dispersa;
d)
paralelamente se inician acciones y planes tendientes a modificar la concentracin

parcelaria y luego la tenencia de las tierras. Se cambian las terminologas utilizadas para
referirse a los indgenas, campesinos, comuneros y sus tierras;
Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, ibid.

Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, ibid.
Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: el caso de Puno, 1947-1987, Diagnstico y Debate
N 27, Fundacin Friedrich Ebert, Lima, Per, abril de 1988.
N 10
e)
posteriormente, en 1975-1976 surgen una serie de programas nacionales de apoyo a la

sierra, los cuales se dirigen primero desde proyectos comunes y especiales, y luego
tambin desde institutos y organismos nacionales de desarrollo. Abarcan aspectos de
construccin de infraestructura (canales, drenes, terrazas, granjas, huertos, etc.). Hay,
por lo menos, acciones coordinadas por temas, y
f)
en forma paralela se tiende a darle mayor peso a la regionalizacin, luego a la

microrregionalizacin y al mbito cuenca, tratando de descentralizar y racionalizar las
intervenciones de los programas nacionales e internacionales as como del enorme nmero
de agencias estatales presentes en las zonas rurales (esto an no se ha conseguido).
En esta historia no se incluye la ejecucin de actividades vinculadas a la promocin de

cultivos, manejo de auqunidos,22 creacin de reservas, parques nacionales, y otros, as como a las
intervenciones de sectores como energa, transportes y minera, que juegan un rol muy importante
en la interpretacin de los actuales procesos de gestin.
C.
Aplicacin de indicadores de tipificacin de actores
Cada actor normalmente desempea varios roles y en cada uno de ellos tendr un mayor o
menor grado de relacin con las dems personas y los recursos del medio o mbito en estudio. Este
grado de relacin no es, adems, necesariamente proporcional a su nivel socioeconmico, que es el
indicador comnmente empleado para tipificar los actores en estudios sociolgicos sino al efecto
que tiene su accionar en la calidad de vida de otras personas y en la conservacin de los recursos.
Una persona de estrato econmico muy bajo puede ser tan perjudicial o beneficiosa para sus
semejantes y para el medio como uno de ingresos muy altos. Depende de lo que se haga y la
envergadura o escala de la accin. Esto es lo que se debe analizar cuando se estudien las interrelaciones
entre los actores y lo que puede llevar a realizar transacciones ambientales entre los actores.23
En las microrregiones y cuencas se presentan dos grandes formas de intervencin en el
medio ambiente:
1)
2)
va sistemas continuos o peridicos de produccin agrcola, ganadero, forestal, minero,

artesanal, industrial, pesquero, recolector, cazador y otros que pueden ser acciones tanto
puntuales como dispersos, y
va la ejecucin de acciones discontinuas, normalmente puntuales va proyectos de
inversin que implican, por ejemplo, la construccin de obras hidrulicas, caminos y viviendas;
la explotacin temporal de un yacimiento minero y la extraccin de recursos en general.
Se puede, por lo tanto, tipificar los actores que intervienen decidiendo, transmitiendo y
ejecutando estas formas de intervencin en el medio. Esto da lugar a una determinada tipologa.
Existen, sin embargo, tantas tipologas como objetivos y disciplinas hay involucradas. Dominique
Herv presenta al respecto una clasificacin de comunidades:24
22
23
24
de territorio, delimitadas por una frontera reconocida oficialmente;

basadas en un conjunto de unidades de produccin, y
de institucin, basadas en una existencia legal y con personera jurdica y caracterizadas
por una poblacin, una instancia de decisin y una caja comn de manejo de recursos
econmicos.
Camlidos americanos.
Axel Dourojeanni, Transacciones ambientales en el campo de los recursos hdricos, op. cit.
Dominique Herv, Mtodos y herramientas para un diagnstico preliminar a las operaciones de desarrollo, Diagnsticos y
estudios en proyectos de desarrollo rural, Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Centro Internacional de
Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA), Lima, Per, julio de 1988.
69
Luego las tipifica segn su orientacin agropecuaria dominante (combina zonas de

produccin con tipo de ganadera), lo cual proporciona criterios de accesibilidad, su disponibilidad
de tierras, cmo funciona la organizacin, qu migraciones existen y cmo afecta la tenencia de
tierras, las faenas, y otros. Seala, adems, que no puede haber una sola tipologa de comunidades
sino varias, segn el objetivo del trabajo.
Agrega tambin que muchos investigadores, que prefieren trabajar con grupos en lugar de
individuos, no saben definir con cul deben hacerlo. Constata en un estudio que la comunidad no es
la nica va con quien trabajar, inclusive si se la acepta con los amplios rangos que les confiere en
la clasificacin previa.
En el estudio de caso de una cuenca alta, la de Caete, en el Per, Herv encontr que
existan hasta seis instituciones vlidas como interlocutores:
la asociacin de residentes en la capital (Lima);
1)
la municipalidad con su alcalde;
2)
la misma comunidad con su asamblea;
3)
la junta de regentes;
4)
las granjas comunales con sus asalariados, y
5)
grupos de trabajo de siete a ocho agricultores asociados en cofradas.
6)
En la determinacin de actores involucrados en procesos de gestin, esta tipificacin es de
mucho valor. Tal como se aprecia, algunos usos de la tipificacin sirven, por ejemplo, para elegir
poblaciones y/o personas:
a ser beneficiadas con ciertas obras;
para recibir capacitacin;
para participar en procesos de gestin de desarrollo, y
para desarrollar reas piloto.

Slo teniendo claros los objetivos se puede disear una tipologa. D. Herv clasifica, adems,
la diferencia entre la tipologa por objetivos actuales de la tipologa histrica, que no busca ms
que explicar una evolucin.25
En cada zona de estudio puede establecerse una tipificacin separando los actores:
a) endgenos, que habitan permanentemente en el mbito y se dedican a trabajar en sistemas
de produccin continua (como en agricultura y ganadera), y
b) exgenos, que no habitan permanentemente en el mbito y que se dedican slo a trabajar
en acciones de tiempo limitado.
1.
Actores endgenos
Las referencias encontradas se refieren principalmente a la tipificacin de actores endgenos

involucrados a sistemas de produccin agrcola-ganadera en zonas rurales, aun cuando tambin
deben incorporarse a los habitantes de los pueblos y otros residentes permanentes como actores.
Jean Herv Fraslin, por ejemplo, en un estudio del Distrito de Haquira y Mara (Cotabambas,
Apurimac (el gran hablador), Per) analiza los sistemas de produccin agrcola ganadera de la
comunidad local as como los niveles socioeconmicos de la poblacin y de esa relacin cataloga
cuatro tipos de actores:
i)
25
70
Peones o asalariados agrcolas, que representan el 10% de la poblacin. Cultivan

minsculas parcelas con herramientas ajenas y buscan diariamente trabajo a cambio de
Dominique Herv, Mtodos y herramientas para un diagnstico ibid.
N 10
comida del da y alguna remuneracin. Constituyen una fuerza de trabajo disponible y

sometida, con pocas esperanzas de decidir y hacer algo por s y para s mismos.
ii)
Campesinos pobres que tienden a la autosubsistencia pero no pueden ampliar su

renta y que representan el 75% de la poblacin y, como dice el autor, el tipo ms
importante o ms bien, ms amplio. Todos tienen un sistema de policultivos con descanso
aun cuando algunos no llegan a asegurar las necesidades alimentarias de su familia con la
venta de sus productos. Para salir deberan pasar de cultivar 1/2 ha a cultivar 1 2 ha y
criar algunos ovinos.
iii)
Campesinos que aseguran la autosubsistencia y ambicionan una reproduccin

ampliada de su sistema y que representan el 9% de la poblacin. Actan sobre 1 a 5 ha
de cultivo y disponen de 10 a 20 vacas, 10 a 50 ovejas, o de 3 a 5 caballos. Pueden
utilizar yuntas y mano de obra asalariada. Recurren a sistemas de produccin totalmente
tradicionales aumentando la dimensin de sus tierras y animales o aaden algunos
elementos modernos a su sistema productivo como semillas mejoradas, tratamientos
fitosanitarios, y otros.
iv)
Pequeos productores mercantiles que inician un proceso de acumulacin capitalista.

Representan el 2% de la poblacin y disponen de 10 a 35 ha, 10 a 20 vacas, 50 a 150
ovejas, 5 a 25 caballos, etc. Su principal produccin es papa para la venta y algunos
cultivos de granos para autoconsumo. Su principal problema es encontrar mano de
obra asalariada. Esto lo vencen con varias opciones: dejando pastar animales de
campesinos pobres, protegiendo su ganado y otros a cambio de trabajo. Alcanzan a
obtener prstamos del Banco Agrario y avanzan en direccin a ser negociantes.26
Esta tipificacin se basa en niveles socioeconmicos y por sistemas de produccin pero no

tipifica ni categoriza los actores por su grado de influencia en la calidad de vida de las otras
personas ni en la conservacin de los recursos. Tampoco incluye a todos los actores no campesinos
que influyen en la cuenca.
En Nicaragua, un trabajo de Pierre Gerbouin y Pascale Rerolle presenta una tabla de 10 tipos
de actores, tambin vinculados a sistemas de produccin agrcola-ganadera y los clasifica en:
obrero agrcola, campesino sin tierra, campesino semiproletario, cultivador de caf minifundista,
campesino agricultor intensivo, campesino productor de caf, campesino ganadero, agricultor poco
integrado al mercado, productor capitalista y miembro de cooperativa de produccin.27
Para cada tipo establece: el porcentaje de familias que pertenece al tipo, su ubicacin en la
zona de estudio, el acceso que tienen a la tierra, sistema de produccin predominante,
intensificacin en capital, compra de fuerza de trabajo, venta de fuerza de trabajo, integracin al
mercado, acceso al crdito, dinmica de acumulacin del capital y sus principales problemas.
En esta clasificacin de tipo socioeconmico no se juzga ni el poder de transaccin de cada
actor, ni su poder de influencia o inters en determinado tema ni el efecto de sus acciones en el
medio. Tampoco hace mencin a los actores que no trabajan en reas agrcolas-ganaderas, lo que
hara falta para obtener un espectro completo de las personas que incluyen en los procesos de
gestin en el mbito en estudio.
26
27
Jean Herv Fraslin, Concepcin sistmica y primeros resultados de un diagnstico previo a un proyecto de desarrollo: El caso de
los distritos de Haquira y Mara (Cotabambas, Apurimac, Per), Diagnsticos y estudios en proyectos de desarrollo rural, Centro
Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA), Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Lima,
Per, julio de 1988.
Pierre Gerbouin y Pascale Rerolle, Principales resultados del diagnstico preliminar del sistema agrario y su utilizacin en la
implantacin del proyecto de desarrollo de San Dionisio en Nicaragua, Diagnsticos y estudios en proyectos de desarrollo rural,
Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA),
Lima, Per, julio de 1988.
71
2.
Actores exgenos
La calificacin de actores en endgenos y exgenos a un mbito no es esttica. A lo largo de

la historia, existen en cada lugar infinidad de migraciones. Prcticamente, nadie es puramente
autctono si se remonta a establecer sus orgenes. La mayora de los pueblos en Amrica Latina y
el Caribe estn formados, adems, por mltiples etnias. Tal como lo seala el estudio sobre
Amban, en la poca prehispana existan autctonos del valle, aun cuando ese grado de
autoctona es relativo. Tambin haba colonias o mitimaes oriundas de otros lugares. Luego llegan
los espaoles y, como seala el estudio, La poblacin india, muy diversa, se arraiga poco a poco a los
valles, los mitimaes de mediados del siglo XVI ya se han convertido en naturales o autctonos en
1575. Los migrantes temporales (llactarunas) de 1575 se encuentran como mitimaes en 1684 y el
conjunto est sumergido en una masa de forasteros de todo tipo ubicado en Syllus y haciendas....28
Por ello, los denominados actores endgenos se utilizan como equivalentes a residentes
permanentes que realizan acciones continuas, independientemente de cundo llegaron; y los
exgenos como residentes temporales, que realizan acciones en el mbito de estudio.
Entre los residentes temporales ms significativos, por su impacto en los procesos de gestin
de cuencas y microrregiones, destacan los representantes y agentes de instituciones y proyectos
estatales, instituciones y proyectos privados, programas con universidades locales e instituciones y
proyectos extranjeros, cuya gama se encuentra ampliamente documentada en los anexos 2 y 3 que
presentan una lista de instituciones de desarrollo rural que estaban presentes en Cajamarca (regin
de rocas), a febrero de 1985 y en Puno, en 1987. Los mritos y demritos de estas intervenciones
son objeto de numerosos anlisis, destacndose las crticas a la descoordinacin con que participan
todas estas agencias.
Segn A. Kohler y otros,29 en Cajamarca existan ms de 20 instituciones de desarrollo rural en
1986. Segn este autor, los objetivos de los proyectos eran tan generales como mejorar la calidad de
vida de la poblacin rural para frenar la migracin del campo a la ciudad y, en general, haba mucha
confusin entre los potenciales receptores de asistencia sobre quines eran los asistentes. Destaca
que cada proyecto tiene un estilo distinto de acercamiento y son pocos los casos donde la poblacin
local participa en las decisiones. La mayora de los programas viene con una cadena de ofertas
preestablecidas, que incluyen: sembrar rboles, construir canales, hacer zanjas de infiltracin,
construir colegios y otros, y que inducen al trabajo de los locales con una variada gama de incentivos.
En Puno, el segundo ejemplo de referencia, ocurre lo mismo, con la diferencia que ya en
1984 haba ms de 67 organizaciones pblicas interventoras.30
Adems de este tipo de actores exgenos cuya finalidad, aun cuando aplicada en forma
descoordinada y muchas veces con resultados poco exitosos, es contribuir al desarrollo de la
poblacin local existen otras intervenciones muy importantes de actores, generalmente ligados a
construccin de caminos y carreteras de cruce a otros destinos por la cuenca o microrregin;
inversiones en explotacin de yacimientos mineros; captacin y exportacin de agua y energa a
lugares fuera de la cuenca o microrregin; inversiones en variadas explotaciones e industrias sobre
la base de produccin local, y compradores y vendedores que intercambian, promueven y alteran
28
29
30
72
Amban, tierras y hombres, op. cit.

Alois Kohler, Hermann Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca. Estudio de trece caseros en el distrito de
Cajamarca, Per, beneficiarios del Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA),
auspiciado por el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania y la Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca,
Mosca Azul editores, Lima, Per, abril de 1988.
Alberto Giesecke, Estado, planificacin y desarrollo en Sierra, Anales del Seminario sobre Estrategias para el Desarrollo de la
Sierra, Universidad Nacional Agraria La Molina y Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per,
abril de 1986.
N 10
los esquemas de produccin local (desde compradores de alpacas en el norte de Chile hasta
compaas compradoras de leche en ciertas cuencas).
A estos actores exgenos se les debe sumar, adems, todas las autoridades pblicas, civiles,
militares y eclesisticas, y privadas, como bancarios, agentes vendedores y otros que rotan de
sedes en el mbito nacional o internacional y que, por lo tanto, llegan y se van en perodos
variables usualmente no menores de un ao.
Todas estas instituciones y personas inciden en los procesos de gestin para el desarrollo de
las zonas rurales y, por lo tanto, deben ser consideradas como actores.
Lo que debe quedar claro en la deteccin de actores es que todas las personas que
intervienen en los procesos de desarrollo de una zona rural deben ser analizadas. No debe limitarse
el trabajo a clasificar slo los actores marginados o los campesinos, puesto que con ello lo nico
que se hace es acentuar dicha marginalidad, aislndolos del resto de actores. Con ello se impide
establecer qu tipo de transacciones pueden realizarse entre dichos actores y el resto.
D.
Transacciones ambientales potenciales entre habitantes y

usuarios de una cuenca
El conocimiento de los criterios, intereses, situaciones, poderes y otras caractersticas de los

actores sirve para definir cmo se relacionan entre s y por qu motivos.
Cuando dichos actores viven o se benefician de un espacio comn, como una cuenca o una
microrregin, se relacionan entre s a travs de dicho espacio. Al margen de los cientos de
relaciones potenciales que puede existir entre ellos, y que van desde la religin hasta el comercio,
relaciones que son ampliamente tratadas en estudios econmicos, sociolgicos y antropolgicos,
existe, sobre todo a nivel de cuenca, el potencial de relacionarse ambientalmente y realizar lo que
el autor denomina transacciones ambientales.31
A raz del uso compartido de un mismo espacio, como una cuenca, los actores, quieran o no,
se afectan los unos a los otros. Esta afectacin puede ser negativa, positiva o neutral. Adems de
ello, normalmente todos los habitantes y usuarios de una misma cuenca se encuentran
potencialmente sujetos a efectos no deseados, causados por fenmenos naturales extremos como
sequas, inundaciones, deslizamientos, heladas y otros. Los efectos negativos sern mayores si la
cuenca est mal utilizada.
La existencia de un sistema de gestin para el desarrollo de una cuenca est entonces en la
posibilidad, entre otras actividades que debe realizar, de promover, orientar y guiar la realizacin
de una serie de transacciones entre los diferentes causantes y receptores de alteraciones
ambientales as como de vctimas potenciales de fenmenos naturales dainos al ser humano
considerando el beneficio personal, mutuo y colectivo que dichas transacciones pueden ocasionar.
stas seran transacciones ambientales.
La hiptesis es que la sumatoria de dichas transacciones, si se efectan con una adecuada
orientacin y abarcando todos los habitantes y usuarios de una cuenca y cursos de agua, puede llevar
eventualmente al desarrollo del ser humano con la debida incorporacin de la dimensin ambiental.
El planteamiento de la necesidad de incorporar la tarea de fomentar estas transacciones va
un sistema de gestin organizado para el desarrollo de cuencas se sustenta en que, a la fecha, dichas
transacciones son mnimas o parciales. Existe ms bien una situacin de anarqua entre los
causantes y los receptores de los problemas, as como para enfrentar fenmenos naturales extremos.
31
Axel Dourojeanni, Transacciones ambientales en el campo de los recursos hdricos, op. cit.
73
Los pocos acuerdos que subsisten se encuentran an en las zonas de alta montaa andina,
donde existe un manejo simultneo de varios pisos ecolgicos, por parte de una misma comunidad
o por acuerdos entre comunidades, que usufructan de un mismo cauce. En las dems cuencas los
acuerdos se limitan a simples medidas, mayormente de corta duracin, para protegerse contra
situaciones momentneamente adversas. No toman en cuenta las ventajas que supone evitar el
problema en su origen, ni considerar el conjunto de habitantes.
Tal es el caso de medidas de control de inundaciones, que slo se hacen en tramos de ro
para proteger a algunos, sin preocuparse de lo que pasa aguas arriba o abajo o en la ribera del
frente, o de los planteamientos de manejo de cuencas que se hacen exclusivamente para beneficiar
a los habitantes aguas abajo, ignorando la existencia de familias en la parte alta.
Muchas transacciones ambientales no se realizan en la prctica por simple ignorancia de lo
que pueden lograr unindose para protegerse mutuamente, o no saben cmo hacerlo. Sin embargo,
tambin se debe a la usual impunidad que ostentan los usuarios de altos o bajos ingresos,
indistintamente, para atentar contra terceros. En la prctica nadie se siente responsable de lo que
causa en el ambiente pero s se queja de lo negativo que recibe.
Dado que los causantes y receptores de los problemas se afectan mutuamente y son, a la vez,
los nicos que pueden evitarlo, no cabe otra cosa que se pongan de acuerdo para encontrar
soluciones. Esto se logra con la participacin de ellos. No se logra creando, por ejemplo, una
oficina de medio ambiente y cargndole todos los problemas a este ente.
Existen hasta tres situaciones usuales en cuencas, con respecto al uso del espacio. En la
primera, la ms comn, no hay acuerdos ni para el manejo, la conservacin o la proteccin ni de los
recursos naturales ni de la poblacin. Cada usuario de la cuenca la utiliza como quiere, extrae lo
que necesita y elimina los desechos, sin preocuparse de las consecuencias ni para s ni para los
otros. La compaa minera contamina, el agricultor marginado tala, quema y siembra a mxima
pendiente contribuyendo a la erosin, el pueblo vierte sus aguas servidas al cauce, etc.
En la segunda situacin, los habitantes slo se juntan y realizan transacciones cuando se ven
agobiados por fenmenos naturales extremos. Se unen para combatir un enemigo comn slo en
pocas de crisis y se deshacen de los acuerdos en cuanto pasa el peligro. El resto del ao cada
grupo de individuos se defiende como puede de los sedimentos, los contaminantes, las
enfermedades causadas por el agua, los deslizamientos sobre carreteras, la prdida de suelo de sus
terrenos de cultivos y otros.
En la tercera situacin idealizada, se supone que existen acuerdos, tanto para evitar
problemas en su origen como para controlarlos o mitigarlos en su recorrido, si lo tienen, y en el
lugar donde causan los efectos no deseados. Se maneja el medio en forma conjunta y de acuerdo a
intereses comunes.
Un ejemplo de este tipo de manejo son las transacciones potenciales entre los habitantes de
un pueblo o ciudad, que son usuarios del agua en una cuenca y los campesinos pobres que cultivan
en las laderas aguas arriba. La transaccin posible entre ambos es que la empresa de agua potable
de la ciudad les subsidie prcticas de conservacin de suelos, programas de reforestacin y hasta
les cambie su actividad a pastores migrantes, a guardaparques o personal de reforestacin, a cambio
de reducir el aporte de sedimentos y aumentar la calidad del agua.
Ciertamente, los procesos de gestin para el desarrollo del ser humano en un espacio
determinado no se limitan a que los actores participen slo en transacciones ambientales. Se ha
enfatizado este tema porque no es tan comn encontrarlo en estudios de cuencas, donde las
transacciones y acuerdos van ms dirigidos a lneas comerciales o a encauzar pedidos de apoyo al
Estado para que ejecute proyectos de inversin en la cuenca.
74
N 10
III. Criterios: interpretacin de

actores y territorios
A.
Las interpretaciones como productos de

confrontaciones culturales
Las personas que participan en programas, proyectos u otro tipo

de acciones en zonas rurales, necesitan tener un mnimo conocimiento
de las interpretaciones que existen sobre el ser humano que habita
dichos entornos y con respecto a los recursos y medios que los
sustentan. Tambin deben conocer las razones que explican su propio
comportamiento como evaluador de un medio, que puede ser
totalmente ajeno al suyo.
El conocimiento de estos antecedentes facilitar su labor
evaluativa, sobre todo si se acepta que toda evaluacin o diagnstico
de un mbito (microrregin o cuenca) equivale a una confrontacin de
culturas o de dos lneas de pensamiento diferentes. Una lnea que
proviene de la formacin del profesional como individuo y evaluador
y la otra que proviene de la persona o grupo de personas evaluadas.
Cada una de estas lneas de pensamiento tiene un origen cultural que
los caracteriza. Las personas que pertenecen a las zonas rurales tienen
su propia racionalidad, formada y acuada por cientos de aos de
residencia en ese lugar. La persona encargada de la evaluacin
tambin tiene su racionalidad propia, al igual que el residente,
producto de su propio origen, experiencias y educacin.
75
Al margen de estas situaciones, las dificultades mayores para evaluar un entorno

determinado provienen de la inevitable confrontacin de culturas. Una persona criada en un mundo
occidental considerar beneficioso imponer ciertos adelantos tecnolgicos a poblaciones remotas,
as como un misionero consideraba como gran avance la eliminacin de cultos paganos por parte de
la poblacin local. Sin embargo, ello no implica que los habitantes locales aprecien por igual estos
puntos de vista. Por eso slo cabe hacer evaluaciones, con la participacin de las personas que
habitan el lugar, con el propsito de intercambiar ideas para determinar lo que ellos consideran
positivo o negativo y sus motivos.
Las diferentes culturas y sus variadas amalgamas vistas como los conocimientos que
adquiere el ser humano para vivir con su entorno, con sus semejantes y con su espiritualidad
producen, sin embargo, diferentes resultados en lo que se pueden denominar indicadores de
calidad de vida. Estos indicadores permiten juzgar, con un cierto grado de neutralidad con
respecto a la cultura, si ciertos grupos humanos estn relativamente bien o mal con relacin a
otros. Esto se puede determinar utilizando promedios o medias extrados de muestras en el mbito
mundial, regional o local. El estar bien o mal con la aplicacin de estos medidores quizs no
sea necesariamente percibido por el propio grupo involucrado, pero ayudan a categorizar
situaciones. Estos indicadores incluyen apreciaciones, por ejemplo, sobre salud, alimentacin,
vivienda, educacin, empleo, recreacin, acceso a servicios y otros. En este caso no se evala la
cultura sino el grado de acceso a recursos y servicios que resultan de un determinado estilo de vida.
El hecho de que una evaluacin o diagnstico equivalga a una confrontacin de ideas o
culturas, puede llevar a situaciones conflictivas. Por ejemplo, quienes juzgan a las personas de
campo caen fcilmente en juicios de valor negativos al compararlos con sus propias aspiraciones.
Lo mismo le sucede al campesino que juzga a quien lo visita. Como consecuencia, ambos se
pueden calificar mutuamente de irracionales, a la luz de sus propias creencias. A veces, a la
inversa, se pueden admirar recprocamente. As, el urbano admira el paisaje, el folklore, la
artesana, lo comunal, la medicina local y la comida natural, mientras el campesino admira la
ciudad, los plsticos, el queroseno, la comida enlatada y la medicina moderna. Ambos quizs ven
slo lo bueno que quisieran tener de la cultura diferente a la suya, sin percatarse de los aspectos
negativos que la acompaan.
En extremos de apreciacin, desprecio o admiracin, se mutila la posibilidad del intercambio
de los aspectos positivos de ambas lneas de pensamiento. Si el extranjero interviene, por ejemplo,
con desprecio o superioridad en las zonas rurales, tiende a minimizar el conocimiento local y a
asistir a las personas paternalmente para mejorar sus condiciones, o a explotarlas. A la inversa, si
admira la situacin, deja de percatarse que, detrs de lo que ve aparentemente como un mundo
armnico, hay una serie de situaciones problemticas para los habitantes del lugar. Esto se aprecia
en las conclusiones de algunos estudios que alaban, por un lado, la medicina tradicional, pero, por
el otro, sealan que la alta mortalidad infantil, 250 por cada mil, se debe a que slo existe un
mdico para miles de pacientes y, por lo tanto, los lugareos se ven obligados a recurrir a los
curanderos locales.32 Esta tasa de mortalidad infantil es altsima, si se compara con las estadsticas
de mortalidad infantil en pases occidentales. Obviamente entonces, la medicina tradicional por s
sola no es muy eficiente, al menos en lo que a higiene y prevencin se refiere. Simplemente, lo que
sucede muchas veces es que la medicina tradicional es alabada en la medida que el forneo
descubre en ella una planta o medicina que no estaba an en la farmacopea por l conocida. No
evala la bondad de la medicina tradicional como un todo y en funcin de las necesidades locales,
sino slo en funcin de las suyas propias y de la planta milagrosa que l an no conoce.
32
76
Proyecto de Desarrollo Rural en Microrregiones (PRODERM), Convenio Per-Pases Bajos, Diagnstico de la microrregin de
Canas, Cusco, Eds. Juan Rheineck y J. C. Verkooijen, Cusco, Per 1981.
N 10
Por el lado de los lugareos existe lo mismo: desprecio, desconfianza, admiracin o temor a
lo forneo. Por ejemplo, a veces el campesino minimiza al ingeniero que lo asiste por su menor
resistencia fsica a la altura, o su menor capacidad de ingerir alcohol. Con este enfoque no puede
apreciar los conocimientos del profesional. En otras circunstancias, sin embargo, lo ve como un ser
superdotado capaz de solucionarle cualquier problema.
Para evitar esta polarizacin, es necesario que tanto el evaluador como los evaluados se
conozcan y respeten mutuamente. Esto se logra con la convivencia y el trabajo compartido. El
evaluador, adems, puede enriquecerse con la lectura previa de trabajos que interpretan las
situaciones locales. Dichos trabajos proporcionan informacin sobre la situacin del habitante de
zonas rurales as como de su cultura, objetivos, problemas y recursos. Tambin, a travs de la
lectura previa de estudios sobre zonas rurales, puede conocer las formas cmo se ha venido
trabajando en dichas mbitos.
Estas interpretaciones provienen de trabajos en que se han estudiado y confrontado, por
ejemplo, aspectos sobre:
i)
la concepcin del desarrollo del ser humano perteneciente a las zonas rurales versus al que
proviene de otros medios y otras culturas;
ii)
los intereses y motivaciones del ser humano, por ejemplo, habitante de las cuencas de alta
montaa, enfrentado a los intereses y motivaciones de la poblacin urbana y del Estado
por el mismo mbito;
iii)
la denominada marginalidad del habitante rural;
iv)
la tipificacin del habitante rural;
v)
la organizacin comunal y rural (integral) enfrentada a la organizacin sectorial del Estado

que interviene en ellas, y
vi)
los sistemas de produccin campesina y de subsistencia frente a los sistemas de produccin

empresarial y comercial y otros temas relevantes.
De stas, y otras confrontaciones, han surgido conceptos tiles para el profesional que
trabaja en zonas rurales, pues le ayudan en la formulacin de sus juicios. Estos conceptos se
encuentran en numerosas publicaciones. Se catalogan indistintamente bajo los calificativos de:
criterios, postulados, conceptos, paradigmas, aspectos, preceptos, bases, premisas, hiptesis,
conclusiones, recomendaciones, ideas, teoras, elementos, supuestos, opiniones, enfoques,
interpretaciones, pensamientos, principios, modalidades, vas, lineamientos y polticas.
B.
Clasificacin de los conocimientos e interpretaciones sobre

el ser humano y los mbitos rurales
Existe una gran cantidad de publicaciones sobre el tema. En la presente seccin se han
seleccionado, a ttulo de ejemplo, referencias sobre las zonas rurales alto andinas, en particular de
la Sierra del Per. Con ello no se pretende agotar las referencias existentes, sino, orientar al lector a
que conozca que existen algunas fuentes de consulta y a explicarle cmo extraer de las mismas
aquellos aspectos que le son tiles para su trabajo de evaluador.
Algunos autores ya se han dado el trabajo de resumir interpretaciones sobre la Sierra del
Per, como lo hace Pierre de Zutter en el libro Mitos del desarrollo rural andino.33 Otros las
mencionan como parte de las conclusiones, recomendaciones u observaciones de sus trabajos. Estas
33
Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, Grupo Tinkuy, Editorial Horizonte,
Lima, Per, mayo de 1988.
77
interpretaciones se han hecho cubriendo una vasta cantidad de aspectos, sin seguir un mtodo de
clasificacin determinado. Por ejemplo, con respecto a las zonas alto andinas, se han recopilado
interpretaciones sobre:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
viii)
ix)
x)
xi)
xii)
el habitante de las zonas alto andinas;

el significado del desarrollo del ser humano;
el significado de la marginalidad del ser humano;
el rol del Estado en el desarrollo de la poblacin rural;
el papel de las organizaciones con relacin al desarrollo;
la heterogeneidad de los seres humanos y las zonas alto andinas;
las caractersticas de los sistemas de produccin alto andinos;
las denominadas tecnologas apropiadas;
las modalidades de intervencin y apoyo va proyectos de inversin, asistencia tcnica,
extensin, etc.;
el rol de la mujer en el desarrollo de zonas rurales;
la relacin entre la economa campesina y el resto de la economa del pas, y
las actividades tcnicas prioritarias en zonas alto andinas, y otros.
Al bagaje de conocimientos que se pueden adquirir con lecturas sobre los temas anteriores es
posible sumarle la lectura de las conclusiones y recomendaciones de varias centenas de reuniones llevadas a
cabo sobre zonas rurales, que para el ejemplo que se ha tomado, corresponde a la zona alto andina.
A pesar de contar con todas estas referencias, resulta difcil para las personas que van a
trabajar en las zonas rurales tener algn acceso a dichas publicaciones, por lo que es importante
resumirlas as como realizar un exhaustivo trabajo de recopilacin y publicacin de seminarios,
talleres, congresos y otros tipos de reuniones donde se ha abordado la temtica del desarrollo rural,
microrregional, de cuencas u otros mbitos.
Para clasificar la informacin sobre las diferentes interpretaciones del mundo rural alto
andino, se ha seguido la secuencia del mtodo de trabajo esbozado en el captulo I. Ello implica
agrupar las interpretaciones de la siguiente forma:
Tema 1:
Interpretaciones y confrontaciones entre los actores involucrados en los procesos

de desarrollo
Interpretacin del habitante y usuario de las zonas rurales alto andinas y de quienes
intervienen en dichas zonas. Anlisis de confrontacin.
Tema 2:
Interpretaciones y confrontaciones de problemas y objetivos de los actores

Interpretacin de los objetivos de desarrollo de los habitantes y usuarios y de los
objetivos de desarrollo de los interventores en zonas rurales. Anlisis de confrontacin.
Tema 3:
Interpretaciones sobre los mbitos de desarrollo en zonas alto andinas

Las caracterizaciones de las zonas rurales alto andinas: heterogeneidad, comunidades,
sistemas de produccin, sistemas de conservacin. Tipificaciones de mbitos: cuencas,
microrregiones y otros. Anlisis de confrontacin.
Tema 4:
Las restricciones y soluciones para mejorar la calidad de vida de los habitantes y

conservar los recursos
Las restricciones para el desarrollo por parte de los habitantes y usuarios de las zonas
alto andinas. Sus soluciones: polticas, legales, econmicas, financieras,
organizacionales, educacionales y otras. Las restricciones de los asesores e
78
N 10
interventores en las zonas rurales. Sus propuestas de solucin: polticas, legales,

econmicas, financieras, organizacionales y otras. Anlisis de confrontacin.
Tema 5:
Interpretaciones sobre estrategias y programas de accin para llevar a cabo las

soluciones seleccionadas
Estrategias y programas de los habitantes y usuarios: los trabajos comunales, los
memoriales, las presiones gremiales y polticas y las estrategias y programas de los
interventores, los proyectos, las agencias, la promocin, la extensin, los instrumentos
econmicos y otros. Confrontacin de estrategias.
Este orden de clasificacin permitir al lector conocer un mnimo sobre los temas, muchos de
ellos polmicos. A continuacin se resumen algunos trabajos de investigadores sobre zonas rurales
alto andinas. Este resumen recoge trabajos de Bruno Kervyn, Adolfo Figueroa, Grimaldo Rengifo,
Pierre de Zutter, Marc Dourojeanni, Axel Dourojeanni, Efran Palti, Benjamn Quijandra, Juan
Palao, Angelo Neglia, Orlando Plaza, Alois Kohler, M. E. Tapia N., y otros.
C.
Resumen de conocimientos e interpretaciones sobre los

habitantes y las zonas alto-andinas
Tema 1:
a)
Interpretaciones y confrontaciones entre los actores involucrados en los procesos

de desarrollo
El ser humano
Existen variadas formas de expresarse sobre el tema. Angelo Neglia aborda este criterio con
afirmaciones, que recogen el sentir de varios autores cuando manifiesta:
Todo ser humano en la sociedad es persona. No importa su condicin de atraso,
analfabetismo o pobreza extrema. Toda persona es sujeto, no objeto. Tiene originalidad,
voluntad, libertad. Pese a las tremendas limitaciones de sus facultades, nadie puede negarle al
marginado la capacidad innata de ser y de hacer y la facultad de escoger, es decir, de decidir. Y la
persona es ms persona en la medida en que es capaz de decidir por s misma. El ser humano
alcanza sus aspiraciones en la medida en que es autor de sus actos. La autorrealizacin es el
resultado de una autodeterminacin. Ser autor de sus actos es ser protagonista, sujeto de su
propia superacin.34
Otros autores materializan las opiniones anteriores relacionando las posiciones del individuo
que requiere apoyo, con relacin a las posiciones de quien lo confiere. Para Pierre de Zutter:
Las nuevas tendencias del desarrollo suelen tener a la poblacin local como protagonista principal.
El ser humano es, efectivamente, factor preponderante del ecosistema, su conservacin, aprovechamiento o
destruccin. El control y mejoramiento de un ecosistema han de pasar necesariamente por los
actores humanos de dichos ecosistemas. En el lenguaje de los proyectos, esa intervencin de la
poblacin suele expresarse a travs de dos trminos claves: participacin y autogestin.35
Alois Kohler acoge esta declaracin, cuando manifiesta que varios de los objetivos iniciales
del Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en
Cajamarca, Per, fueron modificndose para enfocar adecuadamente la relacin que debe existir
entre los campesinos y el personal del proyecto. Por ejemplo, le dieron ms peso al objetivo de
34
35
Angelo Neglia, Teora y prctica del desarrollo de la comunidad, Fundacin Instituto para el Desarrollo de la Comunidad
(FINDEC), Probanca (eds.), Bogot, Colombia, 1986.
Pierre de Zutter, Mitos del desarrollo rural andino: 50 notas para la reflexin y el debate, op. cit., p. 23.
79
mejorar primero las condiciones de vida del campesino para tratar luego la proteccin ambiental.
Para ellos ya no se trata tampoco de lograr la participacin efectiva de los beneficiarios en el
proyecto... sino de lograr la participacin plena del personal del proyecto en las actividades de las
organizaciones campesinas. Asimismo, manifiesta que nadie duda que en el proyecto no se trata de
concientizar a la poblacin rural sino de compartir un proceso entre tcnico y campesino. 36
En lo referente a las funciones o aptitudes del habitante andino, Pierre de Zutter enfatiza que
el campesino de la Sierra del Per no es un productor sino mucho ms que ello. Es un
generalista del campo que administra un territorio (la chacra familiar, el mbito comunal, y ms
all tambin) y una unidad social (la familia, la comunidad), de acuerdo a criterios econmicos (y
no slo productivos), ecolgicos, tecnolgicos, sociales, polticos, culturales, dentro de una
perspectiva del tiempo a largo plazo y con una finalidad de bienestar (que desconocemos en gran
parte). Su concepcin del bienestar no es de ninguna manera contraria al aumento de la produccin,
a la innovacin tecnolgica, a la evolucin cultural, a todos aquellos supuestos sobre los cuales se
basan los proyectos de desarrollo.37
b)
La marginalidad
Es comn encontrar que a los pobladores de zonas de alta pendiente, as como a sus mbitos,
se les catalogue como pobladores marginados, zonas marginadas o sectores marginados.
La perspectiva de marginalidad puede provenir del centro, es decir, de quienes estn, por
ejemplo, en la capital de un pas y consideran que las personas que viven en un lugar lejano y
distante de la capital estn marginadas con relacin a ellos o, a la inversa, de los habitantes de
zonas lejanas o pobres que se sienten o se consideran marginados del centro o por el centro. A
veces, estas dos perspectivas no coinciden.
Los analticos, que clasifican a otros como marginados, lo hacen en funcin de su aparente o
real falta de participacin. Segn Angelo Neglia, la falta de participacin es activa (contributiva)
porque el sector marginado no participa ni en la generacin ni en el ejercicio del poder y es pasiva
(receptiva) porque los marginados que no participan no reciben su justa cuota de recursos ni de
beneficios sociales que existen en la sociedad. 38
La marginalidad puede darse en lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural. Al respecto,
es comn escuchar decir que, por ejemplo, los campesinos de la Sierra del Per se encuentran
econmicamente marginados. Esta expresin debe ser cuidadosamente analizada porque, si bien
implica que no deciden ni tienen mayor influencia en la aplicacin y seleccin de instrumentos
econmicos, no significa que no estn integrados al mercado.
Justamente, se afectan los ingresos de los campesinos porque estn integrados y no aislados
del mercado, como lo sostiene Adolfo Figueroa. Para este economista, los campesinos de la Sierra
del Per tienen una lgica de funcionamiento y respuestas a los incentivos econmicos que le son
particulares. Sus respuestas son ms lentas, segn este autor, porque la economa del campesino
alto andino (ocupante antiguo, por lo menos) es demasiado sofisticada. 39
Para Bruno Kervyn, la marginacin de la agricultura andina le parece una hiptesis central
pues, segn l, tiende a ligar el estancamiento rural a la falta de incentivos internos o externos ms
que a las trampas del crecimiento, descritas en los modelos de desarrollo ms conocidos. Segn
36
37
38
39
80
Alois Kohler, Hermann Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca, op. cit.
Angelo Neglia, Teora y prctica del desarrollo de la comunidad, op. cit.
Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, Anales del V Congreso Internacional de Sistemas
Agropecuarios Andinos, Puno, Per, marzo de 1986. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y Agencia
Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI) (eds.), a travs del Proyecto de Investigacin de Sistemas Agropecuarios Andinos
(PISA), Serie Informes Tcnicos N 9, Lima, Per, marzo de 1987.
N 10
este investigador, salir de este crculo vicioso implica un cambio radical en el patrn y las
polticas de desarrollo del pas (el Per en su anlisis) y claras opciones polticas de largo plazo.
Para progresar, manifiesta, la agricultura andina debe hacerse necesaria al desarrollo nacional. 40
Explica que, a la inversa de otros pases, en el Per se ha ido progresivamente marginando la
contribucin de los campesinos: a la oferta de alimentos y de bienes intermedios (se importan
alimentos que compiten con lo nacional y se favorece la exportacin primaria en lugar de
excedentes del sector campesino); a la demanda de bienes, servicios e insumos; a la transferencia
de mano de obra y capitales al resto de la economa, y tal como se dijo, a las exportaciones. Segn
B. Kervyn, significara que los campesinos, histricamente, son cada vez menos necesarios al
desarrollo econmico del Per. Explicara tambin que la progresiva integracin de los
campesinos al mercado (y a los sectores informales de produccin) se debe a una reduccin en su
autosuficiencia y un mecanismo de sobrevivencia frente a la marginacin. Por lo dems, entre
otros, la marginacin del campesinado y su pobreza no provendra entonces de la extraccin
de excedentes sino de lo contrario: de la falta de inters del capitalismo en explotar al
campesinado. Si no son indispensables, son marginados en forma absoluta. Podran,
aparentemente, no existir como campesinos. 41
Si esta tendencia es cierta, se estara en el camino que Adolfo Figueroa seala que ocurri en
Escocia entre los siglos XVII y XVIII. Hoy da, en las montaas de la sierra de Escocia no hay
ms campesinos. Si todava hay campesinos en los Andes se debe, segn A. Figueroa, a que hay
una resistencia por parte de los campesinos a la expansin capitalista y hay un problema de
rentabilidad. El mismo autor seala que: Uno podra pensar que en realidad el proceso de
transformacin que se dio en Escocia se est llevando a efecto tambin en el Per porque los
procesos de migraciones del campo a la ciudad reflejan precisamente esto. Es posible que se
necesite un poco ms de tiempo, es decir, si a Escocia le tom un siglo puede ser que al Per le
tome tres siglos. A continuacin seala ... se es justamente el problema porque tenemos (en el
Per) un capitalismo con muy poco vigor, subdesarrollado. En consecuencia, no ve cmo el
capitalismo en el Per pueda resolver el problema de la pobreza campesina.42
Angelo Neglia, refirindose a la mayora de los campesinos pobres de Amrica Latina, indica
que: Su nivel de subsistencia y sus condiciones de vida los aisla en la sociedad. Su alta tasa de
analfabetismo funcional, la falta de atencin mdica adecuada, de viviendas decentes, de agua
potable y su aislamiento por su ubicacin, generalmente en las laderas o en lo alto de los montes,
desarrolla en los minifundistas actitudes de individualismo, de retraimiento, de falta de valoracin
de s mismos y por lo tanto de dependencia y de paternalismo. El campesinado configura una
atomizacin social, que no logra impactar al sector campesino como clase social. Entre otras
razones, por una marcada carencia de conciencia social de clase. Pese al compadrazgo, al sentido
de solidaridad vecinal, a algunas formas ancestrales de organizacin social en el mbito local, se da
una constelacin de individualidades o de pequeas agrupaciones moleculares que no alcanzan la
necesaria cohesin social de un cuerpo intermedio entre la base societaria y la cspide estatal. Los
sectores marginados, lo son porque carecen de una verdadera organizacin que les d fuerza y
presencia social. A. Neglia sigue diciendo que Adems, los marginados son incapaces de salir
por s solos de su situacin de marginamiento. Su propia condicin de atraso corta las races de su
autorrealizacin; su conformismo, lastre atvico de su situacin de dependencia, recorta sus
horizontes, anula las esperanzas, concentra el esfuerzo en lo inmediato: la bsqueda de la
supervivencia. No existe conciencia crtica de su situacin, ni de la situacin de la sociedad de la
cual son vctimas sin saberlo. Y no vislumbran utopa alguna como salida poltica para un nuevo
40
41
42
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las
Casas, Cusco, Per, marzo de 1988.
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, ibid.
Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., pp.79-80.
81
ordenamiento social. Se da un equilibrio del atraso que puede existir y persistir durante siglos,
como perdura en los grupos indgenas que no tienen contactos con la llamada civilizacin.43
Tema 2:
Interpretaciones y confrontaciones de problemas y objetivos de los actores
La interpretacin de los objetivos y significado del vocablo desarrollo lleva muchas veces
a polmicas inagotables y poco tiles. Segn Pierre de Zutter, desarrollar fue casi siempre
interpretado como hacer crecer. El subdesarrollo consista en estar marginado de la economa
mundial y de las bondades de la sociedad de abundancia. El desarrollo se asociaba entonces en
alcanzar niveles de rendimiento, industrializacin y servicios. Sin embargo, la evolucin del
concepto, que parte de una interpretacin psicolgica, tiende a conceptualizar el desarrollo no slo
como hacer y tener sino tambin como ser. Segn este mismo autor, las nuevas tendencias del ecodesarrollo, del endo-desarrollo, del etno-desarrollo, del desarrollo integral y otros estn haciendo
algo ms que agregarle calificativos al trmino. Lo estn reinterpretando, hacindolo partir no del
verbo desarrollar entendido cmo hacer crecer sino del verbo desarrollarse, entendido como
valorar, extender y aprovechar todas las posibilidades internas guardando la armona del conjunto.
Ya no se tratara de ser ms en forma comparativa, de acuerdo a una escala universal sino de
estar mejor dentro de las posibilidades y limitaciones de cada realidad, de cada sociedad.44
Esta interpretacin, que representa un objetivo de primer orden, no puede desligarse sin
embargo del hacer y el tener para lograrlo. A una persona carente de recursos esenciales, lo primero
que le interesa es hacer y tener algo. Slo as podr dedicarse a cultivar el ser. En otras palabras, las
necesidades bsicas del ser humano deben ser suplidas va el trabajo y la produccin para que
pueda desarrollarse.
Segn Adolfo Figueroa, el desarrollo de los Andes debera hacerse por una va campesina,
cuyo elemento central residira en la elevacin de la productividad campesina, que tiene un gran
potencial como lo sealan varios estudios. Para respetar la identidad del campesino (el ser) indica
que los instrumentos a utilizarse (rol del Estado) deben tomar en cuenta la racionalidad econmica
campesina, que incluye la aversin al riesgo; la organizacin comunal, que permite manejar los
recursos en forma tanto privada como colectiva, y la diversificacin de la produccin. Para elevar
la produccin se deben cambiar las condiciones bajo las cuales operan sin alterar la esencia de su
racionalidad. Esto se puede lograr reformulando las polticas de precios, de crdito, de mercadeo y
de oferta de insumos. Tambin deben mejorarse la disponibilidad y la calidad de los recursos que
intervienen en la produccin, en particular el agua, las semillas y los fertilizantes y ensear cmo
utilizarlos, formando tanto adultos como jvenes. Las acciones para poner en prctica dichos
instrumentos deben, adems, ser masivas, permanentes y coherentes.45
Pierre de Zutter alerta que, lamentablemente, el Estado no apoya la aplicacin de dichos
instrumentos. Segn este autor, Los organismos estatales del sector agropecuario, la cooperacin
tcnica internacional (bilateral y multilateral) y muchos centros privados de promocin del
desarrollo suelen ver al campesino en funcin del papel que se le ha asignado en la economa
nacional. Es decir, que lo ven como productor de alimentos y materias primas para el
abastecimiento urbano, la industria y si fuera posible, la exportacin. Los proyectos de desarrollo
plantean as como objetivo principal el fomento a la produccin y productividad. Otros ms
sociales, se preocupan por el mejoramiento de las condiciones de vida, pero suponen
nuevamente que ste vendr de la mano con el aumento de produccin y productividad,
acompandolo de servicios.46
43
44
45
46
82

Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., pp. 79-80.
N 10
El enunciado del plan del Gobierno del Per de 1987; citado por Benjamn Quijandra;
parece confirmar las opiniones cuando se indica que: Dentro del marco instituido por este Plan de
Gobierno, las directrices que orientan las acciones del Sector Agricultura fueron establecidas por
los siguientes objetivos:
a)
incrementar la productividad y la produccin agraria, aumentando la oferta de alimentos

para disminuir la dependencia externa;
b)
propiciar el incremento en la rentabilidad de las unidades de produccin agraria, a

travs del establecimiento de mecanismos de concertacin de precios de insumos y de
productos finales;
c)
apoyar financiera, tcnica y econmicamente al productor, para lograr su consolidacin

como conductor de la produccin agraria, propiciando la participacin de los
productores en las entidades tcnicas, financieras y de apoyo econmico que participan
en el Sector Agrario;
d)
desarrollar las potencialidades productivas del medio rural en la zona del Trapecio Andino;
e)
dinamizar la economa de las empresas campesinas, comunales y familiares;
f)
vincular, en el mbito regional y microrregional, la estructura agraria con proyectos

integrales de desarrollo que consideren tanto actividades agrcolas como no agrcolas;
g)
promover el consumo de alimentos nativos, cambiando progresivamente los hbitos de

consumo a travs de ofertas atractivas de canastas regionales alimentarias, y
h)
desarrollar un modelo agroindustrial alimentario que promueva la produccin agraria

nacional.47
En ninguno de los objetivos enunciados se vislumbra en qu parte se fomenta el ser

campesino, como lo propugnan de Zutter y Figueroa.
Tema 3:
a)
Interpretaciones sobre los mbitos de desarrollo en zonas alto andinas

La heterogeneidad
Existe un consenso generalizado de la heterogeneidad de las zonas alto andinas. Segn

Bruno Kervyn, sta es una realidad que es, adems, comn en otras latitudes dado que flucta no
slo con la complejidad geogrfica sino tambin con la historia, la cultura y el nivel de desarrollo.
Ello conlleva a la diversificacin de patrones de cultivo, tecnologas, formas de organizacin y
acceso a los recursos.48
Lo importante es que el Estado, o quien acte de asesor, reconozca dichas heterogeneidades
y no aplique plantillas ajenas al medio. Como lo indica Grimaldo Rengifo, en los Andes las
superficies agrcolas que se cultivan no siempre siguen el trazo terico del instrumento
clasificador que se aplica, por ejemplo, sin detenerse a observar los usos reales de los suelos ni los
resultados que se obtienen con su cultivo.49
La variedad de condiciones donde se debe prestar asistencia y la necesidad de abarcar
simultneamente vastas extensiones complica seriamente el trabajo de las personas encargadas de
proporcionarlos. Cada lugar tiene condiciones particulares. Algunas comunidades tienen muchos
recursos, otras no; algunas tienen altos rendimientos y otras, aparentemente con los mismos
47
48
49
Benjamn Quijandra, Agricultura andina y tecnologa: Unos factores condicionantes, Rol del Estado en el proceso de innovacin
tecnolgica, Cuadernos de Debate y Reflexin N 1, Comisin de Coordinacin de Tecnologa Andina (CCTA), Lima, Per, febrero
de 1987.
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit.
Grimaldo Rengifo, et al, La agricultura andina-Per, versin preliminar reservada, mimeo, Lima, Per, 1984.
83
recursos, producen mucho menos. Ello implica que no se pueden aplicar recetas comunes porque,
como dice B. Kervyn, los promedios en estas condiciones tienen poca significacin y no se pueden
encontrar muestras representativas.50
Para tratar medios heterogneos, los investigadores recurren a determinar tipologas. El
problema es que estas tipologas, si son muy agregadas, pierden su valor y, si son muy especficas,
se hacen imposibles de manejar. Por este motivo es preferible enfrentar las situaciones sobre la
base de marcos de referencia que fijen o indiquen los temas de anlisis y proporcionen el mayor
nmero de alternativas para hacerlo.
b)
La armona con el tiempo y el clima
El tiempo juega un rol clave en la definicin de los sistemas de produccin, en particular del
calendario agrcola. Para Pierre de Zutter existen diversos ciclos importantes en dicho calendario.
El ms corto, de un semestre aproximadamente, respondera a las actividades especficas de
siembra, cuidado de las plantas y cosecha, es decir, al ciclo biolgico de las plantas. El ms
importante, el ciclo agrcola del propio campesino, comenzara en el Per, en febrero, con la
observacin de los primeros indicadores para prever el clima del ao, las primeras estimaciones sobre
los resultados de los cultivos en curso (y, por tanto, las disponibilidades para la siguiente campaa)
y el inicio de las actividades de barbecho; terminara unos 16 meses despus, con la cosecha.51
Otro ciclo sera plurianual, de acuerdo a la alternancia entre sequa, lluvias abundantes y
lluvias normales.
Otro aspecto asociado al tiempo es la necesidad de manejar los extremos. Los sistemas
precolombinos de riego (y muchos sistemas contemporneos diseados por los propios
campesinos) se preocupan de poder captar los caudales mximos en poca de lluvias abundantes y
de aprovechar tambin los caudales mnimos en poca de sequa; es decir, que son sistemas para el
manejo de los extremos.
Con los caudales mximos (generalmente cargado de sedimentos) se mejoran, fertilizan y
amplan las tierras de cultivo, logrando cosechas abundantes, que sirven para compensar la baja
produccin de las pocas de sequa.
c)
La aversin al riesgo
Segn Bruno Kervyn, la aversin al riesgo constituye una caracterstica del habitante alto
andino. Opina este autor: Una cierta aversin al riesgo es una actitud indispensable a la
supervivencia campesina que, curiosamente, es a veces totalmente pasada por alto en proyectos de
desarrollo que insisten en proponer paquetes tecnolgicos que aumentan el riesgo a la vez que se
extraan de la poca receptividad de los campesinos a ciertas innovaciones. Todava la aversin al riesgo
es confundida con una supuesta oposicin a la modernizacin o con una actitud tradicional aunque
hay que reconocer que esta confusin se da ms a menudo en los tcnicos que en los economistas
que tienen acceso a los buenos textos sobre economa campesina. Prosigue sealando que:
Frente a eventos cuya probabilidad puede ser estimada (porque son recurrentes) el
campesino busca establecer mecanismos de seguro contra los riesgos. As, la diversificacin de
actividades o cultivos, las relaciones patrn-cliente (clientismo), los crditos de mediano o largo
plazo (como en ciertos aynis (trabajo comunal)), las alianzas familiares y comunales, las estrategias
demogrficas, son todos ejemplos de sistemas de seguros. Estos mecanismos (como la eleccin de
un cierto patrn de cultivos o actividades) traducen el comportamiento del campesino frente al
riesgo: l suscribe un seguro que no elimina el riesgo pero lo controla. Cuanto ms adversa ser su
actitud frente al riesgo ms importantes (y complejos) sern los sistemas de seguro.52
50
51
52
84

N 10
Para Adolfo Figueroa tambin: Un elemento que es esencial para entender el

comportamiento econmico campesino y su reaccin frente a las polticas que se propongan, es el
problema de la aversin al riesgo. sta es una coordenada importante del anlisis; si no se
incorpora la aversin al riesgo, no se entender el comportamiento de las economas campesinas.53
d)
La organizacin
Para Angelo Neglia las organizaciones sociales o comunitarias presentan usualmente una
dimensin territorial y una dimensin funcional. Las conforman, por ejemplo, juntas de accin
comunal, clubes deportivos, comits de vivienda, centros sociales, y otros. Segn este mismo autor,
existen por lo menos tres dimensiones de organizaciones de base:
i)
las agrupaciones sociales o comunitarias que define como pequeas unidades celulares
que componen, por ejemplo, una vereda (Colombia) o un barrio. Son las que se sustentan
en sumar las capacidades individuales o familiares para dar solucin a problemas que les
plantea la convivencia en el medio que les es comn.
ii)
las organizaciones productivas. Estas organizaciones pueden ser comunidades

campesinas, cooperativas, empresas comunitarias de produccin, empresas artesanales,
industriales, etc.
iii)
los organismos gremiales como los sindicatos, las ligas, las asociaciones de usuarios, las
federaciones y otros.
Con el primer tipo de organizaciones, el sector marginado mejora su ser, atendiendo sus
necesidades sociales; con el segundo tipo de organizaciones mejora su tener, desarrollando mejor
sus posibilidades en el mbito econmico; con el tercer tipo de organizaciones aumenta su valer
en la sociedad, por su fuerza y presencia social que le permitir participar en la estructuracin de la
sociedad.54
Para Bruno Kervyn una caracterstica que es particular a gran parte de las zonas alto andinas
de Bolivia, Per y Ecuador, principalmente, es que los campesinos estn organizados en funcin de
su medio ecolgico en comunidades que l define como grupos territoriales cuyos miembros son
mutuamente interdependientes por la obligacin de explotar ciertos recursos en comn a fin de
maximizar el bienestar colectivo. Agrega, adems, que en los Andes, a diferencia de muchas
comunidades asiticas y africanas, las comunidades campesinas se basan en un principio igualitario
y no jerrquico. Manifiesta, sin embargo, la importancia de que la organizacin de las
comunidades pueda responder a cambios y responder as a nuevas necesidades.55
En contraste con esta organizacin de base adaptada a las condiciones del medio, el Estado
est usualmente organizado en contraposicin a las necesidades del sistema social y ambiental
existente. Muchas entidades estatales se crean siguiendo un modelo externo y luego se analiza en
qu puede trabajar. Por ello, es importante que primero se defina claramente cul es el
funcionamiento y los objetivos de gestin (del sistema ambiental, hdrico, social u otro) para, en
segundo lugar, definir cul debe ser el funcionamiento y los objetivos del sistema institucional y
cules las instituciones que van a administrar dicho sistema. No se crea primero una institucin
para preguntarse, luego qu se va a hacer con ella sino a la inversa.56
La falta de coherencia en la organizacin estatal est ampliamente reflejada en el anlisis que
realiza Juan Palao sobre los programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural en el caso de
53
54
55
56
Adolfo Figueroa, El desarrollo de la agricultura campesina en la sierra del Per, op. cit., p. 82.
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit., p. 71.
Axel Dourojeanni, Gestin de recursos hdricos en el Per: Restricciones y soluciones, Debate Agrario: Anlisis y Alternativas
N 4, Per, diciembre de 1988.
85
Puno (Per) 1947-1987, en el cual registra la forma catica en que intervienen simultneamente 70
a 80 programas y agencias estatales en el mismo departamento con resultados muy poco efectivos.
El mismo autor seala, adems, el choque que causa la forma cmo el Estado ha tratado de
normar y regir la organizacin comunal va la imposicin de tenientes-gobernadores, presidentes,
consejos de administracin y vigilancia. Sin embargo, las comunidades persisten, despus de 60
aos de dichas imposiciones, en mantener cargos y roles propios, los cuales se dan en forma
simultnea con los roles pblicos. Esto, a juicio propio, se debe simplemente a que la organizacin
comunal responde a una necesidad de grupos de personas a asistirse mutuamente en un mbito que
as lo requiere. La comunidad y la vida comunal responden a una necesidad impuesta por un medio
heterogneo y aislado. Mientras estas condiciones persistan, la vida comunal tambin persistir. Si
se destruye la organizacin comunal, sin modificar las condiciones de aislamiento y tecnologa, se
destruye la relacin equilibrio entre el individuo y su entorno. 57
Cabe mencionar aqu que, si bien hay un aparente consenso entre ciertos grupos de
investigadores sobre el rol esencial que tiene la comunidad en las condiciones actuales de
aislamiento, en otros crculos hay definiciones y opiniones adversas o utpicas. Unos idealizan la
comunidad hasta el punto de no ver los conflictos que existen internamente en ellas, ni de apreciar
que no son tan idealmente comunitarias, ni de plena autogestin como quieren verlo; otros, a la
inversa, piensan que son sociedades en descomposicin porque impiden mejorar la productividad y
fomentan el atraso tecnolgico. Otros las califican de anrquicas porque indican que abogan por una
absoluta independencia y autonoma pero, al mismo tiempo, exigen recibir todo tipo de ayuda
estatal. No hay, por lo tanto, consenso sobre el rol de la comunidad y su relacin con el Estado.
Juan Palao afirma que la comunidad campesina, desde el punto de vista organizativo, sufre
distorsiones de percepcin por lo que normalmente muchas instituciones pblicas o privadas
pretenden reordenarla (confrontacin de criterios entre asesores y asistidos). Los asesores muchas
veces indican que la organizacin no es democrtica, ni funcional, ni empresarial y proponen otros
modelos. Se niega as al campesino la posibilidad de tomar decisiones. Frente a estas discrepancias
de enfoque, los profesionales que trabajan en zonas rurales debern ser prudentes en los
calificativos que emitan sobre las organizaciones locales, comenzando por analizar la idoneidad de
sus propias organizaciones para trabajar en dichas zonas.
e)
Los sistemas de produccin.
Los sistemas de produccin en zonas alto-andinas, sobre todo del Per y Bolivia, han sido
objeto de numerosos anlisis. Se pueden diferenciar ntidamente: los sistemas de produccin
nuevos, utilizados generalmente por invasores recientes y ocupantes precarios de zonas de
pendiente; los sistemas de produccin antiguos que provienen de una evolucin de cientos de
aos de adaptacin, y los sistemas de produccin modernos o importados.
Los sistemas de produccin calificados como antiguos son descritos muy apropiadamente
por Bruno Kervyn, quien manifiesta que estos sistemas pueden verse como un portafolio
cuidadosamente establecido y experimentado, lo que explica que muchos cambios tcnicos no se
dan, simplemente porque el efecto positivo sobre una actividad o cultivo es ms que compensado
por efectos negativos sobre otras actividades, o implica una adaptacin del conjunto del sistema,
que solamente se puede dar en el mediano plazo. Esto significa que hay que tomar en cuenta la
matriz tecnolgica para proponer innovaciones, es decir, ver la economa campesina como un todo
y no solamente como la suma de sus partes. El aspecto ms importante es comprender la
complementariedad entre los diferentes cultivos, de un lado, y entre agricultura y ganadera del otro
lado, en lugar de analizar diferentes cultivos y actividades como competitivas. Otra consecuencia es
57
86
Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: , op. cit.
N 10
que a veces la produccin intermedia es ms importante que la produccin final. Por ejemplo, se
cultiva maz a 3 600 mts para alimentar el ganado, o se cra vacunos para jalar el arado. Entonces,
si slo se toma en cuenta el producto final (destinado al intercambio o al consumo directo), se
concluye fcilmente que tal cultivo o actividad es antieconmico. Pero en realidad encuentra su
justificacin en el conjunto del sistema. As, un error frecuentemente cometido consiste en no
entender ni los sistemas de alimentacin ni las funciones econmicas del ganado. Entonces se
recomienda que la cantidad de ganado no exceda la soportabilidad de la superficie disponible de
pastos y se propone introducir ganado mejorado, sin darse cuenta que en muchos casos los
subproductos agrcolas son ms importantes que los pastos en la alimentacin del ganado y que las
caractersticas del ganado vacuno deben ser adaptadas a su funcin de proveedor de insumos.58
Las interpretaciones de los sistemas de produccin y conservacin de los campesinos de
zonas alto andinas se han hecho con diferentes sentidos. Unos con criterio netamente descriptivo y
otros con un criterio analtico. Los primeros se limitaron a explicar cmo y cunto producen los
sistemas de produccin y conservacin de alta montaa. Los segundos se dedicaron a interpretar la
dinmica de los sistemas de produccin y de qu forma podran modificarse dichos sistemas para
aumentar los rendimientos de los sistemas as como favorecer la conservacin de los recursos.
Segn Orlando Plaza, las constataciones de la complejidad de los sistemas de produccin
antiguos de la Sierra del Per son tan recientes que hasta se puede hablar de descubrimiento de
dicha complejidad que combina diferentes actividades agropecuarias con extra-agropecuarias, los
multiciclos agrcolas, las prestaciones no monetarias de servicios y bienes, los pluricultivos, el
conocimiento del clima, el intercambio de productos entre pisos ecolgicos y otros que recin
empezaron a divulgarse en el Per en un crculo amplio de investigadores entre 1960 y 1970.59
A la fecha existen muchos estudios de casos sobre estos sistemas de produccin, algunos
muy completos, patrocinados por universidades y organismos no gubernamentales nacionales y
extranjeros, que deben ser consultados para interpretar adecuadamente la situacin en las zonas alto
andinas, y en general, donde se vaya a trabajar.
f)
El potencial para incrementar la produccin en zonas rurales
La informacin sobre el potencial para incrementar la produccin en zonas rurales es fragmentada.

Proviene usualmente de reas piloto y estaciones experimentales, as como de comparaciones entre
rendimientos de produccin bajo diferentes formas de conduccin de la tierra y de tecnologas utilizadas.
En los casos analizados sobre las zonas alto andinas de Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y
Venezuela se proyectan cifras que permiten asegurar que se podra incrementar la produccin agrcola
de la mayora de los cultivos en un 100% como mnimo, si se cambian los factores de produccin.
La clave actual del mejoramiento bsico de la calidad de vida y de la sustentabilidad
ambiental en las zonas de alta montaa est en el aprovechamiento agrosilvopastoril, la
transformacin primaria de productos y su adecuada comercializacin, al margen de lo que pueden
obtener por la utilizacin de los recursos mineros, energticos, tursticos y otros de que disponen.
Para que se alcance este objetivo en forma extensiva, es necesario que el Estado apoye el proceso
por lo menos en su fase inicial.
El potencial de incremento de la produccin se encuentra registrado en los cuadros III-1 al
III-7, recopilados en diferentes publicaciones sobre el tema.60
58
59
60
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit., p. 18.
Orlando Plaza, El Plan Sierra: Comentarios desde las ciencias sociales, Debate Agrario: Anlisis y Alternativas N 4, Lima, Per,
diciembre de 1988.
CEPAL, Gestin para el desarrollo de cuencas de alta montaa en la zona andina, (Libro 17), Santiago de Chile, 1988.
87

Cuadro III-1
REGIN ANDINA DE COLOMBIA: INCREMENTO POTENCIAL DE LA

PRODUCCIN DE CULTIVOS BSICOS EN LOS DEPARTAMENTOS ALTIPLNICOS
Toneladas por hectrea
Produccin
Rubros
Actual
Hectreas
Toneladas
Posible
disponibles
de Incremento
162 740
Maz
1.42
3.0
103 000
Papa
13.70
15.4
32 500
55 250
Frejol
0.65
1.1
24 700
11 115
Cebada
1.73
2.5
17 500
13 475
Trigo
1.43
2.0
25 000
14 250
Fuente: Atlas Regional Andino, Desarrollo de Cuencas Andinas en Colombia (1986), Boyac,
Cundinamarca y Nario.
Cuadro III-2
REGIN ANDINA Y CUENCAS ALTAS DE VENEZUELA: INCREMENTO

POTENCIAL DE LA PRODUCCIN AGROPECUARIA EN RUBROS IMPORTANTES
Kilos por hectrea
Produccin
Rubros
Hectreas
Toneladas
de Incremento
Actual
Posible
disponibles
Papa
13 000
20 000
6 000
42 000
Apioa
5 000
10 000
3 000
15 000
Caf
276
462
70 000
13 020
Leche
871b
1 200
130 000
42 770 000
Fuente: Gonzalo Pea, Evaluacin y diagnstico de las estrategias, programas y proyectos

utilizados o formulados para el desarrollo y manejo de cuencas de alta montaa y/o zonas de la
regin andina de Venezuela en el perodo 1970-1985 y proyecciones hacia 1990 (informe de
consultora para la CEPAL).
a
b
Se tom el apio, porque representa el 45% de la superficie hortcola cultivada de la regin en 1983.
Litros por hectrea.
Cuadro III-3
REGIN ANDINA DEL ECUADOR: RENDIMIENTOS

REALES Y POTENCIALES DE ALGUNOS CULTIVOS BSICOS, 1985
Kilos por hectrea
Cultivos
Papa
Produccin
Estacin
Normal
Mejorada o mecanizadas
experimental
11 600
15 000
18 000
Frejol
545
900
1 136
Trigo
1 000
2 500
5 000
900
3 000
7 000
Maz amilceo
Fuente: Emilio E, Polit, (informe de consultora para CEPAL, Libro N 18), Diagnstico de
las estrategias, programas y proyectos formulados para el desarrollo y manejo de cuencas
alto-andinas en el perodo 1980-1985.
88
N 10
Cuadro III-4
RENDIMIENTOS PROMEDIO EN EL PER EN 1984

Kilos por hectrea
Parcelas de
Arroz
Estacin
Nacional
Demostracin
agrcola-enlace
Comprobacin
experimental
Arroz
4 336
6 349
7 796
9 010
Maz amilceo
1 007
2 481
2 676
4 200
Maz amarillo
2 767
4 976
3 606
6 500
Sorgo
3 266
3 834
4 248
6 200
Trigo
986
1 754
2 360
3 500
Papa
6 794
18 179
24 179
47 000
Frijol
837
960
1 120
1 300
Fuente: Instituto Nacional de Investigacin y Promocin Agropecuaria (INIPA), Programa de

Agroeconoma.
La finalidad de presentar estos cuadros es hacer notar al usuario del presente trabajo, que
existen diversas fuentes de informacin que le permiten adquirir el conocimiento mnimo necesario
sobre las posibilidades de incrementar la produccin en zonas rurales, en el ejemplo, referido a
zonas alto andinas.
Toda esta informacin, sin embargo, debe tomarse con cautela. Los motivos de las
diferencias de produccin no son tan fciles de detectar en zonas altamente heterogneas donde el
microclima vara entre dos lugares relativamente cercanos. No todas las diferencias son, por lo
tanto, atribuibles a condiciones puramente tecnolgicas.
Caso 1:
Efecto del tratamiento fsico de la tierra (construccin de terrazas)

Cuadro III-5
INCREMENTO EN RENDIMIENTOS PROMEDIOS SEGN PRODUCTOS

Producto
Tcnica
empleada
Nmero
de casos
Incremento
Kgs/Ha
Papa fertilizada
Terraza
71
5 230
43.0
Papa no fertilizada
Terraza
41
6 550
142.0
Promedio
Papa fertilizada
Surco
99
3 227
22.5
Papa no fertilizada
Surco
15
1 878
39.5
Maz fertilizado
Terraza
18
1 175
65.0
Maz no fertilizado
Terraza
58
13.0
Maz fertilizado
Surco
12
456
40.0
Maz no fertilizado
Surco
11
174
24.9
Trigo fertilizado
Terraza
1 161
48.0
Trigo no fertilizado
Terraza
25
390
54.0
Trigo fertilizado
Surco
1 500
125.0
x = 54.68
Trigo no fertilizado
Surco
100
10.0
x = 10.00
x = 52.75
x = 45.54
Fuente: Julio Alfaro y Alberto Crdenas, Manejo de cuencas: Hacia una nueva estrategia del desarrollo
rural el Per, Fundacin Friedrich Ebert, Lima, Per, octubre de 1988.
89
Caso 2:
Efecto de la educacin en la produccin

Cuadro III-6
SIERRA: PRODUCTIVIDAD, INNOVACIONES

TECNOLGICAS Y EDUCACIN EN TRES REGIONES CAMPESINAS
Productividad en papa:
tierra, media
(relacin entre deciles extremos)
trabajo, media
Proporcin de campesinos que han adoptado:
fertilizantes
pesticidas
semillas hbridas de papa
uso de tractor
Unidad
Moderna
(Jauja)
Intermedia
(Anta)
Tradicional
(Acomayo)
(TM/ha)
(relacin)
(ndice)
8.3
(4.9)
498
4.0
(3.1)
256
3.7
(4.7)
100
98
97
92
38
99
99
36
19
35
53
3
1
(aos)
6.1
4.3
3.7
(%)
10
29
(%)
Educacin formal del jefe

Extensin en los ltimos 3 aos (% de campesinos)
Fuente: Benjamn Quijandra, Rol del Estado en el proceso de innovacin tecnolgica, Agricultura andina y
tecnologa: Unos factores condicionantes, Cuadernos de Debate y Reflexin N 1, Comisin de Coordinacin de
Tecnologa Andina (CCTA), Lima, Per, febrero de 1987, p. 153.
Cuadro III-7
RENDIMIENTOS, COSTOS Y RETORNOS POR HECTREA SEGN SISTEMAS

DE PRODUCCIN DE PAPA EN EL VALLE DEL MANTARO. CAMPAA AGRCOLA 1977-1978
En miles de soles
Zona baja
Semillaristas
Rendimiento
(TM/ha)
Retorno Total
Mano de obra
Tractor y/o yunta
Semilla
Fertilizantes qumicos
Estircol
Pesticidas al suelo
Pesticidas al follaje
Subtotal
Alquiler
Costo total
Insumos propios
(%)
Medianos
Zona intermedia y alta

Pequeos
Tipca
Barbecho Barbecho Barbecho

con
con
con
b
chaki-taklla
tractor
yunta
Callpeo
con
yunta
21.8
9.4
3.3
7.3
9.4
9.4
3.9
7.8
357.1
140.7
65.1
133.9
132.3
43.3
62.4
109.9
30.6
24.3
48.1
14.1
10.0
7.9
4.0
21.7
15.9
32.5
9.1
7.6
1.6
3.3
23.8
10.1
27.4
3.0
15.3
3.1
1.3
28.3
0.0
30.6
2.4
7.7
1.2
0.6
42.2
0.2
29.1
5.6
4.1
1.3
2.4
24.2
8.3
36.3
8.0
1.9
4.1
4.6
16.9
10.6
18.5
7.6
2.6
2.0
1.4
21.9
10.0
21.1
11.7
3.3
4.4
1.8
(139.6)
14.0
(91.6)
7.0
(84.1)
7.0
(70.8)
17.7
(84.9)
21.2
(87.0)
21.8
(59.6)
14.9
(74.2)
18.5
167.6
107.8
99.5
95.6
114.6
117.5
80.4
100.1
25.0
39.0
41.0
79.0
66.0
53.0
75.0
72.0
Retorno total - Costo total
189.5
32.9
-34.4
38.3
17.7
25.8
-18.0
9.8
Retorno total - Valor insumos
231.4
74.9
6.4
113.8
93.3
88.1
42.3
81.9
Fuente: Vctor Agreola Mercado, productividad y adopcin de tecnologa, Agricultura Andina y tecnologa: Unos
factores condicionantes, 1987, p. 114; elaborado sobre la base de Douglas Horton, Tecnologa de la Produccin de la
Papa en el Valle del Mantaro, Per. Resultados de una Encuesta Agroeconmica de Visita Mltiple. Documento de
Trabajo N 1980-1. Departamento de Ciencias Sociales, Centro Internacional de la Papa (CIP), Lima, 1980, cuadro N 8.
a
Tcnica tradicional de siembra en terrenos descansados consistente en enterrar la semilla mejorada y luego hacer un
aporque temprano, en que no se afloja mucho la tierra, ni se incorpora la materia orgnica.
b
Herramienta de labranza consistente en una vara larga y semicurva que termina en una pala, con una varilla
atravesando perpendicularmente la vara por sobre la pala, para hacer palanca con el pie y voltear la tierra.
c
Tcnica tradicional practicada con el propsito de remover el suelo de las parcelas cultivadas el ao anterior, mediante
un arado tradicional, realizada inmediatamente antes de la siembra.
90
Caso 3:
N 10
Efecto de las semillas y tcnicas de cultivo en la produccin de Papa en Zonas de

Alta Montaa (3 600 m.s.n.m.)
Por otro lado, ningn incremento de produccin se puede sostener slo con el aporte de
paquetes tecnolgicos. La organizacin del campesino, sobre todo su educacin, juega un rol
fundamental en la produccin, as como la tenencia de la tierra.
Cabe tambin recordar que incrementar la produccin no lo es todo desde el momento que
los costos de produccin tambin se incrementan generalmente y que los precios de venta de dicha
produccin no necesariamente cubrirn los mayores gastos.
Estos aspectos, ampliamente conocidos por los economistas agrarios, muchas veces escapan,
sin embargo, a profesionales de otras disciplinas, inclusive vinculados al desarrollo rural.
Por este motivo, es esencial que se analice la informacin existente en la zona donde se va a
trabajar antes de proponer realizar acciones.
Tema 4:
Las restricciones y soluciones para mejorar la calidad de vida de los habitantes y

conservar los recursos
Al margen del inters de la observacin pura, que slo se dedica a describir lo que encuentra,
es obviamente ms desafiante analizar las restricciones existentes para aumentar la calidad de vida
de los habitantes y las soluciones que se proponen para superarlas.
Bruno Kervyn, tratando de explicarse el por qu de las diferencias de productividad en
mbitos similares, plantea dos paradigmas que se sustentan a su vez, en tres hiptesis cada uno:
Cuadro III-8
DIFERENCIAS DE PRODUCTIVIDAD EN MBITOS SIMILARES

Paradigma
Hiptesis
1. No hay subutilizacin de
El
campesino
es pobre
pero
eficiente
recursos en las
economas campesinas.
2. Estas economas son
estticas pero los
campesinos son buenos
neoclsicos buscando
una ganancia mxima.
3. Los rendimientos de
escala son constantes.
1. Hay una subutilizacin
El
campesino
es pobre
porque es
ineficiente
de recursos (mano de
obra principalmente) en
la agricultura campesina.
2. Existen siempre
economas de escala,
por lo menos externas
(economas en la
obtencin de insumos y
en la comercializacin
de productos).
3. La economa campesina
es dinmica y no esttica.
Resultados
Los campesinos son eficientes, es decir, que logran la mayor

produccin posible con los pobres recursos que tienen.
El problema de la pobreza no est, entonces, en la organizacin
de la agricultura (estructura agraria) o en la explotacin, sino en
la falta de recursos.
Hay que introducir recursos nuevos, principalmente insumos y
educacin.
Los mecanismos de mercado (libres precios y competencia) son
importantes para asegurar una buena asignacin de recursos.
El minifundio es idealizado como modelo econmico para la
agricultura.
Los campesinos no slo son individualmente ineficientes (lejos
de su frontera de produccin), sino que tambin lo son
socialmente.
El problema de la organizacin de la produccin es por lo tanto
fundamental: hay que aprovechar las economas de escala
(internas y externas) para llegar a una mayor eficiencia social. El
minifundio individual (la economa parcelaria) no es un ideal
econmico y tampoco puede serlo social y polticamente.
Vale la pena buscar tambin aumentos de produccin sobre la
base de los recursos existentes (tecnologas apropiadas).
La poltica agraria debe ser voluntarista, a veces coercitiva, pero
el problema fundamental de los modelos de cooperacin radica
en los incentivos.
Fuente: Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, Centro de Estudios Rurales Andinos
Bartolom de las Casas, Cusco, Per, marzo de 1988.
91
Segn este mismo autor, ... las principales diferencias entre los dos paradigmas conciernen
a los rendimientos de escala y a la utilizacin de mano de obra. La opcin por uno u otro debera
depender de la verificacin emprica de las hiptesis y es en este terreno donde se ha dado la mayor
parte del debate. Para el caso del Per explica (pero admite no tener suficientes pruebas concretas)
el por qu la teora del campesino pobre pero eficiente le parecera empricamente falsa y
polticamente peligrosa. Recalca que, como economistas, deberamos sospechar a priori las teoras
que, aun presentando un alto grado de coherencia, contradicen a la vez el sentido comn y nuestra
experiencia de campo.61
Adolfo Figueroa, comparando zonas alto andinas peruanas de caractersticas similares pero
diferentes procedimientos de produccin y rendimiento (de hasta cinco veces mayores en una zona
con relacin a la otra) indica que: Estamos hablando de los mismos campesinos, de las mismas
zonas ecolgicas, porque as se escogieron las microrregiones. A pesar de todos los controles
experimentales que se hicieron, se encontraron estas diferencias. Esto quiere decir, que hay un
amplio margen para elevar la productividad. No tenemos que comparar la productividad campesina
con la productividad de Israel, sino tenemos que comparar un campesino de Sangarar con un
campesino de Jauja y encontramos que ambos, en los mismos Andes, en el mismo medio ecolgico,
producen de una manera diferente y tienen diferentes productividades. Las productividades ms
altas observadas nos daran el techo al cual se puede llegar ahora, porque estas nuevas tcnicas han
sido probadas y funcionan, operan. Ni siquiera hay que desarrollarlas, simplemente estn en accin.
La papa es un ejemplo que me pareci esencial para el argumento en favor de la va
campesina. La potencialidad que da la brecha tecnolgica observada al desarrollo de la economa
campesina, es evidente.62 En otros cultivos como maz, cebada, trigo, quinua (un tipo de grano), el
trabajo de Efran Franco63 muestra que la oferta tecnolgica tambin est presente, que se han
hecho avances importantes, tal vez no como al nivel de la papa, pero la diferencia con la papa,
segn su ponencia, est ms en el problema de la difusin; es decir, existe oferta tecnolgica, lo que
falta son los mecanismos de difusin y de adopcin. En esos cultivos tampoco hay que comenzar a
cero, hay tcnicas disponibles y lo que se necesita es empezar a disear polticas para que sean
adoptadas por los campesinos.
Ms adelante Adolfo Figueroa64 indica que: Tambin hay el argumento, muy comn, de que
la agricultura campesina es ineficiente, porque se podra sacar ms productividad, ms provecho a
los recursos que maneja el campesino. Esto es una confusin de trminos porque la eficiencia en
economa se define de una manera muy precisa: es el mximo producto que se puede obtener con
las condiciones actuales de tecnologa y de conocimientos del productor en el manejo de recursos.
La pregunta es, si con los recursos y los conocimientos que tiene, con el contexto que enfrenta, se
puede hacer mejor. Ciertamente la respuesta es que no se puede hacer mejor. Para producir ms hay
que cambiar las condiciones bajo las cuales se produce, pero esto ya no es un problema de
eficiencia, es un problema de cambiar las condiciones de produccin. He argumentado que para
desarrollar la comunidad campesina no hay nada que se pueda hacer en las condiciones actuales.
Ellos hacen lo mejor que pueden. Para elevar la productividad hay que cambiar las condiciones
bajo las cuales operan. Una de estas condiciones esenciales es la necesidad de capacitacin del
campesino.
61
62
63
64
92
Bruno Kervyn, La economa campesina en el Per: Teoras y polticas, op. cit. pp. 78-79.
Efran Franco, Vctor Agreda, Benjamn Quijandra, Oscar Blanco y Ricardo Letts, Agricultura andina y tecnologa: Unos factores
condicionantes, Serie Cuadernos de Debate y Reflexin 1, Comisin de Coordinacin de Tecnologa Andina (CCTA), Lima, Per,
febrero de 1987.
Tema 5:
N 10
Interpretaciones sobre estrategias y programas de accin para llevar a cabo las

soluciones seleccionadas
En la literatura disponible sobre desarrollo de zonas alto andinas, como en el caso del Per,
se encuentran numerosas referencias a estrategias de nivel nacional, multisectorial, sectorial y
subsectorial. Lamentablemente pocas de las estrategias nacionales y multisectoriales renen los
elementos necesarios para ponerlas en prctica.
Por ejemplo, en el Seminario sobre Estrategias de Desarrollo de la Sierra (Peruana) realizado
en Cusco, Per, en julio de 1985, dos partidos polticos exponen sus estrategias. Tomando como
ejemplo la exposicin del Partido Aprista,65 gobernante, se aprecia que expone inicialmente lo que
denominan la estrategia del gobierno que se basa en transformar la estructura productiva,
priorizar el resurgimiento del campo y la descentralizacin, y fomentar la participacin organizada
de la poblacin. Adems, indica que se piensa realizar una serie de reformas (tributaria, estructural,
agraria, alimentaria, financiera y de salud) como parte de la estrategia. Ms adelante, refirindose a
la Sierra Peruana, sostiene que tienen diseadas estrategias de desarrollo en el medio rural,
estrategias de seguridad alimentaria y estrategias especficas de desarrollo de la Sierra. Manifiesta
que la estrategia de desarrollo en el medio rural se sostiene en una base de campesino-agricultor
como poblador y sujeto cultural; como actor sociopoltico de cambio y como productor econmico.
En lo referente a la seguridad alimentaria sostiene la necesidad de ejecutar 15 polticas muy claras.
Julio Cotler, sin pretender adoptar una actitud negativista, levanta, sin embargo, varias
interrogantes a los expositores de ambos partidos e indica que los propsitos, metas y tareas que
proponen como parte de sus estrategias requieren previamente de un cambio sustancial en el
rgimen poltico y en el carcter del Estado pero no se dice cmo se va a lograr eso. Sus preguntas
son: Cmo se hace esto? Cmo y con quin se podr hacer esto? Cmo se llega a eso, qu tipo
de sociedad, qu tipo de Estado se requerir para lograr lo que efectivamente es necesario? Frente
al planteamiento del partido de Izquierda Unida que dice que su estrategia requerir una cuota muy
alta de ahorro, una cuota muy alta de austeridad y una disciplina muy fuerte en trminos de
consumo vuelve a preguntar cmo se logra esta situacin? 66
Lo que finalmente indica el hecho de que las estrategias globales propuestas no pueden
calificarse como tales, es la expresin de Cotler que dice muchas veces percibo los objetivos que
se proponen pero muchas veces tambin no alcanzo a ver los medios para alcanzar tales objetivos.
Resulta paradjica esta expresin a raz de una exposicin sobre estrategias que tericamente
deberan tener como fin servir de derrotero y explicar como alcanzar soluciones deseadas. Esto
implica que no son estrategias y por lo tanto no deberan denominarse como tales o que son
incompletas o que se basan en una serie de supuestos simplemente inalcanzables o utpicos
convirtiendo las llamadas estrategias en deseos irrealizables. Sin embargo, una estrategia
incompleta o plagada de condiciones inalcanzables ya no se constituye, por definicin, en una
estrategia porque pierde su valor como gua para alcanzar objetivos. Son simplemente propuestas
de ciencia-ficcin.
La inoperancia de las denominadas estrategias nacionales y multisectoriales se debe en parte
a su inherente complejidad: mltiples objetivos, incertidumbre a mediano y largo plazo, necesidad
de cambios fundamentales en la estructura pblica y funcionamiento de instrumentos de poltica
pero tambin a la falta de conocimientos de quienes las formulan.
65
66
Vctor Lpez, Programa de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA): Desarrollo de la Sierra, Anales del Seminario
sobre Estrategias para el Desarrollo de la Sierra, Universidad Nacional Agraria La Molina y el Centro de Estudios Rurales
Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, abril de 1986.
Julio Cotler, Comentario a la Exposicin de Vctor Lpez sobre el Programa del APRA para el Desarrollo de la Sierra, Anales del
Seminario sobre Estrategias para el Desarrollo de la Sierra, Universidad Nacional Agraria La Molina y Centro de Estudios
Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, abril de 1986, pp. 263-264.
93
Esta falta de estrategias nacionales multisectoriales se compensa en algunos pases como en

el Per, con la formulacin de estrategias en el mbito de programas y proyectos; unos
multisectoriales y otros sectoriales, como el Proyecto Especial del Programa para el Desarrollo de
las Microrregiones en Emergencia Econmica y Social (PEPDMEES) del Instituto Nacional de
Planificacin (INP), y el Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas
Hidrogrficas (PNCSACH),67 de la Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI),
del Ministerio de Agricultura y Alimentacin. Estos programas disean, inclusive, estrategias para
accionar a nivel de comunidades. Sin pretender discutir su validez, cabe destacar que estn
detalladamente formulados en comparacin con las estrategias nacionales multisectoriales. La
carencia de estrategias nacionales multisectoriales que enmarquen dichos programas los hace, sin
embargo, muy vulnerables a los cambios de gobierno, de poltica y sobre todo al ataque de otros
sectores del propio gobierno. Carecen del apoyo de instrumentos de poltica que refuercen sus
acciones y, por lo tanto, su sobrevivencia es siempre precaria. Slo subsisten aquellas estrategias
conducidas por dependencias que llegan a gozar de cierta autonoma, tienen autorizacin para
ejercer acciones multisectoriales y disponen de fuentes de ingresos propios o dirigidos tal como
algunas de las corporaciones autnomas de Colombia.
El diseo de estrategias para el desarrollo del ser humano en zonas rurales sigue, por lo
tanto, demandando mayores aportes. Lo hecho hasta hoy no es suficiente, a pesar de los esfuerzos
desplegados. Se proponen soluciones aisladas pero an no se sabe cmo aplicarlas, ni solas y
menos en su conjunto. Se entiende que debe partirse de una situacin real para llegar a una
situacin deseada. El arte consiste en saber disear estrategias a partir de estos elementos sin
saltarse etapas bajo supuestos inexistentes. Si se necesitan condiciones previas u otros recursos
habr que indicar cmo obtenerlos y no suponer que existan.
D.
Incorporacin de los conocimientos e interpretaciones sobre

zonas rurales en las acciones del Estado
Los organismos estatales que tienen injerencia en los procesos de gestin para el desarrollo
de zonas rurales han tratado en forma fluctuante en el tiempo pero recurrente de incorporar en
sus planes y acciones de trabajo las interpretaciones que han ido apareciendo sobre dichas zonas.
Lamentablemente, la inercia del aparato estatal de tipo central ha impedido, en gran medida, que
estas interpretaciones lleguen a plasmarse en un cambio de las estructuras de sus organizaciones y
formas de actuar. Por este motivo, existe una pobre correlacin entre la organizacin del Estado y
las necesidades rurales, en particular, de las zonas marginadas de alta pendiente. Mientras, por
ejemplo, las necesidades de las comunidades campesinas de la Sierra del Per son participativas,
interdisciplinarias, continuas y sujetas a calendarios agrcolas y a mbitos comunales; las acciones
del Estado son intervencionistas, sectoriales y discontinuas (va proyectos), sujetos a calendarios
presupuestarios y a mbitos poltico-administrativos ajenos a las situaciones alto andinas.
El aparato ministerial no est organizado para actuar de acuerdo a las necesidades de los
habitantes y de las zonas rurales alto andinas. Por este motivo, es fundamental revisar y adaptar la
labor institucional en funcin de las necesidades de las zonas rurales y no pretender que sea a la
inversa.
67
94
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos
(PRONAMACHCS), rgano tcnico dependiente del Viceministro del Ministerio de Agricultura y Alimentacin, con autonoma
tcnica, econmica, administrativa y de gestin a partir de 1991. Fue originado en 1981 como Programa Nacional de Conservacin
de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), y convertido en 1988 a Programa Nacional de Manejo de Cuencas y
Conservacin de Suelos (PRONAMACCS).
N 10
Para superar los obstculos de la rigidez, la sectorializacin y la falta de presupuesto, que se

encuentran sobre todo a niveles formales de ministerios, el propio sistema se ha defendido en parte
creando una serie de programas y proyectos as como algunos centros o institutos, unos
multisectoriales y otros sectoriales que Axel Dourojeanni califica de paraformales68 y otros,
como Juan Palao, los denominan el sector informal del Estado.69 Algunos de estos proyectos
llegan a incorporar los criterios expuestos en este captulo sobre las zonas rurales alto andinas.
Debido a esta incorporacin, estos programas que gozan de ciertos grados de libertad aun
cuando no de continuidad garantizada son los nicos que, en alguna medida, han tenido
llegada a las personas de las zonas rurales alto andinas, al menos en el Per. Lamentablemente,
su accionar carece de poder para cubrir amplios frentes (masividad), as como para actuar en forma
coordinada con muchos otros programas similares. Cada programa acta, por lo tanto, en forma
independiente, parcelando el desarrollo.
Slo en el Per, por ejemplo, un estudio reciente70 sobre autodesarrollo rural y tecnologas
apropiadas destaca que hay 106 centros (de los cuales 70 son organismos no gubernamentales y 30
gubernamentales) a cargo de proyectos y trabajos relacionados con la transferencia de tecnologa
apropiada a sectores rurales marginales. Cabe destacar que, de los 30 organismos llamados
gubernamentales, la mayora son institutos o universidades. Esta lista no toma en cuenta, adems,
los variados programas y proyectos que tienen directamente a su cargo las dependencias centrales
del gobierno y que ejecutan acciones similares en el mbito de cuencas y microrregiones.
Juan Palao, en un anlisis de programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural
realizados en Puno entre 1947 y 1987, realza la forma catica como trabajan todos estos programas
y seala textualmente que se han creado diversos organismos para la realizacin de programas y
proyectos que definen la poltica del desarrollo rural. stos han sido desactivados, reorganizados o
transformados de acuerdo a cada cambio de gobierno que adems de quitar continuidad a las
acciones ha creado un creciente sector informal del Estado y agrega que la labor multisectorial
de estos organismos interfiere y se superpone a la que realiza el sector correspondiente.71
El mismo autor destaca que en el Departamento de Puno, Per, muchas obras realizadas por
programas espordicos son actualmente improductivas por estar abandonadas. Ello se debe a
diseos inadecuados, falta de extensin, falta de crditos, poca atencin a la creacin de canales de
comercializacin y falta de capacitacin. Seala que los programas que mantuvieron personal
residente lograron la utilizacin de las obras construidas (granjas, huertos, minirreservorios, andenes,
sistemas de riego y otros) pero que el retiro de dicha asesora signific el abandono de los sistemas.
Lo que se extrae de estas afirmaciones es que:
i)
mientras por un lado existe, aparentemente, todo un aparato estatal formal, que podra
realizar funciones continuas y de amplia cobertura para asistir permanentemente el
desarrollo de zonas rurales marginadas, ste es inoperante, y
ii)
a su vez, la proliferacin de programas flexibles o sistemas paraformales del Estado

tampoco resulta operante a la larga, por su falta de continuidad en sus acciones, por sus
trabajos usualmente puntuales y por la falta de coordinacin entre ellos.
Como ninguna de estas dos opciones funciona del todo, se ha recurrido a disear estrategias
nacionales para el desarrollo rural, sobre todo basadas en una microrregionalizacin. El carcter
macro y la falta de inters y de apoyo coordinado por parte de los sistemas formales y paraformales
68
69
70
71
CEPAL, Gestin para el desarrollo de cuencas de alta montaa en la zona andina, op.cit.
Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: , op. cit., p. 19.
Instituto de Transferencia de Tecnologas Apropiadas para Sectores Marginales (ITACAB), Autodesarrollo rural y tecnologas
apropiadas: Experiencias de los pases del Convenio Andrs Bello, Lima, Per, noviembre de 1988.
Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: , op. cit.
95
para coordinar sus actividades a nivel de cada microrregin, tambin han hecho fracasar este
enfoque. Su debilidad consiste justamente en depender de los recursos y la buena voluntad de
ministerios, programas, corporaciones regionales y otros para que se coordinen entre s y acepten
hacer lo que se necesita y se planifica en cada microrregin.
La alternativa integradora, con mejores resultados, ha sido crear programas que actan en el
mbito de cuencas o de zonas rurales determinadas. En estos casos se ha logrado concertar
esfuerzos a nivel de zonas definidas. Lo mismo se ha logrado partiendo de algunos programas o
proyectos sectoriales (riego, reforestacin, conservacin) que, en la prctica, han tenido suficientes
recursos para actuar multisectorialmente. Muchos de estos programas han podido incorporar en su
accionar las interpretaciones sobre el ser humano y las zonas rurales. Son, probablemente, los
nicos esquemas de trabajo en manos de organismos gubernamentales y no gubernamentales que
han incluido tales interpretaciones. El resultado positivo que han obtenido con ello justifica con
creces incorporar conocimientos y criterios, como los expuestos en este captulo, en los procesos de
gestin para el desarrollo rural.
96
N 10
IV. Identificacin de problemas y

restricciones
A.
La importancia de describir correctamente

lo que es un problema
En casi todos los estudios de apoyo a los procesos de gestin

para el desarrollo rural microrregional o de cuencas aparecen, en uno o
ms captulos, una serie de enunciados o declaraciones que se
presentan bajo el calificativo de problemas.
El enunciado de estos problemas constituye usualmente la base
para presentar, en forma correlativa, una lista de posibles soluciones.
Es decir, se establece una relacin directa entre problemas y
soluciones (vase el grfico IV-1).
Grfico IV-1
SECUENCIA UTILIZADA COMNMENTE

PARA PROPONER ALTERNATIVAS DE SOLUCIN
Problemas
Soluciones
97
El simple enunciado y confrontacin de los problemas y de las soluciones carece, sin

embargo, del anlisis deductivo; de la descripcin; del detalle, y de la indicacin de los pasos
necesarios para que las soluciones recomendadas puedan validarse y aplicarse.
Las carencias de informacin ms comunes son sobre los actores, tales como: la no
identificacin de las personas que sufren o manifiestan el problema en forma directa o indirecta; la
no mencin de las personas que causan u originan el problema en forma directa o indirecta, ni de
las personas que interpretan el problema y lo describen en el estudio. Tambin es frecuente que no
se asignen responsables para resolver los problemas.
Adems de la carencia de identificacin de actores, muchas veces las presentaciones de los
problemas no cuentan tampoco con la ubicacin del mbito, espacial o funcional, donde se origina
o se da el problema ni del dimensionamiento del problema ni de una jerarquizacin de su
importancia en funcin de las personas perjudicadas. Tampoco se presenta un ordenamiento,
precisando la secuencia en que dichos problemas deben ser resueltos y la interrelacin que existe
entre los mismos.
Estas deficiencias en la presentacin de los problemas en un estudio, reducen la capacidad
del analista para evaluar o generar soluciones. Lo expuesto se complica an ms cuando las
menciones a los problemas aparecen diseminados en diferentes captulos del estudio. En estos
casos hay que realizar una ardua tarea de lectura para encontrarlos y catalogarlos.
Tampoco se estila definir cules son los objetivos asociados a cada problema enunciado, ni
quines son los que aspiran a alcanzar dichos objetivos. Sin embargo, tericamente, si alguien
manifiesta que tiene problemas, est expresando que tiene objetivos (puede llegar a decirse que
quien no tiene objetivos o necesidades no tiene problemas).
Sobre la base de este principio, debe ser factible poder confeccionar una lista de objetivos a
partir de una lista de problemas o restricciones y recin entonces proponer soluciones. Este anlisis
deductivo se hace poco o nada en los estudios revisados, por lo que las recomendaciones de
solucin pierden consistencia.
Tambin es comn encontrar que en la redaccin de informes y estudios se presenten listas
de problemas y restricciones en forma no diferenciada, sin percatarse que en un proceso de
gestin para el desarrollo, ambas expresiones tienen una connotacin distinta. As, un problema es
la manifestacin de inconformidad de una determinada persona o grupo de personas que equivale a
la inversa de expresar uno o ms objetivos. Para expresar un problema no se est obligado a
expresar previamente los objetivos. Una restriccin es tambin una manifestacin de
inconformidad pero que s requiere haber pensado o fraseado previamente l o los objetivos que se
desea alcanzar. Bajo este enfoque un problema es igual a una restriccin si el problema es
expresado como un impedimento para alcanzar un objetivo. Dicho objetivo debe ser expresado en
forma explcita.
Para encontrar las restricciones se debe seguir la secuencia deductiva que se presenta en el
captulo I y que es ms compleja que la simple correlacin directa problema-solucin: En la secuencia
metodolgica propuesta se establece una relacin indirecta entre problema-solucin, que se ilustra
en el grfico IV-2. Esta secuencia facilita el proceso de deteccin y validacin de las soluciones.
El procedimiento que se sugiere implica la necesidad de ejecutar tres pasos analticos, luego
de identificado el problema, antes de plantear soluciones. Las soluciones, de esta forma, se
expresan como opciones para superar las restricciones, con el fin de alcanzar los objetivos
planteados en los mbitos pertinentes para con ello, eliminar los problemas. Al no seguirse esta
secuencia de anlisis se retarda o impide el encuentro de soluciones vlidas. Ntese la diferencia en
la cantidad de pasos de la secuencia del grfico IV-1 y de la secuencia del grfico IV-2.
98
N 10
El objetivo del presente captulo es ilustrar, sobre la base de casos reales, cmo diferenciar y
mejorar la deteccin y descripcin de problemas y restricciones durante la elaboracin de estudios
para apoyar los procesos de gestin para el desarrollo en microrregiones y cuencas utilizando la
secuencia recomendada.
Grfico IV-2
SECUENCIA RECOMENDADA PARA PROPONER ALTERNATIVAS DE SOLUCIN
1 PROBLEMAS
2 Objetivos
3 mbitos
4 Restricciones
5 SOLUCIONES
B.
Forma como los habitantes y usuarios de zonas rurales

marginadas expresan sus problemas
El tipo y las modalidades de expresin de problemas y la importancia asignada a los mismos

difieren segn la persona o grupos de personas que los manifiestan. Es por ello importante
comparar y diferenciar las formas en que los tcnicos identifican y exponen problemas que
encuentran en el campo de la forma como lo hacen los campesinos marginados, los lderes
campesinos y, en general, como expresan sus problemas el resto de actores involucrados en un
proceso de desarrollo rural.
Para obtener ejemplos de expresin campesina se han tomado dos fuentes: el resultado de
encuestas de campo realizados en una zona de Cajamarca, Per, y el resultado de encuentros, entre
funcionarios del Estado y comuneros, realizados en el Per en 1986.
1.
Como primer ejemplo
Se analizan las expresiones de los campesinos relativamente marginados y pobres de una

zona de la sierra peruana. Las declaraciones del sector a ser supuestamente beneficiado constituyen
una valiosa fuente de informacin para orientar los diagnsticos, sobre todo si se obtienen antes de
que se realice un estudio. Para ilustrar este tipo de aporte en el recuadro IV-1 se exponen
transcripciones literales de expresiones de campesinos que habitan en caseros ubicados en
Cajamarca, Per. Fueron recopiladas por personal del PPEA, ejecutado con apoyo del Gobierno de la
Repblica Federal de Alemania y la Corporacin Departamental de Cajamarca y publicadas por
Alois Kohler.72
El anlisis de las manifestaciones de los campesinos marginados provee una serie de
informaciones de alto valor para interpretar los criterios, problemas y objetivos que tienen con
respecto a su mbito y aspiraciones de calidad de vida. Estas interpretaciones son necesarias para
llevarlas, a travs de uno o ms interlocutores profesionales, a las mesas de concertacin. Sirven
adems, para preparar los trabajos de inventario, evaluacin y diagnstico del mbito de estudio.
72
99
A partir del recuadro IV-1, destacan por ejemplo, los siguientes aspectos:
i)
el campesino marginado expresa sus posiciones mezclando reas temticas o sectores.

