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TERRA, PODER E LUTAS SOCIAIS NO CAMPO BRASILEIRO:

DO GOLPE APOTEOSE DO AGRONEGCIO (1964-2014)


Joo Mrcio Mendes Pereira1
Paulo Alentejano2

Resumo: O artigo analisa as lutas sociais e polticas que tm configurado as relaes de


poder no campo brasileiro e discute os principais contornos e termos da questo agrria
no pas ao longo das ltimas cinco dcadas. A nfase recai sobre os processos
organizativos, a dinmica da correlao de foras na sociedade civil e as aes do
Estado brasileiro para conservar ou transformar a estrutura agrria e a agricultura.
Palavras-chave: Questo agrria; Estado; Agronegcio; Movimentos Sociais; Reforma
agrria.

LAND, POWER AND SOCIAL STRUGGLES IN THE BRAZILIAN


COUNTRYSIDE: FROM COUP TO THE APOTHEOSIS OF AGRIBUSINESS
(1964-2014)
Abstract: The article analyzes the social and political struggles that have shaped the
power relations in rural Brazil and discusses the main outlines and terms of the agrarian
question in the country over the last five decades. The emphasis is on organizational
processes, the dynamics of the correlation of forces in civil society and the actions of
the Brazilian state to conserve or transform the agrarian structure and agriculture.
Keywords: agrarian question; state; agribusiness; social movements; agrarian reform.

No h ameaa mais sria democracia do que desconhecer os direitos do


povo; no h ameaa mais sria democracia do que tentar estrangular a voz
do povo e de seus legtimos lderes, fazendo calar as suas mais sentidas
reivindicaes. Estaramos, sim, ameaando o regime se nos mostrssemos
surdos aos reclamos da Nao, que de norte a sul, de leste a oeste, levanta o
seu grande clamor pelas reformas de estrutura, sobretudo pela reforma
agrria, que ser como complemento da abolio do cativeiro para dezenas de
milhes de brasileiros que vegetam no interior, em revoltantes condies de
misria.

Doutor em Histria pela UFF, professor adjunto do Departamento de Histria e Relaes Internacionais
da UFRRJ, professor do Programa de Ps-Graduao em Histria da UFRRJ e professor colaborador do
Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Territorial na Amrica Latina e Caribe da UNESP. Email: joao_marcio1917@yahoo.com.br
2
Doutor em Desenvolvimento e Agricultura pela UFRRJ, professor adjunto do Departamento de
Geografia da UERJ, professor do Programa de Ps-Graduao em Geografia da FFP/UERJ, do Programa
de Ps-Graduao em Desenvolvimento Territorial na Amrica Latina e Caribe da UNESP e professor
colaborador do Programa de Ps-Graduao em Ensino de Cincias, Ambiente e Sociedade da
FFP/UERJ. E-mail: paulinhochinelo@gmail.com
Tempos Histricos Volume 18 1 Semestre de 2014 p. 73 - 111
ISSN 1517-4689 (verso impressa) 1983-1463 (verso eletrnica)

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TERRA, PODER E LUTAS SOCIAIS NO CAMPO BRASILEIRO: DO GOLPE APOTEOSE DO


AGRONEGCIO (1964-2014)

Presidente Joo Goulart, 13 de maro de 1964, comcio na Central do Brasil,


Rio de Janeiro.
O pensamento neodesenvolvimentista centrado na produo e no lucro,
defendido pela direita e por setores de esquerda, exclui e trata como empecilho
povos indgenas, quilombolas e camponeses. A opo do governo brasileiro por
um projeto neodesenvolvimentista, centrado em grandes projetos e na
exportao de commodities, agrava a situao de excluso e de violncia.
Consequentemente, no atende as pautas estruturais e no coloca a reforma
agrria no centro da agenda poltica, gerando forte insatisfao das
organizaes sociais do campo, apesar de pequenos avanos em questes
perifricas.
Manifesto das organizaes sociais do campo3, 28 de fevereiro de 2012.

Este artigo analisa as lutas sociais e polticas que tm configurado as relaes de


poder no campo brasileiro nos ltimos cinqenta anos, a fim de estabelecer os principais
contornos e termos da questo agrria existente no pas. A nfase recai sobre os
processos organizativos, a dinmica da correlao de foras na sociedade civil e as
aes do Estado brasileiro. O texto se inicia com breves consideraes sobre o quadro
poltico existente no agro dos anos 1950 at o golpe civil-militar de 1964. Em seguida,
analisa a poltica agrria e agrcola do regime ditatorial, dando nfase ao processo de
modernizao da agricultura e suas principais contradies. Depois, aborda as disputas
em torno da reforma agrria durante a transio democrtica. Na sequncia, discute o
perodo dos governos Collor e Itamar Franco, que demarca um momento de transio
para o neoliberalismo. A anlise se concentra, depois, nas lutas ocorridas durante os
dois mandatos de Cardoso e Lula da Silva, chegando ao governo de Dilma Rousseff.

Ditadura e modernizao da agricultura


Entre a dcada de 1940 e o golpe de 1964 houve intensa e extensa mobilizao
social no campo brasileiro, atingindo a maioria dos estados. Atravs de formas variadas
de organizao, os camponeses ganharam visibilidade no espao pblico e se afirmaram
politicamente no cenrio nacional. Fez parte dessa trajetria a concorrncia entre
agentes que disputavam a representao desse grupo social, como a Igreja Catlica e
3

Assinado por: Associao dos Povos Indgenas do Brasil (ABIP); CRITAS Brasileira; Conselho
Indigenista Missionrio (CIMI); Comisso Pastoral da Terra (CPT); Confederao Nacional de
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG); Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
Familiar (FETRAF); Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB); Movimento Campons Popular
(MCP); Movimento de Mulheres Camponesas (MMC); Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA);
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); Via Campesina Brasil.
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partidos polticos, em particular, o Partido Comunista Brasileiro (PCB). Em lutas por


terra, melhores condies de trabalho e direitos, os trabalhadores resistiram a tentativas
de expulso por grandes proprietrios, realizaram marchas e protestos em cidades,
organizaram congressos prprios, conduziram greves no campo, acamparam s margens
de grandes fazendas e comearam a ocupar algumas delas para obrigar o governo
federal a desapropri-las. Ao longo de duas dcadas, tais lutas se traduziram numa
linguagem comum a diversos atores sociais e acabaram convergindo na defesa de uma
ampla reforma agrria no pas (cf. CAMARGO, 1981; IANNI, 1984; MEDEIROS,
1989).
No se tratava de um tema restrito quele universo social nem tampouco s
fronteiras nacionais. Com o incio da guerra fria, a promoo do desenvolvimento dos
pases do Terceiro Mundo emergiu como projeto poltico liderado pelos Estados Unidos
para impedir a metstase do comunismo. Para tal, o governo Truman lanou em 1949
o Programa Ponto IV, que previa assistncia tcnica e financeira a pases considerados
subdesenvolvidos. As diretrizes do Ponto IV mencionavam a necessidade de modernizar
estruturas agrrias consideradas atrasadas e ineficientes, embora, na prtica, aes
reformistas tenham sido combatidas pelos EUA e seus aliados, como mostrou a
derrubada do governo Arbenz na Guatemala em 1954. Mesmo assim, havia uma crtica
propagada desde Washington em relao concentrao da propriedade da terra e seus
efeitos socioeconmicos. Com a vitria da revoluo cubana, essa crtica se somou
preocupao de que a agitao social comprometesse a ordem poltica na regio. Em
troca de ajuda econmica, a Aliana para o Progresso props, em 1961, que os governos
realizassem reformas agrrias moderadas. A iniciativa deu poucos resultados, mas o
posicionamento de Washington contribuiu para apoiar a discusso sobre a necessidade
de reformar a estrutura agrria nacional por razes de eficincia econmica e eqidade
social.
Ainda a nvel internacional, uma referncia com forte influncia no pensamento
econmico latino-americano naquele perodo era a Comisso Econmica para a
Amrica Latina e Caribe (CEPAL). Para os cepalinos, desenvolvimento e
subdesenvolvimento constituam um nico processo e s podiam ser entendidos nos
marcos da economia mundial. A superao do subdesenvolvimento se daria com uma
industrializao por substituio de importaes, a qual dependia da remoo de
obstculos, como a estrutura agrria dualista, baseada na dicotomia latifndio-