Por lo tanto, si se desea sistematizar el trabajo, deben clasificarse sus problemas para
luego priorizarlos en consulta con ellos;
ii)
el hecho que los campesinos hablen con ms frecuencia sobre algunos temas aporta
elementos de juicio para priorizar sus problemas y objetivos. Sus expresiones sirven
tambin para dirigir el diagnstico;
iii)
la no mencin o escaso trato de ciertas reas temticas permite, tambin, plantear

investigaciones para averiguar si existe algn potencial no conocido por las personas del
lugar o si existen obstculos especficos para su incorporacin, por ejemplo, pesca,
minera o industrias primarias, y
iv)
el comportamiento y actitud de las personas del lugar permite visualizar las prioridades
a ser abordadas cuando se planteen estrategias de desarrollo. Por ejemplo, el recelo al
extranjero debe ser considerado en el diseo de las estrategias.
La utilidad de esta informacin alcanza su total potencial cuando se combina, compara y

analiza con las posiciones de los dems actores que comparten el mismo mbito.
Recuadro IV-1
PROBLEMAS MANIFESTADOS POR CAMPESINOS MARGINADOS

REA TEMTICA: RECURSOS FSICOS
Tema 1:
Clima
En la pampa hay mucho riesgo para sembrar porque cae mucho hielo que quema los cultivos.
a.
Ac en mi chacrita mucho fro hace, padecemos de la helada, a veces lo quema todito.
b.
A veces se pierde todo, una helada lo quema y no queda ni para comer.
c.
Tema 2:
Geologa
Sin informacin.
a.
Tema 3:
Hidrologa
El agua es la vida, pero no hay, la tenemos que traer de abajo.
a.
Tema 4:
Tierras y suelos
Si no se echa guano, no produce ni la semilla.
a.
No hay tierra suficiente para la agricultura.
b.
Si no tuviramos chacra hubiera que trabajar en el pueblo, en la chacra es mejor trabajar, la comida
c.
del campo es mejor, es ms fresca.
El terreno ya no da para otros cultivos, siempre he sembrado los mismos cultivos, lo que produce mi
d.
chacrita es para nuestra comida, muy raro vendemos.
A los sembrados les falta abono, la tierra media mala, hay que dejarla descansar dos o tres aos y
e.
tenemos que sembrar en otro lado, esto es debido a que, si lo sembramos continuamente, se cansa.
Tema 5:
Ecologa
No hay informacin.
a.
REA TEMTICA: PRODUCCIN
Tema 6:
Produccin agrcola
Si no se echa guano, no produce ni la semilla.
a.
En la cosecha a veces se pierde, por qu ser? antes daba harto, ahora no.
b.
Mi yuntita me sirve para arar mi terrenito, tenemos que esperar que llueva para regarlo y as puedan
c.
crecer las plantas.
Mi terrenito no da pa mucho, ni para comer casi alcanza.
d.
100
N 10
Recuadro IV-1 (continuacin)
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
m.
n.
o.
p.
Nuestro terreno sirve para sembrar y de ah tenemos para comer, con los rboles tenemos lea para
atizar nuestra candela... ac mucho se sufre, pero yo siempre quiero sembrar en mi terreno.
En mi terrenito siembro papas, olluco (tubrculo andino), cebada, trigo, maz, arveja, poco, no ms
siembro, por ah es pura piedra. Tengo una yunta; mientras yo estoy arando mis hijos van sacando
las races que quedan despus de la cosecha, para dejar el terreno limpio... para la siembra y
cosechas me ayudan mis hijos, mi mujer, mi nuera.
El terreno ya no da para otros cultivos, lo que produce mi chacrita es para nuestra comida, muy raro
vendemos. Tambin siembro al partir con personas de la ciudad que tengan dinero y nos den la
semilla, despus la cosecha nos repartimos iguales.
A los sembrados les falta abono, la tierra media mala, hay que dejarla descansar dos o tres aos y
tenemos que sembrar en otro lado, esto es debido a que, si lo sembramos continuamente, se cansa.
Yo siembro papa, oca, olluco, cebada, trigo, arveja, lenteja. Lo que produce mi chacra no lo vendo,
casi se pierde la semilla, ms es para el gasto.
En las siembras me ayudan mis hijos, cuando la siembra es buena hacemos mingas (trabajo de
grupo), pero raras veces.
Si no tuviera tierra, yo pedira que me den un terreno, yo no pudiera estar sin sembrar.
Yo quisiera que nos sigan ayudando con las terrazas en mi terreno, he dicho all arribita, es mejor.
Hoy da he cosechado papas y all no ms voy a sembrar lentejas.
En la cosecha se da un poco de trigo, maz, cebada.
Todo lo que produce la chacra lo guardamos para comer y algo de semillita.
La tierra es para sembrar, siempre quisiera tener mi terreno.
Antes mi terreno daba hartito, ahora qu, pues, a veces se pierde todo, una helada lo quema y no
queda ni para comer.
Tema 7:
Produccin pecuaria/animal
Tengo tambin mis borregos.
a.
Antes de nio yo usaba todo de lana, haban ms ovejas, ahora no hay, lo ha acabado la alicuya,
b.
por ltimo no hay ni pastos.
Ya no hay lanares, cabritos, vacunos, la alicuya los termin y ya no se ha podido criar.
c.
Tengo unas ovejitas, vacas no tengo, slo mi yunta.
d.
Las ovejas lo han muerto la alicuya.
e.
No hay pasto, nuestro terreno produce menos, no se sabe qu hacer.
f.
Antes haba ovejas, lo acab la alicuya, ahora ya no hay pues, unitas o dos cabecitas slo hay.
g.
Mis hijas mayores (8, 7 y 5 aos), la mayorcita cuida a sus hermanitas, se van a pastear a la jalca
h.
(puna), mis dos vaquitas, tambin ya saben cocinar.
Antes usbamos ropa de lana, ahora ya es moderno los pantalones de la ciudad, pero la ropa de
i.
lana es ms barata, que no cuesta nada, ya que una parte la saco de mis ovejas.
Tengo dos ganados que los tienen que llevar a pastear a Cushunga, he tenido que arrendar un
j.
terreno para pastear.
Antes se usaba todo de lana, ahora ya se usa algodn, esto ha variado, porque ya no hay lanares,
k.
cabritos, vacunos.
Tema 8:
Produccin forestal
Mis plantitas (eucaliptus) me dan lea, y tambin se saca vigas para construir nuestra casita.
a.
Con los rboles tenemos lea para atizar nuestra candela.
b.
Con los rboles tenemos lea para cocinar nuestra comidita.
c.
Trabajo en la chacra y tambin preparo los almcigos del vivero que ha puesto el Silvod.
Agropecuario.
Tema 9:
Pesca y acuicultura
No hay informacin.
a.
Tema 10: Minera
No hay informacin.
a.
Tema 11: Sectores productivos secundarios y terciarios
Por ac hay varios que tienen telar, que lo han comprado de Huambocancha, por ah cerca de
a.
Porcn, hace ser unos cuatro o cinco aos nos cobraban dos mil soles por una bayeta, ahora no s
cunto costar, nuestra ropa nos dura tres a cinco aos.
Estoy interesado en hacer un taller para hacer petate.
b.
Yo hilo, pero para mandarlo a tejer para mi bayeta.
c.
Mi cuada que vive al costado s lava diario dos a tres docenas de ropa.
d.
101

REA TEMTICA: SOCIAL - INSTITUCIONAL

Tema 12: Demografa/migraciones
Deseamos tener entre dos a tres hijos, porque la comida no alcanza para ms.
a.
Tendr solamente dos hijos, porque no hay ni trabajo ni tierra suficiente para la agricultura. No
b.
tendr tantos hijos como mi padre, solamente dos, porque no hay ni trabajo, ni tierra suficiente para
la agricultura.
No tendr tantos hijos como mi padre, solamente dos, porque no hay ni trabajo, ni tierra suficiente
c.
para la agricultura.
A la semana me voy dos veces a comprar mi salsita, fideito, mi mujer no, ella tiene que ver a mis
d.
hijitas, muy chiquitas estn.
En mi chacrita muy raro tenemos que minguear, para la cosecha ms que todo, llamamos a los
e.
vecinos o mi mamita... por eso hay que ir a Cajamarca a trabajar.
No hay seguridad en el sembrado. Trabajo en construccin civil.
f.
Quienes seguido van a la ciudad son mis hijos. Se van a trabajar de cualquier cosita para poder
g.
comprar nuestra sopita, arrocito, kerosene.
Mis hijos se van a la ciudad dos o tres veces por semana a comprar y buscar trabajo como ayudante
h.
de albail.
Mi esposo trabaja en Cajamarca, en la fbrica de tubos de cementos. La chacra la tengo que cuidar
i.
yo, l slo los domingos.
Mi esposo es obrero, trabaja en la ciudad, yo tengo una hijita no ms, yo lavo la ropa, voy a la
j.
ciudad y lavo, pero no es continuo.
Por ac hay varias vecinas que se van a Cajamarca a lavar ropa.
k.
Tema 13: Sociologa
Lo que ste roba durante el da, nosotros lo rejuntamos en la noche.
a.
Casi siempre la opinin de los hombres es que el trabajo de la mujer en el campo es muy fcil o
b.
liviano.
A nosotros nadie nos impide a pastear nuestros animales por todo el campo; pero cuando las tierras
c.
son individuales, cada quien debe estar en su parcela, y si los animales pasan a la del vecino, hay
los, discusiones y hasta demandas.
Soy evanglico arrepentido y estoy conociendo la verdad.
d.
As se acostumbra venir (Cajamarca), bien para esta fecha (Carnavales) o para Todos los Santos,
e.
en noviembre.
Mis hijos varones me ayudan en la chacra los sbados y domingos y ahora que estn de
f.
vacaciones. Tambin me ayudan en el vivero por ratos.
Nosotros somos muy pobres.
g.
Yo, mi mujer y mi mamita trabajamos en nuestra chacrita, sembramos maicito, cebadita, triguito,
h.
desde temprano tenemos que ver nuestras plantitas, cuidar nuestras cositas.
En la minga, despus que se termina, tenemos que ayudar a los que nos ayudan, nos vamos
i.
tambin a sus chacras ms o menos hasta las 5 o 6 que se termine... En la minga tambin nos
ayudan los vecinos, pero muy raras veces.
Tengo dos compadres, de Cajamarca, es mejor, nos ayudan para que no nos engaen.
j.
A la semana me voy dos veces a comprar mi salsita, fideto, mi mujer no, ella tiene que ver a mis
k.
hijitas, muy chiquitas estn.
Mis hijas chiquitas estn, todava no pueden pastear, cuando tenga 6 a 7 aitos ya tienen que ir.
l.
m. Yo tengo cinco compadres de bautizo, corte de pelo, corte de uas, de por aqu no ms, son mis
primos, cuados.
Yo me recuerdo antes usaba todo de lana, era muy nio, ahora slo las mujeres usan su fondo de
n.
lana, ac se hila y se tie con anilinas, pero hoy ya no resulta, muy caras estn. Los hombres
usamos el poncho de lana de borrego, es ms abrigado, ya los pantalones lo compramos usaditos
del mercado de Cajamarca.
Las ovejas las vendemos para comprar ropa del pueblo en las tiendas, nuevita dura tres a cuatro
o.
aos, y tambin para comprar arrocito, fidetos.
No acostumbramos hacer mingas porque no sembramos mucho.
p.
Las mujeres tempranito tienen que preparar nuestro caldito, verdecito, chochoquita (leguminosa
q.
andina), tambin pastean, lavan, cargan lea, eso es todos los das, en la tarde se recoge la lea o
si no, mi nuera se va a lavar ropa a Cajamarca, ella tiene dos hijos, el mayor ya pastea.
Mi mujer hila, teje, tiene telar, lo compramos en Huambocancha, ella teje para que se ponga, la lana
r.
la compra del camal de Cajamarca, tambin cocina.
Mi pap es un borracho, vive en Corisorgona y tiene otra mujer. Yo me he separado de mi marido
s.
porque no me da nadita. Yo tengo que trabajar para comprar ropita a mis hijitos. El no vive ac, est
en Cajamarca. Por ac hay varias vecinas que se van a Cajamarca a lavar ropa.
102
N 10
t.
u.
v.
w.
x.
y.
z.
aa.
bb.
cc.
dd.
ee.
ff.
gg.
hh.
ii.
jj.
kk.
ll.
mm.
nn.
En la familia se acostumbra a que los padrinos sean los mismos familiares, por ejemplo, mi suegro
es padrino de mis hijos. Cuando es corte de pelo su padrino busca al ahijado y le regala su ropa,
despus se hace fiesta, se mata chancho, borrego, bailamos y nos emborrachamos hasta llorar, las
copas nos dan valor, despus del bautizo el padrino trae un chancho, caballo, o un toro, despus el
padrino ya no se preocupa del ahijado.
Mi nuera hace las tareas de la casa, pero adems, ayuda a piquear, mis nietos se van a pastear y
cuando estn ms grandes se van a estudiar. En la siembra y desyerbo participan los hombres, las
mujeres en las mingas cocinan. Las mingas duran de 8:00 A.M. hasta las 5 P.M. Muy raro hacemos
mingas.
Para buscar un compadre tenemos que ver que sea responsable, que comprenda. Los compadres
de la ciudad son ms comprensibles, en la ciudad hay ms personas que saben respetar y darnos
cualquier consejo, nos puede apoyar en cualquier cosa. La obligacin de los padrinos es que tiene
que dar consejos, educacin (ya sea el padrino de la ciudad o de la comunidad), algunos padrinos
cumplen y otros no.
Cuando hacemos mingas, nosotros despus tenemos que ir a ayudar, puede ser al vecino o un
familiar, cuando es cosecha. Siempre nos dan un poquito de lo que se cosecha, igualito nosotros
tenemos que corresponder.
La tierra, nuestros animales nos mantienen todo el cuerpo, todos nos dedicamos a los cultivos de la
chacra, sin chacra no seremos nadie, tendramos que pedir limosna.
Nosotros somos catlicos rezamos todos los das.
Yo tempranito me levanto. Mientras mi mujer prepara la sopita yo ya estoy en mi chacra. Mi mujer es
la que se encarga de cocinar, mis hijos que viven en la banda tambin vienen, me ayudan.
Yo no voy continuamente a la ciudad, a veces voy hacer embarrados de paredes dejando un mes
pero es muy poco lo que pagan.
En las siembras me ayudan mis hijos, cuando la siembra es buena hacemos mingas pero raras
veces, llamamos a los vecinos o a mis hijos. Despus nosotros hacemos lo mismo, nos vamos a
trabajar, preparamos comida, chicha, harto porque en el campo hay que comer bien.
Yo usaba pantalones de lana hasta la edad de 12 aos; hace como 50 aos, ya no se usa de lana,
antes de pequeo se usaba, la lana y el algodn son iguales, si hay lana como para hacer
pantalones, para hacer chales, ponchos.
Yo tengo dos compadres, padrinos de mis hijos de bautizo, corte de pelo, son de por aqu no ms,
no tengo compadres en la ciudad.
Yo estoy en mi terrenito los domingos, los dems das no puedo, porque trabajo en SENAPA
(Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado), ya estoy nombrado hace 20
aos.
Casi siempre en la siembra participa la familia, mientras uno agarra la yunta, el otro siembra, en el
aporque se juntan todos los vecinos y hacemos minga y despus vamos al segundo da a ayudar al
vecino. La ayuda siempre es con trabajo. Mi hijo que ha terminado primaria trabaja en la chacra.
En el Servicio Nacional de Agricultura y Promocin Agraria (SENAPA) gano 70.000 a 90.000 soles y
pago de pensin entre 50.000 y 60.000 soles, segn la comidita, que nos den. Yo vengo por la
noche, en el da no puedo estar en la chacra. Yo por mi trabajo tengo que ir a Camajarca todos los
das, mi mujer muy poco lo hace.
Siempre entre vecinos nos ayudamos para trabajar y al que le ayudan tiene que pagar de la igual
forma, trabajo por trabajo.
La tierra es para sembrar, siempre quisiera tener mi terreno, el agua es la vida, pero no hay, la
tenemos que traer de abajo, hay un puquio, ni siquiera est arriba para poderla traer, el agua de
Chamis no nos dejan.
Yo tengo un solo compadre para todos mis hijos. No resulta tener varios compadres. Los compadres
del pueblo son mejores. Tambin otros compadres de por aqu, hay que verlo que sea responsable y
que nos ayude, en comprar los cuadernos, su ropa para la escuela, mi compadre le regala juguetitos
para la Navidad o para el cumpleaos, muy bueno es. El padrino siempre regala la ropita, zapatitos.
Nosotros tenemos que dar el ternero, cuycito, bailamos, tomamos chicha, todo lo que hay, pero el
padrino siempre tiene que ser preocupado por el ahijado.
Mas, nos ayudamos con la familia, que vive ms abajito, mis hijitos estn chiquitos, no pueden ir a
pastear todava. Temprano tengo que levantarme. Preparar nuestro caldo de lo que sea. Tengo que
cuidar a mis hijitos, lavar, limpiar, hilar, casi no hacemos mingas, muy poco sembramos. Tampoco
puedo ir a Cajamarca, mis hijos estn muy chiquitos, mi marido s se va todos los das, all trabaja.
Tengo slo un compadre, es mi pap, de bautizo y pelo es, unito no ms tengo, siempre debe ser el
que lo bautiza. Antes hilaba ms harto. Mi papacito recuerdo tena pantaln de bayeta, ya no es
como antes. Ahora compramos ropita usadita del mercado y teimos con anilinas, muy caro estn.
Yo soy evanglica del Templo Rosarn, rezamos los martes, jueves, sbados y domingos a las 8:00
P.M. El templo est en Cajamarca.
Yo me encargo de ver a mi hijita, cuidarla, cocinar. Por ac la mayora son de Porcn, Llullapuquio,
Porconcillo, Huambocancha, Baos del Inca, es que se est ms cerca de la ciudad.
103

oo. Yo y mi esposo estamos ya solitos, nosotros vemos la chacra, l sobre todo, yo ya no puedo casi.
Mi hijo los domingos tambin est en la chacra, ya no hacen mingas, ya es poco lo que siembran.
No quiero hablar ms.
pp. La tierra, nuestros animales nos mantienen todo el cuerpo. Sin chacra no seremos nadie,
tendramos que pedir limosna.
Tema 14: Educacin
Tambin puede hacer algunas letras, as como reconocerlas.
a.
Mis hijos varones estudian en la escuela de Chamis.
b.
No estoy en la escuela. No, todavua no me ponen.
c.
Slo mis hijos varones estudian, es bueno para que no nos engaen, les ensean a leer y escribir y
d.
qu otras cosas tambin? pero yo no s; as ser niita.
Yo no ms estudi hasta segundo de primaria, mi mujer no sabe leer. De seguro que no la pusieron.
e.
Yo no estudi ms, pues me dijeron que con eso ya basta.
Yo soy de por all cerca de Corisorgona, no s leer, mi mamita muri tempranamente.
f.
Ac me estn enseando a escribir, pero yo no entiendo, no me entra en mi cabeza. Por qu ser?
g.
El hermano de mi marido est en la escuela de Chamis.
Yo slo voy a la escuela una vecita a la semana.
h.
Mis nietos cuando estn ms grandes se van a estudiar.
i.
Mi hijo slo ha estudiado primaria porque yo soy analfabeto.
j.
Yo a mis hijos s los voy a poner en el colegio y que sean profesionales, pero que ellos elijan que
k.
puedan ser, que estudien lo que Dios les permita. Ser profesor sera ms fcil, para ingeniero quiz
no llegara, yo creo que no rendira.
Yo no s leer, mis hijos han estudiado hasta el segundo ao, les han enseado a leer y escribir,
l.
otras cositas tambin, pero yo no s qu, porque yo no s leer.
m. Mi hijo que ha terminado primaria trabaja en la chacra.
Mi hijo mayor ya termin su primaria y ya no quiere estudiar, dice que quiere trabajar, as ser pues,
n.
el otro todava no termin. Yo no s leer, como mi papacito no sabe leer, no le dijeron que me ponga
al colegio.
En la escuela slo ensean a leer y escribir nada ms, eso nos sirve para que no nos engaen y
o.
nada ms.
Yo no s leer, mi marido s, no s qu ensearn en la escuela, como yo no s leer no me entero
p.
pues, mis hijitos seguro que irn a la escuela, hombrecitos pues son.
La obligacin de los padrinos es que tiene que dar consejos, educacin (ya sea el padrino de la
q.
ciudad o de la comunidad), algunos padrinos cumplen y otros no.
Todava no me ponen en la escuela, porque tengo que pastear temprano, es que no hay quien
r.
pastee.
Tema 15: Extensin rural
Yo quisiera que nos sigan ayudando con las terrazas en mi terreno, he dicho all arribita es mejor.
a.
Hoy da he cosechado papas y all no ms voy a sembrar lenteja.
No consentimos a los extraos en el casero porque asustan a los nios y les roban sus animales.
b.
No deseamos que los extraos se acerquen porque asustan a nuestros hijos y matan los pollos.
c.
Nosotros a los turistas los corremos del casero con piedras.
d.
Los extranjeros y los ingenieros quieren apropiarse de nuestras tierras.
e.
Tema 16: Salud/ Nutricin
Porque la comida no alcanza para ms.
a.
Tenemos que esperar que mi mam venga para calentar nuestra comidita, nuestra papita, sopita de
b.
chochoquita, picantito.
Regleme pancito.
c.
En la minga tenemos que dar comida y chicha, en la comida hacemos sopa, trigo y a veces
d.
pescadito que compramos en Cajamarca.
Tengo dos hijas pequeas, una de tres aos y la otra de 10 meses. La ms pequea tiene fiebre,
e.
hace cuatro das, y slo le estn dando yerbas. Le han salido granos, presenta un aspecto delicado,
pero la curan con mala yerba blanca, llantn y chicoria blanca.
A veces nos morimos porque no tenemos medicina cerca, el Tambo vende por ratos y all no hay
f.
medicinas.
La comida del campo es mejor, es ms fresca.
g.
Lo que produce mi chacrita es para nuestra comida, muy raro vendemos.
h.
Quienes seguido van a la ciudad son mis hijos. Se van a trabajar de cualquier cosita para poder
i.
comprar nuestra sopita, arrocito, kerosene.
104
N 10
Recuadro IV-1 (conclusin)
j.
k.
l.
m.
n.
o.
p.
q.
r.
s.
t.
u.
Antes nosotros nos ponamos pantaln de lana, hoy da ya casi no hay, las ovejas lo han muerto la
alicuya, por eso ahora compramos, aunque sea usadito, pero ya abriga alguito.
Nuestro problema son los alimentos de los sembrados.
Preparamos comida, chicha, harto porque en el campo hay que comer bien.
Yo usaba pantalones de lana hasta la edad de 12 aos; hace como 50 aos, ya no se usa de lana,
antes de pequeo se usaba, la lana y el algodn son iguales, si hay lana como para hacer
pantalones, para hacer chales, ponchos.
Si no hubiera tierra y agua nos moriramos.
Yo no pudiera estar sin sembrar, para tener mis alimentos allicito no ms.
Yo pago de pensin entre 50 mil y 60 mil soles, segn la comidita que nos den.
Todo lo que produce la chacra lo guardamos para comer y algo de semillita.
El agua es la vida, pero no hay.
Temprano tengo que levantarme preparar nuestro caldo de lo que sea.
A veces se pierde todo, una helada lo quema y no queda ni para comer.
No hay agita por ac, caminamos lejos y traemos agita en baldecitos, para tomar solamente y
para preparar nuestra comidita.
Tema 17: Administracin pblica

Haba teniente en Candopampa, pero ha muerto y todava el casero no ha podido elegir uno nuevo;
a.
no hay un candidato aparente; un teniente debe ser hombre que se haga respetar (que tenga
autoridad), ledo y que sepa hablar. Si eligen a cualquiera, la gente no le respeta ni le obedece.
Este hombre no es teniente, es basura; un teniente debe ser respeto, ste no vale.
b.
Mi terreno me ha dado el Estado.
c.
Si tuviramos empleo del Estado, sera diferente.
d.
Tema 18: Cooperativas agrcolas
Yo soy miembro de la Cooperativa. Nosotros desde temprano nos vamos a nuestras chacras a
a.
cuidar, a lampear, piquear, sacar la mala hierba.
Slo cuando vamos a sembrar en el terreno comunal se hace minga.
b.
Tema 19: Crdito agrcola
Sin informacin.
a.
Tema 20: Tenencia de la tierra
Mucho lo quiero mi terreno, ms me acostumbro ac en mi chacrita.
a.
No tenemos huerto, mi terreno lo tenemos por la herencia.
b.
Estoy reclamando para que se me entregue la parcela que haba conducido una vez como
c.
arrendatario. Ahora no se me consiente que llegue a Chamis.
A veces siembro partidito con un seor de ciudad, l da la semillita, yo lo siembro despus en la
d.
cosecha se reparte mitacito, igualito.
REA TEMTICA: ECONOMA
Tema 21: Macroeconoma del mbito
Sin informacin.
a.
Tema 22: Economa agraria
A veces tambin sembramos al partir con un seor que vive en Cajamarca, l da la semilla.
a.
El terreno ya no da para otros cultivos, lo que produce mi chacrita es para nuestra comida, muy raro
b.
vendemos. Tambin siembro al partir con personas de la ciudad que tengan dinero y nos den la
semilla, despus de la cosecha nos repartimos iguales.
Tambin siembro al partir con personas de la ciudad que tengan dinero y nos den semilla, despus,
c.
la cosecha nos repartimos iguales.
Tema 23: Economa de los sectores productivos no agrcolas
Sin informacin.
a.
REA TEMTICA: INFRAESTRUCTURA
Tema 24: Infraestructura fsica
Mi casita tiene dos piezas, en una es cocina, en la otra dormimos.
a.
Fuente: Alois Kohler, Hermann J. Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca. Estudio de
trece caseros en el distrito de Cajamarca, Per, beneficiarios del Proyecto Piloto Integrado de Manejo
Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA), auspiciado por el Gobierno de la Repblica Federal
de Alemania y la Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca, Mosca Azul editores, Lima, Per,
abril de 1988.
105
2.
Como segundo ejemplo
Se analizan los resultados de expresiones de lderes campesinos convocados en encuentros

regionales tambin en el Per. Dichos encuentros se denominaron Rimanakuy.73 Segn los
impulsores de este encuentro era la primera vez que el Estado convocaba oficialmente a los
comuneros del pas a conversar sobre sus problemas y plantear posibles alternativas de solucin,
habra que agregar, en gran escala.
La expresin campesina de los problemas en estas reuniones precisamente por el hecho de
haber sido convocadas por el Estado, parece carecer de espontaneidad, aun cuando representan
genuinamente la forma de expresin de lderes campesinos y no de gente como los campesinos
entrevistados en el caso de Cajamarca.
Los Rimanakuy se asemejan a una gran catarsis pblica, convertida en un gigantesco
memorial de peticiones al Presidente de la Repblica y al Estado. Los Rimanakuy han
conseguido coleccionar una impresionante lista de declaraciones de problemas. stos se presentan
a nivel de provincia, separados en 12 diferentes temas:
Cuadro IV-1
LISTA DE DECLARACIONES DE PROBLEMAS SURGIDOS EN LOS RIMANAKUY

Temas
mbito
Problema
Recursos naturales
Produccin
tierra y agua
agrcola, pecuaria, industrial, y otras
Propiedad
tenencia de la tierra y reforma agraria en las comunidades

campesinas
Organizacin y administracin
sin comentarios
Comercializacin e intercambio
comercializacin e intercambio
Crdito y financiamiento
sin comentarios
Condiciones de vida y servicios sociales
educacin, salud, vivienda, obras comunales, transportes y

comunicaciones, agricultura y electrificacin
Zonas o aspectos crticos
abigeato, violencia, desastres naturales
Integracin
participacin e identidad cultural
10
Regionalizacin y estrategia microrregional
sin comentarios
11
Relaciones
con el Estado y otras instituciones
12
Aspectos legales
sin comentarios
Fuente: Rimanakuy 1986, Hablan los campesinos del Per. Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las
Casas (eds.), Cusco, Per, abril de 1987, recopilacin de las opiniones de comuneros convocados por el Estado,
Cusco, Per, abril de 1987.
Para cada uno de los temas se determinaron problemas, conclusiones y recomendaciones o

alternativas de solucin. Los consensos alcanzados sobre problemas se agruparon y presentaron
como conclusiones en el informe final de cada reunin.
Lo que impacta en casi todo el ejercicio es la enorme ingenuidad con que se califica de
soluciones la simple reversin de la expresin de un problema en una demanda de solucin. Estas
demandas de solucin a lo sumo califican como deseos pero nunca como soluciones. En el
recuadro IV-2 se presentan algunos problemas y demandas de solucin planteadas por lderes
campesinos de la provincia de Andahuaylas, Apurimac.
73
Rimanakuy 1986, Hablan los campesinos del Per. Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas (eds.), Cusco,
Per, abril de 1987, recopilacin de las opiniones de comuneros convocados por el Estado, Cusco, Per, abril de 1987.
106
N 10
Las conclusiones (o acuerdos) expuestos por los lderes campesinos son tan slo una lista de
problemas comunes. A su vez, las alternativas de solucin no son ms que una manifestacin de
deseos u objetivos. Lo nico que diferencia en algo lo escrito como alternativa de solucin de
una declaracin de objetivo son las frases que anteceden a dicha declaracin:
solicitar al Gobierno que...
que el Estado disponga de...
que la Reforma Agraria dicte...
se exige un...
que se pongan sanciones...
que se asignen ms...
que se fomenten las...
que se organicen las...
que se cree el...
que se dicten leyes...
se demanda que...
En estas expresiones est prcticamente puesto todo el enfoque que pretende convertir un
objetivo, (por ejemplo: tener ms y mejores profesores) en una solucin, (por ejemplo:
acordamos solicitar al Estado ms profesores...).
Recuadro IV-2
MUESTRA DE DECLARACIONES DE LDERES CAMPESINOS
Tema: Propiedad y tenencia de tierras, reforma agraria, problemas legales

- Conclusin:
- Alternativas de solucin:
Falta de titulacin del territorio de comunidades campesinas.

Solicitamos la titulacin del territorio de nuestras comunidades.
Tema: Crdito y financiamiento

- Conclusin:
La aprobacin de los crditos demora de tres a cuatro meses y la

duracin de los plazos de los prstamos es muy corta.
Que se agilice la aprobacin de los crditos, respetando las reas por

las cuales son expedidos certificados de uso de tierras por las
comunidades campesinas y que el plazo de pago de los crditos para
fines de comercializacin sea ampliado a un ao.
Tema: Condiciones de vida y servicios sociales - educacin

- Conclusin:
Los profesores no asisten con puntualidad a sus centros de trabajo y

solamente permanecen tres das por semana; el resto de los alumnos
queda abandonado. Los centros educativos no cuentan con mobiliario ni
material de trabajo, lo que dificulta el aprendizaje de los estudiantes. Falta
de alfabetizacin en las comunidades campesinas. En la comunidad
campesina ensean profesores de tercera categora y no titulados.
En los centros educativos de las comunidades campesinas deben

ensear profesores titulados y, adems, estos centros deben ser
equipados con mobiliario y materiales de trabajo; asimismo, los
supervisores deben controlar la asistencia de los profesores
conjuntamente con las autoridades comunales. Que se mejore y
aumente la alfabetizacin con ms profundidad, en favor de los
comuneros de las comunidades campesinas.
Y as, sucesivamente, se presentan soluciones y alternativas de solucin.
Fuente: Rimanakuy 1986, Hablan los campesinos del Per. Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom
de las Casas (eds.), Cusco, Per, abril de 1987, recopilacin de las opiniones de comuneros convocados por
el Estado, Cusco, Per, abril de 1987.
107
Las implicancias de estas formas de expresin estn asociadas al hecho de que la reunin fue
convocada por el Estado, al centralismo existente y al paternalismo. En esta seccin no se pretende
analizar dichas implicancias sino tan slo aplicar la metodologa de deduccin recomendada.
Las declaraciones de los lderes campesinos sirven, por ahora, para inferir de las mismas
cules son las restricciones que el campesino cree que deben superarse para alcanzar sus objetivos
de primer orden o nivel.
A continuacin se presenta un ejemplo de desagregacin de problemas, objetivos y
restricciones, por orden de jerarquas del tema de tenencia de la tierra:
a) Problema de primer orden: (normalmente no expresado por el campesino).
No tengo seguridad, o tengo el temor, de que no voy a poder seguir viviendo y usufructuando
las tierras que han pertenecido por tradicin a mi comunidad.
b) Objetivo asociado:(normalmente tampoco expresado por el campesino).
Quiero tener la plena seguridad de que nadie me va a poder quitar o reclamar las tierras de
mi comunidad.
c) Primera restriccin:
No tengo ttulos de adjudicacin de las tierras. Esta restriccin parece ser la ms importante
para el comunero para garantizarle la posesin aun cuando, a pesar de tener tales ttulos, tambin
puede verse amenazado por reclamos de tierras de comunidades vecinas, ex-propietarios y
compaas mineras o por ventas ilegales por parte de algunos de los mismos comuneros.
Solucin asociada:
Solicitar al gobierno que nos d ttulos de nuestras tierras. Esta solucin, repetida en muchos
encuentros, slo se limita a decir que la solucin est en solicitar al gobierno. Esto significara
que con slo solicitar al Gobierno se tendran los ttulos, lo cual no es cierto puesto que hay
muchas otras restricciones que lo impiden. Por lo tanto, es un simple objetivo o deseo,
relativamente ingenuo, de superar una restriccin con la sola peticin al Estado.
d) Segunda restriccin:
No se dispone de una ley de deslindes y titulacin de comunidades campesinas; no se cuenta
con reglamentos internos en las comunidades. Tericamente, si se superaran estas restricciones, los
campesinos podran obtener los ttulos.
Solucin asociada:
Solicitar la dacin (sic) de una ley orgnica de comunidades campesinas y la aprobacin de
un reglamento interno de comunidades. Esto es un objetivo para superar la segunda restriccin. A
pesar de poder darse la ley (si no hay oposicin) y aprobarse el reglamento, faltara an un largo
camino para aplicarla y que los comuneros reciban sus ttulos. Por este motivo se deben analizar
otras restricciones, y soluciones para llegar al fondo del tema.
e) Tercera restriccin:
No hay suficientes jueces de tierra y los que existen son malos funcionarios no deseados por
la comunidad.
Solucin asociada:
Que se asignen nuevos jueces, que los cargos de autoridades sean rotativos, que se castiguen
los malos funcionarios, etc.
f) Cuarta restriccin:
El Ministerio de Justicia no dispone de suficientes recursos para asignar personal y equipo
con el fin de agilizar la titulacin y el deslinde de tierras de comunidades campesinas ni dispone de
sistemas de control de malos funcionarios.
108
N 10
Solucin asociada:
Asignar ms recursos presupuestarios al sistema judicial, solicitndolos al Ministerio de
Economa.
g) Quinta restriccin:
El Ministerio de Economa y Finanzas no dispone de suficientes recursos y tiene como meta
reducir los gastos pblicos. No puede, por lo tanto, asignar ms presupuesto al sistema judicial.
Solucin asociada:
Buscar otras opciones financieras.
Lo que debe quedar claro es que la sola mencin de un problema as como el hecho de
solicitar o exigir que ste se solucione no equivale a una solucin sino a una simple
declaracin de intenciones u objetivos. Para solucionar un problema y alcanzar un objetivo se debe
averiguar cules son todas las restricciones que impiden hacerlo y plantear opciones para superar,
en forma secuencial, cada una de ellas.
En los Rimanakuy, o encuentros campesinos, se han obtenido una serie de expresiones de
problemas o de restricciones expresadas a veces bajo forma de demandas de solucin.
Contribuyen a definir cules son los problemas y objetivos que los campesinos piensan que son
ms importantes, pero no sirven para encontrar soluciones ni son soluciones per se si no se
profundiza el anlisis de las situaciones expuestas.
C.
Forma como los tcnicos expresan problemas en estudios de

zonas rurales
En los recuadros IV-1 y IV-2 se han presentado enunciados de problemas tal cual los
expresan los campesinos marginados y los lderes campesinos. En el recuadro IV-3 se presentan
listas de problemas tal como los expresan los tcnicos.
Para darles algn ordenamiento, se los ha agrupado por reas temticas. Se aprecia una vasta
gama de problemas que reflejan el pensamiento de los tcnicos y profesionales que elaboraron los
estudios. En los estudios revisados no se indica qu tipo de profesional calific la situacin de
problema ni si en su identificacin colabor la poblacin local. El estilo de la redaccin parece
indicar que la calificacin ha sido efectuada por tcnicos y no por campesinos, por lo que se les
incluye a todos bajo las expresiones de los tcnicos.
Las formas de expresin que se presentan en el recuadro IV-3 son las que se vierten
mayoritariamente en los estudios de zonas rurales pero tienen muy poco valor para sustentar y
aplicar las recomendaciones. Falta acompaarlos del proceso deductivo que realiza, por ejemplo,
un mdico con el fin de encontrar y darle tratamiento apropiado al paciente.
Este proceso deductivo implica interpretar y comprender lo que quiere el paciente; confirmar
si lo que dice el paciente es correcto desde el punto de vista del especialista y, viceversa, verificar
por parte del paciente si el especialista est en lo correcto (control mutuo); evaluar los recursos del
paciente y del especialista para disear y aplicar un tratamiento; encontrar los obstculos que hay
que superar, tanto por parte del paciente como del especialista para aplicar un tratamiento y
plantear la o las estrategias para superarlos.
Muchas veces, pero no todas, el origen del problema y, por consiguiente, el tratamiento va a
ser muy diferente a lo que supona el paciente o el especialista. Por ello, es importante que exista
un dilogo entre el especialista y el paciente, a la vez que disponer de un mtodo deductivo y analtico
apropiado que oriente dicho proceso. Este dilogo es el que se debe lograr en el ciclo de concertacin.
109

Recuadro IV-3
PROBLEMAS EXPRESADOS EN ESTUDIOS DE MICRORREGIONES Y CUENCAS

REA TEMTICA: RECURSOS FSICOS
Tema 1:
Clima
Altas intensidades de precipitaciones luego de sequas prolongadas.
a.
Condiciones climatolgicas variables e inestables que elevan los riesgos de produccin de heladas,
b.
sequas y lluvias irregulares, que adems, provocan fuertes incidencias de plagas y enfermedades.
Desigual distribucin intraanual e interanual de las precipitaciones.
c.
Granizadas y nevazones.
d.
Heladas que afectan la produccin de cultivos en el centro de los valles.
e.
Tema 2:
Geologa
Altas pendientes que aumentan el costo de construccin de caminos.
a.
Quebradas angostas y profundas que dificultan las construcciones.
b.
Deslizamientos de terrenos a lo largo de vas de comunicacin y canales.
c.
Lagunas con extensas filtraciones en zonas de pendiente.
d.
Alta sismicidad y presencia de volcanes.
e.
Tema 3:
Hidrologa
Agua de ro contaminada por relaves.
a.
Agua escasamente aprovechada por carencia de infraestructura.
b.
Alto riesgo de inundaciones en las terrazas bajas.
c.
Manejo de agua deficiente tanto de riego como de secano.
d.
No existen registros de descarga.
e.
Regmenes de escurrimientos irregulares y torrentosos.
f.
Escasa utilizacin de aguas subterrneas.
g.
Tema 4:
Tierra y suelos
Predominan las tierras sin aptitud agrcola y las tierras de proteccin con relacin a las tierras aptas
a.
para los cultivos.
En las escasas tierras con aptitud agrcola predominan las altas pendientes.
b.
Existe un elevado porcentaje de tierras de cultivo en descanso.
c.
Existen extensas zonas depredadas y erosionadas en diversos grados: erosin laminar, por surcos y
d.
por crcavas o zanjas.
La mayor parte de la superficie de cultivos es de secano; el rea de riego es menor al 10%.
e.
La depredacin del bosque natural ha reducido de manantiales y quebradas, lo que a su vez origina
f.
el abandono de terrazas antes regadas.
Tema 5:
Ecologa
Alta contaminacin atmosfrica de los hornos de una planta procesadora de minerales.
a.
Deterioro de la produccin agropecuaria por accin de relaves de la mina.
b.
Escasez de productos silvestres de alto poder nutritivo.
c.
Sobreexplotacin de bosques, pastos y fauna silvestre.
d.
Varias especies de fauna silvestre se encuentran en peligro de extincin.
e.
REA TEMTICA: PRODUCCIN (Pr)
Tema 6:
Produccin agrcola
Disminucin de la productividad agrcola.
a.
Escasez de cultivo de alimentos variados, incluyendo hortalizas y frutas.
b.
El impacto de las plagas en la produccin agropecuaria es alto.
c.
La tecnologa empleada es de bajo nivel, en trminos de uso de semillas, fertilizantes, pesticidas y
d.
herramientas, para el caso de la agricultura.
La utilizacin de equipo mecanizado en las comunidades es casi nula; hay poco uso de arado de tiro
e.
animal.
Las plagas y heladas sobre todo en la parte central del valle, contribuyen a limitar el rendimiento.
f.
Los pobladores se quejan del alto costo de la semilla, de su bajo poder de germinacin y del bajo
g.
precio en que se cotiza su produccin.
Prdida de grandes extensiones de cultivos agrcolas y frutales por erosin.
h.
Tendencia a abandonar las reas cultivables por falta de mano de obra familiar.
i.
Las tecnologas tradicionales no han evolucionado y ms bien han ido perdindose.
j.
110
N 10
Tema 7:
Produccin animal
La actividad pecuaria est orientada principalmente al aprovechamiento del ganado vacuno, ovino,
a.
porcino y auqunido, pero su explotacin es rudimentaria.
La alimentacin y la sanidad animal-ganadera son deficientes.
b.
Los rendimientos de carne, leche y lana estn por debajo del promedio nacional.
c.
Predominan las razas criollas de ganado de bajo rendimiento.
d.
Hay reduccin de la productividad de los pastos y bofedales (punas o altiplanos) en las zonas altas.
e.
Tema 8:
Forestal
Hay un notable deterioro de plantaciones de rboles.
a.
La reforestacin an no ha alcanzado el desarrollo previsto, pese a existir un gran potencial.
b.
Las especies forestales nativas prcticamente han desaparecido por el uso que le dan las
c.
comunidades como combustible.
Hay tala indiscriminada de los bosques nativos.
d.
Tema 9:
Pesca y acuicultura
Desaparicin de los peces en el ro y en los afluentes por sobreexplotacin.
a.
No se han tomado acciones de importancia respecto a la crianza y repoblamiento con peces
b.
(truchas, pejerrey, etc.) en ros y lagunas, a pesar de existir condiciones favorables para ello.
Tema 10: Minera
Sin informacin.
a.
Tema 11: Produccin de sectores terciarios y secundarios
Destruccin del paisaje y de los recursos arqueolgicos e histricos. Robos y saqueos de los
a.
recursos arqueolgicos e histricos por parte de personas inescrupulosas.
Deterioro del escenario y la calidad de los recursos tursticos por accin de los relaves.
b.
El control del turismo se hace por elementos ajenos a la microrregin excluyendo a la poblacin
c.
local de los beneficios del mismo.
El desarrollo industrial se ve frenado por la falta de parques industriales, infraestructura vial, energa,
d.
agua y desage, y carencia de apoyo tcnico, crediticio de comercializacin y capacitacin
empresarial.
Eventual limitacin de la capacidad instalada de transformacin de materias primas.
e.
Falta de atencin al turismo por parte de la poblacin.
f.
Insuficiente apoyo al artesano; subsisten problemas fundamentales: escaso apoyo tcnico y
g.
crediticio, falta de tecnologas adecuadas para mejorar la calidad del producto y disminuir los costos
de produccin; falta de apoyo a comercializacin de los productos.
La actividad industrial muestra un incipiente grado de desarrollo; los procesos productivos no estn
h.
elaborados dentro de una rama ni entre distintas ramas productivas.
La artesana representa un gran potencial que no es aprovechado totalmente.
i.
Las remuneraciones del trabajo y de los otros recursos utilizados en la actividad agrcola, son
j.
sorprendentemente bajas.
REA TEMTICA: SOCIAL INSTITUCIONAL
Tema 12: Demografa
La migracin fuera de la cuenca ha reducido considerablemente la posibilidad de cultivar y mantener
a.
tierras y cultivos en las partes ms alejadas.
Las remuneraciones del trabajo y de los otros recursos utilizados en la actividad agrcola, son muy
b.
bajas.
Migracin desde el campo, ocasionada por los bajos niveles de remuneracin, en comparacin con
c.
los ofrecidos en las minas y en la construccin de obras hidrulicas.
Tema 13: Sociologa
Falta de organizacin intercomunitaria y municipal para plantear soluciones conjuntas, por ejemplo
a.
con relacin a turismo y transporte.
Hay deterioro de las relaciones sociales intercomunitarias debido a diversos conflictos, en particular
b.
con relacin al agua y los lmites de tierras.
Prepotencia, falta de respeto y humillacin de los pobladores locales por parte de los mineros
c.
venidos de otras reas.
Tema 14: Educacin e investigacin
Alta tasa de analfabetismo en todas las cuencas (52.3%), alcanzando entre 30 y 37.2% en los
a.
hombres y entre 69% y 77% en las mujeres.
Ausencia de centros de formacin profesional apropiada.
b.
111

c.
d.
e.
Bajo nivel profesional de los docentes, bajos sueldos, personal no oriundo de la regin, ausentismo.
Deficiencia de personal capacitado, infraestructura y equipo.
Programas educativos ajenos a la problemtica local.
Tema 15: Extensin rural

No existen servicios permanentes de extensin rural.
a.
Tema 16: Salud

Existe un alto nivel de desnutricin.
a.
Faltan postas mdicas sanitarias, centros de salud y farmacias.
b.
Las tasas de mortalidad infantil son muy altas.
c.
Los trabajos mineros y algunos agrcolas afectan la salud de los trabajadores asalariados.
d.
No existe una clasificacin ni una valorizacin de las plantas medicinales autctonas.
e.
Tema 17: Administracin pblica
El alumbrado pblico no existe; tampoco hay agua potable ni desages.
a.
Faltan servicios de correo, telgrafo y telfono.
b.
La cobertura de los servicios sociales es deficiente, y en algunos casos muestra ausencia total.
c.
La presencia de numerosas oficinas de proyectos estatales, fundaciones, misiones religiosas y otros
d.
sin coordinacin entre s confunden al poblador local.
Tema 18: Cooperativas agrcolas y comunidades campesinas
Los gobiernos locales, representados por las Municipalidades, con recursos econmicos muy
a.
escasos, han tenido injerencia insignificante en el desarrollo; los esfuerzos de sus autoridades, los
alcaldes, se han orientado generalmente a concretar la ejecucin de pequeas y aisladas obras de
carcter social.
Tema 19: Crdito agrcola
Los prstamos destinados a pequeos productores individuales y a entidades asociativas de
a.
campesinos, sin acceso al crdito formal, no lograron el objetivo perseguido en el Convenio de
Cooperacin Tcnica.
La existencia crediticia a cargo del Banco Agrario, que dispone de sucursales u oficinas en el mbito
b.
departamental, an no ha logrado alcanzar un nivel significativo de ayuda para los pequeos
agricultores y comunidades campesinas en estas reas rurales.
La mayora de los prstamos se efectan informalmente por medio de prestamistas locales.
c.
Tema 20: Tenencia de la Tierra
El tamao de las unidades agropecuarias es muy reducido; predomina el minifundio (menos de 1.0 a
a.
3.0 ha). Una familia dispone, en promedio, de 2.0 ha de tierras de secano y ms o menos de 8 ha de
pastos naturales de baja calidad.
Subsisten problemas de adjudicacin de tierras y otros relacionados con la aplicacin de la Ley
b.
General de Reforma Agraria. Muchas comunidades campesinas carecen de ttulos de propiedad;
algunas de ellas no tienen definidos sus linderos provocando intranquilidad en el campo y freno en el
desarrollo de esas poblaciones.
REA TEMTICA: ECONOMA
Tema 21: macroeconoma del mbito
Sin informacin.
a.
Tema 22: La economa agrcola
Altos costos de los insumos (por ejemplo: semilla de cebada cervecera).
a.
Bajsima remuneracin al trabajo, a excepcin de algunos empleos especficos en otras reas, por
b.
ejemplo, en la minera.
Caresta de los productos importados en el Valle.
c.
Disminucin de los precios de los productos agrcolas y ganaderos.
d.
En la comercializacin de los productos agropecuarios intervienen numerosos intermediarios que
e.
deprimen el precio a nivel de chacra y que constituyen un factor regresivo en la distribucin de los
ingresos de los productores.
La comercializacin de los productos por parte de los productores se ve agravada por la
f.
desorganizacin de los pequeos y medianos productores.
La comercializacin de los productos por parte de los productores se ve agravada por la falta de
g.
informacin acerca de los precios de mercado.
La infraestructura de comercializacin en el mbito rural se limita a la existencia de almacenes de
h.
tipo familiar.
Los ingresos por la venta de los productos se ven afectados por una inestabilidad en los precios
i.
dada por una oferta fluctuante y una demanda relativamente estable.
112
N 10
Recuadro IV-3 (conclusin)
j.
k.
Los ingresos por la venta de los productos tienen que enfrentar un considerable margen de
comercializacin para los intermediarios.
Trminos de intercambio comercial desfavorables para los productores.
Tema 23: Economa de sectores de produccin no agrcola

Sin informacin.
a.
REA TEMTICA: INFRAESTRUCTURA
Tema 24: Infraestructura
Alto costo del transporte por disponer slo de trochas en mal estado.
a.
Destruccin de andenes y canales por abandono debido a la falta de agua en cuencas erosionadas y
b.
sin vegetacin.
Destruccin de canales y bocatomas.
c.
Deterioro de la infraestructura de produccin.
d.
Falta de energa elctrica.
e.
Falta de medios de comunicacin y/o de transporte.
f.
Forestacin de andenes agrcolas en buen estado de conservacin.
g.
Hay una desestabilizacin de los terrenos por accin de las carreteras, bocaminas y escombros.
h.
Imposibilidad de trasladarse o pedir ayuda en casos de emergencia.
i.
Infraestructura de produccin en manos de algunos pocos que la controlan.
j.
La articulacin vial no responde a un esquema que vincule adecuadamente las reas productivas con
k.
las de mercado, comercializacin o consumo.
Varias comunidades se encuentran aisladas, sin caminos de acceso a las poblaciones ms
l.
cercanas.
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989, sobre la base de informacin obtenida de:
- Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) y la Comunidad Econmica Europea (CEE), (hoy, Comisin
Europea (CE)) Manual Silvoagropecuario (12 tomos), Lima, Per, 1987;
- Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA);
- Comit Nacional de Bolivia del Programa MAB (Men and Biosphere (MAB), El Hombre y la Bisfera);
- Amban tierras y hombres, La Paz, Lima, junio de 1982;
- Corporacin Autnoma Regional del Cauca (Corporacin del Valle del Cauca (CVC)), Plan de ordenacin y
desarrollo de la cuenca del Ro Aguatacal, Informe CVC N 79-17 de noviembre de 1979, Cali, Colombia;
- Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI),
Proyecto de ordenamiento de los recursos agua y suelo en la cuenca hidrogrfica del Ro Mala: subcuenca
del Ro Ayaviri, sector de tratamiento pampa Cullpa, vol. I, Lima, Per, 1984;
- Instituto Nacional de Desarrollo (INADE): Proyectos Microrregionales en Sierra Estrategias de desarrollo
en Sierra Documento PCM-PMS, SDT N 3 (Presidencia del Consejo de Ministros-Proyectos
Microrregionales en Sierra, Serie documentos de Trabajo), Lima, Per 1983, Proyecto Especial SierraCentro-Sur El Proyecto de Rehabilitacin de Zonas Deprimidas de la Sierra-Centro-Sur y su
reformulacin, informe preparado por el Ingeniero Julio Guerra, Lima, enero de 1986.
La informacin sobre clasificacin de reas temticas y temas, est basada en:
- International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), Framework for Regional Planning in
Developing Countries; Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development of
Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26,
Pases Bajos, 1983.
Para completar los ejemplos se han recogido tambin las informaciones de los problemas
expresados por los tcnicos que hicieron el estudio sobre caseros en Cajamarca, Per y del cual se
extrajeron las expresiones campesinas presentadas en el recuadro IV-1. Segn los tcnicos que
hicieron las encuestas en Cajamarca, 74 los problemas sentidos por las familias observadas (y sus
soluciones) se resumen en el cuadro IV-2. La honestidad de los autores del trabajo les permite
indicar precisamente que la lista de problemas y soluciones refleja no solamente una visin
superficial de entrevistados y entrevistadores sino que falta un conocimiento y anlisis de las
causas de los problemas.
113

Cuadro IV-2
PROBLEMAS SENTIDOS POR LAS FAMILIAS OBSERVADAS Y ALGUNAS

SOLUCIONES EXPRESADAS SEGN LO INTERPRETADO POR TCNICOS (CAJAMARCA, PER)
Recursos
Problemas sentidos
Soluciones expresadas
1) Agua
a) Falta agua para riego y uso domstico

b) Prolongadas sequas (que se sienten
cada vez ms fuertes debido a la
creciente falta de materia orgnica en
los suelos)
Mejorar la captacin de agua de la

Laguna Mataracocha y del Ro
Porconcillo
Proteccin de canales
Construccin de un canal en La
Shicuana desde el Ro Porconcillo
Construccin de captacin en los
manantiales
2) Suelos
a) Baja fertilidad
b) Erosin
3) Forestacin
a) Falta de lea
b) Robo de plantitas
c) Inexistencia de rboles de quishuar
(buddleja incana) a
Convenios forestales
4) Agricultura
a)
b)
c)
d)
e)
Asistencia tcnica
Apoyo en semillas y abonos
Dosificacin al ganado
Demasiadas plagas y enfermedades

Baja productividad y mucha mala hierba
Insuficiencia y degeneracin de semillas
Poca disponibilidad de abono
Falta de yuntas
5) Ganadera
a) Escasez de pastos
b) La alicuya (fasciola heptica)
6) Servicios
a) Falta de postas mdicas

b) Presencia de muchas enfermedades en
las familias
c) Falta de tambos comunales
(depsitos de alimentos)
d) Falta de insumos
e) Temor a recibir crditos en semillas por el
riesgo de perder la cosecha y no devolverlo
f) La necesidad de apoyo alimentario
7) Infraestructura
a) Carreteras inconclusas o en mal estado

de conservacin
b) Caminos y puentes en mal estado de
conservacin
8) Organizacin
a) Desorganizacin de comits cuando

mueren sus presidentes
b) No continuidad de obras por falta de
organizacin
9) Otros
a) Falta de trabajo
Arreglo de carreteras, puentes y

caminos
Fuentes de trabajo a travs de la

creacin de talleres artesanales
Fuente: Alois Kohler, Hermann J. Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca. Estudio de trece
caseros en el distrito de Cajamarca, Per, beneficiarios del Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y
Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA), auspiciado por el Gobierno de la Repblica Federal de Alemania y la
Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca, Mosca Azul (eds.), Lima, Per, abril de 1988.
a
Buddleja incana es una de las tres especies ms conocidas de rboles y arbustos del Per. Se les denomina
comnmente quishuar, crecen naturalmente en la Sierra a alturas medianas entre los 2 500 y 3 800 m.s.n.m. y se
reporducen vegetativamente.
74
114
N 10
Por este motivo, el grupo redactor ampla la visin inicial de los problemas expresados
localmente mediante su vinculacin con un marco econmico general. Ello empieza por una
mencin de los efectos de la crisis econmica del Per (pas en que se ubica Cajamarca) sobre el
agro e indican, por ejemplo, que los precios de los productos agrario-campesinos estn estancados
mientras la inflacin es galopante y que dicha inflacin descapitaliza al agro. Agregan que
muchos problemas se aclaran con la comprensin histrica de la relacin del campesinado con la
ciudad. Indican que esta relacin es la historia interminable de maltratos, atropellos, engaos,
robos y falta de respeto al campo por parte de la ciudad.
Explican la relacin entre la hacienda, o la economa de la hacienda, con sus sistemas de
ocupacin de tierras comunales, los sistemas de cosechas al partir y el poder de los hacendados
que contaban con el respaldo poltico y eclesistico. Siguen ilustrando los efectos negativos
causados por polticos que prometen sin cumplir, de los funcionarios y estudiantes que realizan
encuestas y prometen proyectos que no llegan, de los paquetes tecnolgicos que slo benefician a
unos, de la donacin de alimentos que convierte a los campesinos en dependientes de ayuda, y de
otras situaciones tan comunes en zonas rurales marginadas.
Para los tcnicos los problemas especficos del rea del proyecto son: erosin social;
minifundismo; divisin territorial; desconfianza a los extraos; proliferacin de instituciones que
otorgan ayuda descoordinada; problemas ecolgicos y agrcolas (falta de abonos naturales, sequas
anuales e interanuales, poca retencin del agua en el suelo); falta de agua, tanto para consumo
humano como para el riego (que consideran que es un problema central); falta de semillas de buena
calidad; ausencia de abonos orgnicos; prdidas de productos cosechados por causa de polillas y
gorgojo; y enfermedades de animales por falta de pastos y presencia de parsitos (fasciola heptica).
Este listado de problemas es desordenado puesto que se mezclan aspectos tcnicos, fsicos,
polticos y otros. Tampoco establecen qu relacin hay entre los problemas mencionados ni los
categoriza. Tiene la ventaja sobre otras listas de que cada problema est razonablemente explicado
y sustentado en el diagnstico. Podran, sin embargo, explotar mucho mejor la informacin
disponible si se categorizaran los problemas tal como se ha hecho en el ejemplo anterior sobre
tenencia de la tierra. En todo caso, el material proporcionado por el estudio supera largamente lo
que se encuentra usualmente en este tipo de trabajo.
D.
Elementos necesarios para describir un problema
Tal como se ha manifestado, las clsicas listas de problemas tal como se presentan en el
recuadro IV-3, carecen de suficientes elementos de juicio y de datos para categorizar e interpretar los
objetivos implcitos en los mismos. Tampoco sirven para diferenciar los problemas de las restricciones.
Los problemas que se exponen en los estudios deben ser descritos, por lo tanto, en forma
mucho ms precisa. Esta descripcin debe, adems, ser consistente en todas las reas temticas.
Para lograr esta consistencia es necesario disponer de clasificadores y descriptores de los diferentes
problemas que se van a encontrar en las zonas a ser estudiadas.
Para ilustrar este aspecto se presenta una cartilla (cuadro IV-3) elaborada por T. Sheng,75 que
permite evaluar fenmenos de deslizamientos. Esta cartilla es una muestra de un clasificador y
descriptor estandarizado de problemas que facilita priorizar un fenmeno fsico y los problemas
que puede ocasionar. Permite ubicar, dimensionar y comprender tanto el fenmeno como los
problemas, as como plantear las restricciones y las opciones para tratar de controlarlo.
75
T. C. Sheng, Landslide Classification and Studies of Taiwan, comisin conjunta chino-estadounidense en reconstruccin rural,
Series Forestales N 10, Taipei, Taiwn, diciembre de 1966, p. 58.
115

Cuadro IV-3
CARTILLA PARA INVENTARIAR DESLIZAMIENTOS

Cartilla N
Subcuenca
Smbolo
Ubicacin en el mapa
Elevacin (m.s.n.m.)
Orientacin
Material madre
Tipo suelo
Caractersticas:
Pendiente ()
Volumen estimado:
(Mts )
Longitud recorrida
Ancho frontal
Profundidad media
Uso de la tierra:
Cultivo secano
Cultivo riego
Foresta natural
Chaparral
Pastos
Pelado, no apto siembra
Andenes
Frutales
Plantacin bosque
Camino
Pelado, apto siembra
Surcos en contorno
Causas inmediatas:
Concentracin de escorrenta
Flujo sub-superficial
Corte ro
Corte carretera
Geotectnica
Cultivos inadecuados
Minera
Sobrepastoreo
Tala
Fenmeno daino:
Transporte (T)
Acumulacin
Edad:
Nuevo deslizamiento
Ampliacin (A)
Estabilidad:
Relativamente estable
Altamente inestable
Inestable
Tratamiento:
Necesidad urgente
No necesario
Necesidad eventual
No justificado o factible
Recomendaciones de tratamiento:
Muro de contencin
Terrceo
Canal de desviacin
Dique de contencin
Drenaje
Reforestacin
Arbustos o cactus
Pastos
Limpia
Otra informacin:
Grfica o Foto N:
Ejecutado por:
Fuente: T. C. Sheng, Landslide classification and studies of Taiwan, Chinese-American, Joint Commission
on Rural Reconstruction, Forestry Series N 10, Taipei, Taiwn, diciembre de 1966, p. 58. Traduccin y
adaptacin de Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989.
116
N 10
Tomando esta ficha como punto de referencia para elaborar una cartilla de problemas, se han
hecho las siguientes observaciones:
i)
Ubicacin fsica del fenmeno y los problemas
En la ficha modelo slo se pide una ubicacin fsica del fenmeno. Sin embargo, podran
tambin ubicarse los lugares donde dicho fenmeno fsico causa problemas (aguas arriba y abajo
del deslizamiento). Adems, podran ubicarse otras zonas sujetas a problemas potenciales, si
ocurriera el fenmeno, como son los caminos y estructuras ubicados en el paso del deslizamiento.
ii)
Actores o personas involucradas en el proceso
Es fundamental precisar quines son las personas que causan o contribuyen a agravar el
problema; quines son las personas perjudicadas por la situacin; y quines son responsables de
controlarlo, mitigarlo, o evitarlo. Cuando el problema es originado por un fenmeno natural los
actores involucrados son aquellos que estn, o pueden estar, agravando la dimensin y modificando
el tiempo de ocurrencia del fenmeno natural; los encargados de controlar o prevenir los efectos
del fenmeno y las personas que son, o pueden ser, perjudicadas por el mismo.
iii)
Dimensionamiento del problema y de la situacin que lo origina
En la ficha se pide determinar las dimensiones fsicas del fenmeno as como las
dimensiones econmicas y humanas del dao o efectos potenciales del fenmeno. El fenmeno
natural no es por s mismo un problema pero s lo son los efectos negativos que puede ocasionar en
la calidad de vida del ser humano. De all que es necesario dimensionar o cuantificar ambos aspectos.
Por ejemplo, en una inundacin, el desastre o problema no son los metros cbicos de agua
que bajan por el cauce, ni el exceso de descargas sobre la normal registrada histricamente, sino la
secuela negativa sobre el ser humano, animales, plantas y otros que deja el agua al ocupar zonas
que no hace habitualmente. Una inundacin no es equivalente, por lo tanto, a un problema o un
desastre sino que es nicamente un fenmeno hidrolgico en el cual la descarga de agua supera la
capacidad normal del cauce para evacuarla y, por lo tanto, el agua se sale del cauce usual.
Los problemas o desastres son calificativos que se expresan con relacin a un objetivo o
necesidad expresada por el ser humano y no por la naturaleza. El dimensionamiento del fenmeno,
sin embargo, permite cuantificar los efectos que dicho fenmeno tiene en la vida del ser humano.
Algunos de los efectos de la situacin, en este caso un deslizamiento, se constituyen en problemas
para un determinado grupo de actores. Estos efectos pueden ser cuantificables en vidas perdidas o
afectadas, casas destruidas, horas de trnsito paralizadas, toneladas de carga de camiones perdidas,
costos monetarios de reparacin de vas, y otros.
Algunos efectos de las situaciones o fenmenos, como un deslizamiento, pueden, sin
embargo, ser positivas para cierto grupo de actores, por ejemplo, para vendedores ambulantes que
abastecen a los autos y camiones inmovilizados por un deslizamiento y para compaas que alquilan
maquinaria de movimiento de tierras para reparar zonas daadas, cobrando sumas ms elevadas que lo
normal. Los efectos, positivos o negativos, directos o indirectos, deben ser cuantificados para
determinar la magnitud de los problemas en funcin de los objetivos de estos diversos actores.
iv)
Determinacin de las causas y los causantes que originan el deslizamiento
En la cartilla sobre deslizamientos (cuadro IV-3), que se toma como referencia, se distinguen
dos aspectos:
117
a) Causas que originan el fenmeno:

factores naturales: geologa de la zona; concentracin de escorrenta, flujo de agua
sub-superficial y corte del talud por seccin del flujo de agua de ro, y
factores antrpicos: uso de la tierra en la zona de influencia y de origen del
deslizamiento; corte de caminos en las partes bajas de la ladera y otros;
b) Motivos que hacen que el fenmeno natural ocasione problemas al ser humano:
necesidad de construir caminos y estructuras en zonas de deslizamientos, y
presencia de construcciones en el cauce o en las terrazas aledaas y necesidad del ser
humano de utilizar las tierras en pendiente con fines de cultivo y otros.
Como se ha mencionado, un fenmeno natural es causal de los problemas porque sus
caractersticas atentan contra los objetivos del ser humano, pero no es un problema por s mismo.
De hecho, en lugares deshabitados, cuando ocurren deslizamientos, no se habla de problemas
sino de fenmenos naturales. Los problemas son una calificacin, caracterizacin, o
interpretacin de una situacin hecha por el ser humano en funcin de sus intereses u objetivos.
Tiene, en este sentido, la misma connotacin del recurso natural. Es recurso en la medida que el
ser humano lo valora. Del conjunto de causas que originan un problema lo ms necesario es
identificar aqullas que pueden ser controlables por el ser humano con el conocimiento y recursos
que dispone. Por ejemplo, cambiar el uso de la tierra de la parte alta, consolidar los taludes de
caminos, controlar los torrentes, interceptar los sedimentos, cambiar el trazo del camino, etc.
En la cartilla falta la identificacin de los actores involucrados en la situacin. No basta
indicar, por ejemplo, la causa de la activacin del deslizamiento es el mal uso de la tierra; es
absolutamente necesario precisar quin est utilizando la tierra en forma inapropiada en zonas de
deslizamientos y por qu lo hace as. Esta informacin permite disear soluciones con personas.
v)
Determinacin de posibles restricciones y soluciones al problema de deslizamiento
El propsito principal de la cartilla es dimensionar y caracterizar los efectos y causas de una

situacin (deslizamiento) y de los problemas que ocasiona a diversas personas. Adems de dicho
propsito es muy importante que el evaluador ponga en la cartilla sus impresiones sobre las formas
y medios que cree que puedan contribuir a controlar el problema.
Debe definir qu es lo que las personas afectadas desean hacer con el deslizamiento y,
adems, presentar sus opiniones personales. Pueden optar por tratar de controlarlo para que no
ocurra o que, si ocurre, afecte lo menos posible; tambin pueden tratar de resistir los efectos del
fenmeno reforzando las estructuras existentes y construyendo nuevas defensas. Pueden tambin
optar por evacuar las zonas peligrosas o no utilizar reas susceptibles de ser afectadas por
deslizamientos y, por ltimo, pueden optar por vivir con los problemas, aceptando sus
consecuencias. Lo usual es que el evaluador recomiende ms de una opcin.
E.
Identificacin, clasificacin y priorizacin de restricciones
Una vez definidos los objetivos (ver captulo V) se deben identificar cules son las
restricciones que impiden alcanzarlos. stas pueden identificarse y clasificarse de varias formas,
por ejemplo: restricciones tcnicas, fsicas, econmicas, financieras, polticas, legales,
institucionales, administrativas, educacionales, etc.
Ya identificadas, es importante contar con una descripcin completa de cada restriccin.
Dicha descripcin es igual a la utilizada para describir un problema, con la sola diferencia que el
trabajo es relativamente ms fcil porque ya se conoce el objetivo. Para realizar la descripcin
pueden utilizarse los elementos indicados en el recuadro 1 del captulo I.
118
N 10
Cuadro IV-4
EJEMPLO: PROBLEMAS Y RESTRICCIONES EXPRESADOS POR

UNA FAMILIA CAMPESINA PRESENTADOS EN ORDEN DE JERARQUA
Orden jerrquico
Problemas Objetivos
implcitos
Primero
Primero
Segundo
Segundo
Tercero
Produccin/productividad
Falta de alimentos bsicos
Falta de ingresos en dinero
Obtener alimentos bsicos
Obtener ingresos en dinero
Baja produccin y productividad

agropecuaria en tierras de familia
Bajos
precios
por
la
produccin
en
mercados
locales e intermediarios
Aumentar la produccin y productividad

en las tierras de la familia
Lograr mejores precios por los

productos
Las lluvias no se presentan en forma

uniforme y no hay sistema de riego
Suelos agotados, no se dispone de
fertilizantes ni de tiempo para dejarlos
en descanso y con pastores. Las
semillas son de mala calidad
Las tierras estn en zonas de alta
pendiente y no se han hecho terrazas
para nivelarlas
Slo hay un comprador

intermediario de los productos
El mercado local no dispone
de suficientes compradores
Los productos puestos a la
venta son de mala calidad
Construir un canal para disponer de

agua de riego que complemente el
aporte de las lluvias
Construir terrazas o andenes
Disponer de fertilizantes y de semillas
de buena calidad
Falta de un topgrafo para trazar un

canal de riego y faltan herramientas y
algunos materiales para construirlo
No hay produccin de semillas en
zonas cercanas y no se dispone de
contactos para traerlas de otra parte
Hay fertilizantes en las tiendas del
pueblo, pero son caros y escasos.
Adems, sin agua asegurada, se
corre el riesgo de perderlo
Slo viene un camin a la

semana al pueblo y cobra lo
que quiere por el transporte
Conseguir un topgrafo y trazar el canal

Comprar semillas mejoradas en el
centro de investigacin, y fertilizantes en
la capital, eliminando al intermediario
Comprar un camin para la

comunidad, y pagarlo con el
servicio que prestar
Tercero
Cuarto
Cuarto
Mercado/ingresos
Tener ms opciones de venta

(romper el monopolio)
Acceso a mercados con compradores de mayor capacidad
Ofertar productos de mejor
forma y calidad
La priorizacin o categorizacin de las restricciones se hace en forma paralela a la

identificacin, siguiendo un proceso deductivo de ordenamiento jerrquico, basado mayormente en
el juicio o juicios de las personas que lo realizan. Se categorizan primero los objetivos en
rdenes, siendo el de primer orden el objetivo ms general y luego se pone el objetivo asociado a
tal problema (ver ejemplo en el cuadro IV-4). Luego se sigue hacia abajo, identificando las
restricciones que impiden alcanzar este objetivo primario. La superacin de cada restriccin se
convierte luego en un objetivo de segundo orden y as sucesivamente.
119
Las listas de problemas manifestados por los actores, aun cuando sean incompletas, facilitan
identificar objetivos y restricciones hasta de cuarto o quinto orden. Este cuadro se puede completar
luego, tal como se explica ms adelante, con otras restricciones (ver cuadro IV-5).
Cuadro IV-5
EJEMPLO DE CONTROL DE IDENTIFICACIN DE RESTRICCIONES

(A partir del ejemplo dado en el cuadro IV-4)
Restricciones
Descripcin
Tcnicas y de
Infraestructura:
No se mencionan pero puede ser la falta de caminos de acceso, dificultades de

construccin de un canal en zonas con deslizamientos, falta de equipo y
maquinaria en la localidad. Escasez de lugares para construir estructuras para
captar agua.
Fsicas:
Se mencionan con relacin a las lluvias pero no se especifica si son sequas

interanuales, altas pendientes de las tierras a regar, heladas y otros.
Polticas:
No se mencionan pero pueden existir conflictos de origen poltico-social que creen

problemas de estabilidad y continuidad en las prcticas de apoyo al campesino y
de seguridad en la de los tcnicos.
Legales:
No se mencionan pero podra ser la falta de permiso para captar agua de riego y la
falta de ttulos de propiedad.
Econmicas:
Se mencionan con relacin a la familia pero no con relacin al proyecto de riego.

La restriccin comercial est dada por el monopolio del intermediario.
Financieras:
No se mencionan pero lo ms probable es que no tienen acceso al crdito formal o

ste es muy limitado por las exigencias que impone
Sociales:
No se mencionan pero puede ser la falta de organizacin local, conflictos entre

comunidades por el uso del agua y/o las tierras, falta de cooperacin de algunos de
los campesinos en los deseos de la mayora, abigeato y abuso de autoridades.
Culturales:
No se mencionan pero podra ser la no aceptacin de ciertas prcticas de cultivo o

el respeto ancestral a ciertas lagunas encantadas de donde se podra obtener
agua de riego.
Institucionales:
No se mencionan pero hace falta la organizacin campesina y quin va a

proporcionar asistencia, quin puede prestar dinero a los campesinos y en general
cmo se organiza el Estado, los organismos gubernamentales u otras instituciones
de apoyo para dar asistencia
Educacionales:
No se mencionan pero puede ser el desconocimiento de los campesinos para

trazar canales y recuperar andenes, desconocimiento de uso de pesticidas y
fertilizantes y falta de experiencia de riego en zonas de pendiente
Cientficas:
No se mencionan, pero puede ser la falta de investigaciones sobre rendimiento

potencial de cultivos con riego y terrazas en la zona, en comparacin con
rendimientos actuales y con rendimientos con terrazas sin riego.
En el ejemplo presentado en el cuadro IV-4 slo se han puesto restricciones planteadas por
los propios campesinos e interpretadas por tcnicos; en l se llegan a detectar restricciones hasta de
cuarto orden. Al disponer de informacin de restricciones de cuarto orden es ms fcil determinar
las soluciones para superarlas porque se trata de aspectos concretos. De hecho, en estos niveles de
detalle, las opciones de solucin estn prcticamente dadas al fijarse los objetivos. Faltara
solamente disear las estrategias para que las soluciones se hagan realidad. Por ejemplo, uno de los
objetivos de cuarto orden consiste en obtener un topgrafo, y, por lo tanto, las opciones de solucin
sern pedirlo al ministerio o juntar dinero para recaudar fondos y pagar un profesional, las
cuales son opciones concretas.
120
N 10
En este mismo ejemplo del cuadro IV-4, se aprecia que existe en forma implcita en la mente
del campesino al expresar sus deseos, la siguiente priorizacin de acciones:
i) obtener agua para garantizar el cultivo y la cosecha as como la rentabilidad de las
inversiones en fertilizantes y semillas;
ii) invertir en la tecnificacin del cultivo, siempre y cuando se disponga de agua asegurada, y
iii) con un incremento de calidad y cantidad de cosecha y un camin propio, romper con el
monopolio de compra de productos.
Podran existir otras prioridades, como es poseer ttulos de propiedad de las tierras, que
antecederan al de construir un sistema de riego. Esto tambin puede detectarse con el ejercicio.
Las restricciones, para facilitar su anlisis, se deben agrupar o clasificar segn reas
temticas, tales como: tcnicas-fsicas (produccin, industrializacin y otros); polticas-legales;
econmicas-financieras (comercio, crdito y otros); institucionales-administrativas; socialesculturales, y educacionales-cientficas.
Una clasificacin de esta ndole permite un mejor control durante su identificacin, evitar
olvidar alguna importante, y, agruparlas por reas de solucin comn.
Tomando, por ejemplo, el ejercicio efectuado con cuatro niveles de restricciones (cuadro
IV-4), se puede identificar en cada nivel cules son las restricciones fsicas, tcnicas, polticas,
legales, econmicas, financieras y otras que deben superarse. En el cuadro IV-5 se observa que al
utilizar este sistema de control aparecen varias restricciones que no figuraban en el ejercicio
efectuado. Ello no significaba que no existan en la prctica, sino que, simplemente fueron
olvidadas por no usar un mtodo de control. Tal como se puede apreciar en el cuadro IV-5, cuando
se aplica el mtodo, afloran una serie de restricciones que se soslayan en la primera parte. Una sola
de estas restricciones puede, sin embargo, hacer fracasar el pedido de los campesinos y anular la
factibilidad de ejecutar las soluciones recomendadas por el equipo tcnico.
Las restricciones deben, adems, levantarse siguiendo un orden de prioridades fijado por la
forma cmo se pueden ir liberando posibilidades de accin. Por ejemplo, i) deben organizarse los
campesinos y aceptar a nivel comunal la necesidad del riego, en el entendido que permitir
garantizar la rentabilidad de las siembras y la produccin; ii) deben conseguirse especialistas en
proyectos de riego; iii) debe disearse el proyecto de regulacin, captacin, conduccin y
distribucin del agua; iv) debe obtenerse el financiamiento para ejecutar las obras; v) deben
disearse y construirse los caminos de acceso a los lugares donde se va a construir la toma de
captacin. As, en forma sucesiva, se puede ir avanzando hasta concretar el proyecto. Muchas
restricciones tambin pueden superarse en forma paralela o simultnea con otras, tal como
capacitar personas, mejorar el acceso de los campesinos a lneas de crdito, y otros.
El mtodo de presentacin de problemas y restricciones expuesto difiere de la forma comn
de hacerlo porque establece los nexos entre los mismos. Deja de ser una lista sin coherencia para
pasar a ser un instrumento de gestin.
F.
Anlisis de la presentacin de problemas y soluciones en un

diagnstico microrregional
En el estudio Diagnstico de la microrregin de Canas-Cusco (Per), elaborado por el

PRODERM, el cual se ha tomado como referencia para obtener un listado y la descripcin de
problemas y restricciones, en un diagnstico a nivel de una microrregin en una zona rural.76
76
Proyecto de Desarrollo Rural en Microrregiones (PRODERM), op. cit.
121
El trabajo no incluye un captulo especial sobre problemas o restricciones. La mencin y

descripcin de los problemas aparece explicada por sectores (salud, educacin, empleo, etc.) en los
diferentes captulos y temas tratados. No se presenta una categorizacin de los problemas
mencionados ni explicacin de cmo se relacionan entre s.
En cada tema y sector tratado, por ejemplo los de salud, educacin, empleo y produccin, se
presentan inventarios; evaluaciones; y diagnsticos con comentarios, que califican y juzgan las
observaciones efectuadas. No se presenta un modelo de objetivos contra el cual se compare la
situacin socioeconmica de la microrregin pero s figuran comparaciones de algunas cifras con
relacin al nivel que alcanzan en la regin en estudio.
Ejemplo:
1.
Tomando como referencia el tratamiento dado al sector educacional puede interpretarse

lo que se ha manifestado. Dicho sector es tratado con buena informacin, que incluye
datos de inventario, evaluaciones comparativas y diagnsticos de la situacin:
Informacin de tipo inventario
Un inventario es una lista ordenada y clasificada de informacin. Los inventarios no incluyen

juicios de valor sobre dicha informacin y se limitan a indicar cunto hay, dnde se encuentra y en
qu forma y momento se tom la informacin. En la seccin sobre servicios educativos, la
informacin tipo inventario que se encuentra incluye: cantidad de centros educativos en la
microrregin: 87; ncleos educativos que agrupan a los 87 centros: 4; alumnos matriculados: 7 141
nios y jvenes; cantidad de escuelas primarias: 74; escuelas secundarias: 6 y centros de educacin
inicial: 17. Profesores: 188, de los cuales 165 son de primaria, 18 de secundaria y solamente 5 para
el nivel de educacin inicial. (El calificativo solamente introduce un juicio evaluativo al inventario).
2.
Informacin de tipo evaluativo
Para evaluar se requiere comparar la situacin actual con un patrn. Dicho patrn debe ser
explcito para el lector de un estudio. Puede ser la media de la muestra estudiada o ser un dato
obtenido de zonas que se consideran desarrolladas. En todo caso la evaluacin implica emitir un
juicio con relacin a cunto se desva lo observado de lo que se considera normal. En un estudio
de este tipo, esta normalidad y por lo tanto, el juicio, debera ser emitido tanto por el propio usuario
del mbito como por el tcnico que redacta el informe. En ambos casos se debe precisar quin
emite el juicio. En estudios como el que se ha tomado de muestra, la mayora de los juicios se emiten
a partir de cuadros que permiten comparar datos numricos con la media, la mxima o la mnima. Sin
embargo, tambin aparecen muchos juicios subjetivos. En el documento no se precisa si se ha
considerado la opinin de los propios comuneros en la calificacin de situaciones como problemas.
Algunas expresiones evaluativas son: En el ao 1979 se matricularon 7 141 alumnos, los
cuales corresponden al 66% de la poblacin escolar, quedando 34% sin matrcula. Se observa un
alto ndice de desercin escolar, por lo que la relacin entre matriculados y egresados es muy baja. La
desercin comienza en el tercer ao de primaria. Van quedando ms varones que nias en el colegio.
Como resultado de esta situacin el 63.6% de la poblacin es analfabeta. De esta poblacin
analfabeta el 63.1% son mujeres y el 36.9% son varones. Del 36.4% con algn nivel educativo el
93.7% tiene slo algn grado de primaria pero, prcticamente, ninguno tiene estudios
secundarios.77 Conjuntamente con estos problemas de baja matrcula y desercin en los colegios
existentes, y agravando el problema, un profesor ensea en promedio a 37 alumnos (188 profesores
para 7 141 alumnos matriculados). Por ciclos corresponden 39 alumnos para cada profesor primario,
27 para cada profesor secundario y 34 nios para cada profesor de educacin inicial. En la prctica
la distribucin es desigual, puesto que muchos centros educativos slo tienen un profesor o dos
77
No se menciona si el tipo de enseanza es el adecuado para la poblacin local.
122
N 10
para ensear seis grados de primaria. En la microrregin no existen centros educativos de

calificacin profesional extraordinarios, ni institutos y menos centros de educacin superior.
3.
Informacin de tipo diagnstico
Tericamente, el diagnstico es una explicacin precisa de las causas que originan las
desviaciones observadas en la fase evaluativa. Debe precisar por qu existe tal desviacin y
explicar cmo se produce. Al describir las causas de las desviaciones, el diagnstico est dando
implcitamente las pautas para definir el tratamiento o tratamientos que podran eliminar dichas
causas para alcanzar la normalidad deseada. Esta normalidad puede ser deseada slo por el
habitante y usuario o slo por el tcnico, o por ambos a la vez.
En el ejemplo sobre servicios educativos hay algunas partes que pueden calificarse de diagnstico.
Sin embargo, el total redactado no puede decirse que es un diagnstico sino slo una evaluacin.
Esto se debe a que en el estudio tomado como referencia no se precisa cul es el patrn de
servicios educativos ni qu tipo de educacin se desea alcanzar, ni cundo. Estos objetivos podran
ser, por ejemplo, eliminar el analfabetismo en cinco aos como primer paso; luego lograr que el
70 o el 80% de los nios estudien los seis grados de primaria o lograr que el porcentaje de
hombres y mujeres que terminen la primaria sea similar. Tambin puede fijarse como meta lograr
que no menos del 30% de los alumnos que terminen primaria estudien la secundaria o disponer
de un programa educativo adaptado a la zona.
Slo con estas metas sera factible juzgar (evaluar) cunto se est desviando de los objetivos
y diagnosticar qu est causando que se est alejado de estas metas en esa proporcin.
El estudio analizado seala implcitamente estas razones, como son:
a) Insuficiente disponibilidad de profesores, inestabilidad en sus cargos, pobre distribucin
geogrfica de los mismos, baja asistencia de profesores.
b) Insuficiente disponibilidad de locales, equipo y de material escolar para facilitar la
enseanza. Escaso o nulo apoyo logstico a los alumnos, (transporte, desayunos, libros y cuadernos)
y a los profesores.
c) Alta desercin escolar, debido a demandas de trabajo en el campo y las tareas domsticas.
Pobre valorizacin de la importancia de educar a la mujer tanto como al hombre.
d) Tambin podra haberse agregado que los programas de enseanza no estn acordes con
las necesidades de la zona, lo cual es otro factor de gran importancia en las zonas rurales pero que
no se menciona en muchos diagnsticos.
stas son declaraciones bases de problemas para alcanzar los objetivos, sin embargo, son
todava muy insuficientes, an disponiendo de datos numricos, para proponer soluciones (o
tratamientos).
Un diagnstico, para ser calificado como tal, debe ir ms lejos. Debe profundizar y
encontrar, en un nivel ms detallado, por qu ocurren las tres situaciones expuestas. Por ejemplo,
por qu hay insuficiente disponibilidad, inestabilidad y pobre distribucin de profesores? Este
problema que es, a su vez, una restriccin para alcanzar un objetivo mayor que es dar acceso a
la educacin a las personas se puede frasear como un objetivo de segundo orden, que sera:
Obtener profesores estables para las escuelas de la regin en una cantidad proporcional al nmero
de escuelas, alumnos y grados existentes.
Para alcanzar este objetivo concreto es necesario determinar qu personas e instituciones son
responsables de dar tales profesores y qu rol pueden jugar o juegan los propios comuneros en la
obtencin directa de profesores va retribucin econmica y otorgamiento de facilidades de
123
vivienda, alimentacin y transporte; el siguiente paso ser determinar qu restricciones tienen las
instituciones responsables para enviar ms profesores y qu se puede hacer para que superen sus
limitaciones econmicas y qu restricciones tienen los propios comuneros para contratar
profesores, incluyendo la falta de escuelas o aulas de enseanza.
En los casos en que la comunidad no toma, o no puede tomar, iniciativas propias y el Estado
centraliza el proceso educativo, lamentablemente el diagnstico de la situacin se va ampliando
hasta el nivel nacional. Esta situacin complica, o simplemente imposibilita, que en un estudio a
nivel local puedan plantearse las soluciones y las estrategias de accin requeridas porque dependen
de situaciones externas no controlables por el proyecto microrregional, como en este caso.
Por ejemplo, se infiere del documento que la razn por la cual no hay suficientes profesores
en la regin es porque el Ministerio de Educacin no dispone de ms recursos econmicos, con lo
cual no puede transferir fondos a la Regional de Educacin y sta no puede ni pagar
adecuadamente a los maestros, ni puede construir escuelas y as sucesivamente. Muchas veces la
recomendacin del diagnstico, al igual que en los encuentros denominados Rimanakuy, queda
estancada en ese nivel porque todo el resultado del ejercicio consiste en decir que el Estado o el
Ministerio de Educacin debe asignar ms profesores.
Siendo el Estado centralizado, se anula la responsabilidad y se paralizan las iniciativas locales.
Cuando no hay tal centralizacin, las vas de solucin son ms directas y palpables. Los
actores son participantes responsables directos de ejecutar las decisiones que toman. ste sera el
caso si los colegios comunales dependieran de las mismas comunidades campesinas o, al menos,
fueran cooperativizados o de nivel municipal. Esta realidad proporciona un argumento adicional en
favor de la regionalizacin y la descentralizacin en un pas.
De lo revisado en el documento no se considera que el trato, al menos del tema educativo, pueda
calificarse de diagnstico, aunque s califica como una evaluacin cuantitativa de la situacin.
G. Los juicios de valor en los diagnsticos a nivel microrregional

En el documento, debido a que se hace una diferenciacin entre inventarios, evaluaciones y
diagnsticos, aparecen mezclados un sinnmero de menciones y juicios sobre problemas y
restricciones. Tal como se indica previamente, salvo que se disponga de tablas de referencia con
datos sobre metas posibles o deseadas, los juicios son subjetivos. Son las opiniones de quien que
redacta el tema de su especialidad. En otros casos, las opiniones se expresan en funcin de una
media departamental o nacional.
En muchos casos, no se necesita de mucha informacin para sealar que una situacin es
altamente problemtica. Por ejemplo, en el anlisis de los servicios de salud, el inventario seala
que slo hay un mdico y 18 enfermeras para atender 31 266 habitantes, lo cual es aparentemente
insuficiente, inclusive para un ignorante en el tema. Sin embargo, an en estos casos debe
precisarse cuntos mdicos y dnde son necesarios como mnimo para cubrir el dficit. Los efectos
de la falta de asistencia mdica se pueden medir tambin en funcin de la alta morbilidad y
mortalidad de la poblacin, sobre todo infantil.
En las provincias altas del Cusco (Per) se registra una mortalidad infantil de 150 nios por
cada mil, de los cuales 74.1 son recin nacidos. En el Departamento del Cusco las cifras son de
117.3 y 59.4, respectivamente. Ambas cifras son extraordinariamente altas, si se comparan con la
mortalidad infantil en la capital (Lima); 74 de cada mil y peor an, cuando se compara con pases
avanzados en salud, que tienen tasas que fluctan entre 6 y 11 por cada mil. Hait, uno de los pases
en peor situacin, registra 119 por cada mil, cifra inferior a los 150 registrados en el lugar. Estas
cifras permiten afirmar que, en materia de salud, el problema principal en la localidad es la alta tasa
124
N 10
de mortalidad infantil y neonatal. Esta apreciacin cuantitativa de efectos forma parte del
diagnstico porque permite priorizar los problemas de los habitantes del lugar.
Con esta informacin se infiere que el objetivo principal en materia de salud es, por lo tanto,
reducir la tasa de mortalidad de la poblacin, sobre todo infantil. Para lograr estas metas se necesita
mejorar la higiene y la atencin preventiva y las curaciones. Para hacer este trabajo se necesitan
mdicos, enfermeras, agua potable, medicinas y otros. Las restricciones que impiden alcanzar esta
meta son, por lo tanto:
i) Falta de personal mdico y de enfermeras as como de personal especializado, lo que
obliga a los campesinos a recurrir a medicinas tradicionales que slo son efectivas para algunos
casos. De hecho la medicina tradicional no parece dar soluciones en materia de higiene,
saneamiento y prevencin de enfermedades en infantes y nios, a pesar de lo mucho que se hable
en su favor. S puede ciertamente evaluarse cientficamente el poder medicinal de plantas utilizadas
con el fin de formar herbarios en los pueblos, debidamente combinadas con medicinas
occidentales de probada eficiencia. La medicina tradicional tampoco reemplaza la ciruga
actualmente practicada en modernos hospitales.
ii) Falta de infraestructura de salud, equipamientos y suministros de medicinas. El problema
es agravado por falta de medios de transporte y de infraestructura de acceso a hospitales. La
poblacin tampoco tiene recursos econmicos para pagar tratamientos mdicos. El documento llega
a precisar y dimensionar la situacin actual y la evala con relacin a patrones departamentales y
nacionales. Como diagnstico propiamente dicho, seala slo tres restricciones que impiden alcanzar
el objetivo salud: falta de mdicos y enfermeras, carencia de centros mdicos y carencia de medicinas
al alcance de los comuneros. Los planteamientos para superar tales restricciones no se analizan.
Dado que los dems temas incluidos en el estudio se presentan en forma similar, sera de
utilidad retomar el trabajo y realizar, por lo menos, los siguientes anlisis complementarios:
a) Identificar y reclasificar las reas temticas que aborda el diagnstico, por ejemplo, salud,
educacin, empleo, produccin, comunicaciones, transporte. Separar en cada tema lo que
corresponde a inventario, evaluacin y diagnstico.
b) Identificar y hacer un listado de los problemas que se mencionan en cada rea temtica
ubicndolos en problemas de primer orden, segundo orden y, si es posible, tercer orden o ms.
c) En forma paralela, identificar los objetivos de primer orden, segundo orden, tercer orden
o ms; explcitos o implcitos en las declaraciones de los problemas.
Con esta informacin podra darse por terminado el diagnstico en una primera fase.
H.
Aplicacin del mtodo en un diagnstico microrregional
A continuacin se presenta un anlisis deductivo en dos reas temticas, con el fin de ilustrar
el resultado de aplicar el mtodo expuesto para clasificar y priorizar los problemas y restricciones
que se escriben usualmente en un estudio socioeconmico de cuencas o microrregiones. Dado su
carcter ilustrativo, el anlisis se ha limitado a tratar dos temas y no recoge todos los niveles de
desagregacin recomendables en un estudio socioeconmico, que tiene como fin asistir procesos de
gestin para el desarrollo. Las reas temticas presentadas fueron tomadas como ejemplo y slo son
una muestra de las que deben analizarse:
125
1.
Area temtica:
Tema:
Recursos fsicos
Clima
a) Problemas de primer orden:

Los problemas de primer orden vinculados al clima que se encuentran en el estudio son los
siguientes:
i) El clima de la zona es, en general, muy variado pero en toda la microrregin slo hay una
estacin meteorolgica a 3 937 m.s.n.m., por lo cual no es representativa de toda la zona en estudio.
Slo puede inferirse que el objetivo de vivir con el clima ha sido en general logrado por los
campesinos locales, a travs de un conocimiento transmitido por generaciones. Por diversas
circunstancias, estos conocimientos se han perdido o se han alterado en algunas comunidades.
ii) El clima es uno de los factores ms importantes que rige los sistemas de produccin de
los campesinos en diferentes pisos ecolgicos. La variedad de climas, negativa si se intenta
producir cultivos intensivos y monocultivos, permite, sin embargo, diversificar y realizar
intercambios de productos provenientes de diferentes pisos ecolgicos. Por ejemplo, los
campesinos intercambian productos de las alturas: lana, chuo o moraya e isao (tubrculo
andino)por productos de las zonas bajas, como maz y trigo. As la variedad de climas, que es una
restriccin para una cierta visin de vida, se convierte en una ventaja para asegurarse de productos
variados. El problema de primer orden entonces sera no saber aprovechar y vivir con estos
climas variados.
b) Objetivo de primer orden:
El objetivo de primer orden detrs de un estudio climtico, es disear formas de vida y
aprovechamiento de recursos naturales acordes con el clima de la regin en estudio. La informacin
climtica que se busca sirve, por ejemplo, para determinar el tipo de semillas ms aptas, el ciclo de
produccin agrcola, los perodos de descanso recomendables, los requerimientos de riego y
drenaje, la demanda de agua de las plantas, el tipo de vivienda ms apto, y otros.
c) Objetivo de segundo orden:
Los objetivos y problemas de segundo orden seran todos aquellos que atenten contra la
posibilidad de vivir con el clima como, por ejemplo: desarticulacin del sistema de produccin y de
la tenencia de tierras asociado a pisos ecolgicos; introduccin de viviendas hechas con materiales
inadecuados; introduccin de flora y fauna extica y no adaptable a los climas; rompimiento del
sistema de intercambio de productos provenientes de diferentes pisos ecolgicos y otros. El
ejercicio puede continuarse hasta un detalle que permita disear soluciones concretas.
2.
Area temtica:
Tema:
Produccin
Produccin agrcola
a) Problemas de primer orden:

La produccin agrcola, segn los autores del estudio, no es muy variada y los rendimientos de
produccin promedio son muy bajos si se comparan con otras zonas del mismo departamento: papa,
5 000 kg./ha; maz amilceo, 1 500 kg./ha; trigo, 1 285 kg./ha; haba, 1 240 kg./ha; cebada grano, 1 248
kg./ha; avena forrajera, 14 142 kg./ha; arveja, 1 000 kg./ha; isao, 3 500 kg/ha y quinua, 620 kg/ha.
La produccin promedio anual por familia (4.5 miembros promedio) es de 1 053 kg de papa;
532 kg. de cebada; 168 kg. de habas; 70 kg. de quinua; 283 kg. de olluco; 131 kg de trigo; 210 kg.
de maz; 358 kg. de avena; y 202 kg. de tarwi. De esta produccin se autoconsume el 66% y se
vende y troca el 34%.
126
N 10
b) Objetivo de primer orden:

El objetivo de primer orden de la produccin agrcola es incrementarla hasta niveles que
satisfagan equitativamente las demandas de autoconsumo y ventas locales; que generen excedentes
para venta en mercados externos y obtencin de ingresos. Tambin debe lograrse que la produccin
no agote los recursos y que, adems, el tipo de produccin diversificada conlleve una seguridad y
variedad en la alimentacin.
c) Problemas de segundo orden (restricciones para alcanzar el objetivo de primer orden):
La baja produccin se explica, entre otros, por las pocas reas con riego complementario, el
cual es necesario para regar en pocas sin lluvias dentro del ciclo de cultivo; la escasa cantidad de
equipo agrcola utilizado: una familia slo posee en promedio: 2.2 chaki-taklla; 3.1 raucanas; 2.3
segadoras de mano; 2.3 maquilampas; y 2.5 lampas. Adems, el uso de fertilizantes, pesticidas y
fungicidas es escaso: slo el 24% de las familias usan algn fertilizante qumico aun cuando el
97.5% usa guano de corral. Las semillas empleadas por los campesinos son las mismas que ellos
producen y muy pocas familias adquieren semillas mejoradas o distintas a las que usan.
Los excedentes de produccin agrcola les producen apenas el 8% de sus ingresos monetarios.
Estos problemas son algunas de las restricciones que impiden alcanzar el objetivo de primer orden.
d) Objetivos de segundo orden:
Con la informacin anterior es posible inferir los objetivos de segundo orden que, si se alcanzaran,
permitiran superar las restricciones. Seran, por ejemplo: construir obras de riego, suministrar
herramientas de labranza y equipos al alcance de los campesinos; suministrar crditos, instalar tambos
o tiendas donde puedan adquirir fertilizantes y semillas mejoradas, asistirlos a construir silos y otros
medios que faciliten almacenar y comercializar la produccin agrcola a mejor precio.
e) Problemas de tercer orden:
Teniendo los objetivos de segundo orden establecidos, se debe determinar qu es lo que ha
impedido tradicionalmente alcanzarlos. En este paso se deben incorporar y analizar todos los
factores que se mencionan en el mtodo: tcnicos, fsicos, polticos, legales, econmicos,
financieros, institucionales, funcionales, sociales, culturales, educacionales, cientficos,
comerciales, as como determinar qu personas o entidades son encargadas de superarlas.
En particular, se debe definir: i) cunto les corresponde hacer? ii) qu hacen actualmente
los propios comuneros? iii) por qu no pueden superar las restricciones? tambin es necesario
definir: iv) quines son responsables de asistirlos? y, v) quines son actualmente los responsables
de perjudicarlos? Dado que los problemas se generan tanto dentro del mbito en estudio (la
microrregin) como a nivel regional y nacional, es necesario que el anlisis incluya estos tres
mbitos.
f) Objetivos del tercer orden:
Se definirn una vez efectuado el anlisis de los problemas de tercer orden segn las
especificaciones sealadas en el prrafo anterior.
En forma sucesiva, se deben tratar las reas temticas mnimas que comprenden un
diagnstico microrregional (vase cuadro IV-6).
El estudio revisado abarca, en alguna forma, casi todos los puntos listados, aun cuando no
todos los temas se tratan con la misma profundidad, debido a la diferencia en informacin
disponible. A nivel de la muestra de comunidades estudiadas se tiene un mayor detalle. La
profundidad del estudio permite llegar, por lo menos, a detectar problemas de segundo orden. Para
plantear soluciones aplicables en forma concreta se requiere, sin embargo, disponer por lo menos
de informacin de tercer orden.
127

Cuadro IV-6
REAS TEMTICAS QUE COMPRENDEN UN DIAGNSTICO MICRORREGIONAL

Item
Descripcin
Recursos fsicos
clima, geologa, hidrologa, suelos, ecologa.
ii
Recursos de
produccin
produccin agrcola, produccin animal, forestales, pesca y acuicultura,

minera y sectores de produccin no agrcola.
iii
Estructuras sociales e
institucionales
demografa, sociologa, educacin, extensin rural, salud, administracin

pblica, cooperativas agrcolas, crdito agrcola y tenencia de la tierra.
Debe agregrsele, para el caso andino, el tema de organizacin
comunal y otras formas asociativas y empresariales locales.
iv
Estructura econmica
macroeconoma, economa agrcola,

produccin no agrcola.
Infraestructura fsica
obras de ingeniera civil, comunicaciones, transporte y otras.
economa
de
sectores
de
Fuente: International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), Framework for Regional
Planning in Developing Countries; Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development of
Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26, Pases
Bajos, 1983.
3.
Comentarios sobre el mtodo expuesto
Es relativamente fcil de comprender el mtodo explicado, pero requiere rigurosidad en su

aplicacin. Su utilizacin es importante desde el momento en que ayuda a detectar situaciones y
ordenar informacin usualmente dispersa y tratada en forma desigual en los estudios. Se espera que
el lector pueda, por lo menos, aprender a valorar, diferenciar y tratar con ms detalle la
identificacin y presentacin de problemas y restricciones en estudios de zonas rurales en mbitos
definidos tales como cuencas, microrregiones o regiones.
128
N 10
V. Objetivos de desarrollo
A.
Omisiones en la presentacin de objetivos

de desarrollo en zonas rurales
A pesar de la facilidad con que se recomienda que, para hacer

algo, se deben tener claros los objetivos, son relativamente pocas las
propuestas de trabajo sobre desarrollo en mbitos rurales, que cumplen
con este requisito.
En una revisin de 15 estudios sobre cuencas y microrregiones
se encontraron como falencias, en materia de presentacin de
objetivos, los siguientes aspectos:
i) la no identificacin de las personas que manifiestan los
objetivos que se presentan en el documento;
ii) la no mencin de objetivos en forma explcita, por lo que
hay que deducirlos de la lectura del documento;
iii) una confusin entre: objetivos de desarrollo, objetivos de
programas o proyectos y, objetivos del documento;
iv) la falta de categorizacin o jerarquizacin de los objetivos,
mezclando objetivos globales con objetivos parciales;
v) la carencia de especificacin de los objetivos, por ejemplo,
con referencia a los plazos, lugares, beneficiarios y resultados
esperados, y
vi) la carencia de correlacin entre los objetivos del
documento y el contenido del mismo.
129
Dichas observaciones sustentan la necesidad de asistir a los tcnicos que elaboran estudios
en mbitos rurales, a identificar, formular y presentar mejor los objetivos en sus trabajos.
La asistencia para este efecto requiere de mtodos:
para describir y clasificar objetivos;

basados en inferir objetivos a partir de declaraciones de problemas;
basados en inferir objetivos a partir de modelos de calidad de vida, y
para categorizar y jerarquizar objetivos.
La explicacin de estos mtodos se complementan en el presente captulo con el anlisis de

dos estudios sobre zonas rurales.
B.
Gua para describir y clasificar objetivos de desarrollo
Las mejores referencias disponibles sobre cmo presentar objetivos se encuentran en las
variadas guas que existen para formular proyectos de inversin. Dichas guas han sido elaboradas
mayormente por bancos y agencias de asistencia bilateral e internacional.
Si bien estas guas tienen como principal fin orientar cmo presentar proyectos de inversin
con metas a ser alcanzadas en plazos relativamente cortos, los principios que dan para formular
objetivos pueden hacerse extensibles a programas de accin continua o de largo plazo.
A partir de dichas guas, en especial las del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), y de experiencias propias, se recomienda: diferenciar los objetivos globales de
desarrollo (a alcanzarse en determinado mbito), de los objetivos especficos de un proyecto (que
contribuyen a tal desarrollo), y diferenciar tambin stos de los objetivos propios del documento.
1.
Objetivos globales de desarrollo de una regin
Los objetivos de desarrollo en una regin determinada representan los logros a los cuales se
aspira a llegar luego de largos procesos. En principio estos objetivos nunca son estticos y, por lo
tanto, jams se alcanzan, puesto que aparecen otros nuevos y los antiguos se renuevan con cada
paso dado. Son, adems, multisectoriales por naturaleza. Los objetivos de desarrollo del ser
humano son aspiraciones que sealan un rumbo para mejorar el ser, el hacer y el tener. Es
indispensable preocuparse del hacer y el tener para dedicarse al ser.
2.
Objetivos especficos de un programa o proyecto
Los objetivos de un programa o un proyecto son contribuir al desarrollo equitativo del ser
humano y a la sustentabilidad ambiental. Estos objetivos tienen dos connotaciones en materia de
temporalidad para su aplicacin. Unos son de carcter continuo, como establecer y operar un servicio
de salud, que es una meta que requiere ejecutar acciones en forma permanente, y otros son de
carcter discontinuo, como construir un puente, que es una meta que concluye una vez efectuada
la obra. Los objetivos de carcter discontinuo son, por definicin, los proyectos de inversin. Un
proyecto es un trmino que implica alcanzar algo concreto en un tiempo predeterminado.
Tal como se indic, el fin de un programa o de un proyecto es contribuir a alcanzar nuevos
niveles de desarrollo deseados para el ser humano. Los procesos de desarrollo del ser humano
existen siempre, con o sin proyectos. Visto desde esta perspectiva, los objetivos de proyectos son
objetivos de menor orden jerrquico que los objetivos de desarrollo. Los objetivos de desarrollo
son expresados normalmente en forma abstracta, como mejorar la calidad de vida de la poblacin
o conservar los recursos. En cambio, los objetivos de proyectos deben ser mucho ms concretos.
130
3.
N 10
Objetivos propios de un documento
Los objetivos de un documento sea que trate sobre desarrollo en general o sobre un
proyecto en particular son presentar informacin para comunicar resultados o ideas a otras
personas, con el fin de que les sirva como insumos a otros trabajos, para convencerlos de la bondad
de invertir, y otros fines de comunicacin. Los documentos son un medio para comunicar algo. No
sirven si no cumplen tal propsito. No tienen valor slo por haber sido publicados, como lo tiene,
por ejemplo, la construccin y entrega en operacin de una obra de ingeniera. Por eso es un error
decir, por ejemplo, que el objetivo del presente documento es desarrollar al habitante de, por
ejemplo, una cuenca. Si con un proyecto no se puede alcanzar tal objetivo, menos se lograr por el
solo hecho de redactar y publicar el informe de un estudio. En cambio, s es correcto decir que el
documento tiene como objetivo contribuir a proporcionar informacin para asistir u orientar los
procesos de desarrollo o la ejecucin de un proyecto.
Para presentar cada uno de estos tres tipos de objetivos, es importante cumplir con ciertos
requisitos que son:
a)
Con relacin a los objetivos de desarrollo y de proyectos
i) Relacionar cada objetivo con el actor que los expresa, y, luego, especificar cuales son
comunes, cuales son neutrales y cuales son conflictivos con relacin al conjunto de actores.
ii) Jerarquizar los objetivos por orden de categora, comenzando por los objetivos
generales. Los objetivos de primera categora, o primer orden, se vinculan a factores de calidad de
vida, como mejorar la educacin, mejorar la salud, mejorar la vivienda u otros de este tipo.
Los objetivos de segundo orden son las soluciones necesarias para superar las restricciones que
impiden alcanzar tales objetivos. Por ejemplo, si para mejorar la educacin las restricciones
existentes son la falta de profesores y de aulas de enseanza, los objetivos de segundo orden sern
conseguir profesores y construir aulas de clases. Los objetivos de tercer orden se detectan
siguiendo el mismo raciocinio.
iii) Especificar los resultados esperados. La sola mencin de los objetivos, sobre todo si
nicamente se presentan los de primer o segundo orden, no es siempre suficiente para comunicar a
otros qu es lo que se quiere. Por ejemplo, si alguien dice que su objetivo es contribuir al
mejoramiento de la educacin primaria en una localidad determinada, es casi imposible inferir qu
quiere decir con ello. En cambio, si precisa cules son los resultados que desea obtener, es ms
fcil comprender lo que quiere manifestar. Por ejemplo, puede decir que l quiere como resultado
tener dos aulas nuevas o agregar dos profesores a los existentes. Eso es lo que esta persona
entiende por contribuir a la educacin. Si el autor no lo aclara, otra persona puede interpretar, por
ejemplo, que contribuir al mejoramiento de la educacin primaria en la localidad significar
regalar libros a la biblioteca del colegio, capacitar a los profesores que se encuentran trabajando, o
hacer cualquier otra cosa con referencia a la educacin local.
iv) Sugerir la estrategia y mtodos para alcanzar los resultados esperados. Ello contribuye
a clarificar al lector el nivel de detalle o refinamiento con que piensa alcanzar los objetivos y lo
asiste a interpretar la calidad esperada del resultado. Tambin permite cotejar si los recursos y
tiempo que se proponen para alcanzar los objetivos corresponden con los resultados esperados. El
hecho que la persona, o personas, que plantean alcanzar un objetivo sugieran una estrategia para
alcanzarlo no implica que luego se tenga que seguir obligadamente. Sirve, por lo menos, para
evaluar la factibilidad de alcanzar el objetivo planteado.
v) Identificar los recursos y tiempo necesarios o que se pueden invertir para alcanzar el
objetivo. Ello permite que las personas encargadas de ejecutar acciones para el logro del objetivo
sepan qu es lo que se espera de ellas. No es lo mismo, por ejemplo, decidir que se tiene como
131
objetivo obtener un diagnstico de una cuenca en dos meses que en 24 meses, inclusive si se
dedican las mismas horas/hombre, en ambos casos. Si slo se dispone de dos meses, no se podr
observar ni siquiera un ciclo hidrolgico, ni entrevistar personas que en ese momento breve se
encuentran fuera de la cuenca, etc. En cambio, con 24 meses s puede disponer de mayores
oportunidades de observacin. Por eso es comn indicar el plazo en meses o en aos en que se
piensa alcanzar un objetivo.
vi) Indicar la forma cmo se van a presentar y medir los resultados es otro dato que
facilita comprender el alcance esperado de los objetivos. Esto implica precisar en qu unidades de
medida se evaluarn los resultados, en qu lugar se har tal medicin, con qu frecuencia, durante
cunto tiempo y cmo se presentaron tales resultados, a quin y para qu van a servir.
b)
Con relacin a los objetivos de la publicacin, informe o

documento
Se debe destacar el propsito con el cual se ha redactado el trabajo y a quin va dirigido, con
el fin de orientar al lector sobre lo que puede esperar de su lectura. Es importante que exista
correlacin entre el objetivo, el nivel de detalle con que se presenta la informacin y las
conclusiones y recomendaciones finales del trabajo.
C.
Criterios para inferir objetivos a partir de problemas
La costumbre usual de expresar un objetivo es hacerlo en forma de problema. Esto se logra

comunicando las inconformidades con una situacin existente o el deseo de eliminar o superar un
obstculo. En ambos casos el objetivo es planteado implcitamente. Sin embargo, a pesar de contar
con expresiones de problemas, no es fcil deducir los objetivos escondidos en las declaraciones.
Una manifestacin de problema slo refleja una posicin de inconformidad de una persona o un
grupo de personas con respecto a una situacin, pero no indica necesariamente lo que se desea a
cambio. Las personas pueden saber lo que no quieren pero no necesariamente saber lo que quieren.
La habilidad del analista consiste, por lo tanto, en saber cmo inferir de un listado de
problemas un listado equivalente de objetivos. Para ello, es indispensable que pueda dialogar
directamente con los actores que manifiestan sus opiniones a fin de clarificar dudas.
Por ejemplo, un campesino puede manifestar a una autoridad pblica que lo que le falta es
agua para garantizar sus cosechas. Con ello est diciendo implcitamente que lo que desea es que
no le falte agua a sus plantas y que lo asistan para conseguirla. Ambos son sus objetivos
inmediatos. Pero esto puede tambin frasearse como que l desea que se construya un proyecto de
riego que beneficie sus tierras si no existe tal sistema. Adems, est implcitamente manifestando
que no desea perder su cosecha o su nivel de rendimiento por falta de agua y que necesita apoyo
para evitar esta situacin. Con ello tambin manifiesta que lo que desea es asegurar la produccin
de los alimentos para autoconsumo y producir algo ms para ponerlos a la venta.
La expresin le falta agua para garantizar sus cosechas se convierte, de esta forma, en una
expresin de restriccin para alcanzar varias metas que tienen relacin entre s.
El rol del analista consiste en deducir los variados objetivos implcitos en declaraciones de
este tipo. Es un proceso deductivo de abajo hacia arriba. El ejercicio parte de la recopilacin y
anlisis de problemas y restricciones cuyo procedimiento se presenta en el captulo IV.
132
D.
N 10
Mtodo para inferir objetivos a partir de modelos de calidad

de vida
Para inferir objetivos de desarrollo se puede seguir un camino diferente al anterior, partiendo
de macro objetivos prefijados, tales como los de calidad de vida.
Para aplicar este mtodo se debe construir primero un modelo o escenario de situaciones
deseadas de calidad de vida y luego comparar dicho modelo con la situacin existente en el lugar.
La diferencia entre lo existente y lo que se aspira permite detectar los problemas. Cuando se
conocen los problemas se pueden determinar, por inferencia, cuales son los objetivos por alcanzar.
Estos objetivos, tratados en forma agregada, permiten construir un modelo o escenario que
representa la visin que tiene el evaluador sobre las necesidades de la poblacin local.
Para iniciar el trabajo, es indispensable disponer de algn mtodo de caracterizacin de
calidad de vida, tal como el estructurado por Hernn Contreras y Amrica Cordero.78 Una vez en
posesin del modelo puede medirse la situacin existente en el mbito de estudio.
Segn dichos autores, puede construirse un modelo de caracterizacin y evaluacin de un
ndice de calidad de vida de una poblacin, sobre la base de cinco factores, cada uno incluyendo las
siguientes variables:
Recuadro V-1
MODELO DE CARACTERIZACIN Y EVALUACIN

DE UN NDICE DE CALIDAD DE VIDA DE UNA POBLACIN
A = Factor de impacto fisiolgico (ver cuadro V-1):
A1,
Alimentacin y Nutricin;
A2,
Sanidad ambiental.
B = Factor de impacto psicofisiolgico (ver cuadro V-2):
B4,
Vivienda;
B5,
Esttica ambiental; y
B6,
Posibilidades de descanso y recreacin.
C = Factor de desarrollo cultural (ver cuadro V-3):
C7,
Posibilidades de desarrollo de aptitudes y capacidades,
C8,
Posibilidad de participacin efectiva en la sociedad; y
C9,
Posibilidad de trabajo adecuado a las aptitudes del hombre.
D = Factor de condicionamiento social (ver cuadro V-4):
D10, El condicionamiento psicolgico derivado de las relaciones humanas; y
D11, Condicionamiento psicolgico derivado del grado de seguridad individual y colectiva.
E = Factor de dependencia ecolgica (ver cuadro V-5):
E12, El equilibrio y productividad de los ecosistemas;
E13, La estabilidad ecolgico-ambiental; y
E14, El uso apropiado de los recursos naturales.
Fuente: Hernn Contreras Manfredi y Amrica G. Cordero Velsquez, modelo de caracterizacin y

evaluacin de la calidad de vida, Ecologa, conservacin, desarrollo y calidad de vida, Editorial Gnesis,
Caracas, Venezuela, septiembre de 1982.
Cada una de las variables, que explican los cinco factores, debe evaluarse a travs de un
conjunto de elementos o indicadores que permiten calificar las situaciones del mbito bajo estudio.
A continuacin se sealan cuales son dichas variables:
78
Hernn Contreras Manfredi y Amrica G. Cordero Velsquez, modelo de caracterizacin y evaluacin de la calidad de vida,
Ecologa, conservacin, desarrollo y calidad de vida, Editorial Gnesis, Caracas, Venezuela, septiembre de 1982.
133
Factor A: Impacto fisiolgico
Cuadro V-1, parte a)

Se muestran los elementos considerados para cada una de las 3 variables (A1, A2 y A3)
incluidas para la evaluacin del Factor A.
A modo de ejemplo, para evaluar la variable A1, Alimentacin y Nutricin, se han
considerado los elementos o indicadores: aporte en caloras, aporte en protenas, aporte en
vitaminas, aporte en minerales, caractersticas organolpticas, grado de satisfaccin de la sensacin
de hambre, y nivel de sanidad alimentaria.
Cuadro V-1, parte b)

Cada uno de los elementos antes mencionados, tanto cualitativos como cuantitativos, debe
ser evaluado por separado.
Para ello se determinan rangos predefinidos segn una escala de valores que establece cinco
(5) categoras para cada uno de dichos elementos donde se considera: 5 puntos para excelente,
4 puntos para bueno, 3 puntos para regular, 2 puntos para mala, y 1 punto para muy mala.
Por ejemplo, para evaluar el elemento aporte en protenas (uno de los elementos
considerados en la variable A.1), se elabor el cuadro V-1b, donde se aprecia que una ingesta de 60
a 70 grs/hombre/da con una manipulacin corriente y de calidad regular a buena se califica de
excelente con un puntaje de 5.
Cuadro V-1
EVALUACIN DE CALIDAD DE VIDA A TRAVS DEL FACTOR A: IMPACTO FISIOLGICO

a) Variables
A1: Alimentacin y nutricin
A2: Salud
A3: Sanidad ambiental
Aporte en caloras
Porcentaje de poblacin enferma
Agua
Factibilidad real de acceso a la

medicina
Efluentes cloacales
Aporte en protenas
Aporte en vitaminas
Aire
Aporte en minerales
Ruidos
Caractersticas
organolpticas
Enfermedades sociales: venreas y

por adicin, incluyendo drogas
Endo y ecto parasitismo
Basuras y chatarras
Enfermedades transmisibles
Plagas
Enfermedades no transmisibles
Enfermedades mentales
Grado de conocimiento sobre

higiene y salud
Valores culturales de
la relacin sujetoambiente
Grado de satisfaccin
de la sensacin de
hambre
Nivel de sanidad
alimentaria
b) Categoras del elemento: Aporte en protenas

(Variable A1: Alimentacin y Nutricin)
Gramos/persona/da
Manipulacin
60 a 70
55 a 60
50 a 60
45 a 50
40 a 50
35 a 40
30 a 40
Menos de 30
Corriente
Excelente
Corriente
Muy buena
Regular a buena
Muy buena
Calidad de la protena
Regular a buena
Muy buena
Regular a buena
Muy buena
Regular a buena
Muy buena
Se exceptan dietas especiales circunstanciales
Puntaje
(excelente)
(bueno)
(regular)
(malo)
(muy malo)

134
N 10
Factor B: Impacto psicofisiolgico
Se muestran los elementos considerados para cada una de las 3 variables (B4, B5 y B6)
incluidas para la evaluacin del Factor B.
Al igual que en el factor A, y a fin de poder cuantificar la situacin en que se encuentra la

poblacin en estudio con relacin a un aspecto especfico de su calidad de vida, cada uno de dichos
elementos es categorizado tambin en los rangos predeterminados para poder asignarles el puntaje
de 1 a 5. A modo de ejemplo, se presenta la categorizacin del elemento Aislamiento y
privacidad de la variable B4.
Cuadro V-2
EVALUACIN DE CALIDAD DE VIDA A TRAVS DEL FACTOR B: IMPACTO PSICOFISIOLGICO

a) Variables
B4: Vivienda
B6: Posibilidades de
descanso y recreacin
B5: Esttica ambiental
Superficie de construccin til

Estabilidad
Proteccin contra agentes
Externos
Aislamiento y privacidad
Confort
Funcionalismo
Iluminacin natural y
ventilacin
Iluminacin artificial, facilidad
para la elaboracin de alimento
Belleza escnica integrada

por elementos naturales
Belleza de los elementos
antropgenos al ambiente
Armona del conjunto de
elementos naturales y
antropgenos
Sentido de propiedad y
pertenencia de la imagen
Apreciacin social de la
esttica ambiental
Sueo y descanso
Deportes
Programas y
espectculos
Juegos infantiles
Vacaciones y paseos
b) Categoras del elemento: Aislamiento y privacidad

(Variable B4: Vivienda)
Caractersticas
Puntaje
La vivienda permite un aislamiento y privacidad total, dando absoluta

tranquilidad a los ocupantes cuando as lo requieran.
5 (excelente)
El aislamiento total no es posible pues se siente el murmullo, a veces notorio

del ruido de calles y carreteras. La privacidad es prcticamente total.
4 (bueno)
Hay interferencias frecuentes con ruidos de viviendas vecinas y del

exterior. La privacidad es notoriamente imperfecta.
3 (regular)
La privacidad y el aislamiento se obtienen como circunstancia eventual,

predominando su carencia.
2 (malo)
No existe posibilidad de obtener aislamiento o privacidad.
1 (muy malo)

135
Factor C: Desarrollo cultural
Se muestran los elementos considerados para cada una de las 3 variables (C7, C8, y C9)
incluidas para la evaluacin del Factor C.
Al igual que en los factores A y B, cada uno de los elementos es categorizado tambin en los
rangos predeterminados para poder asignarles el puntaje de 1 a 5. A modo de ejemplo, se presenta
la categorizacin del elemento Induccin e incentivo al estudio de la variable C7.
Cuadro V-3
EVALUACIN DE CALIDAD DE VIDA A TRAVS DEL FACTOR C:

DESARROLLO CULTURAL PARA LA PARTICIPACIN DEL INDIVIDUO EN LA COMUNIDAD
a) Variables
Posibilidades de:
C8: participacin efectiva en
la comunidad
C7: desarrollo de aptitudes y

capacidades
Aos de escolaridad
Analfabetismo
Disponibilidad de personal
docente
Induccin e incentivo al
estudio
Oportunidad y disponibilidad
para el estudio
Satisfaccin del nivel de

aspiraciones individuales
Nivel y tipo de
participacin
Frecuencia e intensidad de
la participacin
Significacin de la
participacin para el
individuo
Independencia y libertad
para la participacin
C9: un trabajo adecuado

y aptitudes del
ser humano
Traslado al trabajo
Magnitud del tiempo

laboral
Efectos psicolgicos
del trabajo
b) Categoras del elemento: Induccin e incentivo al estudio

(Variable C7: Posibilidades de desarrollo de aptitudes y capacidades)
Caractersticas
Puntaje
Hay induccin por el hogar al estudio y hay un incentivo adecuado a la

comprensin del mundo cultural que le rodea o al que aspira la sociedad
5 (excelente)
Slo hay induccin positiva en el hogar o en la comunidad, con un incentivo

adecuado a la comprensin del mundo cultural que le rodea o al que aspira
la sociedad
4 (bueno)
El individuo no est estimulado ni inducido positiva ni negativamente al

estudio
3 (regular)
Hay induccin negativa en el hogar o en la comunidad hacia el estudio, lo

que frena la dedicacin; no hay incentivo a la comprensin del mundo
cultural que le rodea; no hay aspiraciones definidas de los que la sociedad
aspira
2 (malo)
Hay induccin negativa en el hogar y en la comunidad hacia el estudio. Hay

carencia de identificacin cultural y lgicamente no hay incentivo de
comprensin de dicha cultura; no hay aspiraciones definidas de los que la
sociedad desea
1 (muy malo)

136
N 10
Factor D: Condicionamiento social

Se muestran los elementos considerados para las 2 variables (D10 y D11) incluidas para la
evaluacin del Factor D.