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minifndio. Assim, caberia reforma agrria distribuir de maneira mais equilibrada a


propriedade da terra, a fim de tornar a agricultura mais funcional industrializao.
O debate no Brasil era influenciado por esse contexto mais amplo. A crtica ao
latifndio estava no centro do debate sobre a superao dos problemas fundamentais
da nao durante os anos 1950 e incio da dcada seguinte. Para diversas correntes, a
alta concentrao da propriedade da terra era a principal responsvel pelo quadro de
baixa produtividade, atraso tecnolgico e relaes de trabalho arcaicas que caracterizava
a agricultura, sendo considerada um obstculo estrutural industrializao. Mais do que
isso: do ponto de vista poltico, o latifndio era visto como a base de um sistema de
dominao que privava os camponeses de direitos e condies dignas de vida.4
Disputada por foras sociais variadas e enquadrada em projetos polticos concorrentes, a
reforma agrria aparecia ento no centro do amplo movimento popular em favor das
reformas de base que deveriam resolver os grandes problemas nacionais. Em outras
palavras, impulsionada por fatores externos e internos, houve naquele perodo uma
confluncia de diferentes concepes de desenvolvimento e perspectivas polticas que
convergiram para a crtica concentrao privada de terras e a defesa da reforma agrria
por setores diversos e amplos da sociedade brasileira como medida de justia social e
progresso econmico.
Assim, em 1962, o governo Goulart criou a Superintendncia de Reforma
Agrria (SUPRA) e, no ano seguinte, o Congresso Nacional aprovou o Estatuto do
Trabalhador Rural (ETR), estendendo a legislao trabalhista ao campo, aps vinte anos
de atraso em relao s cidades. Ainda em 1962 tambm ocorreu a regulamentao do
sindicalismo rural, levando rpida proliferao de sindicatos de trabalhadores rurais
em todos os estados.5 Esse processo culminou no final do mesmo ano na criao da
Confederao Nacional de Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), que passou a
centralizar a representao sindical dos trabalhadores rurais, categoria jurdica
imposta pela legislao que abarcava as diversas fraes (parceiros, meeiros,
arrendatrios, posseiros, pequenos agricultores, assalariados permanentes e temporrios,
entre outras) do campesinato. No mesmo perodo, formaram-se tambm o Movimento
dos Agricultores Sem Terra (MASTER), no estado do Rio Grande do Sul, e as Ligas

A legislao trabalhista criada a partir de 1930 durante o primeiro governo Vargas (1930-45) no foi
estendida ao campo. Assim, enquanto o pas se industrializava, o latifndio se manteve como um
territrio de mando pessoal fora do universo legal.
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Camponesas, no Nordeste.
No dia 13 de maro de 1964, o presidente assinou o decreto que previa a
desapropriao para fins de reforma agrria das terras localizadas ao longo de 10 km das
margens de rodovias, ferrovias e audes construdos pelo governo federal. Dois dias
depois, em meio intensa mobilizao popular e sindical pelas reformas de base,
Goulart enviou mensagem ao Congresso propondo mudanas legais que viabilizariam
uma reforma agrria. Era uma resposta moderada s mobilizaes camponesas que
exigiam reforma agrria na lei ou na marra (BRUNO, 1997: 97; MENDONA, 2011:
40). Poucos dias depois ocorreu o golpe civil-militar.6
As entidades patronais rurais se envolveram profundamente na articulao do
golpe. A Sociedade Nacional de Agricultura (SNA) e a Sociedade Rural Brasileira
(SRB), por exemplo, atuaram em frentes variadas, advogando a defesa do direito
sagrado de propriedade.7 Enquanto a SNA se posicionava abertamente contra a
reforma agrria, a SRB era a favor do parcelamento de terras pblicas (jamais de
terras privadas) e da cooperativizao empresarial de pequenos agricultores
(MENDONA, 2011).
Contudo, o principal argumento das entidades patronais contra as crticas
econmicas ao latifndio era o de que o setor agrcola havia sido abandonado pelo
Estado e era penalizado pela poltica econmica favorvel indstria. Se houvesse o
devido apoio estatal e uma poltica econmica adequada afirmavam elas , a
rentabilidade e a produtividade do setor aumentariam, beneficiando o conjunto da
populao rural (MEDEIROS, 1983).
O golpe interrompeu pela violncia um ciclo de lutas populares que reivindicava
a implantao, consolidao e ampliao de direitos sociais e trabalhistas no campo e
nas cidades, ao mesmo tempo em que afirmou a hegemonia do capital monopolista
internacional (MENDONA, 2011). Contudo, a represso no foi suficiente para
eliminar a crtica ao latifndio e as expectativas populares em torno da reforma agrria.
5

Como a lei autorizava apenas um sindicato de trabalhadores por municpio, houve uma corrida entre
diversas foras polticas (principalmente o PCB e setores ligados Igreja Catlica) em busca do
reconhecimento legal dos seus sindicatos. Cf. Medeiros (1989: 78).
6
O termo de Ren Dreifuss (1984) e designa um golpe de classe, de perfil empresarial-militar, com o
apoio de Washington.
7
Fundada no Rio de Janeiro em 1896, a SNA tinha bases sociais nacionais e representava os interesses de
grandes proprietrios ligados s cadeias produtivas menos dinmicas do pas, que disputavam a liderana
dentro da classe dominante com a burguesia cafeeira paulista. Entre 1930 e 1964, a SNA se tornou a fora
hegemnica no aparelho de Estado. Por sua vez, a SRB foi fundada na cidade de So Paulo em 1919,
tinha base social regional e representava a burguesia cafeeira paulista, agregando tambm empresrios do
setor exportador, de beneficiamento de produtos agrcolas e industriais. Cf. Mendona (2011).
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Assim, embora imediatamente anulasse o decreto referente desapropriao de terras s


margens de rodovias federais, o governo encaminhou a elaborao do Estatuto da Terra
(ET), aprovado pelo Congresso em novembro de 1964. Alm disso, o Congresso
cuja maioria havia bloqueado nos anos anteriores diversos projetos de reforma agrria
tambm aprovou a mudana do artigo da Constituio de 1946 que exigia pagamento
de indenizao prvia e em dinheiro em caso de desapropriao, permitindo o
pagamento em ttulos da dvida pblica interna resgatveis a longo prazo. Essa medida
havia sido uma das principais reivindicaes dos camponeses nos anos anteriores
(GOMES DA SILVA, 1987; MEDEIROS, 1989).
Depois de catorze verses diferentes, o ET foi definido oficialmente mais como
uma lei de desenvolvimento rural do que de reforma agrria. Imbudo da ideologia do
planejamento e da racionalidade tcnica, continha duas partes distintas, uma voltada
para o desenvolvimento e outra para a reforma (cf. GRAZIANO DA SILVA, 1985;
GOMES DA SILVA, 1996; MARTINS, 1981 e 1984; BRUNO, 1997). Os imveis
rurais foram tipificados como minifndios (reas inferiores a um mdulo rural,8 portanto
insuficientes para prover o sustento de uma famlia), latifndios por explorao (rea
entre um e 600 mdulos, com ndice de explorao econmica inferior mdia
regional), latifndios por extenso (rea superior a 600 mdulos, independentemente da
atividade econmica) e empresas rurais (rea entre um e 600 mdulos, caracterizadas
por nvel adequado de aproveitamento do solo, explorao racional, cumprimento da
legislao trabalhista e preservao dos recursos naturais). O objetivo da reforma seria
promover melhor distribuio da terra (...), a fim de atender aos princpios de justia
social e ao aumento da produtividade. O caminho para isso seria a extino gradual de
minifndios e latifndios. O ideal de propriedade e explorao econmica era a
empresa, como tal isenta de desapropriao e da qual, na verdade, decorriam todos os
demais conceitos. O latifndio se converteria em empresa por meio de tributao
progressiva, medidas de apoio tcnico e financeiro ou desapropriao (em caso de
conflito social).9
8

Mdulo rural uma unidade de medida, expressa em hectare, que busca refletir a interdependncia entre
a dimenso, a situao geogrfica do imvel rural, a forma e as condies do seu aproveitamento
econmico. Um mdulo representa, assim, o tamanho varivel que uma unidade deve ter para viabilizar a
subsistncia de uma famlia.
9
A Constituio Federal de 1969 estabeleceu os Ttulos da Dvida Agrria (TDAs) como ttulos da dvida
pblica interna por meio dos quais o Estado indeniza o valor da terra nua desapropriada, enquanto as
benfeitorias deviam ser pagas em dinheiro. Aps dois anos de carncia, podiam ser resgatados
anualmente pelos seus detentores em percentuais variveis, no prazo mximo de 20 anos. Pelo decreto
554 de 1969, o valor das indenizaes passou a se vincular aos valores declarados pelos proprietrios para
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Alm dessas categorias, inmeras outras foram consagradas pela fora dessa e
de outras leis do perodo, constituindo uma infraestrutura conceitual e legal que passou
a servir de base no apenas para a atuao dos governos (federal e eventualmente
estaduais) e do Poder Judicirio, como tambm para a luta dos camponeses. Erguia-se,
junto com a legislao, no apenas uma maneira de categorizar e classificar o meio
rural, mas tambm um campo de disputas polticas e jurdicas. A prpria noo genrica
de trabalhador rural imposta pela legislao acabou alijando outros termos como
referncia para o reconhecimento de reivindicaes pelo Estado, tornando-se central
para a atuao da CONTAG durante os anos 1970 e 1980 (PALMEIRA, 1985;
MEDEIROS, 1989).
Junto com a aprovao do ET ocorreu a extino da SUPRA e a criao de dois
novos rgos: o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (IBRA), subordinado
Presidncia da Repblica, e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (INDA),
ligado ao Ministrio da Agricultura. A duplicidade de rgos institucionalizava a ciso
poltica entre reforma e desenvolvimento.
Embora o ET permitisse a promoo de uma reforma agrria com vis
modernizante e produtivista, que tinha apoio de parte do governo em seus primeiros
meses, a poltica da ditadura acabou seguindo a via da modernizao conservadora da
agricultura, dispensando a reforma agrria (cf. GRAZIANO DA SILVA, 1982; IANNI,
1979 e 1979A; DELGADO, 1985; GONALVES NETO, 1997; PALMEIRA e LEITE,
1997). Tal via promoveu uma mudana expressiva na base tcnica e produtiva do setor
agrcola mediante a adoo de mecanizao intensiva e o uso de agrotxicos,
fertilizantes qumicos e sementes selecionadas, favorecendo a concentrao da produo
em grandes propriedades.
Diversos instrumentos foram manejados para viabilizar essa modernizao,
destacando-se o crdito subsidiado, atravs do Sistema Nacional de Crdito Rural,
criado em 1965. Concedido em doses elevadas para a agricultura patronal do eixo
Centro-Sul do pas, privilegiou produtos destinados exportao ou vinculados a
programas energticos, como o Programa Nacional do lcool (Prolcool), criado logo
aps a crise do petrleo de 1973. Alm do crdito, o Estado tambm financiou pesquisa

fins de pagamento do Imposto Territorial Rural (ITR). Porm, esse decreto no era seguido pelos
tribunais, que entendiam que o valor da indenizao tinha de estar de acordo com valores de mercado. Em
1979, o Tribunal Federal de Recursos julgou inconstitucional o decreto 554/69, restituindo o critrio do
valor de mercado para o pagamento de indenizaes de terras desapropriadas. Cf. Gomes da Silva (1987 e
1989); Graziano da Silva (1985).
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agrcola, assistncia tcnica e ensinos tcnico e superior necessrios formao de


profissionais especializados.
Outro instrumento largamente utilizado foi o incentivo fiscal direcionado para
subsidiar a compra de grandes extenses de terras por empresrios urbanos, sobretudo
nas regies Norte e Nordeste. Essas operaes eram estimuladas por meio de renncia
fiscal sobre o Imposto sobre Produtos Industrializados e o Imposto de Renda,
permitindo a aplicao macia de capital financeiro na aquisio de imveis rurais.
Tambm se fez uso amplo da concesso de incentivos fiscais e crdito subsidiado para
estimular a instalao de capitais privados nacionais e estrangeiros na regio amaznica,
incluindo tambm as regies Nordeste e Centro-Oeste, atravs de iniciativas como a
criao de plos agropecurios e minerais. Como se no bastasse, praticou-se uma
poltica de transferncia macia de terras pblicas para agentes privados, atravs de
licitaes e leiles que beneficiavam grandes proprietrios de terras e grupos industriais
e financeiros. Desse modo, milhes de hectares do patrimnio nacional foram
subtrados para engordar o monoplio privado.
Tambm se fez uso largamente da Poltica de Garantia de Preos Mnimos,
favorecendo as (maiores) unidades de beneficiamento e processamento, como
cooperativas e agroindstrias, o que contribuiu para consolidar as cadeias de produo e
comercializao do setor agroindustrial no pas.
Por tudo isso, no difcil concluir que, mais do que um simples mediador de
interesses, o Estado foi o protagonista desse processo. Por meio de agncias e agentes
estatais,10 a terra rural se tornou um negcio altamente lucrativo no Brasil durante a
ditadura.
A via conservadora de modernizao da agricultura brasileira seria impensvel
sem a conjuntura internacional extremamente favorvel, tanto pela alta demanda por
exportaes agrcolas como pela abundncia de crdito barato. De todo modo, a sua
trajetria mostrou que a reforma agrria no era condio indispensvel para o
desenvolvimento do capitalismo no campo. Embora, por essa via, milhes de hectares
permanecessem ociosos ou subutilizados servindo como ativos financeiros privados
custa dos cofres pblicos , houve significativo aumento da produo e da
produtividade no meio rural, crescente tecnificao da agricultura, ampliao da
agroindstria nacional e estrangeira, expanso da fronteira agrcola para o Centro-Oeste
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O aparelho de Estado sofreu algumas modificaes, como a substituio do IBRA e do INDA pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) em 1970.
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do pas (com frequncia, sobre terras indgenas e camponesas) e aumento da


diferenciao social do campesinato. Houve tambm forte ingerncia do capital
financeiro na esfera produtiva, favorecendo a integrao de capitais industriais e
bancrios no setor agropecurio. Tal processo reconfigurou o latifndio. Ainda que
continuasse a existir sob formas atrasadas, personificadas na figura do coronel e
seus jagunos, a grande propriedade da terra se converteu em ativo monopolizado por
grupos econmicos altamente concentrados de diferentes fraes e cada vez mais
financeirizado. Essa transformao se tornaria politicamente visvel nos anos 1980.
Os efeitos socioeconmicos dessa via de desenvolvimento capitalista sobre o
conjunto da populao rural foram dramticos. Dentre eles, destacaram-se o aumento da
concentrao da propriedade da terra, a concentrao de renda, a acelerao do xodo
rural (cerca de 30 milhes de pessoas entre 1960-80), o incremento da explorao da
fora de trabalho, a ampliao do processo de expropriao de camponeses (tanto dos
que viviam como dependentes dentro dos grandes domnios como dos produtores
autnomos), a deteriorao ambiental e a piora nas condies de vida da maioria dos
trabalhadores.
No campo, a ditadura encarcerou, torturou e assassinou militantes das Ligas
Camponesas, sindicalistas comunistas e da esquerda catlica (cf. CARNEIRO e
CIOCARI, 2010), bem como interveio nos sindicatos de trabalhadores rurais de diversas
formas, chegando a fechar muitos deles. Porm, o regime no extinguiu os sindicatos
nem a CONTAG, e muito menos a legislao trabalhista. Muitos dos sindicatos que
haviam sido formados pela Igreja Catlica para disputar influncia com os comunistas e
a esquerda catlica foram relativamente poupados de interveno e, em 1965, o governo
federal suspendeu a interveno na CONTAG. Graas ao desses sindicalistas e,
sobretudo, da CONTAG, a partir de 1968 ressurgiu uma rede sindical nacional que se
consolidaria na dcada seguinte (cf. MARTINS, 1981; PALMEIRA, 1985;
MEDEIROS, 1989; NOVAES, 1991; RICCI, 1999).
Num contexto repressivo, a ao da CONTAG foi fundamental para difundir e
articular referncias comuns dentro do vasto e diferenciado universo sindical rural. O
legalismo que havia caracterizado o sindicalismo cristo antes do golpe sobreviveu e
marcou profundamente as prticas sindicais da entidade no perodo posterior. O ETR e
o ET foram utilizados como instrumentos para a implementao de direitos trabalhistas
que o patronato se recusava a cumprir. Ao apelar para o Judicirio como espao de
publicizao e resoluo de conflitos, a mediao sindical difundiu a aplicao da lei,
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fazendo avanar, lenta e conflitivamente, a institucionalizao das relaes entre patres


e empregados, tensionando e, s vezes, rompendo com formas tradicionais de
dominao. Buscando controlar os sindicatos, a ditadura os atrelou ao Ministrio do
Trabalho e, a partir de 1972, utilizou essas entidades como um dos veculos de extenso
da assistncia social aos trabalhadores do campo. Com isso, os sindicatos se tornaram
agentes de mediao para o acesso a benefcios como aposentadorias, penses, auxliofuneral e servios de sade, o que ampliou a sua presena entre os camponeses, mas
tambm atraiu o interesse de foras locais em apoiar a criao dessas entidades e mantlas sob a sua tutela.
Alm da aplicao dos direitos trabalhistas, a CONTAG defendia o direito
terra, tambm previsto na legislao, e por essa via manteve viva a crtica ao latifndio
e a defesa da reforma agrria. medida que a modernizao da agricultura avanava, os
camponeses eram pressionados a abandonarem suas terras. Os conflitos agrrios,
inicialmente de forma dispersa e atomizada, comearam a se avolumar. Diante deles,
normalmente a CONTAG encaminhava medidas administrativas e legais e apelava a
congressistas e autoridades em Braslia, com base no ET, reivindicando a
desapropriao da rea em litgio, enquanto sindicatos municipais e federaes
estaduais atuavam com mais nfase em escala local. Essa prtica consolidou um perfil
de atuao, embora resultasse em poucas conquistas concretas.
A gradativa intensificao dos conflitos no campo foi respondida pelo governo
por meio de diversas iniciativas, alm da represso. Uma delas foi a promoo de
projetos de colonizao em reas de expanso da fronteira agrcola nas regies CentroOeste e Norte, cujo objetivo era esvaziar a presso por terra que comeava a crescer,
especialmente na regio Sul, onde os efeitos da modernizao eram mais acelerados, e
no Nordeste, onde tenses acumuladas desde o pr-1964 voltavam a emergir (IANNI,
1979; MARTINS, 1981 e 1984). Inscrita em um projeto geopoltico mais abrangente de
ocupao de fronteiras supostamente vazias, a colonizao foi propagandeada pelos
militares como sinnimo de reforma agrria e, normalmente, ocorreu junto com alguns
grandes projetos de desenvolvimento financiados pelo Estado (como rodovias,
hidroeltricas e extrao de minrios). No interior e em torno desses projetos cresceu a
apropriao privada de terras pblicas e em posse de camponeses e indgenas, com
freqncia mediante o uso da violncia.
Nesse perodo, a ao de parte da Igreja Catlica se tornou fundamental nas lutas
por terra no Brasil. A partir da mudana de atitude de membros da instituio em favor
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dos pobres e oprimidos, simbolizada na Conferncia de Medelln e na Teologia da