Al igual que en los factores A, B y C, cada uno de los elementos es categorizado tambin en
los rangos predeterminados para poder asignarles el puntaje de 1 a 5. A modo de ejemplo, se
presenta la categorizacin del elemento Relacin impersonal por intermedio de ruidos, sonidos y
smbolos de la variable D10.
Cuadro V-4
EVALUACIN DE CALIDAD DE VIDA A TRAVS DEL FACTOR D:

CONDICIONAMIENTO PSICOLGICO DE LAS RELACIONES HUMANAS
a) Variables
D10: Condicionamiento psicolgico
derivado de las relaciones humanas
Relaciones interpersonales (cara a cara o presencial)

Relacin por medio de equipos de comunicacin (por
medio de comunicacin de masas)
Relacin impersonal por intermedio de ruidos, sonidos y
smbolos (expresiones)
Relacin por intermedio de o con instituciones
D11: Condicionamiento
psicolgico derivado del grado de
seguridad individual y colectivo
Los acontecimientos blicos
La violencia social
La delincuencia
Los accidentes
b) Categoras del elemento:

Relacin impersonal por intermedio de ruidos, sonidos y smbolos
(Variable D10: Condicionamiento psicolgico derivado de las relaciones humanas)
Caractersticas
Puntaje
El impacto psicolgico de la comunicacin que significan bocinazos o

cornetazos, alarmas de sirenas, escapes libres y otros, estn presentes tan
espordicamente que lejos de producir un dao, pasan a forman una
expresin de reconocimiento de relaciones entre individuos que por
acostumbramiento funciona como una situacin normal. No se transforma en
una comunicacin agresiva e impositiva.
(excelente)
La relacin por intermedio de ruidos y sonidos, llega a un grado slo de causar

molestias, sin que stas puedan calificarse como un dao al individuo. Esto
debido a que la intensidad no supera en general los 90 decibeles. O bien la
frecuencia con que se producen es baja y permite sobradamente una
recuperacin entre un estmulo y el siguiente.
(bueno)
El efecto de los ruidos y sonidos utilizados como forma de comunicacin,

condicin agresiva o impositiva, su frecuencia e intensidad son capaces
producir en el individuo irritabilidad, pequeas reacciones violentas
descontroladas, adems de desagrado y prdida de la capacidad normal
concentracin.
su
de
o
de
(regular)
El efecto de este tipo de comunicacin puede determinar en estas circunstancias

un dao serio, especialmente si el individuo debe soportar esta situacin durante
largos perodos de tiempo y durante varios aos. Es posible que el dao sea an
recuperable, pero tambin si el perodo de tiempo de exposicin es muy largo,
puede llegar a generar anomalas psicolgicas notorias.
(malo)
Este tipo de comunicacin es muy intenso y frecuente, produciendo un dao

psicolgico al individuo que tiene que soportar la imposicin y agresividad.
(muy malo)

137
Factor E: Dependencia ecolgica
Se muestran los elementos considerados para cada una de las variables (E12, E13 y E14)
incluidas para la evaluacin del Factor E.
Al igual que en los factores A, B, C y D, cada uno de los elementos es categorizado tambin en
los rangos predeterminados para poder asignarles el puntaje de 1 a 5. A modo de ejemplo, se presenta
la categorizacin del elemento Fenmenos naturales de efectos previsibles de la variable E13.
Cuadro V-5
EVALUACIN DE CALIDAD DE VIDA A TRAVS DEL FACTOR E: DEPENDENCIA ECOLGICA

a) Variables:
E13: Estabilidad
ecolgico-ambiental
E12: Equilibrio y productividad de

los ecosistemas
Grado de dependencia con

relacin al ecosistema
Deslizamientos,
derrumbes,
Inundaciones
Criterios de uso de la tierra
Grado de cultura ecolgica
Aplicacin tecnolgica
Retorno de beneficios a la
colectividad
Uso del ambiente y de

recursos comunes
Potencial de produccin del

ecosistema
Capital biolgico que

representa el ecosistema
Avalanchas (corriente
de barro)
Incendios
Fenmenos naturales
de efectos previsibles
Grado de conservacin o
degradacin del o de los
ecosistemas de los cuales
depende el grupo en estudio
E14: Uso apropiado de los

recursos naturales
b) Categoras del elemento: Fenmenos naturales de efectos previsibles

(Variable E13: Estabilidad ecolgico-ambiental)
Caractersticas
Puntaje
Las caractersticas de las construcciones presentan absoluta seguridad,

por ser assmicas y lo suficientemente slidas para resistir el impacto de
fuertes vientos.
(excelente)
Los riesgos de las construcciones ante estos fenmenos naturales son leves
pero existen, sin que necesariamente constituyan riesgo para la vida
humana.
(bueno)
La observacin de las caractersticas de las construcciones determina que

temblores de intensidad media o vientos fuertes puedan, especialmente
despus de lluvias que hayan reblandecido el material, producir
desmoronamientos, etc. que constituiran un fuerte azar de riesgo relativo a
la vida humana.
(regular)
Los problemas de estabilidad y las caractersticas de los materiales de la

construccin, determinan peridicamente circunstancias de riesgos para la
vida humana.
(malo)
Las caractersticas de seguridad de las construcciones la hacen altamente

vulnerables a la accin de sismos de mediana intensidad o de vientos
fuertes sin que ellas tengan caractersticas ciclnicas, constituyendo serios
riesgos para la vida humana.
(muy malo)

138
E.
N 10
Comparacin de resultados aplicando mtodos para inferir

objetivos
Los mtodos expuestos para inferir objetivos son, en resumen, de dos tipos:
1.
Directo:
Los objetivos se infieren a partir de manifestaciones de problemas hechas

por los propios evaluados. El modelo de objetivos de los evaluados se
construye a partir de la lista de problemas.
2.
Indirecto:
Los objetivos ideales se plantean en un modelo de calidad de vida. Este

modelo se convierte en una plantilla que se aplica a una poblacin. Una
vez establecida la diferencia entre la situacin medida y la situacin ideal
se determinan los problemas que hay que resolver para alcanzar dicha
situacin ideal (o una situacin factible, por lo menos, mejor que la
existente). Los problemas a resolver para alcanzar la situacin factible se
utilizan para construir el modelo de objetivos de los evaluadores.
Los resultados de ambos mtodos rara vez coinciden. Si se comparan, por ejemplo, los
resultados de medir el nivel de alimentacin y nutricin en una poblacin con ambos
procedimientos, se encontraran diferencias importantes, como se aprecia en el siguiente esquema:
Grfico V-1
COMPARACIN DE APRECIACIONES SOBRE NIVELES DE

ALIMENTACIN Y NUTRICIN EFECTUADAS POR EVALUADOS Y EVALUADORES
Niveles de alimentacin y
nutricin
Objetivo:
segn los
evaluados
Ideal
Situacin problema
+-
+++++++++++++-
Objetivo:
segn los
evaluadores
Ideal
Factible
Situacin problema
El ejemplo hipottico ilustra las diferencias que pueden surgir en un caso real. En el esquema
se destaca que la situacin problema, para los evaluadores, es ms grave que la que sienten los
propios evaluados; que los objetivos factibles, para los evaluadores, son menores que las
expectativas de los evaluados, y que el objetivo ideal de los evaluadores es mayor que las
expectativas de los evaluados.
Habra que agregar, adems, que los indicadores utilizados por ambos grupos son usualmente
distintos; mientras, por ejemplo, en el caso de los niveles de alimentacin y nutricin los
evaluadores utilizan indicadores de consumo de protenas, caloras, vitaminas y frecuencia de
139
alimentacin, los individuos evaluados se refieren especficamente al tipo y cantidad de alimentos

que estn acostumbrados a consumir, y a los momentos en que lo hacen en el da. Las diferencias
de este tipo se dan en prcticamente todos los elementos de las variables que se evalan. La
construccin de un modelo de objetivos que represente las aspiraciones de evaluados y evaluadores
es, por lo tanto, una tarea que requiere dilogo y capacitacin mutua.
En resumen, las tareas para compatibilizar ambos mtodos, son las siguientes:
a) Ordenar y jerarquizar la lista de problemas expresadas por cada uno de los actores
evaluados. Utilizar para ello una clasificacin temtica.
b) Agrupar los problemas segn si son comunes a todos los actores, pertinentes a cada uno
de ellos, o conflictivos entre s.
c) A partir del ordenamiento anterior de los problemas, inferir los objetivos de los
evaluados. Verificar con los actores si la interpretacin que se ha hecho sobre sus
objetivos es coincidente con sus aspiraciones. Construir un modelo de objetivos de los
evaluados.
d) En forma paralela, evaluar los niveles de calidad de vida de la poblacin evaluada,
aplicando alguno de los mtodos y modelos disponibles. Determinar la diferencia entre el
modelo y la realidad. Inferir los problemas de la poblacin para alcanzar los niveles del
modelo y ordenar los problemas.
e) A partir del ordenamiento de los problemas, inferir un conjunto de objetivos. Seleccionar
aquellos que sean factibles de alcanzar. Construir el modelo de objetivos de los
evaluadores.
f) Comparar el modelo de objetivos de los evaluados con el modelo de objetivos de los
evaluadores. Concertar un modelo nico entre los actores involucrados en el proceso de
gestin. Construir el modelo de objetivos unificado.
F.
Gua para categorizar y jerarquizar objetivos
El mtodo que se puede utilizar para jerarquizar objetivos es el mismo que se presenta en el
captulo I y que constituye la estructura que arma la secuencia de la presente gua. Significa que,
para priorizar objetivos, se debe, partiendo de un objetivo de primer orden ya establecido a partir
de las opiniones de actores, sus criterios y sus manifestaciones de problemas diagnosticar los
mbitos en los cuales alcanzar dicho objetivo, las restricciones que se deben superar para
alcanzarlo y las soluciones para superar las restricciones.
Cada solucin que se propone para superar restricciones, con el fin de alcanzar un objetivo
de primer orden, se convierte en un objetivo de segundo orden. Este ltimo, tiene a su vez, un
territorio, restricciones y soluciones. Las soluciones para alcanzar un objetivo de segundo orden se
constituyen, a su vez, en objetivos de tercer orden y as sucesivamente.
Se debe tener en cuenta que, por cada objetivo de orden superior, habr n objetivos de
orden inmediato inferior. Esto se debe a que cada objetivo, para ser alcanzado, requiere que se
superen muchas restricciones, que cada restriccin demanda una o ms soluciones y que cada
propuesta de solucin se convierte en un nuevo objetivo. Con ello se puede construir un rbol de
objetivos de primer orden, segundo orden, tercer orden y ms, as como establecer las interrelaciones
que tienen entre s.
En el cuadro V-6 se presenta un ejemplo de aplicacin del mtodo de jerarquizacin
expuesto. Se ha tomado como objetivo de orden superior el de aumentar la productividad por
unidad de rea. Los objetivos de segundo orden, con relacin al anterior, vienen a ser: construir el
140
N 10
sistema de riego, obtener insumos agrcolas, capacitar a los usuarios, y otros. Tomando como
ejemplo el objetivo de construccin del sistema de riego, se aprecia cmo a su vez este objetivo tiene
sus propias restricciones y soluciones. Este proceso es el que permite construir el rbol de objetivos.
Cuadro V-6
EJEMPLO DE APLICACIN DEL MTODO

Objetivo de primer orden
AUMENTAR LA PRODUCTIVIDAD POR UNIDAD DE REA DE CIERTOS CULTIVOS
Criterio
Trabajar con los campesinos respetando su identidad cultural
Ambito
Ladera semirida en una cuenca del Pacfico
Restricciones:
Falta de agua garantizada, carencia de insumos, falta de semillas de

calidad, carencia de conocimientos de acondicionamiento fsico de la tierra,
falta de recursos econmicos y herramientas y desorganizacin comunal
Soluciones
Construir un sistema de riego, obtener insumos agrcolas, sobre todo

fertilizantes, capacitar a los usuarios en manejo de algunas tcnicas
novedosas, etc. Dichas soluciones se convierten, a su vez, en objetivos
de segundo orden con relacin al primer objetivo, lo que, a su vez,
permite construir una segunda tabla por ejemplo
Objetivo de segundo orden
CONSTRUIR UN SISTEMA DE RIEGO
Criterio
Accin comunal (mano de obra) con apoyo estatal (diseo y herramientas)
Ambito
Ambito natural: La quebrada donde se puede captar agua hasta el lugar de

uso y evacuacin de excedentes. Ambito operativo: Un distrito de riego
Restricciones
Falta de estudios de oferta y demanda de agua, carencia de trazo de

canales, falta de crditos para disear y ejecutar el proyecto, etc.
Soluciones
Formular y sustentar un proyecto, obtener financiamiento, motivar la

comunidad y otros
Las soluciones para construir el sistema de riego se constituyen, a su vez, en objetivos de

tercer orden y as sucesivamente.
Una vez en posesin de un rbol de objetivos stos pueden piorizarse segn diferentes
criterios. Este ejercicio puede hacerse en funcin de cada actor o de grupos de actores. La
jerarquizacin de los objetivos deber considerar su importancia en funcin de las aspiraciones y
necesidades de los actores, su urgencia, su factibilidad tcnica, econmica, financiera y otros.
Por ejemplo, la construccin de un campamento para el personal de una obra hidrulica no es
ms importante que la construccin de la obra en s, pero debe hacerse primero y, an antes que
eso, hay que resolver quizs aspectos urgentes, como controlar un deslizamiento sobre el sitio del
campamento, que si no se hace, puede causar prdidas de vidas humanas. El mtodo expuesto
puede usarse para jerarquizar los objetivos segn cualesquiera de los criterios sealados. La
evaluacin econmica-financiera es tambin enormemente facilitada con la elaboracin y
priorizacin de las soluciones utilizando el mtodo expuesto. En particular permite identificar
proyectos, separar sus componentes y determinar para cada uno su rentabilidad y relativa prioridad
aplicando mtodos de evaluacin econmica-financiera. En la elaboracin de proyectos de manejo
de cuencas es esencial utilizar esta aproximacin.
En el recuadro I-2 se presenta un listado de preguntas para evaluar la presentacin de
objetivos en estudios rurales. Se elabor sobre la base del anlisis de diversos estudios realizados
en pases de Amrica Latina y el Caribe. Esta lista sirve para revisar y controlar con cierta
141
rigurosidad si la presentacin de los objetivos en estudios sobre mbitos rurales cumplen con un
mnimo de requisitos para facilitar su comprensin y utilizacin.
G. Comentarios sobre la presentacin de objetivos en casos reales

Con el fin de ilustrar las recomendaciones con casos reales se han analizado las
presentaciones de objetivos en dos documentos.
Caso 1
a)
Ttulo:
Autores:
Diagnstico de la Cuenca Alta del Ro Vilcanota

Programa Nacional de Pequeas y Medianas Irrigaciones (PNPMI),
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Lima, Per, 1978.
Objetivos declarados del documento
Con este trabajo el PNPMI presenta el tercer informe de estudios del Valle; El presente
volumen contiene el diagnstico de la Cuenca Vilcanota Alto, aguas arriba en el Departamento del
Cusco; Los diagnsticos del Valle constituyen el primer paso en la siguiente secuencia de
trabajos a nivel de cuenca hidrogrfica: diagnstico del Valle, planteamiento de proyectos
identificados, priorizacin de proyectos identificados y estudios de factibilidad; Con este
volumen se cuenta con informacin general de los recursos humanos y naturales a nivel de una
cuenca hidrogrfica que nos permitir identificar proyectos especficos de mejoramiento de riego
en la zona (objetivo del documento).
b)
Observaciones
Los objetivos indicados se encuentran en la presentacin del trabajo y no bajo un ttulo de

objetivos. No se sealan con precisin ni los objetivos de desarrollo ni los del proyecto. Es fcil,
sin embargo, inferir que el proyecto tiene como metas identificar, formular y ejecutar pequeos
proyectos de riego en la cuenca estudiada. Se utilizan como sinnimos cuenca y valle, lo que
no es correcto y confunde al lector.
Caso 2
a)
Ttulo:
Autores:
Manejo de la Cuenca Superior del Ro Lebrija - Informe Final

Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el
Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la firma
canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de
Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Bucaramanga, Colombia,
abril de 1985.
Objetivos declarados del documento
Presentar el informe final del subproyecto ACDI-CDMB 286-007-08 Manejo de la Cuenca

Superior del Ro Lebrija. Sealan tambin que el documento describe y condensa en forma
ordenada y sistemtica los estudios, trabajos y acciones que antecedieron la realizacin del
subproyecto mencionado.
b)
Objetivos declarados del proyecto
El proyecto tuvo como metas la ordenacin y el manejo racional de los recursos actuales y
potenciales para generar el desarrollo integral de la cuenca superior del Ro Lebrija, dentro de un
marco conceptual conservacionista, empleando estrategias relacionadas con el aumento de la
productividad de las tierras, el mejoramiento de la calidad de vida del pequeo y mediano
agricultor, la reforestacin, el uso sostenido de los recursos naturales, y la extensin rural.
142
c)
N 10
Tareas intermedias
Corresponden al denominado subproyecto. Las tareas a corto y mediano plazo, dentro del
tiempo asignado al subproyecto, fueron:
i)
ii)
iii)
La creacin e implementacin de un centro especializado, de tipo interdisciplinario,

encargado de formular los planes y polticas de manejo; para orientar el desarrollo y
conservacin de la cuenca; con la conformacin y apoyo de cuatro reas bsicas:
agrosilvicultura, socioeconoma, comunicacin social y rea fsico ambiental.
La organizacin e implementacin de un sistema de transferencia de conocimientos, a
travs de la extensin rural y la educacin de tipo persuasivo, para el fomento, la
asistencia y la prestacin de servicios a la comunidad rural, sobre tcnicas agrcolas,
pecuarias y forestales, aspectos sociales y econmicos, obras de infraestructura,
aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales y las amenidades del
ambiente, restauracin de sitios degradados, preservacin de reas ambientalmente
crticas y proteccin de reservas ecolgicas.
La elaboracin de un plan maestro de reforestacin a nivel de factibilidad, sobre tierras
de vocacin forestal comercial y productiva-generadora.
Comentarios sobre el documento
Los objetivos se acompaan con la presentacin de un plan de trabajo con mencin a las
principales actividades, un cronograma, el detalle del personal participante con nombres,
especialidades, fechas y tiempo de participacin as como referencias sobre las entidades
ejecutoras. Se hace sentir la escasa mencin sobre los habitantes y usuarios de la cuenca que
participaron en el estudio (no de los beneficiados del proyecto que s se mencionan al menos en
cuanto al nmero de personas), sobre todo considerando que se trata de un informe final sobre
actividades ya ejecutadas. Sera til disponer de una lista con el nombre de las personas o grupos
de personas de la cuenca que participaron en el trabajo, con el mismo nivel de precisin con que se
detallan los nombres y especialidades del personal del subproyecto.
En el informe hay una tendencia a describir todas las instituciones participantes en el trabajo,
interventoras en el mbito. La mencin a los habitantes y usuarios locales se centra casi
exclusivamente en indicar el nmero de habitantes que participaron y en qu actividades (visitas,
cursos y otros) lo hicieron. No se menciona que otros actores endgenos a la cuenca puedan haber
participado, adems de campesinos; como son las autoridades pblicas, comerciantes, industriales,
educadores y otros. Slo se destaca una autoridad religiosa y un alcalde.
En el informe sobre el manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija se presentan una serie de
objetivos de desarrollo. Los mismos se encuentran en el cuadro V-7. Su caracterstica fundamental
consiste apegarse a una secuencia que conduce, al menos tericamente, a la presentacin de
estrategias. Dicha secuencia es posible confrontarla con la propone en la presente gua.
La secuencia detallada en este cuadro considera la determinacin del rea temtica (que en el
informe califican de aspectos), de los problemas, de las causas de los problemas, de objetivos y
de estrategias.
El cuadro V-7 se complementa con un esquema de seleccin de prioridades (ver cuadro V-8)
en el cual se indica en qu momento puede intervenirse y qu grados de dificultad se tiene para
hacerlo en dos municipios tomados como piloto. Con la mencin al momento se aporta el factor
tiempo a la precisin de los objetivos. Los tiempos los clasifican en el cuadro en ahora, pronto
y despus, trminos que luego aclaran en materia de meses y aos.
143
Esquema de la problemtica rural de los Municipios de Tona y Charta

Problema
Causa
Objetivo
Estrategia
POBLACIN:
Tasa negativa de
crecimiento
Migracin de
Poblacin
Econmicamente
Activa (PEA)
Falta de oportunidades de trabajo

El actual sistema de produccin es incapaz de sostener a
ms personas
Falta de vas de comunicacin
Cercana a Bucaramanga
Falta de infraestructura de servicios (telfono, agua, luz)
No hay disponibilidad de tierras frtiles
Disminuir tasa de
migracin
Incrementar la
productividad
Promover actividades productivas

Desarrollar vas de comunicacin
Aumentar el cubrimiento de servicios
Mejorar la calidad de los servicios
Reglamentar el uso del suelo
Crear incentivos tursticos
Mantener la poblacin joven de la regin
Adaptar el contenido
del programa
educativo a las
condiciones y
necesidades locales
Mejorar la
infraestructura
existente
Promover el uso
racional de los
recursos
Fomentar
condiciones que
permitan el bienestar
del docente
Promover el
aumento de la
capacidad de
alojamiento
Estudio de actualizacin de necesidades y su adaptacin

Mejorar calidad primaria en vereda
Reorientar el bachillerato en cabecera
Proyeccin de programas hacia la comunidad
Promover la coordinacin interinstitucional
Divulgacin de los planes a la opinin pblica
Mayor intervencin del Estado en la planeacin
Estmulos a los docentes (cursos, promociones)
Mejoramiento de infraestructura y equipos
Establecer sitios y facilidades de alojamiento
Desarrollar educacin informal a nivel interno y externo
(social)
Atencin al nio
Desarrollo del sistema vial de comunicaciones
Difundir conocimientos sobre ley agraria
Promover acciones interinstitucionales en las reas de
servicios
Aumentar la
utilizacin del
recurso tierra
Aumentar la
productividad
Plan de fomento
general hacia los
propietarios
Fomentar la
organizacin
participativa de la
comunidad
EDUCACIN:
Inadecuada
orientacin de la
educacin primaria
y del bachillerato
Infraestructura
fsica deficiente
(veredas)
Inestabilidad
docente
Ninguna facilidad
de alojamiento
(cabecera)
No hay estabilidad
masculina
No hay educacin
para la mujer dada
su actividad (rol)
actual
Ninguna planeacin (a nivel de Secretara de Educacin)

No se estudian las necesidades ni los objetivos
Injerencias polticas
Presupuestos deficientes
Improvisacin y deficiencia en la planeacin
No hay elementos de trabajo
Cercana a Bucaramanga
Carencia de estmulos
Precarias condiciones de vida
Faltan oportunidades, medios de capacitacin y mejoramiento
No hay demanda de alojamiento
No se garantiza futura educacin y ocupacin
Renuncia de los jvenes a su condicin de habitante rural
El espritu aventurero y condicin de mayor libertad por
del ser humano
Machismo
No se valora el trabajo de la mujer
Migracin
Intercomunicacin (vas)
TENENCIA DE LA TIERRA:
Alto porcentaje de
predios
abandonados
Incidencia alta de
minifundio (tamao y
calidad)
Propietarios ausentes en las grandes
fincas que impiden
explotar las tierras
Ley de aparcera
Desventaja econmica del proceso productivo
Deterioro de los servicios estatales
Necesidades insatisfechas
No hay presin sobre el recurso tierra
Sucesiones familiares
Ley agraria
Baja presin sobre la tierra por parte de los campesinos
Involucrar a los propietarios en los programas

Prestar asistencia tcnica
Desarrollo de la unidad familiar productiva
Legalizar tenencia de la tierra
Capacitacin campesina
Participacin de la comunidad
144
Cuadro V-7
MANEJO DE LA CUENCA SUPERIOR DEL RO LEBRIJA
VIVIENDA:
Hacinamiento
Servicios
deficientes
Contaminacin
en la cocina
Falta de servicios
sanitarios
higinicos
ALIMENTACIN:
Desnutricin
SALUD:
Presencia de
enfermedades
RECREACIN:
Recreacin nula
o escasa
Causa
Objetivo
Estrategia
Mejorar la
vivienda
Acercamiento a la comunidad
Reordenar vivienda
Difusin de tecnologa apropiada
Capacitacin
Organizacin de la comunidad
Educacin (salud, higiene)
Capacitacin de agentes voluntarios
Crdito adecuado
Establecer banco de materiales
Introducir nuevos tipos de estufas a lea
Fomentar el uso de otros combustibles
Programa de produccin de lea
Programa de fomento de servicios sanitarios (inodoros,
letrinas)
Bajo consumo de alimentos

Dieta desbalanceada
Patrn cultura
Poder adquisitivo bajo
Difcil acceso a dispensarios (distancias)
Baja produccin de alimentos
Exportacin de productos alimenticios
Ninguna capacidad de almacenamiento ni de
conservacin de los productos
Importacin de harinas
Mejorar el estado
nutricional de la
poblacin
Educacin, capacitacin y organizacin de la comunidad

Diversificar produccin de los alimentos
Estimular el autoconsumo
Coordinacin interinstitucional
Tecnologa apropiada
Atencin al nio y a la madre
Establecer centros de acopio
Vivienda inadecuada
Desnutricin
Bajo cubrimiento del servicio de salud
Factores climticos adversos
Falta de aseo e higiene
Contaminacin
No hay tratamiento de agua
Mejorar la
cobertura y
calidad de
acciones de
prevencin y
salud primaria
Coordinacin interinstitucional
Ver vivienda
Ver alimentacin
Campaas de educacin y capacitacin
Instituto de Seguro Social Rural (I.S.S.R.)
Capacitacin de agentes voluntarios y rurales en salud
Ausencia de infraestructura
Carencia de medios
Ausencia de promotores de recreacin
Desconocimiento de la recreacin como factor de
desarrollo
Fomentar la
recreacin en la
poblacin rural
Construccin y adecuacin de infraestructura

Asignar recursos para consecucin de medios
Capacitar y estimular a agentes promotores
Desarrollo de recreacin en grupo
Mala distribucin y utilizacin espacial de la vivienda

Tradicin y costumbres
Mobiliario escaso y deficiente
Carencia de recursos
Factores climticos (fro)
Acumulacin de elementos inservibles
Desconocimiento de normas mnimas de sanidad
Carencia de recursos (capital)
Falta de tratamiento de aguas
Incapacidad de las entidades de servicio
Tipo de cocina utilizada
Tipo de combustible (calidad)
Desconocimiento sobre tecnologa de evacuacin de humo
Patrn cultural
N 10
145
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche
Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final,
Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
Cuadro V-7 (conclusin)

Problema
Consideran tres etapas de intervencin: i) una de corto plazo, un ao, para establecer
unidades familiares de produccin y de programas de mejoramiento del hogar; ii) otra de mediano
plazo (de dos a tres aos) para el fomento y establecimiento de cultivos especializados, incluyendo
el desarrollo de centros de acopio y mercadeo de los productos, y iii) una tercera etapa de mediano
a largo plazo (de tres a cinco aos) para el desarrollo de la agroindustria con fines de
procesamiento y comercializacin de productos agrcolas y pecuarios.
Cuadro V-8

Esquema de prioridades a
Intervencin
Fcil
Ahora
Pronto
Recreacin
Produccin agrcola (diversificacin)
Despus
Necesita ms
Informacin
Consideraciones
(datos)
(estudios)
Vivienda
Alimentacin
Consumo de productos energticos
Produccin agrcola (autoconsumo y
aumento de la produccin)
Aspectos forestales
Salud (Preventiva)
Recursos
hdricos (uso
racional)
Educacin
Recursos hdricos
(calidad y rgimen)
Produccin
pecuaria
(diversificacin)
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI),
como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de
Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final,
a
A excepcin de los otros servicios de salud de tipo curativo, ningn aspecto fue descartado o remitido a otra
entidad. Los aspectos de poblacin y tenencia fueron involucrados dentro de los aspectos de produccin
agrcola y pecuaria.
Cabe alertar que los trminos de corto, mediano y largo plazo, as como los de muy corto o
muy largo plazo se aplican muy libremente por cada autor. Es por eso conveniente, como se hace
en el informe, poner los aos que implican estas terminologas.
El estudio tambin incluye los presupuestos necesarios para alcanzar los objetivos expuestos.
Con toda esta informacin es factible interpretar correctamente el alcance de cada objetivo.
Por ejemplo, con el fin de demostrar el empleo del mtodo presentado en la presente gua se
ha seleccionado el aspecto de poblacin, presentado en el cuadro V-7. Con la informacin
contenida en dicho cuadro se ha confeccionado el cuadro V-9.
Reordenando los datos del cuadro V-9 con el mtodo de la presente gua se obtienen los
resultados contenidos en el recuadro V-2. Esto permite hacer los siguientes comentarios:
146
La falta de oportunidades de trabajo implica tener como objetivo generar oportunidades

de trabajo (solucin). El hecho de que el sistema de produccin actual no pueda sostener
ms personas implica que debe mejorarse y ampliarse los sistemas productivos y la
produccin (solucin).
N 10
El hecho de que las vas de comunicacin no existan, o sean de psima calidad, implica
construir o mejorar las vas existentes (solucin).
La cercana a Bucaramanga, visto como causa del problema de la migracin, puede ser
parte de la solucin si se usa para atraer turistas, vender productos y realizar otras
actividades que generan empleo local.
La falta de infraestructura de servicios implica tener como objetivos crear y mejorar la

calidad de los servicios pblicos (soluciones).
La falta de disposicin de tierras frtiles implica tener como objetivo encontrar vas
opcionales de generar empleo, conservar las tierras existentes e intensificar su uso
(soluciones).
Cuadro V-9
PROBLEMAS DE POBLACIN EN LOS MUNICIPIOS DE TONA Y CHARTA

Aspecto Poblacin
Problemas
Tasa negativa de
crecimiento
Migracin de
Poblacin
Econmicamente
Activa (PEA)
Causas
Falta de oportunidades
de trabajo
El sistema de
produccin actual no
puede sostener ms
personas
Falta de vas de
comunicacin
Cercana a
Bucaramanga
Falta de infraestructura
de servicios (luz, agua,
telfonos)
No hay disponibilidad de
tierras frtiles
Objetivos
Disminuir la
tasa de
migracin.
Incrementar la
productividad.
Estrategias
Promover las
actividades productivas
Desarrollar vas de
comunicacin
Aumentar la cobertura
de los servicios
Mejorar la calidad de los

servicios
Reglamentar el uso del

suelo
Crear incentivos
tursticos
Mantener la poblacin
joven en la regin
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional

(ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta
de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final,
En el cuadro V-9, estas soluciones aparecen, sin embargo, ubicadas bajo el ttulo de estrategias.
Esto es errneo porque no es lo mismo decir lo que se debe hacer (solucin) que cmo se debe hacer
(estrategia). Bajo estrategias, en realidad se presentan soluciones que, a la vez, son objetivos de
segundo orden con relacin al objetivo principal que es disminuir las tasas de migracin.
Por lo tanto, en este cuadro no se presentan estrategias para alcanzar el objetivo de primer
orden puesto que no cumplen con los requisitos para calificar como tal (vase captulo IX).
Tampoco se dice cmo se alcanzarn los objetivos de segundo orden. Por ejemplo no se explica cmo
se promovern las actividades productivas, cmo se desarrollarn las vas de comunicacin, etc.
Tampoco se puede deducir del cuadro V-9 cules son las interrelaciones que hay entre los
diferentes actores y las reas temticas (que denominan aspectos), involucradas (poblacin, educacin,
tenencia, tierra, etc.). Es fcil, sin embargo, inferir que hay una relacin estrecha entre los variados
temas pero, sin la identificacin de los actores vinculados a cada tema se pierde la posibilidad de
saber quin va a asumir responsabilidades en la obtencin de cada uno de los objetivos planteados.
147

Recuadro V-2
PROBLEMAS DE POBLACIN EN LOS MUNICIPIOS DE TONA Y CHARTA

Secuencia propuesta en la presente gua
Actores:
No se mencionan en el cuadro anterior, pero se deduce que debera ser el total de la poblacin
rural y urbana de los municipios de Tona y Charta, adems de los tcnicos interventores y otros
actores exgenos.
Criterios:
Aparentemente los criterios de los interventores (profesionales del proyecto) son retener a la
poblacin joven en la regin y detener la migracin de la PEA. No se puede deducir cules son
los criterios de los pobladores slo a partir del anlisis del cuadro anterior.
Problemas:
Los problemas mencionados: tasa negativa de crecimiento y migracin de la PEA son,

aparentemente, manifestados slo por los interventores o sea, los profesionales del proyecto.
No se sabe qu opinan los habitantes y usuarios de la cuenca al respecto, puesto que en el
cuadro anterior no hay una descripcin de lo que opinan los actores locales con relacin a sus
problemas.
Objetivos:
Los dos objetivos mencionados: disminuir la tasa de migracin e incrementar la productividad,

tienen diferente orden jerrquico. El segundo objetivo mencionado es parte del primero puesto
que su finalidad es contribuir a disminuir la migracin. Los objetivos parecen corresponder slo al
punto de vista de los evaluadores. No se especifica, al menos en el cuadro anterior, qu opinan
los habitantes y usuarios al respecto
Restricciones y soluciones:
Lo que en el cuadro anterior aparece como causas del problema vienen a ser, a su vez,
restricciones para alcanzar el objetivo de disminuir la tasa de migracin y son la base para inferir
los objetivos de segundo orden. Lo que aparece como estrategias son propuestas de solucin
para superar las restricciones.
Estrategias:
Dado que en el cuadro anterior no se indica cmo poner en prctica las soluciones, se infiere que
no hay estrategias.
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional

(ACDI), como auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta
de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final,
En el estudio, a niveles ms detallados, se programaron objetivos y actividades para los

mismos municipios pilotos de Tona y Charta. Las localidades ms pequeas (veredas o distritos)
las denominaron ncleos de desarrollo. En ellas aplicaron una metodologa de programacin de
actividades que denominaron marco lgico. En dicho marco lgico precisan los objetivos
generales de desarrollo, los objetivos inmediatos y los resultados esperados, los criterios de xito
para estimar logros y metas, los elementos de verificacin y de informacin para medir los criterios
de xito, as como los factores externos que podran favorecer u obstaculizar el proceso de
desarrollo (ver cuadro V-10).
Es interesante acotar que en estos niveles de mayor precisin particip activamente la
poblacin local, llegando a definir acciones concretas a nivel de ncleos de desarrollo. En el cuadro
V-11 se presenta, en un ejemplo aplicado al tema de alimentacin y vivienda el resumen de
dichas acciones concretas. El cuadro tiene cuatro columnas que sealan el tema, la necesidad, los
elementos y las acciones concretas.
148
N 10
Estos ejemplos proporcionan diversos elementos de juicio para precisar objetivos de primer,
segundo, tercer y ms rdenes. Ciertamente las terminologas empleadas en el estudio de la Cuenca
Superior del Ro Lebrija, difieren de las empleadas en el mtodo que se propone en esta gua. Cabe
entonces realizar, en forma de ejercicio, el reordenamiento de la informacin presentada en funcin
del mtodo utilizado en el presente trabajo, ordenando los actores, criterios, problemas, etc. que se
mencionan en el estudio.
Cuadro V-10

Marco lgico de la unidad familiar de produccin
Elementos del Proyecto
Criterios de xito
Verificadores
Factores externos
Objetivos de desarrollo
Mejoramiento de las
condiciones de vida de
la familia campesina en
cuanto los aspectos
sociales y econmicos,
incremento de la
produccin agropecuaria
y forestal, y mayor
cubrimiento de los
servicios de
infraestructura fsica
Se espera que las familias

involucradas adquieran
desarrollos en los aspectos de
organizacin comunitaria, para
aumento de su poder
negociador en lo econmico y lo
social, un mayor ingreso
econmico y bienestar social
con todas las secuelas
benficas
Informes
peridicos
Sondeos de
opinin
Pequeas
encuestas
Observacin
directa
Registro
fotogrfico
Inventarios de
bienes e
infraestructura
Estadsticas
comparativas
Informe de avance
Encuestas
Entrevistas
Evaluaciones
Informe final del
proyecto
Informe de
avance
Inventario
Registro escrito y
fotogrfico
Ejecucin
presupuestal
Hojas de tiempo
Hoja de visita
Existencia de los
manuales
Demanda de los
mismos
Encuestas y
entrevistas
Evaluacin de
otras entidades y
de la comunidad
Continuacin de la accin
estatal en el rea
Apoyo tcnico y financiero
de la CDMB
Una buena coordinacin
interinstitucional de las
entidades del rea
Verdadera integracin de
los funcionarios y la
comunidad
La prestacin de servicios
a tiempo y de buena
calidad
Objetivo inmediato
Establecer parcelas
autosuficientes en las
veredas (distritos) de
Centro-Gramal,
Caragua, Vegas, Pirita,
Rinconada, Roble
Al final del proyecto, en abril de

1985, se habrn logrado:
60 familias capacitadas en
produccin y consumo de
alimentos de alto valor
nutritivo y dietticamente
balanceados.
18 familias en condiciones de
establecer y multiplicar el uso
de parcelas autosuficientes
En abril de 1985, se habrn

obtenido los siguientes logros:
La parcela compuesta de huerta,
bosque de lea, estufa, riego, tipos
de animales domsticos, cultivos,
pastos e instalaciones, etc., de
acuerdo con la prioridad,
necesidades y condiciones de
cada vereda
Buena participacin y
voluntad de las familias
involucradas
Apoyo econmico
Buena coordinacin
interinstitucional
Resultados
a. 6 parcelas
demostrativas, una
en cada vereda y 54
en vas de
mejoramiento
b. Plan de capacitacin
sobre tecnologa
apropiada de
parcelas
autosuficientes
Existencia de manuales
aprobados por las Directivas
del proyecto
Que sean aceptados por la
comunidad
Que sean de fcil aplicacin y
de uso generalizado
Buen conocimiento y
capacitacin de los
extensionistas
Participacin de la
comunidad
Insumos comprobados a
tiempo
Idem anterior
149

Elementos del Proyecto
Criterios de xito
Verificadores
Factores externos
Resultados (continuacin)
c. Programa de
divulgacin a nivel
de comunicacin
individual
Existencia de material
audiovisual, escrito y hablado
adecuado para el programa
d. 20 tcnicos, 7
profesionales
colombianos
capacitados en el
establecimiento y
manejo de parcelas
autosuficientes
El personal del proyecto

debidamente capacitado y con
aptitud de hacer prcticos esos
conocimientos
e. 6 grupos comunitarios
conformados para
aprender y participar
en las parcelas
demostrativas
300 personas voluntarias

(involucradas) participantes en
las parcelas
Idem anterior
Estudio de
sintona
Hojas de tiempo
Idem anterior
Evaluacin
interna de la
comunidad
Hojas de tiempo
Disponibilidad fsica y
mental del personal
Presencia de
actividades
Horas de
implicacin
Evaluacin del
tcnico
Individualismo
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), como
auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB),
como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
Cuadro V-11

Acciones concretas a desplegar en los ncleos de desarrollo (mejoramiento de hogar y unidad familiar de produccin)
Aspectos
Necesidad
Elementos
Acciones Concretas
Alimentacin
Agua potable en
cantidad y
calidad
Captacin, conduccin y
almacenamiento de agua
Dieta
balanceada
Estructura de captacin
Mangueras para conduccin
Estanque de almacenamiento
Tratamiento preliminar de
agua (hervir)
Estufa con calentador
Produccin de alimentos
(energticos, proteicos,
vitamnicos) en cantidad,
calidad y diversificacin
Huerta casera
Conservacin de alimentos (envase)
Especies menores
- Conejos
- Galpones
Galpones (gallinas)
Establos (cerdos y vacas)
Pastos de corte (bovinos)
Recursos financieros para la

compra de alimentos
(aumento de la produccin
de productos exportables)
Reordenamiento del uso de la tierra

(cultivos para mejorar los ingresos)
Combustible para cocinar

alimentos y hervir agua
Bosque de lea
Cercas vivas
Biogas
Accesos a dispensarios de
alimentos
150
Mejoramiento de vas y caminos

Tienda veredal o comunitaria
N 10
Aspectos
Necesidad
Elementos
Acciones Concretas
Vivienda
Vivienda
adecuada
Sin hacinamiento
Servicios-energa
Agua
Reordenamiento fsico de la vivienda

Mejoramiento y construccin de muros
Construccin de enseres (cama, silla, mesa)
Energa (coordinacin interinstitucional)
Gas (construccin vas de penetracin)
Lea (bosque, lea, cercas vivas)
Introduccin de olla a presin y otros
accesorios
Acciones concretas de alimentacin
Construccin de pozos spticos
Inodoro lavable
Alcantarillado individual
Vas
Construccin y mejoramiento de vas y

caminos
Vivienda saludable
Cocina descontaminada
Proteccin contra fro,
lluvia, sol, viento, etc.
Estufa con chimenea

Reconstruccin y mejoramiento de
paredes, techos, pisos, ventanas y puertas
Facilidades
Galpones (evitar animales en casa)

Bodega
Educacin
(parcial)
Capacitacin
Recreacin
Recreacin
casera, veredal
y escolar
Construccin de obras para esparcimiento
Todos los
aspectos
Ingreso para
satisfacer las
necesidades
bsicas
Reordenamiento del uso de la tierra y de los

factores de produccin para mejorar el
ingreso
Capacitacin en los
aspectos de alimentacin,
vivienda, salud y recreacin
Programa de capacitacin campesina y

escolar
auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB), como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia,
abril de 1985.
151
N 10
VI. Inventarios, evaluaciones y

diagnsticos territoriales
A.
Propsitos de las evaluaciones y

diagnsticos en microrregiones y cuencas
1.
Los modelos y la denominada realidad de

una situacin
El presente captulo explica lo que significan las evaluaciones y

los diagnsticos para los actores que participan en los procesos de
gestin para el desarrollo en mbitos rurales.
Los actores del proceso necesitan de evaluaciones y
diagnsticos de situaciones, con el fin de saber qu decisiones tomar
para cambiar dicha situacin y alcanzar niveles deseados de
desarrollo. Una evaluacin establece la diferencia entre lo deseado
(modelo, marco terico, escenario deseado) y lo existente en
determinado momento (situacin actual, realidad). Un diagnstico es
un juicio que explica las razones de las desviaciones observadas entre
lo que hay y lo que se desea.
Las evaluaciones son relativas a quienes las realizan. Por un
lado el modelo deseado refleja slo las aspiraciones y las interpretaciones
de quienes disearon tal modelo. No representan, necesariamente, los
deseos de todos los actores involucrados en el proceso de gestin. En
153
este sentido, el modelo deseado es una aspiracin de cada actor, que difiere de la de otros, salvo
que formen ciertos grupos de consenso, tanto para formular como para interpretar el modelo.
A su vez, las personas que utilizan dichos modelos como patrn de referencia, agregan otras
distorsiones. De hecho las interpretaciones de un modelo, inclusive si est relativamente bien
descrito, son casi exclusivas de cada uno de los evaluadores que lo utilizan. Los modelos verbales
son los menos precisos. Por ejemplo, no todos interpretan trminos como sustentabilidad,
equidad, estrategia, polticas y otros, en la misma forma.
La percepcin e interpretacin de la situacin actual son tambin relativas a cada persona.
Se escribe a menudo que debe conocerse la realidad, pero sta es slo vlida para cada actor, a no
ser que se ponga de acuerdo con otros para aceptar determinadas interpretaciones de la misma.
La realidad se mide sobre la base de ciertos parmetros que se calculan con ciertos
mtodos. Al menos, en materia de ciencias fsicas, una buena cantidad de mtodos y parmetros de
medicin empleados tienden a ser similares en todas las latitudes y; por lo tanto, aceptables para
grandes grupos.
Sin embargo, hay una apreciable diferencia en la forma cmo se utilizan tales parmetros
entre un lugar y otro, lo cual puede introducir grandes diferencias en los resultados. Los parmetros
generalmente slo sintetizan muestras de una situacin, como lo hacen las mediciones de
precipitacin en unas cuantas estaciones meteorolgicas en cientos de kilmetros cuadrados. Nadie
sabe a ciencia cierta cul sera el muestreo ms representativo en cada mbito para evaluar un
parmetro como la precipitacin expresada en milmetros. La medicin sobre la base de muestreos
es slo una aproximacin, que puede dar resultados cercanos a la situacin estudiada, pero nunca
iguales a la realidad.
Las interpretaciones, o el arte de interpretar lo que se mide y se observa, es an ms
personalizado que las propias mediciones. Cada actor tiene la facultad de interpretar lo que se mide
y se observa, y son precisamente dichas interpretaciones o juicios los que se encuentran en un
diagnstico. El arte (lase experiencia) debe suplir lo que las ciencias exactas no pueden dar. Esto
ocurre, sobre todo en el momento de tratar de establecer las relaciones dinmicas entre situaciones,
dado que an no existen ni modelos matemticos ni de otra ndole, capaces de simular todos los
miles de relaciones posibles en un determinado sistema.
A medida que el conocimiento cientfico avanza y que se tiene mayor capacidad de analizar
datos mediante computadoras, mayor es la posibilidad de estudiar el medio; sin embargo, la
necesidad de interpretar los resultados siempre va a subsistir. Los avances cientficos y
computacionales se constituyen en un descargo para la mente y dan mayor libertad y capacidad
para interpretar situaciones. El hecho, sin embargo, de que prcticamente nunca se podr medir
todo lo que se debera medir y el hecho de que el arte es una facultad pertinente a cada ser humano,
hace que lo mximo que se puede aspirar en una medicin de la realidad sea siempre una mera
aproximacin. La validez de esta aproximacin ser, adems, aceptable slo para aquellos que
estn de acuerdo con la interpretacin efectuada.
Las interpretaciones sobre la llamada realidad fluctan entre los extremos de la medicin
pura y la interpretacin pura.
Hay evaluaciones y diagnsticos donde literalmente slo se aplican plantillas
preestablecidas, que miden una enorme variedad de parmetros y establecen relaciones
predeterminadas entre dichos parmetros. Son evaluaciones y diagnsticos relativamente estticos
y directos, inclusive cuando las mediciones introducen variables que toman en consideracin la
incertidumbre, la representatividad de las muestras y otros. Estas evaluaciones son usadas
normalmente para obtener informacin necesaria para disear obras de ingeniera. Los estudios
154
N 10
para estos casos se realizan en forma rutinaria, siguiendo ordenamientos similares y

predeterminados.
El otro extremo son las evaluaciones y diagnsticos que se basan en intuiciones del
evaluador, quien se gua por sus impresiones y emociones y escribe sobre todo lo que le parece
importante. No sigue ninguna plantilla ni para medir ni para establecer relaciones. El resultado de
este tipo de evaluaciones es imprevisible. Como el trabajo no se cie a un patrn de referencia
integrador hay fuertes tendencias a tratar en exceso los temas que son favoritos del evaluador. Si es
un observador agudo puede, sin embargo, descubrir situaciones insospechadas.
En el trmino medio se encuentran las evaluaciones y diagnsticos que reposan tanto en
mediciones como en interpretaciones en forma equilibrada. Son generalmente las ms confiables,
puesto que para hacer este tipo de trabajo, mezcla de ciencia y arte, se requiere una adecuada
preparacin cientfica o profesional. Esto aleja la posibilidad del aporte de los actores menos
preparados. Ello se subsana, en parte, si se dedica un tiempo a explicar o capacitar a los usuarios en
los mtodos que se utilizan en las evaluaciones y diagnsticos.
2.
Las terminologas para calificar estudios
A fin de introducir al lector en la terminologa comnmente utilizada en evaluaciones y

diagnsticos, a continuacin se presentan sus caractersticas ms relevantes.
Las evaluaciones y diagnsticos con fines de desarrollo rural sustentable se realizan en
espacios o mbitos. Estos espacios se delimitan segn razones fsicas, ambientales o naturales o
segn razones polticas, operativas o administrativas.
A los espacios delimitados por razones fsicas se les ha denominado unidades fsicas de
manejo (por ejemplo, una cuenca hidrogrfica), y a los espacios delimitados por razones
administrativas se les ha denominado unidades operativas de gestin (por ejemplo, una
microrregin). La sobreposicin e integracin de uno o ms de estos espacios origina lo que sera
una unidad de gestin y concertacin.
Una unidad fsica, como una cuenca, puede abarcar en su territorio una o ms unidades
operativas de gestin, como comunidades campesinas, o, a la inversa, una unidad operativa de
gestin, como una microrregin, puede abarcar varias unidades fsicas de manejo. En la prctica es
muy raro encontrar una sobreposicin exacta entre las unidades fsicas y las operativas, a no ser
que las ltimas se hayan formado expresamente para dirigir el desarrollo en un mbito natural, (por
ejemplo, corporaciones de desarrollo a nivel de cuencas hidrogrficas).
Otra forma de calificar las evaluaciones y diagnsticos, es hacerlo segn el grado de detalle
con que se miden e interpretan las situaciones existentes. Los nombres que se utilizan para medir el
grado de detalle de los estudios son muy variados y su empleo es relativamente libre en Amrica
Latina y el Caribe. Por ejemplo, se utilizan los trminos de estudios de gran visin, sondeos,
perfiles, estudios a nivel de reconocimiento, semidetallados, detallados, prediagnsticos,
diagnsticos, y proyectos a nivel de prefactibilidad, factibilidad, definitivos y de ejecucin.
Cada uno de estos calificativos, sin embargo, tiende a asociarse con dos grandes reas de anlisis:
a)
Primera rea de anlisis
Se refiere a estudios de los recursos y situaciones existentes, sin pretender asociar el trabajo
a la formulacin de proyectos. Simplemente se trata de inventariar y evaluar lo que hay en materia
de recursos y situaciones, utilizando tipologas preestablecidas. Los estudios de suelos, aguas,
bosques, fauna y otros siguen esta lgica. El nivel de detalle de los estudios se refleja en la cantidad
y densidad de mediciones que se realizan y en la escala con que se publican los resultados. Cuanto
155
ms mediciones se tomen y cuanto ms precisas sean las escalas con que se divulgue la informacin,
mayor ser el detalle del trabajo. Los sistemas actuales de informacin geogrfica, sobre la base del
uso de equipos de percepcin remota y computadoras, estn permitiendo llegar rpidamente a
niveles de detalle antes imposibles de alcanzar sin grandes costos y tiempo de inversin.
Tradicionalmente, el grado de detalle de los estudios se calificaba en: reconocimiento
semidetallado y detallado. Es posible que esta terminologa llegue a perder su vigencia puesto que
actualmente es posible seleccionar cualquier escala de detalle con mucha facilidad gracias al uso de
la computadora.
b)
La segunda rea de anlisis
Corresponde a la de formulacin de proyectos. En esta rea de anlisis de mbitos, los

estudios se realizan para formular y evaluar acciones concretas de desarrollo. Se diferencia del
anterior por cuanto la formulacin de proyectos utiliza los estudios de recursos y situaciones
existentes para estudiar la factibilidad de aprovecharlos. Incluye tambin la tarea de evaluar los
proyectos formulados sobre la base de criterios, principalmente de beneficio-costo, aun cuando
tambin se les trata de incorporar criterios sociales y ambientales.
Los rangos utilizados para calificar los trabajos de formulacin y evaluacin de proyectos
sirven para precisar el nivel de detalle con que se est determinando si es o no viable. Estos rangos
son los de: idea, prefactibilidad, factibilidad, definitivo, bancable y ejecutivo.
Los estudios de recursos son insumos para la formulacin de proyectos y, en cierta medida,
hay una concordancia de detalles entre los estudios de recursos a nivel de reconocimiento y los de
formulacin de proyectos a nivel de prefactibilidad; entre los estudios a nivel semidetallado y los
proyectos formulados a nivel de factibilidad; y entre los estudios a nivel detallado y los proyectos
formulados a nivel definitivo o bancable.
La concordancia, sin embargo, no es absoluta. Tampoco un estudio definitivo o bancable es
realmente definitivo, puesto que, luego de aprobado el proyecto, se requiere realizar normalmente
estudios complementarios llamados de ejecucin. El trmino definitivo slo tiene validez con
relacin a satisfacer los requisitos de un banco para aprobar el proyecto. A lo anterior se agrega
que, en un mismo estudio, es usual que cada tema se trate con diferente grado de detalle, a pesar de
presentarse en la misma publicacin. Esto es aceptable en la medida que la diferencia de detalles
entre temas se haga en funcin del objetivo del estudio y no que se deba a la falta de datos o a un
olvido del especialista.
Los estudios tambin se califican segn el tratamiento que se da a la informacin contenida
en ellos. Los calificativos que se refieren al tratamiento de la informacin son los de inventario,
evaluacin y diagnstico.
Con el objeto de tener claridad respecto al uso de dichos trminos en el presente trabajo, se
ha establecido que:
i)
Un inventario:
Es un proceso de recopilacin sistemtica de datos, que conduce a obtener estadsticas clasificadas
y codificadas de objetos, bienes, recursos y, en general, informacin clasificada y cuantificada.
ii)
Una evaluacin:
Es el resultado de un proceso de comparacin entre un patrn de referencia adoptado como
modelo (por los habitantes, por los tcnicos o por ambos) y la situacin existente en un tiempo o
tiempos determinados.
156
iii)
N 10
Un diagnstico:
Es una interpretacin de las causas que originan la desviacin entre el patrn de referencia y
la situacin existente. El diagnstico tambin puede incluir una proyeccin para un horizonte de
tiempo, definido previamente, de las tendencias de evolucin de la situacin existente.
Las soluciones usualmente se plantean como proyectos de inversin (con definicin de las
actividades, prcticas y tareas que los conforman) si requieren acciones de tipo discontinuo
(temporales) para ser llevados a la prctica, o, como sistemas de produccin o servicio, si requieren
de acciones de tipo continuo (permanentes o temporales). Un buen plan de accin debe combinar
ambos tipos de acciones para poder garantizar la estabilidad del desarrollo.
Cuando se revisan numerosos estudios sobre cuencas y microrregiones se percibe que existe
generalmente inconsistencia entre el ttulo, l o los objetivos declarados del estudio y el nivel de
detalle y la cobertura que stos alcanzan. Para detectar estas inconsistencias se deben comparar los
objetivos y el nivel de detalle declarados del trabajo (si existen) con las conclusiones del mismo (si
existen) y los procedimientos y resultados que sustentan dichas conclusiones.
Al aplicar estos criterios, se descubre, por ejemplo, que la mayora de los estudios
denominados integrales reciben este ttulo slo por el hecho de que cubren ms de un rea
temtica pero no por su capacidad de interpretar y explicar las interrelaciones existentes entre los
distintos temas tratados que conforman tericamente la realidad analizada. El cubrir, sin embargo,
dos o tres sectores no le confiere a un estudio el ttulo de integral, menos an si no contiene una
mnima interpretacin de las interrelaciones entre estos sectores.
La participacin del profesional en los estudios. El anlisis de un mbito debera ser
solicitado por un grupo encargado de la gestin del desarrollo (usuario o Estado) en dicho mbito.
Esta solicitud debera ir acompaada de un marco de referencia lo suficientemente explcito para
guiar al grupo tcnico a cargo de su ejecucin. En la prctica, puede ocurrir que el grupo encargado
de conducir los procesos de gestin no conozca exactamente lo que puede esperar de tales anlisis,
por lo que se debe ser asistido por el grupo tcnico en la formulacin del marco de referencia.
El marco de referencia debe, por lo menos, definir los objetivos por alcanzar con el estudio
o, al menos en su defecto, los problemas por solucionar, el mbito dentro del cual trabajar, la
cobertura sectorial esperada o los temas a ser abordados, los actores exgenos o endgenos al
mbito a ser considerado y el nivel de detalle esperado del trabajo. Se espera que el trabajo aporte
un conocimiento ms detallado de la situacin existente que el que se tiene al momento de
iniciarlo. Por este motivo, debe agotarse previamente la recopilacin de las informaciones
disponibles sobre el mbito y procesarlas. A partir de ese conocimiento se debe buscar informacin
adicional y evitar as volver a publicar la informacin existente previamente, quizs dispuesta en
diferente forma, sin agregar nada nuevo. En estos casos la honestidad de los miembros del equipo
de trabajo es clave para evitar actitudes contrarias a la tica.
El resultado del trabajo estar muy ligado a la experiencia prctica del o de los responsables
de la ejecucin de los anlisis. Aquellos equipos tcnicos que tienen mayor experiencia y variedad
de conocimientos metodolgicos, tendrn mayor capacidad de interactuar con los habitantes y
usuarios locales y realizar observaciones y diagnsticos claramente dirigidos, obviando la
acumulacin de informacin intil, costosa e irrelevante a las necesidades locales y los objetivos
del trabajo.
Quizs una de las diferencias ms notorias entre un equipo o un profesional experimentado y
otro que no lo es, estriba en que el primero, antes de formular su plan de estudios y seleccionar
mtodos de trabajo, recorrer el espacio o mbito para saber cules seran los ms adecuados a las
condiciones del lugar. Slo cuando tenga una opinin formada sobre espacio a ser evaluado,
157
proceder a estructurar su plan de estudio y a seleccionar los mtodos aplicables. Por ello es
necesario que el primer informe sobre un espacio a ser estudiado sea efectuado por profesionales
experimentados.
Las microrregiones y cuencas requieren, previo a su estudio, este tipo de informe de
experto. El experto debe elaborar o adaptar mtodos aplicables a las condiciones locales, sin
recurrir al uso de plantillas elaboradas para condiciones distintas al medio.
Todo proceso de estudio en zonas rurales debe llegar a establecer las interrelaciones entre la
informacin proporcionada por los habitantes y usuarios y la informacin requerida por los
especialistas. Para ello, se debe plantear la ejecucin de los estudios con la participacin de los
habitantes y usuarios locales involucrados en el proceso de gestin. Con este procedimiento se
pueden rescatar nombres de recursos, sistemas de produccin, organizaciones y lugares tal cual los
describen y expresan los lugareos, a la vez que establecer su vinculacin con los nombres o
clasificaciones utilizadas por los tcnicos.
Si el grupo de tcnicos carece de experiencia prctica, pero dispone de mtodos de trabajo
interdisciplinario, puede llegar a obtener buenos resultados. En este caso, el camino puede ser ms
largo, requerir una mayor cantidad de reuniones entre los tcnicos de las varias disciplinas
involucradas, as como mayores consultas con los habitantes y usuarios locales para establecer los
nexos entre las ideas de stos con las de los tcnicos.
En gran parte de los anlisis, el primer paso consistir en identificar y dimensionar los
problemas o demandas de los actores locales estableciendo sus causas y efectos para recin, a partir
de este conocimiento, fijar los objetivos o metas que se pretende alcanzar. El trabajo subsiguiente
ser estudiar las restricciones, soluciones y estrategias para alcanzar dichos objetivos o metas.
La evidencia emprica ha demostrado que los equipos profesionales sin experiencia tienden a
enfrentar los anlisis de zonas, tales como cuencas o microrregiones, recurriendo a aplicar slo
aquellos mtodos que conocen o a evaluar slo los recursos, problemas o situaciones que saben o
pueden medir. Esto ha dado como resultado una serie de documentos estandarizados y poco
utilizables, siendo las carencias ms notorias:
158
a.
Ausencia de una estructura coherente en el informe final, por ejemplo, carencia de

objetivos explcitos; hiptesis no declaradas, falta de conclusiones o conclusiones que
no guardan relacin ni con los objetivos, ni con los resultados obtenidos; carencia de
referencias, y presencia de numerosos cuadros y mapas sin explicaciones ni escalas.
b.
Diferencias en el nivel de detalle de los diferentes temas que conforman el estudio y que
dificultan su posterior integracin y carencia, a veces, de dicha integracin. Falta de
informacin sobre temas fundamentales, por carecer del especialista en el tema.
c.
Anlisis que parten de planteamientos preconcebidos de problemas o soluciones sin

consultas locales que avalen dichos planteamientos, olvidndose, a veces, de aspectos
claves y concluyndose en propuestas no viables para solucionar los problemas
existentes en las zonas.
d.
Anlisis que abarcan una enorme cantidad de temas, con un alto costo, cuando de
preferencia deberan haber sido dirigidos a temas concretos. La tendencia a tratar de
evaluar todos los temas posibles es comn en grupos sin experiencia. Este ejercicio es
an ms intil si no se combina esta recopilacin con un anlisis de las interrelaciones
entre tales temas para concluir en una evaluacin y en un diagnstico de la situacin,
que oriente las acciones a seguir.
3.
N 10
Requisitos para trabajos interdisciplinarios
Una excelente referencia para guiar trabajos de carcter interdisciplinario es el

procedimiento desarrollado por profesores de diversos departamentos de la Universidad Agrcola
de Wageningen, con la colaboracin de miembros del Instituto de Investigacin en Ciencias de
Gestin de Delft, ambos ubicados en los Pases Bajos.
El procedimiento denominado Metodologa para un enfoque interdisciplinario para la
planificacin del desarrollo de zonas predominantemente rurales fue publicado en 1980 bajo el
ttulo de Marco de referencia para la planificacin regional en pases en desarrollo por el ILRI
(Instituto para el Mejoramiento y la Recuperacin de Tierras) con sede en Wageningen, Pases Bajos.79
Los autores del captulo III, seores van Dusseldorp y van Staveren, destacan algunos
aspectos importantes sobre trabajos interdisciplinarios:
a)
El trmino disciplina
Equivale a una rama de la ciencia la cual, a su vez, se ramifica en dos formas:
i) de acuerdo a los mtodos cientficos que utiliza, como son la fsica, qumica,
economa, sociologa y otros, y
ii) de acuerdo a los temas que trata, como son agronoma, ingeniera civil, ingeniera
minera y otros. Los temas equivalen a campos profesionales. Dichos campos
utilizan diferentes ramas metodolgicas cientficas, tales como biologa, fsica,
qumica y economa (vase anexo 4).
b)
Los trminos multidisciplinario e interdisciplinario (o transdisciplinario)

Tambin tienen connotaciones diferentes para los autores:
i) para ellos las actividades multidisciplinarias implican que personas de diferentes
profesiones trabajen en forma paralela y publiquen juntos. No implica que
necesariamente una disciplina profesional o tema tenga influencia sobre otra
disciplina o tema, y
ii) en cambio, el trmino interdisciplinario o transdisciplinario, requiere una decisin
previa de interrelacionar los temas desde el inicio del trabajo. La idea que sustenta
la interaccin es que cada disciplina incorpore los avances de las dems y se apoye
en ellos. Se obtiene as una trama de conocimientos interdisciplinarios.
Para estos autores, si una persona va a trabajar en un equipo interdisciplinario debe no slo
conocer claramente su tema de trabajo sino que tambin debe saber qu debe aportar al resto del
equipo y qu puede recibir de ellos. Lo crucial es saber cmo transferir y cmo recibir informacin
de los otros miembros. Adems, debe asegurar que la informacin que l transfiere sea utilizada
adecuadamente por los dems. Esto implica que se expliquen mutuamente cmo emplearla, qu
confiabilidad tiene y otros pormenores.
Los autores alertan tambin sobre las numerosas trabas potenciales que existen en los
trabajos interdisciplinarios, tales como son: la limitada capacidad que cada miembro tiene para
visualizar el conjunto de situaciones en estudio; los diferentes criterios, mtodos, lenguaje y
presentacin de resultados utilizados; los diferentes enfoques acadmicos; la resistencia a aportar
datos que van a ser utilizados por otras personas y a temas que desconoce; la tendencia de algunos
miembros a investigar en detalle, sin proponer acciones concretas al resto de los miembros; la
inconsistencia con que se recolecta la informacin en diferentes disciplinas; las caractersticas
79
International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI), op. cit.
159
personales (psicolgicas) de cada miembro y las diferentes interpretaciones de objetivos y

prioridades del proceso global de desarrollo y de lo que se espera que aporte cada evaluador.
Todas estas circunstancias implican que los miembros del equipo deban reunir ciertas
caractersticas personales, como experiencia, conocimiento de varias disciplinas, conocimiento de
su rol, voluntad de cooperacin, habilidad para escuchar, respeto por otras profesiones, aceptacin
de conclusiones de otros, capacidad de aportar recomendaciones con escasa informacin,
compromiso con el equipo sobre todo en entregar a tiempo sus aportes; capacidad para seleccionar
lo importante, y tambin respeto a la autoridad del lder del equipo.
Segn los autores, la composicin del equipo interdisciplinario para elaborar una estrategia o
plan integral de desarrollo en una regin, debera comprender personas versadas en recursos
fsicos, desarrollo productivo, aspectos sociales e institucionales, economa e infraestructura fsica.
Algunos expertos participan por tiempos cortos. Segn el trabajo, pueden llegar a participar hasta
15 20 personas. Las personas claves deben participar durante todo el perodo del estudio y en
particular el lder, que debe reunir mltiples condiciones personales y profesionales favorables para
guiar un equipo de profesionales.
Estas recomendaciones slo son tiles como referencia a lo ptimo puesto que, cuando se
deben realizar estudios integrados de mbitos rurales en pases de Amrica Latina y el Caribe,
normalmente se pueden juntar como mximo cinco a seis personas de las profesiones que se
encuentran disponibles. En estos casos es muy importante que tengan tiempo y medios para trabajar
en equipo. El procedimiento recomendado, debido a que se llev a cabo en una universidad, reuni
excepcionalmente a personas de alto nivel, procedentes de 13 departamentos acadmicos, sin
contar que tuvo el apoyo de otros centros con personas tambin de alto nivel profesional. Esto no se
da normalmente en la prctica, pero sus experiencias pueden servir para aplicarlo a escalas
menores.
B.
Procedimientos utilizados para realizar estudios integrados

en un medio rural comunal
Los procedimientos para realizar estudios, con fines de orientar los procesos de gestin para
el desarrollo, difieren segn los fines del estudio, el nivel de detalle del trabajo y el tamao del
mbito.
En los estudios de mbitos rurales tomados como referencia (vase anexo 5), se han
encontrado diferentes enfoques, como son los estudios con fines de:
160
1.
Desarrollo:
regional o microrregional, por ejemplo, Diagnstico de la microrregin de Acomayo,
Cusco, elaborado por el PRODERM, Cusco, Per;
integral de cuencas hidrogrficas, por ejemplo, Investigaciones de las posibilidades
de desarrollo de la cuenca del Ro Guayas en el Ecuador, Ecuador;, y rural integrado,
por ejemplo, Amban, tierras y hombres, Provincia de Camacho, Departamento de La
Paz, Bolivia; Conclusiones de conjunto de los anlisis objetivos del sistema de
produccin del Valle del Colca, Arequipa (detrs del volcn), Per.
2.
Evaluacin de recursos naturales, por ejemplo, Inventario, evaluacin y uso racional de

los recursos naturales: Cuenca del Ro Caete, Per.
3.
Orientacin para el aprovechamiento mltiple del agua, por ejemplo, Plan hidrulico de
Jubones: Informe general, vol. I, Ecuador.
N 10
4.
Ordenacin o manejo de cuencas, por ejemplo, Plan de ordenacin y desarrollo de la

cuenca del Ro Aguatacal; Prediagnstico de la cuenca del Ro Negro, y Proyecto de
plan de ordenacin: manejo de la cuenca del Ro Lebrija, (todos elaborados en Colombia).
5.
Proteccin de cuencas, por ejemplo, Proyecto de Conservacin y manejo de la cuenca

del Ro Paute, Ecuador; La cuenca del Ro Blanco, informe de viaje y trminos de
referencia para un plan de proteccin, Repblica Dominicana.
6.
Intervencin con proyectos especficos: Diagnstico de los valles de Cajamarca y

Condebamba con fines de sustentar proyectos de riego; Proyecto de ordenamiento de
los recursos agua y suelo en la cuenca hidrogrfica del Ro Mala, subsector Ayaviri,
sector de tratamiento Pampa Cullpa, con fines de sustentar proyectos de riego, forestales,
agrcolas y pecuarios, Per; Proyecto de rehabilitacin de zonas deprimidas de la regin
sierra Centro-Sur y su reformulacin, Ayacucho (rincn de los muertos), Per.
Los procedimientos para realizar estos diferentes tipos de estudios varan entre s. Para
ilustrar estas diferencias se han seleccionado cuatro casos de estudios:
i)
ii)
iii)
iv)
de desarrollo en un medio rural comunal;

a nivel de cuenca, con fines de sustentar proyectos especficos;
de manejo u ordenamiento de cuencas, y
de desarrollo a nivel microrregional.
Las referencias utilizadas para explicar estos procedimientos provienen mayormente de

publicaciones elaboradas por el CICDA en la Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter,
organismo no gubernamental de origen francs.80 La publicacin N 3 de Ruralter recoge los
resultados de un seminario-taller sobre Diagnsticos y estudios en proyectos de desarrollo rural.
El balance del seminario ha sido efectuado por Gregoire Etesse.81
El aporte del seminario-taller se centraliza en el anlisis de la aplicacin de un enfoque
sistmico elaborado en la escuela francesa de Ciencias Agrarias. Dicho enfoque permite obtener
informacin de mbitos rurales relativamente pequeos. Su mayor contribucin estriba en que
permite establecer las interrelaciones entre los diferentes factores que se estudian. El resultado de
la aplicacin del mtodo permite suministrar informacin interpretada, sobre una determinada
situacin, a los miembros de una mesa de concertacin para que tomen decisiones.
El seminario-taller se aboc a tratar de determinar cmo se lleva a cabo un diagnstico y
cules eran las metodologas adaptables a las situaciones encontradas en zonas rurales. Tambin se
hicieron aportes conceptuales. Para los participantes del seminario, un diagnstico en proyectos de
desarrollo rural es una interpretacin dinmica y rpida, en un momento dado, de una situacin dada,
apuntando al diseo o reajuste de un proyecto. Esta definicin se complementa con la que se
proporciona en el presente texto, que seala que un diagnstico es una interpretacin de las causas
que originan la desviacin, evaluada previamente, entre un patrn de referencia y la situacin
existente.
Para realizar un diagnstico se requiere disponer previamente de una evaluacin y para
realizar una evaluacin se necesita un patrn de referencia. El patrn de referencia permite
entonces interpretar la situacin existente que algunos denominan realidad. El primer paso
consiste en llegar a un consenso entre los actores sobre cul es el patrn que se va a utilizar.
80
81
Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA), Diagnsticos y estudios en proyectos de desarrollo rural,
Anales del Seminario-Taller del mismo nombre, realizado en el Cusco, Per, del 19 al 21 de febrero de 1988, y publicado en la Revista de
Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Lima, Per, julio de 1988.
Gregoire Etesse, Entre el mtodo y la realidad: Balance e interpretacin del Seminario-Taller sobre Diagnsticos y Estudios en
Proyectos de Desarrollo Rural, Revista de Desarrollo Rural Alternativo Ruralter N 3, Lima, Per, julio de 1988.
161
El patrn de referencia del mtodo utilizado por el CICDA se sustenta en construir primero
una teora de desarrollo de carcter global. Esta teora la califican de marco terico o referencia
terica contra el cual pueden realizar las evaluaciones y de all pasar a diagnosticar.
Segn los asistentes al seminario, y al igual de lo que se sostiene en la presente gua, el
promotor o tcnico que estudia la llamada realidad de un mbito determinado, estara sesgando
sus observaciones si las hace sobre la base de un patrn de referencia que slo representa sus
puntos de vista. Para construir un patrn aceptable, es necesario partir por explicitar y confrontar
los conceptos, hiptesis y, en general, los criterios de desarrollo de cada actor local, lo cual se logra
mediante el dilogo y el anlisis, primero particular y luego global, de cada posicin. Es decir, el
patrn de referencia debe elaborarse a partir de una concertacin de ideas.
Los asistentes al seminario reafirman esta posicin al decir que slo procediendo as se
podr alcanzar un cierto grado de objetividad. Slo as se podrn conocer los puntos de vista de los
actores ms operacionales y los que mejor explican la realidad. La participacin de los actores
involucrados en el proceso de gestin es, por lo tanto, esencial para construir el marco terico o
patrn de referencia de desarrollo de una zona rural.
Segn los asistentes al seminario, el patrn de referencia deber servir para determinar la
realidad o la situacin existente en, por lo menos, las siguientes dimensiones:
i)
Lo fsico-natural: el medio ambiente, el paisaje, etc.;
ii)
Lo humano-social: individuo-familia comunidad; las relaciones sociales; la

diferenciacin; los lderes; las asambleas; la organizacin, y
Lo tcnico-econmico: chacras, rebaos-talleres; la produccin; la transformacin; la
comercializacin; el consumo; las tcnicas; las infraestructuras.
iii)
El mtodo no aporta algo singular en cuanto al contenido de un diagnstico. Sin embargo, su

utilidad radica en la forma cmo orienta el estudio de las interrelaciones entre dichas dimensiones,
lo cual no siempre se encuentra en otros mtodos.
El enfoque de sistemas y la investigacin para el desarrollo de la escuela francesa de
Ciencias Agrarias va de lo global a lo particular. Segn sus autores, este camino permite ubicar ms
rpidamente los problemas claves y permite efectuar sntesis donde el mayor esfuerzo consiste en
poner de manifiesto las interacciones entre los diversos elementos constitutivos del sistema para
entender su dinmica y su coherencia internas.
El enfoque sistmico, sin embargo, sigue siendo un enfoque intervencionista, que entra en
un lugar a: i) observar; ii) recoger informacin; iii) interpretar, y iv) publicar. La usual complejidad
del enfoque sistmico impide seriamente la participacin del habitante local, por eso en la presente
gua se hace nfasis en aplicarlo como insumo al ciclo de concertacin va el cual puede subsanarse
en parte dicho defecto.
El resumen de las caractersticas del enfoque de sistemas, de acuerdo a Gregoire Etesse se
describe a continuacin:
1.
Los objetivos del diagnstico
Deben permitir la concepcin de programas de accin continua o discontinua (proyectos).

Esto se lograr:
caracterizando el desarrollo agrario vigente (el medio ambiente, las tendencias, los
problemas);
identificando categoras de agentes econmicos involucrados en el desarrollo agrario

(sus prcticas, sus intereses, sus medios, sus apremios), e
162
N 10
identificando y jerarquizando los elementos determinantes para la evolucin de los

sistemas de produccin y sus modalidades de interferencia.
Tambin deben permitir la medicin de las ventajas e inconvenientes del proyecto,

identificando y cuantificando los criterios para la comparacin entre la situacin con y sin el
proyecto.
2)
a.
b.
c.
d.
3)
Principios bsicos que sustentan el enfoque

Analizar, de lo general a lo particular, y sintetizar, de lo particular a lo general, a partir
de cualquier nivel especial. Esto puede hacerse desde mbitos muy pequeos como
una parcela hasta niveles nacionales e internacionales.
Priorizar las diferencias usando criterios de contraste.
Investigar la historia para entender las relaciones de causalidad.
Cuantificar objetos o elementos perfectamente identificados y pertinentes para la
comprensin.
Delimitacin de zonas homogneas de trabajo
Determinan las fronteras fsicas entre cada una de ellas. Para ello deben encontrarse criterios
discriminantes para el desarrollo agrcola de tal forma que a cada zona le corresponda una
problemtica de desarrollo diferenciada. Una vez efectuado este paso se plantean hiptesis en
cuanto a las heterogeneidades secundarias al interior de cada zona.
La delimitacin se basa en las caractersticas fsicas de los ecosistemas (altura, cultivos,
precipitaciones, etc.) considerando como elementos decisivos (etnias, historia, etc.) para reflejar
zonas con problemtica homognea.
4)
La tipificacin de explotaciones agropecuarias
Las tipologas son utilizadas para identificar a los agentes econmicos susceptibles de actuar
e interactuar en un proceso de desarrollo. Las tipologas del mtodo se basan en dos criterios: los
sistemas de produccin y los criterios socioeconmicos que los productores buscan maximizar.
Los sistemas de produccin se definen a nivel de finca o explotacin agropecuaria, que
combina: subsistemas de cultivo a nivel de cada parcela, subsistemas de crianza y subsistemas de
conservacin y transformacin de productos.
Los criterios socioeconmicos son los considerandos que cada productor utiliza para
maximizar su produccin, dados sus medios y las condiciones socioeconmicas a las que est
sometido. Para definir estos criterios se parte del postulado que:
82
en el seno de grandes grupos la mayor parte de los productores son racionales y hallan
los medios para reproducir las condiciones materiales de existencia;
en la historia nunca hubo desarrollo cultural, ni religioso, ni mejoramiento del
bienestar sin existir previamente condiciones materiales de vida, y
puesto que el acceso a los recursos es desigual, cada productor busca maximizar
valores de uso o de intercambio con relacin a los recursos cuyo costo de
oportunidades es mayor (tierra, agua, mano de obra, capital) salvo en los casos en que
la aversin al riesgo es predominante.82
Gregoire Etesse, Entre el mtodo y la realidad: ibid.
163

Recuadro VI-1
CARACTERIZACIN AGRONMICA Y EVALUACIN

ECONMICA DE ALGUNOS SISTEMAS DE PRODUCCIN
Ser necesario escoger muy bien los sistemas de cultivos, los sistemas de ganadera y los
sistemas de explotacin que debern ser el objeto de un estudio detallado, dando la prioridad a aqullos
donde se presentan problemas importantes y procediendo si fuera posible por comparaciones (por
ejemplo, arroz sembrado directamente, arroz por trasplante, deshierbe mecnico o recurso a los
herbicidas, etc.).
a.
Los sistemas de cultivo:

Las observaciones y registros se harn particularmente sobre los siguientes puntos:
b.
Caractersticas de la parcela:
Localizacin, superficie, topografa, suelo, estado de la superficie, los imponderables, hbitos
culturales, precedentes.
El itinerario tcnico:
Se anotar sistemticamente la cronologa de los trabajos agrcolas con sus fechas, con las
herramientas empleadas, con su duracin y con las condiciones del suelo y del clima en el
momento de su realizacin. Se anotarn tambin observaciones sobre la calidad de trabajo
realizado (profundidad de la labor hecha, estado de los surcos, nivelacin del terreno, desastres
ocurridos a los cultivos, etc.).
El crecimiento y el desarrollo de los cultivos:

Observaciones repetidas y regulares se debern efectuar en algn nmero de estaciones
representativas de las diferentes heterogeneidades identificadas en la parcela. Ellas debern ser
especialmente sobre densidad de la semilla, la talla, el crecimiento, altura y dimetro, la manera
como se da la espiga, la floracin, la fructificacin, la maduracin, etc. Se deber medir con
2
cuidado los diferentes componentes del rendimiento: densidad de espigas en cada 100 m ,
nmero de granos por espiga, peso de los granos, etc.
El desarrollo de los imponderables, de las enfermedades y de los parsitos:

El rendimiento se explicar por sus componentes y stos se relacionarn con las condiciones
sucesivas del crecimiento de los cultivos (clima, estado del suelo, parasitismo, etc.).
Los sistemas de ganadera:
Se deber primero que todo reconstituir la historia reciente del ganado y de su composicin actual.
Se anotar sistemticamente el calendario de trabajos efectuados en materia de seleccin, reproduccin,
alimentacin, abrevaje, higiene, sanidad, desplazamientos, traccin, etc.
Enseguida se deber medir los progresos obtenidos (proliferacin, aumento de peso, produccin
lechera, etc.), as como tambin los accidentes eventuales (enfermedades, mortalidad, peste, etc.).
c.
Los sistemas de produccin al nivel de las explotaciones:
Se tratar sobre todo de comprender la coherencia interna de los sistemas de produccin y

diagnosticar sus eventuales cuellos de botella, analizando sucesivamente los flujos y balances relativos a:
el empleo de la fuerza de trabajo (necesidad y disponibilidades); el empleo de algunos medios de
produccin (sus necesidades y disponibilidades); la asociacin agricultura-ganadera (los aportes que se
dan la una a la otra); la reproduccin de la fertilidad de los terrenos (aportes y transferencias); las
entradas y salidas de dinero, es decir, los flujos financieros.
El objetivo no ser cuantificar con precisin el conjunto de datos, sino reconocer cuidadosamente el
funcionamiento del conjunto de los sistemas de produccin, as como sus eventuales desequilibrios en el
tiempo: pocas de punta en el trabajo, tiempos muertos, no disponibilidad de forrajes, huecos en la
tesorera o en la contabilidad, etc.
d.
El clculo econmico:
La evaluacin econmica podr hacerse, segn sea el caso, sobre sistemas de cultivo (a nivel de las
parcelas), sobre sistemas de conduccin de ganado (a nivel de hatos) o sobre sistemas de produccin (a
nivel de explotaciones agropecuarias).
Se tendr cuidado de calcular cada vez el valor agregado por los trabajadores en el sistema que se
est estudiando as como su reparticin posterior entre los diferentes tipos de trabajadores (asalariados,
productores cooperativistas) y los otros agentes que estn dentro del proceso.
Fuente: Marc Dufumier (1985).
164
N 10
Si bien este enfoque es reconocido por presentar limitaciones para incorporar la participacin
de los actores locales, es muy til para que el investigador pueda tener una comprensin de la
situacin dinmica del mbito en estudio.
A fin de comprender mejor una parte del trabajo a realizar cuando se utiliza el enfoque sistmico
propuesto, se reproduce en el recuadro VI-1 un marco de referencia para caracterizar sistemas de
produccin elaborado por Marc Dufumier y publicado originalmente en Piura, Per, en 1985. 83
Grfico VI-1
INDICADORES REQUERIDOS PARA LA EVALUACIN ECONMICA DE SISTEMAS DE PRODUCCIN

(Ejemplos de cooperativa y de pequeos agricultores independientes)
UNIDADES DISPONIBLES
PARA LA ACUMULACIN O
REDISTRIBUCIN
REMUNERACIONES
SUELDOS
ADELANTOS SALARIALES
V
A
L
O
R
A
G
R
E
G
A
D
O
REMUNERACIN
ADMINISTATIVA
SEGURIDAD SOCIAL
Instituto Peruano de Seguridad
Social (IPSS)
IMPUESTOS
INTERESES BANCARIOS
(GASTOS FINANCIEROS)
V
A
L
O
R
A
G
R
E
G
A
D
O
UTILIDADES PARA LA
REMUNERACIN
(ACUMULACIN EVENTUAL)
IMPUESTOS
INTERESES BANCARIOS
SALARIOS EVENTUALES
SERVICIOS DE TERCEROS
DEPRECIACIN REAL DEL

MATERIAL
DEPRECIACIN REAL DEL

MATERIAL
DEPRECIACIN
INSUMOS
INSUMOS
COOPERATIVA
PEQUEOS AGRICULTORES INDEPENDIENTES
Fuente: Marc Dufumier (1985).
83
Marc Dufumier, Caracterizacin agronmica y evaluacin econmica de algunos sistemas de produccin, reproducido del Boletn
CIPCA (Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado), p. 40, Anexo 3, Piura, Per, 1985.
165
Este grfico VI-1 presenta los clculos necesarios para la aplicacin del marco de referencia
propuesto por Marc Dufumier.
El procedimiento de aplicacin del enfoque sistmico se presenta a continuacin. Consiste en
una transcripcin de parte de la ponencia de Jean Herv Fraslin. El mtodo fue aplicado en los
distritos de Haquira y Mara (Cotabambas, Apurimac, Per). Este distrito se encuentra entre los
2 700 y los 5 000 m.s.n.m. Presenta zonas de quebradas profundas entre 2 700 y 3 700 m.s.n.m.,
zonas de laderas y pampas con topografa accidentada (valles entre 3 700 y 4 200 m.s.n.m.), zona
de bofedales entre 3 900 y 4 100 m.s.n.m., zona de cerros de altura o puna y zona de lagunas altas a
4 600 m.s.n.m. Este procedimiento seguido incluy: 84
a)
Declaracin de objetivos del diagnstico:
i)
comprender la situacin actual del sistema agrario local;
ii)
explicar su evaluacin, historia, y
iii)
explicar sus potencialidades, con el fin de:
identificar los posibles programas de desarrollo (tomando en consideracin las

expresiones de habitantes y usuarios),
formular alternativas concretas para mejorar la valorizacin de los recursos
(proponer alternativas tcnicas para incrementar la produccin), e
identificar los problemas y priorizar temas de estudios posteriores.
Indican que no esperan encontrar todas las soluciones durante el diagnstico, lo cual
requerir estudios ms profundos.
b)
Planteamiento de hiptesis o criterios (slo por parte de los investigadores):
i)
la situacin actual del sistema agrario local es un producto social, es decir, el resultado
de un proceso histrico de interaccin entre la sociedad local y el medio natural en el
cual se ubica;
ii)
la situacin de aislamiento casi absoluto de la zona indica que sufre un proceso de

marginacin con relacin a su articulacin con el resto de la sociedad, y
iii)
existe un desequilibrio interno o una crisis socioeconmica y agroecolgica en la zona

(manifestado por flujos migratorios significativos, alta erosin y otros). Estas hiptesis
pueden reformularse a medida que se avance en el diagnstico.
Ser til a partir de este grfico calcular y comparar los indicadores siguientes:
producto bruto por hectrea;

valor agregado por hectrea;
valor agregado por jornada de trabajo ya sea de los socios o de los eventuales. Este
indicador nos dara la productividad del trabajo;
la remuneracin de los productores o de los socios por hectrea, incluyendo en ello
la parte destinada eventualmente a la acumulacin, y
remuneracin de los trabajadores socios, eventuales, por jornada de trabajo aportada.
Para tender a proporcionar informacin, a lo que denominan un proceso de gestin

articulada, Jean Herv Fraslin propone enfocar cinco aspectos: 85
84
85
Jean Herv Fraslin, Concepcin sistmica y primeros resultados de un diagnstico op. cit.
Jean Herv Fraslin, Concepcin sistmica y primeros resultados de un diagnstico ibid.
166
1.
2.
3.
4.
5.
N 10
Describir y comprender los paisajes; identificar los modos de aprovechamiento del

espacio en relacin con sus caractersticas morfoedafolgicas y climticas.
Establecer la correspondencia existente entre estos paisajes y los sistemas de cultivo
predominantes y representativos de opciones comunes en trminos de aprovechamiento
de las tierras cultivadas.
Poner de manifiesto la lgica de los modos de aprovechamiento observando sus
limitaciones tcnicas y sus perspectivas para el futuro.
Identificar la organizacin social que sostiene la explotacin del territorio del estudio, y
en particular la organizacin del trabajo.
Caracterizar la organizacin econmica actual de la produccin y la forma como est
insertada dentro de la economa mercantil.
El mismo autor propone diez fases para el desarrollo del trabajo, cada una con objetivos y
pasos especficos, as como mtodos particulares, resumidos en recuadro VI-2; la interrelacin
entre estas fases se presenta en el grfico VI-2.
Adems de este mtodo que se considera como uno de los ms completos para interpretar
en forma dinmica una determinada situacin existen otros procedimientos disponibles para
realizar diagnsticos en microrregiones y cuencas. Algunos no siempre son los ms recomendables
a ser utilizados, por lo que deben ser evaluados antes de aplicarlos. Uno de dichos mtodos se
encuentra en el documento denominado Pautas metodolgicas para la interpretacin de la realidad
en las comunidades campesinas, publicado por el Instituto Nacional de Planificacin del Per.86
Estos mtodos, muchas veces hechos con escasos recursos y bajo presin del tiempo, adolecen
de serias fallas conceptuales a pesar de que aportan a veces aspectos parcialmente utilizables.
Por ejemplo, la secuencia metodolgica recomendada en la publicacin referida indica que se debe:
determinar el tipo ideal de desarrollo (marco de referencia);
interpretar las caractersticas comunales relevantes;
determinar el tipo especfico de proyecto a realizarse, y
disear las estrategias de accin para llevar a cabo el proyecto.

La secuencia de pasos propuesta deja enormes vacos, si se compara con el mtodo de la Escuela
Francesa de Ciencias Agrarias y con la secuencia recomendada en la presente gua. Lo paradjico
es que en la misma publicacin hay otra secuencia recomendada, que mejora bastante la anterior.
Se presenta como una Cartilla para el anlisis de las fases de los proyectos. Dicha cartilla
presenta una distinta aproximacin que recomienda los siguientes pasos:
i)
ii)
iii)
iv)
86
percepcin cualitativa de los problemas de la comunidad expresada por los propios

comuneros. Seala que los comuneros deben sugerir sus propios proyectos;
percepcin cualitativa de las potencialidades de desarrollo comunal determinando los
recursos econmicos, fsicos, de trabajo y otros con que cuenta la comunidad;
reconocimiento de los antecedentes de las acciones de desarrollo en especial el ciclo
agroeconmico, a fin de sugerir perfiles de soluciones, y
definicin de lneas de trabajo a desarrollar.
Instituto Nacional de Planificacin (INP), Pautas para la interpretacin de la realidad de las comunidades campesinas, Proyecto
Especial del Programa para el Desarrollo de las Microrregiones en Emergencia Econmica y Social (PEPDMEES) del Instituto
Nacional de Planificacin (INP) del Per, Eds. Hada Gavonel, Ral Hopkins y Antonio Javier Zorrilla, Lima, Per, sin fecha.
167

Recuadro VI-2
FASES DE UN DIAGNSTICO SISTMICO

Fase 1.
Fase 2.
Fase 3.
Reconocimiento del terreno

Objetivos:
estudiar las condiciones naturales de la produccin agrcola y analizar, a

nivel de los distritos, la utilizacin de los espacios productivos.
Pasos:
identificar las diferentes zonas de produccin y hacer una tipologa

correspondiente, estimar la importancia relativa, la superficie as como los
rendimientos de los cultivos principales de cada tipo de zona.
Mtodos:
salidas de reconocimiento de terreno con observaciones y anlisis de los

paisajes, confrontacin con los mapas y fotografas areas para estimar
las superficies de cada zona, medidas de rendimientos y discusin con los
campesinos sobre la sucesin de los cultivos y los itinerarios tcnicos, as
como sobre los principales problemas encontrados.
Recorrido de las comunidades

Objetivos:
obtener una primera visin global de las organizaciones comunales y de su

funcionamiento. Aprovechar las salidas de reconocimiento al terreno para
preparar las relaciones necesarias con las fases siguientes.
Pasos:
presentar la institucin y el proyecto de diagnstico a los dirigentes

comunales; recoger datos generales sobre cada comunidad; realizar
primeras observaciones cualitativas sobre los intercambios; establecer una
tipologa simplificada de las comunidades sobre la base de criterios
sencillos.
Mtodos:
reunin con dirigentes y autoridades seguida de una asamblea comunal;

encuestas a los dirigentes, docentes y algunos ancianos; sntesis de las
informaciones recolectadas en una ficha-comunidad.
Constitucin y estudio preciso de una muestra de 7 comunidades

a)
Sistema agrario al nivel comunal
Objetivos:
analizar ms detalladamente la estratificacin socioeconmica de una

muestra de comunidades representativas as como la evolucin del
sistema agrario comunal, la composicin y organizacin de las familias, la
reparticin de los medios de produccin, el acceso a los recursos (tierras,
pastos, agua, madera y otros) y a los servicios de la comunidad o del
distrito o de reas ms amplias.
Pasos:
constituir una muestra de 7 comunidades representativas de la zona sobre

la base de las tipologas previas (zonas de produccin: 3 tipos y
comunidades: 5 tipos) establecer una estratificacin socioeconmica de
las familias sobre la base del Potencial de Produccin Anual en Valor
(PPAV);a estudiar las fuentes escritas disponibles (libros de actas, de
cajas, padrones y otros); encuestas a los ancianos sobre la evolucin de
las tcnicas, de los cultivos, de la ganadera y de las dems actividades.
Mtodos:
encuestas semiconducidas a los dirigentes, ancianos, profesores.
b) Estado nutricional de los nios

Fase 4:
Constitucin y estudio de una muestra de 60 familias

Objetivos:
168
al nivel familiar, se trata de estudiar la lgica segn la cual los agricultores

o los diferentes tipos de agricultores combinan las tcnicas y los medios
de produccin de los cuales disponen para valorizar los recursos a los
cuales tienen acceso. Despus se trata de analizar las limitaciones de los
sistemas de produccin y de pronosticar su evolucin;
N 10
Recuadro VI-2 (continuacin)
luego se lleva a cabo un estudio de la utilizacin de la produccin. Ya que

la mayor parte de la produccin est destinada a la alimentacin familiar,
se profundiza este aspecto mediante un estudio nutricional familiar:
condiciones de almacenamiento y de conservacin de los productos,
formas de preparacin, evaluacin del equilibrio alimenticio en las
diferentes pocas del ao, y otros.
a) Sistema de produccin al nivel familiar
Pasos:
sobre la base de la estratificacin socioeconmica realizada en la fase

precedente, en cada comunidad, una muestra de 7 a 9 familias
representativas de los distintos estratos. Se eligen familias en nmero
proporcional al efectivo de cada estrato, tomando en cuenta una
variabilidad de edad, de tamao de la familia y de importancia respectiva
de las actividades agrcolas, pecuarias, artesanales u otras.
b) Para cada una de esas familias se estudian las caractersticas

i)
Generales del sistema de explotacin: Familia-Unidad de Produccin, es decir:
El grupo familiar (u hogar):

nmero de personas, edad, sexo, estatuto y papel socioeconmico,
actividades secundarias.
La mano de obra: familiar, reparticin de las tareas; mano de obra asalariada
temporal y permanente; intercambios de trabajo con otras familias:
ayni, minka (servicio): para qu trabajos?, en qu perodo?, en qu
condiciones?, y otros.
La tierra:
superficie, parcelacin, naturaleza del suelo, modo de aprovechamiento, tipo
de tenencia de tierra.
El ganado:
especies, efectivos, producciones, principales recursos forrajeros.
El equipo:
construcciones, cercos, herramientas y otros.
ii) Ms precisas del sistema de produccin vegetal:
La parcelacin:
se hace un esquema simplificado de las parcelas cultivadas en los diferentes
pisos, de las parcelas en laymesb, con los nombres vernaculares, una
apreciacin de la calidad del suelo y una indicacin de las sucesiones de
cultivos ms frecuentes.
Se considera de una manera ms global las tierras en pastos naturales.
Los itinerarios tcnicos para cada cultivo:
se estudia la sucesin de las labores y prcticas culturales desde la
preparacin del suelo hasta la cosecha. Sobre la base de esos datos, se trata
de entender la lgica de conduccin de los cultivos (cul factor es el factor
maximizado, cules son las condiciones limitantes).
La produccin:
se establece por lo menos la relacin volumen (o peso) cosechado/volumen (o
peso) sembrado y, cuando es posible, se evala los rendimientos por unidad
de superficie (productividad de la tierra) y por hora de trabajo (productividad
del trabajo). Luego, se trata de establecer un balance anual de utilizacin de
los productos vegetales (semillas, autoconsumo, venta, trueque, remuneracin
del trabajo no familiar, regalos, fiestas, y otros).
iii) Ms precisas del sistema de produccin animal:
cuando existen diferentes especies o un manejo de los animales en rebaos

distintos, se estudia para cada uno el sistema de crianza especfico: los
rebaos: para cada especie, se establece un inventario a la fecha de la
169

Recuadro VI-2 (conclusin)
encuesta y se busca establecer un balance de los movimientos de los doce

ltimos meses. Basado en este balance se calculan algunos criterios sencillos
de productividad (fecundidad, mortalidad, tasa de crecimiento, tasa de
renovacin de las hembras y otros).
Luego la encuesta toca tres aspectos principales:
Mtodos:
la reproduccin;
la sanidad: principales enfermedades y prcticas curativas, y
la alimentacin: se establece por lo menos un calendario forrajero cualitativo.
encuestas individuales sobre la base de una gua de encuesta
semidirectiva con visitas y observaciones a las parcelas y animales. El
tiempo necesario es de 3 a 8 horas segn las familias, visitas incluidas. A
menudo se realizar en dos veces para completar y precisar los datos
obtenidos la primera vez.
c) utilizacin de los productos y alimentacin

Fase 5:
Minicenso poblacional, agropecuario y comercial

Objetivos generales: los datos recogidos en las 7 comunidades y en las 60 familias
encuestadas detalladamente permiten formular hiptesis ms precisas
sobre el funcionamiento de los sistemas de produccin en la zona y su
articulacin al mercado. Pero, para confirmar estas hiptesis y generalizar
los resultados, se necesita una informacin cuantitativa ms amplia y, si es
posible, exhaustiva, que no existe. Producir esta informacin es el objetivo
mayor del censo. Adems, ste debe permitir sacar una fotografa del estado
inicial de la zona que constituir una base para el seguimiento y la evaluacin
permanente del proyecto, y que podra ser comparada con otra informacin
del mismo tipo al concluir el proyecto para fundamentar su evaluacin final.
Fase 6:
Tratamiento de los datos e informaciones
Fase 7:
Presentacin de los resultados provisionales y debates con los actores locales del
desarrollo para definir los objetivos y ejes principales del proyecto.
Para lograr una participacin efectiva de la poblacin, se piensa organizar un encuentro
pblico de 3 das, a fines de mayo de 1 988. Basado en las conclusiones de este encuentro
se quiere definir durante el mes de junio los principales objetivos y ejes del proyecto.
Fase 8:
Definicin de los temas de estudios o investigaciones complementarios

Objetivos:
esta fase tendr por objetivo definir los programas de Investigacin para
el Desarrollo y de Seguimiento-Evaluacin Permanente que constituirn
la parte Estudios Complementarios del proyecto.
Fase 9:
Estudios de factibilidad de las primeras acciones
Fase 10:
Redaccin y presentacin de los resultados y una propuesta del plan de desarrollo

a mediano plazo.
Fuente: Jean Herv Fraslin (1988).