Libertao, uma srie de iniciativas foram realizadas no sentido de impulsionar
transformaes polticas e sociais no meio rural. Em particular, destacou-se a atuao da
Comisso Pastoral da Terra (CPT). Fundada em 1975, essa entidade passou a
desempenhar um papel de denncia, mediao, vocalizao e organizao de grupos
sociais submetidos a condies de explorao e violncia. A partir de uma leitura
bblica, condenava a propriedade privada da terra para fins de lucro e especulao como
fonte de injustia social. Em 1980, essa viso foi formalizada num documento
Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) que condenava a terra de
explorao em defesa da terra de trabalho (sem o recurso explorao do trabalho
alheio).
No final dos anos 1970 e incio da dcada seguinte, as lutas sociais no campo
assumiram nova configurao e magnitude. A modernizao da agricultura e as demais
polticas implementadas pelo regime de exceo haviam produzido ou acelerado
transformaes profundas no mundo do trabalho e na vida social, ao mesmo tempo em
que os canais existentes de representao sindical ou poltica no eram capazes ou
suficientes para processar e encaminhar as reivindicaes. Assim, constituam-se no
bojo das lutas novos sujeitos sociais, como atingidos por barragens, seringueiros, sem
terra, assalariados rurais e pequenos agricultores (MARTINS, 1984; GRZYBOWSKI,
1987; MEDEIROS, 1989).
O sindicalismo rural, em particular, era pressionado por fora e por dentro. O
modo de atuao da CONTAG era cada vez mais criticado pelo legalismo excessivo,
por no estimular a mobilizao e organizao da base, pela baixa capacidade de
presso e pelo assistencialismo de muitos sindicatos. As direes de muitos sindicatos
passaram a ser disputadas por grupos de oposio, que propunham novas formas de luta.
A CPT e os sindicalistas prximos Teologia da Libertao foram agentes importantes
na crtica ao sindicalismo tradicional. Essas disputas produziram dois efeitos
importantes. Por um lado, a CONTAG teve de se readequar. Assim, em 1979, a
entidade reafirmou a reforma agrria ampla, geral, massiva, imediata e com ampla
participao dos trabalhadores como a sua grande bandeira de luta. Por outro lado, as
disputas no interior da CONTAG se ligaram ao movimento de crtica estrutura
sindical corporativista e s prticas vigentes no sindicalismo como um todo, conhecido
como novo sindicalismo. Desse movimento surgiu, em 1983, a Central nica dos
Trabalhadores (CUT) estreitamente ligada ao Partido dos Trabalhadores (PT),
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fundado em 1980 e muitos sindicalistas rurais a ela se vincularam, passando a


disputar sindicatos, federaes e bandeiras com a CONTAG.11 Em 1986, a CUT criou a
Secretaria Nacional dos Trabalhadores Rurais, transformada dois anos depois no
Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais (DNTR). Essas instncias
organizavam os sindicatos cutistas (cf. FERRANTE, 1994; MEDEIROS, 2010).
Na mesma conjuntura, em 1984, fundou-se o Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST). Resultado de uma confluncia de processos econmicos e
experincias sociais, o MST logo se distinguiu pela nfase dada s ocupaes de terras,
que mobilizavam famlias inteiras (e no apenas o chefe de famlia), no exigiam
qualquer tipo de filiao formal (como os sindicatos) e tinham como objetivo pressionar
o Estado para que desapropriasse imveis rurais e assentasse as famlias mobilizadas.
De acordo com essa perspectiva, a negociao com o Estado tinha de ser pautada pela
presso coletiva, e no por expedientes legais ou acordos de gabinete entre lideranas.
Terra no se ganha, se conquista e ocupao a nica soluo eram as consignas
ento evocadas. A partir das ocupaes, o MST desenvolveu mtodos de organizao
que formariam uma identidade poltica prpria (cf. CALDART, 2000; FERNANDES,
2000; CARTER, 2010).

Avanos e limites da transio democrtica


Como em outros pases da regio, o incio da transio democrtica no Brasil
ocorreu em meio guinada neoliberal internacional liderada pelos EUA, ganhando
ainda mais fora na Amrica Latina com a crise da dvida externa, detonada em 1982, e
a subseqente adoo de programas de ajuste estrutural do Banco Mundial (BIRD) e do
FMI. O colapso do modelo econmico e a gesto da crise impactaram negativamente a
economia brasileira durante toda a dcada de oitenta. Rapidamente, o foco da poltica
econmica se ajustou para a reduo do dficit em transaes correntes, por meio da
gerao de grandes supervits na balana comercial, ancorados principalmente na
exportao de produtos primrios. Os saldos comerciais se tornaram, ento, a principal
fonte de divisas de que o governo faria uso para bombear renda aos credores no exterior.

11

A base do novo sindicalismo consistia na defesa da liberdade e da autonomia em relao ao controle do


Estado. A CONTAG, por outro lado, defendia a manuteno da unicidade sindical (um sindicato por
categoria profissional por municpio), conforme estabelecia a legislao.
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A poltica de desvalorizao cambial acabou por compensar, em moeda


nacional, as perdas de receitas em dlares dos exportadores brasileiros provocadas pela
queda dos preos internacionais das commodities agrcolas, o que garantiu o aumento da
produo ao longo da dcada a soja, por exemplo, representava no final dos anos
1980 mais de 40% da produo agrcola brasileira (DELGADO, 2009: 14). Ao mesmo
tempo, os subsdios ao setor agropecurio continuaram bastante expressivos, porm
mais

seletivos,

priorizando

determinadas

cadeias

agroindustriais

(como

sucroalcooleira e a do trigo). Por fim, praticamente at o final dos anos 1980, o setor
agrcola se beneficiou com a manuteno de taxas de juros reais negativas (LEITE,
2011: 60). Em outras palavras, a ao do Estado no setor agropecurio ocorreu de modo
ainda mais seletivo em favor de alguns grandes agentes econmicos, custa do
estrangulamento financeiro do prprio Estado.
Enquanto o modelo econmico vigente entrava em colapso, no campo e nas
cidades aumentava a presso popular no apenas pela volta do regime democrtico, mas
pela efetiva democratizao social. Logo, porm, os limites da transio se tornariam
visveis com o pacto pelo alto que derrota a campanha por eleies diretas
presidncia (FERNANDES, 1985).
Apesar dos limites do processo em curso, a coalizo de governo acabou
incorporando foras polticas heterogneas e at contraditrias. Assim, diante da
dramaticidade da violncia no campo,12 do aumento dos conflitos e das mobilizaes
camponesas, o governo federal criou em maro de 1985 o Ministrio da Reforma e do
Desenvolvimento Agrrio (MIRAD). Nelson Ribeiro, ligado ala progressista da Igreja
Catlica, assumiu o MIRAD e indicou Jos Gomes da Silva, fundador da Associao
Brasileira de Reforma Agrria (ABRA) e um dos formuladores do ET, para a
presidncia do INCRA.
Em maio de 1985, durante o IV Congresso da CONTAG, o presidente da
Repblica anunciou a proposta de Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA). Ao
mesmo tempo em que se selava o apoio da CONTAG ao governo, o anncio dava a
entender que a hora da reforma agrria havia chegado (DINCAO, 1990: 99;
GRAZIANO DA SILVA, 1985: 58; GOMES DA SILVA, 1987: 80). O que se
propunha? A afirmao da desapropriao como principal instrumento de obteno de
terras, e no como recurso excepcional; o pagamento de indenizao pelas terras
12

Somente em 1985 foram assassinados 211 trabalhadores rurais e 326 foram presos. De 1979 a 1988
foram assassinadas 1.304 pessoas envolvidas em lutas por terra (ABRA, 1989).
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desapropriadas com base no valor do imvel declarado pelos prprios proprietrios para
fins de cobrana fiscal;13 a centralidade do programa de assentamentos de famlias sem
terra, relegando outras aes (como colonizao, titulao e tributao) condio de
medidas complementares; a fixao da meta de assentamento de 7 milhes dos
estimados 10,5 milhes de trabalhadores sem terra ou com terra insuficiente no prazo de
15 anos; o estabelecimento de reas prioritrias de reforma agrria previsto no ET
, nas quais haveria uma concentrao de assentamentos, o que rompia com o padro
de interveno pontual em focos de conflito; a participao das organizaes de
representao de trabalhadores rurais em todas as fases do processo.
O MST foi contra a proposta, considerando-a tmida. Quatro meses antes, em
seu I Congresso, o movimento j havia se posicionado por uma reforma agrria sob
controle dos trabalhadores, baseada na desapropriao de todos os imveis rurais
superiores a 500 hectares, pela redistribuio imediata de terras pblicas (estaduais e
federais) e pela desapropriao das terras de empresas multinacionais. Alm disso, na
mesma ocasio, o MST condenou o ET como instrumento legal criado pela ditadura
para modernizar o latifndio, considerando-o inadequado para viabilizar uma reforma
agrria. Essa posio era compartilhada pela CUT. Quando a proposta de PNRA foi
anunciada, o MST fez uma srie de ocupaes no Sul do pas, buscando no apenas
afirmar a sua posio de independncia em relao ao governo e a sua oposio ao
pacto poltico conservador que sustentava a transio democrtica, mas tambm se
firmar como principal porta-voz dos sem terra e da bandeira da reforma agrria.
A CONTAG, por sua vez, mesmo apoiando a proposta, esboou crticas aos
limites do ET, mas considerou que abrir mo dele resultaria num vazio legal prejudicial.
Algumas resolues do IV Congresso inclusive divergiam dos parmetros estabelecidos
pela legislao em vigor. Uma delas era a proposta de desapropriao de empresas
rurais; outra era a de pagamento das benfeitorias em TDAs; defendia-se, ainda, a
elaborao de uma nova lei de reforma agrria a ser apresentada futura assemblia
constituinte (MEDEIROS, 1989: 170). Contudo, como parte do apoio ao governo, a
CONTAG descartou realizar ocupaes de terra.
A proposta de PNRA nada tinha de radical, salvo a inteno de aplicar ao
mximo possvel as potencialidades reformistas do ET. Para isso, dava nfase ao uso da

13

Como tal declarao era sempre muito abaixo do valor de mercado para que a cobrana do imposto
fosse menor, a medida equivalia a uma penalizao dos proprietrios pelo no cumprimento da funo
social da propriedade.
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desapropriao mediante pagamento de indenizao em TDAs e sob o valor declarado


pelos proprietrios para fins de cobrana fiscal o que reduzia o valor das
indenizaes em cerca de 60% (GOMES DA SILVA, 1987: 65). Esse havia sido o
ponto central do debate e dos embates polticos s vsperas do golpe de 1964. Aps
duas dcadas a mesma questo voltava tona. Porm, os tempos eram outros. O foco da
proposta era a desapropriao de latifndios improdutivos, mantidos para fins de
especulao, seguindo uma viso produtivista que poupava os latifndios produtivos.
Esperava-se, com isso, que a fora dos proprietrios de terra atrasados seria menor do
que nos anos 1960, dado a modernizao da agricultura. Porm, foi da regio Sudeste,
particularmente do estado de So Paulo o mais rico e industrializado do pas que
emergiu a reao mais intransigente proposta (VEIGA, 1990: 130). Como afirmou um
personagem da poca: exatamente porque dirigimos o fogo contra a especulao,
acertamos o corao do sistema, sem nos darmos conta disso (PALMEIRA, 1994: 56).
Os grandes veculos de comunicao iniciaram uma campanha anti-reformista,
com a inteno de aterrorizar a populao com a idia de iminente convulso social
no campo e caos na agricultura, acusando a proposta de socialista por pretender
confiscar a propriedade privada (VEIGA, 1990: 82-83; GOMES DA SILVA, 1987:
74).
A Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) 14 realizou
um congresso logo aps o anncio da proposta para debat-la e delinear formas de ao,
exigindo ao final a demisso do ministro Ribeiro. Contudo, durante o congresso
emergiram divergncias no interior da CNA, com um grupo assumindo a inevitabilidade
da reforma agrria e procurando se antecipar e dirigir o processo de acordo com os seus
interesses, contra outro grupo que se posicionou radicalmente contra as ocupaes de
terra e qualquer proposta de reforma (BRUNO, 1997: 51). Do segundo grupo surgiu,
ento, a Unio Democrtica Ruralista (UDR), aglutinando predominantemente
pecuaristas do Sudeste e do Centro-Oeste que desenvolviam atividades em bases
extensivas e temiam a possibilidade de que seus imveis fossem caracterizados como
improdutivos (MENDONA, 2011: 61). Rapidamente, a UDR se destacou no cenrio
nacional por conclamar proprietrios a se armarem contra as ocupaes de terra. Em
torno da defesa intransigente do direito de propriedade, a entidade conseguiu aglutinar

14

Criada em janeiro de 1964, a CNA integra a estrutura sindical corporativa do pas pelo lado patronal.
Essa estrutura formada por mais de dois mil sindicatos patronais rurais de base municipal, que so
representados por 27 federaes estaduais (uma em cada estado).
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proprietrios de todo pas modernos e atrasados, grandes, mdios e pequenos


contra qualquer tentativa reformista. Com o objetivo de garantir maior liberdade de
ao, a UDR no se institucionalizou como as entidades patronais tradicionais,
disputando com elas a condio de principal porta-voz dos produtores rurais do pas
(cf. DREIFUSS, 1989: 69-70; TAVARES, 1989: 25; BRUNO, 1997: 56).
A categoria produtor rural emergiu nesse perodo como instrumento de
combate poltico e formao de identidade social, com o objetivo de substituir a imagem
do latifundirio, negativa, por outra, positiva, associada ideia genrica de produo. A
referncia ao monoplio privado da terra era, assim, apagada, negando-se a
concentrao da propriedade como uma expresso da estrutura de poder existente na
sociedade. Ao camuflar a desigualdade entre os proprietrios, a categoria forjava uma
falsa horizontalidade entre todos os produtores. Com pequenas variaes entre si, as
entidades patronais passaram ento a veicular o discurso da competncia tcnica e da
eficincia econmica, pressionando o governo federal por polticas agrcolas adequadas.
Gestavam-se as bases do que se chamaria depois de agronegcio.
As presses foram de tal intensidade que, entre maio e outubro de 1985, quando
a verso final do PNRA foi aprovada, a proposta original havia sido bastante modificada
aps doze verses diferentes.15 Na seqncia, o ministro e o presidente do INCRA
foram desestabilizados e deixaram seus cargos. Na ocasio foram institudas diversas
normas legais que restringiam ainda mais o processo desapropriatrio, como o decreto
n 2.363/87 que isentava reas em produo, independentemente da sua extenso, de
desapropriao (FERREIRA et al, 2009: 162). Em 1989, o prprio MIRAD foi extinto e
a responsabilidade pela reforma agrria passou para o Ministrio da Agricultura,
espao tradicional de representao e articulao do patronato rural. Quanto
implementao do PNRA, a meta de assentamento era de 1.400.000 famlias, em
43.090.000 hectares, durante o perodo de 1985-89. Porm, apenas 10,5% do total das

15

As principais alteraes foram: a) a nfase na negociao com os proprietrios em lugar da


desapropriao, transformando a desapropriao em medida excepcional e esvaziando, com isso, a ideia
de penalizao do latifndio; b) a impreciso da definio de imvel produtivo, preservando todo
latifndio, fosse por explorao ou por extenso, desde que uma pequena parcela estivesse em produo
(surgia, assim, a figura jurdica bizarra do latifndio produtivo); c) o empobrecimento da discusso sobre
a funo social da propriedade, dada a nfase na produtividade ou no da terra; d) iseno da
desapropriao de imveis rurais onde houvesse grande incidncia de contratos de parceria e
arrendamento contrariando a leitura do ET e as reivindicaes das organizaes camponesas, que
condenavam tais relaes como expresses da explorao do trabalho e fontes de conflitos; e) a no
definio de reas prioritrias de reforma agrria. Cf. Fachin (1985); Graziano da Silva (1985); Gomes da
Silva (1987).
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terras foram arrecadadas e 6,4% do total de famlias foram assentadas (LEITE e


VILA, 2007: 83).
Com a derrota da proposta do PNRA, as organizaes camponesas deslocaram
suas energias para a disputa na Assemblia Nacional Constituinte (1987-88). De fato, o
tema reforma agrria condensou os embates de classe mais acirrados de todo o
processo legislativo. Diversas organizaes levaram adiante a Campanha Nacional por
Reforma Agrria,16 propondo uma emenda popular que recolheu mais de um milho e
duzentas mil assinaturas. O cerne da proposta consistia na ideia de obrigao social da
propriedade, cujo descumprimento resultaria em sanes que variavam da perda
sumria indenizao pelo valor declarado para fins de cobrana fiscal. Propunha
tambm a fixao do limite mximo de propriedade que uma pessoa fsica ou jurdica
poderia ter, a ser calculado de acordo com parmetros regionais.
As entidades patronais tambm se mobilizaram. A UDR, por exemplo, realizou
marchas, passeatas, recrutamento de jovens, campanhas de persuaso em escolas e
universidades, propaganda em meios de comunicao, cooptao de lideranas locais e
lobby no Congresso, alm de organizar milcias em propriedades ameaadas de
invaso (Cf. DREIFUSS, 1989; BRUNO, 2008; MENDONA, 2011). Por outro lado,
para se dissociar da imagem de truculncia da UDR e disputar a hegemonia no interior
do patronato rural, a OCB17 patrocinou a articulao da Frente Ampla da Agropecuria
Brasileira (FAAB), envolvendo a CNA e a SRB. Na reta final, a FAAB e a UDR
convergiram em bloco na defesa incondicional do direito de propriedade e da livre
iniciativa para bloquear qualquer possibilidade de reforma, com o apoio dos
representantes do empresariado urbano-industrial e do capital internacional. Tal como
nos anos 1960, no se assistiu ao apoio de setores progressistas e modernos da
burguesia nacional reforma agrria.
Embora a Constituio de 1988 tenha, por presso popular, alargado a esfera de
direitos da cidadania no Brasil18, o mesmo no pode ser dito em relao

16

Ao todo, a proposta foi subscrita por 17 entidades, entre elas CONTAG, CPT, CNBB, CUT e ABRA.
Fundada em 1969 por lideranas paulistas, a Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB) se tornou
a entidade nacional nica de representao do cooperativismo agroindustrial com a Lei Nacional do
Cooperativismo de dezembro de 1971. Nutrindo-se das relaes com o governo ditatorial, beneficiou-se
de convnios com rgos pblicos que lhe renderam recursos decisivos para a sua ascenso entre as
entidades patronais da agroindstria. Mediante o hbil uso da ideologia da democracia e do igualitarismo
entre cooperativados de portes distintos, cumpriu um papel fundamental na construo do projeto poltico
de modernizao empresarial e internacionalizao da agroindstria brasileira durante os anos 1990. Cf.
Mendona (2011).
18
Com a extenso, entre outras medidas importantes, do direito de voto aos analfabetos.
17