El clculo de Potencial de Produccin Anual en Valor (PPAV) de los sistemas agropecuarios familiares, se define
segn la siguiente frmula: PPAV = n (t1 x r1 x v1), en donde:
n = nmero de productos del sistema (cualquiera sea su destino)
t = tamao unitario de la produccin (nmero de animales, cantidad de semillas utilizadas, y otros)
r = rendimiento estimado de cada unidad
v = valor comercial de la produccin por unidad de producto (mercado de Haquira, agosto de 1987).
b
Sistema de rotacin de la tierra.
170
N 10
Grfico VI-2
ESQUEMA DE LAS FASES DE UN DIAGNSTICO SISTMICO

Reconocimiento del terreno
Identificacin, evaluacin porcentual
y potencialidad
Tipologa de las zonas productivas
Recorrido de las comunidades

Presentacin y recoleccin de datos
generales
Tipologa de las comunidades
Constitucin y estudio de una

muestra de 7 comunidades
"Sistema agrocomunal"
Estratificacin socioeconmica
Constitucin y estudio de una muestra

de 50 Sistemas Familiares
"Sistema agropecuario familiar"
Estudio de la utilizacin de los productos
Censo poblacional y agropecuario

Seguimiento mercados
Datos de estructuras
Dominio de validez
Tratamiento e interpretacin de los datos

Tipologa de sistemas: estructura,
trayectoria, y lgica de funcionamiento
Presentacin de resultados provisionales
Debate con los actores locales del desarrollo

Definicin de los ejes principales del
proyecto y de su metodologa
Investigaciones complementarias necesarias

(encuestas sobre un tema preciso,
experimentaciones, y otros)
Estudios de factibilidad de los primeros

proyectos
Elaboracin del plan de operaciones
Realizacin
Fuente: Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA); Proyecto Cusco Apurimac;
Subproyecto: Haquira; Esquema de Jean Herv Fraslin; Dibujo de William Monteagudo S., octubre, 1987.
A partir de ese punto recomienda elaborar directamente las propuestas de desarrollo

(formulacin de proyectos, flujos de ingresos y costos, evaluacin de los efectos del proyecto,
grado de aceptacin comunal de cada proyecto) as como elaborar las estrategias para poner en
prctica el proyecto y supervisar su ejecucin y operacin.
An as, el mtodo deja vacos en la secuencia, siendo los ms relevantes el que:
Limita el dilogo con slo algunos actores del mbito: lderes y autoridades comunales,
miembros de base de la comunidad, autoridades locales, regionales y profesionales de
entidades no gubernamentales.
No fija en la secuencia, en forma explcita, la importancia de recoger los criterios de cada

actor aun cuando lo seala implcitamente a travs de todo el texto.
171
Mezcla el proceso de identificacin de problemas con el de la identificacin de

soluciones, sin pasar por inferir objetivos a partir de los problemas, ni precisar el rol del
diagnstico del mbito, ni de determinar las restricciones antes de plantear soluciones.
Plantea sin un anlisis sustantivo muy slido propuestas de solucin slo sobre la base de
proyectos. Tampoco establece cmo se van a coordinar la ejecucin de dichos proyectos
mayormente asistenciales.
Es necesario, tambin, verificar, al evaluar un mtodo, si las expresadas intencionalidades

del mtodo, tales como fomentar la participacin del campesino, tender a la integralidad del trato
de los temas y romper con el paternalismo, realmente se incorporan en el procedimiento que
proponen. En muchos casos la intencionalidad del mtodo propuesto no se ve reflejada en la
secuencia que proponen y ms bien llevan al efecto contrario. Por ejemplo, se dice que el mtodo
se sustenta en el dilogo participativo pero lo que recomienda es aplicar largas encuestas. Dicen
que debe reflejar la realidad local y esa realidad slo es medida segn los criterios del
evaluador-interventor que construye para el campesino un modelo ideal de desarrollo. Se dice
que el programa debe fomentar la autogestin del campesino y el mismo programa se materializa
slo va proyectos de inversin a ser hechos con personal contratado y en un plazo corto. Se dice
que se necesita un enfoque integral de la produccin y luego slo se dedican a apoyar una parte
del proceso productivo.
Por eso es fundamental verificar que el mtodo propuesto realmente refleje las
intencionalidades o criterios manifestados en las declaraciones de las caractersticas del mtodo.
C.
Estudios para sustentar proyectos en microrregiones y

cuencas
La mayor particularidad de estos estudios radica en que definen, antes de realizar el estudio,
que su objetivo es encontrar y sustentar uno o ms proyectos o actividades a previamente
determinados. Es decir, que tienen las soluciones y lo que buscan son los problemas para
sustentar su aplicacin. Normalmente, estos estudios son realizados por intermedio de programas
nacionales, por ejemplo, de riego, de abastecimiento de agua potable rural, de tecnologa apropiada,
de pequeas centrales hidroelctricas, de reforestacin, de apoyo a la mujer campesina, de cocinas
solares, de construccin de terrazas, viviendas, caminos y otros. Tambin se utiliza el mismo
enfoque a nivel de programas de desarrollo en regiones, microrregiones, cuencas y comunidades.
Dado que se preestablecen las soluciones a ser aplicadas, los estudios procuran la obtencin
de informacin muy concreta con el propsito de:
i) determinar (por demanda o por seleccin y convencimiento), los beneficiarios del
proyecto (clientela);
ii) identificar el mbito dnde establecer el proyecto;
iii) datos para dimensionar y disear el proyecto;
iv) datos para evaluar la factibilidad tcnica, econmica, social y ambiental para hacer el
proyecto, y
v) datos para evaluar los compromisos de los beneficiarios con el proyecto y su capacidad de
financiamiento.
172
1.
N 10
Sustentacin de proyectos de riego en microrregiones y cuencas
Un ejemplo de este tipo de enfoque, en estudios de cuencas focalizados en riego, est dado
por los trabajos realizados por el Plan de mejoramiento de riego en la sierra (Plan MERIS) del
Per. Del diagnstico de cuencas realizados por el Plan MERIS se obtuvo la metodologa de
seleccin y priorizacin de proyectos de riego en la sierra (vase recuadro VI-3).
Las observaciones que se pueden hacer con respecto al alcance, procedimientos y contenido de los
estudios que resultan de la aplicacin del diagnstico recomendado por el programa son las siguientes:
a)
Los estudios de cuencas revisados, califican a lo sumo como evaluaciones y no como

diagnsticos. Recopilan y comparan la informacin disponible sobre una cuenca (para
sustentar y disear proyectos especficos como de riego), con la informacin requerida para
tal efecto. Este enfoque y alcance no les confiere a dichos estudios las caractersticas de un
diagnstico de cuencas.
b)
El diagnstico consiste en la emisin de un juicio o interpretacin explicativa producto de la

comparacin. Un diagnstico explica por qu la situacin encontrada es diferente al patrn
de comparacin. Un estudio califica de evaluacin si la informacin se compara con un
patrn deseado y/o con una situacin determinada. Una vez hecha esta comparacin, y slo
entonces, se puede diagnosticar por qu no existe la situacin deseada. El diagnstico al
igual que en medicina es la base para proponer soluciones o tratamientos que normalmente
se califican como programas o proyectos.
c)
Muchos estudios de cuencas son usualmente parciales, ya que son dirigidos a obtener
informacin que satisfaga las demandas de los agentes de prstamo en materia de
sustentacin de proyectos de inversin preestablecidos o para obtener datos generales para el
diseo de proyectos especficos.
d)
Normalmente, en estos estudios los evaluados hacen participar a la poblacin local slo va
encuestas. Su fin es recopilar informacin fsica y socioeconmica. No hay un mayor
esfuerzo para hacer un anlisis histrico, identificar los criterios de desarrollo de los actores
y estudiar las interrelaciones socioeconmicas y fsicas a nivel de toda la cuenca, puesto que
su nico objetivo es encontrar y sustentar proyectos predefinidos como de riego.
e)
A nivel de cada proyecto, interesa saber cunto inters tiene la poblacin en aceptar y
participar en la obra, slo en la medida que el proyecto tenga como requisito tal
participacin. De lo contrario, las obras se construyen directamente con mano de obra
asalariada, sin consultar con la poblacin local.
f)
Los estudios a nivel de cuencas en estos casos ahorran tiempo y recursos, pero son incompletos.
Slo sirven para sustentar proyectos similares, que requieren la misma informacin general. La
mayor o menor profundidad en un tema de estudio, por ejemplo, hidrologa, vivienda, mujer
u otro, es directamente proporcional al tipo de proyecto que se trata de sustentar.
Como se aprecia en el contenido de un diagnstico recomendado por el Plan de

Mejoramiento de Riego en la Sierra (Plan MERIS) del Per, se hace mayor nfasis en los aspectos
hidrolgicos-hidrulicos porque se dirige al riego. Si fuera un proyecto de apoyo a la mujer
campesina, el estudio tendra un mayor componente social-cultural; si fuera para sustentar
proyectos de reforestacin, hara mayor nfasis en estudios de tierras, clima y vegetacin. De
hecho, estos estudios dejan de lado los temas que no les son de inters directo.
173

Recuadro VI-3
METODOLOGA DE SELECCIN Y PRIORIZACIN DE PROYECTOS DE RIEGO EN LA SIERRA

Los proyectos de pequeas y medianas irrigaciones buscan el asentamiento de poblaciones
en reas nuevas incorporadas a la produccin y el reordenamiento de aquellas cuyo riego se mejora y
que, en definitiva, sientan las bases para el desarrollo de reas cuya actividad principal y casi nica
es el trabajo agrario. Para la medicin de sus efectos se definen fundamentalmente los objetivos
siguientes:
i) la incorporacin de nuevas tierras de cultivo y el mejoramiento de riego en las existentes;
ii) el incremento de la produccin de alimentos y la productividad agropecuaria;
iii) la disminucin de las migraciones del campo a la ciudad, y
iv) la creacin de nuevas fuentes de empleo.
Teniendo en cuenta lo dispuesto por las Normas Tcnicas de Control, la secuencia, objetivos
y el contenido de cada una de las etapas para la formulacin de las pequeas y medianas
irrigaciones, deben adecuarse a sus caractersticas esenciales, de magnitud, ubicacin en zonas de
menor desarrollo, corto perodo de maduracin, relativo menor costo y la bsqueda de una
participacin significativa de los campesinos y agricultores por beneficiar.
El trabajo se inicia con un diagnstico de cuenca o subcuenca por estudiar, con lo cual se
identifica la problemtica y se plantean soluciones que en el caso del sector agrario pueden variar
desde la necesidad de slo un servicio de extensin ms intenso, la construccin de alguna
infraestructura de comercializacin o procesamiento agroindustrial, hasta las obras hidrulicas
necesarias para el riego.
Para las obras mnimas, se pasara a realizar los diseos mnimos y a elaborar un flujo de
caja, mientras que para las pequeas y medianas irrigaciones, que comprenden captaciones y
canales de conduccin, se elaborarn estudios de factibilidad, con diseos constructivos; proyectos
con represamientos y obras ms complejas que prevn estudios complementarios y diseos especiales.
De este modo, las pequeas y medianas irrigaciones podrn estudiarse individualmente o en
un conjunto cuando se ubique fsicamente en una unidad geogrfica o cuenca hidrogrfica. La
elaboracin de los estudios se adecuar tanto a su ubicacin sobre unas mismas cuencas, como a la
naturaleza de las zonas y a sus alcances.
La primera de las condiciones requiere de un diagnstico integral de cada uno de los valles,
comprendiendo aspectos que seran repetidos, como datos sobre los recursos humanos, condiciones
de vida, o aquellos otros aspectos de obtener y analizar en conjunto, como lo es la informacin
geolgica regional, el clima, la topografa general, hidrologa, agrologa general, produccin
agropecuaria y comercializacin de sus productos.
El conocimiento de los aspectos sealados y el planteamiento hidrulico para cada proyecto,
permitir conocer las posibilidades de produccin agropecuaria, la participacin de los beneficios y la
bondad y posibilidad de la construccin de las obras, haciendo posible la priorizacin de ejecucin,
sin tener que alcanzar un grado ms avanzado en la elaboracin de los estudios.
Para llegar a la factibilidad social y econmica de cada Proyecto, que se postula incluya
asimismo diseos con nivel constructivo, se seguir la secuencia siguiente:
i) diagnstico de cada valle;
ii) planteamiento del proyecto;
iii) priorizacin de los subproyectos, y
iv) estudios de factibilidad, incluyendo los aspectos especficos de cada uno de los
subproyectos.
De este modo se contar con dos volmenes con informacin general y volmenes
individuales por subproyectos en los cuales se incluiran los aspectos de agrologa del rea por
mejorar, trazo y levantamiento topogrficos de reas especficas de ubicacin de estructuras
hidrulicas, diseos hidrulicos, el plan de produccin, el balance hdrico, la programacin del
Proyecto y su evaluacin econmica y social.
Los proyectos con obras ms complejas como represamientos de otras estructuras
especiales, requerirn de estudios complementarios solamente para estas obras.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Plan de mejoramiento de riego en la sierra (Plan MERIS),
Diagnstico de la Cuenca Alta del Ro Vilcanota, Segunda Etapa, Lima, Per, 1979.
174
2.
N 10
Sustentacin de proyectos de microcentrales hidroelctricas

en microrregiones y cuencas
Segn una publicacin de la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), cuando se

evalan recursos hidroenergticos, se tienen los siguientes objetivos:87
cuantificar el potencial hidroelctrico de la cuenca;

identificar todos los posibles aprovechamientos;
evaluar cada uno de los posibles aprovechamientos;
formar un catlogo de proyectos en la cuenca, y
establecer prioridades entre los aprovechamientos.
Estos propsitos guardan similitud con los objetivos de diagnsticos orientados a sustentar
proyectos de riego. La mayor diferencia con un proyecto de riego es que en proyectos
hidroelctricos no es obligatorio la participacin directa de los usuarios para usar y operar el
sistema que se va a construir. Es raro que se consulte a los habitantes de la cuenca donde se planea
ejecutar la hidroelctrica para decidir su ejecucin, a pesar de que s debera hacerse. Por este
motivo, en los diagnsticos de cuencas con fines de sustentar proyectos hidroelctricos el
componente socioeconmico es usualmente menor y se reduce a realizar estudios para proyectar
demandas energticas a futuro.
El contenido del diagnstico abarca, sin embargo, fases similares a las de diagnsticos de
cuencas para sustentar otros tipos de proyectos hidrulicos: requiere preinventarios o estimaciones
rpidas, inventarios, estudios de factibilidad, diseos bsicos, diseos de ejecucin, construccin y
operacin. La razn de esta secuencia es tambin la misma: reducir los costos que representa cada
estudio profundizando slo lo que se va priorizando como necesario en cada fase.
A grandes rasgos, el contenido de un diagnstico para sustentar proyectos hidroenergticos,
incluye:
87
a)
Determinacin de datos bsicos a ser buscados, Se fijan cules son los datos que se
necesitar obtener, tanto en los estudios de campo como de gabinete. Por ejemplo,
potencia mnima de referencia, factor de capacidad, perodo crtico, vida til de centrales,
etc. Con ella se construye un marco de referencia de los trabajos a ser realizados por
consultores.
b)
Recopilacin de informacin existente sobre el rea, Se busca toda la informacin ya

disponible sobre el rea: imgenes de satlite y radar, aerofotografas, mapas, datos
topogrficos, proyectos anteriores, datos hidrolgicos, geomorfolgicos y geolgicos,
poblacin y demanda potencial, sistema energtico existente, ndices de precios de
materiales, mano de obra y equipo.
c)
Reconocimiento preliminar del campo y programacin y organizacin de actividades,

sobre la base de lo efectuado al momento.
d)
Anlisis de informacin recopilada, por ejemplo, trazado de perfiles de ros e

identificacin de las principales restricciones potenciales a la construccin: tierras
cultivables, pueblos y caseros que podrn verse afectados con un embalse, carreteras y
ferrocarriles, puentes, lneas de transmisin, centrales hidroelctricas existentes, minas,
Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE), Metodologa para la elaboracin de inventarios hidroenergticos sistemticos
de cuencas hidrogrficas, Serie: Documentos del Programa Latinoamericano de Cooperacin Energtica (PLACER) N 4, Quito,
Ecuador, noviembre de 1982.
175
reservas y parques nacionales, otros usos del agua (nota: a nivel de microcentrales sus
efectos y, por lo tanto, restricciones son mnimas).
e)
Produccin de nueva informacin.
f)
Identificacin de sitios de presa y lugares de generacin.
g)
Inspeccin en detalle de sitios de presa para confirmar su idoneidad.
Una vez en manos de los datos centrales del diagnstico, como son por ejemplo, el sitio de
presa y el de generacin, los estudios se concentran casi absolutamente en aspectos de ingeniera:
estudios hidrolgicos, meteorolgicos, geolgicos, geotectnicos, topogrficos y de mecnica de
suelos y en estudios energticos (cada neta mxima, nivel medio de operacin del embalse, cada
bruta media, cada neta media, caudal bruto en perodo crtico, caudal medio para el mismo
perodo). Tambin se efectan otros estudios complementarios sobre: anlisis de la cuenca con
relacin al aprovechamiento de otros recursos, impactos ambientales e implicaciones sociales y
econmicas en la cuenca y microrregin.
Lo interesante es que lo que figura en esta secuencia como estudios complementarios o
satlites con relacin al objetivo central del diagnstico son precisamente los nexos entre el
proyecto hidroenergtico y el desarrollo integral de la cuenca o microrregin. Esta interrelacin
puede debe estudiarse en mayor detalle que lo que normalmente se hace.
Es comn que cuando se decide hacer un proyecto hidrulico y se analizan sus efectos e
implicancias la informacin complementaria (impactos ambientales, sociales, gnero,
integracin a otros usos del agua, etc.), normalmente slo pasa a formar parte de los anexos del
trabajo y no se integra al diseo del proyecto, lo cual anula su utilidad.
Luego se sigue con un dimensionamiento preliminar de las obras, estimacin de costos,
seleccin de esquemas y priorizacin de aprovechamientos, para su posterior diseo,
financiamiento y ejecucin, siguiendo las etapas normales de un proyecto.
3.
Sustentacin de proyectos de reforestacin a nivel comunal
A diferencia de los proyectos orientados slo a construir obras de ingeniera, que pueden hacerse
por contrata con compaas exgenas al medio, los proyectos vinculados a la agricultura, la ganadera
o la reforestacin requieren la participacin y educacin directa del habitante y usuario local.
El convenio FAO/Holanda/INFOR88 denominado Apoyo a las plantaciones forestales con
fines energticos y para el desarrollo de comunidades rurales en la sierra peruana, en una publicacin
sobre proyectos comunales de reforestacin elaborado en 1985 por Chris E. Van Dam y Arjen Hettema
presentan un esquema metodolgico que explica cmo realizar diagnsticos en proyectos forestales.
Destacan ntidamente la necesidad de la participacin ya que parten por proporcionar a la
comunidad la informacin mnima sobre las causas y las consecuencias de la deforestacin, los
beneficios de los bosques y de las acciones forestales posibles. Con esta informacin se espera
que la poblacin pueda empezar a participar en las discusiones sobre su proyecto forestal; y, a
continuacin, entender por qu se hace un diagnstico sobre sus recursos y necesidades y elegir
aquellas acciones forestales que, en mayor medida, puedan contribuir a satisfacer sus necesidades.
88
Chris E. Van Dam y Arjen Hettema, Proyecto comunal de reforestacin, convenio FAO/Holanda/INFOR (Food and Agriculture
Organization of the United Nations (FAO) Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin/Holanda/Instituto Nacional Forestal y de Fauna (INFOR)) del Ministerio de Agricultura, Lima, Per, marzo de 1985.
176
N 10
El diagnstico forestal abarca dos reas temticas: a) la de los recursos que tiene la
comunidad con el fin de realizar su proyecto comunal de reforestacin (oferta), y b) las necesidades
de la comunidad en materia forestal (demanda):
a)
Los recursos considerados son:
terrenos de aptitud forestal;
infraestructura vial;
bosques plantados o naturales ya existentes;
poblacin;
grado de organizacin comunal;
tiempo disponible, y
experiencia previa en actividades forestales.
b)
Las necesidades evaluadas son:
bosque de proteccin;
bosque de produccin
(para las necesidades de la comunidad o para comercializar/industrializar);
bosque para lea, y
acciones agrosilvopastorales
(fajas de proteccin, cortinas rompeviento, silvopasturas y cercos vivos)
c)
Para cada tipo de accin agroforestal se deber determinar:
en qu medida es necesario?
en qu sitios es necesario?
cuntas hectreas/plantones deberan plantarse? y
qu especies son adecuadas?
Una vez en poder de la informacin de ambas reas temticas se contrastan los recursos de la
comunidad (oferta) con las necesidades de la comunidad (demanda). De este contraste se determina
la priorizacin de necesidades a satisfacer, el ritmo posible de plantacin anual, la programacin
para tres aos con consideraciones sobre: propsito de plantacin, sitios, hectreas, especies,
distanciamiento y nmero de plantones requeridos.
Luego se estudia cules son los aportes que puede hacer el proyecto a la comunidad. Se
evala tanto lo que le falta a la comunidad para satisfacer sus necesidades como lo que puede,
segn sus recursos, aportar el proyecto (plantas, crditos, apoyo tcnico y otros). Adems, se
necesita especificar los trminos del convenio y los compromisos de la comunidad.
El personal del proyecto de asistencia forestal tambin se debe preocupar de organizar a la
poblacin para que hagan lo que acordaron. Esto incluye: la organizacin del comit forestal y
eleccin de sus integrantes (promotores forestales); la programacin de la capacitacin de los
promotores forestales de la comunidad; la programacin de la asistencia tcnica del servicio
forestal a la comunidad y firma del convenio.
En el documento se seala que, una vez terminada la formulacin del proyecto comunal de
reforestacin y antes de iniciar la plantacin ser necesario que el extensionista siga trabajando con
la comunidad en las siguientes actividades:
i) planificacin de la primera campaa determinando los comuneros, mujeres y nios que
van a participar, tareas que van a realizar, programacin de cada tarea, etc.);
ii) planificacin de las medidas de proteccin de las plantaciones contra el ganado y el fuego;
iii) eventual instalacin de un vivero comunal y capacitacin de viveristas (peritos forestales);
iv) formacin de promotores forestales;
177
iv) elaborar con el Comit Forestal su reglamento de organizacin y funciones;

v) elaborar con el Comit, para ser discutido en Asamblea General, un plan sobre el
aprovechamiento en el futuro de las plantaciones que se establezcan, y
vi) capacitar a la comunidad en el establecimiento de plantaciones forestales.
Como se aprecia en este caso, el objetivo del proyecto, que es reforestar, se cumple con una
serie de medidas que, si bien son interventoras implican de todas maneras un gran compromiso y
participacin de parte de la poblacin. El mtodo expuesto se encuentra en forma detallada en la
publicacin de la referencia.
El inconveniente mayor que tienen estas acciones, que venden proyectos predefinido, es
que hacen girar a toda una comunidad alrededor del proyecto que promocionan. Si entran varios de
estos promotores en la misma comunidad sus lderes se encuentran visitados y titulados con
varios calificativos. Un solo lder puede acumular as multitud de cargos y responsabilidades frente
a cada vendedor de soluciones.
La ventaja de estos proyectos, sin embargo, es que son normalmente mucho ms efectivos y
directos en el cumplimiento de sus metas que los enfoques multisectoriales. Adems, a veces es lo
nico que reciben como apoyo algunas comunidades, puesto que as como hay algunas que son
profusamente visitadas, estudiadas y asistidas hay otras que nadie va a ver. Con suerte, entonces,
son sujetos de atencin de algn programa nacional que los considera para algo (riego,
reforestacin, apoyo a la mujer o aunque sea les regalen cocinas a lea ms eficientes). Son las
ventajas del proyectismo.
178
N 10
VII.Estudios integrados de cuencas
A.
Modalidades y enfoques de los estudios
Los estudios sobre estos temas tienen enfoques variados,

fundamentalmente debido a las diferentes connotaciones que se dan a
las acciones que se proponen realizar en cada cuenca. Para
comprender los enfoques en que se orientan los estudios por cuencas
se requiere utilizar el clasificador presentado en el grfico VII-1 y en
el cuadro VII-1.
Grfico VII-1
Gestin de
recursos naturales
Gestin ambiental
JERARQUIZACIN DE ACCIONES
DE GESTIN EN CUENCAS HIDROGRFICAS
Gestin
multisectorial
del agua
Manejo de cuencas
Gestin
sectorial
del agua
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, 1997c.
179
Se ha construido el cuadro VII-1 como una matriz que relaciona las etapas del proceso de
gestin de cuencas con los objetivos de dicho proceso, definidos por los elementos y recursos que
abarca la gestin. Este diseo ha sido adoptado para facilitar la compresin de las acciones que se
pueden coordinar en una cuenca, y de los fines perseguidos con dicha coordinacin.
Se ha considerado til adems dilucidar algunas complejidades adicionales planteadas por
ciertas discrepancias de terminologa entre el ingls y el espaol, por lo cual en este cuadro se
incluyen algunas denominaciones en ambos idiomas, que pueden facilitar la compresin de los
trminos en espaol al relacionarlos con los conceptos que les dieron origen.
Este cuadro VII-1 relaciona dos grupos de factores, sealando la terminologa utilizada para
cada caso:
1.
Etapas en un proceso de gestin de cuencas (N 1, 2 y 3)
a)
la etapa previa:
estudios, formulacin de planes y proyectos;
b)
la etapa intermedia:
etapa de inversin para la habilitacin de la cuenca con fines de aprovechamiento y manejo
de sus recursos naturales con fines de desarrollo econmico y social. Esta etapa se asocia en
ingls al trmino development, por ejemplo, river basin development, water resources
development, por lo que se le ha traducido al espaol usualmente como desarrollo de
cuencas o desarrollo de recursos hdricos o hidrulicos; y
c)
la etapa permanente:
etapa de operacin y mantenimiento de las obras construidas y manejo y conservacin de los
recursos y elementos naturales. Esta etapa se asocia en ingls al trmino management,
trmino que en espaol tiene hasta cuatro acepciones: gestin, administracin, ordenamiento
y manejo. En general, se traduce water resources management como administracin de
recursos hdricos y watershed management como manejo de cuencas.89 A esto habra que
agregar que en espaol no existe la distincin entre watershed y river basin. Se traducen
ambos conceptos como cuencas hidrogrficas, aunque se procura hacer distinciones con
expresiones tales como cuenca fluvial y hoya hidrogrfica para referirse a river basin, y
cuenca de alta montaa o cuenca de captacin para referirse a watershed.
2.
Elementos y recursos naturales que son considerados en el

proceso de gestin en una cuenca (letras a, b y c)
Los elementos y recursos naturales se cruzan con las etapas de gestin. stos se han
agrupado en cuatro categoras:
er
1 Grupo: Recursos e infraestructura para habilitar una cuenca:
En el cuadro VII-1 se aprecia claramente que el tipo de gestin a nivel de cuenca ms

completo se da en la columna (a), conocido en ingls como river basin development en la etapa
intermedia y environmental management en la etapa permanente. Este enfoque equivale a aplicar
tcnicas de desarrollo regional y gestin ambiental a nivel de cuencas. Es un enfoque que tuvo gran
auge en Amrica Latina a raz del xito alcanzado por el Tennessee Valley Authority en los
Estados Unidos de Norteamrica, enfoque que tuvo seguidores en Mxico, Colombia, Brasil y
Per. El trmino ms comn para designar las entidades que realizan este tipo de gestin es el de
89
Otro trmino utilizado como sinnimo de manejo de cuencas es el de ordenamiento de cuencas. Esto no es correcto puesto que el
ordenamiento no es ms que una fase previa en el proceso de habilitacin de una cuenca para uso del hombre, tendiente a
planificar el uso del territorio y los recursos, lo cual sirve indistintamente al aprovechamiento y manejo.
180
N 10
corporaciones o comisiones de cuencas. La mayora de estas entidades nacieron y evolucionaron a

partir de grandes proyectos de inversin.
Cuadro VII-1
CLASIFICACIN DE ACCIONES DE GESTIN EN CUENCAS HIDROGRFICAS

Objetivos de gestin en cuencas
Etapas de gestin
Para el
aprovechamiento y
manejo integrado
(a)
Para aprovechar y
manejar todos los
recursos naturales
Para aprovechar y manejar slo el agua

Multisectorialmente
Sectorialmente
(c)
(d)
(b)
E s t u d i o s , p l a n e s y p r o ye c t o s
(ordenamiento de cuencas)
(1)
Previa
(2)
Intermedia
River Basin
Development
Natural Resources
Development
Water Resources
Development
Water Resources
Development
(inversin)
(desarrollo integrado de
cuencas o desarrollo
regional)
(desarrollo o
aprovechamiento de
recursos naturales)
(desarrollo o
aprovechamiento de uso
mltiple de los recursos
hdricos)
(agua potable y
alcantarillado, riego y
drenaje, hidroenerga)
Permanente
Environmental
Management
Natural Resources
Management
Water Resources
Management
Water Resources
Management
(operacin y
mantenimiento,
manejo y
conservacin)
(gestin ambiental)
(gestin o manejo de
recursos naturales)
(gestin o administracin
del agua)
(administracin de agua
potable, riego y drenaje)
(3)
W a t e r s h e d M a n a g e m e n t
(Manejo u ordenacin de cuencas)

Nota: Este cuadro representa una matriz que establece la relacin entre las etapas de gestin y los objetivos de la
gestin: a) aprovechamiento y manejo integrado; b) aprovechar y manejar todos los recursos naturales, y c) aprovechar
y manejar slo al agua; sealando la terminologa utilizada para cada caso.
2 Grupo: Recursos naturales presentes en una cuenca:
El nivel intermedio de gestin en cuencas est dado por la columna (b) que incluye las
acciones orientadas a la coordinacin del aprovechamiento (natural resources development) y
manejo de todos los recursos naturales presentes en una cuenca (natural resources management),
incluyendo el agua. Este nivel de gestin de todos los recursos naturales en una cuenca en forma
ordenada (ordenacin del uso de una cuenca segn su aptitud y fines) prcticamente no existe en la
regin aplicado en su concepcin integral.
No hay sistemas ni entidades que faciliten la coordinacin de las acciones de uso y manejo
de los recursos naturales en una cuenca. Sin embargo, s hay muchas experiencias de programas y
proyectos de manejo de cuencas. El manejo de cuencas viene a ser una subrutina o parte de este
enfoque integral de gestin de elementos y recursos naturales.
El enfoque clsico de manejo de cuencas, en el sentido de manejarla o manipularla para
regular la descarga de agua que proviene de la misma (concepto originalmente aplicado en los
Estados Unidos de Norteamrica), es una parte del enfoque de manejo de recursos naturales. El
manejo de una cuenca por ello se inscribe como una actividad mixta, vinculada al manejo y
conservacin de todos los elementos y recursos naturales as como a la gestin especfica del agua.
Combina aspectos de proteccin, conservacin y aprovechamiento de recursos.
o
3 Grupo: La gestin del uso mltiple de los recursos hdricos:
El tercer nivel de gestin, que se presenta en la columna (c), est orientado a la coordinacin
de las inversiones para el aprovechamiento mltiple del agua y su posterior administracin (water
181
resources development y water resources management). En la regin son an, muy pocas las
organizaciones con autoridad suficiente para realizar programas de gestin del uso mltiple del agua.
o
4 Grupo: La gestin del uso sectorial de los recursos hdricos:
El cuarto nivel de gestin, que se presenta en la columna (d), est orientado al uso sectorial
del agua. Es el nivel de gestin de cuencas ms conocido en los pases de la regin y donde se han
realizado la mayora de los estudios e inversiones en hidroenerga, riego y drenaje, agua potable, y
control de inundaciones.
Las etapas intermedias y permanentes:
En Amrica Latina y el Caribe es normal que para la etapa intermedia (conocida como
development en ingls), orientada a la formulacin y ejecucin de proyectos de inversin, sobre
todo hidrulicos, hayan existido poderosos sistemas de gestin. En gran medida se debe a que es
una etapa que normalmente cuenta con grandes recursos financieros, apoyo poltico e inters de los
bancos.
En cambio la etapa permanente (management en ingls), donde se deben coordinar da a da
las acciones para el ordenamiento, manejo o administracin (por ejemplo del agua, del uso de zonas
inundables, el control de contaminacin o del uso de laderas as como de la operacin y
mantenimiento de las obras hidrulicas) ha sido en general muy pobre. sta es la etapa que debe ser
mejorada en todos sus frentes.
B.
Modalidades de gestin parcial de cuencas
Las modalidades de gestin parcial de cuencas no pueden clasificarse fcilmente por lo que
este punto se limita a hacer una breve lista de algunas de las diversas variantes con que se
denominan actividades que tienden a la gestin de cuencas, o al manejo de cuencas, sin cubrir todo
el territorio o todas las actividades. Podra eventualmente construirse un cuadro o matriz de doble
entrada poniendo en un eje la acciones a realizar y en el otro la superficie o sectores de cuenca
considerados. Entre las actividades ms importantes de tipo parcial se tiene:
i) la proteccin de cuencas de captacin de agua para uso de abastecimiento de agua
potable, a veces conocidas como cuencas municipales;
ii) el manejo de cursos o cuerpos de agua, tales como ros y lagos;
iii) el manejo de zonas de recarga de aguas subterrneas;
iv) el control de torrentes (nombre ideado para las zonas alpinas, principalmente en Austria
y en el norte de Italia) y que tiene como principal objetivo estabilizar laderas;
v) el control de lagunas de alta montaa, sobre todo en zonas con presencia de nieve y
glaciares, como en la Cordillera Blanca de Per;
vi) el manejo de cuencas costeras, principalmente de corta longitud y alta pendiente que
desembocan en el mar;
vii) el manejo de reas agrcolas, forestales y de pastos, sobre todo en zonas de alta
pendiente (manejo agrosilvopastoril);
viii) la proteccin especfica de obras de infraestructura, tales como caminos, puentes,
plantas hidroelctricas, contra la erosin y deslizamientos;
ix) el encauzamiento de ros y proteccin de riberas, y
x) el manejo y proteccin de humedales, bofedales (humedales de alta montaa andina) y
lagunas costeras.
Como se puede apreciar, la variedad de modalidades de accin de actividades que se orientan
a la gestin de cuencas y el agua de las cuencas es prcticamente infinita. Todas ellas tienden a la
gestin integrada de cuenca, pero no lo logran totalmente por s mismos. Normalmente la gestin
182
N 10
de estas actividades es realizada por organismos pblicos o los propios usuarios, sean stos
pblicos o privados, y los gobiernos locales en forma independiente dentro de una misma cuenca,
sin llevar a cabo necesariamente actividades de coordinacin entre ellos.
C.
Estudios de ordenacin, manejo, proteccin o conservacin de cuencas que:

i) abarcan el total del espacio de una o ms cuencas con el mismo detalle de precisin, por
ejemplo, el plan de ordenacin y desarrollo de la cuenca del Ro Aguacatal (Colombia).
ii) se limitan a dar una descripcin somera de las caractersticas generales de una cuenca
para luego focalizar la atencin en estudios detallados en subcuencas, sectores de
tratamiento o municipios, distritos y comunas o parcelas dentro de la cuenca principal,
por ejemplo el manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija (Colombia).
iii) abarcan varias disciplinas o temas, tales como socioeconoma, recursos fsicos,
produccin e infraestructura, (aun cuando no necesariamente cubren todos los posibles
temas comunes en estudios de desarrollo integral). Pueden abarcar el total o parte de una
microrregin o cuenca. Por ejemplo el prediagnstico de la cuenca del Ro Nare y Plan de
ordenacin (Colombia); manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija (Colombia); plan
de ordenacin de la cuenca del Ro Aguacatal (Colombia), etc.
iv) se limitan a tratar slo aspectos conservacionistas, proteccionistas o de rehabilitacin,
sobre todo de zonas erosionadas y vegetacin degradada, controlar deslizamientos y
torrentes, encauzar cursos de agua y estabilizar taludes. Los estudios son dirigidos
exclusivamente a proponer acciones para controlar la descarga de agua de la cuenca.
Ejemplos: Proyecto de conservacin y manejo de la cuenca del Ro Paute (Ecuador)
(Organizacin de los Estados Americanos (OEA), 1985); Plan de proteccin la Cuenca
del Ro Blanco (Repblica Dominicana) (A. Dourojeanni, 1980).
Procedimientos de estudios para manejo de cuencas

1.
Primer modelo escogido: Cuenca del Ro Lebrija
Corresponde al procedimiento descrito en el informe final del manejo de la cuenca superior

del Ro Lebrija.90 Los auspiciadores del documento fueron el Departamento Nacional de
Planeacin de Colombia y la ACDI, va el Proyecto ACDI-CDMB-286-007-08, cuyos objetivos se
presentaron en el captulo IV. En la ejecucin particip la firma canadiense Roche y numeroso
personal colombiano dirigido por el Jefe del proyecto, seor Jaime Ramrez R. La entidad ejecutora
nacional fue la Corporacin de Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
De las variadas actividades cumplidas por el proyecto, aqu se recoge esencialmente el
procedimiento seguido para diagnosticar la cuenca y dos municipios piloto: Tona y Charta.
a)
Programas especficos llevados a cabo para el manejo de la cuenca
i)
Programa de conservacin y extensin rural
Dicho programa evolucion significativamente de una orientacin, al principio, de control y
vigilancia de tipo punitivo y coercitivo, a uno de tipo educativo y persuasivo, basado en la
participacin de la comunidad y en las tcnicas de extensin rural. Este programa logr constituirse
en la base operativa de toda la actividad de campo.
El proceso incluy capacitacin de extensionistas; el acercamiento y organizacin de las
comunidades rurales; la percepcin de los problemas, y la asimilacin (por parte de los agentes
interventores) de las situaciones encontradas en su contexto social, econmico y ambiental.
90
Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), como auspiciadores, con la
firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como ejecutores, Manejo de la
cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
183
El enfoque utilizado corresponde a un tipo de aproximacin intervencionista,

independiente de que sea con buenos propsitos para el habitante local. Es normalmente necesario
actuar de esta forma en un inicio, en lugares donde no hay organizacin suficiente ni percepcin; por
parte de la propia poblacin; de algunos problemas de calidad de vida y de conservacin de recursos.
En los informes, el resultado de estas acciones se mide usualmente por el nmero de
campesinos que visitaron centros pilotos, la cantidad de reuniones realizadas con la comunidad, la
cantidad de reuniones efectuadas sobre demostracin de tcnicas de cultivo u otras, la cantidad de
asistencias tcnicas proporcionadas, el nmero de huertos implantados, o de rboles plantados, la
cantidad de visitas a hogares y reuniones con amas de casa, la cantidad de charlas proporcionadas
sobre determinados tpicos y otros.
Con el tiempo, a medida que la comunidad local adquiere mayor preparacin (educacin) las
relaciones entre interventores y asistidos puede cambiar radicalmente, dado que los habitantes
locales pueden pasar a tomar decisiones por s mismos. Es importante volver a enfatizar que el
trmino poblacin local, habitantes o usuarios, no se utiliza para referirse solamente a los pobres o
marginados sino a todos los actores o usuarios del mbito en estudio, independientemente de si son
de estratos socioeconmicos altos o bajos, o que vivan o no vivan en el lugar.
Es importante acotar que en el proceso de acercamiento a la poblacin, de la cuenca superior
del Ro Lebrija no slo se dieron charlas y se hicieron demostraciones en materia conservacionista
sino que tambin se atendieron necesidades bsicas de la poblacin. Esta asistencia inicial hacia la
produccin y hacia la atencin de necesidades bsicas fue la clave para lograr llegar a acercarse a
todos los pobladores.
Las familias beneficiadas lograron, en forma paralela a la realizacin de actividades
conservacionistas: i) incrementar la produccin y mejorar el consumo de alimentos; ii) mejorar las
condiciones fsicas de las viviendas, y iii) adquirir conocimientos para mejorar aspectos de salud,
vivienda y nutricin.
Para lograr esto se implementaron huertas caseras, bosques para leas, cercos vivos,
galpones, casetas sanitarias (pozos spticos, sanitarios, estanques de agua), bodegas, cocinas y se
suministraron mquinas para hacer bloques de adobe-cemento.
Esta actividad se desarroll a nivel de ncleos de desarrollo o comunas. Sin embargo, a nivel
de municipios tambin se realizaron actividades para que la poblacin rural de la cuenca y de las
poblaciones urbanas participen en el plan de manejo de la cuenca. Para facilitar la participacin
municipal a nivel de cuenca, se evaluaron aspectos de comercializacin, comunicaciones, pequeas
industrias, reforestacin, arborizacin ornamental, mejoramiento de caminos y puentes, y otras
obras pblicas, mantenimiento de estaciones climatolgicas, establecimiento de estanques
pisccolas y otras.
Con ello se reforz la relacin entre los ncleos de desarrollo y las instancias superiores, que
son los municipios y stos, a su vez, con el manejo de la cuenca. El mrito de este trabajo es que el
diagnstico se hizo a la par con la realizacin de acciones con los campesinos. No fue una
investigacin a distancia. El resultado fue positivo para los habitantes y usuarios, y para los
profesionales a cargo del diagnstico.
ii)
Programa de reforestacin
El programa de reforestacin fue el segundo aspecto contemplado en este programa de
manejo de cuencas. En otras cuencas podra existir, adems, o a cambio de, un programa de
rehabilitacin de terrazas, un programa de manejo de pastos y ganadera, u otros. Lo importante es
que una vez seleccionado l o los programas a ser ejecutados, stos se lleven a la prctica. Es
preferible que se formulen pocos programas bien sustentados y que se hagan antes de presentar
muchos que nunca se ejecutan. Adems, siempre cabe la posibilidad de que, a partir de un
programa determinado, se ejecuten otras actividades que inclusive pueden ser relativamente ms
importantes para la poblacin local que las propuestas originalmente por el programa.
184
N 10
En el caso de la referencia el programa forestal se dedic a instalar viveros forestales,

instalar un banco de semillas, confeccionar un plan maestro de reforestacin, plantar y manejar
bosques y prevenir y controlar incendios forestales.
iii) Programas de capacitacin
Los dos programas centrales, el de conservacin y extensin y el de reforestacin, fueron
reforzados con actividades permanentes de capacitacin del personal del proyecto en todos los
niveles, usando mltiples variantes que incluyeron desde becas y viajes al exterior hasta visitas a
otras partes del pas.
b)
Estudios llevados a cabo
i)
El diagnstico a nivel de subcuenca
Incluy el diagnstico del recurso suelo, el diagnstico del recurso agua, del uso potencial
mayor de los suelos, de la disponibilidad de aguas, la zonificacin social, en funcin de la
infraestructura social y servicios, predios y acceso y la zonificacin econmica. Con esta
informacin se elabor un plan de manejo integral.
Recuadro VII-1
PLAN DE MANEJO INTEGRAL

El Plan de Manejo Integral, puede considerarse como el evento culminante de todos los
estudios individuales, elaborados para conocer el estado, comportamiento y potencial de los recursos
suelo, agua, hombre y capital, en la cuenca superior del Ro Lebrija. La metodologa desarrollada
intent reunir la informacin sobre los recursos suelo, hombre, agua y capital, en una unidad
homognea y caracterizada por su manejo integral, partiendo del suelo y de su relacin con las
condiciones sociales, econmicas y de disponibilidad del recurso hdrico, las cuales, en conjunto,
podran favorecer y obstaculizar un determinado uso, dentro de las posibilidades o limitaciones que
ofrecera una buena disponibilidad o escasez de los recursos diferentes al suelo. El sistema
empleado intent adems, evitar conflictos socioeconmicos traumticos derivados de cambios
demasiados drsticos en el uso de la tierra; propiciando mejor un cambio gradual, dentro de una
tendencia hacia la proteccin forestal o hacia la expansin agropecuaria, segn el caso, para
implantar el uso potencial mayor de los suelos y el equilibrio socioeconmico de la comunidad, como
producto final de un ajuste progresivo de los factores y elementos que intervienen en el proceso.
Con la informacin y sustento tcnico, resultante del Uso Recomendable de los Suelos y
del Diagnstico Socioeconmico de Tona y Charta, as como del conocimiento y experiencia
asimilados por la intervencin y realizaciones hechas en los ncleos de desarrollo, se inici la
elaboracin del plan de accin futura para la cuenca, el cual se enmarc en los mismos principios
que inspiraron la creacin del subproyecto: aumento de la productividad de las tierras; mejoramiento
de la calidad de vida de los pequeos y medianos agricultores; conservacin, desarrollo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales; y recuperacin de reas degradadas y
ambientalmente crticas. Esto se complement con los intereses y propsitos especficos, de
intervenir prioritariamente los sitios ms pobres y marginados; ni duplicar ni dispersar los limitados
esfuerzos y recursos; iniciar la intervencin con trabajos simples y de amplio cubrimiento, para
continuar paulatinamente con acciones ms sofisticadas y especializadas; y establecer frentes de
trabajo, que previamente solicite la presencia de la CDMB, y que est en condiciones de
comprometerse permanentemente, con los programas diseados conjuntamente por ambos
estamentos: Comunidad e Institucin.
185

Grfico VII-2
ESQUEMA METODOLGICO PARA LA ELABORACIN DEL USO

RECOMENDABLE DE LOS SUELOS DE LA CUENCA SUPERIOR DEL RO LEBRIJA
SUELOS
HOMBRE
ECONOMA
AGUA
Q = P ETR
Determinacin del uso potencial mayor

Clima
Fisiografa
Zonas de vida
(Holdridge
1972)
Pendientes
Curvas de
nivel
Temperatura
Uso potencial
Factores de la
produccin:
Q = Caudales
promedios anuales
y por hectrea
rea sembrada
P = Precipitacin
promedia annual
Profundidad
Tamao de
predios, Instituto
Geogrfico
Agustn Codazzi
(IGAC)
Textura
Accesibilidad
Unidades de
suelo (Millette
1983)
Mapa
topogrfico
Precipitacin
Infraestructura de
servicios
Pedologa
Actividad
social
Uso actual
Capital
ETR= Evapotranspiracin real

(Holdridge, 1967)a
Mano de obra
El mercadeo
Actividad
econmica
Disponibilidad
de agua
Agropecuario
Cultivos
Alta
Alta
Alta
Agroforestal
Ganadera
Media
Media
Media
Forestal
Rastrojo
Baja
Baja
Baja
Proteccin absoluta
Bosque
Muy baja
Muy baja
Muy baja
Otros
Conflictos de uso
Gran subutilizacin
Subutilizacin
Adecuado
Inadecuado
Muy inadecuado
TENDENCIA
Proteccionista
DE
Conservacionista
MANEJO
Expandionista
PLAN DE ACCIN
Uso recomendable del suelo
Agropecuario
Limpio
Semilimpio
Denso
Agroforestal
Forestal
Comercial
Silvoagrcola
Productor
Agrosilvopastoril
Protector
Silvopastoril
Programas Objetivos Actividades Insumos Costos

Proteccin
absoluta
2 ...
3 ...
4 ...
..
..
..
..
...
...
...
...
.
.
.
.
..
..
..
..
auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB),
como ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
a
L. R. Holdridge (1967), Life Zone Ecology, Tropical Science Center, edicin revisada, San Jos de Costa Rica.
ii)
El plan de manejo integral
La forma cmo se elabor este plan constituye un aspecto metodolgico importante (vase
recuadro VII-1).
186
N 10
Con los criterios anteriores se determin con exactitud cmo cambiar el uso de las tierras en
las zonas de conflicto. Se decidi seguir un movimiento progresivo hacia el uso potencial mayor,
sin crear traumatismos de orden socioeconmico, ni resistencia al cambio, en trminos de tiempo y
de factibilidad tcnica y econmica.
Para determinar dnde deba cambiarse el uso de las tierras los tcnicos elaboraron un
cuadro de dos entradas: una entrada con el uso actual de las tierras (cultivo limpio, semilimpio,
denso, rastrojo y bosque) y otra con el uso potencial mayor y la indicacin del grado de tendencia.
El uso potencial mayor se subdividi en cultivo limpio, semilimpio, denso, silvoagrcola, agrosilvo
pastoril, bosque productor, bosque productor-protector, bosque protector y proteccin absoluta.
Tal como lo definen los mismos autores, La metodologa establecida defini el Uso
Recomendable de la Tierra, mediante la confrontacin del uso potencial mayor de los suelos y el
uso actual de los mismos, identificando zonas de uso adecuado, donde coincidieron ambos usos; y
el rea de conflictos, donde el uso actual era mayor que el potencial: zonas de uso inadecuado y
muy inadecuado; o donde el uso actual estaba por debajo de lo que potencialmente podra permitir
el suelo: zonas subutilizadas y muy subutilizadas.91
El nuevo uso, diferente en muchos casos al uso potencial mayor, se denomin uso
recomendable. Con ello se determin cmo se deba intervenir en las unidades de manejo,
previamente identificadas en 46 microcuencas.
El esquema metodolgico recomendable para el uso de suelos en la cuenca superior del Ro Lebrija
(grfico VII-2) ilustra el tipo de informacin necesaria para la determinacin de conflictos de uso.
Los conflictos de uso y sus resultados cartogrficos, se consignaron sobre planos en escala 1:
25 000. En trminos generales, en la cuenca superior del Ro Lebrija, se encontraron: 14 713 ha
(9%) usadas adecuadamente, 35 000 ha (52%) con uso inadecuado, y 27 028 ha (16%) muy
inadecuadamente explotadas.
La integracin y ponderacin de la actividad social (de 1 a 4), la actividad econmica (de 1 a 4)
y la disponibilidad de agua (de 1 a 4), permiti establecer los criterios numricos para orientar la
decisin, manteniendo el marco conservacionista del plan, hacia la proteccin forestal cuando la
suma de puntos fue baja, o hacia la expansin agropecuaria cuando dicha suma fue alta. La aplicacin
del puntaje (4, muy alto y 1, muy bajo) daba como resultado que una tendencia expansionista
sumara entre 10 y 12 puntos, una conservacionista entre 6 y 9 y una proteccionista entre 3 y 5.
En el grfico VII-3 se presenta un el proceso llevado a cabo para elaborar el plan integral.
2.
Segundo modelo escogido: Cuenca del Ro Mala
El segundo caso seleccionado es el estudio de la cuenca del Ro Mala, Per, publicado como
un proyecto de ordenamiento de los recursos de agua y suelo en la cuenca hidrogrfica del Ro
Mala, subcuenca del Ro Ayaviri, sector de tratamiento Pampa Cullpa, elaborado por el Ministerio
de Agricultura en Lima, 1984.92
Para realizar este trabajo se elabor primero un estudio somero, a nivel de toda la cuenca en
general, presentando sus caractersticas fsicas y socioeconmicas generales, el uso del agua y
suelo, los problemas generales de manejo y conservacin del agua y el suelo, un plan preliminar a
nivel de cuenca para el ordenamiento, manejo y conservacin de los recursos agua y suelo y se
seleccion una subcuenca para un estudio ms detallado.
91
92
Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Ibid.
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Proyecto de ordenamiento
de los recursos agua y suelo en la cuenca hidrogrfica del Ro Mala, subcuenca del Ro Ayaviri, sector de tratamiento Pampa Cullpa,
Eds. Vctor Saavedra, et al, vol. I, Lima, Per, 1984.
187

Grfico VII-3

Proceso del Plan de Manejo Integral
IDENTIFICACIN DEL
PROBLEMA Y ANLISIS
ESTUDIOS BSICOS
DIAGNSTICO
DIAGNSTICO
SOCIOECONMICO
SOCIOECONMICO
FORMULACIN DEL OBJETIVO

GENERAL Y DE LOS CRITERIOS
CLASIFICACIN Y ZONIFICACIN DEL

USO RECOMENDABLE DEL SUELO
OBJETIVO GENERAL
M A R C O
L G I C O
TALLER DE FORMULACIN CON BASE EN LA

METODOLOGA DE LLUVIA DE IDEAS
PROBLEMAS
- CAUSAS
SOLUCIONES
- ESTRATEGIAS
SELECCIN DE PRIORIDADES
FORMULACIN DE LOS OBJETIVOS

INMEDIATOS, DE SUS RESULTADOS,
Y DE LOS CRITERIOS DE XITO
INSUMOS
Y RECURSOS
INSUMOS
Y RECURSOS
OBJETIVO INMEDIATO
RESULTADO ESPERADO 1
RESULTADO ESPERADO 2
RESULTADO ESPERADO n
PLAN DE ACCIN
PROGRAMACIN DE ACTIVIDADES
IMPLEMENTACIN
EJECUCIN
SEGUIMIENTO
RESULTADOS
EVALUACIN
auspiciadores, con la firma canadiense Roche Ltda. y la Corporacin de Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), como
ejecutores, Manejo de la cuenca superior del Ro Lebrija. Informe Final, Bucaramanga, Colombia, abril de 1985.
188
N 10
Entre los principales temas abordados en el anlisis a nivel de la subcuenca se incluy, a

escala semidetallada, el estudio de suelos; la clasificacin de tierras segn su capacidad de uso
mayor; una clasificacin climtica; una evaluacin de los recursos hdricos y del uso actual del
agua (ros, lagunas, precipitaciones, riego); y, la evaluacin de la vegetacin y uso actual de la
tierra con calendarios de siembra y labores culturales.
Sobre la base de esta informacin elaboran un plan preliminar de ordenamiento del uso del
suelo concentrndose en cuatro lneas de accin:
Lnea 1
Conservacin del agua y el suelo en zonas de laderas

(mejoramiento y remodelacin de andenes, tratamiento con prcticas mecnico
estructurales y culturales, control de crcavas y capacitacin).
Lnea 2
Reordenamiento de riego en zonas de ladera

(organizacin de subsectores de riego, organizacin de usuarios,
aprovechamiento de lagunas, rehabilitacin y construccin de bocatomas,
canales e infraestructura de riego y capacitacin).
Lnea 3
Mejoramiento de pastizales con fines de aprovechamiento y proteccin,

(instalacin de viveros y semillas, manejo de pastos, mejoramiento de pastos,
proteccin de suelos con pastos nativos y exticos, y capacitacin).
Lnea 4
Reforestacin con fines de proteccin y produccin

(produccin de plantones, reforestacin de zonas degradadas, reforestacin para
produccin, reforestacin con especies nativas y capacitacin).
Finalmente, el trabajo se concentr en un sector de tratamiento y una comunidad donde se

repite el esquema anterior pero a nivel detallado. A este nivel se trabaj directamente con la
comunidad ubicada en el sector de tratamiento.
El mtodo con el que se llev a cabo el estudio de uso de suelo es directo y simple. Se hizo
con escasos recursos, pero aporta informacin prctica. El aporte metodolgico ms importante
consiste en la forma cmo identifica las subcuencas y el sector de tratamiento, as como en el
procedimiento seguido para seleccionar las lneas de accin. La participacin local fue muy
importante, pero no se transcribe en la publicacin efectuada.
La necesidad de priorizar cuencas principales es tambin importante, habiendo varias
referencias disponibles sobre el tema. Un trabajo reciente sobre este aspecto es el de Alfredo Olaya
Amaya, titulado Metodologa para determinar prioridades de manejo integral de cuencas
hidrogrficas y su aplicacin en Costa Rica, publicado por el CATIE.
Para la seleccin de la microcuenca prioritaria se basaron en nueve parmetros:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
Grado de erosin
Potencial de uso de los recursos agua y suelo
Reciprocidad del poblador rural
Accesibilidad y vas de comunicacin
Infraestructura actual para uso del agua
Existencia previa de proyectos de desarrollo
Existencia de obras hidrulicas
Problemas de inundaciones
Grado de contaminacin.
Pusieron, adems, como condicin que la subcuenca a ser seleccionada debera tener:
1)
2)
presencia notoria de problemas de manejo y conservacin;

potencial de utilizacin de recursos naturales;
189
3)
4)
rexistencia de infraestructura de servicios, y

condiciones socioeconmicas favorables para el desarrollo agropecuario.
Tambin es posible hallar informacin til en el mtodo de identificacin de microcuencas

prioritarias a travs de la aplicacin de 34 parmetros, elaborado por el Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables (MARNR) de Venezuela en 1977 (vase recuadro VII-2).93
Recuadro VII-2
IDENTIFICACIN DE MICROCUENCAS PRIORITARIAS

A TRAVS DE LA APLICACIN DE 34 CRITERIOS (PARMETROS)
1
Tamao de la cuenca
18
Valor protector actual
Tipo de drenaje
19
Contaminacin ambiental
Erosin leve (laminar)
20
Existencia de asentamientos en vertientes
Erosin moderada (surcos)
21
Existencia de asentamientos en partes planas
Erosin fuerte (crcavas incipientes)
22
Movimiento migratorio en vertientes
Erosin muy fuerte (sistema de crcavas)
23
Movimiento migratorio en partes planas
Presencia de rocas blancas
24
Nivel cultural del usuario en vertientes
Relacin rea en vertientes, reas planas
25
Infraestructura establecida
Proyectos de conservacin de suelos ejecutados
26
Densidad de poblacin urbana en vertientes
10
Proyecto de fomento agropecuario ejecutado
27
Densidad de poblacin rural en vertientes
11
Daos posibles por inundacin
28
Penetracin campesina en vertientes
12
Nmeros de fuentes disponibles de agua
29
Explotacin irracional de los bosques
13
Existencia de obras para control de crecidas
30
Explotacin irracional de los suelos
14
Descarga de aguas servidas
31
Tendencia de quemas en vertientes
15
Abastecimiento actual del agua
32
Tendencia de quemas en partes planas
16
Abastecimiento futuro del agua
33
Precipitacin media anual
17
Capacidad productiva actual
34
Intensidad de la precipitacin
D.
Mtodos de estudios a nivel de regiones, microrregiones y

cuencas mayores
Estos estudios se caracterizan por abarcar reas relativamente mayores que las anteriormente
tratadas y ser de carcter intersectorial.
Las variantes que se encuentran en los enfoques y procedimientos de trabajo son las siguientes:
1.
El mbito como base
Puede ser indistintamente una regin, una microrregin, una cuenca hidrogrfica o una zona
natural determinada. Es decir, el mbito puede escogerse en funcin de lmites naturales o lmites
poltico administrativos. Estos mbitos son relativamente grandes (ms de 1 000 km2).
2.
Los temas a estudiar
Generalmente tienden a estudiar mltiples temas o disciplinas, y a articularlos, con el fin de
arribar al diseo de estrategias o programas integrales de desarrollo. A pesar de ello, muchos de
93
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, Identificacin de microcuencas prioriatarias a travs de la
aplicacin de 34 criterios (parmetros), Instructivo 1-2 de la Direccin General de Infraestructura de Manejo de Cuencas, Caracas,
Venezuela, septiembre de 1977.
190
N 10
estos planes slo centran su atencin a uno o dos sectores o acciones, por ejemplo el
aprovechamiento del agua o el incremento de la produccin agrcola, que consideran prioritarios.
3.
Las formas de investigar el mbito en estudio
stas comnmente van de lo general a lo particular. En este proceso puede seguir
considerando toda la superficie del mbito o simplemente concentrarse slo en una parte de la
superficie del mismo, que se selecciona por su potencial de desarrollo, necesidades de conservacin
u otros. En los espacios menores se incrementa el detalle de los estudios.
4.
La participacin de la poblacin local
Normalmente slo se da cuando los estudios llegan a espacios pequeos y a niveles
detallados. En un principio slo participan profesionales de alto nivel y algunos habitantes notables
que generan hiptesis de desarrollo y analizan el mbito desde afuera.
E.
Manuales y experiencias de planificacin de cuencas y

regiones
Para ilustrar esta situacin, se han seleccionado tres referencias. Las experiencias del
Departamento de Desarrollo Regional de la OEA,94 de la Universidad Agrcola de Wageningen,95 y
del INP del Per.
1.
Experiencias de planificacin del desarrollo regional

integrado del Departamento de Desarrollo Regional de la OEA
Los estudios de desarrollo regional son normalmente divididos en dos fases. En la primera se
hacen un diagnstico del potencial y los problemas de la regin y se disea una estrategia
preliminar de desarrollo. En la segunda se refina la estrategia de desarrollo de la regin.
La primera fase, que corresponde al diagnstico del desarrollo, est dedicada a resumir
solamente los datos necesarios para identificar problemas y el potencial de desarrollo. Los
problemas potenciales son identificados lo antes posible, a fin de poder formular opciones
alternativas de desarrollo. Tienen mucho cuidado en no excederse en la toma de datos y a apuntar
genuinamente a realizar un trabajo interdisciplinario.
a)
1)
2)
3)
4)
5)
94
95
Los criterios que la OEA recomienda para recopilar datos son los
siguientes
La informacin proveniente de los diferentes sectores del estudio debe ser
aproximadamente del mismo nivel de detalle.
Los datos deben probar o refutar hiptesis especficas relacionadas con los objetivos del
estudio.
El marco de referencia de cada profesional participante debe indicar quines van a
utilizar los datos que l est elaborando y cundo y cmo lo va a hacer.
Se debe recopilar informacin (si es agente interventor), conjuntamente con las
instituciones locales.
Se debe aprovechar la experiencia prctica de la poblacin local. Esto permite
mantenerse en la realidad, vista por estos habitantes, adems de ahorrar tiempo en
descubrir lo que todos ya saben.
Organizacin de los Estados Americanos (OEA), Planificacin del Desarrollo Regional Integrado: Directrices y estudios de casos
extrados de la experiencia de la OEA, Washington, D.C., enero de 1984.
191
6)
7)
8)
b)
1)
2)
3)
4)
5)
Se debe identificar ideas de proyectos durante la recopilacin de datos. Todos los

profesionales pueden aportar tales ideas (desde especialistas en suelos hasta
extensionistas agrcolas).
Es conveniente utilizar, inclusive reforzndolos con equipo, los laboratorios de anlisis
locales (de suelo, aguas y otros) as como contratar y capacitar gente tambin local para
participar en el diagnstico.
En el proceso de redaccin se deben reducir las descripciones al mnimo para
concentrarse en los anlisis de interrelaciones.
Para integrar los datos a medida que son recopilados hay algunas
tcnicas que la OEA recomienda
Especificar en los trminos de referencia de cada profesional no slo los problemas que
l debe tratar sino tambin los que van a tratar los otros profesionales del equipo con
quienes ser necesario cooperar.
Asegurarse de que todos los profesionales conozcan lo que hacen sus colegas y por qu
lo hacen (intercambio de informes, reuniones y otros).
Se deben confeccionar mapas donde se sintetice el producto final de las investigaciones
sectoriales. Los mapas verifican e integran, en recursos naturales, informacin de varias
disciplinas.
Los jefes de equipo deben tener una formacin y experiencia en mltiples disciplinas.
Es ms importante que les interese integrar conocimientos, en lugar de estudiar un tema
a fondo.
Se recomienda utilizar matrices y otras tcnicas de anlisis de sistemas para ilustrar los
puntos ms importantes de la integracin del desarrollo dentro de una regin.
Con el fin de concentrar los recursos asignados para el estudio, el mtodo planteado requiere
la rpida identificacin de reas prioritarias de atencin.
c)
1)
2)
3)
Para delimitar las reas prioritarias, el Departamento de Desarrollo

Regional de la OEA utiliza diferentes tcnicas, a saber
En reas sociales y econmicas delimitan reas programas para desarrollo inmediato.
Para identificarlas usan dos bases. Las opiniones y objetivos del sistema pblico, en
cuanto a metas de produccin, empleo y obras y el perfil de la capacidad de produccin
de la regin, empleo y otros.
En regiones ms pequeas, con potencial variable, determinan reas prioritarias, en
forma inicial, sobre la base de caractersticas fsicas. Utilizan tcnicas que llaman de
zonificacin agrcola, detectando reas aptas y no aptas para este fin.
En reas relativamente aisladas y con poca presencia de infraestructura de servicios,
identifican reas adecuadas para el desarrollo rural integrado.96
La fase siguiente comprende la identificacin de planes y proyectos existentes y su

ordenamiento, as como hacia la identificacin de nuevas ideas de proyectos. Para ello analizan el
potencial de desarrollo de los recursos con relacin al uso actual, el crecimiento de la poblacin y
la demanda de bienes; entrevistan pobladores locales para identificar nuevos proyectos, determinan
96
El aspecto ambiental tiene alta prioridad en los estudios de la OEA. Abordan los temas ambientales, buscando las interrelaciones
dentro y entre ecosistemas, identificando los bienes, servicios y peligros naturales en cada ecosistema principal; recogiendo las
inquietudes de los grupos de intereses sectoriales, resolviendo conflictos mediante la coordinacin de proyectos, la negociacin entre
las partes y la mediacin de terceros (no utilizan la expresin transacciones ambientales pero el enfoque es similar) y, finalmente,
buscan disear estrategias que facilitan una distribucin equitativa de costos y beneficios.
192
N 10
qu necesidades (de la poblacin) estn satisfechas y cules no; y priorizan proyectos de rpida
ejecucin y que puedan comenzarse lo antes posible, inclusive antes de que se concluya el estudio.
Luego se dedican a plantear estrategias globales y a formular y disear proyectos concretos y a
evaluarlos en su conjunto y uno por uno.
2.
Experiencias del Grupo de Investigacin para la Planificacin

Interdisciplinaria en Pases en Desarrollo de la Universidad
Agrcola de Wageningen, Pases Bajos
El mtodo se aplic en zonas predominantemente rurales con ms del 60% de la poblacin

dedicada a actividades agrcolas.
a)
Origen y evolucin
En 1968 algunos miembros de la Universidad Agrcola se plantearon la necesidad de una

mayor sistematizacin de la planificacin del desarrollo regional integrado. En 1969 la unidad de
planificacin econmica de Malasia solicit a la Universidad la preparacin de un plan de
desarrollo para la regin de Sarawak. En 1972 la Facultad de Ciencias Agrarias cre un grupo de
investigacin con 13 especialistas que tuvieron como misin desarrollar un marco de referencia
para la organizacin y manejo del desarrollo en zonas rurales. En 1980 se termin el estudio, el
cual se centr en describir cmo puede llevarse a cabo un trabajo interdisciplinario, proponindose
tambin una metodologa y los procedimientos a seguir.
b)
Premisas bsicas
La experiencia acumulada en las ltimas dcadas en el mbito de la planificacin del

desarrollo les permiti concluir que, en general, los planes nacionales y sectoriales rara vez
contienen una estructura lo suficientemente detallada que facilite la coordinacin y el ajuste entre
los planes locales y los proyectos; y que se ha prestado muy poca atencin a las necesidades e
inquietudes de la poblacin local. Como resultado, esto ha dificultado la movilizacin de las
potencialidades sociales en los niveles regional y local.
Tales efectos hicieron surgir la necesidad de que la planificacin del desarrollo se realice a
un nivel en que se vinculen y complementen las potencialidades e iniciativas que emergen del nivel
local con los planes y recursos provenientes del nivel nacional.
El nivel regional cumple con tales funciones, ya que permite crear una estructura en la cual
las distintas actividades locales pueden ser coordinadas dentro del proceso de desarrollo, en
beneficio de un conjunto mayor.
La planificacin regional, aparte de establecer un vnculo entre los planes nacionales y
sectoriales y las iniciativas locales, debe tener una lgica interna. Esto significa que debe indicar la
relacin que existe entre los objetivos y la asignacin de recursos, por una parte, y los proyectos,
programas o planes regionales sectoriales (incluyendo la implementacin coordinada y
organizacin de stos) por otra.
Los planes regionales deben ser preparados por un equipo de trabajo multidisciplinario de
una manera interdisciplinaria.
El marco de referencia desarrollado por el equipo de Wageningen est orientado a planes
regionales aplicables en reas predominantemente rurales, pero aclaran que no necesariamente
implica que la mayor parte del ingreso regional provenga de la agricultura.
Para que esta planificacin se transforme en una actividad racional y efectiva, indican que
deben cumplirse ciertas condiciones, como que el gobierno deba:
193
1)
2)
3)
4)
ser capaz de formular los objetivos que la sociedad, o parte de ella, quiere ver
realizados;
conocer el proceso y aquellas interrelaciones que deben activarse, para alcanzar una
situacin que concuerde con los objetivos formulados, a travs de sus organizaciones de
planificacin;
contar con la fuerza y los medios necesarios para activar los procesos de desarrollo, y
tener la voluntad de usar esa fuerza y medios.
Al iniciarse el proceso de planificacin regional, se asume que el equipo de planificacin

est informado de los objetivos y metas que se han propuesto a nivel nacional, los cuales debern
tomar en consideracin los potenciales sociales, econmicos y fsicos de la regin.
Una de las funciones primordiales de la planificacin regional es la de establecer un puente
entre los niveles nacional y local, de modo que los procesos de decisin y de procedimientos que se
desarrollen, permitan que los dos enfoques se entrelacen (de abajo hacia arriba y viceversa).
Los planes regionales que se deriven de esta planificacin debern ser amplios e integrados:
1)
Planes amplios:
son aquellos que analizan y toman en cuenta los aspectos fsicos, econmicos y sociales
del objeto de planificacin, es decir, la regin.
2)
Planes integrados:
son aquellos que se ajustan al marco de referencia de otros planes nacionales, es decir,
que, previa etapa de ajuste mutuo entre planes, los objetivos del plan regional y los
objetivos de los planes nacionales y sectoriales concuerden entre s, y que los planes
locales se ajusten al marco de referencia del plan regional.
c)
Mtodo de planificacin:
El proceso de planificacin del desarrollo se entiende como un proceso dinmico y continuo en

el tiempo y espacio. Este proceso es dividido en etapas para facilitar la comprensin de la secuencia
cclica de ste por una parte, y la intervencin de los planificadores en el proceso de desarrollo, por
otra. El conjunto de etapas y ciclos comprende, a su vez, una especie de progresin en espiral.
Durante cada ciclo (que puede tener una duracin de una etapa o un conjunto de ellas) es
posible introducir nueva informacin y/o modificar o agregar nuevas hiptesis, permitiendo ajustes
a lo desarrollado con anterioridad. De esta manera la evaluacin que se haga de un ciclo ser parte
de los estudios y de la informacin bsica requerida para el siguiente ciclo, y as sucesivamente.
Este sistema permite interrumpir la secuencia del proceso de planificacin antes de iniciar
una prxima etapa, para la cual no se dispone de los elementos necesarios para su desarrollo (por
ejemplo: la base de datos disponible es muy escasa o poco confiable, la capacidad de gestin e
implementacin de la administracin existente es insuficiente, etc.).
Lo anterior no implica que una elaboracin ms detallada del plan regional no pueda
completarse posteriormente cuando las condiciones lo permitan.
La planificacin regional comienza con una etapa de preplanificacin a cargo del gobierno
nacional, que comprende las siguientes acciones:
1)
2)
194
Decisin del gobierno de adoptar la planificacin regional como poltica de desarrollo.

Reconocimiento de las regiones para efectuar la seleccin. Esta seleccin podr estar
basada en diferentes criterios:
regiones que presenten un alto potencial de desarrollo;
la necesidad de generar nuevos empleos;
3)
N 10
la necesidad de consolidar el asentamiento humano en tales regiones, y

regiones poco desarrolladas en comparacin con el resto del pas, etc.
Determinacin de qu tipo de organismo(s) (gubernamentales, regionales, internacionales,

privados, etc.) estar(n) a cargo de la ejecucin y supervisin del proceso de
planificacin regional; y en general de la distribucin de los poderes de decisin y
responsabilidades dentro del sistema global de planificacin.
Para el desarrollo de una planificacin regional propiamente tal, el grupo de trabajo de la Facultad
de Ciencias Agropecuarias de Wageningen propone una secuencia metodolgica que comprende seis
etapas.97 Esta secuencia se presenta en el recuadro VII-3 adaptada a casos de manejo de cuencas.
Recuadro VII-3
DESARROLLO EN DETALLE DE UNA PLANIFICACIN REGIONAL PROPIAMENTE TAL
1.
Preparacin
(aproximadamente un mes)
Los miembros del equipo de planificacin designados por el organismo a cargo se renen con
el objeto de:
2.
intercambiar sobre los diferentes propsitos del estudio;

motivar la bsqueda de la literatura pertinente;
definir la composicin del equipo que estar a cargo del estudio de reconocimiento (generalmente
el jefe de equipo y los miembros principales) y preparar las instrucciones para ste;
discutir un programa de trabajo preliminar, y
organizar las necesidades logsticas para las prximas etapas.
Reconocimiento
(aproximadamente 1-2 meses)
El propsito principal de esta etapa es responder a las siguientes dos preguntas:

Cules son las polticas gubernamentales respecto al desarrollo a nivel nacional y regional?
Cul es la disponibilidad de informacin a nivel nacional y regional respecto a los
recursos humanos y fsicos?
Esta etapa se puede subdividir en cuatro pasos:

a) Orientacin general en la administracin nacional
Reconocimiento de las distintas divisiones o departamentos del aparato administrativo
relacionados con la planificacin nacional, regional o sectorial. Recoleccin de informacin respecto
a las polticas nacionales y sus regulaciones dentro de la planificacin, y de datos estadsticos y de
otra ndole que sean relevantes al plan regional.
b) Orientacin general en la regin
Visita a las agencias u organismos gubernamentales representados en la regin. Visitas a
terreno para obtener una visin clara de la regin, de su poblacin, actividades principales,
infraestructura, y sus problemas.
c) Elaboracin del informe preliminar
En este informe se recopila la informacin recolectada en los dos pasos anteriores, y se
desarrollan las ideas principales para el desarrollo, los procedimientos para los estudios, y la
programacin de los mismos. Este informe debiera contener:
97
una descripcin general de la regin;

una evaluacin preliminar de las potencialidades de desarrollo y de las posibilidades de
xito de stas bajo las actuales estrategias de desarrollo y gestin;
un breve anlisis de los principales problemas en trminos fsicos y no fsicos (por
ejemplo, deficiencia en las capacidades tcnicas y organizativas, falta de motivacin de
distintos grupos sociales, etc.);
195

Recuadro VII-3 (continuacin)
una revisin de los estudios y proyectos ya existentes en la regin;

un listado de informacin priorizada a ser recolectada;
un informe de las limitaciones al desarrollo que no pueden ser resueltas sin la intervencin
del gobierno (nacional, regional o local);
proposiciones de ajustes a los trminos de referencia, si es necesario;
un programa de estudio detallado para las prximas cuatro etapas, y
una discusin preliminar de lo que debiera contener el informe final.
Si el proceso de planificacin se interrumpiera o terminara en esta etapa, este informe

preliminar debera contener una descripcin de los proyectos y programas que se consideran aptos
para ser implementados.
d) Discusin del informe preliminar con la Comisin de Planificacin Regional (o
contraparte gubernamental)
El propsito de esta discusin es obtener:
3.
la aprobacin del programa de trabajo;

la confirmacin de que se dispondr de la asesora indicada en el informe, y
la aprobacin de los ajustes que se hayan realizado a los trminos de referencia.
Estudio principal de campo
(aproximadamente seis meses)
En esta etapa se recolecta toda la informacin faltante y que se considere esencial para el
desarrollo del plan regional. sta se efecta mediante observaciones directas, encuestas, e
investigaciones sistemticas. En un comienzo cada disciplina recolectar por separado la informacin
que requiera. Posteriormente se verificar y comprobar con aquella recolectada por las dems
disciplinas, atendiendo especialmente a que no se duplique el trabajo del equipo de planificacin y
que sta corresponda en lo posible a un mismo nivel de detalle.
Se pueden distinguir cuatro pasos:
a) Reconocimiento de campo
Los mtodos que se apliquen correspondern a la metodologa particular de cada disciplina.
b) Planificacin preliminar
Con la ayuda de la nueva informacin recolectada por cada disciplina el equipo elabora el
conjunto de alternativas de desarrollo posibles para cada sector en la forma de proyectos preliminares.
Estos proyectos debern analizarse crticamente desde el punto de vista de su aceptacin social y de
su justificacin econmica. Una comparacin en dinmica y en forma simultnea de estos proyectos
permitira hacer una primera seleccin de aquellos proyectos ms promisorios.
c) Elaboracin del Informe base
Sobre la base de los informes de cada disciplina el equipo principal de planificacin elabora el
informe base. Este informe contiene una descripcin y comentarios sobre las propuestas de desarrollo
ms importantes y una formulacin de los criterios de seleccin a utilizar para los proyectos y
programas. Tambin contiene diferentes propuestas de estrategias de desarrollo. Si el proceso de
planificacin se terminara en esta etapa, este informe debiera incluir una descripcin de los proyectos
y programas que estn en condiciones de ser implementados, como tambin claras indicaciones de las
medidas administrativas requeridas para tal efecto (asignacin de presupuesto, etc.).
d) Discusin del informe base con la Comisin de Planificacin Regional (o contraparte
gubernamental)
El propsito de esta discusin es:
4.
seleccionar la propuesta de plan ms apropiada que, junto a una o dos alternativas, se

recomienda continuar con su elaboracin;
deliberar sobre las estrategias de desarrollo propuestas y los criterios de seleccin para
los componentes del plan, y
decidir sobre los estudios de campo adicionales que debern hacerse.
Estudio de campo adicional (opcional)
(duracin impredecible)
La realizacin o no de esta etapa depender directamente de lo que se haya decidido en el

ltimo paso de la tercera etapa.
196
N 10
Recuadro VII-3 (continuacin)
5.
Preparacin del borrador del plan
En esta etapa se repiten las actividades de planificacin ejecutadas en las etapas 2 y 3 pero
a un mayor nivel de profundidad y detalle, afinando la formulacin y evaluacin de los programas y
proyectos identificados.
En esta etapa se distinguen cuatro pasos:
a) Revisin y optimizacin de los planes preliminares
Los diferentes planes se someten a una evaluacin integrada. Los proyectos identificados por
sector son revisados de acuerdo al criterio provisional de seleccin adoptado en la tercera etapa y
comparados considerando sus efectos colaterales. Se elabora el plan integrado de acuerdo a las
estrategias de desarrollo elegidas y tomando en cuenta la interdependencia de los distintos
proyectos y sus ventajas comparativas en el uso de recursos e insumos. Si es necesario se utilizarn
procedimientos de programacin lineal y programas computarizados para hacer clculos de
optimizacin. Finalmente, el equipo hace una evaluacin integral y clasifica las alternativas de planes
de acuerdo a la mayor o menor conveniencia de cada uno.
b) Formulacin de los programas de accin
stos se formulan sobre la base del plan general seleccionado y en consulta con las agencias
de gobierno vinculadas a la planificacin. Se presenta una descripcin de los programas y proyectos
que incluya un estudio de costos de inversin, un cronograma de actividades, personal requerido,
etc. Una parte esencial de la programacin es la formulacin de propuestas de nuevas polticas de
gobierno y regulaciones para cambiar la estructura socioeconmica existente, en caso de que sta
fuera inadecuada. Tales propuestas podrn referirse a poltica de precios, sistema de tenencia de la
tierra, impuestos o subsidios, etc. Tales programas de accin deben ser consistentes entre s.
Finalmente, stos se proyectan a corto, mediano y largo plazo.
c) - Resumen del Informe
Orientado a los agentes que toman las decisiones sobre polticas. No debiera exceder
las 20 pginas y debiera contener los principales tpicos de los estudios realizados y las propuestas
ms importantes para la toma de decisiones de polticas. Se recomienda no utilizar un lenguaje
tcnico o cientfico.
- Informe principal:
Orientado a los agentes encargados de la implementacin del plan. No debiera exceder
las 100 pginas y debiera incluir los programas y su mutua interrelacin. El lenguaje tcnico o
cientfico debiera utilizarse al mnimo.
- Anexos:
Orientados a los profesionales de las distintas divisiones de los ministerios quienes
estarn a cargo de la ejecucin del plan. La extensin depender de la importancia de cada
disciplina. Todo detalle que contribuya a una posible reconstruccin del plan deber incluirse. Los
anexos deben ser unidades completas e independientes entre s.
d) Discusin con la Comisin de Planificacin Regional
Se presenta el informe a la comisin para su revisin, comentario y aprobacin. sta es la
ltima oportunidad para los administradores responsables de los distintos sectores pblicos, para
presentar sus alcances y opiniones a las propuestas presentadas. El equipo de planificacin deber
proveer todo tipo de informacin necesaria que permita determinar las consecuencias de las distintas
alternativas y ajustes propuestos si existieran. En esta reunin deber llegarse a un acuerdo final de
los programas de accin que contendr el plan regional.
6.
Edicin del informe final
Una vez que haya sido aprobado el borrador del plan, el informe final deber editarse e
imprimirse. Esta tarea podr estar a cargo del jefe del equipo y de algunos miembros principales.
Sintticamente el informe final debiera contener los siguientes puntos:
a) Introduccin
Objetivos y propsitos del estudio, problemas esenciales que se desean superar en la regin,
el mtodo de planificacin utilizado, la programacin y coordinaciones efectuadas.
197

Recuadro VII-3 (conclusin)
b) Situacin actual
Anlisis dinmico de la situacin presente como funcin de la situacin pasada. Este punto
incluye: i) recursos naturales y estructura fsica: topografa, clima, suelos, hidrologa, flora, fauna, uso
de la tierra, infraestructura fsica, etc.; ii) estructura econmica: tenencia de la tierra, sectores
econmicos agrcolas, forestal, pesquero, minera, sector secundario y terciario; iii) estructura social:
demografa, relaciones sociales, salud, educacin, vivienda, y iv) estructura institucional:
administracin pblica, instituciones pblicas y privadas, legislacin vigente.
c) Potenciales y restricciones
Situacin futura a travs de los planes en funcin de los objetivos clasificados en las
secciones anteriores. stos se elaboran para horizontes de largo plazo (15 a 20 aos), mediano
plazo (10 a 15 aos), y corto plazo (1 a 5 aos). Contiene objetivos deseados, estructura econmica
futura, estructura social futura, estructura administrativa futura, infraestructura fsica futura.
d) Estrategias y Programas de accin
Dada la situacin, se describen las actividades que debern ejecutarse para alcanzar los
objetivos propuestos. Debe limitarse a describir los componentes esenciales de los programas y la
identificacin de cada proyecto. Es importante clasificar la interrelacin entre estos proyectos.
e) Aspectos econmicos
Evaluacin de rentabilidad, anlisis beneficio-costo, costo-efectividad, y otros.
f) Programa integrado de accin y su ejecucin
Se describen en detalle: i) las acciones que deben ejecutarse; ii) tiempo y oportunidad para la
ejecucin; iii) en qu lugar deben realizarse las acciones y su secuencia, y iv) quines son los
encargados de ejecutar las acciones.
Por ltimo, y para facilitar la comprensin y desarrollo del mtodo de planificacin, se
incorporan: i) un diagrama que presenta los pasos principales de la formulacin del plan en forma
secuencial; ii) una lista codificada de cada actividad correspondiente a cada paso mencionado en el
diagrama anterior; iii) un diagrama que establece las relaciones funcionales entre dichas actividades;
iv) una definicin de la labor de cada disciplina y de las funciones interdisciplinarias; v) una lista de
los temas y subtemas correspondientes a cada disciplina; vi) una revisin numrica de las
actividades de organizacin de los miembros del equipo, y vii) una revisin numrica de las
actividades de organizacin del jefe del equipo y de los miembros principales.
Fuente: Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad Agrcola de Wageningen.
3.
Las experiencias del Proyecto Especial del Programa para el

Desarrollo de las Microrregiones en Emergencia Econmica y
Social (PEPDMEES) del Instituto Nacional de Planificacin
(INP) del Per98
La informacin que se presenta a continuacin se obtuvo de un trabajo elaborado por Alicia

Huamantinco, funcionaria del PEPDMEES, denominado El diagnstico integral en
microrregiones, que fuera presentado en el Seminario Taller sobre Diagnsticos y estudios en
proyectos de desarrollo rural, llevado a cabo en el Cusco, Per, entre el 19 y 21 de febrero de 1988.
Dicha autora seala las dificultades que enfrent el programa para realizar los diagnsticos
en las microrregiones seleccionadas (vase recuadro VII-4).
En vista de las situaciones mencionadas, acordaron crear una lnea de asistencia tcnica para
la formulacin de diagnsticos microrregionales, con vista a generar mtodos de diagnsticos y
formulacin de programas microrregionales y capacitar cuadros de personal en el anlisis e
interpretacin de la realidad socioeconmica y territorial de espacios menores.
98
Proyecto de Desarrollo Rural en Microrregiones (PRODERM), op. cit.
198
N 10
Recuadro VII-4
DIFICULTADES PARA ELABORAR DIAGNSTICOS

1.
en la mayora de los casos el personal no cuenta con la experiencia y capacitacin necesaria para
hacer frente al reto de lo que significa una adecuada gestin del desarrollo microrregional. Siendo la
microrregin un espacio de planificacin y administracin del desarrollo, requiere de un Programa de
Desarrollo Microrregional (PDM), entendido como el instrumento que operacionaliza la estrategia, lo
cual conlleva a la ejecucin de las etapas de diagnstico, formulacin, ejecucin y evaluacin en un
permanente proceso de retroalimentacin.
2.
uno de los problemas de gestin, si no el ms importante, estuvo referido al desconocimiento o

manejo inadecuado de instrumentos de planificacin microrregional, que posibilitara una
programacin integral de desarrollo.
3.
la problemtica que presentan los rganos microrregionales para la formulacin del PDM se
evidencia, bsicamente, por los contenidos de los programas de inversin microrregional que, al no
estar sustentados sobre la base de un anlisis de la realidad socioeconmica y espacial de la
microrregin, priorizaron el cumplimiento de metas fsicas y financieras de un elevado nmero de
proyectos antes que la consolidacin de una programacin integral, que permitiera orientar la accin
del Estado en un proceso autosostenido de desarrollo y el fortalecimiento de los mecanismos de
participacin y de concertacin de las organizaciones bsicas.
4.
la ausencia generalizada de informacin confiable y sistematizada sobre los procesos

socioeconmicos y la situacin de los recursos naturales limitan las posibilidades de establecer
estrategias, polticas y acciones concretas de desarrollo por parte del Estado, debidamente
fundamentadas y orientadas a atacar los problemas de estos mbitos.
5.
a) Los diagnsticos microrregionales son formulados a partir de diagnsticos sectoriales, que

presentan una interpretacin fragmentada de la realidad, o bien constituyen un conjunto ordenado de
demandas presentadas por la poblacin y autoridades locales. Esto se expresa en los PDM en la
predominacin de los objetivos sectoriales sobre los multisectoriales.
b) Ausencia de una concepcin de desarrollo y estrategia definida. Con relacin a ello, en los PDM se
identifica un predominio de los objetivos de corto plazo sobre los de mediano y largo plazo.
c) Problemas de informacin para la elaboracin de los diagnsticos. stos se sustentan en muchos
casos en informacin de 5 ms aos de antigedad, en tanto los objetivos constituyen respuestas a
problemticas ms actuales.
d) Programa de inversiones conformado por un conjunto desarticulado de proyectos y actividades que
absorben los escasos recursos disponibles. Concentracin de inversiones en obras de infraestructura
fsica. Escasa coordinacin entre las diversas entidades del sector pblico.
e) Escaso nfasis en lo relativo a participacin de la poblacin.
Fuente: Alicia Huamantinco, El diagnstico integral en microrregiones, Diagnsticos y estudios en proyecto

de desarrollo rural, Ruralter N 3, Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA),
Los objetivos declarados de sus mtodos de diagnstico y formulacin son identificar lneas
estratgicas que orienten la accin del Estado; aplicar los recursos disponibles de las
microrregiones. Consideran que, dentro del mtodo del diagnstico, se hallan los elementos para
la construccin de alternativas que servirn para alimentar la fase posterior, que denominan de
formulacin, identificacin, seleccin y priorizacin de alternativas que conforman la estrategia de
desarrollo y el programa de inversiones.99
Segn su autor, el mtodo de diagnstico microrregional que recomienda tiene las
caractersticas explicadas en el recuadro VII-5.
99
Aparentemente este mtodo le confiere un gran valor a la fase del diagnstico, lo que contrasta con la ubicacin que se le da a esta
fase en la presente gua. Para el mtodo que se presenta en este documento el diagnstico es slo un insumo ms a la mesa de
concertacin. Es un medio pero no un fin. Adems, se considera esencial la participacin de la mayora de los actores involucrados
en la conduccin del proceso de desarrollo en el mbito, lo cual si es parte de la estrategia que se analiza, indica que la aplicacin
del mtodo se basa en la participacin activa de tcnicos de planificacin del nivel departamental y microrregional en un proceso
permanente de discusin, generacin de aportes, procesamiento y aplicacin en microrregiones seleccionadas y de la poblacin
organizada va un consejo.
199

Recuadro VII-5
CARCTER, CRITERIOS Y FASES DEL DIAGNSTICO MICRORREGIONAL
A. Carcter del mtodo:

1) Integralidad
Que considera en el tratamiento de los diversos aspectos que convergen en la problemtica
microrregional; recursos naturales, actividades productivas, demografa y organizacin poblacional,
infraestructura, servicios y rol del Estado, identificando las principales correlaciones existentes entre
estos aspectos, su manifestacin en el nivel de desarrollo actual y sus posibilidades de ser reorientadas.
2) Flexibilidad
Que consiste en que el mtodo se adece a las realidades microrregionales y que se pueda
aplicar an en situaciones de limitaciones de informacin.
3) Sencillez
Requerida para que sea interiorizado y aplicado por los rganos e instituciones descentralizadas.
B. Criterios de aplicacin:
1)
Aspectos temporales
La aplicacin del mtodo tiene el propsito de orientar la accin del Estado, la misma que se
traduce anualmente en los programas de inversiones. Ello implica que siendo el diagnstico
microrregional un diagnstico permanente, debe plantearse en una perspectiva de gradual
profundizacin del conocimiento de la realidad microrregional, aportando elementos para
fundamentar la toma de decisiones anuales. El conocimiento ms preciso aportado progresivamente
por el diagnstico permanente permite que las decisiones que se toman pueden alcanzar mayor
proyeccin en un proceso gradual que supere los enfoques cortoplacistas.
2) Aspectos espaciales
Siendo el objetivo de estudio la realizacin socioeconmica y territorial de un espacio
microrregional, es indispensable que el diagnstico abarque la totalidad del mbito. ste es de
dimensin variable, abarca de una a varias provincias; debido a esto y a las dificultades de la
informacin, se ha establecido en esta etapa como unidad de anlisis el distrito. Esta visin de
conjunto debe permitir, sin embargo, identificar reas estratgicas en las cuales los siguientes
diagnsticos concentrarn su atencin, realizndose estudios a mayor detalle y establecindose con
ello unidades de anlisis de menor dimensin espacial, orientadas al diseo de proyectos.
3) La informacin
Uno de los problemas ms lgidos en las microrregiones es el problema de la disponibilidad de
informacin para el tratamiento de los aspectos territoriales, econmicos, sociales e
institucionales de la realidad microrregional. Frente a ello, el mtodo, por ser de carcter flexible, se
adeca a las limitaciones de informacin siempre y cuando se cuente con el mnimo indispensable.
Las fuentes de informacin bsica son las provenientes de las instituciones de nivel nacional, como la
Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales (ONERN) e Instituto Nacional de Estadsticas
(INE) y, de las instituciones representadas en el rea correspondientes a los sectores claves.
Conforme mejore cualitativa y cuantitativamente la informacin disponible se enriquecer el
universo de variables consideradas en el diagnstico.
4) La participacin de la poblacin en la elaboracin del diagnstico
Dada la magnitud del mbito, el universo de temas tratados y los condicionamientos sealados,
el diagnstico es realizado por un equipo de profesionales de la Corporacin de Desarrollo
Departamental (CORDE) y de la microrregin, asesorados por el PEPDMEES. Sin embargo, el
diagnstico y las lneas estratgicas de accin identificadas a nivel tcnico son expuestas al Consejo
de Desarrollo Microrregional (CODEMI), para su evaluacin y discusin. El CODEMI es el rgano de
participacin y concertacin de la poblacin, creado por el Decreto Supremo (DS) N 073-85 del
PCM; est conformado por los alcaldes provinciales y distritales, los delegados de las organizaciones
representativas de las actividades productivas de la microrregin. El CODEMI es la instancia donde
la poblacin organizada tiene la posibilidad de participar activamente en la decisin de qu hacer,
dnde hacerlo en el mbito de su microrregin, siendo as partcipe de su desarrollo.
200
N 10
Recuadro VII-5 (conclusin)
C. Fases del mtodo:

1) La fundamentacin de estudio
Se ubica en el marco de las polticas orientadas al desarrollo de espacios menores,
histricamente marginados de la accin del Estado y en los que urge emprender acciones tendientes
a superar la situacin econmica, social y poltica que las caracteriza. Frente a ello, el PEPDMEES
asume, dentro de su funcin de asistencia tcnica, la elaboracin del mtodo de formulacin de
programas microrregionales como un instrumento que coadyuvar al mejoramiento de las tcnicas y
procedimientos de la planificacin microrregional.
El propsito del estudio es identificar las lneas estratgicas de accin del Estado en espacios
microrregionales. En los PDM, dicha accin se expresa en los Programas de Inversiones a travs de
actividades y obras. Como se seala en los Antecedentes, dicha accin requiere ser reorientada a la
solucin gradual de los problemas que afectan al desarrollo en las microrregiones.
El objeto del estudio lo constituye la realidad socioeconmica y territorial de un espacio
microrregional, en cada caso concreto.
2) El marco de referencia
Constituye el contexto histrico espacial del desarrollo microrregional; explica la relacin existente
entre la problemtica microrregional y el nivel regional y nacional.
En el marco de referencia se hallan contenida las concepciones tericas y doctrinarias en torno al
desarrollo actual de las reas que son objeto de estudio.
El marco de referencia es el fundamento para la identificacin de los temas a travs de los cuales
se abordar el anlisis del nivel de desarrollo de las microrregiones; al mismo tiempo, el marco
orienta la interpretacin de los resultados.
3) Anlisis por reas temticas
Las reas temticas se identifican a partir del marco y para su tratamiento se desagregan en
categoras de anlisis, variables e indicadores.
El anlisis de la realidad socioeconmica y territorial de la microrregin deber arribar a
resultados cuantitativos y cualitativos. stos se logran en la realizacin de dos etapas de trabajo: en
gabinete y en campo.
4) Sntesis y anlisis integrado
El correcto desarrollo de las operaciones previas, aunado al carcter integral del mtodo,
permitir que el anlisis e interpretacin de las variables, aun cuando stas hayan sido tratadas
dentro del campo de disciplinas tan diferentes como la economa, sociologa, geografa, agronoma,
no devengan en interpretaciones aisladas y parciales de la realidad.
5) Conclusiones
El anlisis de las polticas y su adecuacin concreta a los resultados del diagnstico permitir
identificar a nivel preliminar las lneas estratgicas de accin e idear proyectos a ser expuestos y
discutidos en el CODEMI.
Fuente: Alicia Huamantinco, El diagnstico integral en microrregiones, Diagnsticos y estudios en proyecto

de desarrollo rural, Ruralter N 3, Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola (CICDA),
F.
Comentarios y conclusiones
A niveles regionales el mtodo aparentemente ms til para integrar conocimientos es el

proporcionado por el Grupo de Investigacin de la Universidad Agrcola de Wageningen. Presentan
un mtodo prctico y objetivo. Se bas en construir una red de interrelaciones donde para cada
actividad se indica cules son las que la preceden y cules son las que la suceden (vase anexo 6
Wageningen). El mtodo aporta un esquema donde se visualiza fcilmente qu disciplinas y en qu
tiempo deben integrarse.
El mtodo del Departamento de Integracin Regional de la OEA tambin enfatiza la
necesidad de integracin de disciplinas.
201
Los diagnsticos revisados, adems de aportar experiencias sobre modalidades de trabajo,

tambin proporcionan informacin til sobre tcnicas de anlisis de algunos recursos, como los
estudios de suelos que se presentan a continuacin y que comparan tres diferentes enfoques:
1.
Primer estudio de suelos analizado
En un estudio de suelos a nivel de reconocimiento efectuado por el Ministerio de Agricultura

del Per en la cuenca alta del valle del Vilcanota (Cusco-Per),100 se busc evaluar y cuantificar el
recurso suelo, con el fin de establecer su potencial de riego.
Dicho trabajo se sustent en determinar el origen de los suelos, su fisiografa, clasificacin
edfica, clasificacin de tierras segn su aptitud para el riego. Con esta informacin se grafic un
mapa de suelos a escala 1/25 000 siguiendo un mtodo elaborado por la FAO.
La fisiografa se dividi en tres paisajes: aluvial, de lomadas y colinas, y de montaas:
i) el paisaje aluvial se situ entre 3 100 y 3 600 m.s.n.m., se subdividi en unidades de
llanura y terraza baja de inundacin, terraza media, terraza alta y conos de deyeccin;
ii) el paisaje de lomadas y colinas se situ entre 3 300 y 3 700 m.s.n.m. y fue dividido en
laderas de depsitos aluviales, depsitos coluvio-aluviales y cimas y laderas de lomadas y colinas, y
iii) el paisaje montaoso se situ entre 3 500 y 4 200 m.s.n.m. y se subdividi en laderas de
depsitos aluvio-coluviales y coluviales y cimas de laderas de montaas.
Este tipo de trabajo no toma en cuenta los enfoques de clasificacin de los agricultores locales.
La clasificacin edfica fue hecha por grandes grupos de suelos empleando la leyenda para el
mapa de suelos del mundo.101 Tambin se establecieron fases de suelos por pendiente (seis rangos),
por drenaje (cuatro rangos) y por salinidad (cuatro rangos).
Los grandes grupos de suelos encontrados fueron: fluvisoles, gleysoles, regosoles, litosoles,
rendzinas, anolosoles, solonchacks, phaeozems y cambisoles. Se determinaron igualmente cuatro
asociaciones de grupos de suelos, que fueron: fluvisol-regosol, regosol-cambisol, regosol-litosol y
cambisol-litosol.
Adems, se clasificaron los suelos, segn su aptitud para el riego, en siete categoras. Toda la
informacin se verti en mapas y cuadros. La representacin en el mapa de suelos, de las diferentes
unidades en suelos y fases, se seala en la forma de un quebrado en el que se indica en el
numerador la unidad de suelo (FAO) y en el denominador el grado de pendiente, salinidad y drenaje,
con letras maysculas. Cada letra mayscula se acompaa de un nmero del 1 al 6 y de letras en
minscula s, t y d. Con ello se define la clase y subclase (rango) en que se clasifica cada factor.
Zg
Ejemplo:
rea N =
6 sd, significa
A D2 S3
en donde:
100
101
Zg
A
D2
S3
6sd
=
=
=
=
=
Unidad Solonchacks-Gleico (un tipo de clasificacin de suelos)

Pendiente casi a nivel (0.2%)
Drenaje imperfecto a pobre
Salinidad fuertemente salina
Aptitud para riego clase 6 (deficiencia por suelo (s) y drenaje (d))
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Plan de mejoramiento de riego en la sierra (Plan MERIS) del Per, Diagnstico de la
Cuenca Alta del Ro Vilcanota, Segunda Etapa, Lima, Per, 1979.
FAO-UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura).
202
N 10
Esta clasificacin slo involucra los suelos. Con este sistema se pudo determinar a grandes
rasgos cuntas hectreas eran aparentemente aptas para riego (clase I al IV) y cules no eran aptas.
Es una clasificacin que no toma en cuenta zonas agroecolgicas, ni la existencia de prcticas de
uso, ni de conservacin, ni el tipo de conduccin de la tierra. Su valor radica en su uso para
sustentar en una primera aproximacin la posibilidad de generar proyectos de riego en suelos
detectados como aptos.
2.
Segundo estudio de suelos analizado
En otro trabajo efectuado por Jeroen de Vries en el mismo Departamento del Cusco, publicado
bajo el nombre de Tecnologa Andina de Conservacin y Manejo de Suelos en el Cusco en el
seminario-taller recuperacin de tecnologas nativas: andenes y camellones,102 se elabor un
estudio de suelos que difiere radicalmente del anterior porque se basa en las clasificaciones:
y denominacin de suelos segn los trminos locales, lengua Qheswua, y no segn una
clasificacin universal, y
de capacidad de uso segn la zona agroecolgica, la disponibilidad o no de sistemas de

riego, el tipo de conduccin de las tierras y las prcticas conservacionistas utilizadas.
Esta aproximacin proporciona informacin prctica para encontrar soluciones y disear
estrategias para incrementar la produccin y conservar el suelo en microrregiones y cuencas. En
principio, no clasifican slo las tierras para conocer si son o no aptas para ser regadas; que es lo
que sucede en el caso anterior donde se est vendiendo de antemano la solucin riego. Esto le
confiere al trabajo mayores aplicaciones y da pie a proponer otras soluciones adems del riego. En
segundo lugar, reconoce la realidad del lugar, en especial la relacin entre el hombre y la tierra. Con
ello cambia el enfoque usual que consiste en clasificar los suelos segn su capacidad de uso (como
el caso anterior) para pasar a clasificar los suelos segn la capacidad del hombre para usar los suelos.
Es el hombre el que fija los lmites ms importantes al uso de los suelos y no los suelos
mismos. Cuando se elabor una metodologa para clasificar los suelos por capacidad de uso se hizo
en funcin del conocimiento y deseos del hombre para usarlos. En regiones con amplias zonas
onduladas, como en Norteamrica, Canad o Francia, era lgico que descartaran cultivar en zonas
de alta pendiente por el alto costo que ello implicaba frente a las otras alternativas mucho menos
caras y ms productivas y asequibles. Eso no era lo que suceda ni sucede actualmente en zonas
rurales, por lo que deben buscarse otras plantillas de medicin. El trabajo de J. de Vries encuentra
dichas plantillas en la zona misma del trabajo.
Para sistematizar su trabajo utiliza los siguientes parmetros:
a)
Tipo de prcticas de conservacin y manejo

Distingue las prcticas mecnicas de las agronmicas y culturales.
b)
Zona agroecolgica
Identifica y condiciona la existencia de tres caractersticas:
que exista ms de un componente abitico, como el suelo y el clima, o bitico, como
plantas, animales y microorganismos;
que estos componentes estn conectados, o sea, que intercambien informacin a travs
de estas conexiones, y
que los componentes tengan un propsito definido, tales como produccin,
alimentacin, bienestar, etc., lo cual asegura un dinamismo. Por ejemplo, el autor
identifica una zona agroecolgica baja que caracteriza por su clima fro y templado,
102
Jeroen de Vries, Tecnologa andina de conservacin y manejo de suelos, Publicacin en recuperacin de tecnologas andinas:
Andenes y camellones, 1986.
203
con cultivos predominantes de maz, papas, habas y hortalizas, la existencia de zonas

especializadas, bajo riego y la rotacin de cultivos sin descanso.
c)
Zona de riego o secano

Indica que la posibilidad de riego aumenta considerablemente el potencial productivo
de la tierra, tanto en la zona baja, intermedia y alta.
d)
Tipo de suelo
El aporte principal de esta caracterizacin es que utiliza las denominaciones en
Qhewua. Dichas denominaciones reflejan las caractersticas fsicas, qumicas y
biolgicas de los suelos:
Qoi allpa tambin conocida como allin allpa o miski allpa, que significa suelos
calientes o dulces. Son suelos de buena productividad, ubicados en zonas bajas, aptos
para todo cultivo, maz asociado con papa. Normalmente tienen riego, aluviales o
coluvio-aluviales, poca pendiente, poco pedregosos y poco expuestos a heladas;
Hatun allpa, son suelos de zonas bajas, semiprofundas, mayormente de secano, mayor
presencia de heladas, pendientes medias;
Chiri allpa, son suelos tpicos de altura, aptos para tubrculos y cebada, con alto
contenido de materia orgnica, de secano, de origen coluvial, sujetos a fuertes heladas.
Se cultivan con largos descansos intermedios;
Chura allpa, son suelos con mal drenaje, anegados, dedicados a pastos naturales y a
veces papas y habas, se tratan con la prctica de camellones, y finalmente, y
Qara allpa, que son suelos en laderas de alta pendiente, afectados por erosin. Se
cultiva tarwi, cebada y arveja.
e)
Formas de conduccin de la tierra
El autor distingue la conduccin individual: la comunidad ha adjudicado tierras a familias
comunales las cuales se transmiten por herencia.
La conduccin individual pero con interferencia comunal que decide cundo y qu se va a
cultivar, y la conduccin comunal en que toda la comunidad trabaja en el terreno para luego
repartir la cosecha entre los faenantes.
Indica que la desintegracin de la organizacin tradicional, visible en muchas comunidades
donde se siembra en comunidad, hace que no se mantengan en igual forma las estructuras
conservacionistas.
Esta informacin la utiliza para descubrir las prcticas conservacionistas pero tambin sirve
para decidir aspectos de uso de los suelos.
3.
Tercer estudio de suelos revisado referente a la cuenca

superior del Ro Lebrija103
Reviste particular importancia porque presenta un esquema metodolgico (ver grfico VII-2)
que utiliza los mismos parmetros que J. de Vries para determinar el uso recomendable de los
suelos en zonas pero los aplica donde no existe una larga tradicin de uso de la tierra por parte de
sus ocupantes actuales.
Los parmetros que utiliza son el uso potencial de los suelos que clasifican segn el clima, la
fisiografa y unidades de suelo. El uso potencial lo clasifica en agropecuario, agroforestal y
proteccin absoluta. Luego lo compara con el uso actual de los suelos. Sobre la base de esta
comparacin determina los conflictos de uso. En forma paralela determina el tipo de conduccin, la
103
Departamento Nacional de Planeacin y Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), op. cit.
204
CEPAL- SERIE Manuales

N" 10
economa del uso y la disponibilidad del agua. Le adiciona el tipo de prcticas de uso que
denomina "tendencia al manejo" (conservacionista, proteccionista o expansionista). Con los
parmetros de conflicto de uso y la tendencia de manejo infiere el uso recomendable de los
suelos.
El uso recomendable del suelo es el uso ptimo de ellos, obtenido al ajustar su uso potencial
mayor con los aspectos condicionantes de orden socioeconmico y con las limitaciones derivadas
de la disponibilidad de agua.
Para su interpretacin se utiliza un quebrado en cuyo numerador se especifica el conflicto entre el
uso actual y el uso potencial mayor del suelo, y, en el denominador la incidencia de los factores
socioeconmicos e hdrico y el uso recomendable. Adems, a cada unidad se le indica su
superficie, en hectreas (vase grfico VII-4)
La ponderacin de las categoras de actividad social, econmica y de disponibilidad de agua es la

que veremos en el cuadro VII-2
Este mtodo de trabajo permite obtener informacin social y econmica, adems de fsica, para
recomendar soluciones de ordenamiento de uso de recursos naturales. Equivale al trabajo
realizado por J. de Vries con la particularidad de poder ser utilizado en zonas con ocupacin ms
reciente que la que se encuentra en la regin alta del Cusco en el Per.
La comparacin somera de los tres estudios se ha hecho con el fin de ilustrar el potencial que
reviste conocer los mtodos utilizados en diagnsticos de mbitos rurales para seleccionar y
adaptar aquellos ms apropiados al lugar donde se deben aplicar.
205
Cuadro VII-.2
PONDERAC IN DE LAS CATEGORAS DE
ACTIVIDADES SOCIAL Y ECONMICA, Y DE DISPONIBILIDAD DE AGUA
Alta
Media
Baja
Muy baja
Actividad social
Actividad econmica
Disponibilidad de agua
4
4
3
3
2
2
1
1
Tendencia
Expansionista:
Conservacionista:
Proteccionista :
Puntos
10,11,12 6,
7, 8, 9
3, 4, 5
206
N 10
VIII. Procedimientos para elaborar

propuestas de solucin
A.
Criterios para elaborar propuestas de

solucin con fines de desarrollo rural
1.
Observaciones sobre la presentacin de

Es probable que el lector de estudios, planes o programas sobre

desarrollo rural y sustentabilidad ambiental haya pasado alguna vez
por la decepcionante experiencia de encontrarse despus de leer
pginas y pginas que describen todo lo medible y cuantificable con
que el captulo de soluciones, ansiosamente esperado, pudiera haberse
escrito igual o mejor sin siquiera haber estado en el lugar.
Estas son situaciones en que las propuestas de solucin son
simplemente expuestas en forma de un listado, sin proporcionar la
informacin suficiente para quien tiene la tarea de aplicarlas ni
establecer las interrelaciones entre ellas. No sirven porque se
proponen acciones incompletas, descoordinadas, sin prioridades ni
argumentos que las sustenten.
Las inconsistencias en la sustentacin de las soluciones tienen
muchas variantes. Por ejemplo, es posible encontrar estudios que
contienen diagnsticos muy bien efectuados y que, sin embargo,
concluyen en recomendaciones muy generales o, a la inversa,
207
se da el caso de encontrar una cantidad impresionante de soluciones detalladas que carecen de

datos que las respalden.
La situacin normal encontrada es, sin embargo, de tipo intermedio. En los trabajos
analizados se encontraron propuestas de solucin debidamente sustentadas, generalmente en las
reas en las cuales domina la formacin profesional de los ejecutantes. Esta prolijidad va
disminuyendo usualmente en las propuestas de solucin que no constituyen el eje central del
estudio y no corresponden a la especialidad profesional del o los ejecutantes.
Esta carencia se minimiza slo en los estudios elaborados por equipos interdisciplinarios, que
tienen largo tiempo y experiencia de accin en equipo y que disponen de suficientes recursos para
trabajar coordinadamente. Estos equipos son escasos en los pases de Amrica Latina y el Caribe.
Las variadas situaciones encontradas en estudios de desarrollo rural a nivel de cuencas y
microrregiones, unas negativas y otras positivas, otorgan, sin embargo, la posibilidad de rescatar
criterios que orienten, a los encargados de la ejecucin de trabajos similares, la elaboracin y
presentacin de propuestas de solucin.
Los objetivos del presente captulo son:
a)
Presentar una lista de recomendaciones para la formulacin y presentacin de

propuestas de solucin para el desarrollo en cuencas, microrregiones, distritos u otros
mbitos rurales.
b)
Plantear los requisitos mnimos necesarios para elaborar y presentar as como evaluar
propuestas de solucin en estudios de mbitos rurales.
c)
Presentar un listado de soluciones comnmente recomendadas en estudios de mbitos

rurales.
2.
Requisitos para seleccionar y validar propuestas de solucin
Dentro del contexto de la presente gua, las propuestas de solucin son el paso previo al
diseo de estrategias de gestin para el desarrollo del ser humano y la conservacin de los recursos
en un mbito determinado.
Para que cumplan con el objetivo de orientar, las soluciones deben ser elaboradas y
presentadas cumpliendo un mnimo de requerimientos, que permitan al lector pasar de la lectura a
la ejecucin de lo recomendado. Parte de estos requerimientos son explicar de dnde nacieron las
ideas de solucin y cmo evolucionaron para convertirse en propuestas; quines propusieron las
ideas y en qu forma participaron los habitantes y usuarios locales en su generacin; a quines van
a beneficiar las propuestas; dnde se van a aplicar; durante qu perodo y otros aspectos necesarios
para sustentar su aplicacin.
Adems de estos aspectos, es fundamental que el conjunto de propuestas de solucin para
cada cuenca o microrregin guarden consistencia entre s en detalle, complementariedad tcnica y
nivel tecnolgico. Estos requerimientos se analizan en el presente trabajo.
Debe recordarse que el lector de un estudio espera que las propuestas de solucin sean las
mejores que se puedan recomendar de acuerdo a los recursos, datos, tiempo y presupuesto
invertido en el trabajo y que no se han dado opciones por simple intuicin. El lector debe, por lo
tanto, encontrar una explicacin clara del procedimiento seguido en la deteccin y elaboracin de
cada solucin. Para ello se debe ser asertivo y veraz en la redaccin explicando, en los estudios,
cmo nacieron las propuestas de solucin, independientemente del nivel de detalle con que se
trabaje. Esta parte requiere que el o los ejecutantes del trabajo guarden la mxima tica profesional
al formular y sustentar las propuestas.
208
N 10
Los requerimientos que se presentan en el recuadro VIII-1 no son ciertamente todos los que
se pueden exigir para redactar propuestas de solucin en un estudio de zonas rurales. El lector debe
adicionar otros que juzgue conveniente. Los que se presentan a continuacin servirn, por ahora,
como punto de partida y modelo de comparacin para evaluar el contenido de las propuestas de
solucin de diversos estudios de casos.
Recuadro VIII-1
ALGUNOS REQUERIMIENTOS PARA FORMULAR

PROPUESTAS DE SOLUCIN PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
1. Las propuestas de solucin deben responder de un proceso de concertacin y de transacciones
que reflejen las demandas y necesidades de los variados usuarios y habitantes del mbito en
estudio, as como de los dems actores que participan en el proceso de gestin.
2. Las propuestas de solucin deben precisar qu grupo o grupos pblicos y privados de gestin
van a ser responsables de ponerlas en prctica: familia, comunidad, autoridad local, autoridad
estatal, institucin pblica, empresa, cooperativa u otro. Debe aclararse qu funcin van a
desempear cada uno de los actores del proceso y en qu forma van a coordinar entre s para
ejecutar las propuestas.
3. La seleccin de las propuestas de solucin debe guardar relacin con las condiciones y las
capacidades de gestin de las personas, habitantes y usuarios del mbito en estudio, tendiendo
a que puedan aplicar y operar las soluciones en forma autosuficiente. Por ello, siempre deben
incluirse propuestas para mejorar dicha capacidad de gestin.
4. En igual forma a lo anterior, la seleccin de las propuestas de solucin guarda relacin con las
condiciones y capacidades de gestin de las personas que dan o van a proporcionar asistencia a
los habitantes y usuarios del mbito. Por ello, tambin deben incluirse medidas para mejorar
dicha capacidad de gestin.
5. Las propuestas de solucin deben guardar relacin con los recursos disponibles para realizar el
proceso de gestin y con el tipo de modalidad que se recomienda para ejecutarlas. Por ejemplo,
es diferente disear y plantear una solucin a ser ejecutada con mano de obra voluntaria y
material local que si se disea para ser ejecutada por una compaa constructora y material
importado.
6. Las propuestas de solucin deben guardar un balance adecuado entre el porcentaje de los
diferentes campos de accin y temas de trabajo que recomiendan. En especial, deben
balancearse estos cuatro campos de accin: a) acciones orientadas a mejorar la capacidad de
gestin del habitante y usuario local; b) acciones orientadas a mejorar programas de carcter
permanente o peridico, principalmente para el manejo de sistemas de produccin; c) acciones
orientadas a ejecutar proyectos de inversin de carcter puntual y temporal; y d) acciones
orientadas a reforzar la capacidad de gestin del aparato institucional, encargado de la
conduccin o asesoramiento de la aplicacin de las propuestas de solucin.
7. La presentacin de las propuestas de solucin debe guardar consistencia entre s tanto en el
nivel de detalle con que se presentan como en la complementacin tcnica de las acciones
recomendadas. Esta consistencia se puede determinar verificando los niveles de detalle con que
se presentan, la forma cmo se relacionan entre s las propuestas; el nivel jerrquico de cada
una, verificando si hay una secuencia lgica en su presentacin y otros.
8. Las propuestas de solucin deben estar claramente redactadas y ser completas para que el
lector entienda qu se est proponiendo. Debe, adems, existir una relacin visible entre el nivel
de detalle de los estudios que las sustentan (percepcin o idea, reconocimiento o prefactibilidad,
semidetallado o factibilidad, detallado o definitivo) y el nivel de detalle con que se presentan.
209
B.
Orientaciones para seleccionar y sustentar propuestas de

solucin
1.
Principios que sustentan la seleccin de soluciones
La determinacin de las propuestas de solucin es el sexto paso de la secuencia descrita en el

captulo I de la presente gua.
Los requerimientos para formular propuestas de solucin, que se presentan en el recuadro
VIII-1, consideran que estas propuestas:
a) son el producto del aporte de dos grandes grupos de actores bsicos: los sujetos a ser
beneficiados con las propuestas de solucin y los sujetos que otorgan el apoyo o asistencia;
b) reflejan la capacidad de inventiva y gestin de estos dos grupos y que dicha capacidad
ser mxima cuando ambos grupos se potencialicen entre s trabajando en forma concertada;
c) deben cubrir tanto aspectos tcnicos como operativos para garantizar su ejecucin y, ms
importante an, se sustenta en que las propuestas de solucin deben balancear recomendaciones de
accin de tipo temporal (como son los proyectos de inversin) con recomendaciones de accin de
tipo permanente o peridico (como aquellas orientadas a mejorar sistemas de produccin o de
servicios de apoyo), y
d) deben cubrir, por lo menos, los cuatro temas presentados en el recuadro VIII-2.
Recuadro VIII-2
CLASIFICACIN DE SOLUCIONES PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

Grupo 1
Orientadas a mejorar la capacidad de gestin de los habitantes y usuarios de los mbitos

rurales, que abarcan temas tales como: sociales, econmicos, culturales, educacionales; y de
servicio a personas, como son capacitacin, organizacin, extensin, promocin, educacin,
subsidios, crditos, controles y vigilancias.
Grupo 2
Basadas en programas de accin continua tal como los orientados a mejorar los sistemas de
produccin y conservacin de recursos mediante tareas de asistencia continua va servicios de
apoyo estatal en educacin, salud, comunicaciones y otros.
Grupo 3
Basadas en ejecutar acciones discontinuas y puntuales, como son los proyectos de inversin;
abarca obras hidrulicas, caminos, construccin de viviendas, industrias, hidroelctricas y otros.
Grupo 4
Orientadas a asistir a mejorar la capacidad de gestin a las jefaturas y personas a cargo de

poner en prctica las soluciones; abarca, entre otros, el dictado de cursos para profesionales,
la realizacin de investigaciones, las organizaciones de la administracin, el equipamiento de
las oficinas, las publicaciones del proyecto, el financiamiento, los sistemas de trabajo
interdisciplinario del equipo profesional y otros.
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1988.
2.
Consideraciones con relacin a los beneficiarios
Uno de los primeros pasos para evaluar y validar las propuestas de solucin consiste en
determinar quin o quines son o sern los beneficiarios potenciales, directos e indirectos, de las
mismas y en qu forma participan o participarn en su seleccin. Los beneficiarios directos se
pueden clasificar segn las tipologas de los habitantes y usuarios del mbito de trabajo. Estas
tipologas deben englobar tanto a habitantes rurales como urbanos (vase captulo II).
210
N 10
En forma paralela a lo anterior, se debe determinar qu personas o agrupados se benefician

indirectamente de las soluciones que, real o supuestamente, van dirigidas a satisfacer las
necesidades de los beneficiarios directos. No es necesario clasificar previamente estos
beneficiarios, ya que incorporan a habitantes y usuarios tanto del mbito en estudio como a sujetos
ubicados fuera del mbito del estudio. Sin embargo, es posible detectarlos, una vez que se han
diseado propuestas especficas de solucin.
Debe recordarse que los beneficiarios supuestamente indirectos pueden recibir, en
ocasiones, beneficios econmicos mucho mayores que los beneficiarios directos. Tal es el caso
de los accionistas de una compaa hidroelctrica, que prolongan la vida de una represa y las
turbinas con un programa de conservacin de suelos en la cuenca alta, aparentemente dirigido a
asistir a campesinos marginales que estn causando erosin.
La composicin de los beneficiarios, as como las relaciones y las jerarquas entre ellos
(vase cuadro VIII-1), deben ser comprendidas y explicadas con el propsito de:
a) valorar la representatividad de las personas que proponen las soluciones;
b) comprender por qu proponen las soluciones;
c) determinar la aceptacin de las propuestas de solucin por los pobladores y usuarios,
beneficiarios directos e indirectos;
d) valorar el inters relativo de los diferentes beneficiarios potenciales en la solucin
seleccionada;
e) determinar la voluntad de participar en la adopcin y puesta en prctica de la solucin por
parte de los variados beneficiarios potenciales;
f) determinar los efectos negativos de las propuestas de solucin en grupos de personas y en
el ambiente, y
g) determinar quin paga los costos y quin recibe los beneficios de cada solucin
propuesta.
Cuadro VIII-1
PROPUESTA DE SOLUCIN: CONTROLAR LA EROSIN DE SUELOS EN ZONAS DE

CULTIVO DE LADERAS MEDIANTE DIVERSAS PRCTICAS, PRINCIPALMENTE TERRAZAS
Ejemplo
Efecto fsico
Beneficiario(s)
Aumento de produccin agrcola

retencin fertilidad, agua y otros.
por
Agricultores, usufructuarios o propietarios

de esas tierras y productos.
Disminucin de deslizamientos de tierras y

lodo sobre carretera.
Transportistas y viajeros que circulan por la

carretera as como la empresa encargada
de su mantenimiento.
Aumento de la calidad del agua y de la vida

til del embalse por disminucin de aporte
de sedimentos.
Pobladores de centros urbanos abastecidos

por agua captada de la cuenca, as como
la empresa encargada de tratar las aguas.
Para establecer los componentes, relaciones y jerarquas entre los grupos humanos a ser
tericamente beneficiados, es necesario conocer la cadena de efectos potenciales de cada propuesta
de solucin.
211
Para este fin, los grupos humanos o actores que ejercen influencia sobre el desarrollo y manejo
de la cuenca o microrregin pueden dividirse en grupos de poder; grupos institucionales; y, grupos
de usuarios y habitantes. Conociendo estos grupos, as como la cadena de efectos de cada propuesta
de solucin, pueden relacionarse el manejo del sistema ambiental con cada uno de los actores.
Las propuestas de solucin deben precisar claramente en qu unidades o mbitos fsicos y
administrativos se van a aplicar. Los beneficiarios potenciales actan en dos tipos de mbitos
fsico-administrativos: aqullos en donde se realizan actividades productivas, extractivas y
comerciales (parcelas, minas, bosques, mercados, otros), y aqullos en donde se realizan
actividades de gestin y se obtienen insumos (dependencias y servicios pblicos, mercados donde
compran, y otros).
Estos mbitos, normalmente, se encuentran alejados entre s. Lo importante es determinarlos,
dado que las propuestas de solucin no pueden proponerse ni disearse sin conocer dnde se van a
aplicar las mismas.
Con relacin al tipo de propuesta de solucin en mbitos rurales, existe consenso sobre la
obligatoriedad de que toda propuesta de solucin, sobre todo en zonas ocupadas por personas con
bajos niveles de calidad de vida, deben tender, en un inicio y prioritariamente, a satisfacer las
necesidades bsicas de los pobladores: agua y alimentacin, vivienda, salud, educacin, seguridad,
trabajo y otros elementos considerados en los mtodos que evalan niveles de calidad de vida.
Estas necesidades son usualmente expresadas por los propios pobladores. Sin embargo, es
tambin importante que las personas encargadas de realizar los estudios aporten sus propias ideas
para elevar o complementar estas demandas de necesidades bsicas en aquellos aspectos no
visualizados por los pobladores.
La lista de necesidades, compatibilizada entre las demandas de los pobladores y usuarios del
mbito en estudio (cuenca, microrregin u otro espacio) y las ideas aportadas por los especialistas a cargo
de los estudios, se constituyen en el punto de partida para generar y elaborar propuestas de solucin.
Las propuestas de solucin no deben tender a satisfacer exclusivamente, en forma de
donacin, las necesidades bsicas determinadas en el punto anterior. Para evitar caer en el juego
nico de regalar cosas, lo que no slo atenta contra la dignidad de las personas sino que, adems,
les crea dependencia, es necesario disear propuestas de solucin que asistan al beneficiario potencial
a satisfacer sus aspiraciones va su propio esfuerzo (autosuficiencia), dndole los medios para
desarrollar sus propios programas y proyectos y, paralelamente, aumentar su capacidad de gestin.
Para disear las propuestas de solucin de tipo asistencial, lo primero que se debe hacer es
conocer qu hacen actualmente las personas a ser beneficiadas para satisfacer sus necesidades
bsicas; qu nivel o capacidad de gestin tienen y en qu se les puede asistir para hacerlo mejor; y
determinar qu otras cosas pueden hacer, segn su capacidad de gestin potencial y su
disponibilidad de recursos, en el caso de disponer del apoyo del cual, hasta la fecha, carecan.
De un informe de autoevaluacin desarrollado en el Per por el PNCSACH, con el cual se
concuerda en parte, se pueden desprender distintas aseveraciones. Ilustra acerca de la forma cmo
los especialistas del programa evolucionaron en sus conceptos de bsqueda de soluciones, en este
caso, de conservacin de suelos. Es de destacar que algunos miembros del equipo tcnico, dudaron
de la validez de los supuestos all establecidos. As, desde el inicio del programa, en los
departamentos de Cusco, Abancay y Puno se construyeron o rehabilitaron andenes segn el modelo
tradicional (o con un diseo mixto que incorporaba caractersticas de los andenes prehispnicos
junto con otras de las terrazas de absorcin que propona el PNCSACH). A partir de la asistencia a
diferentes seminarios, conferencias, foros, el programa entr en debate respecto a estos supuestos.
212
N 10
Recuadro VIII-3
PROGRAMA NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS Y CONSERVACIN

DE SUELOS (PRONAMACCS), (HOY, PROYECTO NACIONAL DE MANEJO DE
CUENCAS HIDROGRFICAS Y CONSERVACIN DE SUELOS (PRONAMACHCS))
Afirmaciones del informe de autoevaluacin
haciendo un anlisis a posteriori, se puede concluir que son tres las fases que los
extensionistas hubieran debido hacer desde un comienzo, en cuanto al conocimiento de las tcnicas
conservacionistas por parte de los agricultores: i) conocer las prcticas propias de los agricultores
que espontneamente intentan conservar el suelo y el agua y, partiendo del conocimiento que ellos
mismos poseen, ayudarles a consolidar, reajustar, profundizar y ensear a otros agricultores las
prcticas o proponerles nuevas prcticas viables; ii) hacerles recordar prcticas prehispnicas
(probadamente eficientes), a fin de rehabilitarlas y mantenerlas; iii) ensear las nuevas prcticas
conocidas para ir mejorando su paquete tecnolgico conservacionista.a
1. Supuestos:
Al inicio del programa no se tom en cuenta la difusin de las tecnologas nativas propiamente
dichas. Se tom esa decisin ante los siguientes supuestos:
a) Las tecnologas tradicionales en su mayor parte han sido abandonadas y descuidadas o
destruidas por los campesinos andinos por razones suficientemente poderosas como para no insistir
en ellas. Debieron haber razones significativas como la disminucin del agua de riego, o de la
precipitacin pluvial, el cambio de cultivos o la migracin, u otras, para que los campesinos hayan
optado por dicha decisin.
b) No est probado que dichas tecnologas hayan tenido los requisitos tcnicos como para
constituir prcticas que controlen efectivamente la erosin. Por ejemplo: en el caso de los andenes,
se crea que todos los terraplenes para los cultivos conservaban la pendiente; lo ptimo -se
pensaba- es que haya contrapendiente, para captar el mximo el agua de lluvia.
c) Los andenes generalmente se ubican en zonas de cultivo que han sido convertidas en
pastizales, debido a las pronunciadas pendientes y altitudes en que se encuentran, no siendo
recomendables para cultivar segn los conocimientos actuales.
d) En caso de que las tecnologas tradicionales hayan sido mantenidas hasta la actualidad, no
es necesaria ni urgente la presencia del tcnico extensionista del programa.a
2. Resultados del debate de los supuestos:
a) Es cierto que hubo razones poderosas para la discontinuidad de dichas prcticas pero no
necesariamente estn vigentes en la actualidad. Razones conocidas, como el despoblado de las
laderas, no estn vigentes en todos los lugares del mundo andino. Tampoco razones como la falta de
agua, al poder canalizarla a partir de nuevas fuentes. O que se hayan convertido los cultivos en
pastos para procurar mayor rentabilidad, cuando actualmente tienden nuevamente a cultivar los
pastizales, debido a la migracin de retorno, a mejores precios de los cultivos, mejores posibilidades
de prstamos, y ms que todo por el hecho de que los campesinos ya no son bloqueados por los
hacendados u otros poderosos, disponiendo actualmente de un tiempo de trabajo libre que no
disponan antes, y, por tanto, tienden a reutilizar reas que explotaban sus ancestros.
b) En los ltimos aos se est probando cmo los campesinos andinos s cumplan con los
requisitos tcnicos al utilizar sus tecnologas ancestrales, las cuales han sido cuidadosamente
trabajadas en la antigedad; por ejemplo, se ha constatado que conocan el nivel y usaban el
terrapln en pendiente o contrapendiente de acuerdo a la intensidad y frecuencias de fenmenos
fsicos como la precipitacin pluvial u otros.
c) Los andenes se ubican en los diferentes espacios de las laderas, los que se conservan son
usados para el cultivo en las partes bajas, en los ltimos tiempos ya no les es posible a los
campesinos cubrir la demanda de alimentos con lo que obtienen en estas reas, es por ello que
actualmente nuevamente estn mirando hacia las partes altas y en pendiente, para reeditar viejas
tradiciones con cultivos de altura dejados de lado hasta hace unos pocos aos, como la kiwicha (un
tipo de grano), la maca (crucfera andina), la oca, el tarwi, la quinua, la caihua (planta andina), etc.
d) Las reas con tecnologas tradicionalmente cultivadas, tambin requieren del tcnico para
estimular y ensear el mantenimiento de dichas obras y motivarlos a que se comprometan a difundirlas. a

Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI),
Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), 5 aos de
conservacin de suelos con los campesinos de los Andes peruanos, Autoevaluacin del Programa Nacional de
Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas, Lima, Per, 1988, pp. 45, 128 y 129.
a
213
Debido a estas nuevas conclusiones se hizo una rectificacin y se plante, en 1986, la tarea
de la rehabilitacin de tecnologas tradicionales, especialmente andenes y waru-waru o
camellones.104 As, a partir de entonces, en los cursos para promotores se expusieron y relevaron
dichas tcnicas de origen prehispnico y se encomend al ingeniero agrcola del programa que
escriba un documento sobre rehabilitacin de andenes que se incluy en un Manual Tcnico de
Conservacin de Suelos y Aguas, en 1987.
Asimismo, se ha dado una directiva que motiva a los jefes departamentales del programa a
que se dediquen a la rehabilitacin de tecnologas tradicionales. Incluso se ha postulado una
investigacin ms exhaustiva que confirme la validez de ciertas tecnologas propias como las
cochas (lagunas), chacras hundidas (maizal hundido), y otras que pudieran ser tiles. Actualmente,
en el programa, se postula que si en las ltimas dcadas los campesinos andinos no han cultivado
con estas tecnologas ancestrales, ha sido por el olvido parcial o total de la tecnologa en cuanto a
cmo implementarlas. No son conscientes de los mltiples beneficios que otorgan a la agricultura
andina, requiriendo un reciclaje en mtodos para rehabilitar o mantener dichas tecnologas.
Cuando los campesinos reconfirman o revaloran la eficacia de la tecnologa prehispnica, se
encuentran dispuestos a realizar importantes faenas comunales. El rescate de las tecnologas
tradicionales cumple un papel motivador que revalora la creatividad de lo andino y el uso de la
infraestructura ya existente, que muchas veces es ms econmica.105
Esto reafirma la importancia de conocer, antes de proponer soluciones, lo que hace cada
grupo de beneficiarios potenciales en la actualidad, tanto desde el punto de vista de los que dan,
como de los que reciben apoyo (individuos, familias, comunidades, grupos, comerciantes,
empresarios, artesanos, asociaciones de pobladores y otros). Esta informacin debe ser obtenida
mediante una interaccin entre el grupo profesional y los habitantes y usuarios. Los datos que se
obtienen de dicha interaccin deben:
a) reflejar claramente la interpretacin que los lugareos tienen del valor de los recursos y
actividades que los sustentan. Con esta informacin se deducen los criterios, problemas, objetivos,
recursos, restricciones, soluciones y estrategias que manifiestan directamente los habitantes y
usuarios. Al ejecutar este trabajo deben utilizarse los nombres o terminologas locales, y
b) en forma paralela, se debe establecer la valoracin de los recursos y actividades locales
desde el punto de vista de los profesionales que tienen como misin apoyarlos. Para ello pueden
utilizar sus propios sistemas y nombres de clasificacin y evaluacin pero es fundamental que
hagan la equivalencia de estas clasificaciones y nombres con las clasificaciones y nombres locales.
Con el fin de ilustrar cmo disear propuestas de asistencia, es necesario disponer de una
lista e interpretacin de las actividades tcnicas ejercidas a nivel familiar y comunal en zonas
rurales. ste es el tipo de informacin que se debe obtener durante el estudio del mbito en la fase
de acercamiento e integracin del equipo tcnico a las actividades que realiza la poblacin local.
Por ejemplo, el equipo debe conocer, entre otros, que en las zonas alto andinas el grupo
familiar ejerce simultneamente actividades agrcolas, ganaderas, recolectoras, comerciales,
artesanales, domsticas, asalariadas, comunales y recreacionales (cuadro VIII-2). Esta informacin
debe ser obtenida para disear propuestas de solucin. Para este propsito las actividades de la
familia se pueden graficar mejor en forma de una matriz. Cada actividad ocupa diferentes tiempos
en el da, la semana, el mes, el ao agrcola y entre aos agrcolas. Cualquier propuesta de solucin
104
105
Secuencia de terraplenes y canales para cultivos en reas de napa fretica alta, conservando suelo y agua.
Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos (PRONAMACCS), (hoy, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y
Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)), Cinco aos de conservacin de suelos con los campesinos de los Andes peruanos,
Autoevaluacin del Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas, Lima, Per, 1988, p. 131.
214
N 10
que tenga por objetivo mejorar esta matriz de trabajo familiar debe basarse en el conocimiento
pleno de la misma.
Ninguna propuesta de solucin para el mejoramiento de una de las actividades de la matriz
puede ser hecha sin conocer qu efecto va a tener en la ejecucin de las otras actividades de la
matriz familiar. Para realizar esta tarea es esencial conocer el tiempo diario, semanal, anual o
multianual que ocupa cada actividad en el contexto de la matriz. Si la propuesta de mejora de una
de las actividades de la matriz implica invertir ms tiempo de la familia, este tiempo deber
rescatrsele a la ejecucin de otras actividades. En estos casos su posibilidad de xito es pobre. En
cambio, si la propuesta de solucin que mejora una actividad significa, adems, ahorrar tiempo (es
decir, que libera horas de trabajo familiar) su posibilidad de xito es mayor.
Cuadro VIII-2
TRABAJOS REALIZADOS POR LOS COMUNEROS DURANTE EL AO ANTERIOR

Actividad
Cantidad
Porcentaje
Mimnadoa
Cosiendo, tejiendo u otro oficio
19
14
21
16
Pastando ganado propio
14
16
Pequeas minas
11
13
Pequeo comercio
Construccin civil
Msico
Pastando para otros
Trabajo agrcola en otros lugares
Trabajo en unidad de Productora Laive (lcteos)
Cargador en Huancayo
87
100
Total
Fuente: Julio Alfaro, La particularidad de la semiproletarizacin en la regin central, el caso de la zona

de Canpaco, Universidad Nacional Agraria La Molina, Lima, 1982.
a
El mimnado es trabajar para otro en las tareas agrcolas por dinero, en la misma jurisdiccin comunal.
La tctica de asistencia para mejorar la matriz de trabajo o actividades del nivel familiar
consiste en proponer mejoras, a travs de un dilogo de aprendizaje mutuo, a las actividades que,
adems de dar mayores rendimientos y significar menos costos de operacin, den ms tiempo para
ocuparlo en otras actividades productivas. Esto permite mantener la diversificacin de los trabajos
y garantiza una seguridad de ingresos a los habitantes de zonas marginales.
Un ejemplo que explica esta tctica consiste, en proporcionar a las familias medios para
confeccionar eficientes cocinas a lea que propicien el ahorro de este combustible. Con ello se
reduce el tiempo de algn miembro de la familia dedicado a recoger lea y se protegen los bosques.
Este tiempo puede ocuparse en otra tarea de la matriz y as, en forma sucesiva, ir mejorando el
rendimiento familiar. La misma liberacin de tiempo sucede cuando se les proporciona agua
potable a domicilio. Con este aporte dejan de perder tiempo buscando agua hasta el ro o pozo y
acarrearla en baldes. Este tiempo puede entonces ser empleado en actividades ms rentables.
Conjuntamente con asistirlos a ahorrar tiempo, se les debe dar capacidades mayores de
produccin unitaria y, en general, darles los medios necesarios para mejorar las actividades que
estn acostumbrados a ejecutar, as como para realizar otras nuevas ms rentables y menos
215
destructivas del medio. Para realizar estas acciones se debe partir, se insiste, de aprender primero
del saber del propio campesino o usuario local.
Las propuestas de solucin con ms probabilidad de aceptacin se sustentan en:
i) asistir al beneficiario potencial a mejorar gradualmente la ejecucin de las actividades
que l est acostumbrado a realizar;
ii) hacerlo de tal forma que ahorre tiempo y le facilite realizar sus actividades y aumentar los
rendimientos unitarios de las mismas;
iii) suministrarle, tambin gradualmente, otras opciones o alternativas de actividades por realizar;
iv) incorporarlos paulatinamente a sistemas de gestin de mayor participacin comunal,
microrregional o regional, y
v) generarles las bases para ser autosuficientes en los procesos de gestin de nuevas
opciones de desarrollo.
A nivel comunal y de grupos asociados se ejecutan otras acciones, cuya finalidad es el
bienestar colectivo, tales como la construccin de caminos vecinales, de sistemas de agua potable,
de locales comunales, de colegios, de establecimientos de servicios o inversiones de tipo colectivo
o empresarial y de agricultura colectiva.
La determinacin de las propuestas de solucin para mejorar este grupo de acciones, puede
seguir un patrn de anlisis equivalente al que se recomienda al nivel de familia. Se deben conocer
las actividades que realiza, puede y desea realizar cada grupo comunal u otro tipo de base que se
pretende asistir, determinar cmo lo hace y construir con esta informacin una matriz de trabajo
grupal. Con esta base es factible determinar qu otro tipo de acciones desean, pueden o deberan
realizar con sus propios recursos y con recursos adicionales que puedan obtener.
Este trabajo se puede repetir en igual forma para instancias superiores, de nivel
microrregional o de cuencas y de nivel regional.
Lo recomendable es que, para cada instancia y tipo de usuarios potenciales, se disponga de
un paquete de soluciones generada con los propios habitantes y usuarios. Luego se debe establecer
cmo se relacionan entre s estas soluciones. Esto significa que, a nivel de una cuenca, por ejemplo,
se disponga de hasta tres tipos de matrices de actividades: una para las familias, otra para las
comunidades o grupos, y otra para todos los habitantes y usuarios de la cuenca en general.
Conociendo lo que actualmente estn haciendo y lo que saben, pueden o desean hacer los
habitantes y usuarios de la cuenca, es factible determinar qu restricciones afrontan para ejecutarlas
y qu soluciones existen para superar tales restricciones.
3.
Consideraciones con relacin a los encargados de dar

asistencia
En la seleccin y diseo de propuestas de solucin con fines de desarrollo de cuencas o

microrregiones en zonas rurales, al igual que se deben conocer las demandas y capacidades de
accin de los sujetos a ser beneficiados, es necesario conocer las demandas y capacidades de los
encargados de asistir el desarrollo. Sin este conocimiento, las propuestas de solucin son poco
viables, dado que no consideran ni la capacidad gerencial ni los recursos con que se dispone para
dar la asistencia. Las consideraciones a tener en cuenta para proponer soluciones, con relacin a los
encargados de dar asistencia, son las siguientes:
Las personas que formulan las propuestas de solucin deben determinar quin o quines son
las entidades con responsabilidad directa e indirecta para poner en prctica sus recomendaciones y
qu capacidad de gestin tienen. Para facilitar este trabajo puede partir por hacer un listado, en
216
N 10
orden jerrquico o de instancias de accin, de los involucrados y responsables potenciales de dar

asistencia. Esto se debe hacer para cada una de las propuestas de solucin. Esta lista debe estar
conformada por personas u organismos pblicos, privados y mixtos de nivel local, microrregional,
regional, nacional e, inclusive, internacional. La forma cmo se clasifiquen u ordenen las instancias
se adaptar a la organizacin administrativa propia del pas donde se ubica la cuenca.
Es til, en estos casos, diferenciar los responsables directos e indirectos de dar asistencia as
como los organismos de apoyo y de servicio (pblicos o privados) que se vern envueltos en la
ejecucin de las soluciones. Se debe tambin conocer la modalidad con que trabajan, con el fin de
concertar las acciones de apoyo.
Por ejemplo, tomando como referencia la propuesta de un programa de riego a ser ejecutado
en una determinada cuenca, es posible determinar quines debern participar en su ejecucin: por
ejemplo, personal de proyectos o programas nacionales (si lo hubiera) a cargo de ejecutar proyectos
de riego, agencias pblicas del sector agrario con responsabilidad en la zona de trabajo, otros
programas nacionales con actividades en la zona del proyecto, tales como de conservacin de
suelos o reforestacin, institutos de extensin e investigacin agrcola, agencias de
comercializacin de productos, centros de capacitacin universitaria o tcnica, bancos agrarios,
empresas de comercializacin de insumos, organizaciones no gubernamentales, eclesisticas y otros.
Adems de la lista anterior, es necesario conocer cules son las interrelaciones existentes y
necesarias entre todas estas personas e instituciones, responsables de dar asistencia con relacin a
la propuesta o propuestas de solucin, as como las formas con que se integran a la comunidad
local para asistirlos.
Los conocimientos de este tipo permiten coordinar diferentes acciones de apoyo, evitando
conflictos interinstitucionales. Por ejemplo, en la ejecucin del Programa Nacional de Manejo de
Cuencas y Conservacin de Suelos (PRONAMACCS)106 previamente citado, se destacan las
dificultades encontradas entre la aplicacin del plan y desde un nivel nacional con las regiones
agrarias y la oposicin sentida a crear un sistema coordinado de conservacin de suelos.
El informe del programa destaca que el sistema no se cre, porque hubo dos razones
principales que promovieron estos resultados y que explican la actitud de los directores regionales,
al oponerse a la creacin del sistema cuando les fue planteado (vase recuadro VIII-4).
Los conocimientos de experiencias previas tambin sirven para evitar dar incentivos y
acercamientos contrapuestos a los beneficiarios de las instituciones, la duplicacin de los esfuerzos
de los asistentes y la confusin de los receptores de la asistencia. Por ejemplo, muchos programas
fracasan si un proyecto regala alimentos o paga jornales mientras otro, en un mismo mbito, trata
de que las actividades se realicen con los recursos propios de los lugareos. De hecho, por ejemplo,
es consenso que el otorgar alimentos slo sirve en una fase muy inicial y de preferencia no se debe
recurrir a este incentivo.107
Otro aspecto que contribuye al xito de las propuestas de solucin, por parte de los que
deben dar asistencia para el desarrollo de zonas rurales, es que dispongan de una fuente de recursos
propios que permitan dar continuidad a las acciones que piensan ejecutar o apoyar y que
106
107
(PRONAMACHCS), op. cit.
Es importante anotar que muchas de estas consideraciones, a pesar de ser conocidas son pocas veces tomadas en cuenta. En general,
en zonas rurales, es raro que entidades privadas y pblicas de diferentes sectores coordinen entre s sus tareas mucho menos con
relacin al acercamiento que hacen con los habitantes y usuarios. En muchos estudios de cuencas y microrregiones, la necesidad de
establecer esta coordinacin ni siquiera es mencionada, lo cual atenta contra la posibilidad de ejecutar lo recomendado. El trabajo de
coordinacin y cooperacin implica conocer las funciones de cada participante, su mbito o jurisdiccin de trabajo, los recursos de
que dispone para cumplir con sus tareas y la modalidad de trabajo que tienen. De nada sirve disear una propuesta de solucin si las
entidades que supuestamente deben participar no son informadas del compromiso que van a adquirir o no cuentan ni se le asignan
los recursos necesarios. Tampoco es positivo que trabajen en forma descoordinada.
217
usualmente demora varios aos. Esto es importante, dado que un programa de asistencia para el
desarrollo en zonas rurales marginadas tiene como mnimo tres etapas:
a) acercamiento a la comunidad y apoyo, para permitir la participacin del equipo asesor en
las actividades de los habitantes y usuarios (ciclo de concertacin). Esta etapa necesita
generalmente acompaarse de alguna asistencia de tipo primario (alimentos slo por un corto
perodo, subsidios, entrega de herramientas y mejoramiento de la salud bsica);
b) se inicia luego de no menos de un ao, es normalmente de aplicacin de las propuestas de
solucin. Una parte de estas propuestas puede ser hecha va proyectos de inversin con rentabilidad
propia y otra, que no reviste la posibilidad de renta directa, consiste en asistir a los usuarios a
mejorar sus sistemas de produccin y conservacin as como establecer servicios de apoyo para la
transformacin primaria de productos, comercializacin, abastecimiento de insumos y capacitacin
de los beneficiarios, y
c) la tercera etapa sirve para consolidar una estructura estable y autosuficiente. Para ello se
necesita una presencia estable y participativa de todo el grupo asesor usualmente de no menos de
dos aos. La fase de asistencia para mejorar la produccin y la conservacin requiere una larga
presencia de apoyo, que puede durar entre cinco y diez aos, o ser permanente. Esta tercera etapa
requiere de recursos permanentes, tanto para los beneficiarios como para el grupo asesor. Sin estos
diez aos de presencia las tareas de apoyo al autodesarrollo no llegan a consolidarse casi nunca.
Recuadro VIII-4
PROGRAMA NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS Y CONSERVACIN

DE SUELOS (PRONAMACCS), (HOY, PROYECTO NACIONAL DE MANEJO DE
CUENCAS HIDROGRFICAS Y CONSERVACIN DE SUELOS (PRONAMACHCS))
Razones por las que no se cre el sistema
1. La primera razn fue muy clara, slo se haba pasado por la primera etapa de la
experimentacin,a es decir, la difusin. No era posible convencer a las instituciones que slo con
entusiasmo y con pequeas reas de comprobacin se podan demostrar la viabilidad y necesidad
de un sistema. Haba que mostrar hectreas en conservacin de suelos, sectores de tratamiento
avanzados y reas extensivas significativas, para despus plantearles la creacin de un sistema. El
pedido se realiz, por lo tanto, antes de tiempo.
2. La segunda razn fue tambin muy evidente: la ubicacin al interior de sus jurisdicciones
de un programa que poda contar con mejores sueldos para su personal, ms y mejor infraestructura
de apoyo y otros servicios, propici que en el personal de las Regiones Agrarias se generara un
significativo celo institucional, prefiriendo la absorcin del Programa como una oficina de su
institucin a que pase por su propio proceso de obtener autonoma. En la mayora de las residencias
la aplicacin de las lneas elaboradas por el equipo central y el propio Jefe del Programa era
frecuentemente obstaculizado por este motivo. Slo en la residencia de Cajamarca pudo salvarse
esta situacin; su ubicacin como rea piloto (con el mayor apoyo que recibi del equipo central y
con los mejores recursos materiales y humanos con que cont) posibilit mayor margen de accin, lo
que en la prctica signific que la lnea del Programa pudiera ponerse en prctica sin restarle
creatividad a la residencia. La misma Regin Agraria al evaluar esta fuerza institucional mostr un
espritu cooperador, sin ir en detrimento del proceso experimental.b

a
El proceso experimental tena que llevarse a cabo en dos etapas fundamentales. La primera, de
difusin, capacitacin y persuasin de los agricultores, con el concurso y aporte de instituciones pblicas
y privadas; la segunda, de ejecucin masiva, con los agricultores que haban pasado por la primera o
con aqullos que por lo menos la haban presenciado.
b
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en

Cuencas Hidrogrficas (PNCSACH), Cinco aos de conservacin de suelos con los campesinos de los
Andes peruanos, Autoevaluacin del Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en
Cuencas Hidrogrficas, Lima, Per, 1988, p. 51.
218
N 10
Sustentado en las consideraciones anteriores, es necesario que se estudie: i) qu necesitan los

dadores para cumplir con poner en marcha las propuestas de solucin y asegurarse que se concreticen,
y, ii) qu necesitan los receptores del apoyo para poder recibir y utilizar los aportes recibidos.
Esta afirmacin es importante, ya que se aprecia que slo algunos estudios e informes de
desarrollo incluyen, como parte de las propuestas de solucin, acciones de apoyo para mejorar la
capacidad de gestin, tanto de los dadores como de los receptores del apoyo. Al respecto, resultan
muy instructivas las reflexiones de los miembros del PPEA llevado a cabo en Cajamarca, Per,
redactadas por A. Kohler,108 quien manifiesta los siguientes postulados para mejorar la capacidad
de gestin de su equipo, y de la gente local:
Recuadro VIII-5
ACCIONES DE APOYO PARA MEJORAR LA CAPACIDAD DE

GESTIN, TANTO DE LOS DADORES COMO DE LOS RECEPTORES DEL APOYO
1. Gestin de los dadores:
a) capacitarnos adecuadamente a nosotros mismos para que nuestro trabajo tenga xito;
b) cambiar nuestra actitud con los campesinos; tenemos que desarrollar una capacidad de
dilogo a fin de entender mejor la realidad;
c) hacer ms investigaciones para conocer mejor la realidad rural;
d) ampliar nuestros conocimientos dejando atrs la especializacin por sectores, que divide la
realidad campesina e impide que entendamos toda la complejidad del mundo campesino, y
e) aprender a trabajar como un equipo que sepa interrelacionarse, un equipo interdisciplinario y
no la simple suma de personas.
2. Gestin de los receptores:
a) reconocer que las actividades del proyecto se basan en iniciativas de las organizaciones
campesinas y que deben realizarse con acciones compartidas;
b) reconocer la importancia del saber campesino y de su propia racionalidad (como punto de
partida para dar asistencia);
c) acordar la implementacin de tratos claros, que son una especie de contratos entre las
organizaciones campesinas y el proyecto donde se adquieren compromisos mutuos, y
d) iniciar actividades de salud en respuesta a las masivas enfermedades observadas y las
solicitudes de los propios campesinos. Es decir, responder a prioridades locales no
contempladas inicialmente en el proyecto.
Fuente: Alois Kohler, documentos preparatorios del Seminario Internacional sobre Ecologa y Manejo de
Recursos en reas de Alta Montaa, Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de
Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), Cajamarca, Per, agosto de 1988.
Con respecto a estas afirmaciones de reconocimiento de la importancia del saber local,

faltara solamente precisar la manera como el proyecto va a mejorar sus capacidades de gestin.
Si bien estos ejemplos se refieren mayormente a trabajos con campesinos, los mismos
principios rigen para trabajar con el resto de actores en el mbito donde se propugna el desarrollo
del ser humano.
108
Alois Kohler, documentos preparatorios del Seminario Internacional sobre Ecologa y Manejo de Recursos en reas de Alta
Montaa, Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Cajamarca, Per, agosto de 1988.
219
4.
Balance de las consideraciones para seleccionar y sustentar

Las principales consideraciones expuestas para seleccionar y sustentar propuestas de

solucin en estudios de cuencas y microrregiones, tanto sobre la poblacin a ser asistida, como
sobre los que deben brindar la asistencia, se resumen en:
a)
Conocer la realidad presente

Conocer qu es lo que actualmente se est haciendo, expresado por los propios
habitantes y usuarios de la cuenca o microrregin y por el grupo asesor. Tambin implica
conocer, desde ambos puntos de vista, cmo lo hacen, qu recursos utilizan, qu es lo
que desean mejorar (objetivos) y qu restricciones tienen para ello, qu soluciones
plantean para superar tales restricciones y qu estrategias proponen para lograrlo. Esto es
an ms importante que conocer lo mal que estn los usuarios o los recursos (listas de
problemas que todos conocen y que son tan comunes de encontrar en los estudios).
b)
Proponer alternativas de solucin y estrategias

Frente a estas observaciones, el grupo ofertante de apoyo tiene una primera posibilidad
de plantear alternativas de solucin y estrategias para asistir a alcanzar las metas de los
habitantes y usuarios, sin pretender todava cambiarles sus aspiraciones ni
introducirles nuevas opciones. Simplemente se disean opciones que faciliten a la
gente ser beneficiada para alcanzar sus propios objetivos. Esto implica que el grupo
asistente tenga una flexibilidad y libertad de accin para adecuar sus programas a las
necesidades detectadas y no vender soluciones prefabricadas.
c)
Seleccionar alternativas de solucin y estrategias

Paralelamente a los dos puntos anteriores, el grupo asistente debe determinar qu de
nuevo pueden hacer los habitantes y usuarios de la cuenca o microrregin con los
recursos de que disponen y la asistencia que se les puede dar y cmo orientarlos a
realizar tareas que tengan un fin tambin conservacionista o proteccionista. Esto
implica aceptar la posibilidad de que aparezcan nuevos usuarios de tales mbitos,
como puede ser una empresa hidroelctrica. Estas opciones de uso y conservacin del
mbito deben ser compatibles con las formas de uso y conservacin actual (si los
hubiera) buscndose la potencializacin entre ellos y la minimizacin de los usos que
afectan el medio ambiente.
Resulta sumamente til y econmico conocer primero lo que se est haciendo y se hizo antes
en el lugar antes de programar la realizacin de inventarios, evaluaciones o diagnsticos. Los
lugareos llevan un registro mental de las visitas tcnicas, a veces ms precisas que las que se
tienen registradas en archivos. Los diagnsticos dirigidos ahorran tiempo y recursos. Un
diagnstico que se realiza en forma inconsulta con la gente del lugar no es recomendable. Ello no
significa que la gente local sepa todo, sino que el diagnstico debe orientarse a buscar informacin
til, previamente inexistente, o a comprobar una afirmacin o creencia local; en lugar de ser
conducida sin un rumbo previamente fijado.
El dilogo previo con los habitantes o usuarios del mbito sirve para recoger opiniones sobre
problemas, objetivos, descripcin de mbitos y sus situaciones, restricciones, soluciones y estrategias,
con el fin de comprender las aspiraciones y las metas de los habitantes y usuarios, sin pretender
introducirles nuevas opciones a priori. El anlisis de las opciones que proponen los propios habitantes
se convierte en el paso previo al diagnstico detallado. Una vez en poder de esta informacin es
factible disear un plan de estudios orientado o dirigido a la ejecucin de tareas concretas.
220
N 10
Las caractersticas y flexibilidad de los asistidos y de los que otorgan asistencia modelan las
propuestas de solucin y sern siempre mejores si existen concertaciones, transacciones y acuerdos
entre ambos.
Siguiendo con el ejemplo del PPEA, se observa cmo cambian los objetivos de un proyecto
cuando existen acuerdos, concertaciones o transacciones entre asistentes y asistidos. As, un
objetivo inicial de los asesores, que fue concientizar a la poblacin rural del rea del proyecto
sobre la necesidad de conservar y proteger el medio ambiente, se convirti en compartir un
proceso entre tcnico y campesino para... y otro que fue enunciado, como lograr la participacin
efectiva y real de los beneficiarios en todas las fases del proyecto, se convirti en lograr la
participacin plena de los miembros del proyecto en las actividades campesinas. Adems, se dio
ms peso a mejorar las condiciones de vida del campesino previo a las de proteger y conservar el
medio ambiente. Inclusive, se balance el objetivo de capacitar a los campesinos con el de
capacitar a los tcnicos con el conocimiento campesino. As se logr poco a poco la
potencializacin de ambos conocimientos.
C.
Orientaciones para la compatibilizacin y presentacin de

1.
Criterios de compatibilizacin
Con la finalidad de ilustrar las recomendaciones que deben seguirse para compatibilizar y
presentar propuestas de solucin en estudios de microrregiones y cuencas se han analizado las
propuestas presentadas en el cuadro VIII-3. De dicho anlisis se infiere lo siguiente:
a) Las propuestas de solucin deben ser una respuesta coherente para superar restricciones,
con el fin de alcanzar objetivos dentro del mbito o zona en estudio. Para lograr esta
coherencia los problemas, el mbito, las restricciones, las soluciones y las estrategias para
poner en prctica dichas soluciones, deben ser identificados por ambos grupos de actores,
asistentes y asistidos, y luego compatibilizarlos.
b) Las propuestas de solucin deben cubrir tanto aspectos de carcter tcnico o fsico como
aspectos de carcter gerencial o administrativo.
c) Los aspectos de carcter tcnico o fsico estn vinculados a la: produccin e
industrializacin; conservacin y proteccin de recursos naturales; comercializacin y
mercado, y, servicios e infraestructura de apoyo. Cada uno de estos campos de accin
tiene, a su vez, un clasificador jerrquico de propuestas de solucin (ver letra f).
d) La periodicidad con que se debe aplicar la solucin es tambin un factor que sirve para
calificarlas:
acciones temporales (denominadas discontinuas), nicas y puntuales: mayormente

representadas por la formulacin y ejecucin de proyectos de inversin, y
acciones permanentes o peridicas (denominadas continuas), extensivas y

repetitivas: mayormente representadas por programas de manejo de sistemas de
produccin y programas de servicio (educacin, salud, etc.).
Las propuestas de solucin deben mantener un equilibrio entre acciones continuas y discontinuas.
e) Para poder ejecutar las propuestas de solucin se requiere que, tanto los sujetos de apoyo
como los encargados de dar el apoyo, tengan capacidad de gestin.
El mejoramiento de la capacidad de gestin de los sujetos a ser beneficiados y de los
encargados de ayudarlos forma, o debe formar, parte de las propuestas de solucin en
estudios de microrregiones y cuencas.
221
f) Las propuestas de solucin deben jerarquizarse para presentarlas en orden de:
desagregacin o componentes: programa, proyecto, actividades, prcticas y tareas;
prioridad de ejecucin tcnica, y
ejecucin poltica, presupuestal, etc.

Estas prioridades deben ser fijadas por los habitantes y usuarios, conjuntamente con los
encargados de asistirlos.
g) La elaboracin y descripcin de las propuestas de solucin debe hacerse con:
un grado de detalle uniforme y correspondiente con el nivel de detalle del estudio;
una terminologa consistente y una presentacin clara;
una misma rigurosidad de trato en la sustentacin de cada propuesta;
una clara explicacin del tipo de restriccin que va a superar (resultado esperado);
una explicacin de cmo se relaciona con las otras soluciones, y
una aclaracin del mbito o lugar en el que se aplica la solucin (recuadro VIII-6).
2.
Criterios de presentacin
El anlisis de las propuestas de solucin presentadas en el cuadro VIII-3, permite sealar

varios aspectos a ser considerados para su presentacin. Dichos aspectos son:
a) Descripcin de las propuestas de solucin: Determinar la consistencia en terminologas y
forma de redaccin con que se presenta cada propuesta de solucin. Determinar si se tiene
o no un trato uniforme al presentarlas.
b) Integracin de las propuestas de solucin: Explicar la relacin o interrelacin entre las
varias propuestas o si son simplemente una lista de propuestas sin explicar cmo se
vinculan entre s y con los objetivos.
Determinar la consistencia en el nivel de detalle
con que se presentan las propuestas de solucin, por ejemplo, cada programa, proyecto,
actividad, prctica y tarea debe tener un trato uniforme de desagregacin.
c) Detalle de las propuestas de solucin:
d) Rigurosidad de las propuestas de solucin: Determinar la consistencia en el trato de la
informacin y datos cuantitativos que sustentan cada propuesta.

e) Jerarquizacin de las propuestas de solucin: Determinar la consistencia en la agrupacin
de las propuestas de solucin desde las globales, o generales, hasta las especficas; por
ejemplo, no poner con el mismo nivel jerrquico una propuesta de hacer un programa de
manejo de cuencas con una propuesta para establecer granjas de animales menores.
f) Interdependencia de las propuestas de solucin: Determinar qu consistencia hay en la
relacin entre propuestas de solucin; por ejemplo, no poner como propuestas de solucin
independientes ordenar el uso del suelo, conservar el suelo y proteger el uso del
suelo, en circunstancias que las tres acciones pertenecen a una secuencia
interrelacionada.
g) Agrupacin de las propuestas de solucin: Agrupar las propuestas de solucin segn uno o
ms criterios explcitos, por ejemplo, por tiempo de ejecucin; por mbitos fsicos de
ejecucin (cuenca, ladera, distrito, piso, altitudinal); por tema o rea temtica (forestales,
aguas, bosques, fauna, industria local, etc.); por responsabilidad de ejecucin
(campesinos, ministerios, proyectos); por modalidad de ejecucin (mano de obra local,
habitantes y usuarios, compaas constructoras); por modalidad de administracin
(administracin directa, contrata de compaas, participacin local directa, etc.).
222
A. Programas (accin continuada)

Acciones Tcnicas
Sistemas de produccin
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
Produccin
agropecuaria,
forestal y
mdulos
de produccin
1.
Servicio de apoyo e
infraestructura
Conservacin y proteccin
1.
2.
3.
4.
Fomento
agroindustrial
Acciones Gerenciales
2.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Conservacin de tierras
productivas agrcolas
Control de inundaciones (causas y
efectos)
Programa
reordenamiento de uso
del suelo
Programa
Conservacin de
suelos y control de la
erosin
Programa
regeneracin natural de
vegetacin
Conservacin de
suelos mediante
introduccin del uso de
terrazas
Manejo y proteccin de
cuencas
Rehabilitacin de reas
Reforestacin
Conservacin o manejo
de la cuenca
Proteccin de suelos
contra la erosin
Conservacin de
suelos
Programa
reforestacin y
conservacin
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Proyecto incorporacin
de tierras nuevas
Proyectos de
electrificacin
Creacin e
implementacin de
centro de investigacin,
demostracin y manejo
de cuencas
hidrogrficas
Riego de la sierra
Remodelacin y
mejoramiento de la
infraestructura de riego
Carreteras para
incorporar nuevas
tierras
Infraestructura de
transporte
Mejoramiento de
Ingeniera y obras
civiles
Mejoramiento y
estructura de
produccin
Turismo
Desarrollo de reas
rurales
Asentamientos
industriales
Concentraciones
urbanas
Servicios de
comercializacin
Mejoramiento
del proceso de
comercializacin
1.
Institucional y
profesional
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Componente
conservacin
Componentes
investigaciones
Programa
control y
vigilancia de los
recursos
naturales
Programa
control de
aprovechamientos
mineros y/o de
canteras
Programa
capacitacin y
adiestramiento
del personal de
planta
Programa
estudios
especiales
Habitantes y usuarios
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Programa reglamentacin y
control de asentamien-tos
poblacionales en zonas de
laderas
Programa mejoramiento de
hogares y promocin social
Programa
recreacin en la naturaleza
Programa reordenamiento de
estructuras econmicas
Programa
capacitacin y prestacin
asistencia tcnica
Organizacin social
Programa
extensin rural
Capacitacin en manejo y
conservacin de los recursos
agua y suelo
Desarrollo de comunidades
indgenas
Soluciones para que agricultura
de alta mon-taa satisfaga
necesi-dad de la unidad familiar
Educacin
Extensin agrcola
Organizacin, imple-mentacin
y puesta operacin programa
conservacin de recur-sos y
extensin rural.
N 10
223
Programa
ganadera continuada
Programa
cultivos controlados
Ganadera vacunos de
carne y de leche
Ganadera de
camlidos y ovinos
Agricultura anual y
permanente
Programa forrajero
Reforestacin
Proteccin y manejo
de vicua
Intensificacin cultivos
plantas nativas de alto
poder nutritivo
Mejora de prcticas
culturales
Manejo de fauna
Fomento de especies
nativas econmicamente productivas
(fauna y flora)
Horticultura
minifundista
Programa
reforestacin industrial
y energtica
Desarrollo minero
Programa
reforestacin
Industrializacin
primaria
Cuadro VIII-3
PROPUESTAS DE SOLUCIN PRESENTADAS EN ESTUDIOS DE CUENCAS Y

MICRORREGIONES AGRUPADAS POR CAMPOS DE ACCIN Y NIVELES DE DETALLE
Acciones Tcnicas
Industrializacin
primaria
Servicio de apoyo e
infraestructura
Servicios de
comercializacin
Institucional y profesional
1.
Manejo de bosques y
vegetacin protectora
1.
Rehabilitacin de
tierras degradadas
1.
Organizacin de los
subsectores de riego
1.
Familiarizacin con la
parte rural
2.
Reforestacin
industrial y energtica
2.
Tratamiento de laderas
2.
2.
3.
Introduccin de
variedades de semillas
de alta profundidad
Tratamiento biolgico
de laderas
Organizacin polticaadministrativa
3.
Subproyectos de
apoyo a la
produccin: caminos
vecinales o de acceso,
capacitacin,
adiestramiento
3.
Ambientacin y
comprensin del
subproyecto
3.
Infraestructura y jerarquizacin de centros
4.
Fortalecimiento
institucional
4.
Transporte y
comunicaciones
5.
Fortalecimiento de la
capacidad tcnica del
personal del proyecto
6.
Componente de
preparacin fase II
7.
Componente de
administracin
8.
Organizacin,
implementacin y
puesta en operacin
del programa de
conservacin de
recursos y extensin
rural
4.
5.
Solucin de manejo de
la ganadera para
aprovechar pastos
naturales y producir
materia orgnica para
mejorar la fertilidad de
los suelos
Mejoramiento de
pastizales
4.
Tratamiento mecnico
de laderas
5.
Proyecto de
recuperacin de tierras
6.
Estudios e
investigaciones
7.
Control de erosin y
escorrenta a nivel de
finca y de cauce
5.
Desarrollo de obras de
riego
6.
Mejoramiento de la
7.
Aprovechamiento
hdrico de lagunas
8.
Otras innovaciones:
nivel experimental o
piloto (por aspersin,
biogas,
microempresas,
energa elica, etc.)
9.
Construccin de obras
de regulacin
9.
Mejoramiento de la red
vial del valle
Desarrollo cientfico y
tecnolgico
10.
Reglamentacin y
control del trfico
fronterizo
10.
11.
Mejoramiento de la red
vial de la cuenca alta
1.
Subproyectos sociales:
infraestructura social,
generacin de
empleos, regularizacin
de la tenencia de la
tierra
2.
Retorno a formas
ancestrales de
expansin a la frontera
agrcola y manejo de
agua y suelo
3.
Programa productores
y servicios para superar
restricciones
principales
4.
Desarrollo social
5.
Capacitacin de
usuarios en el manejo
del agua
224
Cuadro VIII-3 (continuacin)
B. Proyectos (accin temporal)
Acciones Tcnicas
1.
2.
3.
4.
Ordenacin de tierras
ganaderas
Ordenacin de tierras
con aptitud forestal
Produccin de
plantones (viveros
volantes)
Semilla gentica
certificada
5.
Mejoramiento
tratamiento sanitario
animal
6.
Crianza de peces de
agua dulce
7.
Introduccin de
frutales
8.
Industrializacin
primaria
Fabri
-cacin
de
quesos
blandos y
produccin
intensiva
de leche
1.
1.
2.
3.
Proteccin de taludes
en cauces y caminos
1.
Obras de conservacin:
correccin de torrentes,
proteccin de
mrgenes, control de
crcavas
2.
Proteccin forestal
(prevencin de daos
por agricultura
migratoria, podas,
quemas as como
contra incendios)
4.
Conservacin del agua

y suelos en zonas de
laderas
5.
Mejoramiento de
andenes
Introduccin de
ganado fino
Servicios de
comercializacin
Servicio de apoyo e
infraestructura
3.
Estudio
socioeconmico
Unidades mdicas
mviles
Institucional y profesional
1.
Noviciado rural
1.
2.
Integracin
multidisciplinaria
Trabajo con los

usuarios
2.
3.
Establecer, impulsar y
desarrollar acciones
especficas para
mantener el proceso de
manejo integral de
cuenca
Extensin y
capacitacin en manejo
de pastizales
3.
Fortalecimiento tcnico
y material
4.
Extensin y
capacitacin forestal
Reordenamiento del
riego en zona de
laderas
4.
Urbanizacin rural
5.
Vivienda rural
6.
Legalizacin de la
tenencia de la tierra
7.
Catastro
8.
Consolidacin del
trabajo rural
9.
Diagnstico rural
1.
Agua potable y
eliminacin de excretas
en reas rurales
4.
Asistencia tcnica
externa al personal del
proyecto
5.
Administracin y
direccin
Cuadro VIII-3 (conclusin)
C. Actividades
D. Prcticas y/o tareas

Prcticas para:
1.
Uso de la tierra
2.
Desarrollo fsico
3.
Aplicacin y
distribucin de agua
lluvia y/o riego
4.
Conduccin y
evacuacin de agua
lluvia y/o riego
5.
Captacin y control de
agua lluvia y/o riego
N 10
225
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni y Jaime Snchez, CEPAL, 1988.

Recuadro VIII-6
ELEMENTOS DE CLASIFICACIN DE PROPUESTAS DE SOLUCIN

1. Nivel de los encargados de la gestin de la propuesta de solucin:
Autoridades oficiales y grupos de poder
Instituciones y entidades pblicas y privadas
Habitantes y usuarios, solos o agrupados
Parte de las propuestas de solucin puede orientarse a asistir la capacidad de gestin de estos
distintos niveles y, adems, determinar quin ayuda o asiste a quin y por qu.
2. Factores considerados para determinar la capacidad de gestin de los diferentes grupos:
Tcnicos y fsicos
Polticos y legales
Econmicos y financieros
Organizacionales y administrativos
Sociales y culturales
Cientficos y educacionales
La consideracin de estos factores permite determinar las restricciones en los procesos de

gestin as como proponer soluciones para superarlas.
3. Agrupacin de temas por campos de accin tcnica:
Sistemas de produccin e industrializacin
Sistemas de conservacin y proteccin de recursos naturales
Sistemas de comercializacin y mercado
Sistemas de servicios e infraestructura de apoyo
Esta agrupacin, u otra ms detallada, de los campos enmarca la orientacin tcnica de las
propuestas de solucin.
4. Secuencia de acciones tcnicas para cada grupo:
Ejecucin de estudios (inventarios, evaluaciones y diagnsticos a nivel preliminar,
semidetallado y detallado
Formulacin de programas (o proyectos) a nivel de perfil, prefactibilidad, factibilidad o
definitivos
Ejecucin de programas, proyectos, actividades, prcticas y tareas
Operacin y mantenimiento de las obras construidas
Manejo, rehabilitacin, proteccin y conservacin de los recursos naturales y sistemas de
produccin
5. Temas o reas temticas a las que pertenecen las propuestas de solucin:
Socioinstitucional:
demografa, sociologa, educacin, extensin rural, salud, administracin pblica,

cooperativas agrcolas, crdito agrcola y tenencia de la tierra
Econmica:
economa agraria y economa de los sectores productivos no agrcolas

Produccin:
produccin agrcola, produccin pecuaria, produccin forestal, pesca y acuicultura y sectores

productivos secundarios y terciarios
Recursos fsicos:
clima, geologa, hidrologa, tierras y suelos y ecologa

Esta clasificacin por reas temticas incorpora tanto temas tcnicos como gerenciales.
6. Agrupacin de soluciones segn la periodicidad de la accin:
Propuestas de solucin que requieren acciones continuas: usualmente se ejecutan en forma
de programas de carcter permanente, en forma peridica o continua. Por ejemplo,

programas para manejar recursos naturales y otorgar servicios de salud y educacin.
Propuestas de solucin que requieren acciones discontinuas: usualmente se ejecutan en
forma de proyectos de inversin de carcter temporal. Por ejemplo, construir un puente.
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni, CEPAL, 1989
226
N 10
Tomando como referencia los aspectos listados, se han hecho las siguientes observaciones a
las propuestas de solucin presentadas en el cuadro VIII-3:
En general existe un patrn similar de propuestas de solucin en los estudios analizados,
siendo la tnica abarcar propuestas para mejorar: i) los sistemas de produccin e industrializacin
menor; ii) los sistemas de conservacin y proteccin de recursos naturales; iii) los servicios y
construccin de infraestructuras de apoyo, incluyendo aspectos de comercializacin; iv) la
capacidad de gestin de los sujetos a ser beneficiados (organizacin de los beneficiarios), y la
capacidad de gestin de los que dan asistencia (reforzamiento institucional).
Cabe destacar que estos dos ltimos tipos de propuestas estn vinculadas a los procesos de
gestin. Estas propuestas aparecen a veces clasificadas segn la periodicidad de ejecucin en
proyectos de inversin y en sistemas de produccin y conservacin. Recurdese que una accin
discontinua y puntual se materializa normalmente en un proyecto de inversin y una accin
continua y extensiva se materializa en el manejo de un sistema de produccin y conservacin.
Es preferible reservar el trmino de programa al conjunto de acciones de carcter continuo.
El proyecto de inversin en la prctica formara parte de un programa. Su objetivo es realizar
tareas puntuales que refuercen o permitan mejorar los programas de carcter continuo. En los
estudios, sin embargo, esta diferencia no es tomada generalmente en cuenta cuando se presentan las
propuestas y se utilizan indistintamente los trminos de programas y proyectos, sin referirlos a su
permanencia en el tiempo.
La forma de presentacin y redaccin de las propuestas de solucin es un aspecto
importante, a pesar de parecer secundario. La deficiencia ms notoria es que no se usa una
terminologa uniforme para presentar las propuestas de solucin, ni siquiera dentro de un mismo
estudio (vase cuadro VIII-4). Los trminos programas, proyecto, subproyecto, subactividad,
prctica y otros aparecen en forma indistinta y sin mayor preocupacin por respetar su jerarqua
relativa. Para ilustrar este punto, por ejemplo, en un caso se clasifica una propuesta de solucin
como subproyecto. Esta misma propuesta aparece luego calificada, dos lneas ms abajo como
la tarea... y luego la actividad sealada....
La integracin o correlacin entre las propuestas de solucin no es clara en algunos de los
estudios. Las tendencias negativas observadas son, por ejemplo: concentrarse en una o dos
propuestas tal como la reforestacin o el riego, y luego mencionar que el programa o proyecto debe
ir obviamente acompaado de apoyos de crdito, asistencia tcnica, sin detallar cmo se ejecutan
y relacionan estas acciones obvias. Otro ejemplo negativo es encontrar un listado relativamente
largo, y sin mayor cuantificacin ni explicacin de las relaciones que tienen entre s, de propuestas
de solucin comunes o generales para regiones deprimidas, como son: mejorar los sistemas de
produccin y los servicios de apoyo, construir obras de infraestructura fsica, conservar los suelos,
etc. y que, por lo tanto, no aportan algo nuevo si no son especificadas.
Los autores de los trabajos tienen problemas para integrar y establecer las relaciones entre
las propuestas de solucin en estudios de cuencas y microrregiones, por cuanto no las formulan
siguiendo un mtodo de trabajo interdisciplinario. Siguiendo un mtodo de trabajo como el
presentado en el documento Framework for Regional Planning in Developing Countries del ILRI
y la secuencia presentada en este documento, se facilita el proceso de integracin de disciplinas. Es
necesario comenzar el ejercicio siguiendo mtodos de trabajo similares a los indicados, o esos
mismos, si se quiere obtener resultados realmente interdisciplinarios y no slo
multidisciplinarios.
Otra deficiencia que se aprecia en algunos de los estudios examinados dice relacin con la
escasa rigurosidad con que se detallan las varias propuestas de igual nivel jerrquico. Mientras que
227
en algunas el autor especifica hasta los tiempos y costos para hacerla, en el mismo estudio, otra
propuesta de igual jerarqua apenas aparece enunciada.
Para evitar estas situaciones, conviene especificar y estandarizar el tipo de informacin que
se debe acompaar en cada propuesta de solucin. Pero, lo ms importante, es que sean respetadas
tales precisiones. Por ejemplo: nombre y origen de la propuesta, sus propsitos y alcances; relacin
con otras propuestas; acciones que incluye (proyectos, actividades, prcticas y tareas); modalidad y
tiempo de ejecucin; elementos esenciales para su ejecucin; actores e instituciones involucradas en
la propuesta; beneficiarios, costos y beneficios; fuente de financiamiento, y cronograma de ejecucin.
Cuadro VIII-4
NOMBRE DADO A LAS ACTIVIDADES VERSUS MAGNITUD DEL ORDEN

Caso
Orden
1
Acciones
---
---
---
Jubones
(Ecuador)
Objetivos
particulares
Actividades
Ro Blanco
(Repblica Dominicana)
Prcticas a nivel
de cuencas
Prcticas a
nivel de fincas
Lebrija
(Colombia)
Programas
Actividades
Prcticas
Aguacatal
(Colombia)
Programas
generales
Actividades
especficas
Tareas
---
Desarrollo de la sierra
(Per)
Actividades
Acciones
Programas
complementarios
---
Proyectos
Subproyectos
Actividades
Subactividades
Amban
(Bolivia)
Soluciones
Soluciones
tcnicas
Soluciones de
organizacin
Programas
complementarios
Informe del viaje de estudio

(Honduras)
Actividades
Acciones
---
---
Alto Magdalena
(Colombia)
Componentes
bsicos
Programas
especficos
---
---
Ro Caete
(Per)
Planes
preliminares
Proyectos
propuestos
Actividades
San Miguel y Putumayo

(Ecuador y Colombia)
Ideas de
proyectos
Subproyectos
componentes
Acciones
---
Ro Paute
(Ecuador)
Programas
Acciones
Prcticas o
tareas
---
Ro Mala
(Per)
Lnea de accin
Subproyecto o
subactividades
Prcticas o
tareas
---
Ro Negro
(Colombia)
Programas
Proyectos
especficos
Proyecto de Rehabilitacin
zonas deprimidas
(Per)
---
Tareas
Obras
contempladas/
tareas
---
Fuente: Elaborado por Axel Dourojeanni y Jaime Snchez, CEPAL, 1988.
228
N 10
Este formato puede hacerse segn el nivel de detalle y jerarqua de cada propuesta. La
jerarquizacin de las propuestas de solucin es tambin necesaria para evitar mezclar
planteamientos globales, como conservar los suelos, con soluciones parciales o de menor
jerarqua con relacin a la anterior, como construir terrazas. No debe presentarse ambas
soluciones en una misma lnea dndoles el mismo peso.
La primera propuesta abarca la segunda y, por lo tanto, deben ser diferenciadas cuando se
presentan en un estudio. Lo mismo ocurre con la identificacin de etapas necesarias para ejecutar
una propuesta de solucin. Dichas etapas deben estar claramente diferenciadas y ordenadas. La
identificacin de jerarquas y etapas se puede lograr elaborando cuadros con las soluciones de
primer, segundo y tercer orden debidamente priorizadas en el sentido que las soluciones de menor
orden formen parte de las soluciones de orden superior. Esto implica que el redactor conozca las
propuestas que propone, con el fin de saber como desagregar y jerarquizar sus componentes.
La sealizacin del tipo de interdependencias entre las soluciones es necesaria para
establecer la jerarqua de las propuestas, las etapas en que se ejecutan y el tiempo en que deben
hacerse para que puedan complementarse. Por ejemplo, si se planea hacer un proyecto de riego que
incluye construir una represa en una cuenca, que presenta un alto grado de procesos de erosin
activa, se debe programar ejecutar medidas para controlar dicha erosin antes de construir la obra.
En este caso existe dependencia tcnica entre la construccin de la obra y el control de la erosin.
De igual importancia es establecer programas de servicios de apoyo (crditos por ejemplo) para que
un proyecto de riego, que forma parte de un programa de produccin agrcola, rinda los dividendos
esperados. Existe dependencia entre la produccin y los crditos.
La agrupacin de las propuestas de solucin bajo varios criterios permite disponer de otros
tantos accesos clasificados de las propuestas. Dichos accesos facilitan determinar aspectos de
carcter estratgico. Por ejemplo, permite saber:
cuntas propuestas de solucin se recomiendan realizar con periodicidad temporal

(proyectos) y cuntas con periodicidad continua (operacin)?
cuntas o qu porcentaje de las propuestas estn orientadas a mejorar la capacidad de

gestin de los habitantes y usuarios y cuntas estn dedicadas a mejorar la capacidad de
gestin de las instituciones de apoyo (reforzamiento institucional)?
qu porcentaje de propuestas de solucin tienen por finalidad mejorar los sistemas de

produccin; la industrializacin primaria; la conservacin y proteccin; los servicios e
infraestructura de apoyo, y la comercializacin de productos?
Estas observaciones permiten evaluar el equilibrio en la presentacin de propuestas de

solucin, as como facilitar la identificacin de las propuestas que faltan.
3.
Relacin entre las acciones directas e indirectas que

conforman una solucin
Uno de los motivos que causa fracasos en la puesta en prctica de algunas propuestas de
solucin es que no se balancean ni discriminan adecuadamente las articulaciones necesarias entre
las acciones directas e indirectas (recuadro VIII-7), que forman parte de una propuesta de solucin,
para alcanzar un objetivo determinado.
La calificacin de directa o indirecta alude a la posicin de una accin con respecto al
alcance del objetivo. Es relativa al objetivo. Para ilustrar este punto se puede tomar, por ejemplo, el
objetivo de mejorar la eficiencia de produccin de una industria primaria. Las acciones que llevan
directamente al objetivo son: conocer los antecedentes y situacin actual de la planta, proponer
cambios en la cadena de produccin, mejorar el abastecimiento de insumos, modificar la tecnologa
229
utilizada, construir facilidades fsicas e instalar equipos nuevos, mejorar la operacin y el

mantenimiento, mejorar el control de calidad, el acceso al mercado y otras acciones que pueden
calificarse de tcnicas.
Recuadro VIII-7
CONJUNTO DE ACCIONES REQUERIDAS PARA PLANTEAR SOLUCIONES DEBIDAMENTE

SUSTENTADAS, A NIVEL DE UN MBITO COMO UNA CUENCA, REGIN O MICRORREGIN
Directas (tcnicas)
1. Estudios y diagnsticos
Inventario de recursos, potenciales y restricciones para el desarrollo
Evaluacin de recursos, potenciales y restricciones para el desarrollo
Diagnstico de recursos, potenciales y restricciones para el desarrollo
Estudios (preliminares, semidetallados y detallados) y otros
2. Formulacin de proyectos (niveles de prefactibilidad, factibilidad, definitivos)

Proyectos de accin continua (servicios, comunicaciones, educacin y otros)
Proyectos de accin discontinua (construccin de obras de infraestructura, instalacin de empresas
y otros)
3. Ejecucin de proyectos e inversiones
Preparacin para ejecucin
Construccin de infraestructura fsica
Equipamiento del sistema construido
Implementacin operativa
Prueba y puesta en operacin, y otros
4. Operacin y mantenimiento
Organizacin para la operacin (estatal y privada)
Operacin del sistema construido
Mantenimiento de la infraestructura y obras auxiliares
Reparacin de estructuras y equipos.
5. Manejo, produccin y conservacin

Ordenamiento del uso del territorio
Aprovechamiento, conservacin y recuperacin de los recursos naturales
Manejo de servicios sociales, educacionales u otros
Manejo de los sistemas de produccin (agrcola, industriales)
Otros
Indirectas (Gerenciales)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Polticas pblicas internacionales

Polticas pblicas nacionales
Planificacin sectorial y multisectorial
Manejo econmico (macroeconoma)
Elaboracin de presupuestos
Financiamiento (fuentes y montos)
Crditos
Apoyo logstico
Descentralizacin y regionalizacin
Organizacin y racionalizacin pblica
Legislacin y reglamentacin pblica
Normas de accin pblica y privada
Sistemas de contralora nacional
Relaciones funcionales entre sectores
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
Reforzamiento institucional
Servicios sociales a la poblacin
Servicios tcnicos especializados
Desarrollo tecnolgico
Organizacin de usuarios
Otorgamiento de uso de recursos
Monitoreo de cumplimiento de normas
Administracin de recursos y personas
Investigacin terica y aplicada
Capacitacin de usuarios y tcnico
Educacin e investigacin avanzada
Otorgamiento de incentivos
Cualquier otra accin que permita la
ejecucin de las actividades directas
Fuente: Axel Dourojeanni. CEPAL, 1990. Basado en documentos elaborados en la Direccin General de
Aguas y Suelos (DGAS) del Ministerio de Agricultura y Alimentacin del Per entre 1977 y 1979.
230
Inversiones:
Previas
Temporales
Peridicas
Ejecucin
Operacin/
produccin
Estudios y proyectos
Acciones indirectas
Acciones directas
Preliminar o
prefactibilidad
Hasta 1990
1989
Semidetallado o de
factibilidad
Total Saldo Hasta 1990

1989
Detallado o
definitivo

1989

1989

1989
Total Saldo
C
O
S
T
O
S
B
E
N
E
F
I
C
I
O
S
Cuadro VIII-5
RELACIN ENTRE LAS ACCIONES DIRECTAS, LAS INVERSIONES Y LOS COSTOS Y BENEFICIOS DE CADA REGIN, EN UN MBITO
I. Estudios y diagnsticos (1, 2, 3, n)

Inventarios
Evaluaciones
Diagnsticos
Estudios
Subtotal
II. Formulacin de programas y

proyectos (1, 2, 3, n)
Programas de accin continua
Programas de accin discontinua
Subtotal
III. Ejecucin de proyectos e inversiones

Preparacin
Construccin
Equipamiento
Funcionamiento
Otros
Subtotal
IV. Operacin y mantenimiento

Organizacin
Operacin
Mantenimiento
Reparacin
Subtotal
V. Manejo, produccin y conservacin

Ordenamiento
Aprovechamiento
Manejo
Conservacin
Otros
Subtotal
Total
N 10
231

a
Los costos pueden expresarse en trminos monetarios, produccin dejada de percibir, recursos no captados, etc.
b
Los beneficios pueden expresarse en trminos monetarios, produccin, hectreas ganadas, energa generada, etc.
Para realizar estas acciones directas (con relacin al objetivo de mejorar la eficiencia de
produccin) es necesario realizar acciones que se han calificado de indirectas, tales como: reunirse
con los actores involucrados, decidir reformular la poltica de la empresa, contratar expertos para
realizar el trabajo, evaluar los costos y beneficios de la propuesta, capacitar el personal existente,
obtener crditos o financiamientos, reorganizar las tareas, establecer sistemas de control, incentivar
la participacin de los empleados y obreros, mejorar los salarios y realizar muchas otras acciones
que se pueden calificar de gerenciales.
Slo cuando se tiene una articulacin oportuna entre ambos grupos de acciones (directas e
indirectas) es que se logran alcanzar los objetivos. No hay accin tcnica que no vaya acompaada
de una gerencial, y viceversa. Lamentablemente, muchsimas propuestas de solucin se preocupan
de sealar lo que se debera hacer tcnicamente, por ejemplo: construir puentes, caminos,
hospitales, colegios y vas de comunicacin, pero, muy poco dicen sobre lo que hay que hacer
gerencialmente. En particular ignoran las necesidades de apoyos para utilizar estas obras, tales
como crditos, capacitacin y otros.
Por ello se recalca que deben articularse ambas acciones. Para ilustrar la interaccin entre las
acciones directas y las acciones indirectas se ha tomado el caso del aprovechamiento y
conservacin del agua en una cuenca. Este ejemplo podra hacerse igualmente para alguna otra
actividad de inversin o de manejo de un sistema de produccin cualquiera. El paso inicial consiste
en identificar la secuencia de acciones tcnicas o directas y las correspondientes secuencias de
acciones gerenciales o indirectas que deben acompaar su materializacin. Para establecer la
relacin entre las actividades directas e indirectas se debe elaborar un cuadro de doble entrada
(cuadro VIII-5). En las filas se indican las actividades directas por ejemplo, estudios, formulacin
de proyectos, ejecucin de obras y otros, y en las columnas se indican las actividades indirectas.
Uno de los posibles ejercicios consiste en vincular las acciones directas con las inversiones y
as poder priorizar las acciones en una cuenca o microrregin. El cuadro VIII-5 ilustra cmo se
construye esta tabla para ubicar proyectos y actividades vinculadas al aprovechamiento y
conservacin de los recursos hdricos. Pueden ubicarse en las actividades directas cualquier tipo de
solucin discontinua (proyecto) o continua (sistema de produccin, servicio u otro) que se desee.
En el mismo cuadro se establece la relacin entre las actividades directas requeridas para
obtener agua con fines de produccin en una cuenca y las inversiones expresadas monetariamente
para ejecutar cada actividad. Tambin incluye dos columnas para valorar los costos y beneficios
totales de cada accin propuesta. Esta valoracin puede hacerse en trminos monetarios o fsicos
por ejemplo, hectreas de tierra, kilowatts generados u otros datos cuantificables.
La columna de la izquierda indica cules son estas acciones. Las columnas subsiguientes
indican las inversiones previas, las iniciales y las peridicas requeridas para realizar cada accin.
Para cada accin se debe indicar: la inversin realizada hasta el ao previo, la inversin realizada
durante el ao en ejecucin, la diferencia de inversin o saldo que resta para culminarla y el costo
total (actualizado a un ao determinado) de la misma, respectivamente.
Los valores para cada accin (por ejemplo, para cada inventario 1, 2, 3, n..), deben ser
tabulados en una ficha de cmputo. Los datos deben ser actualizados mensual o anualmente.
Tambin deben completarse peridicamente la informacin sobre costos y/o beneficios que
ocasiona o rinde la accin en funcin de los objetivos deseados.
Las filas se llenan con los programas, proyectos, prcticas o tareas segn correspondan a:
I. Estudios y diagnsticos; II. Formulacin de programas y proyectos; III. Ejecucin de Proyectos e
Inversiones; IV. Operacin y mantenimiento, V. Manejo, produccin y conservacin, para cada
cuenca o microrregin.
232
N 10
La desagregacin que se haga de las acciones queda a juicio del autor que realiza el trabajo.
La informacin que proporciona el cuadro es esencial para priorizar inversiones en el mbito
analizado. La ventaja que ofrece es que, al considerar los costos y beneficios no slo en trminos
monetarios si no tambin en trminos fsicos, permite tomar decisiones incorporando variables
sociales y ambientales.
Estos datos, procesados mediante un sistema computacional, permiten mantener un registro y
control actualizado de todas las inversiones que se realizan en la cuenca o microrregin. El cuadro
VIII-5 permite priorizar la ejecucin de las acciones directas, y las inversiones (accin directa) con
fines de desarrollo en un mbito.
4.
Secuencia de ejecucin de una solucin
La secuencia de ejecucin de las soluciones se debe considerar para disear las estrategias.
La priorizacin de la ejecucin de las soluciones puede basarse en varios criterios:
a) de importancia:
relativo al alcance del fin principal de las acciones, por ejemplo, crecimiento econmico,
equidad o sustentabilidad ambiental.
b) de urgencia:
relativo a la premura con que debe realizarse algo para que una situacin no empeore a
pesar de no ser lo ms importante.
c) de factibilidad:
relativo a la posibilidad real de que la solucin se concrete con los recursos y tiempo
disponible, a pesar, otra vez, de que no sea la ms importante.
d) tcnico o fsico:
relativo al orden tcnico en que debe ejecutarse una accin, por ejemplo, se requiere
primero hacer un camino hasta el lugar de trabajo de una presa y luego construir la presa.
5.
Cartillas para evaluar la presentacin de soluciones
Es til y necesario disponer tanto de cartillas para presentar problemas o restricciones

como para evaluar la forma de presentacin de las soluciones (ver captulo primero, recuadro
I-3). Dichas cartillas deben disearse para cada nivel u orden jerrquico de solucin, sean stas de
accin directa o indirecta, a saber, cartillas para presentar: a) programas (accin continua);
b) proyectos (accin temporal); c) actividades; d) prcticas; e) tareas, y f) pasos.
Las guas para presentar programas y proyectos se encuentran, generalmente, a disposicin
en bancos, por ejemplo, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Banco
Asitico de Desarrollo; agencias bilaterales de desarrollo, por ejemplo, la Agencia Internacional de
Desarrollo (AID) del gobierno de los Estados Unidos y la GTZ de la Repblica Federal de
Alemania, y organismos de la Naciones Unidas, por ejemplo, Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y la FAO.
Estas guas indican, normalmente, los elementos que debe contener una propuesta de
solucin, y sirven para ordenar el tipo de informacin necesaria para describir completa y
correctamente las propuestas de solucin.
La cartilla presentada en el recuadro I-3 sirve como gua inicial. En un trabajo especfico es
conveniente elaborar una propia, que se adecue al tipo de soluciones que se analizan. Nuevamente,
se enfatiza la importancia de ser sistemtico y ordenado en las tareas a realizar, sin perder la
inventiva y flexibilidad necesarias.
233
D.
Anlisis de las propuestas de solucin presentadas en

estudios de cuencas o microrregiones
En el cuadro VIII-3 se presenta una lista de propuestas de solucin proveniente de 15

estudios de microrregiones y cuencas. Dichas soluciones se han agrupado segn sean orientadas a
ejecutar acciones tcnicas o ejecutar acciones gerenciales.
Las acciones gerenciales se han dividido segn se orienten a apoyar a los usuarios y
habitantes o a asistir a las instituciones y profesionales encargados de dar asistencia. Las acciones
tcnicas se han subdividido en cinco campos: sistemas de produccin, industrializacin primaria,
conservacin y proteccin de recursos, servicios de apoyo e infraestructura y servicios de
comercializacin.
En total se han analizado 143 propuestas de solucin presentadas en los estudios como de
primer orden; en el anlisis se desprende, sin embargo, que de ellas slo 66 califican como tal. Del
resto, 39 califican como de segundo orden, 3 como de tercer orden y 6 como de cuarto orden. Se
observa, por lo tanto, falta de consenso en cuanto a la jerarquizacin de las propuestas. La
distribucin porcentual entre las propuestas de solucin de orientacin tcnica y las de orientacin
gerencial favorece ntidamente a las tcnicas por 101 contra 42. Esto no tiene un significado muy
relevante analizado en forma conjunta pero s caso por caso; hay estudios donde parece ninguna
propuesta de solucin gerencial. La distribucin porcentual de los 5 grupos de accin tcnica revela
una muy baja inclinacin a recomendar acciones para industrializacin primaria (3 de 143) y de
servicios de comercializacin (2 de 143). En los 3 restantes (sistemas de produccin, conservacin
y proteccin y servicios de apoyo) existe una proporcionalidad cercana a propuestas de solucin
(30, 31 y 35 respectivamente). Tal como en el anlisis anterior, estas observaciones slo sirven
como referencia para una apreciacin general y no tienen valor si no se refieren a casos especficos.
Al margen de las observaciones de las distribuciones porcentuales de los grupos de acciones,
se debe analizar el contenido de cada uno de los grupos de accin por separado.
De dicho anlisis se desprende que la mayor frecuencia de acciones tcnicas recomendadas
corresponden a forestacin y reforestacin, conservacin de suelos, mejoramiento de riego,
mejoramiento de la ganadera y mejoramiento de semillas y cultivos.
Las acciones tcnicas menos recomendadas en sistemas de produccin son las de manejo de
fauna y cultivo de plantas nativas. En materia de industrializacin y comercializacin no hay
prcticamente recomendaciones. Estas observaciones resaltan el enfoque parcializado de las
diferentes escuelas de trabajo con que se orientan los estudios de cuencas y microrregiones, y, el
dilogo relativamente pobre con los habitantes y usuarios locales.
Las diferentes formaciones profesionales dan origen a diversas escuelas de trabajo. Cada una
de estas escuelas enfatiza ciertos temas; por ejemplo, en los estudios de cuencas, y dependiendo de
la formacin profesional de los ejecutantes, se tienen, entre otras, las siguientes variantes de
escuelas, que parte de:
un origen hidrolgico-forestal o agronmico-pecuario, las cuales enfatizan las propuestas de
solucin en materia de sistemas de produccin agrosilvopastoril, conservacin de suelos y

correccin de torrentes;
formacin en ingeniera civil e hidrulica, que enfatizan las propuestas de solucin en
materia de obras hidrulicas y control de inundaciones, as como de construccin de

infraestructura de servicios como caminos, escuelas y otras obras bsicas;
una formacin en ciencias sociales y econmicas, que enfatizan las propuestas de solucin
orientadas al desarrollo rural integrado, al desarrollo microrregional o al desarrollo regional.

234
N 10
A pesar del avance hacia la integracin de estas escuelas de trabajo, subsiste en cada estudio
analizado el predominio de unas sobre otras, lo cual se refleja en la forma parcializada con que se
abordan los diagnsticos de cada mbito y en la pobre elaboracin de soluciones complementarias
al tema central del estudio.
Anlisis de un caso:
A fin de ilustrar la aplicacin potencial del mtodo sugerido para evaluar soluciones, se ha
procedido a tomar un estudio de caso elaborado para de una cuenca hidrogrfica ubicada en
Centroamrica, que corresponde a un programa de manejo de cuencas tropicales, y se ha procedido
a reordenarlo. Se omite su nombre a fin de tratarlo en forma neutral. Recurdese que el mtodo
para evaluar las soluciones implica determinar o encontrar secuencialmente:
a) los actores involucrados en el proceso de gestin para el desarrollo y manejo de la cuenca
(habitantes, usuarios, instituciones y grupos de poder) as como los criterios, principios o

hiptesis que rigen el accionar de dichos actores;
b) los problemas que manifiestan cada uno de los actores, individualmente o agrupados;
c) los objetivos explcitos as como los objetivos que se encuentran ocultos o implcitos en
cada enunciado de problemas;

d) el mbito o mbitos dentro del cual alcanzar dichos objetivos (la cuenca o microrregin y
los mbitos jurisdiccionales de las instituciones involucradas principalmente), debindose

describir la situacin histrica, actual y potencial de dicho mbito bajo varios escenarios;
e) las restricciones para alcanzar los objetivos dentro del mbito sealado. No confundir las
restricciones con los problemas. Cada restriccin se determina de acuerdo al objetivo por
alcanzar. Las restricciones deben priorizarse de acuerdo al orden en que deben levantarse;
f) las soluciones para superar cada una de las restricciones (que son el objeto central del
presente documento). Las soluciones deben elaborarse y presentarse segn las

recomendaciones dadas en este trabajo, y
g) las estrategias para llevar a cabo las soluciones as como el programa de trabajo para
ejecutarlas.
Un resumen del estudio de caso que va a ser sometido a comparacin con el modelo
presentado se muestra en el recuadro VIII-8. Sobre este cuadro original se hacen las siguientes
observaciones:
i)
Ubicacin de actores y criterios involucrados en el proceso de gestin:
En el estudio de caso objeto de anlisis no se identifican explcitamente los actores

involucrados en el proceso de gestin para el manejo de la cuenca. Se aprecia la participacin del
instituto de recursos naturales del pas, de agencias internacionales, de institutos de agua potable,
de corporaciones de energa y se indica la necesidad de participacin local a nivel de finca. Por
cada propuesta de solucin, debe adivinarse si en su elaboracin hubo o no participacin de
habitantes y usuarios y de funcionarios de otras dependencias. Tampoco se menciona si hubo tal
participacin, en qu forma lo hicieron.
Los criterios, principios o hiptesis de cada actor participante se encuentran desperdigados
en todo el estudio de caso. Un criterio sealado en el recuadro VIII-8 es, por ejemplo, el manejo
de las cuencas altas es para el pas una actividad prioritaria y rentable. Este criterio, ms bien
hiptesis, aparece mal ubicado ya que figura bajo la columna de descripcin de la situacin
potencial, donde no tiene nada que ver una declaracin de esta ndole.
235

Recuadro VIII-8
PROGRAMA DE MANEJO DE CUENCAS ALTAS
Descripcin
1. Situacin actual
Las consecuencias del manejo actual ha generado:
disminucin de la esperanza de vida de embalses;
aumento de la torrencialidad de cursos de agua produciendo inundaciones y deterioro a
infraestructuras;
aumento de los costos de generacin de energa elctrica por deterioro de equipos y aumento de
mantencin;
aumento de costos en plantas de produccin de agua potable por procesos adicionales;
disminucin de caudales crticos en perodos secos en acuferos que abastecen de agua potable a
comunidades rurales, y
empobrecimiento y disminucin de posibilidades de desarrollo en comunidades afectadas
2. Potencial
El manejo de cuencas altas es para el pas una actividad prioritaria y rentable. Entre sus efectos se
pueden citar:
aumento de la esperanza de vida de embalses y cuerpos de agua;
disminucin de riesgo de inundaciones y sus consecuencias;
aumento de la esperanza de produccin de energa hidroelctrica y de agua potable a costos
razonables;
acuferos para comunidades rurales seguros y constantes;
productividad agroforestal sostenida y con tendencias a mejorar, y
incremento de oportunidad de empleo rural
3. Problemas
Los principales problemas necesarios de resolver, para implementar el programa son:
mal uso tradicional de los recursos naturales;
tenencia de la tierra, y
necesidad de un servicio estatal con financiamiento adecuado.
Propuestas de Accin
1. Objetivos
Proteccin de bosques en reas crticas de la cuenca. Restauracin hidrolgico-forestal de reas crticas
degradadas. Mejorar la productividad agropecuaria mediante el uso y manejo apropiado de los recursos
naturales. Capacitacin operativa en utilizacin racional y restauracin de los recursos naturales.
2. Acciones a 6 meses
Mantener el nivel de relaciones y contacto interinstitucional a niveles nacional e internacional en torno a
los perfiles considerados como prioritarios. Identificar sectores representativos susceptibles de
establecer reas demostrativas o proyectos pilotos. Identificar instancias de financiamiento para los
proyectos prioritarios. Identificacin de proyectos puntuales de correccin de acuferos degradados
3. Aciones a 5 aos
Elaborar los planes de manejo de las cuencas consideradas como prioritarias:
ejecucin de estos planes;
establecimiento de reas demostrativas para uso agropecuario de laderas;
elaboracin y ejecucin de planes de manejo para microcuencas de acueductos rurales, y
transferencia tecnolgica en manejo de sistemas agroforestales en laderas
4. Resultados esperados
Planes de manejo ambiental en cuencas prioritarias postulados a instancias de financiamiento
Inicio en ejecucin de planes de manejo:
establecimiento de reas demostrativas en materias silvoagropecuarias para laderas;
planes de manejo para acueductos rurales (en ejecucin);
puesta en marcha de programas de transferencia tecnolgica en materia silvoagropecuaria;
puesta en marcha de un programa de educacin, y
inventario actualizado de uso actual y potencial de los territorios de las cuencas del pas.
Metas
1. Perfiles de proyectos:
El programa de manejo de cuencas se encuentra en proceso de evaluacin de los perfiles de proyecto
necesarios para este.
Fuente: Transcripcin de un cuadro contenido en un estudio preliminar para el manejo de una cuenca tropical
ubicada en Centroamrica.
236
ii)
N 10
Determinacin de problemas de manejo de la cuenca:
Los problemas se encuentran, en el cuadro, clasificados bajo la columna de descripcin de

la situacin actual. A su vez, bajo la columna de problemas, aparecen las restricciones. ste es
un error de clasificacin comn en estudios similares. Los problemas, adems, no se encuentran
clasificados ni priorizados; no se establece qu relacin tienen entre s, ni quines son los
responsables de causarlos. La lista de problemas se reduce as a un listado de poco valor para
inferir objetivos. Algunos de los problemas que aparecen en el recuadro VIII-8 son: disminucin
de la esperanza de vida de embalses, aumento de la torrencialidad produciendo inundaciones y
deterioro de infraestructuras, disminucin de caudales crticos en perodos secos en acuferos que
abastecen agua potable a las comunidades y empobrecimiento progresivo y disminucin de las
posibilidades de desarrollo de las comunidades afectadas. A excepcin de esta ltima mencin, la
lista de problemas abarca slo aspectos de carcter fsico. En realidad, bajo el ttulo de situacin
actual, debera encontrarse otro tipo de informacin (fsica y socioeconmica) describiendo el mbito
y no una lista de problemas. Los problemas listados son, adems, incompletos en su descripcin.
iii)
Objetivos del proceso de gestin para el manejo de la cuenca:
Los objetivos del programa de manejo de cuencas, objeto del anlisis, se encuentran dispersos
en el estudio de caso y en el cuadro. Algunos se han ubicado bajo la columna de descripcin de
situacin potencial. En este caso, el redactor del trabajo ha asumido un escenario positivo, pero le
falt indicar que apuntaba a este escenario puesto que en igual forma, bajo el ttulo de situacin
potencial, hubiera podido perfilar un escenario catastrfico. Tomando sus citas como objetivos o
deseos, de aplicarse las soluciones que recomienda, se puede inferir que sus metas son: aumentar
la esperanza de vida de los embalses (de 40 aos a 300... aos), disminuir el riesgo de inundaciones
y sus consecuencias, aumentar la esperanza de produccin de energa elctrica, incrementar la
oportunidad de empleo y otros. Nuevamente hay una fuerte inclinacin a poner objetivos fsicos
ignorando la necesidad de mencionar objetivos de tipo socioeconmico tendientes a mejorar la calidad
de vida de los habitantes de la cuenca. Lo crtico, sin embargo, es que no se prioriza ni se establece
la relacin entre los objetivos listados. Es una lista demasiado general y, por lo tanto, poco til.
iv)
Descripcin del mbito en el cual alcanzar los objetivos:
No se describe el mbito en el estudio de caso, en el entendido que se encuentra ampliamente

documentado en otros trabajos. Esto est bien, salvo el hecho de que en el recuadro VIII-8 se ponga
las columnas de descripcin de situacin actual y potencial con informacin que no es pertinente
con la descripcin del mbito sino con problemas y escenarios.
v)
Restricciones para alcanzar los objetivos dentro del mbito:
Las restricciones aparecen clasificadas en el recuadro VIII-8 bajo la denominacin de

problemas. Antes de analizar lo que se pone en este cuadro recurdese que las restricciones se
clasifican, como mnimo, en: tcnicas o fsicas, poltico-legales; econmicas-financieras;
institucionales-administrativas; socioculturales y educativas-cientficas. Dentro de la lista de
restricciones indicadas en el mencionado recuadro VIII-8, se puede desprender que:
El mal uso tradicional de los recursos naturales con el actual sistema de tenencia de la
tierra es deficiente y facilita que este recurso se use en forma descomprometida e
irracional, por otro lado, desincentiva iniciativas de mejoras o de trabajos de
conservacin.
Esta lista de restricciones aparte de tener una pobre redaccin es obviamente incompleta,
general y carece de priorizacin. Toca algunos aspectos culturales, educacionales, legales,
econmicos, institucionales y tcnicos sin mayor profundizacin. Recurdese que, si la lista de
237
restricciones es incompleta o general, las soluciones tambin sern incompletas o generales, a no

ser que se recomienden sin mayor sustentacin.
vi)
Soluciones recomendadas para superar las restricciones y alcanzar los objetivos:
La lista de soluciones aparece en el estudio de caso bastante ms clara y explcita que el

anlisis que las sustenta. Esto puede indicar, en cierta forma, que se han dado por intuicin o que
ya se tenan soluciones preestablecidas, o que el documento no refleja todo el conocimiento que se
tiene de la cuenca y las situaciones que ocurren en ella.
Las soluciones aparecen en el recuadro VIII-8 bajo la columna de objetivos. Se utiliza,
lamentablemente, el ttulo de objetivos para las propuestas de solucin, lo que confunde al lector.
Asumiendo que estos objetivos son propuestas de solucin, el estudio recomienda aspectos que pueden
aplicarse a cualquier cuenca tropical degradada, tal como se aprecia en los siguientes enunciados:
proteccin de bosques en reas crticas de la cuenca;

reestructuracin hidrolgico-forestal de reas crticas degradadas;
mejorar la productividad agropecuaria mediante el uso y manejo apropiado de los
recursos naturales renovables, y
capacitacin operativa en la utilizacin racional y restauracin de los recursos naturales.
La poca especificidad de estos enunciados es reforzada por el uso excesivo de frases de

connotacin subjetiva como apropiado, racional, crtico, etc., que no transmiten ni precisan lo
que se desea. Las propuestas de solucin, denominadas objetivos en el cuadro, se subdividen en
acciones de corto plazo (seis meses) y de mediano plazo (cinco aos). Dichas acciones no se
encuentran clasificadas ni agrupadas en alguna forma (por ejemplo, siguiendo la lista de
clasificacin dada previamente tal como soluciones tcnicas, polticas, legales, econmicas, etc.).
Las acciones que se recomiendan para el corto plazo son, por ejemplo:
mantener el nivel de relaciones y contacto interinstitucional a niveles nacional e

internacional en torno a los perfiles considerados como prioritarios;
identificar sectores representativos susceptibles de establecer reas demostrativas o
proyectos pilotos, y
identificar instancias de financiamiento de los proyectos prioritarios e identificar
proyectos puntuales de correccin de acuferos degradados.
Otra vez se carece de especificacin. Adems, este enunciado de soluciones de corto plazo
es ms bien un enunciado de algunas acciones de apoyo para poner en prctica, pero que no son
soluciones por s mismas. Tampoco son ciertamente todas las que se necesitan.
Las acciones de mediano plazo recomendadas, tales como elaborar planes de manejo de
cuencas; ejecutar estos planes, establecer reas demostrativas para uso agropecuario de laderas,
elaborar y ejecutar planes de manejo para microcuencas de acueductos rurales y transferir tecnologas
en manejo de sistemas agroforestales en laderas son tambin propuestas de aplicacin general. No
sirven para determinar claramente cmo van a utilizarse para: superar la lista de restricciones,
alcanzar los objetivos de manejo de la cuenca y resolver los problemas enunciados en un principio.
Los resultados esperados, que tambin se presentan en el cuadro, ayudan en algo a clarificar
qu se espera con las propuestas de solucin, y, por lo tanto, cmo se van a resolver los problemas
de manejo de la cuenca. Son tambin expresados en forma genrica.
Estos resultados indican que se debern obtener, por ejemplo: i) planes de manejo de cuencas
prioritarias; ii) postulados a instancias de financiamiento; iii) inicio de ejecucin de planes de manejo;
iv) establecimiento de reas demostrativas en materia silvoagropecuaria para laderas; v) planes de
238
N 10
manejo para acueductos rurales, y otros (ver recuadro VIII-8). Esta lista incluye aspectos globales y
parciales sin establecer como se relacionan entre s. La redaccin sigue siendo de difcil comprensin.
En resumen, y con el riesgo de haber sido excesivamente crtico en la bsqueda de
contrastes, se tiene la sensacin que el cuadro que resume un programa de manejo de cuencas de
(recuadro VIII-8) es inoperante. Esto es lo que se debe evitar en los estudios y se puede lograr
siguiendo las recomendaciones dadas en el presente captulo.
E.
Conclusiones y recomendaciones para evaluar propuestas de

solucin
La revisin de la larga lista de propuestas de solucin encontradas en los diversos estudios

de microrregiones y cuencas revisados indica, en promedio, que se puede mejorar
significativamente su presentacin si se sigue un mtodo como el expuesto. Las deficiencias
pueden ser, adems, subsanadas si se consideran algunos aspectos claves, que se enuncian en
muchos trabajos pero no se cumplen en la prctica, como son:
1.
Las personas o instituciones responsables o que se proponen otorgar apoyo para el

desarrollo de zonas rurales deben adems de conocer las diferentes escuelas de
pensamiento sobre desarrollo capacitarse para dialogar y aprender a trabajar con los
habitantes y usuarios locales. Deben dejar los enfoques paternalistas, sectorializadores e
impositivos de asesores no comprometidos con la realidad local.
2.
Los tcnicos que prestan apoyo y formulan propuestas de solucin deben aprender a
reconocer el valor del conocimiento del habitante local. Esto se facilita construyendo
una matriz tcnico-operativa donde se vierten las actividades que realiza cada familia en
forma diaria, semanal, mensual o anual. Esta matriz debe reflejar el saber campesino o
local y es solamente a partir de este saber que se pueden proponer mejoras, inclusive
modernas o avanzadas.
3.
Gran parte de las listas de propuestas de solucin evaluadas son intiles por no tener el
nivel de precisin requerido. No representan un conjunto coherente e interrelacionado
de acciones, que suman el saber y la necesidad local con el saber y los recursos de los
encargados de asistirles. Estas propuestas son difciles de aplicar, sobre todo si no
incorporan las iniciativas locales y si no satisfacen algunas necesidades inmediatas
como abastecimiento de agua, servicios de salud y construccin de caminos, por
ejemplo. Para evitar caer en generalidades e incoherencias, se debe seguir el mtodo
expuesto o alguno similar y ser muy riguroso en su aplicacin.
4.
Las propuestas de solucin que no tienen como propsito primario mejorar la calidad de
vida (luego pueden considerar cualquier otra meta) tienden a fracasar. En igual forma,
se fracasa si las propuestas de solucin slo recomiendan ejecutar acciones tcnicas, sin
preocuparse de mejorar los factores gerenciales (polticos, legales, econmicos,
financieros, institucionales, administrativos, sociales, culturales, educativos y
cientficos) que posibiliten ejecutar las acciones tcnicas, tanto por los usuarios como
por las instituciones.
5.
En muy pocos trabajos, se dedica atencin a adelantar qu tipo de estrategias serian

recomendables para poner en prctica las soluciones. Este aspecto facilita la
comprensin de la propuesta de solucin.
6.
Las estrategias que se proyecten deben ser, adems, coherentes con los criterios que
interpretan la realidad local. Por ejemplo, y siguiendo con las reflexiones del PPEA
239
expresadas por Alois Kohler, se reproducen los siguientes enunciados considerados para
apoyar el desarrollo de una zona alto andina:
Recuadro VIII-9
ENUNCIADOS CONSIDERADOS PARA APOYAR EL DESARROLLO DE UNA ZONA ALTO ANDINA

a)
En las condiciones andinas, los promedios de produccin agropecuaria no reflejan realidades

concretas. Hay aos buenos, malos y regulares. Lo importante es el manejo de estos extremos,
tanto en la produccin como en los factores climticos.
b)
Los factores que conducen al deterioro del medio ambiente no son solamente el mal manejo de
los recursos y la presin demogrfica, sino tambin factores sociales, estructurales y de poder
(por ejemplo: la imposicin de obras, los precios, etc.).
c)
El dao educativo no proviene solamente de la educacin formal con sus contenidos

equivocados en s, sino tambin del hecho de que todo el sistema tradicional de educacin
andina (socializacin familiar y comunal) est perdiendo terreno y vigencia.
d)
La desconfianza inicial del campesino frente al Proyecto es superable, siempre y cuando se

den relaciones basadas en el respeto, la amistad, el dilogo y el cumplimiento de los
compromisos. Los campesinos saben diferenciar entre buenos y malos tcnicos. Para ellos, un
buen tcnico es ante todo un buen amigo que, aparte de ser un buen trabajador y un conocedor
de su profesin, tambin sepa hacer chistes y rer.
e)
El argumento de la zona manoseada ya no es pretexto suficiente para justificar la propia

incapacidad de llegar al campesino. Si no se llega es porque hay razones explicables, de la
misma manera que la falta de participacin tambin tiene explicacin.
f)
La adopcin, por los campesinos, de elementos modernistas es parte de una estrategia de

sobrevivencia, que enriquece y no empobrece sus posibilidades. Incorporar elementos
modernos a su vida no significa necesariamente perder valores e identidad. Los campesinos
siguen conducindose esencialmente de acuerdo a su racionalidad andina.
g)
El concepto de cuenca gana simpatas en el PPEA para complementar la unidad territorial del
casero como instrumento de planificacin y manejo de recursos.
h)
El trabajo del herbario permite reconocer la enorme riqueza de plantas medicinales e insecticidas,
motivando al Proyecto a promover el rescate y revalorizacin de remedios caseros.
Fuente: Alois Kohler, documentos preparatorios del Seminario Internacional sobre Ecologa y Manejo de
Recursos en reas de Alta Montaa, Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de
Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), Cajamarca, Per, agosto de 1988.
Con la informacin contenida en el presente captulo, se espera que el lector pueda

reflexionar sobre la validez o no de la larga lista de soluciones presentada en el cuadro VIII-3, as
como utilizarlas para preseleccionar aqullas que ms se adapten a su realidad. Al menos, se espera
que sea ms autoexigente en su formulacin.
240
N 10
IX. Diseo de estrategias
A.
Insumos para el diseo de estrategias
Para fines de la presente gua, una estrategia es un conjunto de

orientaciones que, en forma ordenada, indican caminos opcionales
para alcanzar soluciones previamente definidas.
En trminos de trabajo, el diseo de las estrategias y los
consiguientes programas para ejecutarlas constituyen la razn de ser
de todos los pasos previos. Dichos pasos que consisten en la
identificacin de actores, criterios, problemas, objetivos, mbitos,
restricciones y soluciones sustentan el diseo de las estrategias. Un plan
a su vez es consecuentemente una estrategia presentada en forma escrita.
La correlacin entre el diseo de las estrategias y los pasos
anteriores no obedece a la casualidad ni puede ser obviada. Establecer
esta correlacin es necesario, no slo para disear estrategias que
sirvan para alcanzar las soluciones previamente sustentadas, sino
tambin para incorporar en dichas estrategias los requisitos que hagan
factible el ejecutarlas.
La rigurosa aplicacin de la secuencia, siguiendo las
indicaciones que se encuentran en los captulos anteriores, debe
suministrar la siguiente informacin:
i)
la identificacin, descripcin, caracterizacin y rol de los
actores involucrados en el proceso de gestin para el

desarrollo del mbito en estudio;
ii)
los criterios que respalda el accionar y las decisiones de

cada actor o grupo de actores;
241
iii) la caracterizacin, por parte de cada actor o grupo de actores, de los problemas por
resolver o de los objetivos por alcanzar. Estos objetivos agrupados conforman lo que se
conoce como imagen-objetivo o escenario deseado;
iv)
la evaluacin y el diagnstico del mbito desde el punto de vista de los variados actores
involucrados;
v)
el conjunto de restricciones que se deben superar para alcanzar los objetivos, y
vi)
el conjunto de soluciones para superar las restricciones.
Algunos autores consideran que esta informacin por s sola constituye la estrategia. Esto es
incorrecto puesto que, en la realidad, dicha informacin representa slo los insumos para disearla.
Lo que no se puede hacer, sin embargo, es obviar dichos insumos sin caer en gruesos errores. Esto
se visualiza con los comentarios que hace Orlando Plaza a la presentacin de un plan de desarrollo
para la Sierra del Per.109
Como introduccin al tema, los editores de la publicacin en la cual Orlando Plaza hace los
comentarios, explican lo siguiente:
Recuadro IX-1
EL PLAN SIERRA: UNA PROPUESTA SIN FUNDAMENTOS SLIDOS

En marzo de 1988, se expidi el D. S. 028-AG, creando el Proyecto Especial Plan Sierra.
Ampliamente publicitado, el Plan Sierra supona la inversin, en cinco aos, de 640
millones de dlares en programas de produccin, modernizacin, tecnologa, fomento
ganadero y desarrollo agroindustrial, en beneficio de 2 100 comunidades campesinas y cerca
de 2.5 millones de pobladores de la sierra. Pocos meses despus, el nuevo ministro de
Agricultura declaraba a Alerta Agrario que planes como el mencionado no se llevaban a la
prctica porque estn divorciados de la realidad, son de inspiracin centralista, estn contra la
historia... El Plan Sierra ha tenido, pues, una corta historia. Sin embargo, ha sido uno de los
pocos intentos de Agricultura de pensar la sierra en su globalidad. Puesto que en el futuro y en
otros contextos polticos y econmicos es posible que haya iniciativas similares, es importante
una reflexin sobre esta propuesta. Esto es lo que hace Orlando Plaza, profesor principal de la
Pontificia Universidad Catlica del Per.
Fuente: Orlando Plaza, El Plan Sierra: Comentarios desde las ciencias sociales, Debate Agrario: Anlisis y
Alternativas N 4, Lima Per, 1988.
La informacin que sustent el plan fue condensada por Orlando Plaza de acuerdo al
siguiente esquema:
El plan fue orientado a beneficiar a 2 431 900 personas en edad econmicamente activa
(seis aos y ms), que corresponden a:
1 124 800
1 307 100
personas (46%):
personas (54%):
de la PEA urbana andina y, del rea rural no agropecuaria, ms

de la PEA rural andina dedicada prioritariamente a
actividades agropecuarias
De lo anterior se desprende que los departamentos andinos son, en lo que a especializacin

de la PEA se refiere, eminentemente agropecuarios. Todo ello indica el impacto, tanto econmico
como social, de programas de desarrollo que se orienten al incremento de la productividad y el
109
Orlando Plaza, El Plan Sierra:, op. cit.
242
N 10
ingreso en el rea y que adems, los autores del plan incluyen extraa y dudosamente en la PEA a
nios desde 6 aos. Los recuadros IX-2 al IX-5 resumen el diagnstico que sustent la propuesta
del proyecto especial Plan Sierra, que fuera prematuramente abortado.
Recuadro IX-2
LOS DEPARTAMENTOS ANDINOS SON, EN LO QUE A ESPECIALIZACIN DE LA POBLACIN

ECONMICAMENTE ACTIVA (PEA) SE REFIERE, EMINENTEMENTE AGROPECUARIOS
La especializacin agropecuaria advierte el impacto, tanto econmico como social, de
programas de desarrollo que se orienten al incremento de la productividad y al ingreso en el rea.
Con relacin a la tierra, principal recurso natural, en la sierra se dispone de:
16 600 000 ha, de las cuales:
14 300 000 (86%) son pastos naturales y,
2 300 000 (14%) son tierras agrcolas, de las cuales:
1 800 000 (78%) son de secano y,
500 000 (22%) son de bajo riego
Adicionalmente, y a los efectos de corroborar la escasa tierra con que cuenta la mayora de
los productores, debe tenerse en cuenta que el:
76% de las unidades de produccin (648 000 u), es decir, las que cuentan con menos de
5 ha, se reparten el 49% de la tierra bajo riego (245 000 ha).
Esto da una disponibilidad de: 0.38 hectreas por unidad productiva.
Recuadro IX-3
LA REFORMA AGRARIA REVIRTI EL PROBLEMA DEL MINIFUNDIO

De las 7 265 490 ha, adjudicadas por reforma agraria en la sierra, a unos 58 000 campesinos
(socios trabajadores), las tierras ms productivas quedaron en manos de:
207
53
grandes cooperativas y,
Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS)
Las comunidades campesinas, en cambio, responden a un patrn de organizacin tradicional

con base en la propiedad comn del territorio y en arraigados vnculos de parentesco y solidaridad
social. En la regin serrana existen 3 529 comunidades campesinas reconocidas, un 98% del total
nacional... Estimados de la Direccin General de Reforma Agraria indican que el territorio en poder
de las comunidades campesinas alcanza 19 500 000 hectreas y abarca una poblacin de 4 500 000
habitantes.
Slo una tercera parte de las comunidades campesinas resultaron beneficiarias directas del
proceso de reforma agraria, y cuando lo fueron, se trat de extensiones que de alguna forma ya
controlaban previamente, a cambio de algn tipo de pago de venta (en producto o servicios), por lo
cual no puede hablarse de ningn aporte sustantivo de tierras nuevas.
Finalmente, segn el Plan Sierra, la llamada realidad agropecuaria de la sierra se resume

en las caractersticas bsicas explicitadas en el recuadro siguiente:
243

Recuadro IX-4
LA REALIDAD AGROPECUARIA DE LA SIERRA DEL PER

1. Escasa dotacin de tierra por familia y por unidad productiva.
2. Progresiva reduccin del rea sembrada y de los hatos ganaderos como consecuencia de una
poltica de precios relativos que desalent al productor, as como de un deficiente sistema de
comercializacin.
3. Como consecuencia de lo anterior, y a pesar del ligero aumento en los rendimientos, se viene
generando una reduccin de la produccin total, principal de alimentos.
4. Los rendimientos, si bien han aumentado ligeramente durante los ltimos quince aos, son
realmente muy bajos, como consecuencia de una tecnologa tradicional que no ha adoptado
suficientes elementos tecnolgicos modernos que permitan incrementar la productividad de la
tierra (semilla mejorada, fertilizantes, pesticidas, herramientas agrcolas), as como de una
insuficiente calificacin tcnica de la mano de obra.
5. Bajo nivel de ingreso, personal y familiar, y, en consecuencia, inadecuadas condiciones de vida
de la familia campesina.
6. A pesar de todo ello, subsiste un importante potencial productivo que es posible dinamizar
mediante el cambio tecnolgico y el impulso a las organizaciones sociales de los productores.
Recuadro IX-5
ENFOQUES DEL PLAN

El Plan enfoca a la sierra como una regin con un gran potencial para su propio desarrollo, y,
por ende, para el desarrollo del pas en su conjunto.
Este enfoque supone abandonar otros marcadamente pesimistas que:
i) consideran que no existen tecnologas modernas apropiadas para la sierra, lo que
condenara a esta regin a mantener muy bajos niveles de productividad e ingresos;
ii) la (supuesta) falta de preparacin de los agricultores serranos inhibe por largo tiempo el
desarrollo de la regin, y
iii) el mercado no funciona cuando se trata de transmitir, por esta va, incentivos a la regin.
Ante estos enfoques pesimistas, el enfoque en el que se basa el Plan considera que:
la sierra cuenta con una gran capacidad productiva que es posible activar mediante
cambios tecnolgicos apropiados, en el contexto de una poltica econmica, global y
sectorial, que garantice, por una parte, una demanda interna en expansin, y por otra,
precios favorables al agro serrano.
A partir de este diagnstico, el Plan propone dos objetivos generales:
1.
El aumento de la productividad de los cultivos y crianzas

priorizadas
A partir de cambios apropiados en el patrn tecnolgico actual, de generacin de nueva

infraestructura productiva y social y de mejoras en el mantenimiento de la existente. Estos cambios
244
N 10
debern llevar a un uso ms intensivo de la tierra agrcola y pastos cultivados y a la obtencin de

mayores rendimientos por hectrea y por animal.
2.
El aumento de los ingresos de los productores andinos y

reduccin o estabilizacin de los flujos migratorios110
Para cumplir con estos objetivos, el Plan propone los siguientes programas:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
Manejo de suelos y agua.

Investigacin, produccin y distribucin de semillas.
Control fitosanitario.
Fomento ganadero.
Produccin y distribucin de medicamentos bsicos veterinarios.
Investigacin y produccin de herramientas agrcolas.
Investigacin y asistencia tcnica.
Desarrollo de centros de distribucin de insumos y acopio de productos.
Desarrollo agroindustrial.
Precios relativos.
Hasta aqu, en trminos generales, las lneas maestras del Plan Sierra. No se detallan uno por
uno los programas y polticas contenidas en el documento, pues el propsito fue el anlisis de los
objetivos, de los supuestos sobre los cuales se apoyan, y de la relacin de estos aspectos con la
interpretacin terica de las ciencias sociales.
Recuadro IX-6
INFORMACIN NECESARIA PARA DETERMINAR LA VALIDEZ DE UNA ESTRATEGIA

a)
Precisa y describe la mayora de los actores involucrados en el proceso de gestin?

Estn representados?
Participaron en el diseo de la estrategia?
b)
Recoge la mayora de los criterios o interpretaciones actualmente disponibles sobre la zona

en estudio?
Recoge las experiencias acumuladas en la ejecucin de proyectos anteriores en el mbito?
c)
Recoge, describe y ordena los problemas de desarrollo del ser humano en su mbito y disea
objetivos que satisfagan sus aspiraciones?
O la imagen objetivo responde slo a visiones de actores externos al mbito y, por lo tanto,
interventores en el mismo?
d)
Describe el mbito con todas sus caractersticas de heterogeneidad tanto humana como fsica
de tal forma que la estrategia refleja y plantea cmo usar estas caractersticas?
e)
Detecta y prioriza las restricciones tcnicas, fsicas, polticas, legales, econmicas,

financieras, institucionales, organizacionales, educacionales, cientficas, sociales, culturales, y
otras especficas, como productivas, comerciales, mercadeo, tributarias y precios que impiden,
en las actuales condiciones, alcanzar los objetivos deseados por el conjunto de actores?
f)
Las opciones de solucin son proporcionales al conjunto de restricciones que deben superarse?
Por lo menos se tiene una solucin para cada restriccin?
Estn adecuadamente presentadas, descritas y correlacionadas?
g)
110
Orlando Plaza, El Plan Sierra:, ibid., p. 21.
245
Antes de pasar a las observaciones sobre la validez del plan hechas por Orlando Plaza, se
puede aplicar la secuencia recomendada en el captulo I para averiguar si la informacin resumida
en la propuesta del Plan Sierra contiene los elementos necesarios para disear una estrategia:
Una vez se verifique que la informacin sobre la cual se basa la estrategia es completa
(segn el cuestionario anterior), corresponde determinar si:
1.
2.
si tiene consistencia entre s; es decir, si realmente sigue un procedimiento analtico

secuencial, y
si la informacin recogida es lo ltimo que se conoce; esto slo lo pueden juzgar personas
expertas en el mbito para el cual se disea la estrategia.
Orlando Plaza aplica coincidentemente algunas de estas medidas evaluativas, an sin

disponer de esta lista de control, y opina que:
en gran parte la estrategia no utiliza como insumo los conocimientos adquiridos en
los ltimos aos sobre la Sierra del Per. Deja, adems, de lado una serie de
experiencias positivas y negativas acumuladas sobre la ejecucin de proyectos de
desarrollo en esta regin.
Para reforzar esta afirmacin, presenta una lista de propuestas que, segn l, forman hoy
parte del bagaje comn de las ciencias sociales en el Per con respecto al campesinado y el
desarrollo rural. Parte de este conocimiento se encuentra en el Captulo III de la presente gua, que se
refiere a las interpretaciones sobre zonas rurales con especial referencia a las zonas alto andinas.
Por ejemplo:
Actualmente se distingue al desarrollo rural del desarrollo agrario. El primero se refiere al
i)
tejido y a la dinmica social que caracterizan a la sociedad rural. La sociedad rural no es
postulada como equivalente al hinterland rural (poblados al interior, aislados de los
centros urbanos), sino que incluye tambin a los centros poblados y a las ciudades
intermedias. El desarrollo agrario no se refiere slo a las actividades productivas
agropecuarias, a nivel de las parcelas, sino tambin al manejo del espacio agrogeolgico
donde se ubican.
Es aceptacin general que la economa campesina no puede ser analizada con el mismo
ii)
enfoque conceptual y metodolgico que la economa capitalista.
Es aceptacin que la economa campesina posee una racionalidad o lgica propias, tan
iii)
legtima como diferente a la capitalista.
iv)
La conceptualizacin de la lgica campesina la acepta, no como una dimensin que se

mueve exclusivamente en la esfera volitiva del actor sino como la resultante de la
interaccin entre las condiciones de produccin y la respuesta de los actores.
As, sucesivamente, pueden agregarse otros criterios que son de aceptacin de especialistas
en la Sierra del Per al momento de redactar la estrategia y que, segn O. Plaza, no se ven
reflejados en los insumos que se utilizaron para formularla.
Adems de las observaciones de Orlando Plaza pueden hacerse otros tipos de anlisis de
consistencia de la estrategia. Por ejemplo, es importante verificar la consistencia entre los objetivos
del plan y las soluciones que se proponen para alcanzar dichos objetivos:
Los objetivos del Proyecto Especial Plan Sierra son:
246
aumentar la productividad de los cultivos y crianzas priorizadas, y

aumentar los ingresos de los productores andinos y reducir o estabilizar los flujos
migratorios.
N 10
Estos objetivos, sin pretender analizar si reflejan lo que desean los variados actores
involucrados, slo enfocan aspectos tcnicos lo cual es limitante. Para alcanzarlos se deben superar
una gran cantidad de restricciones polticas, econmicas, financieras, institucionales, organizativas,
culturales, educacionales, comerciales y otros. Ello obliga a generar un conjunto de soluciones
debidamente enlazadas.
Sin embargo, luego de exponerse los objetivos, la estrategia no pasa por analizar todas las
posibles restricciones tcnicas y gerenciales para alcanzarlas (dentro del mbito sierra) sino que
propone directamente una lista de soluciones mayormente tcnicas, como son: manejo de suelos
y agua, investigacin, distribucin y produccin de semillas, control fitosanitario, fomento
ganadero, produccin y distribucin de medicamentos bsicos, produccin y distribucin de
herramientas agrcolas, investigacin y asistencia tcnica, desarrollo de centros de distribucin de
insumos, desarrollo agro industrial y precios relativos.
Preguntas que surgen de inmediato:
ya fueron aplicadas estas soluciones y qu resultados tuvieron?

por qu no se han aplicado hasta la fecha estas soluciones?
son stas las nicas soluciones que deben tenerse presente para disear las estrategias?
con esas soluciones se superarn las restricciones existentes para el desarrollo rural andino?
era necesario un estudio para llegar a plantear estas soluciones o podan decirse
simplemente sin realizar ningn trabajo previo?
qu prioridad tienen estas soluciones entre s y con qu criterios se establecen dichas
prioridades?
Otro aspecto importante es analizar cuntos supuestos contiene el planteamiento de la

estrategia. Si la informacin que se recoge o se entrega como insumo para hacer una estrategia
como parece ser el caso analizado es insuficiente, inconsistente, inadecuada u obsoleta los
autores de las estrategias recurren a apoyarse en supuestos para llenar los vacos de informaciones.
Dichos supuestos rara vez son vlidos.
La aplicacin de la secuencia recomendada en la presente gua evita caer en estas
inconsistencias y, por lo tanto, reduce al mximo el uso de supuestos. No se debe obviar o
suponer etapas en el diseo de estrategias porque ello acarrea el fracaso de la misma, inclusive si
metodolgicamente est bien elaborada.
El anlisis de Orlando Plaza se centra precisamente y hace suya la hiptesis de considerar
que el Plan Sierra fracas, inclusive antes de ser aplicado, por apoyarse en supuestos no vlidos.
Segn este autor su intencin, al presentar la hiptesis de trabajo, no es slo concentrarse en las
bondades y defectos del Plan, sino, fundamentalmente, reflexionar sobre la necesidad de buscar
formas alternativas para elaborar polticas consistentes con la realidad social, y, a la vez, reflexionar
sobre el papel y el reto que las ciencias sociales tienen para ayudar a encontrar estas nuevas formas.
Para proseguir con el desarrollo de la hiptesis, Orlando Plaza expone, a modo de ejemplo,
algunos de los supuestos sobre los que reposan las propuestas del Plan (recuadro IX-7). stos, no
toman en cuenta los avances empricos y tericos sobre el campesinado y la sociedad rural que se
han desarrollado en la ltima dcada en el pas. Valdra la pena preguntarse la causa de este olvido.
A los juicios anteriores, es importante agregar que el plan analizado si bien sugiere algunas
ideas para subsanar la vasta gama de obstculos que implican aumentar la productividad y el ingreso
de productos, as como reducir el flujo migratorio (para beneficio de campesinos y de centros
urbanos), stos son largamente insuficientes para solucionar la vasta gama de obstculos a superar.
247
El solo hecho de tratar de alcanzar la reduccin del flujo migratorio implicara mejorar las
condiciones de vida del ser humano en la sierra que es un objetivo de orden superior a los dos que
mencionan anteriormente. No se pueden levantar las restricciones polticas, legales, econmicas,
sociales, culturales, tributarias, comerciales, de tenencia de tierra, de organizacin, de las
instituciones y su personal, de mercado, de crdito, de financiamiento, etc. slo con supuestos o
simplemente ignorndolas. Hay que detectarlas y plantear alternativas coherentes de solucin para
atacar cada restriccin en forma ordenada.
Recuadro IX-7
SUPUESTOS SOBRE LOS QUE REPOSAN LAS PROPUESTAS DEL PLAN SIERRA
1. Como el ttulo lo sugiere y las propuestas alcanzadas lo confirman, del Plan se
deduce que es posible acceder a un desarrollo agrario de la sierra sin tener, simultneamente, una
propuesta de desarrollo rural que supone planteamientos que ubiquen la produccin en su dinmica
social, poltica, tnica y cultural. Distinguir y vincular el desarrollo agrario y el desarrollo rural es una
necesidad urgente a la luz de las experiencias y de los conocimientos acumulados.
2. La propuesta de un desarrollo agrario, que no se plantea a su vez el desarrollo rural,
descansa sobre el supuesto de que los campesinos (que, como el Plan lo seala, corresponden a la
mayora de la PEA de la sierra), son productores especializados en actividades agropecuarias tipo
farmer, y cuyas condiciones y lgica de produccin y reproduccin permiten responder a los
estmulos del mercado y de los paquetes tecnolgicos puestos a su disposicin.
3. Al ignorar la lgica de produccin y reproduccin campesinas, el Plan tiende a identificar
los problemas exclusivamente por el lado del manejo familiar de los factores de produccin.
4. El supuesto anterior descansa en aqul ms general que considera que sea cual fuere la
forma de organizacin social de la produccin de que se trate, se pueden emplear similares medidas
para aumentar la productividad, y estas medidas se refieren principalmente a los factores de
produccin vistos desde una lgica empresarial.
5. El Plan tiene como objetivo y, a la vez, como supuesto el aumento de la productividad
a travs de la innovacin tecnolgica, lo cual conducir al aumento del ingreso. Esto conllevar el
mejoramiento del bienestar personal y familiar, y, por ende, la disminucin de la migracin. (Dicho
sea de paso, ste es un objetivo-supuesto de todas las polticas dirigidas a los sectores populares,
sean o no campesinos).
6. Implcitamente se considera que las familias campesinas, sus organizaciones y su
vinculacin con organismos estatales y Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), sern las
unidades de accin y planificacin para llevar adelante el desarrollo agrario. No se considera el
contexto socioeconmico y poltico de la regin, ni los procesos generales del pas.
7. El Plan presupone, adems de una poltica econmica macro dada, que sta tendr
impacto casi inmediato en las reacciones de los campesinos a nivel micro.
8. El Plan supone que los instrumentos de planificacin habituales, a los que se les
incorpora la organizacin de los campesinos para ejecutar ciertas etapas, tendrn la utilidad
requerida para alcanzar el desarrollo agrario.
9. Finalmente, el Plan supone que los campesinos, aun cuando no se considera su lgica de
produccin y reproduccin, respondern a los estmulos que desde el Estado se les propone.
3.
En resumen:
Es esencial que las bases informativas necesarias para disear una estrategia sean
rigurosamente construidas y analizadas (por lo menos en la forma como se sustentan en los
captulos anteriores).
248
N 10
Gran parte de los fracasos de las estrategias ocurren por simple ignorancia sobre lo
que existe como informacin y ello es inadmisible. Una vez en poder de esta
informacin existente recin debe comenzar el diseo de las estrategias. Ms an,
dado el carcter dinmico del proceso, la informacin debe suministrarse y procesarse
constantemente.
El primer paso para formular una estrategia consiste, por lo tanto, en capacitar a quienes la
disean puesto que, aparentemente, hay una gran posibilidad de mejorar sus esfuerzos si saben
cmo encauzarlos.
B.
La interrelacin entre las estrategias nacionales y locales
Para diferenciar las estrategias entre s y analizar sus interrelaciones se debe partir por
clasificarlas segn algunas de sus caractersticas ms relevantes.
Entre los variados factores que diferencian una estrategia de otra se tienen principalmente:
i) el mbito o espacio en que se aplica: espacios poltico-administrativos: pas, regin poltica,
departamento o estado provincial, municipio, comuna, etc.; espacios naturales o fsicos: vertientes,
cuencas, laderas, regin natural, etc.;
ii) el tipo y cantidad de objetivos por alcanzar o el tipo y cantidad de sectores econmicos
involucrados (subsectorial, sectorial, multisectorial), y
iii) la forma de enlace o tratamiento de la reciprocidad entre las estrategias regionales,
microrregionales o de cuencas locales, municipales comunales y familiares.
La comunicacin entre estos niveles de estrategias debe ser recproca; de arriba hacia
abajo y de abajo hacia arriba en el entendido terico que el trmino abajo no implique
subordinacin al de arriba ni derechos a ser intervenidos. Sin embargo, la prctica dista mucho de
la teora, por lo que:
No existe la comunicacin esperada entre los actores a cargo de formular cada nivel de
estrategia. Simplemente una gran parte de los actores, en cualquier nivel, es dejado de
lado en el proceso de gestin y concertacin de las estrategias que van a orientar su
propia vida. Esta falta de comunicacin es esencialmente debido al deseo expreso de
marginar a ciertos grupos humanos independientemente de sus niveles socioeconmicos o
simplemente al hecho de que no se sabe cmo incorporarlos en el proceso.
La gran mayora de los diseos de estrategias slo tienen una connotacin de arriba
hacia abajo, es decir, que las decisiones actan como interventoras en la vida de otros y
no hay la reciprocidad esperada desde abajo. Por este motivo tambin si la estrategia
nacional se basa en la participacin plena de los de abajo, esta estrategia fracasa
porque no han participado en la decisin los que deben cumplirla. En este sistema de
arriba hacia abajo s funcionan, a la inversa, las polticas impositivas.
A lo anterior se suma la usual falta de recursos y educacin para formular y conducir

estrategias tanto en los niveles de arriba como los de abajo. Sin embargo, la falta de
capacidad es ms visible y real en los que formulan y aplican estrategias de nivel
nacional o regional de tipo multisectorial que en los que la formulan a nivel local o
comunal. Simplemente los ltimos conocen mejor dnde y cmo deben actuar y cmo
interactan sus diversos sectores.
El empleado pblico, usual actor principal y desgraciadamente a veces nico actor en

gobiernos centralistas, el empleado pblico, inclusive de mnima categora, viene a ser el
249
Estado y la autoridad cuasi autnoma sobre todo en zonas alejadas tambin juega un
rol en la desarticulacin entre las formulaciones de las estrategias y su aplicacin.
El mismo empleado pblico, pero de nivel central y de ms categora, tambin juega un

rol muy importante en el respaldo y fomento de estrategias de corto plazo va la ejecucin
de proyectos de inversin. Esos proyectos son una fuente segura de mayores salarios,
mayor flexibilidad en el gasto y mayor capacidad de ejecucin, en contraste con las
pesadas trabas que existen sobre el gasto de los presupuestos regulares. En parte, el
llamado proyectismo tiene mucho ms adeptos que las estrategias nacionales de largo
plazo, justamente por este hecho. Las grandes estrategias tienen muchos enemigos, todos
quieren manejarlas y como requieren el apoyo de varios gobiernos continuados y la
participacin de diferentes ministerios e institutos, sus grados de sobrevivencia son
menores que los de proyectos ms pequeos.
Estas situaciones que, entre otras, anulan la posibilidad de realizar estrategias nacionales
concertadas, se ven agravadas por la oposicin de los grupos de actores que reciben el efecto de las
estrategias nacionales y temen que vayan a mermar sus intereses. Ello ocurre tanto por el lado de
quienes poseen ms y temen perder lo que tienen, como por el lado de los que poseen menos y
temen verse ms explotados o coartados en su libertad. Estas posiciones, en lugar de llevar acuerdos
entre los gestores del desarrollo, llevan a la confrontacin e incentivan la parcelacin de acciones.
Muchas estrategias han causado ms polarizaciones que entendimiento por no haber sido
elaboradas con la participacin de todos los actores, independientemente de sus niveles sociales o
econmicos.
Esta conjuncin de situaciones ha impulsado el accionar del Estado en materia de fomento
del desarrollo as como tambin en materia de receptividad de los supuestos beneficiarios a
actuar mayormente en espacios relativamente pequeos y con metas claramente sectoriales, como
proyectos de inversin en riego y forestales en comunidades campesinas. Tambin hay ensayos
diversos para fomentar el desarrollo a niveles microrregionales pero con menor eficiencia que la de
los proyectos de inversin.
Esta situacin conduce los procesos de gestin para el desarrollo a actuar va proyectos y a lo
que Alberto Paniagua denomina la parcelacin del desarrollo. Los proyectos aislados proliferan
cuando no existen estrategias regionales que los enlacen. 111
El hecho de que prcticamente todo el fomento desde el exterior del desarrollo en zonas de la
Sierra del Per se haya hecho va proyectos no implica, sin embargo, que no haya tenido algunos
efectos positivos. Gran parte, si no toda, la informacin existente sobre la llamada realidad de las
zonas alto andinas, proviene de la ejecucin de este tipo de proyectos en temas y mbitos diversos.
Va proyectos tambin se han descubierto numerosas restricciones para el desarrollo del ser
humano y la conservacin de recursos que antes se desconocan, y se han ideado soluciones para
superarlas. Estos hechos positivos no significan que sea el mejor camino; para que ellos tengan
validez deben cubrir uniforme y sistemticamente el territorio. Por ello no se puede obviar la
necesidad de disponer de estrategias globales de accin.
La proliferacin de proyectos lleva a efectos no deseados, como son:
a)
b)
c)
d)
111
El abandono de vastas reas necesitadas, con una atencin prioritaria slo dirigida a
ciertos enclaves.
La fijacin excesiva en la ejecucin de tareas con carcter asistencialista o paternalista.
La falta de apoyo para fomentar la participacin privada.
La ejecucin de acciones en forma incompleta, lo que lleva a su posterior abandono.
Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, op. cit.
250
N 10
La parcializacin y desarticulacin de acciones realizadas por instituciones pblicas.