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democratizao do acesso terra. verdade que, pela primeira vez, a expresso


reforma agrria apareceu num texto constitucional. fato tambm que, retomando o
ET, definiu-se que a propriedade deve cumprir a sua funo social, definida como
aproveitamento racional, utilizao adequada dos recursos naturais e preservao do
meio ambiente, cumprimento da legislao trabalhista e explorao que favorea o bemestar de trabalhadores e proprietrios. Contudo, a definio dos critrios de
cumprimento da funo social permaneceu bastante ambgua ( exceo do que se
refere legislao trabalhista). O texto apagou qualquer referncia ao latifndio, no
estabeleceu o limite mximo de propriedade da terra, no adotou o dispositivo da perda
sumria e no definiu os assentados como pblico prioritrio da poltica agrcola, como
reivindicavam as organizaes camponesas. Alm disso, manteve no Judicirio a
deciso sobre a imisso de posse para fins de desapropriao, dando margem
morosidade jurdica e, assim, ao atraso na implementao de assentamentos.
Quanto s desapropriaes, estabelece prvia e justa indenizao em TDAs,
resgatveis em at 20 anos, a partir do segundo ano, com a garantia de preservao do
valor real. Desse modo, consolidou a tendncia de remunerao dos proprietrios com
base em valores de mercado, premiando, ao invs de punir, a propriedade que
descumpre a sua funo social.19
O texto constitucional tornou a pequena e a mdia propriedades rurais (inferiores
a 15 mdulos fiscais)20 no passveis de desapropriao para fins de reforma agrria,
bem como a propriedade produtiva. A regulamentao do que seria considerada
propriedade produtiva ficou a cargo de legislao complementar, o que s ocorreria
cinco anos depois. Enquanto isso, o vazio legal inviabilizou as desapropriaes.
Com a aprovao da Lei Agrria em fevereiro de 1993, os modestos dispositivos
constitucionais sobre reforma agrria foram regulamentados. A impreciso do termo
propriedade produtiva foi mantida, deixando margem para que fosse interpretado
juridicamente como equivalente ora a terra frtil, ora a terra em produo. A

19

Essa tendncia se agravou aps 1995, quando os TDAs foram aceitos como meio de pagamento no nos
processos de privatizao de empresas pblicas, convertendo-se em moeda paralela e ativo financeiro
com boa liquidez.
20
O mdulo fiscal uma unidade de medida, tambm expressa em hectare, fixada para cada municpio,
que leva em conta: o tipo de explorao predominante; a renda obtida com a explorao predominante;
outras exploraes existentes no municpio que, embora no predominantes, sejam expressivas em funo
da renda ou da rea utilizada; o conceito de propriedade familiar estabelecido no Estatuto da Terra.
Atualmente, o mdulo fiscal serve de parmetro para a classificao do imvel rural quanto sua
dimenso, sendo: a) minifndio (inferior a 1 mdulo; b) pequena propriedade (entre 1 e 4 mdulos; c)
mdia propriedade (entre 4 e 15 mdulos); d) grande propriedade (superior a 15 mdulos).
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consequncia, no primeiro caso, seria a destinao de terras infrteis (imprprias


atividade agrcola) reforma agrria. No segundo caso, o resultado seria a proteo
contra a desapropriao caso alguma parcela fosse explorada economicamente, mesmo
que descumprisse outros critrios da funo social (explorando trabalho anlogo
escravido21 ou degradando o meio ambiente, por exemplo). Desse modo, essa
impreciso jurdica deu espao para interpretaes que desde ento valorizam o critrio
econmico em detrimento dos critrios ambiental e trabalhista.
Alm disso, diferentemente da desapropriao por utilidade pblica (paga em
dinheiro), em que o proprietrio s pode questionar na Justia o valor da indenizao,
no caso da desapropriao para fins de reforma agrria o proprietrio pode questionar o
mrito da ao, o que lhe possibilita manejar o rito processual a seu favor e, assim,
atrasar o incio do processo de assentamento por tempo indeterminado, ou, em casos
extremos, reverter processos de desapropriao mesmo aps a criao de assentamentos.
Essa legislao estabeleceu mecanismos que atribuem ao Judicirio a deciso
sobre diversos pontos vitais operacionalizao de qualquer poltica fundiria, criando
condies para a judicializao crescente da questo agrria. Isso deu relevo ao fato de
que a socializao jurdica predominante entre os operadores da lei no Brasil era e
ainda pautada por uma viso de direito de propriedade como algo inviolvel e
absoluto (FACHIN, 1993: 2), o que alimenta uma postura desfavorvel aos sem terra
por parte da maioria dos juzes que julgam os conflitos agrrios no pas.
A correlao de foras institucionalizada na Constituio de 1988 e na legislao
subsequente inviabilizou a realizao de uma reforma agrria de carter estrutural e
massivo no Brasil. O marco legal permite, no mximo, uma poltica de assentamentos,
suscetvel a variaes de acordo com a conjuntura.
Passada a batalha constitucional, o captulo seguinte da luta de classes no Brasil
foi a eleio presidencial de 1989. Durante a campanha eleitoral, dos 22 concorrentes a
disputa acabou polarizada entre Collor e Lula. Os movimentos populares voltaram s
ruas, ao mesmo tempo em que greves pipocavam por todo o pas, exigindo reformas
sociais profundas. Enquanto isso, foras empresariais e militares agitavam bandeiras
como o anticomunismo, a modernizao do pas, a luta contra a corrupo e os
21

O conceito de trabalho anlogo escravido designa uma relao de explorao i) na qual, por
violncia ou fraude, o trabalhador no consegue se desligar do patro, ii) quando obrigado a trabalhar
contra sua vontade, iii) quando sujeito a condies desumanas de trabalho ou iv) forado a trabalhar
tanto que o seu corpo no suporta. A Organizao Internacional do Trabalho reconhece o conceito
brasileiro.
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privilgios do funcionalismo pblico. Uma campanha de terrorismo ideolgico foi


orquestrada para afirmar a ideia de que o pas vivia uma guerra interna (DREIFUSS,
1989: 266-294). O resultado eleitoral representou a derrota de um projeto democrticopopular alimentado por uma dcada de lutas sociais no campo e nas cidades. Ao mesmo
tempo tinha fim a guerra fria e emergia o Consenso de Washington.

Neoliberalismo e poltica agrria nos governos Collor e Itamar


O governo Collor (1990-92) deu incio ao neoliberalismo no pas. Entre outras
medidas, promoveu uma poltica econmica que deteriorou severamente as condies
de vida e de emprego no campo e nas cidades. Em nome do combate a privilgios na
administrao pblica e da modernizao administrativa, avanou no desmantelamento
do modelo de interveno do Estado na agricultura que havia operado at a dcada de
1980, por meio da reduo drstica do volume de recursos para a poltica agrcola, da
liquidao da poltica de estoques pblicos de alimentos, da abertura comercial
unilateral e da extino da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural.
O INCRA permaneceu praticamente paralisado por falta de recursos, e para a sua
direo foi indicado um latifundirio ligado UDR.
O tratamento dado s lutas populares se resumiu represso e criminalizao.
Alm disso, esse governo no efetuou nenhuma nova desapropriao para fins de
reforma agrria, tanto pela falta de vontade poltica como pela ausncia de
regulamentao dos dispositivos constitucionais. Por sua vez, os assentamentos
existentes foram abandonados sua prpria sorte. Enquanto isso, o governo buscou
estimular outros instrumentos de obteno de terras segundo a lgica mercantil, como a
criao de bolsas de arrendamento. Por outro lado, em alguns poucos estados o bloqueio
da esfera federal foi substitudo parcialmente pela ao pontual de governos estaduais,
mediante o uso da desapropriao por utilidade pblica (que indeniza os proprietrios
em dinheiro) e de terras pblicas estaduais para assentar famlias sem-terra. No raro,
tais governos buscavam com isso neutralizar a presso social a eles direcionada e
aumentar o seu capital poltico-eleitoral (MEDEIROS, 2002; FERREIRA et al., 2009).
J o governo Itamar (1992-94) fez uma inflexo no tratamento aos movimentos
sociais do campo. Pela primeira vez, um presidente da repblica se reuniu com
representantes do MST, reconhecendo a organizao como interlocutor legtimo.
Pessoas com trnsito e credibilidade entre movimentos sociais foram nomeadas para a
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PEREIRA & ALENTEJANO

direo do INCRA no incio de 1993. Alm disso, com a aprovao da Lei Agrria em
maio do mesmo ano, os modestos dispositivos constitucionais sobre reforma agrria
foram regulamentados, viabilizando a realizao de desapropriaes. O tema voltou a
ter algum espao na agenda governamental, tanto pela presso dos movimentos sociais
como pela sua associao com o combate fome. Porm, no contexto de
implementao do Plano Real (programa de estabilizao monetria), presses polticas
variadas dentro e fora do governo minaram a execuo desse tmido programa de
reforma agrria. Assim, apenas 23 mil famlias foram assentadas em 152 projetos (cf.
STDILE e FERNANDES, 1999; MEDEIROS, 2002; FERREIRA et al., 2009).

A experincia do governo Cardoso (1995-2002)


frente de um projeto radical de transnacionalizao da economia brasileira, o
governo considerou o grande volume de capitais no mercado financeiro internacional
como sinnimo do fim da restrio externa que marca o capitalismo dependente. Com
isso, a poltica de gerao de saldos comerciais da dcada anterior foi abandonada
(DELGADO, 2010: 92). Por outro lado, a enorme liquidez internacional, a manuteno
de taxas de juros domsticas bastante elevadas e a sobrevalorizao cambial praticada
at 1998 os trs pilares do sucesso do Plano Real , combinados com a
liberalizao comercial unilateral e o desmonte do modelo de regulao da agricultura,
provocaram efeitos drsticos no setor agrcola brasileiro. O volume de importaes
agrcolas disparou, alcanando patamar sem precedentes (DELGADO, 2009: 20). Por
outro lado, o declnio acentuado dos preos agrcolas no foi contrabalanado por
polticas de sustentao de preos, impactando severamente a renda agrcola. Na
agricultura familiar, fortemente golpeada, houve abandono de atividades e
estabelecimentos em escala significativa.
Quanto reforma agrria, o tema figurou de modo lateral na disputa eleitoral de
1994. Ainda assim, os principais candidatos (Lula e Cardoso) se posicionaram a favor
da medida, mas davam-lhe contedos distintos (CARVALHO FILHO, 2001). O
programa de Lula considerava-a como uma poltica de carter estrutural e propunha o
assentamento de 800 mil famlias sem terra em quatro anos, embora fosse vago a
respeito da fonte de recursos para tanto. A desapropriao figurava como o principal
instrumento de redistribuio de terras. De outro lado, o programa de Cardoso prometia
assentar 280 mil famlias em quatro anos, mas sem qualquer pretenso de mudana
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estrutural, tratando o assunto de forma assistencialista, como medida de alvio da


pobreza rural.
Entretanto, a confluncia de trs fatores durante os anos de 1995-97 contribuiu
para alterar radicalmente a conjuntura agrria. O primeiro foi a repercusso nacional e
internacional alcanada pela violncia policial contra as aes de trabalhadores rurais
em Corumbiara, em agosto de 1995, e principalmente em Eldorado dos Carajs, em
abril de 1996. Ambos os episdios resultaram em dezenas de trabalhadores mortos e
alimentaram uma srie de protestos no Brasil como no exterior contra a violncia no
campo e a favor da reforma agrria.
O segundo fator foi o aumento das ocupaes de terra em praticamente todo o
pas. O MST era a fora organizativa principal desse processo, mas em alguns estados
sindicatos ligados CONTAG tambm cumpriam esse papel. Em particular, ganharam
visibilidade as ocupaes no Pontal do Paranapanema regio caracterizada pela
grilagem de terras pblicas localizada no estado de So Paulo. Diversas lideranas do
MST foram presas e a tenso social aumentou com a violncia da polcia e de grupos
armados a servio de latifundirios.
Outro fator decisivo foi a realizao bem-sucedida da Marcha Nacional por
Reforma Agrria, Emprego e Justia. Organizada pelo MST, a marcha durou trs
meses e saiu de diversos pontos do pas, chegando capital em 17 de abril de 1997, um
ano depois do massacre em Eldorado dos Carajs. Apesar do descaso das autoridades e
da campanha de desqualificao dos grandes meios de comunicao, a marcha
conseguiu furar o bloqueio miditico e ganhar a simpatia de parte da opinio pblica
urbana. Aos sem terra se somaram, ento, os sem teto, os sem emprego, entre
outros, reunindo cerca de cem mil pessoas nas ruas de Braslia na primeira manifestao
de massas contra as polticas neoliberais.
Tais acontecimentos no apenas deram alta visibilidade s ocupaes de terra e
bandeira da reforma agrria, como tambm projetaram o MST na cena poltica nacional
e internacional. quela altura, esse movimento j no podia mais ser tratado como
simples caso de polcia, nem ignorado em suas reivindicaes.
A resposta do governo federal veio logo aps o massacre de Eldorado dos
Carajs, com a criao do Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria (MEPF). O
MEPF incorporou o INCRA at ento subordinado ao Ministrio da Agricultura e
ambos foram ligados diretamente Presidncia da Repblica (MEDEIROS, 2002). O

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MEPF realizou um conjunto de iniciativas, com o objetivo de aliviar as tenses no


campo e debilitar a ascenso poltica do MST.
Em primeiro lugar, logo em 1996 fez alteraes no Imposto Territorial Rural
(ITR), alegando que promoveria uma reforma agrria mediante tributao progressiva.
No deu certo, dada a fora poltica dos latifundirios no Estado, e a evaso fiscal
continuou bastante elevada (90% em 1997), mas muita propaganda foi feita.
Em segundo lugar, em junho de 1997, uma srie de medidas foi tomada no
sentido de agilizar o processo de desapropriao, baratear as indenizaes aos
proprietrios e acelerar o assentamento de famlias (MEPF, 1998). Nem todas foram
aplicadas e algumas no surtiram efeito relevante, mas sinalizava-se com isso a
preocupao do governo em acelerar a sua capacidade de resposta presso social
(MEDEIROS, 2002).
Em terceiro lugar, iniciou-se a desfederalizao da reforma agrria, transferindo
para estados e municpios a competncia para conduzir os processos de obteno de
terras e assentamento, convertendo-os em objetos de barganha negociados localmente
(MEPF, 1997). Tal poltica contrariava a posio de todas as organizaes camponesas,
que sempre reivindicaram a federalizao do tema. Alm disso, combinada com outras
medidas, permitia a incorporao de entidades sindicais e exclua o MST da
participao em algumas polticas pblicas, dividindo o universo das organizaes
camponesas e fomentando a sua concorrncia mtua.
Tais iniciativas se davam num contexto de represso s lutas sociais no campo,
mediante o recurso Polcia Federal para monitorar os sem terra, a realizao de
despejos de ocupantes de forma truculenta e ilegal e a priso de lideranas. At a
extrema direita agrria voltou a se rearticular em algumas regies, mobilizando
instrumentos privados de violncia, com frequncia reforados pela polcia e pelo
Judicirio estaduais (CARVALHO FILHO, 2001). Abertamente, entidades patronais
pregavam o uso da fora contra as ocupaes.
Ao mesmo tempo, os principais veculos de comunicao passaram a disseminar
uma imagem positiva do governo Cardoso em relao reforma agrria e uma imagem
negativa dos movimentos sociais, em particular do MST. Em geral, a mdia contrastava
os dados oficiais que exaltavam e tambm inflavam o aumento do nmero de
famlias assentadas, enquanto os sem terra e o MST eram associados a baderna,
violncia, corrupo e no vocao para a agricultura.

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Por fim, o governo deu incio reforma agrria assistida pelo mercado
RAAM (BINSWANGER e VAN ZYL, 1996). Propagada pelo BIRD, tal proposta
prescrevia a concesso de financiamento para trabalhadores rurais pobres comprarem
terras negociadas de maneira voluntria e direta com os proprietrios. Por essa transao
patrimonial os proprietrios seriam pagos previamente em dinheiro a preo de mercado,
enquanto os compradores assumiriam os custos de aquisio da terra. Junto com o
emprstimo, os compradores receberiam uma quantia varivel de subsdio para
investimentos em infraestrutura e produo. Esse mecanismo estimularia a barganha
pelo imvel, pois quanto menor fosse o preo da terra, mais recursos sobrariam para
investimentos. Em outras palavras, a RAAM constitua uma operao de compra e
venda de terras entre agentes privados financiada pelo Estado, acrescida de subsdio
varivel. Politicamente, tal modelo se inseriu nas estratgias de alvio da pobreza rural
do BIRD complementares s polticas de ajuste macroeconmico.
Para os tcnicos do BIRD, o Brasil oferecia condies ideais para a RAAM,
porque estava em curso uma poltica econmica que impactava regressivamente o
tecido social rural, existia enorme demanda por terra e havia uma tendncia de queda do
preo dos imveis rurais em algumas regies. Por sua vez, pelo lado do governo, era
preciso no apenas responder ao aumento da presso social por terra, mas tambm
pautar a maneira pela qual a questo agrria deveria ser processada poltica e
institucionalmente. Foi essa convergncia de interesses que possibilitou a introduo da
RAAM no Brasil (PEREIRA, 2007 e 2010).
O primeiro projeto desse gnero comeou em agosto de 1996 no estado do
Cear. Dessa pequena experincia nasceu o projeto-piloto Cdula da Terra (PCT),
estendendo-a para os outros quatro estados, por meio de novo emprstimo aprovado
pelo BIRD em abril de 1997. O PCT financiaria a compra de terras por 15 mil famlias
em 4 anos, mas a expectativa era posteriormente financiar um milho de famlias em at
seis anos (BIRD, 1997). O Nordeste foi escolhido como alvo, pois l se concentrava a
populao rural pobre do pas. Desse modo, diante de uma elevada demanda por terra,
estimava-se que sua implantao ocorreria rapidamente. O projeto financiava a compra
de qualquer imvel rural, inclusive aqueles passveis de desapropriao, e foi criticado
pelo MST e pela CONTAG como expresso do neoliberalismo e incapaz de
democratizar a estrutura agrria.
Enquanto isso, a maioria governista aprovou no Congresso em fevereiro de 1998
a criao do Banco da Terra. Tratava-se de um fundo pblico capaz de captar recursos
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de diversas fontes, inclusive internacionais, para financiar a compra de terras por