El despilfarro de recursos humanos altamente capacitados y recursos econmicos en
acciones de pequea escala.
La imposibilidad de superar, va proyectos locales, las restricciones que provienen del
g)
exterior del mbito tratado.
La proliferacin y duplicidad de proyectos de asistencia local.
h)
La desarticulacin y falta de continuidad en las acciones de los organismos pblicos
i)
encargados de conducir proyectos.
El gasto obligado, sin considerar el calendario agrcola o hidrolgico del medio, del
j)
monto del proyecto en el plazo presupuestal fijado.
Estas situaciones se evitan a medida que se van articulando los esfuerzos a nivel
microrregional, de cuencas, regional y nacional.
e)
f)
Otro aspecto que modifica el diseo de estrategias es la cantidad de y tipo de recursos que se
dispone para ejecutarlas. Algunas de las situaciones que se presentan son las siguientes:
1.
Situacin en la que no se considera como una limitante la

disponibilidad de recursos para ejecutar las estrategias que
se proponen
En este caso se asume que la restriccin de capital y de recursos no existe, y, por

consiguiente, tanto los receptores del supuesto beneficio de las estrategias como los encargados de
formularla, tienen opciones ilimitadas para pedir (receptores) y para ofrecer (formuladores). Es el
caso usual que se presenta en las formulaciones de planes o estrategias nacionales
multisectoriales o integrales, antes de confrontarlas con los presupuestos disponibles. En este caso
todas las demandas son admitidas. Dichos planes son como grandes sueos basados en supuestos. Es
como un juego en donde la estrategia se basa en apostar al si tuviramos todos los recursos haramos
todo esto de esta forma.
2.
Situacin en la que se dispone de una cantidad conocida de

recursos para ser invertidos
La diferencia esencial con la situacin anterior es que en este caso no se supone que las
restricciones de capital y recurso no existen, sino que se reconoce la existencia de un lmite. Esta
cantidad mxima de recursos, aun cuando pueda ser amplia, impone lmites a la cantidad de
acciones a realizar. Dichas acciones se deben programar en funcin de dicho lmite. El ejercicio de
formulacin de la estrategia deja de ser, por lo tanto, un juego en donde todo vale para ser algo
sujeto a reglas.
Los casos de recursos cuasi ilimitados prcticamente no existen. Sin embargo, hay casos a
nivel regional y microrregional, en donde se asignan sumas importantes de recursos, debido
generalmente, a situaciones de emergencia conducentes a declarar zonas prioritarias. En estos
casos es cuando se debe ser extremadamente cuidadoso en utilizar los fondos apropiadamente, ya
que hay ms riesgo de equivocarse.
3.
Situacin en que se dispone de pocos recursos pero que pueden

ser invertidos en cualquier accin considerada necesaria
En este caso la restriccin de recursos para ejecutar la estrategia es muy fuerte pero los fondos
disponibles son de libre disponibilidad. Se puede, por lo tanto, asistir las demandas ms sentidas de la
poblacin, fijando un estricto orden de prioridades. Las estrategias deben definir tales prioridades.
251
La mayor debilidad de estas estrategias es la poca capacidad de oferta que tienen las
instituciones a cargo de ejecutar la estrategia. Aun cuando disponen de algunos recursos, es tal la
gama de necesidades diferentes que no pueden satisfacer, que forzosamente deben recurrir a buscar
recursos complementarios. En general, en estas situaciones se es ms eficiente.
4.
Situacin en que se dispone de pocos recursos y, adems,

son asignados para acciones preestablecidas
En este caso, uno de los ms comunes, los recursos para implementar la estrategia estn slo
destinados a realizar ciertas obras o acciones previamente seleccionadas. El beneficiario potencial
de estas acciones slo puede aceptar o rechazar lo que le ofrecen. Si le ofrecen rboles para forestar
o letrinas slo podr tomarlos o dejarlos. No puede solicitar cambios en las ofertas que le hacen.
Otro aspecto importante en el diseo de estrategias es organizar un sistema de gestin en
funcin de la estrategia a ser llevada a cabo. Los sistemas de gestin a nivel de mbitos
relativamente pequeos normalmente facilitan la integracin entre la gestin, la planificacin y la
ejecucin de acciones multisectoriales en la medida que exista un organismo tangible de gestin.
Esta gua no pretende orientar a los ejecutores de las estrategias nacionales ni regionales pero
s al menos a los ejecutores de estrategias de nivel microrregional y de nivel de cuencas
hidrogrficas relativamente pequeas. El sistema de gestin que se plantee debe permitir la
participacin de los actores relevantes en los procesos de gestin. Tambin debe facilitar la
educacin de dichos participantes para actuar como gestores de su propio destino.
Si no hay participacin, el concepto de estrategia para el desarrollo del propio individuo
implica una nocin de imposicin. Esto contradice el concepto de desarrollarse, en especial porque
atenta contra la autodeterminacin.
Si no hay educacin de los actores para poder participar, es casi imposible llegar a acuerdos
viables. No basta el voluntarismo para hacer algo en grupo. Se requiere respeto mutuo, rigurosidad,
conocimiento y, en general, capacidad para trabajar en equipo.
La ignorancia atenta contra la concertacin. Por eso las primeras acciones que debe
recomendar una estrategia deben servir para construir sus propias bases, eliminando los obstculos
que impiden su aplicacin. Una de estas acciones consiste en educar a los actores participantes. La
falta de educacin es grave. No slo porque limita el acceso a la participacin, si no porque no
permite que dicha participacin sea factible. Cuanto ms se sabe, ms se es cauteloso para opinar,
ms respetuoso de la historia y de lo efectuado y ms riguroso en el anlisis. En cambio cuanto
menos se sabe, ms fcilmente se opina con la creencia que basta con modificar algunos parmetros
para mejorar algo. La simple ignorancia, ms que cualquier otro factor, lleva a una enorme cantidad
de cambios en las instituciones pblicas y a la destruccin de lo bueno hecho en gobiernos anteriores.
C.
Caractersticas inherentes a las estrategias
Las estrategias deben indicar, a quienes las leen, cmo hacer algo para alcanzar una o ms
soluciones preestablecidas. Esta finalidad confiere a las estrategias algunas caractersticas que son
inherentes a su propia concepcin, las cuales se presentan en el recuadro 4 del captulo primero (I-4).
Debido a que estas caractersticas de las estrategias existen, quirase o no, quienes las
elaboran debern tener la suficiente educacin e inventiva para saber cmo tratarlas. Ello implica
que las estrategias, para considerarlas como tales, deben llenar ciertos requisitos (vase recuadro I-3).
La necesaria participacin de la mayora de los actores que intervienen en procesos de
gestin para el desarrollo en determinado mbito, se facilita si existe capacidad de los diferentes
252
N 10
grupos para ser representados en una mesa de concertacin. Si esta mesa, adems, se form desde
los inicios como un grupo de gestin que propuso las soluciones a ser implementadas, se facilita la
aceptacin de las estrategias por parte de las personas involucradas.
Como de todas maneras el grupo de gestin en una mesa de concertacin representa a
muchas personas, no se puede obviar la necesidad de acordar la aplicacin de instrumentos para
que estas personas cumplan con los acuerdos.
Si el grupo que disea las estrategias no representa el total de los habitantes de un lugar, sus
decisiones tendern a ser impositivas, inclusive si con ello tratan de asistir y beneficiar a los
habitantes no representados en la mesa.
No se puede evitar, sin embargo, que las estrategias que afectan a cientos de personas nazcan
en decisores, pasen por nexos o transmisores de las mismas y se ejecuten y apliquen a terceros.
Por eso, los llamados instrumentos de participacin son normalmente medios para de
inducir el accionar de terceras personas. Los instrumentos ms conocidos son los econmicos, tales
como los precios, los impuestos, las exoneraciones, los subsidios, los crditos dirigidos. Tambin
hay otros instrumentos, como el control de la propiedad, la educacin, la vivienda, las
comunicaciones, etc. En la prctica son tambin instrumentos de poder que utilizan algunos para
actuar sobre otros.
Para aplicar estos instrumentos, algunos recurren al raciocinio, va la enseanza, el dilogo,
el intercambio de ideas, la concertacin y la transaccin. En esta forma existe respeto mutuo. Otros
recurren a la seduccin va los halagos, la atraccin, las ofertas tentadoras, los premios, la
demagogia o la idealizacin y, finalmente, otros recurren a las amenazas va los controles, la
represin, la coaccin, el terror y las imposiciones.
En el primer caso, lo que se inicia como una confrontacin de ideas puede terminar en una
concertacin de ideas y en transacciones equitativamente beneficiosas. En los otros dos casos la
equidad rara vez se alcanza.
Quien disea una estrategia debe clarificar qu instrumentos est proponiendo para aplicarla
y por qu, y si la mayora de los actores estn de acuerdo en su utilizacin.
La necesidad de conocer la realidad tambin implica la necesidad de participacin de los
diferentes actores, adems de disponer de un sistema que proporcione informacin til para tomar
decisiones.
Partir de la realidad para disear una estrategia que cambie dicha realidad, obliga a no
suponer situaciones que no se saben si existen con certeza.
Por ejemplo, muchas estrategias parten del supuesto de la participacin campesina en
aquellos programas que tambin supuestamente los benefician. La participacin supone que,
adems, los campesinos tienen un conocimiento cabal de lo que les sucede y quieren, y que tienen
representantes y canales para decirlo. Supone, adems, que todo el sistema pblico est de acuerdo
con dicha participacin y que es capaz de trabajar con participacin.
En la prctica, sin embargo, muchas de las estrategias diseadas no se pueden aplicar
justamente porque se sustentan en supuestas participaciones masivas de la poblacin o de otros
sectores pblicos que no se materializan, sea porque la poblacin no tiene suficiente educacin, no
est de acuerdo o no saben cmo hacerlo, sea porque los otros sectores pblicos no quieren verse
sujetos a planes en los cuales no participan en su formulacin y que les significa estar sujetos a
controles que no desean.
253
Otra falta comn es sustentar las estrategias nacionales en supuestas capacidades del Estado
para llegar a toda la poblacin. En la prctica ello no ocurre porque no hay tal capacidad ni presencia
estatal, sobre todo en zonas rurales marginadas, o, si la hay, sta carece de recursos para operar.
Si alguien disea una estrategia sobre supuestas realidades inexistentes lo hace por simple
ignorancia; por ingenuidad; por salir del paso, o lo hace intencionalmente. Lo primero, es decir, la
simple ignorancia, parece existir con ms frecuencia de lo que se supone.
El mtodo que se presenta en esta gua aleja en algo, si se aplica, el equivocarse por simple
ignorancia.
La incertidumbre inherente al diseo de estrategias no se puede evitar pero s se puede
mitigar. No existe en la prctica ni certeza absoluta sobre lo que es una realidad actual, ni sobre lo
que ser en el futuro, ni sobre el camino a seguir para modificarla.
Lo que se conoce hoy de la llamada realidad es, inclusive, slo una parte de la misma. Una
estrategia se aplica a partir del nivel de conocimiento actual de una realidad existente. Dicho
conocimiento y dicha realidad se modifican constantemente por lo cual debe quedar claro que no es
lo mismo el conocimiento de la realidad que la realidad misma.
El conocimiento es slo lo que el ser humano sabe sobre la realidad. El conocimiento de la
realidad es siempre menor a la realidad misma. Cada actor o individuo, adems, evaluar la
realidad segn su particular punto de vista. Cuanto mayor sea el consenso sobre tal realidad, mayor
ser su utilidad y aplicabilidad.
A lo anterior se agregan que no hay an indicadores ni parmetros lo suficientemente
representativos para abstraer la realidad y comunicarla ni medios de monitoreo que informen lo
suficientemente rpido sobre una realidad siempre cambiante. El arte consiste por lo tanto en saber
trabajar con lo que la ciencia actual suministra.
La elaboracin de una estrategia parte de una situacin de conocimiento del momento y
proyecta un camino terico de los pasos a seguir para alcanzar situaciones nuevas deseadas. Este
camino, terico en su formulacin, jams podr llegar a definir con certeza absoluta cmo lograr
algo. Por ello, una buena estrategia debe plantear alternativas y/u opciones a seguir en el caso en
que no se puede aplicar la secuencia planteada originalmente.
Por ello, es necesaria una flexibilizacin que permita enfrentarse a la incertidumbre mediante
la adecuacin de los procedimientos para la accin en funcin de las caractersticas de nuevas
situaciones y conocimientos. Debe tratarse de prevenir lo que eventualmente pueda ocurrir y
prepararse para enfrentar los cambios posibles con rapidez, sobre todo desde el momento que la
aplicacin misma de la estrategia modifica constantemente el conocimiento y la realidad existente.
Para ello se necesita disponer de un sistema de gestin gil, con alta participacin privada,
descentralizado y cercano al lugar en desarrollo.
El carcter multisectorial e integral del desarrollo del ser humano implica, adems, que no se
puede lograr su desarrollo con estrategias parciales o sectoriales.
Con intervenciones nicamente de carcter local y sectorial se logran ciertamente algunos
efectos, como construir un sistema de riego o un puente. Sin embargo, si las otras restricciones que
impiden el desarrollo del ser humano no son atacadas en forma simultnea, las acciones parciales
carecen de valor. Si, por ejemplo, el agricultor que se beneficia con el proyecto de riego no obtiene
crditos para sembrar, o a pesar de obtenierlos, no consigue recuperar la inversin por no tener
precio o mercado para sus productos, tal beneficio no existir.
Muchos proyectos sectoriales y focalizados en pequeas reas han podido superar los
obstculos subsiguientes, a veces slo con el aporte de los usuarios. Esto significa que, partiendo
254
N 10
de una meta concreta, como construir un sistema de riego, en un proceso de crecimiento en espiral
han logrado avanzar hacia la integralidad. Este camino, lamentablemente, es usualmente mucho
ms largo y de menor rendimiento en trminos de tiempo y de cobertura espacial, que si se hubiese
previsto con anticipacin por lo menos algunas tareas complementarias.
Por este motivo es fundamental, al disear una estrategia, facilitar el camino hacia la
integralidad sin pretender alcanzarla toda desde un inicio. Esto se logra estableciendo el camino y
los nexos entre diferentes sectores y niveles de estrategia.
Por ejemplo, para Alberto Paniagua en el Per, el proceso de creacin de gobiernos
regionales plantea una posibilidad concreta de ir avanzando en el planeamiento de propuestas de
desarrollo que incorporen la articulacin urbano-rural. Para lograr esto sugiere algunas condiciones
(vase recuadro IX-8).
Recuadro IX-8
NECESIDAD DE ARTICULACIN ENTRE LO URBANO Y LO RURAL

a)
Poner en prctica una organizacin integrada de la administracin pblica regional y un modelo

democrtico de gestin, donde los proyectos constituyan un soporte a la accin regular y no
tanto un factor de desmembramiento institucional (y de los receptores de los proyectos) como
es la estrategia actual.
b)
Reconocer y asumir el rol fundamental que tendr el gobierno regional en la promocin del
desarrollo regional.
c)
Formular y poner en prctica planes y programas de contenido y alcances verdaderamente

regionales donde los proyectos tengan una insercin estratgica, es decir, que no funcionen
como hasta ahora con objetivos particularistas.
Fuente: Alberto Paniagua, Del desarrollo marginal a la parcelacin del desarrollo, Debate Agrario N 5: Anlisis
y Perspectivas, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), Lima, Per, enero-marzo de 1989, pp. 9-36.
Indica que la tarea es compleja puesto que supone llevar los intereses populares al manejo de
los gobiernos regionales en funcin de un desarrollo integral. Este mismo principio, con igual
respeto para todos los actores involucrados, se postula para el desarrollo del ser humano basado en
procesos de gestin desde una mesa de concertacin que agrupe a los habitantes de un determinado
mbito.
Finalmente, la gradualidad en el tiempo requerida para aplicar las estrategias es tambin
esencial.
Las estrategias normalmente atacan los problemas en forma secuencial, debido a que no se
dispone jams de los recursos ni de las condiciones naturales para hacer todo al mismo tiempo. La
secuencia debe empezar con acciones que superen las situaciones de crisis, las estabilicen y luego
permitan avanzar.
Lo urgente supera lo prioritario en el corto plazo, pero no slo lo urgente debe ser
subsanado. En una zona deprimida debe empezarse por asistir a los ms desposedos pero, al mismo
tiempo, debe dedicarse esfuerzos a preparar las personas para realizar acciones que los lleven a
todos a estabilizarse. Ambos grupos de acciones deben realizarse simultneamente para no
quedarse estancado.
Una estrategia, por lo tanto, debe explicar cmo avanzar paso a paso para superar las
restricciones que se presentan para alcanzar los objetivos mediante cambios sucesivos a partir de la
situacin o situaciones iniciales. Cuanto ms objetivos se pretenda alcanzar simultneamente, ms
255
compleja ser la tarea. Es vlido, sin embargo, sealar como parte del diseo de una estrategia
todos los objetivos que se desean alcanzar en forma secuencial hasta llegar al objetivo final aunque
slo se indique en detalle cmo alcanzar el primero de los objetivos No es vlido, por lo mismo,
plantear como estrategia alcanzar un resultado parcial sin explicar cmo se relaciona con otras
metas ni para qu va a servir.
Por ejemplo, no tiene valor sealar que para alcanzar los objetivos de manejo de cuencas en
un pas, la estrategia consiste en crear una comisin nacional de manejo de cuencas, si no se
determina paralelamente cul puede y va a ser el papel de dicha comisin y qu otros pasos debern
ejecutarse luego de su creacin para lograr el deseado manejo de cuencas.
D.
Anlisis de estrategias para el desarrollo integral en zonas

rurales
A ttulo ilustrativo se han evaluado tres estrategias de desarrollo elaboradas para la Sierra del
Per, con el fin de determinar su aplicabilidad. Una fue formulada por una comisin del Partido
Aprista Peruano, otra fue formulada por un equipo tcnico perteneciente originalmente al Instituto
Nacional de Desarrollo (INADE) y luego al Instituto Nacional de Planificacin (INP), y la tercera
fue formulada por el PRODERM, realizado por un convenio entre el Per, la FAO, los Pases
Bajos, y la Comunidad Econmica Europea (CEE), (hoy, Comisin Europea (CE)).
El patrn de referencia que se utiliz para la evaluacin de dichas estrategias se ha basado en
los criterios que se presentan a continuacin:
Recuadro IX-9
CRITERIOS UTILIZADOS EN LA EVALUACIN DE LAS ESTRATEGIAS

1. determinacin de la forma cmo han solucionado la necesidad de incorporar la participacin del
habitante y usuario local en el diseo y aplicacin de las estrategias propuestas;

2. determinacin de la forma cmo han incorporado el pensamiento de los habitantes y usuarios
locales, en los principios que guan la estrategia;

3. determinacin de la forma cmo han interpretado la llamada realidad o situacin existente en
los mbitos que conforman la regin donde se aplicar la estrategia;

4. determinacin de cmo tratan a la incertidumbre en el diseo de la estrategia que obligadamente
deben proyectarse a pronosticar la realizacin de acciones a futuro;

5. determinacin de la forma cmo se integran y articulan la ejecucin de acciones que provienen
de diferentes reas temticas o disciplinas;

6. determinacin de la forma cmo han solucionado el problema de captacin y asignacin de
recursos financieros y de formacin y capacitacin de los actores, para aplicar la estrategia, y

7. determinacin de la idoneidad de la relacin entre la organizacin institucional propuesta para
aplicar la estrategia y el tipo de estrategia a ser aplicada y el mbito donde deber hacerse.
Estos siete criterios se consideran como los mnimos necesarios para evaluar las
probabilidades de xito en la aplicacin de una estrategia. En el anexo 7 se presenta el resultado de
la aplicacin de dichos criterios para analizar las estrategias de desarrollo de la sierra.
El primer paso para la aplicacin de los criterios consiste en juzgar si los siete aspectos que
cubren: participacin del lugareo, consideraciones para enfrentar la incertidumbre, integracin
256
N 10
disciplinaria, asignacin de recursos y organizacin institucional estn presentes en la estrategia sujeta

a evaluacin y si consecuentemente el planteamiento califica para ser clasificado como estrategia.
Si estn considerados por la estrategia, el segundo paso consiste en determinar si lo estn
slo como supuestos o si lo estn como elementos debidamente sustentados. No es lo mismo, por
ejemplo, encontrar que se han propuesto una serie de acciones para lograr la participacin del
lugareo, o para captar recursos; que encontrar solamente una simple frase que diga supongamos
que todos participen, o supongamos que disponemos de recursos. Todo supuesto sobre uno de
los elementos claves, sin una debida sustentacin que determine sus posibilidades favorables de
convertirse en realidad, disminuye proporcionalmente las probabilidades de xito de aplicar la
estrategia. Si ciertas situaciones tienen pocas probabilidades de darse, ser necesario acompaar las
propuestas con opciones o caminos alternativos para enfrentarlas. No se puede simplemente
suponer que no van a ser obstculos.
Una vez superados los dos anlisis anteriores, el material que queda, descartando los
supuestos, debe ser juzgado sobre la base de los siete criterios expuestos. Este trabajo debe
permitir apreciar si se han tomado todas las providencias posibles con la informacin que se
dispona al momento de redactar la estrategia; si no se han omitido etapas, obviadas ciertas reas
temticas o ignorado ciertos criterios aceptados. Es tambin necesario determinar si la estrategia
viene acompaada de propuestas de acciones alternativas para sortear incertidumbres.
Otro aspecto esencial es evaluar la confiabilidad y estabilidad del sistema de gestin que se
propone para guiar la aplicacin de las estrategias. Con respecto a este punto, es muy distinto
proponer una estrategia a ser guiada por una comisin transitoriamente creada para dirigir el
proceso que proponer una estrategia que se base en el soporte del directorio de una institucin de
prestigio y larga estabilidad que, adems, cuente con respaldos de expertos y recursos financieros.
Otro factor a ser evaluado es si existe una correlacin aceptable entre las acciones que se
proponen y los recursos que se asignan para ejecutarlas y si, adems, existe correlacin entre los
tiempos en que deben ejecutarse las acciones y los tiempos en que estarn disponibles los recursos.
A continuacin se aplican estos criterios a tres casos:
Caso 1:
Programa de desarrollo de la Sierra del Per
La primera estrategia analizada corresponde al denominado programa de desarrollo de la

Sierra del Per propuesto por el Partido Aprista Peruano. La nica informacin utilizada se obtuvo
de la ponencia de Vctor Lpez en la reunin sobre Estrategias de desarrollo de la sierra.112
Al margen de las declaraciones introductorias sobre las intenciones y objetivos de la
estrategia resalta el hecho que lo que llaman estrategia del gobierno no es ms que una lista de
propuestas de necesidad de reformas en las polticas, sin indicar cmo llevarlas a cabo. La
propuesta es bastante simple. Por un lado expresan, por ejemplo, que se necesita reformar la
estructura del Estado, la estructura alimentaria, la estructura productiva, el sistema financiero, el
sistema de salud y otros (prcticamente todo) y, a continuacin, simplemente manifiestan que para
realizar esto se necesitan ejecutar polticas muy claras: poltica tributaria, cambiaria, de crdito,
de precios, de empleo, de tecnologa y otros. La ecuacin que resuelven es muy simple: n
reformas requieren n polticas. Luego indican que esto deber hacerse gradualmente,
selectivamente, en 15 a 25 aos (va lo que llaman un proyecto nacional) y va una serie de
concertaciones: unas de carcter territorial, otras de carcter tcnico-operativo y otras de carcter
organizativo-institucional, sin explicar mayormente cmo se van a obtener tales condiciones.
112
Vctor Lpez, Programa de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), op. cit.
257
Esta exposicin no ayuda a aclarar cmo se van a aplicar las estrategias. Es una simple lista
de problemas y de soluciones y no una estrategia de accin que dice cmo se van a lograr las
soluciones expuestas. Las propuestas de concertacin y de aceptacin de un proyecto nacional;
base de la necesaria estabilidad a largo plazo; tampoco vienen con una aclaracin de cmo lograrlo.
Probablemente el punto ms dbil es que la estrategia no se sustenta en un anlisis real ni considera
los criterios de los actores que involucra, ni de los recursos disponibles para hacerlo ni de los ltimos
conocimientos que se tienen sobre el mbito donde se desea fomentar el desarrollo. Adems, supone
la participacin, la concertacin, el apoyo institucional y otros factores que, ms que supuestos,
deberan ser certezas para ser consideradas como parte de una estrategia que se espera sea viable.
Caso 2:
Estrategia de desarrollo para la sierra
La segunda estrategia evaluada fue la base para sustentar el denominado proyecto especial
programa para el desarrollo de las microrregiones en emergencia econmica y social citado
previamente en la presente gua.113
Dicha estrategia incluy los siete aspectos considerados como mnimos necesarios para
calificarse como tal. Consider la poblacin local, los criterios locales, la incertidumbre, la
organizacin y otros elementos necesarios.
La mayor debilidad para ser aplicada, sin embargo, se centr en dos aspectos: sus creadores,
y por lo tanto el grupo promotor para su aplicacin, radican en el Instituto Nacional de
Planificacin (INP) del Per. No son parte del sistema de gestin sino que son instrumentadores del
mismo. Va la sola planificacin es casi imposible inducir a los grupos de gestin a hacer lo que
ellos proponen. La planificacin est subordinada al sistema de gestin y depende de ste. Los
gestores pueden o no considerar lo planificado.
La falta de fuerza de gestin de un instituto de planificacin, y de recursos propios para
aplicar la estrategia, los oblig a basarse en muchos supuestos, sobre todo con referencia a la
buena voluntad de cooperacin entre los organismos pblicos para actuar coordinadamente en
cada microrregin. Ello se vio an ms complicado por situaciones de violencia en gran parte de las
reas donde deban actuar.
Entre los supuestos ms importantes en que se sustent la estrategia se pueden mencionar:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
que van a haber cambios significativos en las instituciones pblicas. Sobre todo en los
esquemas tradicionales con que brindan servicios sociales, de salud, educacin y otros;
una incorporacin de los niveles de gobierno local a las responsabilidades de conduccin y
ejecucin en su mbito de acciones vinculadas a diferentes sectores pblicos nacionales;
no pretende cambiar la estructura sectorial del Estado pero s supone que trabajarn
coordinadamente sobre la base de un plan;
el respaldo poltico de cada gobierno que vendr de aqu a 10, 15, 20 y 25 aos, por lo
menos;
una participacin y apoyo masivo de la poblacin al programa y que inclusive eso
suceder en reas donde la violencia rural existe, y
una afluencia de recursos de varios sectores para respaldar la aplicacin de las
estrategias.
Los supuestos siguen en lo productivo, en lo espacial, en lo cultural y otros. Todo ello hace
muy coherente a la estrategia, puesto que cada cuello de botella se supera con un supuesto, pero la
hace tambin muy vulnerable. Dado que proviene de un organismo de planificacin y no de un
113
Vctor Lpez, Programa de la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA), ibid.
258
N 10
organismo ejecutivo, su debilidad mayor est en la carencia de fuerzas que tiene para convertir los
supuestos y demandas de cooperacin en compromisos reales. Es un buen ejercicio pero con
grandes incgnitas por resolver para disminuir al mximo los supuestos.
Caso 3:
Estrategias de desarrollo rural a nivel de microrregin
El tercer caso revisado correspondi a las experiencias del PRODERM, sobre estrategias de
desarrollo rural a nivel de microrregin. En un documento titulado La experiencia de 10 aos del
PRODERM, publicado en el Cusco, Per, en marzo de 1988, se destacan algunos aspectos
importantes desde el punto de vista de mtodos de trabajo, que se sintetizan a continuacin:
a)
Se basan en un enfoque integrado para la solucin de los problemas que las comunidades
enfrentan. Consideran que son muchos los factores que determinan los bajsimos niveles
de vida y que nicamente un ataque simultneo a varios factores limitantes (restricciones)
puede lograr efectos reales.
b)
Respetan las actividades de la vida econmica de la comunidad. Nunca aplican

mecnicamente las soluciones. Consideran que la participacin de la poblacin es
esencial. Segn ellos, la experiencia ha demostrado, claramente, que sin este elemento
cualquier actividad iniciada por el proyecto tiene muy pocas posibilidades de ser
aceptada. Cada comunidad tiene sus propias caractersticas y prioridades que slo la
participacin permite captarlas.
c)
La gestin del proyecto se lleva a cabo gracias a una estructura descentralizada. En el

proyecto, de 220 personas, 140 trabajan permanentemente en el campo; de las 80 basadas
en el Cusco, 50 tienen que ver con la gestin central; los otros 30 son tcnicos volantes
especializados. Todo el poder ejecutivo est en el campo.
d)
Otro elemento de la estrategia es trabajar en zonas concentradas. La experiencia les demostr

que es ineficiente tratar de trabajar con cientos de comunidades al mismo tiempo. Adems
de falta de recursos para hacerlo, reconocen que no tienen suficiente conocimiento de las
caractersticas de cada comunidad que les permita elaborar un buen diagnstico de los
problemas ni de participar con la poblacin.
e)
Tienen, adems, un programa de formacin de campesinos, en tcnicas agrcolas, ganaderas

e industriales principalmente, dado que su objetivo primordial es transferir las acciones a
las comunas. Declaran textualmente que los proyectos de inversin deben ser
transferidos a las comunidades campesinas y no a las instituciones estatales, que por lo
general carecen de capacidad para conducirlos. Tienen como regla alcanzar a hacer la
transferencia en un plazo mximo de 4 aos.
f)
Finalmente indican que el proyecto tiene una actitud flexible para seleccionar los grupos
humanos con quienes trabajar. Pueden ser cooperativas, comunas o individuos particulares.
De preferencia desean trabajar con el conjunto de actores de un espacio compartido.
Las declaraciones anteriores son un buen ejemplo de los elementos de decisin a ser tomados
en consideracin en el momento de formular estrategias.
E.
Anlisis de estrategias para fomentar la conservacin de

suelos y el manejo de cuencas
As como se formulan estrategias para fomentar el desarrollo integral en zonas rurales,

tambin hay planteamientos que slo apuntan a la realizacin de actividades especficas, como, por
ejemplo, de conservacin de suelos.
259
La aplicacin de una estrategia de conservacin de suelos fue analizada luego de cinco aos de
ser practicada en el Per. La estrategia fue elaborada para llevar a cabo el Programa Nacional de
Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas del Ministerio de Agricultura del Per.
Este programa dispuso de recursos aportados por la AID de los Estados Unidos de Norteamrica.
La informacin que se presenta a continuacin fue publicada en 1989 bajo el ttulo de Cinco
aos de conservacin de suelos con los campesinos de los Andes peruanos. Autoevaluacin del
Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas.114
Los actores involucrados en la aplicacin de la estrategia fueron esencialmente comuneros y
campesinos en general, y el personal tcnico y profesional del Proyecto. La estrategia del programa
se sustent en que bastaba la concientizacin, la organizacin y el convencimiento de los propios
campesinos para realizar tareas conservacionistas para beneficio de ellos y tambin para que las
difundan. Tambin se bas en que lo que faltaba esencialmente para que eso sucediera era
capacitacin. Pensaban que si se les enseaba cmo hacer las prcticas y vean que con ello
incrementaban sus rendimientos productivos, seguiran hacindolos solos. Pensaban tambin que el
efecto multiplicador sera casi automtico con un aporte de extensionistas.
La primera hiptesis, es decir, que con slo convencerlos y organizarlos para hacer prcticas
que seran para su propio beneficio, fall porque la mayor parte de los campesinos reciban
incentivos econmicos o de alimentos de otros programas. Solicitaron entonces constantemente que
tambin se les diera incentivos, a pesar de que el trabajo era para su propio beneficio. Al final, para
que el programa avanzara, se les dieron tales incentivos.
La segunda hiptesis, la capacitacin, tampoco tuvo el efecto multiplicador deseado. Apenas
un cuarto de los agricultores capacitados ensearon algo a otros. Los profesionales del programa
tuvieron que estimular la creacin de comits de agricultores conservacionistas o comprometer a
organizaciones ya existentes en tareas conservacionistas-productivas (desde Clubes de Madres
hasta organismos comunales...). Tambin tuvieron que mejorar sus materiales de enseanza y
comunicacin y utilizar promotores zonales.
Al margen de tener que mejorar la llegada al campesino, tuvieron tambin que corregir otra
hiptesis, que supona que los campesinos desconocan las prcticas conservacionistas y, por lo
tanto, haba que ensearles todo. Indican que eso no era cierto puesto que los campesinos s
conocan numerosas prcticas de conservacin pero eso no se supo al comienzo porque los
campesinos aparentaban desconocer todo para poder ser sujetos de apoyo o de cualquier beneficio
que pudiera traer el programa.
Sin embargo, se constat que no conocan las prcticas no tradicionales a su mbito. La
capacitacin se bas entonces en lo siguiente:
i)
ii)
iii)
conocer las prcticas tradicionales propias de los agricultores;

recordarles luego las que se haban olvidado en algunos lugares, y
aportarles tambin nuevas tcnicas inclusive de trabajo.
El componente actor fue de todas maneras ampliamente tratado por el personal del
programa, aun cuando su mayor dificultad, que termin en derrota, fue tratar de comprometer en las
acciones del programa a las dems instituciones pblicas que actuaban como actores exgenos en
los mismos mbitos (vase captulo VIII). Creyeron que si sensibilizaban a las dems
instituciones en las tareas conservacionistas mediante cursos, reuniones, formacin de comisiones y
otros mecanismos, stas iban a trabajar coordinadamente con el programa y con los usuarios. Esto
fracas, segn ellos porque los cursos que dieron a los empleados de estas instituciones fueron muy
114
(PRONAMACHCS), op. cit.
260
N 10
rpidos, porque no se hizo un seguimiento, porque no se realizaron convenios formales, porque los
funcionarios pblicos conservan la tradicin del menor esfuerzo, y porque las personas que asistan
a los cursos no eran ni los que decidan ni los que iban al campo. Otro problema fue que el propio
personal del programa de conservacin de suelos era muy joven y por lo tanto careca de capacidad
y autoridad necesaria para involucrar personal de otros organismos pblicos.
Trataron tambin de formar comits interinstitucionales para lograr la ansiada coordinacin
pero tambin fracasaron los comits ya que no recibieron apoyo financiero para funcionar. No era
legalmente obligatorio asistir y, como slo los jefes deciden, se exigi que el comit fuera
conformado por jefes los cuales, por ser precisamente autoridades, estaban demasiado ocupados
para asistir. Esto se trat de corregir conformando comits operativos, que se reunan
frecuentemente y comits de jefes que slo se les peda que asistan dos veces al ao.
Adems del trato a los actores, tanto campesinos como funcionarios de otras entidades, el
programa se dedic a tratar las tcnicas conservacionistas y de produccin. Exponen que
inicialmente se sesgaron hacia la aplicacin de algunas prcticas conservacionistas que slo deban
aplicarse en tierras de cultivo.
Esto fue un error que tambin se corrigi. Se percataron que tambin se requera difundir
varias prcticas para tierras tanto de cultivo, como pastos, bosques y reas marginales.
Recomiendan entonces que cuando se llegue a un sitio a exponer, se demuestre una diversidad de
tcnicas explicndolas por diversos medios.
Inicialmente slo se ense la construccin de terrazas de absorcin. Sin embargo, luego
introdujeron las siguientes prcticas, en zonas de:
i)
ii)
iii)
iv)
cultivo:
terrazas de absorcin, surcos en contorno, terrazas de formacin lenta
(hidrulicamente), rehabilitacin de andenes y otros;

bosques:
zanjas de infiltracin y terrazas de absorcin;
pastos:
zanjas de infiltracin, semilleros in situ, rotacin de canchas, espejos de agua, y
marginales: Control de crcavas.
La aplicacin de cada tcnica ha sido evaluada en detalle, lo cual proporciona informacin

til si se desea reproducir la experiencia. Gran parte de los problemas que tuvieron en los aspectos
tcnicos fueron causados por faltas en la precisin de los trabajos tales como desnivelacin, falta de
contrapendiente, taludes demasiado verticales y otros. Tambin se han aplicado tcnicas que no
correspondan a las condiciones del lugar. Se tuvo que ir investigando a medida que se iba
enseando con el fin de ir superando las faltas de conocimiento de los propios tcnicos.
La fusin entre los conocimientos de los actores endgenos (campesinos) y los
conocimientos aportados desde afuera se hizo va la enseanza de los actores exgenos
(profesionales extensionistas). El sistema empleado para ensear nuevas tcnicas fue el siguiente:
a)
b)
c)
d)
e)
acercamiento inicial a la poblacin va sus asambleas. Se les solicita una revisin para ir
al campo y explicarles las tcnicas. Les ensean una caja de erosin donde se simula
la escorrenta con diferentes coberturas;
enseguida se realizan prcticas conservacionistas con ellos en sus propias parcelas;
si no hay rechazo se trata de formar un Comit Conservacionista;
se contratan algunos de los campesinos locales para que oficien de promotores zonales, y
se construyen reas de demostracin y comprobacin enfatizando el incremento de
produccin a la par que la conservacin.
261
Los problemas que tuvieron en el programa para cumplir con esta secuencia fueron varios:
falta de capacidad de los extensionistas, desorden en las visitas, falta de recursos cuando se haban
comprometido a ir. Tambin haba una falta de conocimiento de cundo ir a una comunidad. No
se tena en cuenta factores como fiestas, momento de la campaa agropecuaria, ciclos migratorios,
situacin climtica, presencia de otros programas e incentivos, dispersin poblacional y otros. Para
evitar esto encontraron que era necesario disponer de un calendario de actividades de cada
comunidad en la microrregin o cuenca donde deban trabajar.
Todos estos factores, que retardaron inicialmente el programa, se han ido superando gracias,
precisamente, a los anlisis efectuados por los conductores del mismo y su personal. Muchos
retrasos podran evitarse siguiendo un mtodo como el planteado, asimilando, adems, las
experiencias obtenidas al poner en prctica estrategias como se hizo en este caso.
F.
La gestin para la aplicacin de estrategias
Como se aprecia en la breve evaluacin de casos, la aplicacin de una estrategia siempre se

enfrenta a imprevistos. Si el sistema de gestin est slidamente construido, puede responder a los
mltiples desafos que se presentan y superarlos. El disponer de una estrategia, por lo tanto, no
basta para garantizar el xito en su aplicacin. Ms necesario an, es contar con un adecuado y
estable sistema de gestin capaz de ir guiando su aplicacin y corrigiendo las fallas que se van
presentando en su ejecucin.
La tarea principal del sistema de gestin consiste en dirigir la aplicacin de los programas de
trabajo diseados de acuerdo a las estrategias. Ello incluye la programacin de actividades en
funcin del tiempo (cronogramas), la asignacin de recursos financieros (presupuesto), el manejo
del personal y en general la direccin de la ejecucin de acciones.
En esta gua no se detallan las tareas ejecutivas que involucran la aplicacin de estrategias
por cuanto la convertira en un documento demasiado extenso. Es importante, sin embargo, que los
profesionales en desarrollo rural estudien formalmente tcnicas gerenciales para la conduccin de
acciones. La improvisacin en la conduccin de acciones debe substituirse por una aproximacin
basada en las ciencias de gestin, hoy comnmente aplicadas a nivel de empresas.
262
N 10
X. Propuesta de sistematizacin de
acciones
A.
Hiptesis que sustentan la propuesta
Tal como lo sealan numerosos estudios,115 un alto porcentaje

de habitantes de zonas rurales marginadas en Amrica Latina y el
Caribe se encuentran atravesando situaciones sociales, econmicas y
ambientales que pueden calificarse como crticas. Estas situaciones se
exteriorizan en bajos niveles de vida, degradacin de los recursos
naturales que los sustentan y abandono o desconocimiento de sistemas
silvoagropecuarios de produccin y conservacin.
Una de las situaciones que dificulta enfrentar dichos problemas
es la prdida, cada vez mayor, de la capacidad de gestin de quienes
tradicionalmente han ocupado estos mbitos. Esto es an ms grave en
zonas donde hay ocupantes recientes de tierras antes inexplotadas. A
dicha prdida o falta de capacidad de gestin de los propios habitantes
de zonas rurales marginadas se suma la escasa contribucin al
desarrollo rural por parte de los interventores de tales mbitos que
invierten en explotaciones mineras, hidroelctricos y otros.
Dadas estas condiciones para revertir la situacin de crisis,
recuperar niveles perdidos de desarrollo (si existan), o adquirirlos
(si son reas nuevas) y finalmente alcanzar un equilibrio en los
procesos de desarrollo los habitantes y usuarios locales de estas
zonas necesitan recibir apoyo.
115
CEPAL, Gestin para el desarrollo de cuencas de alta montaa en la zona andina, op. cit.
263
Una de las formas ms efectivas de apoyo consiste en asistirlos a organizarse para dirigir su
propio desarrollo. Para ello se requiere conferir a los habitantes y usuarios la capacidad de
autonoma y autoridad suficiente para actuar y tomar decisiones en los aspectos que les conciernen
directamente.
Los equipos asesores, para dar este tipo de asistencia sin importar si provienen del Estado,
de organismos no gubernamentales, de organismos de apoyo internacional o si son simplemente
consultores privados contratados por los propios habitantes y usuarios locales deben tener, a su
vez, un nivel de formacin y mtodos para trabajar con los actores directos del proceso.
El material que se ha presentado en los captulos anteriores aporta una alternativa
metodolgica para orientar esta labor de asistencia. Sin embargo por lo mismo que es slo un
mtodo para orientar procesos no aporta suficientes detalles para disear soluciones. Estos
detalles deben, por lo tanto, obtenerse de otras fuentes principalmente manuales y estudios de casos.
La revisin bibliogrfica sobre manuales para disear y ejecutar acciones en zonas rurales en
Amrica Latina y El Caribe indica que hay una apreciable cantidad de trabajos publicados. Sin
embargo, se encontr que:
1.
Si bien existen numerosas guas, manuales y procedimientos que se han escrito para
asistir los procesos de gestin para el desarrollo de zonas rurales, stos son usualmente
difciles de obtener por parte de los profesionales que trabajan en dichas reas, inclusive
si conocen de su existencia.
2.
La gran mayora de los manuales disponibles presentan slo soluciones parciales tales
como: diseo de tecnologas apropiadas o tecnologas en general (tales como obras
hidrulicas, viviendas, cocinas, arados, microcentrales hidroelctricas, secadores
solares, sistemas de biogas, andenes o terrazas); guas de formulacin de proyectos
especficos, (tales como de riego, reforestacin, generacin hidroelctrica, control de
erosin o conservacin de suelos, construccin de caminos y vivienda); guas para
organizar y operar ciertos tipos de organizacin (principalmente cooperativas y
comunas); guas para orientar actividades de produccin (principalmente agrcola,
ganadera y forestal).
3.
Casi todas estas guas o manuales describen cmo disear y ejecutar proyectos y
prcticas pero no explican cmo integrar todos estos temas y sectores de produccin en
un mbito como una microrregin o una cuenca.
4.
Otro aspecto que dificulta el uso de estas guas es que se sustentan mayormente en
experiencias y mtodos provenientes de fuera de los mbitos donde se deben aplicar.
Slo recientemente se ha comenzado a rescatar tecnologas propias a cada mbito,116 as
como a escribir manuales sobre la base de trabajo y experiencias ya realizadas en zonas
rurales, como el realizado por la Universidad de Cajamarca, Per, con apoyo de la Junta
del Acuerdo de Cartagena.117
Debido a esta situacin es necesario rescatar los manuales, procedimientos o guas para
asistir a los procesos de gestin para el desarrollo del habitante de zonas rurales marginadas e
integradas en un sistema de fcil utilizacin.
La idea que se propone, para integrar y completar la informacin contenida en los diferentes
manuales existentes, consiste en utilizar un sistema metodolgico-referencial, va el cual el usuario
116
117
Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en Cajamarca, Per, Proyecto Andino
de Tecnologas Campesinas (PRATEC), Manejo campesino de semillas en Los Andes, Lima, Per, 1989.
Junta del Acuerdo de Cartagena/Comunidad Econmica Europea (hoy, Comisin Europea), Manual Silvoagropecuario, Lima, Per, 1987.
264
N 10
no slo tenga acceso a la informacin contenida en los manuales existentes sino que, adems, le
permita integrar dicha informacin para tratar los temas de desarrollo en forma interdisciplinaria.
La propuesta para estructurar el sistema metodolgico-referencial se sustenta en que debe ser
posible suministrar al usuario del sistema las opciones de solucin, tanto de tipo continuo
(sistemas de produccin) como de tipo discontinuo (proyectos de inversin) y acompaarlo de
fichas que sucesivamente describan en qu consiste la solucin, cules son los procedimientos y
pasos para aplicarla y cmo se disea cada paso.
Para lograr armar este sistema se han planteado las siguientes hiptesis:
1.
Primera hiptesis
Esta hiptesis sustenta que es factible tratar en forma separada las llamadas soluciones
continuas o permanentes de las soluciones discontinuas o temporales. Las soluciones continuas,
tal como su nombre lo indica, son aquellas que no tienen una fecha de trmino prefijada en el
tiempo. Bajo esta clasificacin se encuentran los sistemas de produccin y todos los servicios que
la poblacin requiere en forma permanente (educacin, salud, comunicaciones, etc.).
Las soluciones discontinuas, en cambio, tienen un momento de aplicacin limitado en el tiempo,
siendo las ms representativas las soluciones realizadas y sustentadas como proyectos de inversin.
En la prctica, las soluciones discontinuas son un apoyo a las soluciones continuas. Por
ejemplo, el construir una posta mdica es una solucin discontinua, que contribuye a sustentar y
reforzar una solucin continua, la cual es otorgar un servicio mdico-asistencial de tipo permanente.
2.
Segunda hiptesis
Esta hiptesis sustenta que cada una de las soluciones, sea continua o discontinua, pueda ser
desagregada en sus componentes siguiendo la siguiente secuencia:
i)
ii)
iii)
iv)
clasificarla bajo algn sistema que permita luego encontrarla;

explicarla en cuanto a su funcin, aplicacin y otros detalles;
desagregarla en sus partes o componentes; y,
procesarla en forma secuencial con el fin de que sea formulada y aplicada por el usuario
del sistema.
Esta hiptesis lleva implcita la necesidad de poder categorizar las soluciones segn su
nivel de agregacin.
Se propone, por ejemplo, en forma paralela, que una solucin de carcter tanto discontinuo
como continuo, sean desagregada en diferentes categoras (vase recuadro X-1).
Cada una de estas categoras de solucin debe, adems de ser clasificada, ser desagregada en
sus partes y disponer de una secuencia de formulacin y ejecucin. Si ello es factible se estara en
posibilidad de rescatar estos componentes y ensamblar, por ejemplo, proyectos de inversin o
sistemas de produccin de acuerdo a las necesidades de cada usuario del manual.
Esta bsqueda de sistematizacin del conocimiento, tanto de los propios habitantes y
usuarios como de otras fuentes, equivale a disectar las soluciones para clasificar y ordenar los
mltiples elementos que las conforman en la memoria de un computador con el fin de poder luego
utilizar dichos elementos en soluciones que se adapten a cada lugar.
265

Recuadro X-1
CATEGORIZADOR DE SOLUCIONES
PROPUESTA DE SOLUCIN DISCONTINUA
PROPUESTA DE SOLUCIN CONTINUA
Programa
conjunto de proyectos
Sistema de
produccin
conjunto de subsistemas
Proyecto
conjunto de actividades
Subsistemas
conjunto de tecnologas
Actividades
conjunto de prcticas
Tecnologas
conjunto de prcticas
Prcticas
conjunto de tareas
Prcticas
conjunto de tareas
Tareas
conjunto de pasos
Tareas
conjunto de pasos
3.
Tercera hiptesis
Corresponde a la informacin desagregada de cada categora de solucin puede ser archivada

en fichas o cartillas codificadas (en disquetes) y tambin debe ser posible llamar o rescatar esta
misma informacin para ensamblar las soluciones deseadas y adecuadas a cada situacin.
Permitira disponer de cientos de alternativas al alcance de la mano, con una gua para
ensamblarlos de acuerdo a las necesidades de cada usuario.
El proceso de bsqueda de informacin debe permitir encontrar la siguiente informacin
(vase cuadro X-1):
a) Un men de soluciones clasificado por programas, proyectos, actividades, prcticas o
tareas. El primer acceso debe permitir disponer del men y seleccionar de ste las soluciones
pensadas para el mbito de trabajo.
b) Al escoger la solucin (codificada) se debe poder solicitar una descripcin de dicha
solucin. sta debe aparecer en pantalla con un mnimo de informacin.
c) Una vez conocida la descripcin debe poder encontrarse el procedimiento de ejecucin de
las soluciones seleccionadas.
d) Los pasos del procedimiento de ejecucin, codificados deben permitir el acceso a
mdulos en donde cada elemento es explicado en mayor detalle.
4.
Cuarta hiptesis
Esta hiptesis sustenta que cada uno de los elementos archivados debe servir para ser
aplicado a ms de una solucin. Cada elemento tendra, por lo tanto, aplicaciones potenciales en
diferentes soluciones.
El sistema metodolgico-referencial para la gestin del desarrollo de cuencas,
microrregiones u otros mbitos definidos deber tambin ser un instrumento cuya estructura
funcional permita obtener un fcil acceso a los conocimientos requeridos para dirigir un proceso de
gestin. Para cumplir con estos requisitos se espera que rena las siguientes caractersticas:
a)
Integral
Por cuanto deber cubrir todos los aspectos metodolgicos, tcnicos y operativos para
orientar los procesos de gestin para el desarrollo en una cuenca o microrregin.
b)
Sistemtico
Por cuanto su nfasis estar dado en explicar como se interrelacionan las diferentes etapas de
una solucin o de un conjunto de soluciones, proporcionando los diagramas de flujo de la
secuencia metodolgica y su sistema de integracin.
266
N 10
c)
Metodolgico
Por cuanto deber entregar un procedimiento lgico y secuencial que permita alcanzar los
objetivos y metas propuestas para guiar la gestin del desarrollo en un determinado mbito de
accin.
d)
Referencial
Por cuanto deber permitir obtener las referencias necesarias para la solucin a un
determinado problema a travs de una indicacin de donde hay experiencias ya realizadas, o de
expertos que conocen la materia en cuestin.
e)
Operativo
Por cuanto deber permitir definir las etapas y secuencias para disear y ejecutar soluciones
continuas y discontinuas.
f)
Didctico
Por cuanto deber poder utilizarse como material formativo a nivel universitario o de
tcnicos de instituciones de enseanza que trabajan para zonas rurales.
Entre otras caractersticas esperadas del sistema se tienen las de:
i) enfatizar el anlisis integrado de los elementos sociales, econmicos, ambientales,
tcnicos y polticos que intervienen en la gestin de los recursos naturales a nivel de cuencas o
microrregiones;
ii) hacer de la gestin a nivel de cuencas y microrregiones una herramienta de desarrollo y
no slo un elemento para solucionar problemas de proteccin o conservacin de recursos;
iii) abordar tanto aspectos tcnicos como administrativos para proponer soluciones viables;
iv) utilizar experiencias reales, debidamente probadas, para los ejemplos utilizados;
v) utilizar referencias de manuales y mtodos disponibles en Amrica Latina y el Caribe
sobre gestin para el desarrollo en cuencas o microrregiones;
vi) rescatar experiencias de usuarios, tcnicos o profesionales con actividad en cuencas o
microrregiones;
vii) servir de gua para la ejecucin de actividades para la gestin del desarrollo en cuencas
o microrregiones, y
viii) recopilar y referirse a la mayor cantidad de programas, proyectos, prcticas y tareas
utilizados en Amrica Latina y el Caribe en el desarrollo de zonas rurales.
5.
Quinta hiptesis
La idea que sostiene la propuesta es que, si se dispone por un lado de la indicacin de la

secuencia de acciones, tanto gerenciales como tcnicas, que se deben realizar para formular y
aplicar una solucin y, por el otro lado, se dispone de una explicacin detallada sobre lo que
consiste cada una de estas acciones sera entonces factible, inclusive para alguien que no es experto
en el tema, armar un proyecto con un grado de precisin mayor que lo que podra hacer, si no
dispusiera de dicho sistema de informacin.
El tipo de datos que se requieren para armar una solucin discontinua (proyecto) es tanto
de tipo gerencial como tcnico:
a)
Acciones gerenciales (administrativas u operativas)
Requeridas para dirigir la ejecucin de las acciones tcnicas. Comprende acciones polticas,
legales, econmicas, financiera, institucionales, culturales, sociales, cientficas, educacionales,
267
comerciales, mercantiles, contables otros. Son acciones pertinentes a la direccin de procesos de

gestin y, por consiguiente, a las tomas de decisin.
b)
Acciones tcnicas
Requeridas para disear y ejecutar trabajos especficos. Comprende acciones de estudios,
evaluaciones, diagnsticos, formulacin de proyectos, diseo de obras, construccin de obras,
operacin y mantenimiento fsico de sistemas construidos, y manejo y conservacin de recursos y
operacin de servicios.
El mtodo debe relacionar la secuencia de acciones con una o ms prcticas necesarias para
ejecutarla. Para dar estas explicaciones en forma sistemtica, se recomienda utilizar fichas, como
la que se presenta a continuacin en el recuadro X-2, que especifique el tipo de informacin que se
debe entregar para explicar cada prctica o tarea.
Recuadro X-2
EJEMPLO DE FICHA PARA CODIFICAR INFORMACIN SOBRE PRCTICAS
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
viii)
ix)
x)
xi)
xii)
xiii)
Nombre de la prctica
Definicin de la prctica
Propsito de la prctica
Lugar y condiciones de aplicacin
Usos alternativos de la prctica
Frecuencia de aplicacin (periodicidad, si la tiene)
Elementos de diseo y croquis o planos
Procedimiento de clculo y algoritmo
Materiales de equipos requeridos para la ejecucin
Unidades de medicin y costos unitarios
Tiempo de ejecucin y cronogramas
Personal requerido (clasificado)
Anexos pertinentes
A ttulo informativo cabe mencionar que con esta ficha ya se ha logrado clasificar diversas
prcticas en dos trabajos que son los manuales:
i) silvoagropecuario publicado por la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), con el
auspicio de la Comunidad Econmica Europea (CEE), en Lima, Per, 1987, como parte del
Programa Andino de Desarrollo Tecnolgico para el Medio Rural (PADT-Rural), y
ii) de uso y conservacin del agua en zonas rurales de Amrica Latina, tomo 3, publicado
por UNESCO-ROSTLAC,118 como parte del proyecto regional mayor para la utilizacin y
conservacin de los recursos hdricos en reas rurales de Amrica Latina y El Caribe.
En la medida que se pueda disponer de mayor cantidad de procedimientos para formular y
ejecutar acciones, tal como los presentados en los anexos 8 y 9, se podr organizar un sistema de
referencias lo suficientemente dinmico e interdisciplinario para asistir a los tcnicos a cargo de
orientar procesos de gestin para el desarrollo rural sustentable.
118
UNESCO-Regional Office for Science and Technology for Latin America and The Caribbean (ROSTLAC), Oficina Regional de Ciencia y
Tecnologa de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (ORCYT).
268
N 10
Si se dispone de un banco de datos de programas, proyectos, actividades, prcticas y

tareas ser factible proponer un conjunto de soluciones integradas en un corto plazo, por lo
menos hasta un nivel de prefactibilidad o factibilidad.
B.
Obstculos a superar
En la misma forma que se puede determinar la secuencia de pasos necesarios para formular
proyectos de inversin con diferentes niveles de detalle, debe ser tambin factible hacer lo mismo
para explicar y orientar cmo se conducen y se pueden adoptar o mejorar los sistemas de
produccin y de servicios.
En la literatura revisada se encontr que existe informacin disponible sobre estos temas,
tanto sobre sistemas de produccin tradicionales como modernos,119 as como sobre servicios.
El trabajo por realizar es al igual que con los proyectos de inversin clasificar,
categorizar y disectar los sistemas de produccin y servicios para poder archivarlos y codificarlos
en un sistema computarizado. Esta tarea presenta varias restricciones que se comentan a
continuacin:
1.
El primer obstculo
Se debe a que en la literatura revisada no se encuentra uniformidad ni en las clasificaciones

de los sistemas de produccin ni en la desagregacin de los elementos o componentes que
conforman dichos sistemas. Se utiliza una serie de denominaciones tales como sistemas agrarios,
sistemas frutcolas, sistemas ganaderos, sistemas mixtos, sistemas agrosilvopastoriles,
sistemas de cultivos y muchos otros sin diferenciarlos claramente.
2.
El segundo obstculo
Es que para algunos investigadores el propio enfoque de sistemas de produccin lleva

inherentes serias limitaciones. Para Franois Greslou y otros,120 por ejemplo, el enfoque de
sistemas es ambiguo en cuanto a su uso, adems de mecanicista y tecnicista. Su propia complejidad
excluye a los campesinos de su comprensin y no consiste en un procedimiento de investigacin
til para orientar los procesos de desarrollo participativo.
3.
El tercer obstculo
Es la falta de una forma aceptada de desagregacin de tales sistemas. Arbitrariamente se han

desagregado los sistemas de produccin, en este documento, en subsistemas, tecnologas, prcticas,
tratamientos y tareas. Podra, sin embargo, utilizarse otros trminos y otras categoras segn el
criterio de cada investigador o especialista. Es difcil trazar los lmites entre tales categoras, aun si
se dispusiera de definiciones sobre lo que es y lo que debe contener cada una.
4.
El cuarto obstculo
Consiste en la dificultad de diferenciar lo que algunos autores denominan sistemas de

produccin tradicionales de los no tradicionales. Slo en perodos recientes se ha tratado al
menos de rescatar sistemas tradicionales de produccin tal cual los expresa y utiliza el usuario. A
119
120
Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en
Cooperacin (Office de la Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer (ORSTOM)), Sistemas Agrarios en el Per,
Compiladores y Editores: Efran Malpartida y Henri Poupon, Lima, Per, 1987.
Franois Greslou, Eduardo Grillo, Grimaldo Rengifo y Pierre de Zutter, El enfoque de sistemas: limitaciones y nuevos aportes, Sistemas
agrarios en el Per, UNALM/ORSTOM, ibid, pp. 203-208.
269
pesar de ello se desconoce la mayora. Tampoco se dispone de mtodos uniformes para integrar
sistemas de produccin tradicionales con no tradicionales.
5.
El quinto obstculo
Por ltimo, queda el dilema de fijar los lmites en cuanto a la cantidad de informacin que se
puede utilizar para explicar cada sistema de produccin. Dicho en otras palabras, se debe definir
cuntos elementos deben considerarse como mnimo para describir y transmitir cmo funciona y
cmo se puede mejorar un sistema de produccin, para poner dicha informacin al alcance de un
usuario potencial va el uso de un computador y un programa adecuado.
A continuacin se analizan algunos de estos obstculos buscando con ello aportar algunas
ideas para superarlos.
Recuadro X-3
LMITES DEL MTODO O ENFOQUE DE ANLISIS DE SISTEMAS DE PRODUCCIN

1.
El enfoque de sistemas es ambiguo en su uso y que el mtodo no suele ver a la realidad tal
cual es sino que la analiza slo en funcin de sus potencialidades y de los cuellos de botella
que deben superarse para mejorarlo.
2.
Es mecanicista porque las relaciones entre los elementos del sistema (partes de un conjunto)
se analizan como causa-efecto, lo que equivale a establecer una relacin mecnica. Sirve para
describirlo pero no para entenderlo.
3.
Es tecnicista porque es bueno para analizar las relaciones causa-efecto en materias tcnicocientficas pero no es prctico para analizar sus relaciones con la intervencin humana y su
racionalidad poltica, cultural, econmica, social que orienta las decisiones.
4.
Es acadmico-cientfico, por lo que excluye la participacin campesina y la comprensin del

campesino de los resultados del trabajo.
5.
Aporta conocimientos sobre lo que pasa pero ello es slo una etapa para el desarrollo. Un
grupo cientfico analiza los sistemas pero otros tcnicos deben interpretar los estudios para
proponer soluciones a las restricciones encontradas y promocionar practicar.
Fuente: Franois Greslou, Eduardo Grillo, Grimaldo Rengifo y Pierre de Zutter, El enfoque de sistemas:
limitaciones y nuevos aportes, Sistemas agrarios en el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina
(UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la
Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer (ORSTOM)), Compiladores y Editores: Efran Malpartida y
Henry Poupon, Lima, Per, 1987, pp. 203-208.
Los mismos autores, sin embargo, sealan que hay nuevos aportes al enfoque de sistemas
que ayudan a superar los obstculos sealados anteriormente. Indican que una manera posible de
superar estas limitaciones es partir por revalidar y sistematizar los conocimientos de gestin
campesina a nivel familiar, en particular de sus prcticas o tcnicas. Este procedimiento contrasta
con el mtodo actual que parte con la aplicacin de instrumentos (mapas, encuestas, matrices, etc.)
para recoger datos y luego detectar las restricciones o cuellos de botella para mejorarlo.
No se tratara de estudiar una tcnica por s, aislndola, sino de respetar la manera de
analizar de los propios campesinos. Los campesinos, segn estos autores, tienen mucha habilidad
para manejar las interrelaciones, dentro de una visin global u holstica. Es decir, que a partir de un
punto muy concreto, como una simple prctica de preparacin de suelo, se podra, siguiendo el
caminar del campesino, abarcar el conjunto de elementos que ejercen, de una manera u otra, una
influencia sobre dicha prctica (por ejemplo: las previsiones climticas, la organizacin comunal,
los vnculos con el mercado, las herramientas, etc.). Es una opcin que puede permitir descubrir y
entender el sistema de produccin y, en algunos casos los sistemas agrarios.
270
N 10
Lo que se perdera en rigor cientfico (segn el punto de vista de la ciencia occidental) se

ganara en la implementacin de un proceso campesino.
Con respecto al segundo obstculo, es decir, la falta de terminologas y categoras uniformes
para desagregar un sistema de produccin en sus diferentes componentes y elementos, ser
necesario llegar a un consenso para estandarizar los conceptos en uso.
Ejemplo:
el cuadro X-1 muestra que un sistema de produccin est conformado por los
elementos contenidos.
Cuadro X-1
REPRESENTACIN DE LOS PRINCIPALES ELEMENTOS QUE AFECTAN

EL NIVEL DE LA PRODUCCIN EN CAMPOS DE AGRICULTORES DE LA SIERRA ANDINA
ELEMENTOS SOCIOECONMICOS EXGENOS A LA UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA (UPA)
Instituciones de desarrollo agrcola
Instituciones de investigacin agrcola
Densidad Demogrfica
Tenencia de la tierra
Comunidad y/o grupo campesino
Mercado de los insumos

Crditos
Mercado de los productos
UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA (UPA)

Objetivos del agricultor
Sistema de prcticas agropecuarias
Ingreso
Seguridad (aversin al riesgo)
- Reparticin de la tierra entre las diferentes

producciones
- Afectacin de los recursos en funcin del riesgo
Cultivo(s)
o
- Tcnicas culturales y prcticas de pastoreo
produccin(es)
- Rotaciones y asociaciones de cultivo
investigado(s)
- Preferencias alimentarias
CLIMATOLGICOS
BIOLGICOS
Lluvia/segua
Temperatura, heladas
Granizadas
Plagas y Enfermedades
SUELO Y TOPOGRAFA
Pendiente
Altura
Tipo de suelo
ELEMENTOS AGROECOLGICOS EXGENOS A LA UNIDAD DE PRODUCCIN AGRCOLA

Fuente: Pierre Morlon, Benjamn Orlowe y Alberic Hibon. Tecnologas agrcolas tradicionales en los Andes centrales:
Perspectivas para el desarrollo. Corporacin Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE). Proyecto Regional de
Patrimonio cultural. PNUD, UNESCO, Lima, 1982.
refleja un grado ms o menos elevado de incertidumbre
La representacin efectuada por Pierre Morlon tiene la particularidad de considerar tanto los
elementos fsicos como los socioeconmicos vinculados al sistema de produccin. Lo que an se
necesita, sin embargo, es una mayor precisin en la utilizacin de terminologas para describir los
componentes de un sistema de produccin con el fin de uniformizar sus interpretaciones.
En la literatura revisada se encuentra una serie de trminos que se refieren a los componentes
de un sistema de produccin los cuales se utilizan en forma relativamente libre (recuadro X-4).
271
Aparentemente, estos trminos llevaran implcita una categorizacin de los componentes

tcnicos de un sistema de produccin.
Recuadro X-4
TRMINOS UTILIZADOS RELACIONADOS CON

ASPECTOS TCNICOS DE UN SISTEMA DE PRODUCCIN
subsistemas de produccin
actividades
prcticas (agronmicas, agropecuarias, de pastoreo, etc.)
tcnicas o tecnologas (culturales, etc.)
elementos (del sistema de produccin)
otros
Fuente: Pierre Morlon, Benjamn Orlove y Alberic Hibon, Tecnologas agrcolas

tradicionales en Los Andes centrales: Perspectivas para el desarrollo, Corporacin
Financiera de Desarrollo S. A. (COFIDE) y Proyecto Regional de Patrimonio
Cultural (PNUD/UNESCO, Lima, Per, 1982.
Parte de las prcticas, tecnologas, actividades y elementos que comprenden los sistemas de
produccin se encuentran descritas en publicaciones, lo que facilitara el trabajo de sistematizacin.
Por ejemplo, en el trabajo de Annette Salis Cultivos andinos, Alternativa alimenticia
popular? se encuentra la descripcin de una prctica agronmica. Esta descripcin es la que se
presenta en el recuadro X-5.
Recuadro X-5
EJEMPLO DE DESCRIPCIN DE UNA PRCTICA DE CULTIVO
Prcticas agronmicas
Trata lo relativo a los principales factores limitantes de la produccin tradicional de cultivos andinos y
lo concerniente a las posibilidades de mejoramiento utilizando una tecnologa media, adaptada a las
condiciones de produccin de pequeos agricultores.
Cultivo del Tarwi

Semilla
No se practica tradicionalmente una renovacin de semilla, aunque a menudo sta se encuentra
en degeneracin. Tampoco se desinfecta la semilla, a pesar de que puede ser un factor de
transmisin de enfermedades, tal como es el caso de la antracnosis, cuya combatividad y
consecuencias son de mucha implicancia econmica.
Preparacin del terreno

Se ejecuta con chaki-taklla o yunta, segn el tipo de suelo y rotacin; en la altura se practica una
labranza mnima, justificable por el poco desarrollo de maleza y por la prioridad dada a la
conservacin de la humedad del suelo.
272
N 10
Recuadro X-5 (conclusin)
Siembra
La fecha de siembra tiene mucha incidencia en el rendimiento, debido a las razones ya
expuestas. Una experiencia realizada demostr que con fechas de siembras respectivas al 28 de
septiembre y al 28 de noviembre, los rendimientos pasan de 4 000 kg/ha A 1 400 kg/ha, e incluso
bajan a 300 kg/ha con fecha de siembra correspondiente al 28 de diciembre. Sin embargo,
considerado como cultivo secundario, el tarwi se siembra en ltimo lugar, si quedan tierras y tiempo
disponible. Los tipos de siembra varan: al voleo, en lnea y por golpe (para asegurar un mejor control
de la densidad), a pesar del trabajo suplementario necesario. La densidad de siembra vara segn
los tipos de granos y sus tamaos, pero se reduce en general con el uso de semilla seleccionada y
de buen poder germinativo.
Fertilizacin
No se practica, y es innecesaria debido a las caractersticas del tarwi, que fija el nitrgeno a
travs de sus ndulos y mediante las secreciones cidas de sus races libera el fsforo y la potasa
que se encuentran bloqueados en el suelo, elementos no disponibles para otras especies en esta
forma. Existe un requerimiento de azufre, caracterstico de las leguminosas, sin embargo,
aplicaciones de sulfato de potasio o de yeso no se justifican econmicamente (Gross, 1982, Roma).
Deshierbe y aporque
Se necesitan en las primeras etapas de desarrollo del tarwi y cuando stas se hallan
relativamente retrasadas y sufriendo la competencia de malezas. Ejecutado a mano, el deshierbe
ahorra capital y facilita la aireacin del suelo. Estas labores culturales no estn generalizadas en las
prcticas de los campesinos que usualmente dedican un trabajo mnimo a este cultivo considerado
marginal.
Enfermedades y plagas
Las enfermedades de implicancia econmica son la antracnosis, el quedado del tallo y los
fusarioies, que se desarrolla en suelo hmedo. Las plagas principales son el barrenador del tallo, el
gorgojito del tallo, las larvas de moscas y escarabajos, el epicauta, que come las hojas y el estilo, y
el tumbador de flores. Estas plagas son numerosas pero no afectan los rendimientos de los cultivos
como las enfermedades.
No se practican controles qumicos, pues no se justifican econmicamente; sin embargo, existen

medidas preventivas:
quema de las pajas de tarwi para eliminar hongos que sobreviven;

rotacin del cultivo de tarwi despus de ms de tres aos;
seleccin y desinfeccin de la semilla: la produccin de semillas en las zonas altas disminuye
el riesgo de transmisin de la antracnosis, se pueden seleccionar variedades resistentes o
tolerantes a varias enfermedades; la desinfeccin limita la proliferacin de enfermedades
transmitidas por la semilla, y
las variedades amargas, con alto contenido de alcaloides, resisten mejor a las plagas (Gross,
1982, Roma).
Cosecha
Generalmente se efecta con cierta tardanza, en funcin de la fecha de siembra, pero corre as el
riesgo de resultar afectada por las heladas y, en consecuencia, de que las plantas no alcance la
madurez necesaria. Durante la cosecha las plantas se cortan o arrancan, luego se dejan secar en la
chacra y, posteriormente, se trillan, por lo comn mediante golpes, desechando el empleo de algn
animal en funcin de la poca produccin.
Rendimientos y posibilidades de mejoramiento

En 1982, el rendimiento del cultivo de tarwi en el departamento del Cusco fue de 700 kg/ha. Se
podra incrementar este rendimiento a 1,200 kg/ha mediante un programa de promocin, sin uso de
productos qumicos, sino otorgando una mayor atencin al cultivo en labores culturales y con el uso
de semilla seleccionada y desinfectada. La fecha de siembra es fundamental para asegurar la
maduracin del cultivo y su rendimiento; la semilla seleccionada y desinfectada disminuye los riesgos de
afeccin de enfermedades, proporciona variedades adecuadas y productivas, y garantiza un cierto poder
germinativo; las labores culturales favorecen un mejor desarrollo en los primeros estados de la planta.
Fuente: Annette Salis, Cultivos Andinos Alternativa alimentaria popular?, Centro de Estudios Rurales Andinos
Bartolom de Las Casas y Centro para el Desarrollo de los Pueblos (CEDEP-Ayllu), Cusco, Per, 1985.
273
Otro tipo de informacin detallada sobre sistemas de produccin lo constituye el rescate de

tecnologas tradicionales tal como la efectuada por el PPEA, llevado a cabo en Cajamarca, Per, en
conjunto con el Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas (PRATEC) en 1988. En el recuadro
X-6 se transcribe uno de estos rescates.
Recuadro X-6
EJEMPLO DE DESCRIPCIN DE UNA TECNOLOGA DE PRODUCCIN TRADICIONAL

INTRODUCCIN
I.
Nombre de la tecnologa:
Sistema de produccin campesina
II. Ubicacin geogrfica:

Se encuentra en el casero de Candopampa, a 6 kilmetros de la ciudad de Cajamarca.
III. Tecnlogo:
Catalino Lpez Garca, 38 aos de edad, analfabeto, su familia est formada por su esposa y 7 hijos.
IV. Caractersticas geogrficas:
Altitud: 3,140 m.s.n.m.
Clima: templado a fro.1
Topografa accidentada.
V. Antecedentes:
El casero de Candopampa est constituido por pobladores de escasos recursos econmicos; se
mantienen con lo poco que cultivan en sus chacras. Tambin hacen trabajos en la ciudad, en
especial en los perodos de escasa actividad agrcola. Todo ello con el propsito de
complementar el ingreso familiar.
Generalmente, las tierras son muy pobres y escasas, sin agua, con pocos rboles, arbustos,
ganado, ovinos, etc.
La produccin de sus cultivos son paran autoconsumo, se cultivan chocho (leguminosa andina),
cebada, trigos, maz, centeno, ocas, olluco, etc.
Es un casero muy activo y responsable para los trabajos comunales en beneficio de ellos y
apoyan a otros caseros.
La forma como describe un campesino su sistema de produccin es la siguiente:
La tecnologa la aprend de mi padrino a la edad de 12 aos y yendo a las mingas. Los trabajitos
lo hago desde hace 3 aos, primeramente realizo el majadeo (significa poner un cerco redondo
donde se retiene a los animales para que abonen el suelo) empezando por una esquina de mi
terreno, encorralando mis animales que son en nmero de 25.
Despus de cada 15 das, el corral lo coloco seguido del lugar donde estuvo y as sucesivamente
se contina por todo el terreno. De cada 2 corrales majadeados (es decir, que se dejaron los
animales 15 das en cada lugar), se cuaresma (se deja en descanso) por 2 semanas para luego
darle una o dos cruzas (arado de yuntas) con la finalidad de introducir al suelo el abono.
Las cruzas lo realizo con mi yunta, preparando as el terreno para luego sembrarlo, se empieza
desde agosto hasta el mes de febrero y coincide con fechas de festividades.
La siembra lo realizamos con la ayuda de mi mujer e hijos, en sitios majadeado, siembro papa,
ocas, olluco, maz y no majadeado cebada, avena.
Voy rotando mis cultivos con este abonamiento tradicional y, adems, en los bordes de cada parcela
lo cerco con 2 3 rayas de avena, cebada o quinuas. (Hace una rotacin de avena y papa).
Ahora es una costumbre trabajar para m y las cosechas son buenas. En tiempos malos recojo
ms de lo que he sembrado.
Me da muchas hierbitas en las parcelas que me sirven como alimento para nuestros animales y
como remedios.
Fuente: Proyecto Piloto Integrado de Manejo Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA) en
Cajamarca, Per, Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas (PRATEC), Manejo campesino de semillas en Los
Andes, Lima, Per, 1989.
274
N 10
Con respecto a los mbitos donde se delimitan o ubican sistemas de produccin, tambin
existen en uso muchas demarcaciones y definiciones. Hay mbitos definidos como pisos
ecolgicos, zonas de produccin comunal, microzonas y unidades ms pequeas de produccin a nivel
familiar, tales como chacras, parcelas o conucos (Venezuela), segn las terminologas locales.
En lo referente a aspectos gerenciales o administrativos, tambin se deberan precisar y
racionalizar las denominaciones. Por ejemplo, en un trabajo de Rmulo Rodrguez y Mara Luisa
Muoz sobre organizacin social de la comunidad campesina de la cuenca alta del Ro Caete
encontraron que las actividades gerenciales que realiza una comunidad campesina durante un ao
(1985) para dirigir su sistema de produccin a nivel comunal comprende once grupos de
actividades cuya distribucin porcentual en el tiempo se seala en el cuadro X-2.
Cuadro X-2
ACTIVIDADES GERENCIALES A NIVEL COMUNAL
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Actividad
Programacin de obras, labores y gestiones

Supervisin de la gestin de las autoridades
Control del territorio comunal
Eleccin de autoridades
Organizacin de la fuerza de trabajo
Control sobre la poblacin
Organizacin de representacin
Supervisin de fondos
Programacin de actividades culturales
Disposicin de fondos
Programacin de zonas de produccin
Otros
34
14
13
11
7
6
5
4
3
1
1
1
Fuente: Rmulo Rodrguez y Mara Luisa Muz, Organizacin social de la

comunidad campesina en la Cuenca Alta del Caete, Metodologa de
diagnstico global y resultados sobre decisin comunal, Sistemas agrarios en
el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs
de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la
Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer (ORSTOM)), Compiladores y
Editores: Efran Malpartida y Henry Poupon, Lima, Per, 1987, pp. 177-183.
Los autores, del trabajo llegan a las siguientes conclusiones en relacin con las decisiones de
la Asamblea Comunal, (recuadro X-7), y luego, clasifican estas actividades en aspectos gerenciales
de planificacin, control y organizacin (cuadro X-8).
Estudios similares podran eventualmente permitir la racionalizacin del tipo de informacin
gerencial requerida para explicar la forma de gestin de sistemas de produccin.
Las caractersticas propias de un sistema de produccin, mucho ms complejas que las de un
proyecto de inversin, no facilitan ciertamente el trabajo de sistematizacin de informacin. Los
sistemas productivos son dinmicos puesto que evolucionan o cambian frecuentemente. Adems,
son propios de cada mbito lo que los hace especficos. Tampoco se puede describir un sistema de
produccin si no se explican las interrelaciones entre sus componentes que, segn Joseph
Lebour,121 pueden ser de sinergia, reciprocidad o antagnicos. Son sistemas conducidos por y para
el ser humano, por lo que es esencial vincularlos al sistema de gestin que lo conduce y finalmente los
sistemas de produccin son influenciados tanto por elementos endgenos como exgenos al mbito.
121
Joseph Lebour, Caractersticas de los sistemas agrarios en la microrregin de Azngaro, Sistemas agrarios en el Per,
UNALM/ORSTOM, ibid, p. 312.
275
Estas caractersticas debern ser rescatadas de alguna forma en el mtodo operativoreferencial que se propone realizar.
Recuadro X-7
CONCLUSIONES CON RELACIN A LAS DECISIONES DE LA

ASAMBLEA COMUNAL Y DECISIONES SOBRE TRABAJO COMUNAL Y FAENA
Conclusiones con relacin a las decisiones de la Asamblea Comunal:

1. la Asamblea Comunal ejerce las funciones de gestin en el orden siguiente: planificacin,
control y organizacin;
2. dentro de la planificacin, lo ms importante es la programacin de obras, labores y
gestiones o trmites;
3. en el control destacan la supervisin de la gestin de las autoridades y el control del
territorio comunal;
4. en la organizacin tienen relieve la eleccin de autoridades y la organizacin de
representacin;
Decisiones sobre trabajo comunal y faena:

1. la faena est orientada, en primer lugar, a la actividad productiva, y luego a la de servicio;
2. en la actividad productiva, la faena est orientada principalmente a la construccin o
mantenimiento de infraestructura hidrulica, y
3. en la actividad de servicio, la faena est orientada casi exclusivamente a la construccin o
mantenimiento de infraestructura de servicio.
Fuente: Rmulo Rodrguez y Mara Luisa Muz, Organizacin social de la comunidad campesina en la
Cuenca Alta del Caete, Metodologa de diagnstico global y resultados sobre decisin comunal, Sistemas
agrarios en el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) e Instituto Francs de Investigacin
Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office de la Recherche Scientifique et Technique Outre-Mer
(ORSTOM)), Compiladores y Editores: Efran Malpartida y Henry Poupon, Lima, Per, 1987, pp. 177-183.
Cuadro X-3
ASPECTOS TRATADOS EN LA ASAMBLEA COMUNAL, 1985

Porcentaje de dedicacin relativa a cada actividad, agrupadas en tres categoras
Grupos
Planificacin
Control
Organizacin
Actividades
Programacin de obras, labores y gestiones
33
Programacin de actividades culturales
Disposicin de fondos
Programacin de zonas de produccin
Supervisin de la gestin de las autoridades
14
Control del territorio comunal
13
Control sobre la poblacin
Supervisin de fondos
Eleccin de autoridades
100%
38
39
11
Organizacin de representacin
Organizacin de la fuerza de trabajo
23
Fuente: Rmulo Rodrguez y Mara Luisa Muz, Organizacin social de la comunidad

campesina en la Cuenca Alta del Caete, Metodologa de diagnstico global y resultados sobre
decisin comunal, Sistemas agrarios en el Per, Universidad Nacional Agraria La Molina
(UNALM) e Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin (Office
de la Rechaerche Scientifique et Technique Ourtre-Mer (ORSTOM)), Compiladores y Editores:
Efran Malpartida y Henry Poupon, Lima, Per, pp. 177-183.
276
C.
N 10
Propuesta de un sistema referencial

1.
Objetivo de la propuesta
Presentar una propuesta para sistematizar los conocimientos existentes sobre gestin para el
desarrollo de zonas de montaa a nivel cuencas y microrregiones y otros mbitos relativamente
pequeos. Esta propuesta de sistematizacin requiere cumplir cuatro metas;
a) la identificacin y ordenamiento de los variados elementos y procesos que intervienen en
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y usuarios de zonas de montaa y la
conservacin de los recursos naturales que los sustentan;
b) la elaboracin de fichas de clasificacin o clasificadores, fichas de descripcin o
descriptores y fichas de secuencia de procesos o procesadores que resuman los componentes que
intervienen en un proceso de gestin en fichas o cartillas;
c) el llenado de los clasificadores (para permitir saber qu se conoce y cmo acceder a ello),
de los descriptores (para saber en qu consiste lo que se conoce) y de los procesadores (para saber
la secuencia a seguirse para hacer lo que se conoce), y
d) el diseo de un programa de cmputos que permita tener un acceso rpido a las fichas o
cartillas de clasificacin, de descripcin y de secuencia de procesos que contienen los procesos y
elementos de un sistema de gestin de zonas de montaa y que faciliten la interconexin entre
todos estos procesos y elementos.
2.
Origen y evolucin del sistema metodolgico-referencial
La actual propuesta del sistema metodolgico-referencial de apoyo a la gestin del desarrollo

de cuencas o microrregiones de la zona andina, es la evolucin de una propuesta realizada por la
CEPAL en 1981. El avance hasta la fecha representa un esfuerzo de la CEPAL, que cont en un
inicio con el apoyo de la Oficina Regional para Amrica Latina del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente y luego con la participacin de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC)
y del Gobierno de Italia el cual ha contribuido con apoyo significativo, tanto tcnico como financiero.
Lo avanzado por la CEPAL cumple con parte de los acuerdos tomados en la Reunin
Regional Temtica de Cooperacin y Coordinacin Interagencial sobre Ordenamiento Ambiental
en Cuencas Hidrogrficas, efectuada en Mrida, Venezuela del 18 al 22 de enero de 1982. Los
pasos ya realizados para elaborar el sistema se resumen en:
a) En la Reunin Regional Temtica de Cooperacin y Coordinacin Interagencial sobre
Ordenamiento Ambiental en Cuencas Hidrogrficas (organizada por la Oficina Regional para
Amrica Latina (ORPAL) del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), Mrida, Venezuela, del 18 al 22 de enero de 1982), la CEPAL propone mejorar los
programas de desarrollo y manejo de las cuencas altas lo que es aprobado (documento Manejo de
cuencas y desarrollo de zonas altas en Amrica Latina (E/CEPAL/L.253)).
b) Con el apoyo inicial del PNUMA/ORPAL, la CEPAL formula un marco de referencia
preliminar para la ejecucin de un Manual de desarrollo y manejo de cuencas altas: Marco de
referencia para su ejecucin (E/CEPAL/R.348), 6 de enero de 1984.
c) El Gobierno de Italia acepta financiar un proyecto para fomentar la cooperacin horizontal
en planificacin y gestin de recursos hdricos en cuencas de alta montaa en Amrica Latina
(diciembre de 1983). Dicho proyecto constituye un importante aporte para el rescate de estrategias
de desarrollo de cuencas altas, as como para la elaboracin del marco de referencia del manual.
277
d) Se inician actividades de cooperacin entre la CEPAL y la JUNAC. La CEPAL y la

JUNAC adoptan el marco de referencia, elaborado previamente, a la zona alta de los Andes
(documento Manual de desarrollo y manejo de cuencas alto andinas: Marco de referencia para su
ejecucin (E/CEPAL/R.364), 9 de julio de 1984.
e) La JUNAC pone a prueba este marco de referencia aplicndolo a un estudio de caso de
desarrollo agrosilvopastoril en cuencas ubicadas en Cajamarca, Per. El trabajo se inicia el segundo
semestre de 1984 con participacin de la Universidad Tcnica de Cajamarca (UTC). La JUNAC
desarrolla estas actividades como parte de su proyecto PADT-Rural, el cual es financiado por la
Comunidad Econmica Europea (CEE). Esta tarea da como resultado la publicacin del llamado
Manual Silvoagropecuario el cual consta de ms de 56 fascculos que recogen experiencias locales.
Constituyen una base de informacin para el sistema a ser diseado por la CEPAL para su posterior
difusin.
f) Durante el primer semestre de 1985 la CEPAL establece pautas para disear el sistema
metodolgico-referencial. Se sugiere su conformacin en cuatro reas temticas y 16 mdulos, y el
uso de microcomputadores. Se espera que esta propuesta facilite la flexibilizacin en el manejo e
integracin de la informacin.
g) En enero de 1985, la CEPAL inicia los estudios de caso de nivel nacional para evaluar las
estrategias que utilizan los pases de la regin andina para asistir a la gestin para el desarrollo de
zonas de montaa. Se elabora el marco de referencia de los estudios y se seleccionan los
consultores. A partir de noviembre de 1985, la CEPAL y la JUNAC inician los contactos con
organismos gubernamentales de los pases andinos priorizados (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y
Venezuela) contratndose los estudios de caso, que fueron concluidos en 1987.
h) A la fecha se han resumido los estudios de caso por pas y se han elaborado diversos
estudios sobre estrategias y polticas de gestin para el desarrollo de cuencas altas (libro a ser
publicado por la CEPAL en 1988). Se contina con la bsqueda de apoyo para la elaboracin del
sistema metodolgico-referencial y se tiene contemplado realizar una segunda etapa del proyecto
con el apoyo financiero del Gobierno de Italia para:
obtener informacin detallada a ser introducida al sistema metodolgico-referencial, y

reforzar los sistemas de capacitacin en gestin para el desarrollo de cuencas y zonas de
alta montaa.
El primer paso consistir en utilizar la presente propuesta para disear el sistema

metodolgico-referencial, propuesta que puede ser libremente adaptada por cualquier organismo
que desee asumir el trabajo de elaboracin del programa de manejo de la base de datos del sistema.
3.
Componentes del sistema metodolgico-referencial
La sistematizacin del conocimiento sobre gestin para el desarrollo de zonas de montaa

requiere la elaboracin de:
clasificaciones;
descripciones, y
secuencias con el fin de poder encontrar, conocer y ejecutar cada una de las mltiples
actividades, prcticas, tareas y pasos que intervienen en un proceso de gestin.
Mediante el diseo de un sistema de ordenacin e interconexin debe ser posible integrar la

informacin procesada en fichas o en cartillas codificadas. Teniendo como referencia su finalidad y
contenido (ver recuadro X-8), estas fichas o cartillas pueden ser denominadas:
278
clasificadora, ficha de clasificacin, o clasificador;
N 10
descriptora, ficha de descripcin, o descriptor, y

de secuencia, o procesador.
La sistematizacin del conocimiento equivale en la prctica a disectar y luego clasificar y

ordenar los mltiples elementos que intervienen en programas y proyectos de desarrollo
de zonas de montaa (recursos, tcnicas, materiales, insumos, organizaciones, inversiones, etc.)
con el fin de archivarlos en fichas o cartillas codificadas que luego se transfieren a un disquete.
Recuadro X-8
COMPONENTES DEL SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL

1. Componentes principales (para zonas de alta montaa)
Recursos y tcnicas de integracin para la gestn del desarrollo

Organizacin y administracin para la getin
Proyectos de inversin
2. Elementos del sistema metodologgico-referencial

Proyectos
de
Inversin
Sistemas
de
Produccin
Recursos y Tcnicas de Integracin
Organizaciones
Programas
Sistemas
Mtodos de evaluacin y diagnstico
Administraciones
Proyectos
Subsistemas
Teoras de decisin
Organizaciones
y
Administracin
Actividades
Mtodos de planificacin y gestin de cuencas
Prcticas
Mtodos de gestin y desrrollo rural integrado
Tareas
Mtodos de trabajo interdisciplinario
Pasos
Apoyos tcnicos (microcomputacin)
3. Insumos del sistema metodolgico-referencial
Tecnologas en uso y utilizables en zonas de alta montaa

Manuales y mtodos escritos y disponibles sobre desarrollo de zonas altas
Programas de cmputo y mtodos operativos adaptables a progamas y proyectos
Microcomputadoras y sistemas de impresin y grficas
4. Ordenadores del sistema metodolgico-referencial (en forma de fichas o cartillas)
Glosarios
Clasificadores
Descriptores
Procesadores
5. Interconectores del sistema metodologgico-referencial
Cdigos
Selectores
Programas (flujogramas)
6. Material del sistema metodolgico-referencial
Fichas o cartillas y ficheros

Cassettes, discos y computadoras
7. Contenido del sistema metodolgico-referencial
Experiencias y conocimientos reales de gestin en ecosistemas de alta montaa utilizados para

mantener y mejorar la calidad de vida del hombre y conservar los recursos que los sustentan.
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, junio, 1988.
279
Estas fichas o cartillas pueden contener elementos unitarios o elementos agregados y deben,
para que el sistema metodolgico-referencial funcione, poder ser llamados o rescatados para
ensamblar estrategias que se adecen a las necesidades propias de cada mbito de montaa.
Equivale a disponer de cientos de modelos y alternativas de los componentes (referencias), por
ejemplo de una vivienda (puertas, techos, ventanas o materiales), as como una gua (mtodo) para
ensamblarlos de acuerdo al lugar donde se va a instalar.
Para lograr este objetivo se propone el diseo de un sistema que permita rescatar, ordenar,
archivar y luego llamar los conocimientos adquiridos en forma secuencial para dirigir la gestin y
planificacin de zonas de montaa relativamente pequeas. Dicho sistema debe hacer referencia a
por lo menos cuatro aspectos que intervienen en dichos procesos, los mtodos de:
a)
b)
c)
d)
anlisis de recursos y mtodos de integracin (en los mbitos seleccionados);

organizacin y administracin (de habitantes, usuarios y entidades);
formulacin de proyectos de inversin (multisectoriales, sectoriales o subsectoriales), y
manejo de sistemas de produccin (agrcolas, pecuarios, forestales, industriales,
comerciales y otros, solos o combinados).
Dicho sistema, que para facilidad de comunicacin se le ha denominado a veces,

simplemente manual de gestin para el desarrollo de zonas de montaa, se basa en el uso de
microcomputadoras y fichas que sintetizan clasificaciones, descripciones y secuencias de los
mltiples elementos y procesos que intervienen en la gestin.
La primera parte del sistema referencial propuesto equivale al instructivo para saber cmo
estudiar y conocer los recursos en forma integral, as como conocer los procedimientos para tomar
decisiones y las tcnicas para ensamblar los mltiples elementos y disciplinas temticas que
intervienen en un proceso de gestin integral.
Las otras partes del sistema propuesto contienen la clasificacin, descripcin y el
procedimiento para encontrar, seleccionar y disear o aplicar cada uno de los elementos. Cada una
de estas partes deber estar codificada para llamarlas rpidamente.
Para utilizar una computadora que facilite este llamado se deber clasificar y codificar cada
proceso y elemento y disponer de algoritmos que permitan ensamblar estos procesos y elementos a
voluntad. Para ello se debern conocer no slo los procesos, y elementos que conforman cada
proceso, sino tambin la interrelacin que existe entre ellos para ensamblarlos y lograr que el
sistema funcione combinando varios procesos distintos.
Esto se lograr mediante la adopcin de formatos estandarizados que permitan archivar y
retirar informacin de fichas o de la memoria de una computadora. Cada formato de cartilla o ficha
(clasificadora, descriptora o de secuencia o de procesos) deber ser elaborado por un especialista
en el tema o al menos sobre la base de publicaciones de casos reales.
El proceso de obtencin de los elementos se lograr mediante una secuencia de ampliaciones
sucesivas de detalles (equivalente al proceso de ampliar una fotografa en forma sucesiva). Por
ejemplo, para la columna proyectos de inversin se ha propuesto la desagregacin que vemos en
el cuadro X-4:
Cada uno de estos componentes disponen tambin, a su vez, de un clasificador, un descriptor y
un procesador con las secuencias para su ejecucin. Esto debe permitir rescatar los procesos y elementos
(agregados o separados) con el fin de elaborar sistemas integrados de gestin para el desarrollo.
Las columnas sobre mtodos de administracin y organizacin as como las columnas sobre
mtodos de manejo de sistemas de produccin tambin deben ser desagregadas en sus componentes
siguiendo una secuencia equivalente.
280
N 10
Cuadro X-4
SECUENCIA DE AMPLIACIONES SUCESIVAS

Elementos de Inversin
Programas
Proyectos
Actividades
Prcticas
Tareas
Conjunto de
=
=
=
=
=
proyectos
actividades
prcticas
tareas
pasos
El xito del sistema slo se lograr en la medida que se pueda hacer esta desagregacin y que,
inversamente, se puedan armar los sistemas deseados para responder a las necesidades de cada mbito.
Ello implica que las fichas o cartillas elaboradas de clasificadores, descriptores y
procesadores sean lo ms resumidas y sintticas posibles. Para lograr esto no debern contener
informacin repetida en otra ficha o cartilla sino que se deber poder hacer referencia a ellas y
llamarlas mediante un cdigo con el fin de rescatarlas desde cualquier columna o mdulo.
Por ejemplo, si se desea formular un pequeo proyecto de riego y drenaje en zonas de
montaa se iniciar el proceso ubicando primero la cartilla con la secuencia de actividades que se
deben ejecutar. Esta secuencia deber contener referencias a cuatro grandes componentes de:
i)
ii)
iii)
iv)
diseo de infraestructura (proyectos de inversin);

planes de cultivo (sistemas de produccin);
organizacin y administracin (servicios de apoyo), y
anlisis de recursos y mtodos de integracin (recursos de gestin).
Con la secuencia de actividades como gua se debe poder ir rescatando las informaciones
necesarias para formular el proyecto. Este rescate se debe poder lograr usando cdigos asociados
con cada actividad principal puesta en la cartilla que van indicando donde encontrar las prcticas
que la conforman. Cada una de estas prcticas, como se mencion, debern contener, a su vez,
clasificadores, descriptores y procesadores (que permitan ejecutarlas).
Elaborar este sistema requerir rescatar y ordenar una serie de secuencias hasta hoy poco
conocidas por una sola persona. Sin la ayuda de especialistas con experiencia prctica en cada uno
de los mdulos no es posible lograr esto. La informacin sobre desarrollo de zonas de montaa que
se recopile podr as ser suministrada a personas para que puedan realizar o dirigir trabajos
multidisciplinarios inclusive si se encuentran en zonas aisladas.
El trabajo por realizar requerir de varios ensayos o aproximaciones para alcanzar las metas
indicadas en los objetivos. Una primera labor consistir en rescatar y redactar propuestas para cada
uno de los 16 mdulos en que se ha planteado estructurar el sistema (vase cuadro 4 ms adelante).
Para ello se debern nombrar cuatro editores, uno para cada rea o campo temtico.
En el presente documento se adelanta la estructura probable de estos mdulos. La
elaboracin previa de los mdulos deber permitir, an sin disponer de un sistema computacional,
obtener material de enseanza.
4.
Bases conceptuales del sistema metodolgico-referencial
Las bases conceptuales de la gestin para el desarrollo de cuencas o microrregiones se

sustentan en que es posible compatibilizar los intereses de los diversos usuarios y habitantes de las
zonas altas para beneficio mutuo y equitativo.
281
a)
Premisas bsicas para el logro de la gestin
i)
la participacin y la concertacin de acciones entre personas o grupos de personas con
intereses en un determinado mbito de accin son factibles;
ii)
las cuencas o las microrregiones son mbitos dentro de los cuales esta participacin y
concertacin es posible;
ii)
el trabajo del Estado o de equipos profesionales consiste principalmente en asistir a los
usuarios en la identificacin de las posibles transacciones entre los participantes as como
suministrarles los medios para llevarlas a cabo, y
iv) el sistema metodolgico-referencial deber facilitar la labor de los profesionales en la
identificacin de estas transacciones y en el proceso de coordinarlas.
b)
Objetivos
El inters, tanto de los habitantes y usuarios de las cuencas como del Estado, que pueden
facilitar la realizacin de dichas transacciones, consiste en tener como objetivos comunes:
i)
recuperar o mejorar la calidad de vida de los habitantes marginados de altura,
principalmente campesinos o indgenas y simultneamente ayudarlos a recuperar, conservar y
proteger los recursos naturales que los sustentan;
ii)
permitir la participacin de habitantes y usuarios mediante procesos de concertacin
que les permita aplicar estrategias en forma coordinada, con sentido productivo y de conservacin
de recursos, a la vez que alcanzar equilibrios sociales, ambientales y econmicos, y
iii)
producir efectos sobre el desarrollo regional y nacional, mediante el cumplimiento de
los dos objetivos mencionados anteriormente, que permitan satisfacer objetivos de orden global
tales como de seguridad alimentaria, generacin de empleos, exportacin y generacin de divisas y
de interaccin y paz social.
c)
Gestin
Tanto la conceptualizacin como los objetivos planteados se sustentan en la hiptesis de que

la regin andina posee un potencial de recursos y caractersticas particulares que pueden y deben
ser mejor utilizadas en beneficio de sus habitantes y del medio natural.
El tratamiento de esta regin requiere de un sistema de gestin del desarrollo que contemple
ciertas condiciones particulares:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
condiciones definidas de mbitos de trabajo (espaciales y altitudinales);

organizacin de los usuarios y del Estado;
tecnologa apropiada a cada mbito, respetando las tradiciones y culturas locales;
modalidades y tiempos de accin apropiados a las condiciones climticas y culturales; y
concertacin entre todos los actores involucrados para alcanzar objetivos comunes.
El criterio que debe predominar en la gestin del desarrollo en estas zonas son los de
equidad, sustentabilidad, y productividad.
El sistema metodolgico-referencial se espera que sirva a decisores y tcnicos encargados de
orientar y asistir la gestin para el desarrollo de cuencas o microrregiones de las zonas de montaa
dndoles acceso a una gran cantidad de informacin y experiencia acumulada pero actualmente
dispersa en Amrica Latina y el Caribe en general. Tambin debe servir para orientar las acciones
de asistencia de los organismos internacionales y bilaterales.
5.
Caractersticas esperadas del sistema metodolgico-referencial
El sistema metodolgico-referencial para la gestin del desarrollo de cuencas o

microrregiones de la regin andina deber ser un instrumento cuya estructura funcional permita
282
N 10
obtener un fcil acceso a los conocimientos requeridos para dirigir un proceso de gestin de
programas o proyectos de diversos sectores en un determinado mbito. Para cumplir con estos
requisitos se espera que rena las siguientes caractersticas:
a)
Integral
Por cuanto deber cubrir todos los aspectos metodolgicos, tcnicos y operativos para
obtener una gestin integral de una cuenca o microrregin, y lograr de este modo un mejor
aprovechamiento de los recursos, mejorando la calidad de vida de los habitantes y usuarios, y
conservndolos.
b)
Sistemtico
Por cuanto su nfasis estar dado en explicar como se interrelacionan las diferentes etapas de
un proyecto especfico o de un conjunto de proyectos, proporcionando los diagramas de flujo de la
secuencia metodolgica y su sistema de integracin.
c)
Metodolgico
Por cuanto debera entregar un procedimiento lgico y secuencial que permita alcanzar los
objetivos y metas propuestas para guiar la gestin del desarrollo de un determinado mbito de accin.
d)
Referencial
Por cuanto deber proporcionar informacin en cada uno de los mdulos que componen el
sistema, o bien permitir obtener las referencias necesarias para la solucin a un determinado
problema a travs de una indicacin de donde hay experiencias ya realizadas, o de expertos que
conocen la materia en cuestin.
e)
Operativo
Por cuanto deber permitir definir las etapas y secuencias para formular un programa y proyectos
as como precisar cmo manejar sistemas productivos y conservacionistas.
f)
Didctico
Por cuanto deber poder utilizarse como texto a nivel universitario o de tcnicos de instituciones de
enseanza que trabajan en zonas de alta montaa.
g)
Otras caractersticas esperadas del sistema
i)
enfatizar el anlisis integrado de los elementos sociales, econmicos, ambientales,
tcnicos y polticos que intervienen en la gestin de los recursos naturales a nivel de cuencas o
microrregiones;
ii)
hacer de la gestin ambiental una herramienta de desarrollo y no slo un elemento
para solucionar problemas de proteccin o conservacin de recursos;
iii)
abordar aspectos tcnicos y administrativos para proponer soluciones viables;
iv)
utilizar experiencias reales debidamente probadas, para los ejemplos utilizados;
v)
utilizar referencias de manuales y mtodos disponibles en Amrica Latina y el Caribe
sobre gestin y desarrollo de cuencas o microrregiones, evitando duplicaciones;
vi)
rescatar experiencias de usuarios, tcnicos o profesionales con actividad en cuencas o
microrregiones;
vii)
servir de gua para la ejecucin de actividades para la gestin del desarrollo de
cuencas o microrregiones;
283
viii)
recopilar y referirse a la mayor cantidad de programas, proyectos, prcticas y tareas
utilizados en Amrica Latina y el Caribe en el desarrollo de zonas altas, y
ix)
ofrecer relaciones concretas entre los planteamientos tericos y las recomendaciones
prcticas, sustentando brevemente las primeras.
6.
Secuencia de elaboracin del sistema metodolgico-referencial
En los grficos X-1 y X-2 se ofrece una visin general del esquema que se sugiere para la
elaboracin del sistema. El grfico 1 ilustra las diferentes etapas requeridas, resaltando la relacin
que existe entre el sistema terico, su aplicacin prctica y el aporte y evaluacin de los usuarios
del sistema. El grfico X-2 muestra el modelo utilizado para rescatar y clasificar los conocimientos
de las experiencias existentes en Amrica Latina sobre polticas, estrategias, planes, programas,
proyectos y actividades especficas utilizadas en la gestin del desarrollo de cuencas o
microrregiones, para su incorporacin al sistema y su posterior utilizacin por parte de los usuarios.
Grfico X-1
ETAPAS PARA LA ELABORACIN DEL SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL
TEORA
PRCTICA
Fijar criterios y
secuencias de
decisin
Obtencin de criterios
Diseo de la
estructura y de la
secuencia operativa
del Manual
Aplicar la secuencia
operativa y usar
el sistema de
informacin
Diseo del sistema

de informacin del
Manual (banco de
datos y archivos
de apoyo)
USUARIOS
Recepcin y
uso del sistema
por parte de
los usuarios
RESULTADO PRCTICO
Encuentran,
los usuarios,
aceptable
el sistema?
NO
RESULTADO TERICO
NO
Se ha
alcanzado el
nivel mnimo
deseado para
el uso del
Manual?
Los usuarios
presentan
modificaciones
al sistema
Fuente: Axel Dourojeanni y Mario Lenzi (agosto de 1986).
284
N 10
Grfico X-2
RESCATE DE EXPERIENCIAS E INCORPORACIN

DE LOS ELEMENTOS AL SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL
Manual
Silvoagropecuario
(Cajamarca, Per)
Usuarios y personal
responsable de planes,
programas, proyectos
y actividades para el
desarrollo y manejo de
cuencas hidrogrficas
de la Regin Andina
Libros y publicaciones
sobre programas y
proyectos
Recopilacin de
informacin en
el campo
a) Obtencin de la informacin
PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIN
Aspectos Tcnicos
Aspectos Operativos
Elementos operativos:
procedimientos, costos
involucrados, criterios de
decisin, metodologas.
Caracterizacin
de programas y/o
proyectos:
objetivos, mbito,
restricciones y
soluciones.
Etapas tcnicas:
inventarios, estudios,
evaluaciones, diagnsticos,
formulacin de proyectos,
control, operacin y mantenimiento de programas y
proyectos. Construccin,
manejo y operacin.
Contenido tcnico de:
programas, proyectos, actividades, prcticas y tareas.
Lsn ls lsxv xzk xdkd

lxlxlx lox cxlx cxoxexl
kxx xids cwar cl xokc,
kmvlch nsinh kckcom.
b) Obtencin de los elementos tecnicos y operativos

ARCHIVO DE APOYO Y BANCO DE DATOS
c) Incorporacin de los elementos al Manual

A4
B4
C4
D4
A3
B3
C3
D3
A2
B2
C2
D2
A1
B1
C1
D1
Fuente: Axel Dourojeanni, CEPAL, septiembre 1986.
285
7.
Estructura del sistema metodolgico-referencial
El sistema metodolgico-referencial se sustenta en un marco:

a) conceptual que aporta los criterios de gestin para el desarrollo;
b) estratgico que entrega mtodos de gestin, y
c) descriptivo que aporta el anlisis de experiencias sobre estrategias aplicadas y el marco
operativo del cual forma parte este sistema de informacin propuesto. El sistema se ha estructurado
en forma de una matriz tridimensional de 4 x 4 x n, en que las columnas representan las reas
temticas y las filas representan el nivel de profundidad y complejidad requerido para cada rea
temtica (percepcin y reconocimiento, seleccin de alternativas, procedimientos genricos y
procedimientos especficos). Cada cruce de la matriz representa el desarrollo de un rea temtica
que interpreta una categora de anlisis y su nivel de profundidad. Para efectos prcticos a stos se
les denomina mdulos. La matriz y sus 16 mdulos componentes representan tambin las
ventanas de acceso a la informacin (cuadro X-5).
Cuadro X-5
SISTEMA METODOLGICO-REFERENCIAL PARA

LA GESTIN DEL DESARROLLO DE ZONAS DE ALTA MONTAA
Niveles
Mtodos
A. Recursos y
tcnicas de:
4. Procedimientos de
organizacin y
gestin
formulacin y
ejecucin de
proyectos
2. Clasificacin,
seleccin y
descripcin de
alternativas de
inversin
evaluacin y
diagnstico
B. Capacidades
de:
C. Formulacin
de:
proyectos de
inversin
D. Manejo de
sistemas de:
integracin de
reas temticas
organizacin y
administracin
produccin y
conservacin
Mdulo A-4
Mdulo B-4
Mdulo C-4
Mdulo D-4
Para trabajos
interdisciplinarios
Para la
administracin y
organizacin de
instituciones
Para su
ejecucin
Para la gestin
de sistemas de
produccin y
servicios
Mdulo A-3
Mdulo B-3
Mdulo C-3
Mdulo D-3
De programas de
desarrollo
integrado
Para crear y
fortalecer
organizaciones
De programas y
proyectos de
inversin
De programas
productivos y
servicios
Mdulo A-2
Mdulo B-2
Mdulo C-2
Mdulo D-2
De desarrollo
integrado y toma
de decisiones en
procesos de
gestin
De organizacin
para la gestin del
desarrollo
De programas y
proyectos de
inversin
De sistemas de
produccin y
servicios
Mdulo A-1
Mdulo B-1
Mdulo C-1
Mdulo D-1
Para territorios
De organizaciones
De alternativas
de inversin
De sistemas de
produccin y
servicios
286
8.
N 10
Contenido del sistema metodolgico-referencial
En el cuadro X-5 se presenta en forma esquematizada el contenido tentativo de cada uno de

los 16 mdulos dispuestos en cuatro columnas para estructurar el sistema referencial. Cada una de las
reas temticas deber poder elaborarse inicialmente en forma independiente, en la medida en que
sigan el mismo patrn de trabajo. Para ello se deben acordar primero las bases de las clasificaciones,
descripciones y procedimientos para luego codificarlos y pasarlos a un sistema computacional.
Columna A: Mtodos de anlisis de recursos y mtodos de integracin
La columna A del sistema deber estar diseada para contener fichas, resmenes y
referencias de procedimientos y mtodos necesarios para: elaborar estudios integrados de recursos
a nivel de cuencas y microrregiones; seleccionar y priorizar alternativas as como tomar decisiones;
gerenciar y planificar la ejecucin de actividades inter, trans o multi disciplinarias as como
proporcionar ayudas complementarias tales como tcnicas de clculo en ingeniera econmica,
programas para uso en microcomputadoras, mtodos de redaccin y presentacin de informes, etc.
Columna B: Mtodos de organizacin y administracin en zonas de montaa
La columna B deber estar diseada para contener fichas, resmenes y referencias a
procedimientos que permitan organizar, servir y hacer participar a los actores involucrados en el
proceso de gestin para el desarrollo de cuencas y microrregiones. Incluye: procedimientos para
evaluar y diagnosticar el tipo de organizaciones existentes (cooperativas, juntas, asociaciones,
comits, grupos de poder, sindicatos, cmaras, servicios pblicos y privados, empresas y, en
general, a los actores involucrados) as como procedimientos para clasificarlas, describirlas y
crearlas (legalidad, formalidad, participantes, fines, reglamentos, etc.). Incluye tambin informacin
sobre procedimientos de administracin de las organizaciones (trato de personal, contabilidad,
finanzas, supervisin y control, servicios de apoyo, etc.), as como mtodos complementarios.
Columna C: Mtodos de formulacin de proyectos de inversin
La columna C deber estar estructurada para contener fichas resmenes y referencias de
mtodos y procedimientos para formular, evaluar y ejecutar proyectos de inversin (de servicios
rurales; de produccin agrcola, pecuaria y forestal; de control y proteccin; de infraestructura vial;
vivienda y otros), clasificadores y descriptores de proyectos, secuencias para formular los
proyectos y un conjunto de mtodos de diseos-tipo de actividades, prcticas, tareas y elementos
que forman parte de los proyectos, como diseo de estructuras hidrulicas, puentes, caminos y otros.
Columna D: Mtodos de manejo de sistemas de produccin
La columna D deber estar proyectada para archivar fichas y referencias sobre sistemas de
produccin y conservacin en zonas de alta montaa. Contiene mdulos con procedimientos para
elaborar estudios sobre sistemas de produccin (agrcolas, pecuarios y forestales) as como
actividades complementarias (artesana, almacenaje, servicios, comercio), clasificadores y
descriptores de los principales sistemas de produccin y conservacin (manejo de suelos, pastos,
bosques, sistemas agrosilvopastoriles, control de erosin y otros), y un conjunto de actividades,
prcticas y tareas complementarias.
9.
Utilizacin del sistema metodolgico-referencial (ejemplos)
El proceso metodolgico propuesto por el sistema deber permitir operar en tres niveles de
detalle de trabajo que, de acuerdo a su complejidad relativa, puede clasificarse esquemticamente en
procedimiento para:
287
a) la gestin de programas o proyectos de carcter integral a nivel de mbitos relativamente

pequeos de montaa (cuencas, microrregiones, distritos y otros);
b) la organizacin y administracin de la gestin, formulacin y ejecucin de programas y
proyectos sectoriales, y mejoramiento de sistemas de produccin y conservacin, y
c) el desarrollo de actividades prcticas y tareas especficas (mximo detalle de trabajo).
La versin computacional del sistema deber permitir, por otro lado, dirigir al usuario de
manera rpida y ordenada hacia lo que l necesita o desea. Deber permitir tambin efectuar
consultas especficas sobre el contenido de cada mdulo individual mediante el acceso a ellos a
travs de cdigos. Por ejemplo, supongamos que un usuario desea conocer las alternativas de
proyectos de inversin que estn desarrollados en la columna C; en este caso deber ser posible
consultar en el mdulo C.2, un men o listado de programas y proyectos de inversin clasificados y
codificados. La finalidad de esta codificacin ser poder seleccionar un proyecto especfico cuyo
cdigo corresponde al proyecto, y realizar consultas ya sea de las caractersticas que lo definen
(nombre, mbito, componentes tcnicos y operativos, etc.) como as tambin sobre los
procedimientos, pasos y acciones necesarios para formularlo y ejecutarlo (ver grficos 3 y 4).
El sistema debe poder representarse como un cubo siendo las ventanas de acceso al mismo
las fijadas por las coordenadas A, B, C y D y los nmeros del 1 al 4. Debern existir mecanismos
que faciliten la relacin entre todos los mdulos que componen el cubo por lo que hipotticamente
podr usarse el manual partiendo de cualquiera de los mdulos o ventanas de acceso.
A continuacin se exponen dos ejemplos hipotticos de lo que sera un ideal del
funcionamiento del sistema propuesto:
Ejemplo 1:
Se desea plantear o encontrar alternativas de proyectos de inversin
Pasos:
Se partira del mdulo C.2 (ver secuencia en grfico 4) donde se encuentra el clasificador de
proyectos o men.
Del men de proyectos se seleccionara el conjunto de proyectos que ms se adapten a las

condiciones de la cuenca en estudio. Para ello se ingresara al computador ciertos datos como
altura sobre el nivel del mar, latitud, etc., lo que descartara los no aplicables. Como ayuda
inicial cada ficha descriptiva del proyecto vendra con su descripcin en dos o tres hojas.
Esta primera seleccin permitira llevar a una mesa de concertacin algunas alternativas.
Hecha la preseleccin se podra tratar de averiguar cules son los procedimientos para
ejecutar dichos proyectos con el fin de tener mayor claridad en sus alcances, lo cual es ofrecido
por el mdulo C.3.
Esta informacin se llevara a la mesa de concertacin (CEPAL, Metodologa para asistir la

gestin de desarrollo de cuencas o microrregiones de alta montaa: Ciclo de concertacin.
Doc. LC/R.609, 6 de octubre de 1987) y con la aprobacin de la mesa se podra pasar a
evaluar y priorizar las alternativas propuestas con mayor rigurosidad. Para ello se recurrira a
los mtodos de evaluacin proporcionados por el mdulo A.2 y el apoyo de los mdulos C.1
y C.4 con el fin de formular anteproyectos capaces de ser evaluados.
El resultado se llevara a la mesa de concertacin.
Los proyectos aceptados se llevaran luego a niveles ms detallados de diseo.
288
N 10
Grfico X-3
EJEMPLO DE USO DEL SISTEMA METODOLGICOREFERENCIAL: ALTERNATIVAS DE PROYECTOS DE INVERSIN

Secuencia de operacin
FICHA INTRODUCTORIA: INSTRUCTIVO GENERAL
Mdulo
C2
Clasificacin y
descripcin de
proyectos
Contenido:
- Introduccin general
- Descripcin del mdulo
- Cmo acceder a la informacin contenida en el mdulo
- Cmo incorporar informacin
CLASIFICADOR DE PROYECTOS CONTENIDOS EN EL MDULO C2

Mdulo
C2
Clasificador de
proyectos
(men general)
Proyecto:
Cdigo:
Proyectos de recursos
hdricos en:
- Riego y drenaje
- Control de inundaciones
* Correccin de torrentes
- Agua potable y
saneamiento
- Otros proyectos
Proyectos forestales y de
fauna:
Mdulo
C2
Clasificador de
proyectos
(men detallado)
Proyecto:
Cdigo:
* Proyectos de correccin
de torrentes:
- Encauzamiento de ros
- Control de crcavas
- Estabilizacin de taludes
- Canales de desviacin
- Diques de contencin
- Pozas de amortiguacin
- Zonificacin de riesgos
- Reforestacin
- Parques nacionales
- Manejo agrosilvopastoril
289

Grfico X-3 (conclusin)
FICHA DEL DESCRIPTOR

Mdulo
C
Descriptor de proyectos
C2
Mdulo
C
Procedimiento de
formulacin de
proyectos
C3
Cdigo
_______________
Nombre
Proy. de correccin de torrentes
Definicin
_______________
Identificacin
_______________
Comentarios y crticas
____________________________
____________________________
____________________________
Referencias bibliogrficas
____________________________
____________________________
____________________________
Mdulo
C2
Actividades prcticas
y tareas
C4
Procedimientos y actividades
genricas para formular y ejecutar
proyectos de correccin de
torrentes.
1. Recopilacin y anlisis de
informacin
2. Diagnstico y/o estudios especficos de la cuenca y el cauce
3. .
4. .
5. .
6. Diseo y ejecucin de
obras de encauzamiento
Mdulo
C
Procedimientos para
elaborar estudios para
proyectos
C1
Diseo de estructuras
Diseo de diques
-
Enrocado pesado
Gabiones
Espigones
Tetrpodas
Otros
Contenido de estuios de proyectos

de correccin de torrentes:
1.
Geomorfolgicos
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Topogrficos
Hidrolgicos
Hidrulicos
De materiales
Econmicos
Etc.
290
N 10
Grfico X-4
EJEMPLO DE SECUENCIA DE PASOS A SEGUIR

UTILIZANDO LA BASE DE DATOS EN UN MICROCOMPUTADOR
Paso 1:
Entrada a la
Base de Datos
(manual)
Paso 2:
Entrada al
mdulo
elegido, por
ejemplo, el C2
Paso 3:
Entrada al
instructivo
general del
mdulo C2
A4
B4
C4
D4
A3
B3
C3
D3
A2
B2
C2
D2
A1
B1
C1
D1
Mdulo
C2
Clasificacin y
Mdulo descripcin de
proyectos de
C2
inversin
C2 1. Introduccin
Contenido:
- Objetivos del mdulo
- Descripcin del mdulo
- Cmo acceder a la informacin
contenida en el mdulo
- Cmo incorporar informacin al
mdulo
Paso 4:
Entrada al
men con la
clasificacin y
cdigos de
proyectos
Clasificacin y
Mdulo descripcin de
proyectos de
C2
inversin
C2 2. Clasificacin
Contenido (entre otros):
Clasificacin
Cdigo
- Riego y Denaje
RDxx
- Reforestacin
RFxx
- Agua Potable Rural ARxx
- Caminos Rurales
CRxx
Paso 5:
Entrada a la
pantallade
descripcin del
proyecto
seleccionado;
por ejemplo: el
Proyecto de
Riego y drenaje
RD10, y a su
correspondiente
men de
temes
Clasificacin y
Mdulo descripcin de
proyectos de
C2
inversin
C2 5. Clasificacin
Contenido:
Descripcin del Proyecto de
Riego y Drenaje RD10:
- Finalidad
- mbito
- Insumos
- Ventajas
- Desventajas, etc.
Paso 6:
Entrada al mdulo de procedimientos
Mdulo Procedimiento para formular
C3
proyectos de inversin
C3 4. Riego y Drenaje
Contenido:
- Evaluacin socio-econmica
- Disponibilidad de agua
- Demanda de agua
- Diseo de estructuras
- Evaluacin econmica
- Organizacin de regantes
- Crditos e insumos
Mdulo Procedimiento para elaborar

C1
estudios para proyectos
Contenido:
- Introduccin al mdulo
- Contenido de los estudios segn el
tema del proyecto
- Referencias
Mdulo Actividades, prcticas y

C4
elementos complementarios
Contenido:
- Descripcin de actividades, prcticas y
tareas complementarias para formular
el proyecto
- Referencias
Mdulo Mtodos y procedimientos

A2
para seleccionar alternativas
Contenido:
- Clasificacin y descripcin de mtodos
y procedimientos para seleccionar
alternativas
- Modelos de aplicacin y referencia
Mdulo Clasificacin, descripcin y
B2
creacin de organizaciones
Contenido:
- Clasificacin de organizaciones
- Descripcin de tipos de organizaciones
- Procedimientos de formacin
- Descripcin de casos y referencias
291
Ejemplo 2:
Se desea realizar una planificacin integrada de una cuenca con

participacin de los habitantes y usuarios de la misma
Pasos:
a.
Como primer paso, se identificaran los actores involucrados para continuar la mesa de
concertacin. Estos seran apoyados por un equipo tcnico.
b.
En la primera reunin, el equipo tcnico podra prepararse leyendo los criterios para el
desarrollo y manejo de cuencas alto andinas que se encuentran en el mdulo A.3 y
confrontarlos con los criterios de los usuarios.
c.
Se buscara un consenso sobre los criterios.
d.
El siguiente paso sera encontrar los problemas para desarrollar y manejar la cuenca. Para ello
pueden confrontar los problemas detectados por el equipo tcnico (para encontrarlos utilizan
el mdulo A.1) con los problemas sentidos por los habitantes y usuarios.
e.
Se priorizaran ambas listas en forma unificada.
f.
Llegado a un consenso en la mesa de concertacin sobre los problemas a ser abordados y sus
prioridades se pasaran a plantear soluciones. Para ello el equipo tcnico puede basarse en las
alternativas que le entreguen los mdulos B.2, C.2 y D.2, as como en las opiniones de los
habitantes de la cuenca y otros miembros de la mesa.
g.
Se confrontaran las alternativas de solucin y se llegara a un consenso de base sobre el

conjunto de soluciones posibles. Dichas alternativas de solucin deben ser luego integradas
entre s para priorizarlas y potencializarlas, ver si no faltan otras consideraciones, etc., lo que
equivale a evaluarlas en forma conjunta. Para ello el equipo tcnico podra recurrir a algunos
de los mtodos de planificacin integral presentados en el mdulo A.3.
h.
Una vez evaluadas las alternativas de solucin en su conjunto, podra elaborarse un pre-plan,
con indicacin de acciones a corto y mediano plazo, y otros detalles y presentarlo a la mesa de
concertacin. Si este pre-plan es adecuado podra procederse a la realizacin de estudios ms
detallados recurrindose a los diferentes mdulos del manual. Ello permitira ahorrar tiempo
dirigiendo los diagnsticos a suplir la informacin requerida para disear los programas y
proyectos preseleccionados.
Estos dos ejemplos hipotticos pretenden dar una idea ms clara de los alcances del manual.
Es de esperar que se pueda pasar de la ciencia-ficcin a la realidad.
10. Sistema de cooperacin horizontal y usuarios del sistema

metodolgico-referencial
Hay que tener presente que el sistema propuesto pretende ser una gua metodolgica y
referencial de apoyo a la gestin para tomar decisiones y seleccionar y disear polticas,
estrategias, planes, programas y proyectos para el desarrollo de cuencas o microrregiones de alta
montaa. En estos trminos, los usuarios potenciales se pueden identificar a varios niveles, de
acuerdo al alcance que logre el sistema. Esto va a depender del funcionamiento y extensin de la
red de cooperacin horizontal internacional creada para y por el sistema, de la amplitud de las redes
de cooperacin horizontal que se crearn en cada uno de los pases de la regin andina, adems, de
la interaccin y relacin existente con otros sistemas de informacin. El manual est elaborado para
orientar a profesionales y tcnicos a cargo de programas de desarrollo y manejo de cuencas de alta
montaa. Puede utilizarse igualmente para fines acadmicos as como para orientar planificadores
regionales o nacionales.
292
N 10
Anexos
293
N 10
Anexo 1
Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural:

El caso de Puno 1947-1987
Juan Palao Berastain
Los programas de desarrollo en Puno (1947-1987)122

1.
Antecedentes y presencia actual
La promocin del desarrollo rural se inici poniendo nfasis en la educacin, como ya se

expuso en el acpite sobre los programas multirregionales; stos, se orientaron hacia propuestas
integrales como los programas microrregionales. Simultneamente, instituciones estatales y
privadas ejecutaron actividades de carcter sectorial o ms restringidas, tratando de modificar la
situacin del campesino de comunidad. Contaron con el apoyo de la Cooperacin Tcnica
Internacional (CTI).
2.
Anlisis123
a)
Primera etapa 1947-1969
Esta etapa se caracteriz por el inicio de los programas indigenistas que fueron auspiciados
por entidades internacionales, especialmente las Naciones Unidas, los programas de postguerra y
de la Alianza para el Progreso de los Estados Unidos. Las iglesias Catlica y Adventista
incrementaron sus programas de apoyo a travs de CARITAS (del latn caridad, programa
humanitario de los obispos estadounidenses) y de la Organizacin Filantrpica de Asistencia Social
Adventista (OFASA) hoy, Agencia Adventista de Desarrollo y Recursos Asistenciales (ADRA).
Fueron 22 aos de propuestas elaboradas e implementadas desde el exterior.
Entre los organismos de las Naciones Unidas, la United Nations Childrens Fund (UNICEF),
(Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), la FAO, la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) an continan; asimismo, el Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) de la OEA, y el Instituto Indigenista
Interamericano (III).
Los pases europeos que inician su colaboracin en esta etapa son:
i) Francia: brinda asesoramiento y apoyo agrcola en San Juan del Oro.
ii) Alemania: brinda asesoramiento y apoyo tcnico en los programas de riego junto con
Cooperacin Popular, COTEPLAN.
iii) Suiza:
brinda asesoramiento al centro quesero de Chuquibambilla.
iv) Blgica:
el gobierno belga apoy en la construccin de las centrales de
Cooperacin Popular.
v) Suecia:
los estudiantes secundarios de Suecia (SECO) aportaron en la
construccin de Centros Educativos.
vi) Canad:
a travs del SUCU implement un programa de nutricin familiar.
122
123
Fundacin Friedrich Ebert, Programas, Diagnstico y Debate 27, Per, abril de 1985, pp. 35-39.
Juan Palao Berastain, Ignacio Garaycochea Zanochi, Consideraciones generales sobre los proyectos de desarrollo en Puno, 19501955, en seminario-taller: Los proyectos de desarrollo rural y el rol de la Universidad Nacional del Altiplano (UNA), Mimeo,
Fonciencias, Lima, 1985.
295
El Cuerpo de Paz fue el ms significativo y de actividad mltiple; cont con una gran
cantidad de personal voluntario norteamericano, que no solamente actu en Puno.
Como programa tctico de la Alianza para el Progreso corresponde a la bsqueda de una
hegemona y poltica de los EE.UU. en Amrica Latina; propuso e impuso sus esquemas y modelos
de desarrollo rural, y estuvo financiado por el BID y el AID. Signific un apreciable apoyo y
colaboracin al gobierno de Fernando Belande y al mantenimiento de las estructuras internas del pas.
b)
Segunda etapa 1970-1976
Se inici y finaliz con el gobierno del General Velasco; fue la etapa ms corta, pero tuvo
una gran repercusin. Se caracteriza por el proceso de la Reforma Agraria, la integracin de los
organismos vinculados a los programas de desarrollo comunal al Sistema Nacional de Movilizacin
Social (SINAMOS), la promocin y organizacin de las ligas agrarias y la Federacin Campesina
Rumi Maqui y la formacin de las empresas multicomunales mineras de propiedad social. En esta
etapa se promulga la Ley de Cooperacin Tcnica, as como el estatuto de Comunidades
Campesinas de Intencin Cooperativista.
Es el perodo de mayor incidencia y preponderancia de los aspectos ideopolticos. Se
caracteriza al subdesarrollo como producto de la dominacin y dependencia de los poderes
econmicos; se postula un modelo de sociedad participativa y libertaria; se estatiza el agua, con la
Ley General de Aguas; se anulan los denuncios de minerales para reservas, con la Ley de Minera.
Se declara la prohibicin de realizar denuncios mineros en Puno, dejando dichos recursos al
sector de propiedad social; se constituye la Empresa Minero Puno de Propiedad Social, a fin de
poner dichos recursos en manos de las comunidades.
Con la Ley de Prensa y Radiodifusin, varias emisoras del departamento son estatizadas. Los
Directivos de la Federacin Agraria son nombrados miembros del Directorio del diario El
Comercio, y del Banco Agrario, e inician su participacin en la gestin.
Para revalorar la actividad cultural, el Diario la Nueva Crnica public su edicin bilinge,
Cronicawan y se realizaron dos eventos Inkari en etapas zonales y regionales.
Se plante el modelo de empresas comunales y multicomunales con la variante de propiedad
social y se iniciaron algunas actividades de comercializacin. En la actualidad, algunos centros
privados continan trabajando con estas conceptualizaciones.
En esta etapa, 13 programas de los 20 que venan actuando en la etapa anterior concluyeron
sus actividades. Slo se iniciaron actividades con 8 convenios, que fundamentalmente trabajaron
apoyando a programas del sector pblico, de los cuales, tres eran de origen francs. Entre ellos:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
296
La Cooperacin Tcnica para la Organizacin de Cooperativas Agrarias de Produccin

y SAIS con ONDECOOP, Ministerio de Agricultura;
Hermanos de los Hombres, con SINAMOS, en el Proyecto Chipana, para
Comunidades Campesinas y Tierra de los Hombres, programa mdico en salud rural.
Fondo Simn Bolvar en Investigacin Agraria;
Convenio Hngaro para la implementacin de la Educacin Tcnica, cuyos mdulos
se encuentran instalados y sin funcionamiento.
El aporte de Nueva Zelandia en estudios de pastos cultivados, forrajes, ovinos y
camlidos. En la actualidad existe una floreciente y tecnificada ganadera de
camlidos sudamericanos en dicho pas.
N 10
Dos centros privados de desarrollo nacionales inician actividades. El Centro de Estudios y

Desarrollo Rural (CIED), primera institucin regional privada de desarrollo. A partir de esa fecha
los Centros se han incrementado sensiblemente.
Es la etapa en que culminan ms programas de los que se inician y tambin se ensaya la
mayor cantidad de modelos de organizacin econmica, poltica y social; todo ello, por las acciones
del gobierno militar y la actividad expectante de la cooperacin tcnica gubernamental.
c)
Tercera etapa 1977-1985
sta se inicia con el cambio en el gobierno militar, y en ella se paralizan los propsitos de la
anterior etapa. Se genera la reduccin de presupuestos, de personal operativo, la destruccin de
documentos y archivos, la desactivacin de instituciones y la creacin de la Oficina Regional de
Desarrollo (ORDE) de Puno. La problemtica poltica est concentrada en la Asamblea
Constituyente y en las Elecciones Generales de 1980. Se consolida el planteamiento
microrregional, y se inician actividades en Juliaca y Melgar. Al asumir Belande en el gobierno, se
reinstalan la CORPUNO, Cooperacin Popular, en una nueva versin, y se crea el Programa de
Apoyo al Empleo (PAE).
La sequa de 1982 motiv la creacin del Programa Especial Plan de Emergencia (PEPE),
con financiamiento de AID.
En cuanto a los proyectos con financiamiento externo, treinta y nueve inician sus
actividades, concluyen nueve de ellos y cinco que venan hacindolo desde las etapas anteriores.
Considerando slo los tres ltimos aos, se instalaron 23 proyectos que representaron la tercera
parte de todos los que actuaron en los ltimos 40 aos.124
La CTI, acta en distintos niveles: convenios de financiamiento a programas del sector
estatal, programas de las iglesias, de centros privados y programas propios.
La profusin de organismos y programas hace imposible la coordinacin de acciones de
desarrollo, por lo que el papel del Estado consistira tan slo en una presencia formal.125
Los Programas ms notorios en esta etapa son los de:
i)
ii)
iii)
Holanda: apoya a las empresas rurales de propiedad social en Ayaviri y sobre esa
base se constituye el Programa Microrregional Melgar. Tambin lo hace con la
Universidad NUFFIC de los Pases Bajos (organizacin internacional de cooperacin
en educacin superior) y con el Centro Forestal (CENFOR).
Suiza:
la Cooperacin Tcnica Suiza (COTESU) con el Ministerio de Salud, en
medicina rural, apoya al CESPAC, Centro de Investigacin y Promocin Agraria
(CIPA) para capacitacin audiovisual, ayuda por emergencia y un programa de
promocin alpaquera en Macusani.
Canad: el Convenio Per-Canad con el Ministerio de Agricultura; es quizs el
ms importante, trabaja fundamentalmente en trigo de invierno y en laboratorios.
Pero lo que ms resalta es la instalacin de doce centros privados de desarrollo, que realizan
acciones multisectoriales, poniendo nfasis en lo agropecuario y en la educacin popular.
La labor de la Universidad en la investigacin aplicada, a travs de proyectos especficos,
tambin cont con el apoyo a convenios diversos: Rumiantes Menores, PISCA, Centro de
Desarrollo Rural, IIDSA.
124
125
Juan Palao Berastain, Ignacio Garaycochea Zanochi, Los Proyectos de Desarrollo en Puno, reporte de investigacin, curso-taller:
Organizacin y gestin de programas microrregionales, Escuela Superior de Administracin de Empresas (ESAN) CORPUNO,
Puno, 1984.
Alberto Gieseke, Estado planificacin y desarrollo en Sierra, op. cit.
297
Las instituciones religiosas incrementaron sus actividades de apoyo a las comunidades, a

travs de las parroquias y las misiones. Tambin establecieron proyectos ms definidos como:
Accin Rural en la Provincia de Carabaya (ARPC) y Centro Jos Maruri (CJM) en Asillo. La Iglesia
Luterana inicia un programa mdico en crucero. La Fe Bahai instala una radioemisora en Chucuito.
La Iglesia Ququera de asistencia tcnica veterinaria, en las comunidades de Juli. CARITAS
reinicia actividades de desarrollo comunal con la promocin de huertos y animales menores. La
parroquia de Juliaca implementa un programa de asistencia tcnica e infraestructura de riego.
d)
Cuarta etapa 1986-1987
Sin variar sustancialmente lo mencionado, este momento estara caracterizado por el inters
puesto en la microrregionalizacin, al implementarse y constituirse cuatro microrregiones en el
lapso de dos aos.
Otros programas como COOPOP, PAIT-PAMI, de ONAA, as como la realizacin de los
Rimanakuy y el Programa de Apoyo Directo, estn tratando de implementar polticas del gobierno
central, diversificando la operatividad del Estado ante problemas coyunturales.
Los Programas de CTI, los centros privados de desarrollo y las Iglesias tienden a incrementar
actividades. Se aaden proyectos como el PROCAN, de la cooperacin italiana con salud, y el
PAMPA, de la Comunidad Econmica Europea con las microrregiones de Azngaro y Huancap,
que son los de mayor envergadura y posible duracin.
CRONOLOGA DE LOS QUE POSTULAN AL DESARROLLO RURAL (1947-1987)

Responsable
Ao
Programas o instituciones
Bustamante
1947
Ncleos escolares campesinos, SECPANE
Odra
1952
1954
Misin andina, ONU

Punto Tambopata
1959
1961
1961
Proyecto Nacional de Integracin de la Poblacin Aborigen (PNIPA)

CORPUNO
Programa integral de nutricin aplicada
1963
1963
1965
1965
1968
Cooperacin popular-multicomunales
Proyecto Chipana y Chinaya (CORPUNO)
CNDC/ONDC/Zona de accin conjunta. Puno-Lago
ORDESUR, microrregiones
Plan COPESCO
1969
1972
1972
1974
Reforma agraria
SINAMOS, empresa comunal
SINAMOS, Proyecto Chipana
Propiedad social
1977
1979
1980
Empresa regional Puno-COMDEP

INP, microrregiones
PRODER-JULIACA
1980
1980
1982
1983
1984
1986
1987
Cooperacin popular
ORDEPUNO
PROMIR-MELGAR
Proyecto especial plan de emergencia
PROCAM
Prado
Belande
Velasco
Morales
Belande
Garca
Proyectos microrregionales, Trapecio andino, MR: llave, Yunguyo, Huancan, Azngaro

Proyecto PAMPA (Comunidad Econmica Europea)
Fuente: Juan Palao, B., Ignacio Garaycochea Z., Consideraricones generales sobre los proyectos de desarrollo
en Puno, 1950-1955, en seminario-taller: Los proyectos de desarrollo rural y el rol de la Universidad Nacional del
Altiplano (UNA), Mimeo, Fonciencias, Lima, 1985.
a
Esta cronologa es una transcripcin del Anexo 5 de la publicacin de Juan Palao Berastain, Programas,
Proyectos, microrregiones y desarrollo rural: El caso de Puno 1947-1987, Mimeo, Fonciencias, Lima. 1985, p. 68.
298
N 10
Anexo 2
Desarrollo rural en Cajamarca, Per

LISTA DE INSTITUCIONES (FEBRERO DE 1985)
1. Instituciones y proyectos estatales
a) Centro de Desarrollo y Promocin Pisccola (CEDEPPIS)
b) Centro Forestal y de Fauna (CENFOR II)
c) Centro de Investigacin y Capacitacin Forestal (CICAFOR), con apoyo belga
d) Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca (CORDECAJ)
e) Proyecto de Desarrollo Regional Integrado (PRODERIN) de Cajamarca, apoyo del United States
Agency for International Development (USAID), (casi concluido)
Instituto Nacional de Desarrollo Microrregional Sierra
f)
g) Desarrollo Comunal (en Cajabamba)
h) Ministerio de Agricultura
Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Agua
i)
Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA)
j)
2. Universidad Nacional de Cajamarca (UNC):
a) Centro de Investigacin y Promocin de Energa no Convencional (CIPENC) en convenio con el
Instituto de Investigacin Tecnolgica Industrial y Normas Tcnicas (ITINTEC)
b) Grupo Polivalente de Proyeccin Social Chincha y Sullo
c) Proyecto de Desarrollo Integral de Jess, con apoyo del Deutscher EntwicklungsDienst (DED),
(servicio de desarrollo alemn)
d) Servicio Silvoagropecuario (SESA)
3. Instituciones y proyectos privados
a) Asociacin para el Desarrollo Rural de Cajamarca (ASPADERUC)
b) Centro Chan-Chan (Ruinas de Trujillo)
c) Apoyo al Desarrollo e Integracin Campesina en la Subregin de Cajamarca
d) Centro IDEAS
e) Programas de Desarrollo Microrregional
Equipo de Desarrollo Agropecuario de Cajamarca (EDAC)
f)
g) Proyecto de Desarrollo PIHUAN Salud y Revalorizacin de la Cultura Andina
h) Red de Bibliotecas Rurales (ASPADERUC)
Accin Social de Parroquia de San Pedro
i)
Obispado de Cajamarca
j)
Promocin Campesina del Departamento de Accin Social del Obispado
SONOVISO de Cajamarca
k) CARITAS
Iglesias Evanglicas Presbiterianas
l)
Proyecto de Desarrollo Integral (PROESA)
4. Instituciones y proyectos extranjeros

a) Instituto Lingstico de Verano (ILV), (Summer Institute of Linguistics (SIL))
b) Comunidad Econmica Europea
c) Proyecto Porcn (proyecto de reforestacin).
Fuente: Alois Kohler, Hermann J. Tillmann, et al, Campesinos y medio ambiente en Cajamarca. Estudio de
trece caseros en el distrito de Cajamarca, Per, beneficiarios del Proyecto Piloto Integrado de Manejo
Ambiental y Proteccin de Ecosistemas Andinos (PPEA), auspiciado por el Gobierno de la Repblica Federal
de Alemania y la Corporacin Departamental de Desarrollo de Cajamarca, Mosca Azul editores, Lima, Per,
abril de 1988, pp. 212-213.
299
Anexo 3
Programa de desarrollo rural, Puno, 1987

PROGRAMAS Y CONVENIOS VINCULADOS AL
SECTOR PBLICO Y ASOCIACIONES PRIVADAS DE DESARROLLO
Programas y convenios
Asociaciones
CORPUNO (GEPROCO): Promocin Comunal
Animacin Rural Provincia de Carabaya (ARPC)
CORPUNO (GEPROEM): Promocin Empresarial
(Antisuyo) (Asociacin de Promocin Artesanal)
CORPUNO (GEINF): Infraestructura
Consejo Andino de Manejo Ecolgico (CAME)
Proyecto Titicaca-CORPUNO
Cooperativa Americana de Remesas al Exterior (CARE)
COPESCO-CORPUNO
(CARITAS) (Programa humanitario de los obispos

norteamericanos)
Programa de Apoyo Directo (PAD)-CORPUNO
Comit de Asesoramiento Laboral y Promocin

Campesina (CALPROC)
Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE),

CORPUNO
(H.H.) (Casas para la Humanidad)
GTZ (Energa no Convencional)-CORPUNO
Comit de Economa y Desarrollo de las Comunidades de

Acora (CEDCA)
PRODER-JULIACA (Microrregin Juliaca)-(Banco Mundial)
Centro de Comunicaciones de la Provincia de Azngano

(CCA)
PAMPA-Microrregiones Huancan y Azngano (CEE)
10
Centro para el Desarrollo del Campesinado y el Poblador

Urbano Marginal (CEDECUM)
Programas Microrregionales: Ilave, Juli, Yunguyo, Melgar
11
Centro de Promocin e Investigacin para el Desarrollo

(CEPID)
CIPA (Min. de Agricultura): Promocin Agropecuaria
12
Centro de Investigacin, Educacin y Desarrollo (CIED)
PISA-INIPA (CIID-ACDI), Sistemas Agrcolas Andinos
13
Centro Artesanal Jos Maruri-Asillo (C.A.J.MARURI)
CESPAC-INIPA (FAO-PNUD-COTESU): Pedagoga

Audiovisual
14
Centro de Proyectos Integrales basados en la Alpaca

(CEPIA)
COTESU-INIPA, Proyecto Alpacas
15
Centro de Medicina Andina (CMA)
PEPSA (BID), Programa de Irrigaciones
16
(Programa para casos de Emergencia y Catstrofes) (Cruz

Roja)
Rehabilitacin de Tierras-Irrigaciones(REHATI)
17
Centros Artesanales Huatasani-Choco
AFATER: Ampliacin de la Frontera Agrcola-Irrigaciones
18
Instituto de Investigaciones para el Desarrollo Social del

Altiplano (IIDSA)
Programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas

(Agency for International Development (AID))
19
(ILLA) (Asociacin de producciones de materiales de

Capacitacin)
Convenio Chino-Pozos Profundos para Riego
20
Instituto de Estudios Aymaras (IDEA)
FAO-HOLANDA-CENFOR-Forestacin
21
Instituto de Educacin Rural-Ayaviri (IER-AYAVIRI)
ARBOLANDINO (COTESU)-CENFOR-Forestacin
22
Instituto de Educacin Rural-Juli (IER-JULI)
PRAA-CENFOR (AID-ONAA)-Forestacin
23
Obra Filantrpica y de Accin Social Adventista (OFASA)
Desarrollo Alimentario Local en Poblaciones Rurales

Andinas (DALPRA)-ONAA
24
PROYECTO PUNO (Desarrollo Rural, Universidad

Nacional del Altiplano (UNA)), Per y Universidad de
Chapingo,Mxico)
Programa de Infraestructura Bsica (PIBAA)-COOPOPONAA
25
Regin y Desarrollo (Asociacin de Apoyo a la gestin

municipal)
300
N 10
Anexo 3 (conclusin)
Programas y convenios
Asociaciones
Desarrollo de la Agricultura y la Infraestructura Regional

en Zonas Deprimidas (DAIREZOP) ONAA
26
Rotary Club (Programa de Atencin Rural)
Generacin de Empleo en el Ambito Rural (GEAR)COOPOP (BID)
27
(SAPHA) (Asociacin de Promocin Agraria)
PAIT-COOPOP-Apoyo al Ingreso Temporal
28
Servicio Evanglico Peruano de Accin Social (SEPAS)
PAT-PAMI-ONAA-SALUD-Materno Infantil
29
Servicios Integrales para el Desarrollo Rural (SIDR)
PROCAM-SALUD-(Gob. Italia). Capacitacin Alimentaria
30
Taller Andino de Carpintera Solidaridad (TACSOL)
Misin Luterana Noruega-SALUD: Salud Rural
31
Taller de Educacin, Capacitacin e Investigacin Rural

Andina. (TECIRA)
Saneamiento Ambiental-SALUD-(AID)
32
Atencin Materno-Infantil-SALUD (OMS)
33
Educacin Inicial-Educacin (AID)
34
Educacin no Escolarizada-Educacin (UNICEF)
35
Alfabetizacin de Adultos, Educacin (OEA)
36
Educacin Bilinge-Educacin (GTZ-Alemania)
37
Artesanas del Per
38
CENICO. Viviendas Rurales
39
Banco de Materiales: Viviendas Rurales
40
Banco Agrario: Crdito Agropecuario
41
Banco Industrial: Crdito Artesanal
42
Fuente: Juan Palao Berastain, Programas, proyectos, microrregiones y desarrollo rural: el caso de Puno, 1947-1987,
Diagnstico y Debate N 27, Fundacin Friedrich Ebert, Lima, Per, abril de 1988, pp. 70, 74, 75.
Nota: No figuran muchos programas sectoriales, ni los que son propios de las microrregiones o de cada gerencia de la
CORPUNO.
301
Anexo 4
Temas y sus contenidos, para un diagnstico integral

LISTADO DE REAS TEMTICAS Y SUS TEMAS
reas temticas
A
Temas
Social-institucional
1
Demografa
Sociologa
Educacin
Extensin rural
Salud
Administracin pblica
Cooperativas agrcolas
Crdito agrcola
Tenencia de la tierra
Agraria
De los sectores productivos no agrcolas
Agrcola
Pecuaria
Forestal
Pesca y Acuicultura
Sectores secundarios y terciarios
Clima
Geologa
Hidrologa
Tierras y suelos
Ecologa
Incluye Ingeniera Civil
Econmica
Produccin
Recursos fsicos
Planning in Developing Countries; Methodology for an Interdisciplinary Approach to the Planned Development
of Predominantly Rural reas, Eds. J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp, Publicacin N 26,
Pases Bajos, 1983.
302
N 10
Cuadro 4-A
CONTENIDO DEL REA TEMTICA: REA SOCIAL-INSTITUCIONAL
Temas
A.1
A.2
Demografa
Sociologa
Contenidos
a.
Distribucin y tamao de la poblacin (tendencias)

Distribucin:
geogrfica.
por sexo y edad (pirmide de edad)
por ocupacin
por religin
por raza o tribu
por tamao y tipo de familia
por el tipo de educacin
Tamao de la poblacin.
Analfabetismo
b.
Crecimiento de la poblacin, presente y futura

Indices de natalidad y mortalidad
Mortalidad por tramo de edad (incluyendo mortalidad infantil)
Flujos migratorios
c.
Tamao futuro, estructura y distribucin de la poblacin
a.
Fuentes de datos
Internacional: bibliotecas
Nacional: ministerio de asuntos sociales, universidades
Regional: entrevistas
b.
Estructura social
Grupos familiares y vecinales
Familia, clan, tribu
Vecindario, pueblo
Pases, regiones
Movilidad entre grupos
Roces y conflictos
Estratificacin social
Grupos familiares y vecinales
Casta, raza, religin, sociedades secretas, niveles econmicos, etc.
Movilidad entre estratos
Roces y conflictos
Grupos informales o asociaciones comunales
Intereses: de ayuda mutua, productivos, ceremoniales, festivaleros
Actividades: agrcolas, mantenimiento de caminos, etc.
Instituciones formales
Econmicas: cooperativas, sindicatos, gremios, etc.
Educacionales
Religiosas: iglesias, templos, etc.
Otros
Liderazgo rural
Bases de seleccin
Naturaleza del liderazgo
Mtodos
Eficacia
c.
Patrones de comunicacin y movilidad

Movilidad de la poblacin rural
Visitas a personas
Visitas a centros de servicio e instituciones
Frecuencia y razones de las visitas
Patrones migratorios del pasado
Migraciones estacionales (agrcolas, empleo, etc.)
Visitas a la poblacin rural
Individuales: familia, allegados, etc.
Representantes de extensin, instituciones, comerciantes, doctores
Influencia de la masa media
Apreciacin de los contactos por la poblacin
Consecuencias para el desarrollo
303
Cuadro 4-A (continuacin)
A.2
A.3
304
Sociologa
Educacin
d.
Patrones culturales y expectativas a futuro

Religin y sistema de valores
Patrones de consumo
Patrones de motivaciones
Incentivos para actividades sociales y econmicas
Castigos socialmente aceptados
Calendario social
Expectativas a futuro de la poblacin rural
Metas y objetivos
Mayores problemas actuales segn la opinin de la poblacin rural
Posibilidades que ellos ven para resolver esos problemas
Naturaleza de un adecuado desarrollo en los patrones de motivacin y
expectativas futuras de la poblacin rural
Potencialidades y limitaciones para un cambio social en cuanto a los
desarrollos propuestos
e.
Patrones de decisin y participacin

Quin toma las decisiones o participa en eso con respecto a:
Familia o quehaceres domsticos
Granja u otras empresas econmicas
Pueblo
Instituciones sociales y econmicas
Regin
Lugar de la participacin en el sistema de valores
Cmo est organizada la participacin
Influencia esperada, de la participacin en los desarrollos propuestos.
f.
Programas de accin social

Polticas sociales: nacionales, regionales
Metas y objetivos
Estructura social deseada a futuro
Cambios sociales requeridos
Programas de accin requeridos
(Re) organizacin
Personal: calidad y nmero
Facilidades fsicas
Presupuestos
Potencialidades y limitaciones para los programas de accin
a.
Datos demogrficos
Pirmide de edad en bandas de 1 ao
Tasa de natalidad
Tasas de mortalidad especficas por edad
b.
Analfabetismo actual de la poblacin

% de analfabetos por grupos de edad
% de analfabetos hombres/mujeres
Distribucin geogrfica del analfabetismo
c.
Demanda social por educacin

Qu tipo de educacin quieren los padres para sus hijos, por grupos
sociales y por subunidades de la regin?
Qu tipo de educacin adicional quieren los pupilos? (actividades
extraprogramticas)
d.
Demanda de la mano de obra para educacin

Estructura actual de la mano de obra
Nivel educacional de los individuos en los trabajos o en grupos de trabajos
Estructura de la mano de obra esperada a futuro, por grupos de trabajo
Requerimientos educacionales estimados por trabajo o grupos de trabajo
Estructura actual, funcin y rendimiento del mercado de laboral
Emigracin e inmigracin de mano de obra calificada
Porcentaje de profesores que abandonan su profesin
Movilidad de la mano de obra calificada entre trabajos o grupos de trabajos
N 10
A.3
Educacin
e.
Sistema escolar actual

Tipos de escuelas (cursos)
Su interdependencia
Requisitos de admisin
Distribucin geogrfica
Radios de accin por tipo de escuela
Facilidades de infraestructura, mobiliario
f.
Poblacin escolar actual

Nmero de pupilos por tipo de escuela
Nmero de pupilos por clase en cada tipo de escuela
Edad de los estudiantes por clase y tipo de escuela
g.
Estructura del personal

Nmero de profesores por tipo de escuela
Edad de los profesores por tipo de escuela
Cualificacin de los profesores en cada tipo de escuela
Proporcin pupilos/profesor por tipo de escuela y por clase (nivel)
Capacidad y disposicin de los profesores para realizar actividades
extras en cursos de alfabetismo y de desarrollo comunitario
Nmero, calificacin, posicin y distribucin geogrfica del cuerpo
administrativo
h.
Rendimiento del sistema escolar

Desercin por tipo de escuela y clase
Porcentaje de retencin de pupilos por tipo de escuela y clase
Egresados con y sin diplomas por tipo de escuela
Capacidad de absorber la demanda por educacin (nmero de personas
que cumplen los requisitos de ingreso y que no son admitidas) por tipo
de escuela
i.
Costo de la infraestructura e insumos

Costo de construccin de escuelas (salas de clases) por tipo de escuela
Costo de construccin del mobiliario
Costo de construccin de otros insumos por ejemplo: para el deporte o
administracin
Salarios de los profesores por tipo de escuela
Salarios del resto del personal
Costo anual por pupilo por tipo de escuela (con y sin salarios y costos
de construccin)
Mantencin de las escuelas por ao y tipo de escuela
Costo anual de mobiliario por pupilo
Costo de transporte de pupilos y profesores
Costos de alojamiento para profesores
j.
Aspectos sociales
Opinin de los padres y pupilos con respecto a los diferentes tipos de
escuelas
Expectativas de trabajo de los padres y pupilos
Opinin del profesor con respecto a la poblacin
Disposicin de los profesores a aceptar puestos en escuelas aisladas en
reas rurales
Relacin social dentro del sistema escolar; profesores/pupilos y
profesores/administracin
Sistema de relaciones educacional con organizaciones de extensin y
otros institutos
Accesibilidad social a diferentes tipos de escuelas
k.
Cursos (educacin informal)

Tipos de cursos ofrecidos (alfabetismo)
Nmero de cursos, distribucin geogrfica
Nmero de personas que siguen cursos
Desercin y egresos de personas con certificados de los cursos
Cuerpo docente y administrativo de los cursos
Costo de los cursos
Requisitos de admisin
Relacin: cursos y sistema escolar formal
305
A.3
Educacin
l.
Perfiles curriculares, idioma

Currculum (programa) por tipo de escuela
Se ajusta este currculum al medio socioeconmico presente y futuro?
Elementos importantes en el currculum, para la creacin de un espritu
cvico
Elementos importantes en el currculum, para la creacin de la unidad
nacional
Idioma en el cual se ensea el currculo por tipo de escuela
Relacin del idioma empleado en los diferentes tipos de escuelas con el
idioma que se habla en los hogares de los pupilos
A.4
Extensin rural
a.
Patrones de actividades actuales

Tecnologas agrcolas existentes
Tipos de granjas existentes
Organizaciones existentes comprometidas con el desarrollo agrcola y
las actividades que desempean
b.
Sistema de valores y normas actuales

En qu se basan los patrones de actividades existentes; cules son las
motivaciones e incentivos para estas actividades
c.
Organizaciones de extensin existentes

Estructura (esquema organizativo)
Posicin relativa en el ministerio de agricultura
Relacin con otras organizaciones (educacin, centros de investigacin, etc.)
Personal actual, su cualificacin y distribucin sobre la regin
Relacin: servicios de extensin y poblacin (accesibilidad social)
Facilidades de infraestructura fsica
Localizacin de los servicios, alcance y radio de accin
d.
Programas de extensin existentes

Metas y objetivos
Contenido de los programas de extensin
Mtodos usados para transmitir los programas
Canales usados
e.
Programa de accin
Nuevas tecnologas propuestas
Nuevos tipos de granjas propuestas
Contenido del programa de accin
Mtodos propuestos para transmitir el mensaje del programa
Canales a ser usados
Organizaciones de extensin futuras
Personal requerido
Requerimiento de medios fsicos y su localizacin
Presupuesto
a.
Demografa
Orientacin de las caractersticas principales
Tamao de la poblacin, estructura segn edad y sexo
Tasas de natalidad y mortalidad
Distribucin espacial
Patrones migratorios
b.
Estadsticas de salud
Orientacin de las caractersticas principales
Datos disponibles en morbilidad y mortalidad
Datos disponibles en nutricin
Datos disponibles en sanidad
c.
Aspectos econmicos
Prdidas econmicas debido a situaciones de salud
Problemas de salud relacionados con la industria, si es el caso
d.
Aspectos socioculturales
Actitudes, creencias y prcticas relativas a la salud y enfermedades
Accesibilidad social al servicio de salud
e.
Aspectos ambientales
Factores biolgicos que afectan a la salud (portadores, aguas
estancadas, etc.)
Factores no biolgicos (agua y saneamiento, clima, polucin)
A.5
306
Salud
N 10
A.5
A.6
Salud
Administracin
pblica
f.
Servicios de salud
Poltica gubernamental, prioridades
Sistema(s) actual(es) de previsin: nacional, regional, gubernamental,
privado
Programa de entrenamiento y dotacin
Sistema de crditos y de planificacin
Aspectos legislativos, si es el caso
Alcance y radio de accin de los servicios
Distribucin espacial de los servicios (mapa)
g.
Costo de la infraestructura e insumos

Costo de los servicios de salud
Salarios del personal
Costos de mantencin de los servicios
Otros costos peridicos
Costo de tratamiento por paciente
h.
Anlisis de las necesidades

Fsico
Biolgico
Cultural
Educacional
Econmico
i.
Opciones de desarrollo
Patrones de enfermedades
Nutricin (alimento, calidad y cantidad)
Aspectos ambientales
Programas de salud (preventivos, curativos)
j.
Formulacin del plan del sector salud

Mano de obra
Finanzas
Estructuras, facilidades fsicas y su localizacin
Programas
Integracin con jerarquas superiores
a.
Estructura administrativa formal

Organigrama de los ministerios y departamentos, relevantes para el
desarrollo de la regin
Funciones de los ministerios y departamentos: regulacin, coordinacin,
educacin, provisin de servicios, provisin y mantencin de estructuras
fsicas, etc.
Divisin de las funciones del cuerpo administrativo a nivel regional y local
Control del presupuesto:
Qu porcentaje del presupuesto proviene del nivel nacional, regional
y local?
Control de la organizacin:
Obtienen los niveles regionales y locales instrucciones detalladas del
nivel superior?
Se les permite a los niveles local y regional adaptar o ajustar con
libertad las polticas y planes nacionales y regionales?
Patrones de comunicacin:
Cmo se lleva a cabo la comunicacin: va memos, reportes, etc., va
reuniones, va informacin verbal a los superiores, colegas,
subordinados?
Qu tipo de informacin se le da a los superiores, colegas y
subordinados?
Qu se hace con esa informacin?
Disponibilidad de:
telfonos
mquinas de escribir y fotocopiadoras
oficinistas
transporte (autos, motocicletas, bicicletas)
Comunicacin y coordinacin interdepartamentos:
Qu personal entrega qu informacin a quin en otros
departamentos? En qu forma se lleva a cabo y con qu frecuencia?
La comunicacin interdepartamental est institucionalizada?
307
A.6
308
Reuniones obligatorias con agendas a intervalos regulares

Quin es el responsable de la preparacin y presidencia de esas
reuniones?
Qu poder de decisin tienen esas reuniones (poder de
coordinacin)?
Quin est informado de esas decisiones y cmo?
Cmo estn integradas las diversas actividades de planificacin e
implementacin?
Comunicacin y coordinacin intradepartamentos:
Qu personal entrega qu informacin a quin en el departamento?
En qu forma se lleva a cabo y con qu frecuencia?
Se realizan reuniones regulares en el departamento y entre sus
unidades organizacionales?
Quin es el responsable de preparar y presidir las reuniones?
Cules son los tems (agenda)?
Qu decisiones se pueden tomar en esas reuniones?
Quin est informado de esas decisiones?
Qu se hace con esas decisiones?
Qu tan fuerte es la jerarqua dentro del ministerio?
Existe una considerable descentralizacin o centralizacin del poder
de decisin y en qu niveles?
Cmo estn integradas las diversas actividades de planificacin e
implementacin?
Comunicacin extra-departamental:
Tiene el departamento contacto con asambleas elegidas, empresas,
poblacin local?
Cul es la naturaleza y frecuencia de esos contactos?
Qu informacin se obtiene va contactos?
Cmo est encauzada hacia el departamento?
Qu se hace con esa informacin?
Cul es la disposicin del personal, en el departamento, hacia los
diversos contactos con las asambleas, empresas y poblacin local?
Otras organizaciones implicadas en el desarrollo planificado:
Sus funciones y tareas
Su organizacin
Su relacin con la administracin
Monto de los crditos disponibles para estas organizaciones
Mapas que contengan los lmites de las unidades administrativas
pblicas y la localizacin de las infraestructuras fsicas
Alcance y radios de accin de los servicios administrativos pblicos
Administracin
pblica
b.
Estructura informal
Qu tipo de contactos e intercambio de informacin se lleva a cabo fuera
de la estructura y procedimientos indicados en la estructura formal?
Los contactos e intercambio de informacin informal fortalecen o
debilitan la estructura formal?
La estructura informal promueve o impide la comunicacin
interdepartamental, intradepartamental, y extra-departamental
Sistema de valores con respecto a la organizacin administrativa
(integridad, lealtad, etc.)
c.
Gastos de personal
Cuales son los salarios de los distintos cargos en la administracin?
Cuales son los requerimientos relevantes para el desarrollo, en cada cargo?
Cmo se efecta la promocin?
Patrones de transferencia de personal
Frecuencia
Siempre dentro de la regin
Tambin fuera de la regin
Cules son las razones de la transferencia de personal?
Existen incentivos aparte de los salarios?
Asignaciones o facilidades de transporte y habitacin
Asignaciones a trabajos pesados
Perspectivas de promocin, posteriores a la asignacin a zonas alejadas
Disponibilidad de servicios socioeconmicos
Programas de entrenamiento
Servicios de preadmisin
Entrenamiento en el trabajo
Cursos de capacitacin paralelos al trabajo
N 10
A.6
A.7
Administracin
pblica
Cooperativas
agrcolas
d.
Actividades de planificacin en los diferentes niveles de la

administracin
Cmo estn organizadas las actividades para la planificacin del
desarrollo?
Labor y posicin de las agencias y secciones de planificacin
Cmo se presentan las metas y objetivos a las agencias de
planificacin?
Cmo se obtienen los datos para la planificacin?
Procedimientos para el plan de informacin
Procedimiento de aceptacin de planes de reciente preparacin
Procedimiento de evaluacin del plan (interno, externo, parcial y final)
Relaciones mutuas entre las diferentes agencias y secciones de
planificacin
Relaciones entre las agencias de planificacin y sus superiores, con
respecto a la recoleccin de datos, implementacin y evaluacin
e.
Patrones de participacin y representacin

Cul es el patrn de representacin: parlamento de Estado, provincia,
pueblo, parroquia o condado, ayuntamiento?
Cmo estn establecidas las organizaciones para la participacin y
representacin popular?
Cules son los poderes legislativos y presupuestarios de los distintos
organismos?
Si stos tienen poder presupuestario, de dnde proviene el dinero?
Cul es la actitud de la poblacin hacia los organismos que la
representan?
Existen (a nivel local o regional) organismos informales que
representen a la poblacin o a grupos de ella?
Cmo son las relaciones entre los organismos formales e informales
que representan a la poblacin?
Cmo son los contactos y relaciones entre las distintas partes de la
administracin y los organismos representativos?
Qu tan fuerte es el liderazgo local?
Qu cantidad de representantes locales participan de los organismos
representativos?
Accesibilidad social a los servicios de administracin pblica
f.
Programas de accin
Metas y objetivos
Descripcin de la organizacin de la administracin deseada a futuro
Cambios administrativos, si se requieren
Programas de accin
Actividades propuestas y tiempo asignado
Requisitos legales
Personal: cantidad y calidad
Demanda de facilidades fsicas y su localizacin
Presupuestos
a.
Fuentes de datos
Internacional: bibliotecas, OIT
Nacional:
bibliotecas, gobierno, organizaciones cooperativas
Regional:
gobierno, registros de cooperativas
b.
Revisin histrica del movimiento cooperativo

Legislacin e ideologa
Objetivos interpretados por:
el gobierno
los funcionarios de las cooperativas
los miembros de las cooperativas
xitos y fracasos
c.
Cooperativas social y organizacionalmente viables

Identificacin de la poltica cooperativa con los problemas de los
miembros o socios
Intervencin y control del gobierno
309
A.7
A.8
Estructura de poder
Liderazgo cooperativo: estilo, objetivos
Participacin de los miembros en el plan de accin de la
cooperativa; asistencia a reuniones
Grado de control de los miembros en la conduccin y direccin
Grado de cohesin del mando y miembros
Compromiso poltico
Patrones culturales con relacin a la ideologa cooperativa
Lealtad, solidaridad y disciplina de los miembros
Conocimiento de y respeto a las reglas y procedimientos
Grado de dependencia
Pago de las obligaciones
Acceso a las facilidades de la cooperativa
Competencia en la gestin y administracin
En negocios y administracin
En relacin con los miembros
Entrenamiento y educacin dentro de la cooperativa
Cooperativas
agrcolas
Crdito
agrcola
d.
Cooperativas econmicamente viables

Nmero y tipo de cooperativas
Miembros: nmero y tipo (de subsistencia, pequeos, grandes
agricultores, etc.)
Distribucin espacial de las cooperativas
Grado de dependencia
Inscripciones y liquidaciones recientes
Alianzas recientes
Nmero y tipo de sociedades inactivas
Crecimiento de los fondos de la cooperativa: acciones, depsitos, reservas
Tipo y volumen de las transacciones (crecimiento, disminucin)
Almacenaje y procesamiento
Marketing de la produccin
Disponibilidad de crditos
Suministro de insumos
Informes de utilidades y prdidas
Calidad de los servicios ofrecidos
Regularidad en el suministro
Fluctuaciones de precios
Recargos por el servicio
Procedimientos administrativos
e.
Rol potencial de las cooperativas

Produccin agrcola regional bruta
Volumen regional de las transacciones: marketing, procesamiento,
transporte, insumos, etc.
Tipo de servicios de apoyo a ser ejecutados por las cooperativas
Personal: nmero y experiencia
Facilidades fsicas: su localizacin
Presupuesto y apoyo financiero
a.
Fuentes de datos
Internacional: bibliotecas, FAO, OIT, Banco Mundial
Nacional: bibliotecas, plan nacional, gobierno
Regional: reportes anuales (anuarios), entrevistas con proveedores y
usuarios de crditos
Contexto socioeconmico
Sistemas de tenencia de la tierra
Polticas de precio y mercado, regulacin y control
Potencial tecnolgico y de desarrollo
Uso de la tierra (cultivos y ganadera)
Insumos agrcolas
Insumos pecuarios
Incertidumbre y riesgos relacionados con la produccin
Servicios de extensin
Infraestructura
Organizacin de los suministros de insumos agrcolas
Almacenamiento de los productos
Transporte al mercado
b.
310
N 10
A.8
Crdito
agrcola
c.
Demanda de crditos
Extensin y naturaleza de la demanda de crditos: sectores de influencia
Capacidad de endeudamiento de las actividades agrcolas
Capacidad de ahorro de las actividades agrcolas
Accesibilidad a los mercados crediticios (institucionales y no institucionales)
Percepcin de los prestamistas del rol y funcionamiento de los
mercados crediticios
d.
Suministro de crditos
(evaluacin de los mercados institucionales y no institucionales)
Fuentes y continuidad de los fondos, trminos y condiciones
Polticas de movilizacin de ahorros
Utilizacin del potencial de otorgamiento de crditos
Duracin de los prstamos
Financiamiento no agrcola
Provisin de servicios complementarios (insumos en especies,
marketing de la produccin)
Polticas crediticias
Objetivos: orientados a la produccin o al bienestar social
Tipo y monto de los prstamos, por cultivo, por regin, y por tamao
de las granjas
Trminos y condiciones de los prstamos
Concordancia con la estrategia de desarrollo
Polticas de prstamos
Procedimientos de aplicacin de los prstamos
Evaluacin de las necesidades de crditos (produccin, consumo)
Proceso de toma de decisiones
Criterios para otorgar los prstamos
colateral (garanta)
seguridad personal (norma moral, eficiencia agrcola),
avales
capacidad de pago
garanta, seguro
Lmite de los prstamos individuales
Uso de normas para los tems de inversin
Otorgamiento de prstamos (mtodos, cumplimiento)
Pago del prstamo
procedimientos y regulacin
supervisin y control
coordinacin entre las fuentes de crditos
sanciones
Gestin
administracin, inspeccin, revisin de cuentas, supervisin
estadsticas
costos del servicio de prstamos
eficiencia (nmero y monto de los prstamos por persona)
grado de autofinanciamiento y subsidio
e.
Efectos del prstamo

Efectos en la productividad agrcola e ingresos
Anlisis de la cartera de deudas con relacin a los morosos (por: regin,
tamao del predio, y tipo de prstamo)
Anlisis de los factores que estn influyendo en los efectos del prstamo
Entrega de crditos e insumos agrcolas (cumplimiento)
Suficiencia de los servicios de extensin
Suficiencia de las sucursales de mercado
f.
Formulacin de los programas de accin

Tipo de accin(es) recomendadas
Requerimientos organizacionales
Estipulaciones legislativas, si las hay
Ajuste de Suministro de crditos
Tipo de agencias, su nmero y distribucin geogrfica
Personal: su nmero y experiencia
Facilidades fsicas y su localizacin
Presupuestos y respaldo financiero
Cronograma (itinerario)
311
Cuadro 4-A (conclusin)
A.9
Tenencia de la
tierra
a.
Fuentes de datos de la legislacin sobre tierras y aguas

Internacional: bibliotecas, FAO, Centro de Tenencia de la Tierra,
Wisconsin, EE.UU., etc.
Nacional: bibliotecas, departamentos de agricultura y administracin de
tierras, oficina de estadsticas, plan nacional, oficina de publicaciones
del gobierno
Regional: registros en los tribunales de tierras, oficinas de registros, oficinas
de administracin de los impuestos a la tierra, entrevistas
b.
Objetivos del gobierno

Propiedad de la tierra
Tierras fiscales
Tierras privadas
Tierras comunitarias: mantenidas bajo leyes tradicionales
Tenencia de la tierra y convenios de arriendo
Derechos comunes (consuetudinarios)
Sistema de terratenientes
Reforma agraria y consolidacin de las tierras
Adjudicacin y empadronamiento de la tierra
Reservaciones de tierras para la forestacin, o propsitos de proteccin, etc.
c.
Distribucin de la tierra
De acuerdo con el tamao (incluyendo un anlisis histrico)
De acuerdo con la tenencia y ocupacin de la tierra bajo derechos
consuetudinarios
Uso de la tierra y el agua
Cambio a diferentes sistemas de tenencia de la tierra en el pasado
Nivel de inversin agrcola
d.
Propiedad de la tierra y del agua

Formas y ttulos
Traspaso: herencia, ventas, hipoteca
Precios de la tierra y del agua
Consecuencia para el desarrollo agrcola
e.
Tenencia de la tierra y convenios de arriendo

Formas:
Privado, familiar, asociaciones, cooperativas, comunidades; su registro
Convenios:
Tipos de contratos: legalizados, escritos, verbales
Condiciones del contrato: duracin, precio, reparticin de
costos/beneficios
Mtodos de pago
Convenios de reparticin de la produccin
Consecuencias para el desarrollo agrcola
f.
Derechos comunes en la tierra y aguas

Consecuencias para el desarrollo agrcola
g.
Disputas por tierras (extensin, tipo, impacto)
h.
Organizaciones gubernamentales y acciones concernientes a la tierra y

el agua
Registro empadronamiento
Tributaciones de la tierra y aguas
Reforma agraria
Consolidacin
Impacto en el desarrollo
Anexo 4-B
CONTENIDO DEL REA TEMTICA: ECONMICA

B.1
312
Agraria
a.
Situacin actual
Lugar que ocupa en la economa nacional
Composicin sectorial del producto domstico
Composicin regional del producto domstico por sector
Distribucin del ingreso dentro del sector agrcola
Distribucin del ingreso no agrcola
Especificacin regional de esas distribuciones de ingreso
N 10
Cuadro 4-B (continuacin)
B.1
Empleo dentro del sector agrcola

Empleo dentro del sector no agrcola
Participacin de la agricultura en las importaciones y exportaciones
Subsectores dentro del sector agrcola
Composicin subsectorial de los productos e ingresos agrcolas
Composicin regional de los productos agrcolas por subsector
Demanda por productos agrcolas
Porcentaje de autoabastecimiento por producto
Retorno de divisas por producto
Nexo con los sectores no agrcolas
Agraria
b.
Empresas agrcolas: situacin actual y anlisis regional

Distribucin de los predios segn el tamao y grado de fragmentacin
Estructura productiva de las granjas y tipos de granjas
Tcnicas culturales, calendario de labores, grado de mecanizacin,
grado de comercializacin
Anlisis de rendimientos de los cultivos
Ingresos agrcolas
Ingresos adicionales de los agricultores
c.
Poltica econmica agrcola

Precios de productos agrcolas e insumos
Anlisis de precios, impuestos y subsidios a productos agrcolas
Anlisis de precios de los materiales de construccin, labores y
maquinaria
Precios sombra de productos e insumos
Precios de suministros bsicos, precios mximos, compromisos de
entrega
Inversiones en la agricultura especificadas por subsector y por regin
Tasas de produccin de capital de las inversiones
Inversin regional y subsectorial, crdito y poltica fiscal
Conexin de las inversiones agrcolas con los sectores no agrcolas
Poltica de importacin-exportacin, proteccin sectorial, posicin comercial
Apoyo al sector agrcola por las siguientes instituciones:
Crdito
Extensin
Marketing
Cooperativas
Investigacin
Administracin y servicios pblicos
d.
Sector: situacin potencial

Desarrollo de la estructura de produccin
Lugar del sector agrcola en el proceso de desarrollo
Contribucin del sector agrcola al ingreso nacional
Distribucin del ingreso dentro del sector no agrcola
Empleo dentro del sector agrcola
Empleo dentro del sector no agrcola
Posibilidades de desarrollo de los subsectores agrcolas
Identificacin de proyectos y programas para la explotacin de los
recursos: suelo, agua y humanos no utilizados o subutilizados
Anlisis de rendimiento de los cultivos potenciales en la situacin mejorada
Costos y cosechas estimadas con y sin los proyectos y programas
Localizacin de las reas y/o industrias donde se espera un
mejoramiento en las tcnicas de produccin, seleccin y empaque del
producto cosechado; costos y beneficios estimados
Productos agrcolas potenciales
Desarrollo de la demanda por productos agrcolas dentro y fuera del pas
Porcentaje de autoabastecimiento por producto
Retorno de divisas por producto
Relacin con los sectores no agrcolas
e.
La regin en el proceso de desarrollo agrcola

Posible desarrollo de los ingresos agrcolas regionales
Destino de los ingresos en el sector rural
Capacidad de sustento de la actividad agrcola en la regin
Importancia que se le atribuye al incremento del ingreso, distribucin del
ingreso, inversiones, y gasto para la regin
Especificaciones regionales de las posibilidades de desarrollo subsectorial
313
B.1
B.2
314
Agraria
De los sectores
productivos no
agrcolas
f.
Empresas agrcolas: situacin potencial y anlisis regional

Estructura de produccin y tipos de granjas deseadas
Distribucin por tamao del predio agrcola deseado, objetivos con
respecto a ingresos dados y distribucin del ingreso
Tcnicas culturales, calendario de labores, grado de mecanizacin y
comercializacin
Anlisis del rendimiento de cultivos y animales
Ingresos agrcolas
g.
Polticas de desarrollo agrcola

Jerarquizacin de las prioridades para las opciones de desarrollo
Objetivos de produccin alcanzables
Tasa de crecimiento alcanzable
Requerimientos para instituciones rurales
Consecuencias presupuestarias
Programa y cronograma
Corto plazo
Mediano plazo
Largo plazo
a.
Situacin econmica global actual

Datos econmicos generales y totales
Sistema econmico y polticas
Poblacin y caractersticas sociales
Tamao de la poblacin
Ingresos y bienestar
Distribucin de la edad
Subunidades:
Agricultores
Minoras
Poblacin rural/urbana
Educacin
Experiencia laboral
Habilidades/artesana
Ingreso personal y patrones de gastos
Empleo y desempleo
Participacin de la fuerza laboral
Proporcin trabajadores/total de la poblacin
Participacin femenina
Salud
Condiciones de vida
Bienestar
Comportamiento del consumidor
Caractersticas locacionales
Recursos fsicos
Otros datos naturales
locacionales
geografa/topografa
aspectos climticos
Capital social
caminos
lneas frreas
acueductos
aeropuertos
emplazamientos y estados de la industria
suministros de energa
suministros de agua
sistema de eliminacin de desechos
Infraestructura institucional
Inversiones en infraestructura
Costes y fuentes de las inversiones en infraestructura
Jerarqua gubernamental
Orientaciones y relaciones espaciales interregionales e intrarregionales
Conexiones e interrelaciones entre transporte y comunicaciones
N 10
B.2
Actividades econmicas
Producto regional bruto
Valor agregado por sector
Formacin del capital bruto
Tamao de las empresas
Tasas de concentracin
Tasas de productividad
Caractersticas empresariales
Propiedad de las empresas
Acumulacin de inversiones y capital
Habilidad empresarial
Detalle de las caractersticas de las actividades econmicas mayores
Proporciones capital/produccin
Caractersticas de las industrias mixtas
Sistema agrocomercial
Relacin poblacin, localizacin
Poblacin
extensin
densidad
Localizacin y extensin de los centros poblados
Migracin
Patrones de la propiedad de la tierra
Distribucin de los asentamientos por tamao de la poblacin
Distribucin de la poblacin por asentamientos y tamao de asentamiento
Distribucin de grupos tnicos por asentamientos
Patrones de viajes y movimientos
Relaciones de la actividad de la poblacin
Contratacin en la industria
Ingreso y salarios en la industria
Mano de obra calificada desempleada en la industria
Relaciones mano de obra/capital
Tasas de productividad laboral
Sistema de la estructura de poder agrocomercial
Relaciones en la localizacin de actividades
Localizacin del comercio y la industria
Flujos y conexiones intrarregionales e interregionales
reas comerciales
reas del mercado laboral
Relaciones especiales con otras regiones
De los sectores
productivos no
agrcolas
b.
Situacin potencial; oportunidades de inversin

Prioridades nacionales del plan nacional de desarrollo
Importaciones
Disponibilidad local de materiales
Experiencias
Estudios de industrias
expansin
diversificacin
Revisin de estudios de proyectos anteriores
Adaptacin de experiencias de otro lugar
Seleccin y examen de las listas de industrias
Aplicacin de nuevas tecnologas
Anlisis sectorial
Disponibilidad de recursos, presentes y futuros
Utilizacin en el pasado y presente de los recursos
Demanda, suministros y cobertura de la demanda en el pasado
Situacin de mercado de productos especficos
Situacin de mercado futura aproximada de productos especficos
Anlisis de proyectos
Ingeniera
Capacidad aproximada
Capacidad esperada
Procesos existentes
Produccin aproximadaPrograma de produccin aproximada
Tiempo de construccin
Produccin propuesta
Seleccin del lugar
315
Cuadro 4-B (conclusin)
B.2
Avales de proyectos
Empresas potenciales
Empresas propuestas
Situacin legal
Inversin costos/financiamiento
Costos estimados
Costo unitario de manufactura
Estimaciones del costo desagregado
Financiamiento propuesto
Anlisis financiero y econmico
Amortizacin
Tasas de inters
Creacin de empleo
Diversificacin
Mejoramiento en la situacin de comercio exterior
Beneficios/costos econmicos globales
Tasa promedio de retorno
Costos especficos
Mejoramiento de la balanza de pagos
Anlisis de costo y beneficio social
De los sectores
productivos no
agrcolas
Cuadro 4-C
CONTENIDO DEL REA TEMTICA: PRODUCCIN

C.1
316
Agrcola
a.
Medio ambiente natural

Clima
Agua
Suelos
Flora y fauna natural
b.
Modo de utilizacin de la tierra

Recoleccin, caza y pesca
Cultivos de productos perennes
Cultivos de productos anuales
Utilizacin y cultivo de empastadas
Cra de animales domsticos
Manejo del agua
Actividades forestales
c.
Tipos de granjas
Unidad de administracin y gestin
Labores: disponibilidad y experiencia
Combinacin e interrelacin de los modos de utilizacin de la tierra
Orientacin de la produccin; mercado de vveres
Viviendas e instalaciones a nivel de granja
Grado de mecanizacin
Combustible
Actividades no agrcolas (industria casera, transporte, etc.)
d.
Patrones de cultivos
Crecimiento de los cultivos: rea y rendimiento
Rotacin de los cultivos: series y barbechos
Calendario de cultivos: preparacin del suelo, plantacin, floracin y cosecha
Uso de mquinas
Calendario de labores
e.
Cultivos
Cultivos (origen, duracin del crecimiento, calidad)
Productos y sus usos. (principales, secundarios y residuales)
Interrelacin entre cultivos
f.
Tcnicas de cultivos
Despeje del terreno
Preparacin del suelo
Control del agua
Control de la erosin
Plantacin
N 10
Cuadro 4-C (continuacin)
C.1
C.2
Fomento al crecimiento y/o produccin

Control de la fertilidad del suelo
Proteccin de los cultivos
Medidas especiales
Recoleccin, transporte y almacenaje
Conservacin, procesamiento y transporte al mercado
Produccin y almacenaje de la cosecha
Agrcola
Pecuaria
g.
Proteccin de los cultivos (pestes, enfermedades, malezas)

Ocurrencia y prdidas durante el crecimiento
Prdidas posteriores a la cosecha
Medidas de control
Servicio de proteccin de la cosecha
h.
Balance de los nutrientes planta-suelo

Nutrientes usados en los cultivos
Reciclados
Absorbidos por el producto
Disponibilidad de nutrientes
En el suelo
De otras fuentes
Nutrientes a agregar
Fertilizantes
Abonos orgnicos
Otras fuentes
Materia orgnica en el suelo
i.
Uso de insumos del exterior

Insumos
Implementos
Materiales
Materiales para el control de la fertilidad del suelo
Traccin y fuerza; animal, mecnica
Mano de obra campesina
Contratistas
j.
Balance alimenticio
Produccin y consumo per cpita de alimentos bsicos y adicionales en
relacin con su valor nutritivo a nivel:
nacional
regional
local
de granja
Resultado de los cambios en la produccin
k.
Instituciones
Cursos y programas de investigacin agrcola y extensin rural
Geografa
Por modo de utilizacin de la tierra, por tipo de granjas o por cultivos
Cronograma, itinerario
Interconexin entre investigacin y extensin
Organizacin, personal y presupuesto
Instituciones y/o empresas agrcolas especficas que pudieran servir a
un mismo propsito, completa o parcialmente
a.
Fuentes de informacin
Internacional
Nacional
Regional
b.

Clima: temperatura (variacin), humedad, precipitacin, etc.
Agua para animales: cantidad, calidad, distancia
Flora y fauna natural
Tierra y suelos, rea y calidad
c.
Animales: especies, reproductores y tipos

Nmero por hectrea, por granja
Distribucin por edad, proporcin hembra/macho, pesos
Productos: carne, leche, lana, cueros, menudencias, etc.
Nivel de produccin
Relaciones de insumos/produccin (input/output)
317
C.2
318
Pecuaria
d.
Crianza
Suplemento alimenticio, cantidad, calidad y tipo
Agua para beber, cantidad, calidad, distancia
Control de enfermedades
Reproduccin: natural, artificial
Hospedaje
Cuidado de cras
Recoleccin y transporte de los productos: campo-granja, campomercado
Almacenaje, conservacin, procesamiento
Equipo e implementos
Suministro alimenticio
Regularidad en el suministro
Mercado alimenticio: forraje, concentrados de desperdicios, sal
Conservacin del alimento, equipamiento, etc.
Composicin del forraje: energa, protenas
Manejo de la vegetacin: pastura, quema, cortes
Mejoramiento de las praderas: leguminosas, pasturas, etc.
Concentrados
Cultivos, productos derivados, desperdicios orgnicos industriales
Industria alimenticia
Aditivos alimenticios: minerales, vitaminas, antibiticos
Nitrgeno no proteico
Anlisis del alimento y control de calidad
Costos comparativos; conversin de alimentos
Limitaciones de los alimentos
Deficiencias: energtica, proteica, de minerales, vitamnica
Excedentes: fibra cruda, proporcin Ca/P, otros minerales
Factores txicos, polucin, etc.
e.
Control sanitario
Enfermedades infecciosas: virales, bacterianas, fungales, protozoarias y
rickettsial
Enfermedades parasitarias
Ectoparsitos
Endoparsitos
Enfermedades por huspedes infecciosos y parasitarios
Game
Animales domsticos
Ser humano
Inmunidad y resistencia
Inmunidad y premunicin contra enfermedades
Resistencia de los virus al tratamiento quimioteraputico
Vacunacin
Infertilidad y enfermedades reproductivas
Cuidado veterinario: organizacin, calidad y extensin
f.
Gestin de la reproduccin
Disponibilidad de animales mejorados
Seleccin, saca y castracin
Reproduccin: sistema administrativo
Reproduccin: natural, artificial
Deteccin del celo; experiencia de los granjeros, clima, nutricin
Distancia a los suministros en y fuera de la granja
Semen; calidad y suministro
Confiabilidad de la inseminacin; resultados, alteraciones, limitaciones
g.
Hospedaje (estabulacin)
Razones para la estabulacin; clima, suministro de combustible,
predadores, proteccin de los cultivos, etc.
Tipos de refugios (establos): confinacin completa, confinacin parcial,
confinacin estacional
Materiales disponibles y requerimientos para la estabulacin
h.
Opciones de desarrollo
Tipo de animal
Ingresos
Suministro de alimentos
Otros ingresos
Sistemas de labranza
N 10
C.2
Pecuaria
i.
Instituciones
Investigacin y extensin
Reproduccin e inseminacin
Cuidado veterinario
Organizacin, personal y presupuesto
C.3
Forestal
a.
Antecedentes para la planificacin

Formulacin de posibles objetivos
Recoleccin de literatura, estadsticas, etc.
Recoleccin de mapas y fotos areas
b.
Aspectos institucionales
Legislacin y derechos
Estructuras organizacionales y procedimientos administrativos
Tenencia de la tierra y propiedad
Financiamiento y tributacin
Planificacin e implementacin
Estadsticas (produccin, importaciones, exportaciones, concesiones,
empleo, etc.)
Investigacin, educacin y extensin
c.
Recursos forestales
Inventario
rea y tipos de bosque
Especies
Volumen (o peso) de la madera
Crecimiento (incremento)
Drenaje (absorcin natural y disponibilidad)
Funciones
Produccin de madera para la construccin, la industria y combustible (lea)
Conservacin del agua y suelo
Conservacin del medio ambiente
Pastura y agrosilvicultura
Asentamientos humanos
Cinturones de proteccin (cercos vivos) y plantaciones de borde de
camino (cortavientos, proteccin contra heladas)
Recreacin y belleza escnica
Caza
Productos forestales secundarios
Forraje
Nueces, frutas comestibles, aceites, especias
Aceites esenciales, drogas, tinturas
Taninos, goma laca, provisiones, etc.
Productos emanados de la actividad de los insectos (miel, cera); sericultura
Medio ambiente (entorno)
Datos climticos generales
Datos climticos especficos (huracanes, relmpagos, granizo, nieve,
heladas, etc.)
Comportamiento del agua y requerimientos
Suelo, topografa (incluyendo altitud)
Influencias biticas
Influencias abiticas y fuego
Tipo de vegetacin, regeneracin
d.
Silvicultura
Forestacin
Reforestacin
Regeneracin natural
Regeneracin artificial
Agrosilvicultura
Plantaciones especiales
Lignicultura
Plantaciones irrigadas
Plantaciones en canales o borde de camino
Plantaciones para productos forestales secundarios
Cinturones de proteccin
Conservacin del suelo y agua
Fijacin de dunas
Forestacin de relaves y basurales
Plantaciones para la recreacin y belleza escnica
319
C.3
C.4
320
Eleccin de las especies arbreas

Recoleccin, manejo y almacenaje de semillas
Prcticas de viveros
Permanentes o temporales
Sitios y disposicin
Produccin de plantas
Asistencia (control de la maleza, fertilizantes, irrigacin, desraizamiento,
proteccin)
Manejo, clasificacin y transporte
Despeje y preparacin del sitio
Tcnicas de plantacin (incluyendo calendario)
Espaciamiento
Asistencia (control de la maleza, fertilizantes, poda, raleo)
Proteccin (pestes, enfermedades, malezas, fuego)
Explotacin
Forestal
Pesca y
Acuicultura
e.
Administracin y gestin
Objetivos
Sistemas de control
Sistemas de contabilidad y presupuesto
Anlisis costo-beneficio
Planeamiento
Empleo
Marketing
f.
Industrias forestales
Carbn de lea manufacturado
Plantas de pulpa y papel
Aserraderos, planta de madera terciada
Industria de conglomerados (prensada, laminada, etc.)
Localizacin (infraestructura, agua, energa elctrica)
Insumos y productos
Marketing
g.
Produccin, consumo, importaciones y exportaciones

Postes, madera como combustible (lea), carbn de lea
Troncos (rollizos)
Madera elaborada
Pulpa y papel
Otros productos de la madera (madera laminada, madera prensada, etc.)
Productos forestales secundarios
h.

Silvicultura
Gentica
Reproduccin de rboles
Proteccin
Administracin, gestin y economa
Tecnologa
Labores y tcnicas forestales
Inventarios
Educacin (nivel universitario, cursos de entrenamiento tcnico)
Extensin
a.

Cuerpos de agua, calidad, rgimen de temperaturas
Precipitacin, evaporacin, variaciones en el nivel del agua
Vegetacin acutica y fauna natural, existencia de cadenas alimenticias
Investigaciones genticas para la reproduccin
Agentes patgenos y enfermedades
b.
Manejo de la pesca
Determinacin del almacenamiento (stocks) de peces (especificados por tipo)
Legislacin sobre aparejos de pesca, dimensiones de las redes,
estaciones de veda, etc.
Recoleccin y procesamiento
Siembra y resiembra de especies
Control ambiental, calidad del agua
N 10
Cuadro 4-C (conclusin)
C.4
C.5
Pesca y
Acuicultura
Sectores
productivos
secundarios y
terciarios
c.
Administracin y gestin de la acuicultura

Tipos de acuicultura, especies de cultivo, permeabilidad del suelo
Uso de insumos tcnicos, subproductos agrcolas, fertilizantes
Labores y experiencia, requerimientos
d.
Demanda por productos pesqueros

Lugar del pescado (tipos de pescado) en la dieta; local y regional
Produccin actual de: la pesca y piscicultura
Mercado potencial: local, regional, nacional
e.
Requerimientos institucionales
Investigacin
Educacin y extensin
Organizacin, personal, presupuesto
a.
La lista de control deber ser elaborada segn
el tipo de actividades productivas factibles en la zona de estudio.
Cuadro 4-D
CONTENIDO DEL REA TEMTICA: RECURSOS FSICOS

D.1
Clima
a.
Instituciones y Servicios
Estaciones de registro y observaciones: ubicacin, clase, densidad de
redes, etc.
Instrumentos, mtodos, longitud de registros
Publicaciones, boletines, estudios, registros, mapas
Otras fuentes de informacin
b.
Precipitacin
Por dcadas, por aos, por mes, por da, por hora. (mm)
Por perodos de crecimiento de plantas (grupo de 10 das)
Intensidades de precipitacin (por eventos, das, horas, minutos)
(mm/hora)
Precipitacin de nieve (distribucin, depsitos), granizos, neblinas
Periodos de sequa multianual, anual, interanuales, interestacional
c.
Evaporacin
Por ao, por mes (indicar frmula utilizada)
Por periodos de crecimiento de plantas (grupos de 10 das)
Evaporacin en lismetros y en tanques de evaporacin
Excesos y deficiencias en la precipitacin
d.
Temperatura
Por ao, por mes, por das (mximos, mnimos, medias)
Por periodos de crecimiento (distribucin)
Incidencias de heladas (grupo de 10 das)
Temperatura del suelo
Temperatura del agua superficial y subterrnea
e.
Velocidad del viento

Por ao, por mes, por da, por hora
Por grupo de 10 das
Direccin del viento (con lluvias, sin lluvias)
Incidencia y tipos de tormentas
Frecuencia e intensidad de las tormentas
f.
Humedad del aire

Por ao, por mes
Por grupo de 10 das
Punto de roco
g.
Longitud del da y porcentaje de radiacin solar

Por ao, por mes
Por grupo de 10 das
h.
Radiacin neta y nubosidad
i.
Clasificacin climtica
j.
Descripcin por orientacin de pendientes
321
Cuadro 4-D (continuacin)
D.2
D.3
322
Geologa
Hidrologa
a.
Revisin de la literatura sobre la estructura geolgica

Reconocimientos geolgicos nacionales
Mapas geolgicos
Reconocimientos geolgicos areos
Chequeo de la confiabilidad de los estudios
Evaluaciones
b.
Geologa general
Estratigrafa
Principales unidades tectnicas
Historia tectnica
c.
Geologa econmica
Depsitos minerales
Hidrocarburos
Carbn
Sal
Materiales de construccin
d.
Fisiografa
Paisajes y formas del terreno
Geomorfologa y geologa cuaternaria
e.
Hidrogeologa
Reportes sobre perforaciones
Reportes sobre reconocimiento geoelctrico
Secciones geolgicas transversales
f.
Peligros geolgicos
Peligros de terremotos
Peligros volcnicos
Avalanchas / derrumbes
Erosin
a.
Organizaciones de administracin y gestin del recurso agua

Instituciones nacionales, departamentos ministeriales
Tareas y responsabilidades
Proyectos, reportes, mapas temticos
Facilidades de investigacin, redes de observacin
Instrumentos, mtodos, longitud de registros
Organizaciones regionales y locales
Tareas y responsabilidades
reas bajo su jurisdiccin, mapas temticos
Administracin, personal (staff), presupuesto
b.
Legislacin, derechos de agua
c.
Caractersticas de la cuenca
Subunidades: pantano, lagos, etc.
rea, forma, relieve
Elevacin, pendiente, exposicin
Punto de referencia, punto triangular
d.
Aguas superficiales
Ocurrencia
Lagos y depsitos: rea, forma, elevacin
Ros y canales: gradiente, cadas de agua, ancho, profundidad
Costas: profundidad, mareas, corriente
Caractersticas de descarga
Nivel de agua y descarga: media, mxima, mnima, por ao, por mes
Peligros de inundacin
Velocidad de descarga: media, mxima, mnima
Hidrograma: unidad del hidrograma
Capacidad de almacenaje de los depsitos y lagos
Carga de sedimentos
Controles que garanticen la descarga
Caractersticas biolgicas
Crecimiento de plantas acuticas
N 10
D.3
Hidrologa
e.
Aguas subterrneas
Ocurrencia
Afloramientos y fuentes (origen)
Pozos naturales, pozos construidos
Rendimiento, produccin: por ao, por mes
Acufero (fuente de agua); nivel fretico, profundidad del pozo
Caractersticas del acufero
Tipo: confinado, no confinado, escurridor
Dimensiones: espesor, profundidad, pendiente
Isohipsas, gradiente
Permeabilidad, transmisin
Coeficiente de almacenamiento
Caractersticas del aquclude
Tipo, dimensiones
Resistencia hidrulica, velocidad de infiltracin
Nivel de agua subterrnea
Nivel fretico: media, mximo, mnimo
Nivel piezomtrico: media, mxima, mnima
Infiltracin, profundidad de zonas de infiltracin
Desage por gravedad, por bombeo
f.
Calidad del agua

Polucin
Temperatura, gradiente de temperatura
Composicin qumica, contenido total de sales
Constituyentes (micro) biolgicos
Sedimentos
Adaptabilidad para mltiples propsitos
g.
Relaciones Plantas, Agua, Suelo

Requerimientos para los cultivos
Requerimientos de agua, usos compartidos
Requerimientos de la zona de races: profundidad
Requerimientos de drenaje, criterios
Tolerancia salina
Caractersticas de la zona de races
Textura y estructura del suelo
Caractersticas qumicas: sales, sodio, cido sulfrico
Profundidad del nivel fretico y fluctuaciones, nivel superior del agua
subterrnea
Profundidad de la capa impermeable
Madurez: hinchazn y contraccin, baja del nivel del agua
Caractersticas de la humedad del suelo
Infiltracin, permeabilidad, percolacin, ascenso capilar
Contenido de humedad del suelo, por volumen
Capacidad de retencin, capacidad de campo, coeficiente de marchitez
Humedad disponible, curva PF
Requerimientos de lavado de suelos (enmiendas)
Concentracin y composicin de sales
Solubilidad de las sales
Carbonatos
ESP, SAR, CEC, conductividad elctrica
h.
Usos del agua: actuales, tendencias, potenciales

Usos agrcolas del agua
Nmero de hectreas regadas
Encuestas de uso, permeabilidad
Eficiencia de irrigacin
Necesidades de agua del ganado
Uso domstico
Agua utilizada, sanidad
Uso industrial
Agua fresca, agua procesada
Generacin de energa
Navegacin y transporte
Pesca y piscicultura
Recreacin y turismo
Preservacin natural
323
D.3
324
Hidrologa
i.
Peligros
Inundaciones
Tamao y localizacin de zonas propensas (peridicamente) a
inundaciones
Causas: ros o arroyos, el mar, aguas subterrneas
Frecuencia, profundidad, duracin
Medidas preventivas: diques, presas, tranques, drenajes
Medidas de retencin: presas y tranques
Nmero de hectreas protegidas contra inundaciones, mejoramiento de
la descarga
Saturacin de agua
Nmero de hectreas sujetas (peridicamente) a inundaciones (con
retencin)
Fuentes causales, lluvia, irrigacin, filtraciones
Frecuencia y duracin
Medidas: superficial, subterrnea
reas efectivamente mejoradas
Sequas
Salinizacin y alcalinizacin
Nmero de ha sujetas a salinizacin y alcalinizacin
Causas de salinizacin: irrigacin, capilaridad
Medidas: permeabilidad, drenaje, desalinizacin
Nmero de ha bien manejadas
Entradas de mar, influencia de la marea
Marea alta, marea baja, marea viva
Salinidad en la zona de entrada del mar
Descarga mnima a ser controlada, canales, etc.
Erosin
Salud
Peligros de polucin
j.
Plantas de agua potable y estructuras

Control de flujo, diques, regulacin de ros
Presas y tranques, estructuras de salida, vertederos, plantas
hidroelctricas
Canales: irrigacin, drenaje, navegacin, estructuras
Cruce de caminos: puentes, tneles
Sistema de suministro de agua potable, depsitos de agua, plantas
industriales de agua
Tratamiento de aguas, sistema de alcantarillado
Puentes, muelles, embarcaderos
k.
Produccin de agua
Balance de aguas
Nacional y regional, exceso y dficit
Unidades regionales y/o hidrolgicas
Usos del agua, requerimientos del agua
Usos individuales, mltiples y combinados
Aprovechamiento directo del agua en usos poco comunes
Peligros, constreimientos y limitaciones en el uso del agua
Cantidad y calidad de los requerimientos de agua
Conveniencia del agua para mltiples usos:
tiempo y lugar
Prcticas de gestin y administracin del recurso hdrico
Mejoramiento de la eficiencia con los actuales usos
Almacenamiento, retencin y redistribucin potencial
Proteccin contra inundaciones, sequas y erosin
Mejoramiento, irrigacin, drenaje, desalinizacin
Suministro domstico e industrial de agua, purificacin del agua
Control de polucin, tratamiento de aguas servidas
Administracin del recurso hdrico
Aprovechamiento del agua, controles de descarga, seguridad de
abastecimiento Distribucin de agua, prioridades y tendencias
Aspectos tcnicos, diseos, capacidades, normas
Probabilidad de excesos, riesgos aceptados
N 10
D.3
Hidrologa
D.4
Tierras y suelos
D.5
Ecologa
Economa de agua
Costos de inversin
Costos de operacin y administracin
Costos y precios del agua para sus alternativas de uso
Beneficios, tasa de retorno, prioridades
Requerimientos organizacionales y legales
Aspectos sociales
Salud
Bienestar
Medio Ambiente
a.
Uso actual de la tierra

Vegetacin natural
Uso de:
la tierra agrcola
bosques
la pradera
tierras destinadas a la pesca y la vida silvestre
Otros usos de la tierra
b.
Geografa
Subregiones fsicas
Tipos de tierra y suelos
Unidades de tierra
c.
Caractersticas generales de suelos y tierras

Posicin y elevacin
Relieve y pendiente
Condiciones de la superficie (dureza, piedras)
Condiciones del drenaje superficial, escurrimiento, velocidad de
infiltracin
d.
Descripcin y clasificacin del perfil del suelo
e.
Condiciones de las capas inferiores

Material parental
Drenaje
Otros
f.
Calidad de la tierra para usos especficos

Ecologa
Conservacin
Peligros de inundacin
Peligros de erosin
Salinizacin (CEC)
Alcalinizacin (ESP)
Compactacin de la corteza
Otros
g.
Posibilidades para mejorar y controlar la calidad de la tierra

Fertilizacin del suelo
Control de erosin
Control de inundacin
Irrigacin
Drenaje artificial
Mejoramiento de cultivos
Otros mejoramientos
h.
Clasificacin de la adaptacin fsica de la tierra para su

aprovechamiento en usos relevantes
Situacin actual
Situacin mejorada
a.
Informacin bsica de la regin

Formulacin de objetivos y metas
Recoleccin de literatura, estadsticas, etc.
Recoleccin de mapas, fotos areas, etc.
b.
Aspecto institucional
Legislacin y derechos
Estructura organizacional y procedimientos administrativos
Tenencia de tierras, propiedades
325
Cuadro 4-D (conclusin)
D.5
326
Financiamiento e impuestos
Planeamiento e implementacin
Estadsticas (turismo, caza, etc.)
Ecologa
c.
Recursos naturales
Medio Ambiente
Clima
Geologa
Suelos
Inventario
reas y su condicin legal
Flora
Herbario
Mapas de vegetacin
Condiciones y tendencias en la vegetacin
Hidrobiologa
Crecimiento de plantas acuticas
Especies de peces
Fauna
Especies de animales
Distribucin y condiciones (status) de la poblacin animal
Migraciones, mamferos y aves
Condiciones del medio (habitat)
Pestes y enfermedades (poblacin local), sus causas
Funciones
Conservacin del medio ambiente
Conservacin de aguas y suelos
Turismo y recreacin
Produccin de alimentos, carne, pescado, vegetales; calidad y cantidad;
actual y potencial
d.
Organizacin
Objetivos
Planificacin
Sistema de administracin
Empleo
Alertas
Cmputos y presupuestos
Aspectos tcnicos
Caminos, transporte, equipos
Viviendas, comunicacin
Interpretacin
Turismo y facilidades para la caza
Proteccin
Control de la caza (vedas)
Control de incendios
Control de pasturas y praderas
Control a la tala indiscriminada, etc.
Caza
Licencias, etc.
Control sobre el tratamiento y proceso de carnes
Poblacin animal, monitoreo y control
Control de pestes
Prevencin
Investigacin, exploracin
Control
e.

Relacin medio/religin
Relacin medio/poder de la medicina
Naturaleza/pronsticos del tiempo
Monitoreo del habitat
Incendios
Educacin y extensin
N 10
Cuadro 4-E
CONTENIDO DEL REA TEMTICA: INFRAESTRUCTURA FSICA

E.1.
Incluye
Ingeniera Civil
a.
Fuentes de datos
Internacional: bibliotecas
Nacional: autoridad de planificacin nacional, centro cartogrfico,
ministerio del interior, cmara de comercio, instituciones religiosas
Regional: lderes locales, observaciones personales
b.
Mapas topogrficos
c.
Distribucin y tamao de la poblacin
d.
Sistemas de transporte (localizacin, tipo, construccin, capacidad,

trabajos subordinados y sus condiciones)
Caminos
Lneas frreas
Acueductos
Aerdromos
Costos (inversin, operacin, mantencin)
e.
Servicios pblicos
Electricidad (requerimientos, uso, produccin)
Suministro domstico e industrial de agua
Sistema de alcantarillado
Sistema de comunicacin (telfono, etc.)
Costos (inversin, operacin, mantencin)
f.
Hospedaje
Tipos de hospedaje
Facilidades sanitarias
Costos (construccin, mantencin)
g.
Centros de servicio: normas sobre inventarios, criterios, radio de

accin, rea de competencia
Servicios de salud
Hospitales: regional, distrital
Centros de salud: primarios, secundarios
Clnicas (maternidades)
Servicios de extensin y educacin
Universidades
Colegios, escuelas primarias y secundarias
Jardines infantiles (Kindergarten)
Centros de entrenamiento para profesores
Escuelas vocacionales
Centros de entrenamiento agrcola
Servicios de administracin pblica
Jefatura regional
Jefe de distrito
Estaciones de polica
Servicios agrcolas
Oficinas distritales y comunales
Facilidades de almacenaje
Almacenes
Estaciones experimentales, parcelas de ensayo
Banca
Bancos comerciales
Bancos agrcolas: oficinas distritales y comunales
Marketing
Mercados distritales y locales
Mercados semanales
Industrias
Edificaciones religiosas (mezquitas, templos, iglesias, capillas, etc.)
Comercio: tiendas, etc.
h.
Centros de servicio: localizacin, poltica

Localizacin de los servicios en centros o dispersos
Jerarqua de los centros
Funciones de los centros por tipo
Alcance de los centros por tipo
Relacin con el sistema vial
rea de inters
rea de competencia
327
Anexo 5
Estructura bsica de estudios para orientar la gestin del

desarrollo rural a nivel de cuencas y microrregiones
Recuadro 5-A
DIAGNSTICO DE LOS VALLES CAJAMARCA Y CONDEBAMBA

1. Objetivos
a) Explcitos:
Descripcin de las condiciones naturales de sus mbitos y de caractersticas socioeconmicas
vigentes a fin de identificar la problemtica de los valles, as como sus posibilidades de desarrollo.
Identificar, seleccionar y priorizar proyectos pequeos y medianos de irrigacin como base de desarrollo.
b) Implcitos:
Proporcionar informacin para evaluar y sustentar los proyectos de riego seleccionados.
2. Contenido(ndice)
Cap. I : Antecedentes. objetivos.
Cap. II : Localizacin. Extensin. Vas de Comunicacin.
Cap. III : Clima y ecologa:
Anlisis de elementos meteorolgicos. Climas y formaciones ecolgicas.
Hidrologa:
Cuencas hidrogrficas. Estaciones hidromtricas e hidrogrficas. Disponibilidad de agua.
Calidad de agua. Transporte de materiales de arrastre.
Geologa:
Estratigrafa y rocas. Geomorfologa. Geologa estructural. Hidrogeologa. Consideraciones
fsico-mecnicas de las formaciones. Materiales de construccin. Aspectos ssmicos.
Otros recursos.
Suelos:
Descripcin de perfiles caractersticos de los perfiles de suelos. Clasificacin de los suelos.
Cap. IV : Inventario de la infraestructura de riego y drenaje:
Obras hidrulicas en la Cuenca del Ro Cajamarca, Condebamba y Rejo.
Posibilidades de irrigacin.
Cap. V : Uso actual de la tierra:
Categoras del uso de la tierra. Uso actual de la tierra. Situacin del uso actual de la tierra.
Estructura econmica agraria:
Explotacin de la tierra. Estratificacin de la propiedad. Tenencia de la tierra.
Produccin agropecuaria:
Produccin agrcola. Produccin pecuaria. reas en produccin. Rendimientos y costos.
Productividad de los recursos de la produccin agropecuaria. Calendario de cultivos.
Mtodos actuales de cultivo y crianza:
Utilizacin de mano de obra. Capacidad empresarial. Capital de trabajo. Tcnicas agrcolas
y pecuarias.
Organismos institucionales de apoyo:
De asistencia tcnica y crediticia. De investigacin.
Comercializacin:
Mercado. Abastecimiento de productos. Servicios de comercializacin. Egreso de
productos.
Cap. VI : Demografa:
Niveles de vida en funcin del ingreso. Inters y participacin de la poblacin en el rea de
los proyectos. Organizacin de los agricultores. Infraestructura de servicios (salud,
educacin, vivienda, servicios financieros y turismo).
328
N 10
Recuadro 5-A (coclusin)
(explcitos e implcitos) a
3. Conclusiones:
4. Recomendaciones: (explcitos e implcitos) a
Fuente: Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General Ejecutiva del Proyecto Especial Programa
Nacional de Pequeas y Medianas Irrigaciones, Diagnstico de los Valles Cajamarca y Condebamba,
ra.
Convenio de Prstamo AID N 527-T050, Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra 1 etapa, Lima, 1978.
a
No tiene un captulo con conclusiones. Sin embargo, el contenido suministra la informacin necesaria para
seleccionar y sustentar 16 proyectos de riego potenciales. Es particularmente til en cubrir aspectos
hidrulicos y agroeconmicos. Es dbil en el enunciado de los objetivos del trabajo ya que no es cierto que se
estudien las posibilidades de desarrollo del valle, sino slo del riego; carece de conclusiones con relacin al
objetivo, no proporciona referencias o fuentes de informacin; no indica el posible uso de la informacin
recopilada, ni proporciona un programa de trabajo futuro. Tampoco indica si en el estudio ha existido
participacin de los habitantes y usuarios locales. El documento tiene una buena presentacin de cuadros y
planos. Utiliza indistintamente el nombre de Valle y Cuenca.
Recuadro 5-B
DIAGNSTICO DE LAS CUENCAS DE LOS ROS NAPO Y SAN MIGUEL

1. Objetivos:
(explcitos e implcitos)
Elaborar un diagnstico preliminar de los recursos existentes, que sirva como base fundamental para
la planificacin de los recursos hdricos, para:
a)
Obtener la coordinacin de las acciones del gobierno a travs de los mecanismos adecuados.
b)
Detectar posibilidades y formas de ocupacin de ciertas reas para desarrollar actividades que
permitan la supervivencia de las poblaciones existentes en la zona.
c)
Conseguir que el proceso productivo beneficie a la zona, generando mayores oportunidades de

empleo y de acceso a los factores productivos y a los servicios bsicos, asistenciales y culturales.
d)
Desarrollar el potencial agropecuario y forestal, as como el agroindustrial, a travs de una mejor

utilizacin de los recursos naturales.
e)
Planificar el aprovechamiento y uso apropiado de los recursos agua y tierra con el fin de mejorar
el nivel de vida de los habitantes.
2. Contenido:
(ndice)
a)
Caractersticas geogrficas:
Localizacin y lmites. rea. Fisiografa. Hidrografa. Regiones naturales. Clima.
b)
Caractersticas de los recursos hdricos:

Caractersticas meteorolgicas e hidrolgicas.
c)
Anlisis de otros recursos naturales:

Suelos. Forestal. Ictiolgico. Minero.
d)
Unidades ambientales y ecosistemas:

Unidades ambientales. Anlisis de las interacciones. Anlisis de los principales conflictos
ambientales.
e)
Recursos humanos:
Poblacin total. Poblacin econmicamente activa. Desempleo, subempleo. Movimientos
migratorios. Proyecciones de poblacin. Principales centros poblados. Cambios demogrficos
posteriores a 1974.
f)
Anlisis de la actividad econmica:

Importancia econmica a nivel nacional. Estructura productiva de la actividad econmica. Anlisis
de los indicadores de localizacin y especializacin.
329
Recuadro 5-B (conclusin)

g)
Potencialidades y limitantes del desarrollo de los sectores directamente productivos:

Sector agropecuario, forestal, pesca, minero, industrial y turismo.
h)
Caractersticas de la infraestructura fsico-econmica:

Transporte. Energa. Telecomunicaciones.
i)
Anlisis de los aspectos sociales:

Viviendas. Servicios de agua potable y alcantarillado. Educacin. Salud. Caractersticas de
grupos tnicos. Estructura social.
j)
Organizacin Institucional para el desarrollo econmico y social del Napo:

Organizacin institucional del sector pblico y privado.
k)
Ordenamiento territorial:
Asentamientos humanos y patrones de ocupacin del territorio. Jerarquizacin de los centros
poblados. Grado de integracin intrarregional.
l)
Integracin fronteriza ecuatoriana-colombiana:

Antecedentes histricos. Actividades de integracin fronteriza. Intercambio comercial.
m)
Determinacin de zonas de desarrollo: Criterios para la definicin de zonas de desarrollo.
n)
Diagnstico general:
Importancia de las cuencas en el contexto nacional. Problemas y limitantes. Potencialidad de los
recursos naturales.
3. Conclusiones
Las principales potencialidades de las cuencas son la explotacin de hidrocarburos y la actividad
agropecuaria. Esta ltima es la ms importante en la provincia especialmente por su aporte a la
generacin del producto regional, la generacin de empleos y la importante actividad de subsistencia y
autoconsumo.
El potencial forestal no se conoce por falta de estudios bsicos.
La provincia presenta dos grandes subzonas con potencial turstico, principalmente en lo que se refiere
a sitios naturales y folklore.
Por las condiciones del relieve del rea baja de las vertientes y la disponibilidad de grandes caudales
se cuenta con un potencial hidroelctrico importante.
Existen posibilidades de yacimientos mineros de tipo exgeno.
En lo referente al agua existe un gran potencial para la explotacin y desarrollo pesquero.
Los problemas y limitantes tienen relacin con el medio fsico natural, el medio social, los sectores
productivos y las deficiencias institucionales, a saber:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
el nivel de fertilidad de los suelos es muy bajo y la materia orgnica es pobre.

el medio natural es muy frgil a la intervencin humana.
el relieve ondulado dificulta la utilizacin de maquinaria agrcola.
no existe una infraestructura fsica suficiente (red vial).
no existe un plan de colonizacin dirigida, ni la suficiente coordinacin institucional entre los
organismos responsables de la preservacin y explotacin de los recursos naturales.
los servicios sociales bsicos slo alcanzan una baja proporcin de la poblacin.
el mercado es reducido, existe subempleo y dificultad para acceder a la propiedad de los medios
de produccin.
falta apoyo de las instituciones pblicas para proporcionar asistencia tcnica, crediticia y de
capacitacin al colono, pequeo propietario y comunidades indgenas.
escasa comunicacin e integracin econmica de la provincia con el resto de las provincias.
carencia de personal idneo, falta de asignaciones presupuestarias adecuadas y falta de
coordinacin de las instituciones en la provincia, las cuales tienen una excesiva dependencia de
los organismos centrales.
Fuente: Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidrulicos (INERHI)/ Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE)/
Programa de Desarrollo Regional de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), Diagnstico de las
cuencas de los Ros Napo y San Miguel, Ecuador.
330
N 10
Recuadro 5-C
ESTUDIO DE LOS SUELOS Y ZONIFICACIN CLIMTICA DE LA CUENCA DEL RO CUMBIL

A. Objetivos
1) Generales:
a) Obtener mayores conocimientos respecto a los recursos suelo, clima y vegetacin, a fin de lograr
una explotacin racional de las tierras y una zonificacin adecuada de los cultivos, con el
propsito de incrementar la productividad y produccin agropecuaria de la zona y lograr un mayor
beneficio colectivo.
2) Especficos:
a) Reconocimiento del recurso edfico con el objeto de contar con una aproximacin respecto a
la vocacin y uso de los suelos.
b) Propiciar una mejor utilizacin del suelo y agua, mediante la identificacin de tipos climticos en la
zona.
c) Determinar el calendario de siembra mas adecuado para los cultivos, sobre la base del inicio
y finalizacin de los perodos trmicos.
d) Establecer el rea de distribucin de los cultivos, de acuerdo a sus requerimientos climticos
y sobre la base del comportamiento de los principales elementos del clima.
B. Contenido (ndice)
Parte I:
Estudio de los suelos.
Objetivos. Caractersticas de la cuenca (ubicacin, geologa, geomorfologa; formaciones
Cap. 1:
ecolgicas; regin edfica; uso de la tierra). Metodologa del estudio. Resultados y
conclusiones (tierras con: agricultura intensiva, agricultura diseminada y pastos, bosques,
sujetas a erosin con vegetacin natural pobre)
Clasificacin agrolgica. Descripcin general de los suelos estudiados. Criterios de
Cap. 2:
clasificacin. Clase de suelos. Recomendaciones.
Parte II:
Estudio de la zonificacin climtica.
Evaluacin climatolgica. Estudio de la precipitacin. Estudio de la temperatura. Estudio
Cap. 1:
de la humedad relativa. Estudio de la evaporacin. Clima de la cuenca.
Interaccin termo-pluviomtrica. Balance de humedad. Climogramas.
Cap. 2:
Zonificacin climtica de cultivos. Requerimientos climticos de los cultivos.
Cap. 3:
Requerimientos ecolgicos de los cultivos. Zonas climticas.
Conclusiones y recomendaciones.
Cap. 4:
C. Conclusiones
1) El anlisis aerofotogrfico ha permitido distinguir y agrupar los suelos de la cuenca en 4 categoras
o clases de uso de la tierra.
2) Se identificaron los tipos climticos y la aptitud de las distintas zonas para cultivos anuales y
plurianuales.
3) Se determinaron los requerimientos ecolgicos (y trmicos) de los cultivos anuales y plurianuales.
D. Recomendaciones
1) Que el estudio agrolgico de Llama, se considere como un elemento bsico para un mejor
conocimiento del recurso suelo y cuya utilidad, teniendo en cuenta sus limitaciones, deber
integrarse en el programa de desarrollo del Proyecto Llama.
2) Efectuar una zonificacin de cultivos adecuados, de acuerdo a las caractersticas agronmicas de
los suelos, tomando en consideracin el uso actual de las tierras y las condiciones limitantes tales
como: pendiente, microrelieve, profundidad y erosin.
3) Si se incrementan las reas de cultivo se deber tomar en consideracin una poltica de proteccin
y conservacin del suelo, que delimite su uso para cultivos, pastos o forestales.
4) La productividad de la zona puede incrementarse solamente si se racionaliza el uso de las tierras y
se emplean tcnicas de manejo apropiadas, por lo que una poltica de educacin y asistencia
tcnica adecuada es necesaria para la aplicacin de este estudio.
5) Instalar una estacin meteorolgica en la zona central para disponer de informacin respecto al
inicio y finalizacin de los perodos altimtricos.
6) Cuando se introduzca un cultivo nuevo se recomienda solicitar el climograma correspondiente.
7) Se recomienda respetar en lo posible los lmites de las zonas climticas en la instalacin de cultivos.
Fuente: Ministerio de Agricultura, Estudio de los suelos y zonificacin climtica de la cuenca del Ro Cumbil,
Direccin General de Aguas, Direccin de Preservacin y Conservacin, Subdireccin de Agrologa, Lima,
diciembre de 1974.
331
Recuadro 5-D
INVESTIGACIONES DE LAS POSIBILIDADES DE

DESARROLLO DE LA CUENCA DEL RO GUAYAS EN EL ECUADOR
A. Objetivos
1) Identificacin de zonas adecuadas para la ampliacin del desarrollo y los problemas fsicos que
obstaculizan a ste.
2) Preparacin de los trminos de referencia para las solicitudes de prstamos para investigaciones de
recursos naturales.
3) Preparacin de los trminos de referencia para ciertos proyectos de alta prioridad en el desarrollo de los
recursos naturales.
B. Contenido: (ndice)
1) La evaluacin nacional:
a) Inventario y evaluacin de los datos sobre recursos naturales, Organismos y medios de
adiestramiento existentes en el Ecuador.
b) Fotografas areas. Mapas topogrficos y control geodsico. Geologa. Suelos. Meteorologa.
Hidrologa. Vegetacin, ecologa y dasonoma. Uso y capacidad productiva de la tierra. Seleccin de
la regin de la Cuenca del Guayas.
2) La Cuenca del Ro Guayas:
a) Los recursos naturales de la Cuenca del Guayas.
Situacin de la Cuenca del Guayas. Clima. Geomorfologa y geologa. Suelos. Bosques. Recursos
hidrulicos.
b) Anlisis de las potencialidades de recursos naturales.
Anlisis de los factores ambientales. Anlisis de la distribucin de la poblacin. Anlisis de las
modalidades del uso de la tierra. Anlisis de las potencialidades generales de desarrollo.
Delimitacin de las regiones y subregiones de desarrollo.
c) Pautas para el desarrollo de la Cuenca del Guayas.
Sectorizacin de regiones para: la intensificacin de la agricultura, forestacin, y colonizacin.
d) Programa de Investigaciones recomendado para la Cuenca del Ro Guayas.
Objetivos, programa, plan de trabajo y anteproyecto de presupuesto. Especificaciones generales
para realizar los Inventarios de datos y estudios de viabilidad. Actividades de capacitacin y
asesoramiento. Organizacin del programa. Fotografa area y mosaicos.
C. Conclusiones
a) La evaluacin combinada de la base de recursos y la distribucin demogrfica, modalidades de uso de la

tierra y redes viales dieron por resultado la definicin y demarcacin de 3 regiones principales de
desarrollo, las que se distinguen por los diferentes problemas y potenciales del desarrollo.
b) Se han reconocido los principales recursos naturales de la cuenca y se concluye que su desarrollo
futuro depender principalmente de la explotacin forestal y la agricultura.
c) Se reconocieron los ms importantes problemas fsicos que obstaculizan el desarrollo.
D. Recomendaciones
1.
Se recomienda un programa de investigaciones, que propone:

a) suministrar la informacin necesaria para la planificacin y financiamiento de proyectos en reas
escogidas por su elevado potencial;
b) definir con mayor precisin las limitaciones de las zonas con potencial inferior a fin de determinar si
se justifican los gastos ms elevados que demandara su desarrollo;
c) suministrar informacin bsica, con suficiente amplitud y profundidad de detalle, que sirva para el
planeamiento y ejecucin de programas de desarrollo de la totalidad de la cuenca del Ro Guayas, y
d) capacitar personal ecuatoriano en las especializaciones tcnicas y administrativas que sean necesarias
para llevar a cabo investigaciones adicionales, planificar y realizar el desarrollo de la cuenca.
2.
Adems, para la organizacin de este programa, se recomienda:

a) que el control del programa est en manos de un director ejecutivo que est vinculado a la Junta
Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica;
b) la creacin de un grupo asesor del director ejecutivo a fin de facilitar la coordinacin y el manejo del
programa;
c) que el Gobierno del Ecuador contrate los servicios de planificadores regionales y/o consultores con
experiencia en programas equivalentes debido al nmero muy limitado de tcnicos especializados
de las dependencias gubernamentales y al tiempo limitado que se tiene para el programa, y
d) procurar una estrecha coordinacin entre las entidades que intervienen en el programa en los
niveles administrativos y tcnico-funcional.
Fuente: Departamento de Asuntos Econmicos de la Unin Panamericana, Secretara General, Organizacin

de los Estados Americanos (OEA), Investigacin de las posibilidades de desarrollo de la cuenca del Ro
Guayas del Ecuador. Evaluacin integrada de los recursos naturales, Washington, D.C., 1964.
332
N 10
Recuadro 5-E
AMBAN, TIERRAS Y HOMBRES

Provincia de Camacho, Departamento de La Paz, Bolivia
A. Objetivos
1)
Tratar de comprender las modalidades de la explotacin por un campesinado andino de terrenos

dispuestos entre 1 600 y 4 600 m.s.n.m.
2)
Analizar las transformaciones de las sociedades locales.
B. Contenido
(ndice)
Introduccin: Presentacin del Valle de Amban. Tierras y paisajes. Las categoras locales.
Parte I:
Amban, Historia y Espacio.
Cap. 1:
El espacio prehispnico: Los asentamientos humanos. La remodelacin inca y el

problema de los lmites territoriales.
Cap. 2:
Conflictos coloniales y republicanos: Los mitos de fundacin. El pueblo sin indios?

El pueblo contra los indios: caciques, tierras y clientelas. Los indios contra el pueblo.
Cap. 3:
El impacto de la Reforma Agraria en el cantn de Amban: El sistema de hacienda

antes de la reforma (1953). La aplicacin de la Reforma Agraria. Primer balance de la
Reforma Agraria en Amban.
Cap. 4:
El espacio natural como soporte de las actividades agropecuarias:

La problemtica del estudio, las observaciones, los datos y su crtica. Las grandes
caractersticas geoecolgicas. Los conjuntos de paisajes: los ecosistemas.
Parte II: Gestin del espacio rural y dinmica social.

Cap. 5:
El acceso a la tierra y a la energa: El acceso a la tierra de los habitantes del pueblo

de Amban. El acceso a la tierra de los habitantes de la ex-hacienda Santiago-Pampa.
El acceso a la tierra de los habitantes de Mojsa-Huma.
Cap. 6:
Los sistemas de produccin agropecuaria: Grandes unidades de utilizacin del

espacio agropastoril. La produccin agrcola. La produccin pecuaria. Algunas
unidades de produccin. Lmites, potencialidades y perspectivas de los sistemas de
produccin.
Cap. 7:
Migraciones e intercambios.
Cap. 8:
La dinmica social: Los vecinos. Los campesinos. Los obreros.
Conclusiones: Balance de la investigacin. Qu tipo de desarrollo para el valle de Amban?

C. Conclusiones
1)
A partir de los diferentes ecosistemas que integran el valle se pueden observar diferentes sistemas
de produccin agrcola como resultado de la sabidura que supo desarrollar la sociedad campesina
para aprovechar, en la mejor forma, las potencialidades y los recursos del medio natural donde les
toc vivir. Pero, actualmente, y en el caso de la produccin agrcola, bastantes prcticas que
concurren al proceso productivo se han vuelto inadecuadas y no permiten garantizar la integridad
del patrimonio ecolgico; tampoco permiten alcanzar resultados acordes con las potencialidades
existentes.
2)
El medio ecolgico se halla en proceso de deterioro acelerado. Este deterioro alcanza tambin la
economa y la calidad de vida de la familia campesina que ya no puede sobrevivir solamente con la
renta que obtiene de su unidad de produccin.
3)
La mayora de las posibles mejoras en el sistema productivo suponen la intervencin comunitaria

de los productores. El porvenir de los campesinos del sistema de produccin agropecuaria aynoka
(zona de cultivos temporales entre 3 000 y 4 300 m.s.n.m.), no depende tanto de las soluciones
tcnicas que se les pueden aportar, sino de la voluntad que tienen de fortalecer su organizacin
comunitaria para enfrentar y resolver un sinnmero de problemas comunes.
333
Recuadro 5-E (conclusin)
4)
El sistema de produccin secano-regado se caracteriza por un medio agronmico muy favorable

para el desarrollo de las actividades agrcolas y por una antropizacin fuerte que determina una
predominancia de la actitud individualista de los productores. La supervivencia y desarrollo de este
sistema de produccin pasa por la tecnificacin e intensificacin racional de la produccin agrcola.
5)
La sociedad del valle parece satisfacerse en una situacin de statu quo, estancada y sin dinmica.
6)
El campesinado, compuesto de comuneros y ex-colonos se encuentra desorientado y abandonado,

y no toma iniciativas para resolver los problemas de su unidad de produccin y para mejorar el
bienestar de la familia y de la comunidad.
En definitiva, la presin demogrfica sobre los recursos naturales, la desigualdad entre los
productores, y sobre todo la permanencia en el valle de un grupo de poder, originan una situacin de
desorganizacin del campesinado que permite explicar el estancamiento en el cual se encuentra la
sociedad.
D. Recomendaciones
1)
El tipo de desarrollo adecuado para la zona debe tender hacia la transformacin de la sociedad
para hacer desaparecer las trabas responsables de la situacin actual de estancamiento.
2)
Para modificar esta situacin actual es indispensable contar con agentes exteriores a la sociedad
local, que acten como catalizadores en la provocacin de una reaccin dinmica hacia el
desarrollo.
3)
La reorganizacin del campesinado constituye el paso indispensable para lograr el desarrollo

integral de dicha sociedad y de cada uno de sus miembros.
4)
Para esto cada asentamiento rural debe ser considerado separadamente: en aquellos donde ya
existe un tipo de organizacin es preciso fortalecerla y en aquellos donde no hay nada, promover,
con la fraccin ms dinmica del grupo, una organizacin que pueda ir ampliando su campo de
accin con el tiempo y mediante un trabajo atinado y juicioso.
Fuente: Amban, tierras y hombres: Provincia de Camacho, Departamento de La Paz, Bolivia, Instituto
Francs de Estudios Andinos (IFEA) y Comit Nacional de Bolivia del Programa MAB (Men and Biosphere
(MAB), El Hombre y la Bisfera), Lima, Per, 1980.
334
N 10
Recuadro 5-F
PROYECTO DE ORDENAMIENTO DE LOS RECURSOS

AGUA Y SUELO EN LA CUENCA HIDROGRFICA DEL RO MALA.
Subcuenca del Ro Ayavir, sector de tratamiento Pampa Cullpa
1. Objetivos
a)
b)
c)
Disponer de un marco de referencia fsico, tcnico y socioeconmico en el que se desarrollarn

los estudios ms especficos.
Identificar los principales problemas de manejo y conservacin de los recursos agua y suelo.
Presentar un plan preliminar de ordenamiento para la cuenca.
2. Contenido (ndice)
Cap. 1:
-
Cap. 2:
-
Ordenamiento preliminar de los recursos agua y suelo en la Cuenca Hidrogrfica del

Ro Mala
Caractersticas generales:
Aspectos fsicos (ubicacin. extensin, lmites, altitudes y vas de comunicacin; geologa;
ecologa; recursos hdricos e hidrografa; recurso suelo).
Aspectos socioeconmicos:
Demografa. movimiento migratorio. Estructura ocupacional. Estructura organizativa.
Infraestructura de servicios. Asistencia tcnica y crediticia.
Uso del agua y el suelo: Uso del agua. Uso de la tierra.
Problemas de manejo y conservacin de los recursos agua y suelo:
Problemas de aprovechamiento. Problemas de proteccin.
Plan preliminar de ordenamiento, manejo y conservacin de los recursos agua y suelo:
Alternativas de aprovechamiento. Alternativas de proteccin. Plan maestro de ordenamiento
(preliminar).
Seleccin de una subcuenca para su estudio de ordenamiento de recursos agua y suelo:
Objetivos y criterios de seleccin. Seleccin de la subcuenca del Ro Ayavir.
Aspectos generales de la subcuenca del Ro Ayavir
Ubicacin, extensin y lmites. Vas de comunicacin. Descripcin de los aspectos
socioeconmicos.
Caractersticas fsicas y geomorfolgicas:
Fisiografa. Parmetros geomorfolgicos. Ecologa.
Cap. 3:
-
Diagnstico de la subcuenca del Ro Ayavir

Inventario y evaluacin de recursos:
Recurso tierra. Clima. Recurso hdrico y uso actual del agua. Vegetacin y uso actual de la tierra.
Cap. 4:
-
Plan preliminar de ordenamiento de los recursos agua y suelo

Lneas de accin 1, 2, 3 y 4.
Cap. 5:
-
Diagnstico del sector de tratamiento Pampa Cullpa

Ubicacin, extensin y lmites. Vas de acceso. Tenencia de la tierra. Organizacin actual de
la comunidad campesina de Jess de Ayavir.
Evaluacin de los recursos agua y tierra:
Recurso agua. Recurso tierra.
Aspectos agroeconmicos:
Produccin agrcola. Produccin pecuaria. Produccin forestal. Nivel tecnolgico. Comercializacin.
Descripcin de los principales problemas de manejo y conservacin del agua y el suelo:
Problemas fsico-conservacionistas. Problemas socioeconmicos.
Cap. 6:
-
Plan de manejo y conservacin del sector de tratamiento Pampa Cullpa

Plan de manejo y conservacin:
Plan forestal. Plan pecuario. Plan agrcola. Planes complementarios.
Organizacin para la ejecucin del proyecto:
Organizacin administrativa. Requerimientos humanos, fsicos y financieros.
335
Recuadro 5-F (conclusin)

Cap. 7:
-
Evaluacin econmica, social y conservacionista

Econmica: Tasa Interna de Retorno (TIR). Relacin Beneficio-Costo (B/C). Beneficio Neto
Actualizado (V.A.N.).
Socioeconmica: Efecto sobre el empleo. Valor agregado.
Uso de la tierra. Organizacin de los agricultores.
Socio-conservacionista:
Cronograma de inversiones.
Conclusiones de la evaluacin del proyecto.
3. Conclusiones
El estudio de ordenamiento de los recursos agua y suelo en la cuenca del Ro Mala se ha
realizado a nivel preliminar. Se plantean 7 lneas de accin, como son:
b) Aprovechamiento del potencial hdrico de las lagunas.
c) Ordenamiento forestal con fines de aprovechamiento y proteccin.
d) Ordenamiento de pastos con fines de aprovechamiento y proteccin.
e) Conservacin del agua y suelo en zonas de ladera.
Mejoramiento de la infraestructura de riego en zonas bajo riego permanente y complementario.
f)
g) Proteccin de riberas.
h) Rehabilitacin de tierras afectadas por mal drenaje y salinidad.
El estudio de ordenamiento de los recursos agua y suelo en la subcuenca del Ro Ayavir se ha
i)
realizado a nivel de prefactibilidad. Se plantea un plan preliminar de ordenamiento a travs de 4
lneas de accin:
Conservacin de agua y suelos en zonas de ladera;
j)
k) Reordenamiento de riego en zonas de ladera;
Mejoramiento de pastizales con fines de aprovechamiento y proteccin; y
l)
m) Reforestacin con fines de proteccin y produccin.
n) El estudio del tratamiento del sector de Pampa Cullpa se ha realizado a nivel de factibilidad. Se
ha planteado un plan de manejo y conservacin para el sector a travs de planes: forestal,
pecuario y agrcola; y planes complementarios como son:
o) Manejo de agua;
p) Mantenimiento de la fertilidad de suelos; y
q) Extensin y capacitacin de los agricultores.
a)
4. Recomendaciones
a)
b)
c)
d)
El estudio de ordenamiento de los recursos de agua y suelo de la cuenca del Ro Mala realizado a
nivel preliminar deber continuarse a niveles de prefactibilidad y factibilidad por razones tcnicas,
econmicas y sociales, que permitan en mediano y largo plazo un desarrollo urbano-rural armonioso.
El estudio a nivel de prefactibilidad del ordenamiento de los recursos agua y suelo de la
subcuenca del Ro Ayavir deber continuarse a nivel de factibilidad.
Es importante y necesaria la ejecucin del tratamiento del sector Pampa Cullpa por las razones
fundamentadas en la evaluacin, y, porque deber constituirse en un rea piloto de desarrollo
integral, con direccin y ejecucin de una comunidad campesina.
El organismo ejecutor del presente estudio y la comunidad campesina del lugar debern firmar un
convenio comprometindose ambas partes para viabilizar la ejecucin del proyecto Pampa Cullpa.
Fuente: Fuente: Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin General de Aguas Suelos e Irrigaciones
(DGASI), Proyecto de ordenamiento de los recursos agua y suelo en la cuenca hidrogrfica del Ro Mala,
subcuenca del Ro Ayavir, sector de tratamiento Pampa Cullpa, Eds. Vctor Saavedra, et al, vol. I, Lima, 1984.
336
N 10
Recuadro 5-G
MANEJO DE LA CUENCA DEL RO LEBRIJA

Informe final
1. Objetivos
La ordenacin y el manejo racional de los recursos actuales y potenciales, para generar el desarrollo
integral de la cuenca superior del Ro Lebrija, dentro de un marco conceptual conservacionista;
empleando estrategias relacionadas con el aumento de la productividad de las tierras, el mejoramiento
de la calidad de vida del pequeo y mediano agricultor, la reforestacin, el uso sostenido de los
recursos naturales, y la extensin rural.
Objetivos inmediatos:
a)
b)
c)
Creacin e implementacin de un centro especializado, de tipo interdisciplinario, encargado de

formular los planes y polticas de manejo en cuatro reas bsicas: Agrosilvicultura,
socioeconoma, comunicacin social y fsico-ambiental.
Organizacin e implementacin de un sistema de transferencia de conocimientos, a travs de la
extensin rural y la educacin de tipo persuasivo.
Elaboracin de un plan maestro de reforestacin, a nivel de factibilidad, sobre tierras de vocacin
forestal-comercial y productora-protectora.
Cap. 1: Introduccin. Antecedentes
Cap. 2: Generalidades del Subproyecto
Objetivos. Objetivos inmediatos. Plan de trabajo. Duracin. Costo y financiacin. Personal.
entidad ejecutora nacional. Firma ejecutora canadiense.
Cap. 3: Caractersticas del rea
Localizacin y extensin. Geologa y geomorfologa. Clima y zonas de vida. Hidrografa.
Suelos. Vegetacin. Poblacin. Actividad social y econmica. Uso actual de la tierra. Uso
potencial de la tierra.
Cap. 4: Actividades y Resultados
- Resumen cronolgico:
Ambientacin y comprensin del subproyecto. Familiarizacin con la parte rural. Noviciado
rural. Diagnstico rural. Fortalecimiento tcnico y material. Consolidacin del trabajo rural.
Primeros resultados tangibles. Integracin multidisciplinaria.
- Centro de investigacin, demostracin y manejo de cuencas hidrogrficas:
Estudio socioeconmico de Tona y Charta. Programacin de actividades en los Municipios
Pilotos de Tona y Charta. Diagnstico del recurso suelo. Diagnstico del recurso agua. Uso
potencial mayor de los suelos. Disponibilidad de aguas. Zonificacin social. Zonificacin
econmica. Plan de manejo integral. reas tcnicas (agrosilvicultura, comunicacin social,
socioeconoma, fsicoambiental). Laboratorios. Unidad de seguimie
Ncleos de desarrollo. Municipios. Resumen de las actividades en toda la cuenca.
- Programa de reforestacin:
Viveros agroforestales. Banco de semillas. Plan maestro de reforestacin. Plantacin y
manejo de bosques. Prevencin y control de incendios forestales.
- Programa de capacitacin:
Cursos, seminarios, foros, y congresos. Giras de estudio en Colombia. Giras de estudio en
el exterior de Colombia.
- Documentos e informes tcnicos:
Publicaciones antecedentes. Publicaciones del subproyecto. Documentos e informes en
proceso de publicacin.
Cap. 5: Insumos y Recursos
- Recursos humanos:
Comit de gestin del subproyecto. Comit de consulta y ejecucin del subproyecto.
Personal colombiano. Personal canadiense.
Equipos canadienses.
- Infraestructura y equipos:
- Presupuesto:
Presupuesto de cooperacin internacional. Presupuesto de contrapartida.
Cap. 6: Discusin y Evaluacin de los Resultados
Cap. 7: Conclusiones y Recomendaciones
337
Recuadro 5-G (conclusin)
3. Conclusiones
a)
b)
c)
d)
Se cumplieron a cabalidad los objetivos inmediatos esbozados al inicio del subproyecto:

i)
la creacin e implementacin de un centro de investigacin, demostracin y manejo de
cuencas hidrogrficas;
ii) la organizacin y puesta en operacin de un programa de conservacin de recursos y
extensin rural; y,
iii) la elaboracin de un programa de reforestacin masivo.
El alcance y cubrimiento de estos 3 programas, su mbito de accin y grado de intervencin en
toda la cuenca se logr con la elaboracin del Plan de Manejo Integral y con el Plan de Accin.
Se realizaron acciones no concebidas al comienzo, que a la postre resultaron convenientes y
correspondientes a las expectativas de xito preestablecidas tales como la formacin de la
Unidad de Seguimiento y Evaluacin, creada para controlar los trabajos, establecer los logros y
los fracasos y sus causas, medir el impacto de la intervencin, y almacenar la informacin
generada, para su consulta y la evaluacin posterior de los trabajos, con base en el tiempo y en el
territorio y poblacin alcanzados.
Uno de los logros ms significativos fue el de iniciar y probar con relativo xito, estrategias de
cambio para el mejoramiento de la productividad y de la calidad de vida de la comunidad rural.
4. Recomendaciones
Continuar con el proyecto tal como se ha venido ejecutando hasta ahora.
Crear mecanismos que garanticen y defiendan la permanencia de la entidad encargada del
manejo de la cuenca en su zona de jurisdiccin.
c) Unificar esfuerzos y compartir tareas con otras instituciones regionales, y sentar las bases para
declarar la cuenca en ordenacin.
d) Crear la Estacin Agroforestal Experimental La Esperanza, con el fin de continuar las acciones de
investigacin aplicada.
e) Vigorizar la organizacin y promocin campesina hacia el incremento de la produccin, el manejo
eficiente de su microempresa rural, la comercializacin remunerativa de sus cosechas, la
adquisicin de bienes y elementos de otras fuentes a precios justos, la promocin de la mujer
campesina, el mejoramiento del hogar, el desarrollo participativo y el trabajo comunitario.
Revertir gradualmente al campo los beneficios propios de la sociedad urbana actual, en la medida
f)
de las posibilidades.
g) Desarrollar un programa permanente de capacitacin y divulgacin a todos los niveles.
h) Establecer un suministro oportuno de los recursos e insumos mediante la modernizacin y
sistematizacin del rea administrativa de la entidad encargada del manejo, el nombramiento de
un oficial administrativo del proyecto, y la delegacin de una mayor autonoma a las directivas del
mismo.
Buscar y propiciar la permanencia de la cooperacin de la entidad extranjera.
i)
Integrar dentro de un mismo esquema orgnico el rea de extensin rural, de reforestacin y la
j)
unidad de seguimiento y evaluacin; al mismo nivel que las reas de agrosilvicultura,
socioeconoma y comunicacin social.
k) Incorporar las actividades que actualmente desarrolla el rea fsico ambiental al rea de extensin
rural, y los estudios de crdito, mercadeo y comercializacin de productos agropecuarios al rea
de socioeconoma.
Impulsar el desarrollo y evolucin de los diferentes programas.
l)
m) Propiciar el desarrollo y la eficiencia en la accin de la unidad de seguimiento y evaluacin del
proyecto.
a)
b)
338
N 10
Recuadro 5-H
PLAN DE ORDENACIN Y DESARROLLO DE LA CUENCA DEL RO AGUACATAL
1. Objetivos
a)
b)
c)
d)
e)
Reordenamiento del uso de la tierra y de otros recursos, de aspectos econmicos y sociales,

para el mejor aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales de la regin.
Mejoramiento del nivel de vida de sus gentes.
Compatibilizacin de objetivos de explotacin de minerales y agrosilvopastoriles con una
adecuada produccin de agua.
Mejoramiento del medio fsico.
Conciliar intereses pblicos y privados afectados.
Cap. 1 : Introduccin:
Objetivos del presente documento. La situacin problema. Autoridad de la CVC para
intervenir en la cuenca. Modo de elaboracin del Plan de Ordenacin y Desarrollo.
Cap. 2 : Resumen del diagnstico sobre el estado de la cuenca del Ro Aguacatal:
Distribucin de la poblacin y destinacin general de la tierra. Estado biofsico. Estructura
social. Estructura econmica.
Cap. 3 : Estado biofsico de la cuenca:
Descripcin de la cuenca (localizacin; superficie, divisin poltica y destinacin general de
la tierra; altitud; orografa; hidrografa y caudales de agua; clima.). Consideraciones
tcnicas sobre la cuenca (deologa y geomorfologa; suelos; erosin; vegetacin.).
Cap. 4 : Situacin socioeconmica de la cuenca:
Estructura social (poblacin; vivienda; hogares; condiciones de salubridad; situacin
nutricional; dotacin de servicios.). Estructura agraria (explotaciones agropecuarias en
actividad; tenencia de la tierra; uso de la tierra; cultivos; ganadera; maquinaria y equipo
agrcola; mano de obra agrcola; crdito agropecuario; grado de tecnificacin de las
explotaciones agropecuarias). Economa minera (explotacin de carbn; minerales de
construccin).
Cap. 5 : Ambito general de los programas de la CVC sobre recursos naturales:
Autoridad de la CVC en el campo de recursos naturales renovables. rea jurisdiccional de
la CVC. Carcter de los programas en ejecucin. Organizacin operacional y recursos
financieros.
Cap. 6 : Intervencin preventiva y de estudios bsicos de la cuenca por la CVC, 1978:
Instalacin del Proyecto Aguacatal (fecha de iniciacin y sede del proyecto; personal del
proyecto; capacitacin del personal; reconocimiento del rea de la cuenca;
complementacin de la informacin cartogrfica; zonificacin administrativa; recursos
financieros.). Acercamiento a la comunidad y promocin social (divulgacin y coordinacin
del proyecto; promocin social.). Programa de control y vigilancia. Estudios bsicos
(geolgico; suelos; vegetacin; socioeconmico; plan de ordenacin y desarrollo.).
Cap.7 : Plan de Ordenacin y Desarrollo de la cuenca:
Antecedentes:
Desajustes de la cuenca y correctivos parciales empleados. Estrategia general del Plan de
Ordenacin y Desarrollo. Caractersticas bsicas del Plan. Zonificacin de la cuenca para
desarrollo del Plan. Programas especficos.
3. Conclusiones
En trminos generales se estableci que el rea de la cuenca presenta:

a) un recurso suelo agrolgicamente pobre y mal aprovechado.
b) un recurso minero abundante pero inadecuadamente explotado desde el punto de vista tcnico y
de conservacin de los recursos naturales renovables.
c) deficiencias en los aprovechamientos agropecuarios y mineros que contribuyen a acelerar los
desajustes biofsicos, como: vegetacin deficiente, problemas de erosin y de inestabilidad de
laderas, y en conjunto, de rompimiento de su inicial equilibrio hidroecolgico.
339
Recuadro 5-H (conclusin)
d)
e)
marcados contrastes en el carcter de sus asentamientos poblacionales, as como en los

patrones de dotacin de servicios, distribucin de ingresos y condiciones y calidad de vida.
una falta de continuidad y de sistematizacin de esfuerzos, como de un acuerdo claro de
competencias sobre entidades ejecutoras de acciones reguladoras de los desajustes indicados.
De lo anterior se concluye que los deterioros biofsicos y de otro orden actualmente existentes en la
cuenca pueden ser detenidos y sus recursos naturales y humanos apreciablemente mejorados, si se
realizan en la cuenca, de manera consciente y sostenida, una serie de reordenamientos en aspectos
referentes al uso y manejo del medio fsico, la organizacin y las tcnicas de produccin, la
coordinacin administrativa, y los niveles de participacin de la poblacin y de cooperacin entre las
varias entidades. Tales reordenamientos fsicos debern adems, realizarse dentro de un amplio
espritu de concertacin de esfuerzos en el proceso de mejoramiento buscado.
4. Recomendaciones
Se recomienda la implementacin del Plan de Ordenacin y Desarrollo de la Cuenca del Ro
Aguacatal. Este comprende 16 programas especficos de accin, de los cuales se ejecutarn aquellos
que mejor correspondan a la correccin de los problemas especficos detectados en cada una de las
zonas determinadas con anterioridad para la mejor implementacin del mismo. Estos programas son:
1) reordenamiento del uso del suelo.
2) conservacin de suelos y de control de erosin, de zonas inestables, de torrentes y de calidad de
las aguas.
3) regeneracin natural de la vegetacin.
4) reforestacin proteccionista.
5) reforestacin comercial.
6) ganadera controlada.
7) cultivos controlados.
8) control y vigilancia de los recursos naturales.
9) control de aprovechamientos mineros y/o de canteras.
10) reglamentacin y control de asentamientos poblacionales en zonas de ladera.
11) mejoramiento de hogares y promocin social.
12) dotacin de servicios.
13) recreacin en la naturaleza.
14) reordenamiento de las estructuras econmicas.
15) estudios especiales.
16) capacitacin y prestacin de asistencia tcnica.
Fuente: Corporacin Autnoma Regional del Cauca (Corporacin del Valle del Cauca (CVC)), Subdireccin
de Desarrollo, Divisin de Recursos Naturales, Plan de ordenacin y desarrollo de la cuenca del Ro
Aguatacal, Informe CVC N 79-17 de noviembre de 1979, Cali, Colombia;
340
N 10
Recuadro 5-I
PLAN HIDRULICO DEL JUBONES

1. Objetivos
Formular un conjunto de estrategias, lneas de accin, programas y proyectos que, con una
organizacin institucional y administrativa adecuada, conformen un instrumento ordenador para el
aprovechamiento racional de los recursos hidrulicos de la cuenca del Ro Jubones, en funcin de los
objetivos de desarrollo nacional y regional, as como los sectoriales vinculados al recurso agua.
Parte I:
Antecedentes y Marco de Referencia del Estudio
Cap. 1: Antecedentes
Trminos de referencia. Desarrollo del estudio. Instituciones y personal participante. rea
del plan. Principales fuentes bibliogrficas. Cobertura aerofotogrfica y cartogrfica
disponible. Finalidad y alcance del presente informe. Estructura del informe final.
Cap. 2: Planeamiento Hidrulico Regional
Desarrollo nacional. Planificacin hidrulica nacional. Aspectos fundamentales de un plan
hidrulico nacional.
Parte II:
Diagnstico
Cap. 3: Diagnstico del Medio Ambiente

Aspectos fsicos. Aguas superficiales. Posibilidades de embalses. Agua subterrnea.
Calidad y contaminacin del agua. Suelos. Recursos minerales. Recursos energticos.
Cap. 4: Obras y Aprovechamientos Hidrulicos
Inventario de usos. Obras importantes en servicio. Obras importantes en ejecucin.
Proyectos en estudio o gestin.
Cap. 5: Diagnstico socioeconmico
Delimitacin poltico-administrativo de la regin. La actividad econmica en la regin. El
sector silvoagropecuario. Poblacin y empleo. Organizacin de la produccin agropecuaria.
Dinmica agrcola reciente. Equipamiento econmico. Equipamiento social. Otras
actividades econmicas.
Cap. 6: Diagnstico Legal e Institucional
Marco institucional. Anlisis crtico del marco institucional. Normativa legal de aguas.
Anlisis crtico de la normativa legal.
Parte III: Lineamientos y Objetivos de Desarrollo
Cap. 7: Objetivos y Metas
Tendencias de desarrollo. Desarrollo hidrulico del rea plan. Objetivos y metas del plan.
Cap. 8: Lineamientos Estratgicos
Generales. Institucionales. Sectoriales.
Parte IV: Las Demandas de Agua
Cap. 9: Demandas de Agua para Riego
Composicin de la produccin agropecuaria. Dotaciones y eficiencias. Evolucin del riego.
Demandas de agua.
Cap.10: Energa Elctrica
Demanda de energa. Demanda de agua para energa hidroelctrica.
Cap.11: Abastecimiento de Agua para Poblaciones e Industrias y Saneamiento
Proyeccin de la demanda de servicios de agua potable y saneamiento. Proyeccin de la
demanda de agua.
Parte V:
Plan de Desarrollo Hidrulico
Cap.12: Anlisis de Programas y Proyectos

Consideraciones generales. Programa de riego en la cuenca alta y media. Proyecto
mltiple Jubones. Agua potable y saneamiento. Conservacin. Control de inundaciones.
Cap.13: Evaluacin de los Programas y Proyectos
Proyectos de riego en la cuenca alta. Proyecto mltiple Jubones. Programa de agua
potable y saneamiento. Programa de conservacin. Programa de control de inundaciones.
Cap.14: Ejecucin y Administracin del Plan: Polticas
Administracin del plan. Calendario de ejecucin. Cronograma de inversiones.
341
Recuadro 5-I (conclusin)
Parte VI: Programa de Ejecucin Inmediata

Cap.15:
Cap.16:
Conclusin de Obras en Construccin

Riego en la cuenca alta. Agua potable y saneamiento. Control de inundaciones.
Estudios Complementarios
Estudios de factibilidad. Otros estudios.
3. Conclusiones
La formulacin del Plan Hidrulico del Jubones (PHJ) permite disponer de una serie de acciones
programticas prioritarias, estructuradas e interrelacionadas de forma tal que, en su conjunto,
constituyen un plan ordenador del uso de los recursos hdricos del rea de planificacin seleccionada,
as como de otros recursos naturales relacionados con el agua.
El PHJ contiene una programacin de acciones en los sectores prioritarios identificados en el
diagnstico: agua potable y saneamiento, riego, generacin hidroelctrica, conservacin de cuencas y
control de inundaciones. A su vez se han identificado las caractersticas tcnicas de los programas
relevantes, se ha sealado su priorizacin y las inversiones requeridas, y se han recomendado las
medidas de carcter legal e institucional que se estiman necesarias a los fines de implementar el
Plan.
El Plan formulado permite disponer de un instrumento con el grado de detalle suficiente como para
iniciar acciones inmediatas, integrales e interrelacionadas en el rea Plan del Jubones al ao 2010
tendientes al desarrollo armnico del recurso agua y dems recursos vinculados al mismo, para su
mejor aprovechamiento en beneficio de sus habitantes.
4. Recomendaciones
Las polticas para la ejecucin y administracin del Plan plantean las siguientes recomendaciones de
carcter general:
a) Adecuacin administrativa para racionalizar los servicios que brindan los organismos del sector
agua, los mismos que realizan una serie de funciones superpuestas.
b) Dar cumplimiento al principio de la competencia funcional, o sea, que cada autoridad realice slo
aquellas actividades que la Ley expresamente le atribuye.
c) Racionalizacin de la institucionalizacin relativa al recurso sobre la base de una clara distincin
entre la administracin del recurso y la administracin de los usos.
d) Las administraciones de los usos deben ser racionalizadas, asignando las funciones de cada
subsector a los entes nacionales encargados de los mismos.
e) Los organismos regionales de desarrollo y los de administracin poltica autnoma deben
participar en la gestin del recurso slo como coadyuvantes de tal gestin.
La planificacin del recurso y la planificacin de los usos deben estar integradas y a su vez
f)
insertas en la planificacin nacional del pas.
g) Las instituciones del agua y de los usos deben estar orientadas hacia la aplicacin efectiva de
las leyes existentes en materia de proteccin y conservacin del recurso, de modo que las
mismas constituyan herramientas eficaces para cumplir con los propsitos para los cuales
fueron dictadas.
h) Los organismos encargados de la administracin del recurso deben tener jurisdiccin territorial,
integral, sobre la unidad hidrogrfica de planificacin.
Fuente: INERHI/CONADE/Secretara General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), Plan

Hidrulico de Jubones: Informe general, vol. I, Ecuador.
342
N 10
Recuadro 5-J
INVENTARIO, EVALUACIN Y USO RACIONAL DE LOS

RECURSOS NATURALES DE LA COSTA. CUENCA DEL RO CAETE
1. Objetivos
a)
b)
c)
Identificar y cuantificar, en la cuenca del Ro Caete, los problemas fsicos que afectan la mejor
utilizacin de recursos naturales para propsitos agrcolas, considerando adems, los factores
econmicos y sociales relacionados con dichos problemas.
Sealar las medidas ms convenientes para resolver los problemas identificados, estimando la
magnitud de las inversiones que ellas impliquen.
Proponer un plan preliminar de desarrollo para la cuenca, basado en las soluciones encontradas
y estableciendo prioridades a fin de orientar las acciones y las inversiones en funcin de las
mayores posibilidades de incrementar la produccin agropecuaria.
Cap. 1:
Introduccin:
Descripcin del proyecto. Justificacin del proyecto. Objetivos generales. Alcance de los
objetivos. Financiacin del proyecto. Aspectos generales del Per.
Cap. 2:
Caractersticas generales de la cuenca del Ro Caete:

La cuenca (Situacin y extensin. Demografa. Indicadores sociales. Vas de
comunicacin. Hidrografa. Fisiografa. Cartografa.
Cap. 3:
Ecologa, Climatologa y Agrostologa.
Cap. 4:
Geologa:
Geologa general. Geologa econmica. Reconocimiento geolgico del vaso y boquilla de
Cerropata.
Cap. 5:
Suelos:
Clasificacin natural. Clasificacin segn su aptitud para el riego. Condiciones de
salinidad y drenaje. Estudio exploratorio de los suelos de las pampas eriazas, la cuenca y
su capacida de uso.
Cap. 6:
Uso Actual de la Tierra:

Descripcin del uso actual de la tierra, y uso actual de la tierra en la zona andina.
Cap. 7:
Recursos Hidrulicos:
Hidrologa. Uso y administracin de las aguas. Balance hidrolgico del ro. Posibilidades
de ampliacin del rea cultivada y de la energa generada. Mejoramiento de uso de los
recursos de agua.
Cap. 8:
Transportes:
Cap. 9:
Diagnstico Econmico del Sector Agropecuario:

Estructura de la produccin agropecuaria y de la comercializacin de los productos
agropecuarios.
Cap.10:
Programa Tentativo de Desarrollo: Plan preliminar de desarrollo hidrulico. Plan

preliminar de desarrollo agropecuario. Plan preliminar de desarrollo vial. Desarrollo del
programa.
Carretera. Martimo.
3. Conclusiones
a)
b)
c)
d)
e)
Los estudios climticos, ecolgicos y agrostolgicos realizados permiten llegar a conclusiones,

aunque muy generalizadas, acerca de sus caractersticas medioambientales y de su potencial
forrajero.
El desarrollo agrcola de la zona andina de la cuenca, tanto desde el punto de vista del
incremento de su rea como de diversificacin de cultivos y tcnicas de manejo, se ve
fuertemente limitado por las condiciones topogrficas y climticas.
En esta misma zona se nota la falta total de asesoramiento tcnico en la actividad agropecuaria
para la conservacin del suelo, lo que est originando la degradacin y erosin de los suelos
agrcolas por el inadecuado manejo que se hace de ellos.
En el diagnstico agropecuario realizado para la cuenca se ha detectado la existencia de una
serie de problemas que hacen ineficiente las estructuras de produccin y distribucin y que
constituyen un serio retraso al desarrollo del sector.
Se proponen acciones y medidas tendientes a mejorar las condiciones descritas a travs del
Programa Tentativo de Desarrollo.
343
Recuadro 5-J (conclusin)
4. Recomendaciones
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Se recomienda realizar estudios ms avanzados sobre el uso potencial medioambiental y de

pastos naturales de manera de superar las actuales deficiencias de informacin.
Se recomienda mejorar la asistencia tcnica en varios aspectos de manera de mejorar el uso
actual de la tierra.
Es recomendable dar mayor importancia al estudio de la microecologa para una mejor
planificacin de las explotaciones agrcolas con especies y variedades adaptables a la zona.
El Ministerio de Agricultura deber ampliar los servicios que presta a los agricultores.
Tomando en cuenta los resultados del programa que se propone se recomienda efectuar
estudios a nivel de factibilidad de los principales proyectos considerados.
Mientras se realizan stos estudios y se formula la poltica de desarrollo, se recomienda la
ejecucin de ciertas acciones de resultados inmediatos que se proponen en la primera etapa del
programa.
Fuente: Instituto Nacional de Planificacin (INP)/Oficina Nacional de Evaluacin de Recursos Naturales

(ONERN), Inventario, evaluacin y uso racional de los recursos naturales de la costa. Cuenca del Ro Caete,
vol. I: Informe, Lima, junio de 1970.
344
N 10
Recuadro 5-K
PROYECTO DE CONSERVACIN Y MANEJO DE LA CUENCA DEL RO PAUTE

Solicitud de prstamo al BID
a
1. Objetivos
a)
b)
c)
d)
Disminuir las actuales tasas de erosin existentes en los terrenos que conforman la cuenca del
Ro Paute y en consecuencia disminuir el volumen de sedimentos que llegan al embalse de
Amaluza.
Desarrollar y difundir tcnicas acordes con la realidad econmica y social de la cuenca del Ro
Paute, propendiendo al incremento de la productividad, produccin y mejora del manejo de las
reas que conforman la cuenca, mediante una explotacin ms adecuada desde el punto de
vista de la preservacin de los recursos naturales renovables.
Aumentar el nivel de ingresos y la calidad de vida de la poblacin campesina, favoreciendo el
desarrollo socioeconmico de la ms marginada.
Organizar y desarrollar una eficiente Unidad Ejecutora para llevar a buen trmino las actividades
programadas y continuar con su desarrollo a mayor nivel, despus de los primeros cinco aos de
ejecucin prevista para el presente p1royecto.
2. Contenido
TOMO I:
TEXTO DE LA SOLICITUD
Cap. 1:
Resumen del Proyecto:

Introduccin. Objetivos nacionales del desarrollo hidroelctrico y en relacin con el
aprovechamiento del potencial del Ro Paute. Desarrollo hidroelctrico del Ro Paute y
necesidades de proteger y manejar los recursos naturales renovables de la regin.
Problemas que se tratan de solucionar con el proyecto. Localizacin, objetivos y metas del
proyecto. Costos y financiamiento del proyecto. Requerimientos de asistencia tcnica
externa. Prestatario, Unidad Ejecutora y ejecucin del proyecto. Justificacin del proyecto.
Cap. 2: Marco de Referencia:
Diagnstico del sector hidroelctrico, su potencial y la necesidad del manejo de las
cuencas hidrogrficas. La cuenca del Ro Paute. Cuenca media (subcuencas de los Ros
Burgay, Jadn y Gualaceo). Cuenca baja. Bases para la definicin del proyecto.
Cap. 3: Descripcin del Proyecto:
Objetivos. Metas y resultados esperados. Componentes del proyecto.
Cap. 4: Costo y Financiamiento del Proyecto:
Bases y anlisis del clculo de costos. Costo total por componente y por categoras de
inversin. Calendario de inversiones. Monto del contenido importado y en moneda local.
Financiamiento externo y contraparte nacional. Monedas de origen y costos a financiarse.
Uso de los recursos. Trminos y condiciones del prstamo solicitado.
Cap. 5: Ejecucin del Proyecto:
El prestatario. El ejecutor, INECEL. Unidad Ejecutora del proyecto. Participacin de los
beneficiarios en el desarrollo del proyecto. Cronograma de actividades y calendario de
desembolsos. Inspecciones y vigilancia. Plan de Ejecucin Preliminar (PEP) del Proyecto.
Cap. 6: Justificacin del Proyecto:
Beneficiarios. Factibilidad tcnica. Factibilidad institucional. Justificacin ambiental.
Factibilidad financiera y econmica. Justificacin social.
3. Conclusiones
El Proyecto est orientado hacia la conservacin y manejo de los recursos naturales y humanos en la
cuenca alta y media del Ro Paute con la finalidad de asegurar el suministro de energa hidroelctrica a
b
futuro.
Fuente: Unidad de Manejo de la Cuenca del Ro Paute, Instituto Ecuatoriano de Electrificacin, Ecuador:
Manejo de la Cuenca del Ro Paute (borrador), Tomo I, Quito, Ecuador, diciembre de 1985.
a
Se incluyen tambin los objetivos especficos que se pretenden con la ejecucin del proyecto.
b
El documento no tiene un captulo con conclusiones y/o recomendaciones explcitas. Sin embargo, se
enuncian claramente las metas y resultados esperados en el plazo del Proyecto (5 aos). Se especifican
tambin los programas componentes del Proyecto: Extensin Rural / Conservacin y Manejo de Bosques y
Vegetacin protectora / Reforestacin / Conservacin de Suelos / Ingeniera y Obras civiles / Catastro /
Estudios e Investigaciones / Asistencia tcnica externa / Capacitacin y adiestramiento de personal /
Administracin y direccin; con cuya integracin resulta el Proyecto en su totalidad.
345
Recuadro 5-L
CONCLUSIONES DE CONJUNTO DE LOS ANLISIS

OBJETIVOS DEL SISTEMA DE PRODUCCIN DEL VALLE DEL COLCA
Informe final
1. Objetivos
General:
Dotar al planificador de instrumentos de diagnstico de los problemas y de las causas de stos, que
permitan cuantificar las inversiones necesarias y concretar las tecnologas optativas ms adecuadas
para el medio, que a su vez deben estar al alcance de las unidades de produccin, pequeas y
medianas, dentro del marco socioeconmico y ecolgico de cada microrregin.
Inmediatos:
a) Estimular la formulacin de programas nacionales de desarrollo cientfico y tecnolgico del
medio rural.
b) Impulsar la participacin de los organismos nacionales de poltica cientfica y tecnolgica en
tales actividades.
c) Elaborar una metodologa global que sirva de instrumento para programar la investigacin y
desarrollo integrado y comprobar su validez en microrregiones con diferentes marcos
socioeconmicos y ecolgicos.
d) Realzar el valor y mejorar tcnicamente las tecnologas endgenas.
1)
Antecedentes y justificacin.
2)
Introduccin conceptual.
3)
Obstculos y problemas en el desarrollo de los recursos:

Los recursos naturales. Los recursos humanos. Los recursos infraestructurales. El recurso
capital. La utilizacin y comercializacin de la produccin. Los recursos institucionales.
4)
Posibilidades futuras de desarrollo de los recursos:

Los recursos naturales. Los recursos humanos. Los recursos infraestructurales. El recurso
capital. El rendimiento del sistema de produccin del Valle del Colca. La utilizacin y
comercializacin de la produccin. La transformacin de la produccin.
5)
Objetivos de desarrollo socioeconmico.
6)
Programa de desarrollo socioeconmico.
7)
Conclusiones y recomendaciones:
Conclusiones de conjunto. Recomendaciones de conjunto.
8)
Bibliografa.
9)
Anexos:
Ecologa, comunidad bitica. Temas genricos y detallados por institucin. Productividad anual
de la biomasa.
3. Conclusiones
Explcitas:
a) Los captulos que conforman el presente informe preliminar de los cuatro anlisis objetivos de
los recursos del sistema de produccin del Valle del Colca, han abarcado muchos temas
intentando sacar provecho de dichos anlisis en el sentido de ampliar la reflexin sobre varios
componentes claves para enfocar el desarrollo, tomando en cuenta los aspectos sociales,
ambientales y econmicos.
b) Queda an por definir el conjunto de las acciones que deben llevarse a cabo para desarrollar
esta microrregin.
c) El propsito de dichos anlisis es el de permitir definir las polticas apropiadas de ciencia y
tecnologa para apoyar el desarrollo del Valle del Colca, quedando todava etapas a desarrollar
antes de alcanzar dicho objetivo.
d) Los cinco informes que conforman los anlisis del sistema productivo del valle sern sometidos
al examen crtico de la poblacin del mbito del proyecto y de varias instituciones nacionales e
internacionales antes de ser sintetizados en un documento que podra constituirse en
instrumento til para las autoridades polticas que tienen por responsabilidad elaborar un plan de
desarrollo de la microrregin.
e) Se sintetizan en un cuadro los Obstculos y problemas en el desarrollo de los recursos,
separados por recursos.
346
N 10
Recuadro 5-L (conclusin)
f)
g)
Se enumeran los temas que no fueron tratados en este informe pero que tienen importancia en el
contexto andino.
El presente informe cumpli con ampliar la reflexin sobre muchos de los temas que interesan al
planificador del desarrollo del Valle del Colca a pesar de haberse enfocado con ms detenimiento
aspectos conceptuales dejando un inmenso espacio para desarrollar las sugerencias cientficas y
tcnicas, tericas y prcticas apropiadas para la elaboracin de un Plan de Desarrollo para dicha
microrregin.
Implcitas:
Se presenta un paquete de acciones que cubren 35 actividades agrupadas en 15 temas genricos. El
informe aporta informacin til para conocer el rea y no detalla ni los problemas, ni las soluciones que
se proponen. Tampoco incluye una estrategia para llevar a cabo las soluciones recomendadas en
forma integrada.
4. Recomendaciones
Se recomienda que el cuadro que comprende algunas de las posibles actividades que deben incluirse
en un futuro plan de desarrollo del valle sea ampliado y complementado por estudios de factibilidades,
definiciones de proyectos concretos, clculos de costo/oportunidad y de financiamiento, antes de ser
realizado.
Fuente: Naciones Unidas/UNESCO/Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC), Conclusiones

de conjunto de los anlisis objetivos del sistema de produccin del Valle del Colca (Informe final),
UNESCO/NS/ROU/686, 11/5/1986.
347
Recuadro 5-M
PREDIAGNSTICO DE LA CUENCA DEL RO NEGRO Y PROYECTO DEL PLAN DE ORDENACIN

Versin preliminar
1. Objetivos
No estn claros ni explcitos los objetivos del estudio. Se menciona en la introduccin de la Parte I que:
Con este informe se cumple con la mayor parte de los objetivos del contrato de consultora de CORNARE con
DELSA LTDA., pero sin volver a explicitar cules fueron dichos objetivos. Un objetivo de ese contrato es
Preparar un seminario de impacto ambiental patrocinado por CEPAL-ILPES, con la coordinacin de
CORNARE. Este objetivo del pre-citado contrato de consultora no se cumple con este informe, sino con
eventos que harn posible el taller.
En otro prrafo se agrega: Los restantes objetivos se cumplen con el informe que se presenta, pero no
se menciona tampoco, cules fueron dichos objetivos restantes.
Parte I : Prediagnstico de la Cuenca del Ro Negro
Introduccin.
Cap. 1.
Identificacin fsica:
Localizacin y extensin. Clima, fisiografa y suelos. Paisajes naturales. Hidrografa.
Cap. 2.
Identificacin Social y Ecolgica:

Demografa. Sistema de asentamientos. Utilizacin del ambiente (bosques y plantaciones
forestales; economa campesina, urbanizacin e industria).
Cap. 3.
Usos del Agua:

En generacin hidroelctrica. Por el acueducto de Medelln. Por los asentamientos humanos
en la cuenca. Calidad de aguas.
Cap. 4.
Marco Institucional y Financiero:

Objetivos y recursos. Estrategias. Operacin. Reforestacin y manejo de cuencas.
Cap. 5.
Conclusiones.
Parte II:
Cap. 1.
Proyecto de Plan de Ordenacin

Objetivo:
Unidades de gestin. Objetivos para zonas hortcolas de minifundio. Objetivos para reas de
plantaciones forestales, bosques y rastrojos. Objetivos para las reas campesinas invadidas.
Objetivos para los centros urbanos.
Cap. 2.
Estrategia para la Formulacin e Implementacin del Plan:

El sistema de informacin regional. Los diagnsticos municipales. La coordinacin
interinstitucional.
Cap. 3.
El Plan de ordenacin.
Cap. 4.
Bibliografa.
Anexo 1: Los rboles y la silvicultura.

Anexo 2: Gua metodolgica preliminar para un diagnstico ambiental del Santuario (Antioqua).
3. Conclusiones/Recomendaciones
En la Parte I se enumeran conclusiones detalladas del estudio realizado y se dan recomendaciones de
estudios a realizar para mejorar el diagnstico que sustentara el plan de ordenacin.
En la Parte II no hay conclusiones ni recomendaciones explcitas. Se dan lineamientos para elaborar el
Fuente: Corporacin Autnoma Regional Ro Negro-Nare (CORNARE)/DELSA LTDA., Prediagnstico de la

cuenca del Ro Negro y proyecto de plan de ordenacin, versin preliminar, El Santuario, Colombia, junio de
1987.
348
N 10
Recuadro 5-N
LA CUENCA DEL RO BLANCO

Informe de viaje y trminos de referencia para un plan de proteccin
1. Objetivos
Proporcionar una gua para formular, justificar y ejecutar un plan de manejo de las cuencas en el rea
de influencia del proyecto, que pueda ser utilizado por las entidades e instituciones responsables de estos
trabajos en la misma.
1.
2.
Introduccin.
Antecedentes y Observaciones efectuadas:
Literatura consultada. Actividades entre el 10 y 23 de Febrero de 1980. Principales observaciones
(Problemas observados.). Observaciones y recomendaciones preliminares. Referencias.
3.
Marco Referencial de Trabajo:

Las actividades de manejo y conservacin, proteccin y aprovechamiento y con relacin al
desarrollo de los recursos naturales. La justificacin econmico-financiero del manejo y
conservacin de los recursos. Secuencia de trabajo para la elaboracin y ejecucin del Plan de
Proteccin y Aprovechamiento de la Cuenca del Ro Blanco (inventario, evaluacin y diagnstico de
la cuenca). Evaluacin de los aspectos fsicos de la cuenca. Evaluacin de los aspectos
socioeconmicos de la cuenca. Observaciones y recomendaciones preliminares sobre el inventario
y evaluacin. Diagnstico (alternativas tcnicas y gerenciales de solucin). Prcticas de proteccin y
conservacin a nivel de finca. Observaciones y recomendaciones preliminares. Referencias. Mtodo
de trabajo para generar alternativas gerenciales. Alternativas gerenciales de solucin a nivel de
Finca. Alternativas gerenciales de solucin a nivel de cuenca. Observaciones y recomendaciones
preliminares. Referencias. Los mtodos de observacin en manejo de cuencas. Los mtodos de
experimentacin en manejo de cuencas. Observaciones y recomendaciones preliminares.
referencias.
4.
Plan de Trabajo:
Plan de trabajo a nivel de cuenca. Planes de trabajo con fines de proteccin y conservacin a nivel
de finca. Lista de contenido del Plan de Proteccin para la cuenca del Ro Blanco.
Recomendaciones preliminares sobre el Plan de Trabajo. Referencias.
Anexo:
Perfil de proyecto para la proteccin de la cuenca que contribuye al Ro Blanco, afluente del Ro
Yuna, Repblica Dominicana.
3. Conclusiones/Recomendaciones
Se entregan conclusiones precisas y detalladas del estudio preliminar realizado en el rea. Se
recomiendan las acciones futuras a seguir en forma ordenada y secuencial, incorporando tambin guas
sobre metodologa de trabajo tiles para la fase ms detallada del plan.
Fuente: Axel Dourojeanni, La cuenca del Ro Blanco. Informe de viaje y trminos de referencia para un plan
de proteccin. Consultora efectuada para la Corporacin Dominicana de Electricidad y el Instituto
Interamericano de Ciencias Agrcolas (IICA), Santo Domingo, Repblica Dominicana, febrero de 1980.
349
Recuadro 5-O
PROYECTO DE REHABILITACIN DE ZONAS DEPRIMIDAS

DE LA REGIN SIERRA CENTRO-SUR Y SU REFORMULACIN
1. Objetivos
a) Implcitos:
Evaluar y reformular el proyecto de rehabilitacin de zonas deprimidas de la regin Sierra Centro
Sur.
b) Explcitos:
Mejorar las condiciones de vida y los ingresos de los pobladores rurales de zonas marginales.
c) Explcito del proyecto reformulado:
1) General:
Mejorar las condiciones econmicas y sociales de los pobladores asentados en microrregiones
priorizadas de la regin de la sierra, a travs de la ejecucin de un conjunto de acciones
sencillas y de inmediata realizacin, garantizando la simultaneidad e interdependencia entre
las obras y actividades a ejecutar.
2) Especficos:
Especficos
Elevar los niveles de produccin y productividad agropecuaria y pesquera.
Mejorar los niveles de vida.
Orientar y propiciar la participacin organizada y permanente de la comunidad campesina.
Generar empleo productivo y remunerativo.
Proveer infraestructura bsica adecuada.
Proveer tecnologas simples y econmicas apropiadas.
Capacitar y adiestrar permanentemente a los campesinos en actividades claves.
Orientar y propiciar la transformacin primaria de productos agropecuarios.
Cuidar, mejorar y proteger el medio ambiente.
Legitimar la posesin de las tierras de las comunidades campesinas.
2. Contenido
a) Marco de referencia: Ubicacin y caractersticas fsicas del rea de ejecucin del Proyecto.
Actividades econmicas. Aspectos sociales. Infraestructura social y de servicios. Entidades pblicas
de servicio.
b) El Proyecto de Rehabilitacin de Zonas Deprimidas de la Regin Sierra Centro Sur: Antecedentes.
Grado de avance de las obras e inversiones.
c) Reformulacin del proyecto: Antecedentes. El proyecto reformulado (objetivos, actividades,
componentes, criterios y metodologa de trabajo; microrregiones seleccionadas; beneficiarios; entidad
ejecutora; costos y financiamiento; plazo.). Ejecucin de proyecto. Justificacin.
d) Planos, Figuras.
e) Cuadros.
f) Anexos: Demografa. Listado de comunidades.
3. Conclusiones y Recomendaciones
El documento no tiene un captulo de conclusiones y/o recomendaciones. En forma implcita se extraen
conclusiones de la evaluacin del proyecto. En la propuesta de reformulacin del proyecto se dan
recomendaciones para su mejor implementacin a futuro.
Fuente: Julio Guerra, El proyecto de rehabilitacin de zonas deprimidas de la regin Sierra Centro-Sur y su
reformulacin, Proyecto Especial Sierra Centro-Sur, Instituto Nacional de Desarrollo, Lima, Per, 27 de enero
de 1986.
350
N 10
Anexo 6
Mtodo de trabajo interdisciplinario

Axel Dourojeanni R.
El procedimiento denominado Metodologa para un enfoque interdisciplinario para la
planificacin del desarrollo de zonas predominantemente rurales fue publicado en el ao 1980
bajo el ttulo de Marco de referencia para la planificacin regional en pases en desarrollo por el
International Institute for Land Reclamation and Improvement (ILRI) (instituto para el
mejoramiento y la recuperacin de tierras), con sede en Wageningen, Pases Bajos. En el presente
anexo se hace una presentacin muy resumida de dicho mtodo, esencialmente con fines
didcticos. Quienes deseen aplicar el mtodo deben referirse al documento original publicado por
el ILRI.126 El mtodo de trabajo interdisciplinario se puede aplicar en particular en la etapa 5 de los
procedimientos de gestin para el desarrollo.
Al iniciarse el proceso de planificacin, se asume que su equipo est informado de los
objetivos y metas que se han propuesto para el rea donde se aplicar dicho proceso.
La planificacin comienza con una etapa de pre-planificacin, que comprende las siguientes
acciones:
a) Decisin del gobierno o autoridad local de adoptar la planificacin como instrumento de gestin.
b) Seleccin y delimitacin del rea a ser planificada (cuenca, microregin, comuna).
c) Identificacin de(l) (los) organismo(s) (gubernamentales, regionales, internacionales,
privados, etc.) que estar(n) a cargo de la ejecucin y supervisin del proceso de planificacin, y en
general, de la distribucin de los poderes de decisin y responsabilidades dentro del sistema de
planificacin.
Para el desarrollo de la planificacin regional, el grupo de trabajo de la Facultad de Ciencias
Agropecuarias de Wageningen propone una secuencia metodolgica que comprende 6 etapas, las
cuales se presentan horizontalmente en el cuadro 6-A:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Preparacin;
Reconocimiento;
estudio principal de campo;
estudio de campo adicional;
preparacin del borrador del plan, y
edicin del informe final.
La lnea vertical presenta las reas temticas, las cuales se subdividen en una serie de
disciplinas. Las reas temticas son:
a)
b)
c)
d)
e)
social insitucional;
econmica;
productiva;
recursos fsicos, e
infraestructura.
El proceso de integracin de disciplinas y temas se esquematiza con una lnea central en el

grfico 6-A ya mencionado.
126
351
Grfico 6-A
ETAPAS Y ENFOQUE SISTEMTICO

Pre planeac in
E T APA 1
R econ ocim ie nto
Estudio pr inc ipal

de cam po
E T APA 2
Estudio
adicional
E T APA 3
Pre par ac in del

bor rador de l pl an
Inform e
fin al
E T APA 5
E T APA 6
E T APA 4
DEM OG RAFA
S O CIAL /
INS T ITU CIO NAL
S OCIOLOG A
E DU CA CIN
11
S AL UD
TE N EN CIA DE LA TIER RA
M ACR O ECONOM A
E CO N M ICO
E CO N OMA NO AGRAR IA
E CO N OMA AGRA RIA
INTEG RACI N
10
13
AGRIC ULTU RA
GA NA DERA
PR OD UCC I N
P ES CA Y ACUA C
S IL VIC ULTU RA
M INE R A
RE CU RS O S
FS ICO S
12
CLIM A
HID ROLOG A
GE OLO GA
S UE LOS
E CO LOGA
INFR AE ST RUC TU RA
INFRA ES TR UCT UR A
GE NER AL
INGE NIE R A
CIVIL
ETAPA 4
Estudio adicional
SOCIAL /
INSTITUCIONAL
DEMOGRAFA
SOCIOLOGA
EDUCACIN
Informe
final
ETAPA 5
Preparacin del borrador del
plan
SALUD
TENEN DE LA TIERRA
MACROECONOMA
ECONMICO
ECON. NO AGRARIA
ECON. AGRARIA
132
INTERDISCIPLINA
114
137
133
PRODUCCIN
AGRICULTURA
GANADERA
SILVICULTURA
PESCA Y ACUAC
MINERA
136
134
131
138
135
726
725
721
722
724
CLIMA
RECURSOS
FSICOS
HIDROLOGA
SUELOS
ECOLOGA
INFRAESTRUCTURA
871
879
874
GEOLOGA
INFRAESTRUCTURA
GENERAL
INGENIERA
CIVIL
872
870
961
of Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26,
Pases Bajos, 1983. Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de Wageningen.
352
N 10
Para la aplicacin de esta metodologa se requiere de los siguientes instrumentos :

a)
visin de conjunto del proceso e interrelacin de disciplinas;
b)
listado numerado de identificacin de actividades;
c)
diagrama explicativo de las relaciones y funciones por cada actividad;
d)
definicin de las tareas a ser desarrolladas por cada disciplina y su funcin interdisciplinaria;
e)
listado estructurado de informacin a ser recolectada por cada disciplina, y
f)
revisin de las actividades de cada disciplina organizacional, por parte del jefe
del equipo y de los encargados de cada rea temtica.
Tal como se seala, el trabajo interdisciplinario incluye 5 grandes reas temticas que se
subdividen a su vez en disciplinas. Cada disciplina dispone de un listado de actividades a ser
ejecutadas (vase anexo 4). Las actividades a realizarse se numeran segn su avance en cada tema y
en cada etapa. En el grfico 6-A se presentan nmeros que permiten relacionarlos con
explicaciones que indican las actividades a realizar en cada etapa. Por ejemplo, la actividad N 879
se refiere a: completar el diseo de proyectos sobre manejo de recursos hdricos (desde los niveles
de reconocimiento hasta semi-detallado); estimacin de la inversin y costos recurrentes.
El cuadro 6-A es una muestra de la lista de actividades numeradas con las indicaciones que
acompaan a cada uno de los nmeros. Cada columna se refiere a actividades precedentes,
subsiguiente y a la descripcin propia de la actividad identificada responsable de la ejecucin.
Cuadro 6-A
LISTA NUMERADA DE IDENTIFICACIN DE ACTIVIDADES

Actividad
Responsable
Principal de
Ejecucin
Nmero de Actividad y descripcin
Precedente
Subsiguiente
131
135 - 879
Evaluar la adecuada distribucin y suministros de

871:
agua con relacin a las demandas de los distintos sectores
presentes en el plan.
871
137 - 874
Completar el pan de los proyectos de manejo de

879:
cuenca (a nivel semi-detallado). Estimacin de la inversin
de los costos recurrentes.
Ingeniero
Hidrulico
Ingeniero
Hidrulico
Ingeniero
Civil
of Predominantly Rural Areas, J. M. van Staveren y D. B. W. M. van Dusseldorp (eds.), Publicacin N 26,
Pases Bajos, 1983. Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de Wageningen.
Actividad precedente:
En esta columna estn listados el(los) nmero(s) de la(s) actividad(es) que preceden
directamente a la actividad descrita y que deben estar ejecutadas y/o completadas antes de
emprender la actividad propuesta.
Actividad subsiguiente:
En esta columna estn listados el(los) nmero(s) de la(s) actividad(es) que sucede(n)
directamente a la actividad descrita y que deben ser ejecutadas y emprendidas slo en la
medida que se completa la actividad propuesta.
353
Actividades identificadas por cada grupo de investigacin:
En esta columna se podr encontrar la descripcin resumida de las actividades

correspondientes, identificadas en cada grupo de investigacin. Cada actividad est marcada
por un cdigo numrico. La actividad descrita est presentada como sugerencia pues sta
puede ser ajustada acorde a las necesidades.
Responsable de la ejecucin de la actividad:
En esta columna estn indicados abreviadamente los participantes (agencias, disciplinas) que
sern los ejecutores de la actividad. Debido a que cada actividad es un esfuerzo colectivo,
debe indicarse el grado de responsabilidad que cada participante tiene en la actividad. Esto
est representado en: responsable principal, asistente obligatorio, asistente opcional
Algunas actividades requieren de varios participantes: esto est indicado como: todas las
disciplinas o todos los miembros del equipo.
Finalmente, se presenta un ejemplo de adaptacin del sistema a un plan de ordenamiento de
cuencas altas.
354
Grfico 6-B
EJEMPLO DE ADAPTACIN DEL SISTEMA A UN PLAN DE ORDENAMIENTO DE CUENCAS ALTAS
N 10
355
Fuente: Facultad de Ciencias Agropecuarias de la Universidad de Wageningen.
356
Grfico 6-B (cont)
N 10
Anexo 7
Las estrategias de desarrollo de la Sierra del Per

son estrategias?127
Axel Dourojeanni R.
A.
Las estrategias de desarrollo de la sierra
En el Per se dispone de una serie de estrategias globales y parciales para fomentar el

desarrollo del ser humano en la Sierra (vase cuadro 7-A). Fueron elaboradas con gran esfuerzo y,
evaluadas en su conjunto, incluyen prcticamente todos los elementos y caractersticas necesarias
para poder formular un programa de trabajo coherente y viable. A pesar de contar con todo este
bagaje de estrategias y planes es, sin embargo, aparente que ninguna rene las caractersticas para
catalogarse como estrategia nacional. Las de carcter local o microrregional, que son las ms
operativas e integrales, carecen del alcance o cobertura territorial suficiente y las de carcter
nacional normalmente no pasan de ser meros enunciados de buenas intenciones o esfuerzos
abortados antes de poder ser aplicados en su totalidad.
Las estrategias de carcter local o microrregional, conducidas directamente desde la regin y
con personal en las comunas, dirigidas bajo sistemas de gestin estables, flexibles y autnomos,
son las pocas que, aparentemente, han logrado transformarse en programas de accin articulados y
efectivos. Como ejemplo se tienen las estrategias del Programa de Desarrollo Rural en
Microrregiones, Cusco (PRODERM) y del Programa de Desarrollo Rural Integral
Silvoagropecuario de la Universidad Nacional de Cajamarca.
Las estrategias de nivel nacional son de menor efectividad relativa. Los programas de
carcter subsectorial, sin embargo, tambin han logrado ejecutar acciones concretas. Como
ejemplos de este tipo de acciones se tienen el Programa de Mejoramiento de Riego en la Sierra
(PLAN MERIS) y el programa Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas del Ministerio de
Agricultura. Hay muchas otras estrategias orientadas al fomento de ciertos cultivos (maz, papa),
pasando por mejorar la cunicultura, la apicultura, hasta el fomento de generacin de biogas y uso
de cocinas solares. Estas acciones, lamentablemente, tienden a atomizar o parcelar el desarrollo,
como seala A. Paniagua, a pesar de su indudable valor individual.
A nivel sectorial tambin se enfrentaron serios inconvenientes. Por ejemplo, el denominado
Proyecto Especial Plan Sierra, lanzado por el Ministerio de Agricultura, fue abortado por
considerar que naci con fallas conceptuales. El fracaso de este plan fue ampliamente analizado por
Orlando Plaza en un artculo de la Revista Debate Agrario N 5.
A niveles multisectoriales no se ha logrado aun en el Per articular las acciones en favor del
desarrollo del campesino en la Sierra. A nivel nacional el intento ms importante parece haber sido
realizado por el Proyecto Especial Programa para el Desarrollo de las Microrregiones en
Emergencia Econmica y Social. Este esfuerzo se encuentra, sin embargo, seriamente amenazado
a desaparecer, a pesar de que sus autores han sealado oportunamente las razones por las cuales no
llega a cumplir sus objetivos.
127
Publicacin en la revista Actualidad Econmica de Per, N 114, edicin extraordinaria, ao XII, marzo de 1990, y en el N 115,
Lima, Per, abril-mayo de 1990.
357
Cuadro 7-A
LISTA DE ALGUNOS PLANTEAMIENTOS DE ESTRATEGIAS PARA

a
FOMENTAR EL DESARROLLO EN PARTE O EL TOTAL DE LA SIERRA DEL PER
Planteamientos
Fuente
Estrategia de Desarrollo para la Sierra del

Per
Documentos del Proyecto de Desarrollo Rural en Microrregiones

(PRODERM), proyecto especial para el desarrollo de las
microrregiones en emergencia econmica y social. Instituto Nacional
de Planificacin (INP). Serie Documentos de trabajo, Lima, 1984.
Propuesta del Plan de Gobierno de

Izquierda Unida para la Sierra del Per
Javier Iguiniz, en la publicacin Estrategias para el desarrollo de la

Sierra, publicado por la Universidad Nacional Agraria La Molina y el
Centro de Estudios Rurales Andinos Bartolom de las Casas.
Cusco, abril 1986.
Proyecto Especial Plan Sierra
Documentos del Ministerio de Agricultura. Orlando Plaza, El Plan

Sierra: Comentarios desde las ciencias sociales, Debate Agrario:
Anlisis y Alternativas N 4, Lima, Per, diciembre de 1988.
Programa del APRA: Desarrollo de la Sierra
Vctor Lpez, Programa de la Alianza Popular Revolucionaria

Americana (APRA): Desarrollo de la Sierra, Anales del Seminario
sobre Estrategias para el Desarrollo de la Sierra, publicado por la
Universidad Nacional Agraria La Molina y el Centro de Estudios
Rurales Andinos Bartolom de las Casas, Cusco, Per, abril de 1986.
Proyectos de Recursos de Agua para la

Ayuda de Campesinos de la Sierra del Per
W. W. Shaner y Axel Dourojeanni. Documento de la Agencia

Internacional de Desarrollo (AID) y de la Direccin General de
Aguas (DGI), Lima, 1975.
Nota: Esta propuesta luego se materializ en el denominado Plan
de mejoramiento de riego en la sierra (Plan MERIS) del Per, del
Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Diagnstico de la Cuenca
Alta del Ro Vilcanota, Segunda Etapa, Lima, Per, 1979
Programa Nacional de Conservacin de

Suelos y Aguas en Cuencas Hidrogrficas
de la Direccin General de Aguas y Suelos
del Ministerio de Agricultura
Publicacin de Cinco aos de conservacin de suelos con los

campesinos de los Andes peruanos, Autoevaluacin del Programa
Nacional de Conservacin de Suelos y Aguas en Cuencas
Hidrogrficas, Ministerio de Agricultura y Alimentacin, Direccin
General de Aguas, Suelos e Irrigaciones (DGASI), Programa
Nacional de Manejo de Cuencas y Conservacin de Suelos
(PRONAMACCS), (hoy, Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas
Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS)), Lima,
Per, 1988.
Proyecto comunal de Reforestacin,

Lineamientos Metodolgicos para su
formulacin
Chris E. Van Dam y Arjen Hettema, Proyecto comunal de

reforestacin, convenio FAO/Holanda/INFOR (Food and Agriculture
Organization of the United Nations (FAO) Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin/Holanda/
Instituto Nacional Forestal y de Fauna (INFOR)) del Ministerio de
Agricultura, Lima, Per, marzo de 1985.
Proyecto Especial de Desarrollo Rural en

Microrregiones PRODERM
Documento La experiencia de 10 aos del PRODERM, publicado

por la Corporacin Departamental de Desarrollo del Cusco,
Convenio Per-Holanda y Comunidad Econmica Europa (CEE),
(hoy, Comisin Europea (CE)), Cusco, marzo 1988.
Programa de Desarrollo Rural Integral del

Servicio Silvoagropecuario (SESA) de la
Universidad Nacional de Cajamarca
Documentos varios del SESA y Manual Silvoagropecuario publicado

por la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) y la Comunidad
Econmica Europea (CEE), (hoy, Comisin Europea (CE)) Manual
Silvoagropecuario (12 tomos), Lima, Per, 1987.
Manejo de Cuencas: Hacia una Nueva

Estrategia del Desarrollo Rural en el Per
Julio Alfaro y Alberto Crdenas Alva, libro publicado con el auspicio

de la Fundacin Friedrich Ebert, Lima, octubre de 1988.

a
Este listado se ha hecho nicamente a ttulo de ejemplo. Existen varias decenas ms de planteamientos similares a
nivel nacional, regional, microrregional y comunal.
358
N 10
Sobre estos programas se han superpuesto ideas de polticas de carcter nacional

multisectorial, como las lanzadas el programa del APRA para el desarrollo de la sierra y la
propuesta del Plan de Gobierno de Izquierda Unida para la Sierra del Per. Son de nivel tan
agregado que Julio Cotler, luego de escuchar su presentacin, se pregunta cmo se hace esto?
Cmo y con quin se podr hacer esto? Estas preguntas reflejan simplemente que dichos planes
integrales y nacionales estn lejos aun de ser caminos que indiquen cmo lograr alcanzar metas
concretas y por lo tanto abren otra pregunta: A qu se debe esto?
sta es la interrogante que se trata de responder en este ensayo. Para hacerlo se puede
recurrir a plantear algunas hiptesis sobre los motivos que explicaran los fracasos.
Entre diversas hiptesis, se rescatan dos que explicaran parte de los motivos por los que
varias de las estrategias fracasaron. Estas hiptesis son:
1. No fueron diseadas ni elaboradas disponiendo de la informacin necesaria para hacerlo.
La falta de informacin y conocimientos se reemplaz con supuestos.
2. A pesar de denominarse estrategias, una gran parte de las propuestas no fueron
diseadas satisfaciendo los requisitos inherentes al concepto de estrategia.
Para validar si estas ideas son aceptables, se ha partido por definir lo que, para el autor del
presente artculo, es una estrategia y cules son las caractersticas ms relevantes que le confieren
tal denominacin. Una vez en poder de esta definicin y caractersticas, se ha procedido a evaluar
algunas de las estrategias para el desarrollo del campesino de la Sierra.
B.
Los insumos y requisitos para disear estrategias
Para tratar de probar las hiptesis sealadas se ha partido por delinear cules seran los
insumos que se necesitan para elaborar una estrategia y cules son los requisitos que deben ser
satisfechos al disearla.
Los insumos para elaborar una estrategia se obtienen ejecutando los siete primeros pasos de
la secuencia de materializacin de acciones que se presenta en el cuadro 1 del texto. En la
secuencia sealada el diseo de las estrategias recin se puede empezar a hacer en el octavo paso;
cuando ya se conoce quines son los actores involucrados en el proceso de gestin, cules son sus
criterios, problemas y objetivos; en qu mbito se van a aplicar las estrategias; cules son los
obstculos o restricciones que se deben superar y cules son las soluciones para lograr superarlos.
Es decir, que las estrategias se pueden disear slo cuando ya se conoce lo que se desea lograr y
para qu personas van a servir. Existe, adems, una estrecha correlacin entre la informacin que se
obtiene al dar los pasos previos sealados en la presentada secuencia, y la informacin necesaria
para disear las estrategias.
Algunos autores consideran que la informacin contenida en estos pasos previos constituye
por s sola una estrategia. Esto es incorrecto puesto que, en la realidad, dicha informacin
representa slo los insumos para disearla. No se puede, sin embargo, obviar dichos insumos sin
caer en gruesos errores (vase cuadro 4 del texto).
Una vez verificado si la estrategia evaluada ha sido elaborada con los insumos necesarios
para sustentarla es necesario determinar si el diseo propiamente dicho de la estrategia ha sido
efectuado satisfaciendo sus caractersticas. Dichas caractersticas son:
i) Las estrategias son usualmente diseadas por algunos, transmitidas por otros y aplicadas
a terceros. Es decir, hay personas que las formulan, otras que las ejecutan y otras que las reciben.
La necesaria participacin de las personas en estas tres instancias requiere el uso de tcticas e
instrumentos para lograr dicha participacin. Cuanto mayor es la participacin de los mismos
actores en las tres instancias indicadas, menores sern las necesidades de aplicar instrumentos
359
inductivos y coercitivos para la aceptacin de las decisiones. Las estrategias que no toman
previsiones para concertar acciones con la participacin de los actores involucrados son
incompletas.
ii) Las estrategias se basan en posiciones que son relativas a la visin de cada uno de los
actores involucrados en el proceso de desarrollo. De hecho, se basan en realidades o
escenarios actuales, visualizados por cada uno de los actores o grupo de actores, para alcanzar
otras realidades o escenarios, tambin pertinentes a cada uno de ellos. No hay una sola
realidad actual ni futura para cada actor, ni sta es esttica en el tiempo. El diseo de la estrategia
debe considerar y concertar estas posiciones.
iii) Todos los planteamientos de estrategia se sustentan en proyecciones a futuro y, por lo
tanto, tienen un alto grado de incertidumbre. Dicha incertidumbre se incrementa
proporcionalmente con el grado de desconocimiento de las situaciones. Para copar con la
incertidumbre, se deben trazar caminos opcionales para alcanzar las metas. Para copar con el
desconocimiento, se debe estudiar y captar el aporte de los actores involucrados y los antecedentes
disponibles. Las estrategias que no consideran caminos opcionales o alternativos tienden a fracasar
ante el primer obstculo que se presenta.
iv) Las estrategias se formulan para alcanzar metas tangibles y concretas para cada actor
involucrado en el proceso de desarrollo. Ello obliga a que el alcance de tales metas se base en
hechos tambin tangibles y concretos. Los supuestos no deben existir en el diseo de estrategias,
sin ir acompaados de medidas para convertirlos en certezas o de disponer de caminos
alternativos, en caso de que dichos supuestos no se cumplan. Los supuestos son los puntos ms
dbiles de una estrategia.
v) La aplicacin de estrategias requiere de recursos, entre ellos tiempo, presupuesto,
personal y equipos. El tiempo es un factor fundamental para aplicar las estrategias, en funcin de
los recursos disponibles. Las tcticas para manejar los recursos disponibles son tan importantes
como la requerida para integrar los actores involucrados en su aplicacin. Por ello debe tenerse
claro de qu recursos se dispone, se puede o va a disponer, para aplicar las estrategias y priorizar
su utilizacin en funcin de las metas a ser alcanzadas.
vi) La necesaria participacin de la mayora de los actores que intervienen requiere contar
con un sistema de gestin para aplicar las estrategias. Este sistema de gestin debe disearse en
funcin del proceso de desarrollo a ser conducido. Una estrategia que no se encuentra apoyada por
un sistema de gestin eficiente no podr aplicarse. De nada sirve, adems, suponer coordinaciones
entre instituciones que luego no se cumplen, si no van acompaadas de aportes de recursos,
adems de la legislacin respectiva. El diseo de una estrategia debe incorporar estas
consideraciones para tener un mnimo de validez.
C.
Evaluacin de los insumos necesarios para disear las

estrategias
La primera hiptesis puede, en teora, probarse verificando si se ha cumplido con satisfacer

la ejecucin de los siete pasos sealados en el cuadro 1 del texto, previo al diseo mismo de la
estrategia. Para ello, se han formulado y respondido las siguientes preguntas:
360
1.
N 10
En el diseo de las estrategias han participado los principales actores,

endgenos y exgenos al mbito Sierra, involucrados en el proceso de
gestin para el desarrollo?
Para responder a esta pregunta se debe desdoblar la respuesta en dos: a) si se han

considerado todos los actores en la formulacin de la estrategia; y b) si se han tomado las
previsiones del caso para que participen en su aplicacin.
Usualmente la respuesta, tanto para el primero como para el segundo punto es un categrico
no; rara vez se consideran todos los actores exgenos y endgenos al mbito donde se fomentar
el desarrollo y mucho menos se toman las previsiones para garantizar su participacin.
En muchos diseos de estrategias la tendencia manifiesta se circunscribe a identificar y
buscar la opinin de slo tres grupos de actores:
Las instituciones o autoridades, ejecutoras o cooperantes, a cargo de financiar, ejecutar o
supervisar la aplicacin de las estrategias.
El tipo y cantidad de tcnicos o profesionales que se encargan de formular o aplicar la

estrategia de desarrollo.
El grupo de personas, familias o comunidades a ser beneficiadas. Esta identificacin

normalmente se circunscribe a enunciar el nombre de las comunas y el nmero de
familias.
Esta lista deja de lado numerosos actores, habitantes y usuarios, as como de otras
instituciones interventoras en el mbito, como son empresarios locales, comerciantes,
transportistas, representantes de empresas mineras, profesores universitarios, religiosos, profesores
de colegios y otros.
Inclusive, cuando se dispone de la lista de los tres grupos de actores sealados, se aprecia
que los nicos nombres de personas que figuran en los informes son los de los autores o los
responsables de aplicar la estrategia: nombres de los jefes de las instituciones, de las autoridades
ejecutivas, financieras y controladoras, de los tcnicos, y hasta de los dibujantes, secretarias y
choferes del proyecto. Es prcticamente imposible, sin embargo, encontrar los nombres de los
alcaldes o jefes de comuna que participan en el programa. Mucho menos se encuentran los nombres
de otras personas relevantes a los procesos de desarrollo en el mbito en estudio. Obviamente, no
se pretende que una estrategia deba publicar el nombre de cientos de personas habitantes de un
lugar pero s, por lo menos, de las autoridades locales y lderes participantes ms relevantes.
A la necesidad de identificar los actores involucrados en los procesos de gestin para el
desarrollo se suma la tarea de encontrar caminos para fomentar su participacin. Si bien la mayora
de las estrategias revisadas mencionan la importancia de la participacin del campesino o el
habitante local, esta meta no fue alcanzada por prcticamente ninguna estrategia, salvo aquellos de
nivel local. En gran medida ello se debe a que en las estrategias no se tomaron las previsiones
necesarias para captar, capacitar y retener al gran nmero de tcnicos que deban iniciar el trabajo
de promocin y extensin en cada microrregin que, eventualmente, llevara a materializar la
ansiada participacin en gran escala. Esta situacin queda claramente ilustrada en el recuadro 7-A:
La declaracin inicial sobre la importancia de disponer del personal tcnico calificado,
ampliamente sustentada en la formulacin de la estrategia, no lleg a servir para evitar los
problemas que encontraron en la captacin y retencin de personal calificado.
Esta situacin se repite con la aplicacin de la estrategia del Programa Nacional de
Conservacin de Suelos y Aguas en cuencas hidrogrficas. En una evaluacin de su aplicacin se
seala que el personal propio planteado en sus inicios por el programa, salvo el equipo central,
361
fue demasiado modesto. Indican, adems, que el equipo central tena un grupo profesional
multidisciplinario, compuesto por un agrnomo especialista en suelos, un ingeniero agrcola, un
socilogo, un economista, un especialista en pastos (agrnomo, bilogo o zootecnista) y un
ingeniero forestal, pero indican que la labor del equipo central no pudo efectivizarse debidamente
en la medida que no existan equipos multidisciplinarios en las residencias. Dichos equipos tenan
que cumplir directivas de profesionales de diferentes especialidades, sin contar con un equipo
correspondiente que los respalde. A la limitacin administrativa se aun la originada por el hecho
que las residencias se operaban sin especialistas en forestera, cultivos, ganadera, sociologa,
economa, etc..
Recuadro 7-A
DECLARACIONES DE LOS INFORMES DEL PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LAS

MICRORREGIONES EN EMERGENCIA ECONMICA Y SOCIAL
En el momento de formular el proyecto manifestaron:
Otro aspecto de especial importancia es el del personal tcnico. La prevalencia de la organizacin

sectorial de la administracin pblica hace que sean muy escasos los funcionarios con bagaje tcnico y
experiencia de campo en proyectos integrales que demandan un enfoque interdisciplinario y un
conocimiento de la cultura y tecnologa andinas. Es de recalcar que gran parte de la formacin de este
personal se har en la labor cotidiana que compulsa la teora con la realidad. Ello demanda un esfuerzo de
sistematizacin de las experiencias que vaya confrontando las tcnicas, los mtodos y los instrumentos
que se ideen para resolver problemas en la programacin, ejecucin y evaluacin participativa al nivel
comunal y microrregional. Por lo tanto, se deber elevar un registro nacional de este valioso recurso (los
tcnicos) con la finalidad de mantenerlo vinculado con la gestin pblica rural, mediante una adecuada
poltica de incentivos que comprenda mejorar su nivel de competencia y capacidad. Ello permitir,
adems, su movilizacin a nivel nacional, de acuerdo a las necesidades de la estrategia...
Estas intenciones en la prctica no se pudieron cumplir, precisamente por haberse quedado en
calidad de intencin, sin una clara definicin de cmo lograrlo. El resultado es que los propios autores de
la estrategia sealan, luego de cuatro aos de haber hecho el enunciado anterior, que:
Un anlisis del proceso de implementacin y puesta en marcha de las microrregiones en Emergencia
Econmica y Social permite identificar como parte de las restricciones al cumplimiento de los objetivos del
proceso, tres aspectos fundamentales:
a) La insuficiente capacidad tcnica de la mayora de los responsables de la ejecucin de obras y
actividades en las microrregiones debido, por un lado, a su formacin universitaria y, por otro, a su
escasa experiencia profesional, en parte, debido a que quienes acceden a estos puestos en las
microrregiones se caracterizan por su juventud, necesaria para sobrellevar lo sacrificado de las
condiciones de vida y la aceptacin de los limitados niveles remunerativos.
b) La escasez de profesionales de determinadas especialidades en el interior del pas, sobre todo
ingenieros civiles y agrcolas.
c) Los contenidos tecnolgicos en el diseo y ejecucin de obras que son reflejo de la formacin
universitaria y tcnica sustentada en normas y procedimientos diseados por pases
desarrollados...
La importancia de la participacin de los supuestos beneficiarios de la aplicacin de la

estrategia es tambin tratada en casi todas las estrategias evaluadas. Sin embargo, las formas con
que se promueve e interpreta dicha participacin difiere significativamente una de otra.
Una de las estrategias que trata en profundidad dicho aspecto es la del Programa Nacional de
Conservacin de Suelos y Aguas en cuencas hidrogrficas. Para ello idearon una estrategia de
promocin que se basaba en dos supuestos:
362
N 10
a) Los proyectos masivos de conservacin de suelos, como el que intenta poner en prctica
el programa, debern basarse en la conciencia, la organizacin y el convencimiento de los propios
campesinos.
b) Lo que faltaba, principalmente para que los campesinos se animaran a realizar prcticas
de conservacin, era capacitacin. Dicha capacitacin deba ser prctica e iba a tener un efecto
multidisciplinario casi automtico (es decir, que los campesinos formados ensearan a otros).
Los autores sealan que el primer supuesto tuvo dificultades porque los campesinos reciban
incentivos (alimentos, pagos, etc.) por parte de otros proyectos y, por lo tanto, no les bastaba con la
concientizacin. Tuvieron entonces tambin que otorgar incentivos y, a la vez, capacitar. Adems,
encontraron que la capacitacin que impartan a los campesinos no fue suficiente para inducirlos a
que, a su vez, ensearan lo aprendido a otros.
El programa replante la estrategia estimulando la creacin de comits de agricultores
conservacionistas, elaborando material de comunicacin ms adecuado y utilizando promotores
zonales. Tambin se percataron que deban partir por reconocer lo que los agricultores ya saban en
materia de conservacin de suelos, antes de ensearles algo. La experiencia de este programa se
verti en un documento denominado Estrategias de promocin en las comunidades y caseros
andinos para la conservacin de suelos en el Per.
El programa del Proyecto de Desarrollo Rural en Microrregiones (PRODERM) seala que
aunque los problemas bsicos son, por lo general, parecidos, cada comunidad tiene sus propias
caractersticas y prioridades que deben tomarse en cuenta. Por consiguiente, un segundo elemento
bsico del mtodo de trabajo es la participacin de la poblacin. La experiencia ha demostrado
claramente que, sin ese elemento, cualquier actividad iniciada por el proyecto tiene muy pocas
posibilidades de ser aceptada y continuada por la comunidad.
La necesidad de incorporar los actores locales por parte de PRODERM es planteada desde el
inicio, sustentndose en una declaracin que ellos mismos hacen y que seala que: no hay un solo
paquete de actividades estndar que pueda aplicarse a todas y cada una de las comunidades. En
todas las comunidades existe la necesidad de ordenar las demandas y necesidades segn las
prioridades (de los actores locales) y de compatibilizar esta lista con la que el proyecto puede
ofrecer.
Se aprecia, en general, que los proyectos que se han detenido a identificar los actores
participantes en los procesos de gestin para el desarrollo y sobre todo a crear mecanismos y
mtodos para hacer efectiva esta participacin, son los que han tenido ms xito.
2.
En el diseo de las estrategias, se ha tenido claro cules eran los

criterios, problemas y objetivos de cada uno de los actores involucrados
en el proceso de gestin?
La forma de tratamiento de estos tres aspectos: criterios, problemas y objetivos,

estrechamente relacionados entre s, es otro aspecto clave en el diseo de las estrategias. Es crucial
que se conozca la posicin de cada uno de los actores con respecto a estos aspectos, con el fin de
facilitar la obtencin de consensos y la realizacin de transacciones entre ellos.
La estrategia del PRODERM plantea, por ejemplo, sus criterios de accin en forma explcita.
Para ello seala varios de sus enfoques, principios y mtodos de trabajo. Parte por caracterizar el
desarrollo de la agricultura en el Per e indica que
El crecimiento de la produccin agrcola total ha ido considerablemente detrs del
crecimiento de la poblacin, por lo cual la capacidad del pas ha declinado.
363
El crecimiento relativamente bajo de la produccin se debe al pobre papel de la agricultura

de la Sierra donde el crecimiento de la produccin ha sido negativo durante largos perodos de
tiempo.
La agricultura de la Sierra produce principalmente para mercados locales de autoconsumo.
Hay una estrecha relacin entre el estancamiento de la agricultura en la Sierra y los procesos de
migracin y urbanizacin en el Per... y as, sucesivamente.
Sobre la base de esta declaracin de criterios y problemas infieren como objetivo de su
programa contribuir a los esfuerzos de desarrollo rural integrado del gobierno peruano y
complementarlas en el contexto de la planificacin microrregional.
Los criterios de trabajo de cada actor modelan el tipo de estrategia por lo que deben ser
explicitados. As el personal del PRODERM considera necesario ejecutar la integralidad de
acciones para enfrentar los problemas de las comunidades y declaran que: una cantidad de factores
determinan los bajsimos niveles de produccin e ingresos actuales. Cambiar una pequea parte no
altera bsicamente las condiciones de produccin. nicamente un ataque simultneo a varios de los
factores limitantes (restricciones) ms serios podra lograr efectos reales.
Los elementos de programacin y presupuesto del programa deben reflejar esta declaracin.
Segn los funcionarios de PRODERM, eso es precisamente lo que hacen al manifestar que los
elementos de programacin de PRODERM corresponden a las principales actividades de la vida
econmica de la comunidad. Adems, sealan que dichos elementos nunca se aplican
mecnicamente puesto que cada comunidad tiene sus propias caractersticas y prioridades que
deben tenerse en cuenta. Dicho en otras palabras, los criterios, problemas y objetivos del actor
comunidad deben ser considerados, para tener alguna posibilidad de xito.
Otro criterio vlido para otras estrategias de desarrollo en la Sierra, es que sustenta que las
acciones deben llevarse a cabo en forma descentralizada y debe trabajarse en zonas concentradas
para que alcancen los recursos. Adems, indican que no se tiene suficiente conocimiento local de
las caractersticas de cada comunidad que permita elaborar un buen diagnstico de los problemas,
as como tampoco hay tiempo suficiente que permita una efectiva participacin de la poblacin si
se pretende abarcar demasiadas comunidades con pocos recursos. Es decir, tienen criterios de
prioridades de accin.
Otra poltica o criterio importante del PRODERM es sustentar que siempre que sea posible
los proyectos de inversin deben ser transferidos a las comunidades campesinas y no a las
instituciones que por lo general carecen de personal y equipo necesarios. Toda la estrategia de
formacin del proyecto se basa en este principio.
Algunas estrategias, sin embargo, no parecen recoger plenamente o ignoran los criterios de
algunos de los actores participantes. Tal es lo que aparentemente ocurri en la formulacin del
llamado Proyecto Especial Plan Sierra elaborado por el Ministerio de Agricultura del Per.
Segn Orlando Plaza, la estrategia no utiliz como insumo los conocimientos adquiridos en
los ltimos aos sobre la Sierra del Per y dej de lado una serie de experiencias positivas y
negativas acumuladas. Plaza sustenta su posicin listando una serie de criterios sobre el desarrollo
de la Sierra de comn aceptacin, que no fueron considerados en la estrategia.
Puede concluirse entonces que la falta de incorporacin de criterios aceptables para la
realidad de la Sierra, encontrado en numerosas estrategias, limita o impide su aplicacin.
364
3.
N 10
Se ha dispuesto, para el diseo de las estrategias, de un diagnstico

adecuado del mbito? Dicho diagnstico permiti identificar las
restricciones y soluciones para alcanzar los objetivos de desarrollo en
dicho mbito?
Para disear estrategias se debe disponer de un diagnstico del mbito. Dicho diagnstico
debe responder a los objetivos de desarrollo o del programa a ser ejecutado. Su finalidad es
identificar las restricciones y las soluciones para alcanzar los objetivos de desarrollo.
Las variadas estrategias analizadas normalmente se sustentan en diagnsticos del mbito
donde se conducirn los procesos de desarrollo. Varios de estos diagnsticos, sin embargo, no
proporcionan la informacin necesaria o til para disear las estrategias. Se limitan a ser un acopio
de informacin poco relevante a los fines de diseo de una estrategia.
Por este motivo, algunos de los programas de desarrollo en la Sierra, como el del ejemplo,
han elaborado aisladamente pautas especficas para orientar la ejecucin de dichos diagnsticos.
Dichas pautas podran, sin embargo, mejorarse significativamente si se juntaran experiencias.
Segn, por ejemplo, el programa para el desarrollo de las microrregiones en emergencia
econmica y social El tratamiento de las evaluaciones y diagnsticos hechos por sus profesionales
a nivel comunal era desigual; algunos abarcaban ciertos temas y otros no; unos daban cifras
cuantitativas pero otros slo eran descritos. Las presentaciones de los resultados eran, adems,
desiguales. Sobre la base de esta constatacin disearon sus propias pautas metodolgicas para
evaluar comunidades. Lo lamentable sin embargo, es que muchos de estos esfuerzos son aislados y
no se benefician de experiencias de otros programas similares. Deben existir no menos de 30
pautas metodolgicas para trabajar en comunidades de la Sierra, pero son difcilmente
encontradas cuando se procede a formular una nueva.
Con relacin al relevamiento de las restricciones y soluciones para el desarrollo de la Sierra,
queda tambin un largo trabajo por realizar. Por ejemplo, de 143 propuestas de solucin;
presentadas en 15 estudios de cuencas y microrregiones en la regin alto andina; apenas dos
propuestas sugeran acciones para mejorar la industria local y tres para mejorar la comercializacin.
Ello contradice la necesaria integralidad de soluciones y revela la urgente necesidad de capacitar
personal para conducir procesos de gestin para el desarrollo integral en la Sierra.
D.
Evaluacin de las caractersticas de las estrategias
En este acpite se pretende verificar la segunda hiptesis, es decir, si las estrategias

evaluadas contienen las previsiones y elementos para enfrentar las caractersticas inherentes a las
estrategias, (ver recuadro I-5) en lo referente a:
Diseo de instrumentos viables para inducir la aceptacin y aplicacin de las estrategias

con un sentido participativo.
Incorporacin de los puntos de vista de todos los actores sobre la llamada realidad actual
y lo deseado, con las soluciones a ponerse en prctica.
Eliminacin, en lo posible, de los supuestos o toma de previsiones para convertirlos en
certezas.
Generacin de opciones o alternativas para copar con las incertidumbres.
Previsin de los recursos necesarios para aplicar la estrategia.
Estructuracin del sistema de gestin necesario para conducir la estrategia.
Partiendo por el primer aspecto de la lista anterior, el grupo de gestin, inclusive en una
mesa donde se llega a acuerdos por consenso, no puede obviar la necesidad de acordar la aplicacin
365
de instrumentos para que los variados actores involucrados en el proceso de desarrollo cumplan
con los acuerdos que ellos han tomado.
Si el grupo que disea las estrategias no representa el total de los actores involucrados en el
proceso, sus decisiones tendern a ser impositivas, inclusive si con estas decisiones tratan de asistir
y beneficiar a los actores no representados en la mesa.
En una forma u otra, no pueden evitar el hecho que las estrategias que afectan a cientos de
personas nazcan en decisores, pasen por nexos o transmisores de las mismas y se ejecuten y
apliquen a terceros.
Por eso, los llamados instrumentos de participacin son normalmente medios para inducir
el accionar de terceras personas. Los instrumentos ms conocidos son los econmicos, tales como
los precios, los impuestos, las exoneraciones, los subsidios y los crditos dirigidos. Tambin hay
otros instrumentos, como el control que se pueda ejercer sobre la propiedad, la educacin, la
vivienda, las comunicaciones, etc. En la prctica son tambin instrumentos de poder que utilizan
algunos para actuar sobre otros.
Para aplicar estos instrumentos, algunas de las estrategias recurren al raciocinio, proponiendo
mecanismos de enseanza, el dilogo, el intercambio de ideas, la concertacin y la transaccin.
Otros han recurrido a la seduccin va los halagos, la atraccin, las ofertas tentadoras, los premios,
la demagogia o la idealizacin y, finalmente, otros han recurrido a las amenazas va los controles,
la represin, la coaccin, el terror y las imposiciones.
En el primer caso, lo que se inicia como una confrontacin de ideas puede terminar en una
concertacin de ideas y en transacciones equitativamente beneficiosas. En los otros dos casos, la
equidad rara vez se alcanza.
Son pocas las estrategias que clarifican qu instrumentos estn proponiendo para aplicarla y
por qu. No indican tampoco si la mayora de los actores estn de acuerdo en su utilizacin. Los
instrumentos, adems, deben ser efectivos. Hay casos, por ejemplo, en que se incentiva una
descentralizacin de empresas, reduciendo o eliminando el pago de impuestos en una regin
alejada. Sin embargo, los empresarios no se trasladan a dicha regin porque, a nivel central, es muy
fcil evadir los impuestos. El incentivo, por lo tanto, no cumple su funcin.
Los instrumentos, cuando no son efectivos, causan el fracaso de la estrategia. Por ejemplo,
muchas estrategias de desarrollo de la Sierra parten del supuesto de que la participacin campesina
est garantizada. Esta suposicin supone que, adems, los campesinos tienen un conocimiento
cabal de lo que les sucede y quieren, y que tienen representantes y canales para decirlo. Supone,
adems, que todo el sistema pblico est de acuerdo con dicha participacin y que es capaz de
saber trabajar con participacin.
En la prctica, sin embargo, muchas de las estrategias diseadas no se pudieron aplicar,
justamente porque se sustentaron en supuestas participaciones masivas de la poblacin o de otros
sectores pblicos que no se materializaron, sea porque la poblacin no tena suficientes
conocimientos de lo que se esperaba de ellos, no estaban de acuerdo con lo que se les propona, no
saban cmo hacerlo; sea porque los otros sectores pblicos no quisieron verse sujetos a planes en
los cuales no participaron en su formulacin lo cual les significaba estar sujetos a controles que no
deseaban, sea porque los instrumentos de participacin no sirvieron.
Otra falta comn encontrada fue sustentar las estrategias en supuestas capacidades del Estado
para llegar a toda la poblacin. En la prctica, ello no ocurri porque no haba tal capacidad ni
presencia estatal, sobre todo en zonas de alta montaa o, si la haba, sta careca de recursos para operar.
366
N 10
Otro supuesto comn es considerar que se va a disponer de todos los profesionales

requeridos o de la ansiada coordinacin interinstitucional, lo cual usualmente, si no se toman las
providencias del caso, no pasa de ser un simple deseo.
Si alguien disea una estrategia sobre supuestas realidades inexistentes lo hace: por simple
ignorancia; por ingenuidad; por salir del paso, o lo hace intencionalmente. Lo primero, es decir, por
simple ignorancia, parece existir con ms frecuencia de lo que se supone.
La incertidumbre inherente al diseo de estrategias no se puede evitar, pero s se puede
mitigar. No existe en la prctica ni certeza absoluta sobre lo que es una realidad actual, ni sobre lo
que ser en el futuro, ni sobre el camino a seguir para modificarla. El conocimiento es slo lo que
el ser humano sabe sobre la realidad. El conocimiento de la realidad es siempre menor a la
realidad misma. Cada persona, adems, evaluar la realidad segn su particular punto de vista, por
lo cual es siempre un conocimiento relativo y cambiante. Cuanto mayor sea el consenso sobre tal
realidad, mayor ser su utilidad y aplicabilidad.
A lo anterior se agrega que no hay an indicadores ni parmetros lo suficientemente
representativos para abstraer la realidad y comunicarla, ni medios de monitoreo que informen lo
suficientemente rpido sobre una realidad siempre cambiante. El arte consiste, por lo tanto, en
saber trabajar con lo que la ciencia actual suministra.
La elaboracin de una estrategia parte de una situacin de conocimiento del momento y
proyecta un camino terico de los pasos a seguir para alcanzar situaciones nuevas deseadas. Este
camino, terico en su formulacin, jams podr llegar a definir, con certeza, cmo lograr algo. Por
ello, una buena estrategia debe plantear alternativas y/u opciones a seguir en el caso en que no se
puede aplicar la secuencia planteada originalmente.
El carcter multisectorial e integral del desarrollo del ser humano implica, adems, que no se
puede lograr tal desarrollo slo con estrategias parciales o sectoriales y menos si stas no se
articulan entre s. Con intervenciones nicamente de carcter local y sectorial se logran ciertamente
algunos efectos, como construir un sistema de riego o un puente. Sin embargo, si las otras
restricciones que impiden el desarrollo del ser humano no son atacadas en forma simultnea, las
acciones parciales carecen de valor. Si, por ejemplo, el agricultor que se beneficia con el proyecto
de riego no obtiene crditos para sembrar u, obtenindolos, no consigue recuperar la inversin por
no tener precio o mercado para sus productos, tal beneficio no existir.
Algunas de las estrategias evaluadas, sobre todo las diseadas para pequeas reas, han
podido superar obstculos no previstos durante el transcurso de su aplicacin. Esto signific que,
partiendo de una meta concreta, por ejemplo construir un sistema de riego, en un proceso de
crecimiento en espiral lograron ejecutar actividades complementarias. Este camino,
lamentablemente, es usualmente mucho ms largo y de menor rendimiento en trminos de tiempo y
de cobertura espacial, que si se hubiesen previsto con anticipacin acciones para minimizar estas
situaciones.
Por este motivo, es fundamental, al disear una estrategia, facilitar el camino hacia la
integralidad aun cuando no se pretenda alcanzarla desde un inicio. Esto se logra estableciendo los
caminos y nexos a ser consolidados entre los diferentes sectores involucrados.
El pragmatismo con relacin a la asignacin y manejo de los recursos disponibles, sobre todo
con relacin a la estabilidad en el tiempo requerido para aplicar las estrategias, es tambin esencial.
Las estrategias normalmente deben planear la ejecucin de acciones en forma secuencial,
debido a que no se dispone jams de los recursos ni de las condiciones naturales para hacer todo al
mismo tiempo. La secuencia debe empezar con acciones que superen las situaciones de crisis, las
367
estabilicen y luego permitan avanzar. Ello requiere disponer de un sistema de gestin estable que
dure ms que los propios gobiernos.
Lo urgente supera lo prioritario en el corto plazo pero no es posible dedicarse solamente a
subsanar lo urgente. En una zona deprimida debe empezarse por asistir a los ms desposedos pero,
al mismo tiempo, deben dedicarse esfuerzos para consolidar los avances. Las acciones de corto y el
inicio de acciones de largo plazo deben realizarse simultneamente para no quedarse estancado.
Una estrategia, por lo tanto, debe explicar cmo avanzar paso a paso para superar las
restricciones que se presentan para alcanzar los objetivos mediante cambios sucesivos a partir de la
situacin, o situaciones, iniciales. Cuanto ms objetivos se pretenda alcanzar simultneamente, ms
compleja ser la tarea. Es vlido, sin embargo, sealar como parte del diseo de una estrategia
todos los objetivos que se desean alcanzar en forma secuencial hasta llegar al objetivo final, aunque
slo se indique en detalle cmo alcanzar el primero de los objetivos. No es vlido, por
contraposicin, plantear como estrategia alcanzar un resultado parcial, sin explicar cmo se
relaciona con otras metas ni para qu va a servir.
Por ejemplo, no tiene valor sealar que para alcanzar los objetivos de manejo de cuencas en
un pas, la estrategia consiste en crear una comisin nacional de manejo de cuencas, si no se
determina paralelamente cul puede y va a ser el papel de dicha comisin y qu otros pasos debern
ejecutarse, luego de su creacin, para lograr el deseado manejo de cuencas.
Finalmente, pero uno de los aspectos ms importantes, es que cada estrategia sea diseada
acompandola de un sistema de gestin para ponerla en prctica.
La dinmica propia de la estrategia hace necesario crear un sistema de gestin estable y
flexible que permita enfrentarse a la incertidumbre, mediante la adecuacin de los procedimientos
para la accin, en funcin de las caractersticas de nuevas situaciones y conocimientos. Debe
tratarse de prevenir lo que eventualmente pueda ocurrir y prepararse para enfrentar los cambios
posibles con rapidez, sobre todo desde el momento que la aplicacin misma de la estrategia
modifica constantemente el conocimiento y la realidad existente. Para ello, se necesita disponer de
un sistema de gestin gil, estable, con alta participacin, descentralizado y cercano al lugar en
desarrollo.
En varias de las estrategias analizadas, si bien se tomaron previsiones para garantizar la
conduccin del programa en un largo plazo, as como la coordinacin interinstitucional entre los
variados organismos pblicos que intervienen en un mismo mbito, estos deseos no se
materializaron. Los equipos se dispersaron, cambiaron los mandos y, en general, se destruy lo que
se logr con mucho esfuerzo.
Esta situacin es muy seria, puesto que atenta contra la organizacin que, tericamente, debe
aplicar la estrategia en el largo plazo.
Por ejemplo, uno de los programas que se preocup seriamente de la fase organizativaparticipativa interinstitucional es el Programa para el desarrollo de las microrregiones en
emergencia econmica y social. Sus previsiones, en materia de organizacin institucional, fueron:
368
Articular las actividades institucionales desde el nivel nacional hasta el nivel local;
Inducir, a mediano y largo plazo, transformaciones en la estructura del Estado para actuar a
nivel microrregional, sin pretender cambiar desde un inicio la estructura actual; y,
Crear comisiones especiales de desarrollo rural y comunal, gerencias microrregionales,
consejos de desarrollo comunal, y otros organismos de gestin.
N 10
A pesar de que lograron respaldar la propuesta con dispositivos legales, inclusive de nivel de
decreto supremo, sufrieron varios contratiempos. En gran parte se debi a que las expectativas de
coordinacin institucional se basaron en muchos supuestos, tales como:
Si bien el actual ordenamiento orgnico funcional del Estado presenta algunas

limitaciones que dificultan la aplicacin de la estrategia esta ltima no pretende
recomendar modificaciones significativas a la estructura del Estado... Sin embargo, tiene
como expectativas que su aplicacin induzca en el largo plazo dichas transformaciones...
Es de suponer que una estrategia como la que se presenta, se vera beneficiada por una
relacin ms estrecha entre el plan y la asignacin presupuestal que podra darse bajo un
Ministerio de Economa y Planificacin o con el pronto establecimiento de los gobiernos
regionales...
La aplicacin de la estrategia de desarrollo de la Sierra, por tener un horizonte temporal
de largo plazo y ser de amplio alcance supone el respaldo poltico del gobierno de turno
y de los gobiernos que lo sucedan...
En adicin a un consenso, la estrategia requiere un esfuerzo de coordinacin del
conjunto de instituciones, tanto pblicas como privadas, que operan a distintos niveles.
Si bien la estrategia demanda la concurrencia de todo el sector pblico, se requiere una
institucin que asuma el desarrollo rural...
stos fueron los supuestos con que partieron. En la prctica, sin embargo, estas ideas no se
materializaron como era el deseo de sus autores, siendo sus principales dificultades las siguientes:
Para lograr establecer las oficinas microrregionales se realiza una ardua tarea puesto que la
mentalidad burocrtica centralista en las capitales de departamento hacan aparecer obstculos
reiteradamente. No hubo una real desconcentracin de personal permanente de las Corporaciones
de Desarrollo (CORDES) a las microrregiones, ya que ms de un 70% del personal era contratado
y, por ende, su estabilidad laboral era precaria. Las CORDES realizaron ms una labor de
fiscalizacin que de apoyo a las microrregiones y, finalmente, aun cuando hubo una cierta
desconcentracin y descentralizacin de funciones, los jefes de microrregiones siguieron
dependiendo jerrquicamente de las CORDES.
Por otro lado, los Comits de Coordinacin Multisectorial a nivel microrregional, que
inclusive deban servir como mecanismos de coordinacin, tanto del sector pblico como de los
organismos no gubernamentales en las microrregiones, no recibieron el apoyo de los organismos de
nivel departamental y nacional. Sealan que es necesario destacar el espritu de camaradera,
voluntad de coordinacin y apoyo mutuo que se presenta en la mayora de las microrregiones entre
los tcnicos de la administracin pblica. Sin embargo, esto no es correspondido en el nivel
departamental y nacional, donde lo normal es la descoordinacin entre sectores.
Adems, sealaron que los sectores, en su mayora, han hecho caso omiso de recursos
humanos, materiales y financieros, aduciendo que sus leyes orgnicas de creacin (de mayor
jerarqua legal que el Decreto Supremo) no lo establece. El personal escaso que reside en las
microrregiones no ha recibido una real delegacin de funciones en materia de programacin, que
les permita ser parte de la mesa de concertacin microrregional.
Lo que, finalmente, termin afectando aun ms el ansiado mecanismo de coordinacin
interinstitucional fue el hecho que ni la instancia de coordinacin multisectorial a nivel
departamental, ni la Comisin Especial de Desarrollo Microrregional (de nivel nacional) operaron
en forma efectiva. A nivel departamental aun no se da la debida importancia a la coordinacin
multisectorial y a nivel nacional se deleg la asistencia a la Comisin a funcionarios sin capacidad
de decisin, no hubo suficientes convocatorias y los pedidos de informacin no fueron cumplidos
por los representantes.
369
Otro esfuerzo hacia el fomento de la participacin y concertacin local fue la creacin de los
Consejos de Desarrollo Microrregional.
A este nivel, aparentemente, existe una mayor participacin. Lo conforman Alcaldes
provinciales y distritales, delegados de comunidades campesinas y nativos, y organismos
representativos de las actividades productivas de la regin. Sealan, sin embargo, que aun debe
definirse claramente las competencias entre la Oficina Microrregional y los Municipios, capacitar a
los delegados de comunidades para concertar frente a delegados urbanos (darles mayor capacidad);
definir mtodos de participacin de base (mecanismos para el funcionamiento de las mesas de
concertacin) y respaldar las actividades del Consejo de Desarrollo Microrregional con
dispositivos legales.
La estrategia diseada por el Programa Nacional de Conservacin de Aguas y Suelos de
Cuencas Hidrogrficas del Ministerio de Agricultura tambin puso expectativas en la coordinacin
interinstitucional y tambin sufri contratiempos.
Su estrategia de institucionalizacin se bas esencialmente en la sensibilizacin de las
instituciones pblicas acerca de la necesidad de mejorar el manejo actual del suelo y el agua en el
Per. Pensaron lograr tal sensibilizacin va: demostracin del efecto de las prcticas en las
comunidades; capacitacin de tcnicos y profesionales de estas instituciones, demostracin de la
rentabilidad econmica de las inversiones; realizacin de convenciones con la participacin de
funcionarios y, finalmente, crear un sistema de conservacin de suelos y aguas.
Estos supuestos no se dieron y la coordinacin interinstitucional, por ende, no se realiz. Los
gestores del proyecto piensan que fallaron en su programa de capacitacin a funcionarios de las
otras instituciones, debido al poco tiempo para dictar clases; falta de material didctico, falta de
seguimiento, de asistentes a los cursos o no que stos no eran los adecuados. Tambin indican que
no hicieron convenios o tratos claros que obligaran a las sedes centrales a coordinar; que los
funcionarios delegados seguan la ley del mnimo esfuerzo.
Llegaron a formar, a pesar de estos contratiempos (impasses), un comit interinstitucional
para coordinar. Sin embargo, la mayora de los profesionales residentes del proyecto donde haba
comits eran muy jvenes y subordinados. No tuvieron autoridad ni capacidad para convocar y
coordinar con los jefes de otras instituciones. Los comits no recibieron el apoyo financiero
esperado. El comit era una iniciativa aun sin apoyo legal del ministerio; no sirvi para concentrar
el esfuerzo de varias instituciones en un solo mbito o comuna (slo sirvi para informar lo que se
haca). La mayor parte de los comits se constituy con jefes de instituciones locales, los cuales,
por ser jefes, no asistan (mucho ausentismo) o enviaban delegados no calificados.
Adems de eso, se enfrentan a muchos celos institucionales. Las Regiones Agrarias no vean
con buenos ojos la existencia de un programa que operaba en su mbito con algunos profesionales
mejor pagados y equipados que los suyos.
E.
Reflexiones sobre trabajos futuros
Esta breve reflexin sobre la formulacin de estrategias de desarrollo para beneficio del ser
humano que habita la Sierra del Per pretende sealar simultneamente el potencial que existe para
disear y ejecutar dichas estrategias, y al mismo tiempo destacar lo poco que se utiliza esta
capacidad, debido a la escasa continuidad que se da a los trabajos, los cambios constantes en las
reglas del juego y de las personas encargadas de hacer las tareas.
Es urgente y necesario, por lo tanto, realizar una labor de comparacin y sntesis de las
estrategias formuladas en el pasado para suministrarlas a aquellos que estn en vas de preparar otras.
370
N 10
Es obvio, adems, que falta preparar personal para formular estrategias siguiendo un mnimo
de rigurosidad. Los constantes cambios en las polticas de accin estatal reflejan ms bien
ignorancia que capacidad de trabajo. El rescate y el anlisis exhaustivo de las estrategias ya
diseadas, verificando por qu y dnde fracasaron o tuvieron xito, es lo nico que puede dar las
pautas necesarias para avanzar incorporando el esfuerzo ya realizado.
371
Serie
manuales
Nmeros publicados
1
Amrica Latina: Aspectos conceptuales de los censos del 2000 (LC/L.1204-P), N de venta: S.99.II.G.9
(US$ 10.00), 1999. www
Manual de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos de desarrollo rural (LC/L.1267-P;
LC/IP/L.163), N de venta: S.99.II.G.56 (US$ 10.00), 1999. www
Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica (LC/L.1242-P; LC/IP/L.164), N de
venta: S.99.II.G.25 (US$ 10.00), 1999.
Metodologa de evaluacin de proyectos de viviendas sociales (LC/L.1266-P; LC/IP/L.166), N de venta:
S.99.II.G.42 (US$ 10.00), 1999. www
Poltica fiscal y entorno macroeconmico (LC/L.1269-P; LC/IP/L.168) en prensa.
Manual para la preparacin del cuestionario sobre medidas que afectan al comercio de servicios en el
hemisferio (LC/L.1296-P), N de venta: S.99.II.G.57 (US$ 10.00), 1999.
Curso de gestin de proyectos. Programa de capacitacin de pases CyD (LC/L.1321-P; LC/IP/L.174) (en
prensa).
Curso a distancia sobre formulacin de proyectos de informacin (LC/L.1310-P), N de venta:
S.00.II.G.44 (US$ 10.00), 2000. www
Manual de cuentas trimestrales, Oficina de Estadsticas de la Unin Europea (EUROESTAT)
(LC/L.1379-P), N de venta: S.00.II.G.52 (US$ 10.00), 2000.
Manual de procedimientos de gestin para el desarrollo sustentable (LC/L.1413-P), N de venta:
S.00.II.G.84 (US$ 10.00), 2000.
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El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl.
www : Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl
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