trabalhadores rurais (MEPF, 1999). Ou seja, sem qualquer avaliao sobre as
experincias em curso e contra a posio de todos os movimentos de trabalhadores
rurais, o Congresso aprovou a criao de um instrumento para viabilizar a
implementao da RAAM em escala nacional.
O governo federal fez uso de intensa propaganda para divulgar as supostas
vantagens do novo modelo, ao mesmo tempo em que as ocupaes de terra eram
criminalizadas. Baseada na ideia de acesso negociado e sem conflitos, a propaganda
foi direcionada tanto para o pblico mobilizado em ocupaes e acampamentos, como
para o potencialmente mobilizvel. Tratava-se, assim, de premiar os que optassem
pela transao de mercado em detrimento dos que ocupavam terras e acampavam s
margens de rodovias.
Concomitantemente, em resposta presso dos movimentos sociais que
reivindicavam uma poltica pblica de educao nos assentamentos de reforma agrria,
o governo federal criou em abril de 1998 o Programa Nacional de Educao na Reforma
Agrria (PRONERA). Voltado inicialmente para a alfabetizao de jovens e adultos, o
programa teve depois as suas atividades estendidas para a formao tcnica e os nveis
fundamental, mdio e superior de ensino. Os recursos alocados para financi-lo, porm,
foram baixos.
O segundo mandato de Cardoso se iniciou em 1999 com a crise do Plano Real e
a adoo de um programa de ajuste fiscal acordado com o FMI. Nesse contexto, a
poltica de ajuste externo se alterou novamente. Retomando a estratgia abandonada em
1994, implementou-se a poltica de gerao de saldos comerciais externos para suprir o
dficit em conta-corrente. Tal como havia ocorrido na crise de 1982, os setores
primrio-exportadores foram acionados para gerar esse saldo. Nesse momento, uma
palavra ecoou com fora na grande mdia: agronegcio. Termo genrico criado e
difundido por entidades patronais especialmente a ABAG22 , o agronegcio foi
ento alado posio de salvador da economia brasileira. Numa interpretao
crtica, porm, agronegcio designa uma associao do grande capital agroindustrial
com a grande propriedade fundiria. Essa associao realiza uma aliana estratgica

22

A Associao Brasileira de Agribusiness (ABAG) foi criada em 1993 por lderes da OCB, com o
objetivo de articular todas as demais entidades patronais rurais. A entidade teve papel central na difuso
da noo de agronegcio como um setor da economia marcado por atributos como vocao, excelncia
tcnica e modernidade. A ABAG agrega entidades muito variadas, como bancos pblicos e privados e os
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com o capital financeiro, perseguindo o lucro e a renda da terra, sob patrocnio de


polticas de Estado (DELGADO, 2010: 93).
A estratgia de governo adotada consistia na combinao de quatro iniciativas:
a) o investimento prioritrio em infraestrutura territorial para criar economias externas,
meios de transporte e vias de escoamento para o exterior; b) a reorganizao do sistema
pblico de pesquisa agropecuria para sintoniz-lo com as demandas das grandes
empresas agroindustriais; c) a baixa regulao do mercado de terras, a fim de viabilizar
o controle privado sobre recursos fundirios necessrios expanso da agropecuria; d)
a desvalorizao cambial, que elevou a rentabilidade do setor exportador (DELGADO,
2010: 94).
Ao lado dessa estratgia, o governo se concentrou em: a) descentralizar o
programa de reforma agrria para estados e municpios; b) terceirizar e privatizar
atividades e servios tcnicos vinculados aos assentamentos (como assistncia tcnica);
c) titular os assentados em trs anos, a fim de lhes cobrar pelo imvel rural
desapropriado; d) transferir para os assentados o nus de diversas atribuies antes da
competncia do INCRA (como topografia, demarcao de lotes, etc); e) manter o
programa de reforma agrria como poltica de alvio da pobreza rural, sem pretenses de
mudana estrutural; f) reprimir as ocupaes de terra e estrangular economicamente o
MST, vetando a liberao de recursos pblicos para atividades com ele relacionadas; g)
implementar a RAAM em larga escala, por meio do Banco da Terra (cf. MEPF, 1999 e
1999a; ALENTEJANO, 2000).
Diante da represso s lutas por terra e da implantao da RAAM, os
movimentos de trabalhadores rurais buscaram maior unidade poltica no Frum
Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo.23 O Frum encaminhou em outubro
de 1998 um pedido de investigao ao Painel de Inspeo do BIRD, com uma srie de
crticas e denncias contra o PCT. Em maio de 1999, o Painel julgou improcedentes
todos os argumentos do Frum e no recomendou diretoria do BIRD a investigao
solicitada. O governo brasileiro usou tal recusa como prova da eficincia do projeto.
Trs meses depois, com base em documentos que continham inmeras irregularidades e
indcios de corrupo na gesto do PCT, o Frum solicitou nova investigao ao Painel,
recebendo nova resposta negativa (SAUER e WOLFF, 2001).

maiores veculos de comunicao do pas, o que ilustra o grau de ramificao do agronegcio. Cf.
Mendona (2011: 214-215).
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Foi ento que a direo da CONTAG decidiu negociar com o BIRD e o governo
federal a criao de um novo programa de crdito fundirio, semelhante aos anteriores,
mas com algumas modificaes. A partir de ento, a CONTAG continuou a classificar o
PCT e o Banco da Terra como RAAM, mas passou a diferenci-los do seu programa,
considerando-o uma linha de crdito complementar reforma agrria. Com isso, o
emprstimo do BIRD prometido para o Banco da Terra foi redirecionado para o novo
programa. A unidade poltica do Frum contra a implantao da RAAM se quebrou e,
aps embates internos, esse tema foi abandonado.
Diversas avaliaes mostraram a incapacidade da RAAM promover o
desenvolvimento econmico e a justia social no campo no Brasil e em outros pases,
razo pela qual esse modelo no substitui uma reforma agrria redistributiva (BORRAS,
2007; SAUER, 2009; PEREIRA, 2007, 2010 e 2012). Mesmo com melhorias tcnicas
que aperfeioassem programas desse gnero aumentando, p.ex., mecanismos de
participao e transparncia por meio da mediao sindical , tais medidas no seriam
suficientes para superar os limites estruturais desse modelo, como a dependncia da
oferta de terras por parte de proprietrios e a incapacidade de democratizar a estrutura
fundiria e alcanar escala social, dado o pagamento prvio em dinheiro e a preo de
mercado.
Em 2001-02, o governo Cardoso realizou duas aes importantes. A primeira foi
o cadastramento de solicitaes de acesso terra nas agncias dos correios de todo pas.
Mediante intensa propaganda nos meios de comunicao, a campanha prometia uma
reforma agrria sem conflitos. O nmero de pessoas cadastradas chegou a 839.715,
mas no h notcia de que alguma tenha sido assentada. A segunda ao consistiu na
proibio por dois anos de vistoria pelo INCRA de reas ocupadas, o que inviabilizava a
concluso dos processos de desapropriao.
Se, enquanto categoria poltica, os sem terra ganharam notoriedade ao longo
dos anos noventa, mais impacto teve a dos agricultores familiares. Alguns fatores
foram decisivos para a sua emergncia, entre os quais: a) o aumento da diferenciao
social do trabalho na agricultura; b) o declnio do peso poltico dos assalariados rurais;
c) as disputas no interior do movimento sindical de trabalhadores rurais, particularmente
entre a CONTAG e o DNTR-CUT; d) a avaliao sobre os efeitos da modernizao da
agricultura e do neoliberalismo e a convico crescente da necessidade de um modelo
23

O Frum foi criado em 1995 e congregava quela altura mais de 30 organizaes, entre as quais MST e
CONTAG.
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alternativo de desenvolvimento rural, mais democrtico e inclusivo, porm nos


marcos do capitalismo; e) a reflexo no interior do movimento sindical sobre o papel da
agricultura familiar no desenvolvimento, tomando como referncia principal a
experincia europia (FAVARETO, 2006; MEDEIROS, 2001 e 2010).
As mobilizaes conduzidas pela CONTAG e pelo DNTR-CUT e a progressiva
convergncia entre elas resultaram na filiao da CONTAG CUT em 1995, levando
extino do DNTR. Resultaram tambm na criao do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), em 1996, consagrando como
categoria poltica os agricultores familiares24. A difuso dessa categoria reconfigurou
os termos do debate sobre polticas pblicas de produo, comercializao, crdito,
agroindustrializao, cooperativismo, alm da prpria reforma agrria que perdeu
centralidade na pauta do movimento sindical. Contudo, as divergncias entre o
sindicalismo cutista e o contaguiano prosseguiram numa disputa permanente em torno
da condio de porta-voz do conjunto da agricultura familiar (MEDEIROS, 2010;
PICOLOTTO, 2011).
Por outro lado, a fora que tal categoria adquiriu no plano da identidade poltica,
catapultada pelo reconhecimento estatal, somou-se ao seu deslizamento para a anlise
do mundo rural, resultando no abandono do conceito de campesinato durante os anos
1990. O MST e a Via Campesina se ocuparam de resgatar esse conceito como
identidade poltica e instrumento de anlise durante a dcada de 2000, ora de forma
complementar, ora de forma concorrente ao conceito de agricultura familiar,
dependendo do antagonista, o que claramente denota a existncia de uma disputa pela
representao de segmentos do mundo do trabalho rural e pela forma de categoriz-lo
(VIA CAMPESINA, 2002; MEDEIROS, 2010; MST, 2013).

Os governos Lula (2003-10) e Dilma (2011-14)


A vitria de Lula nas eleies de 2002 foi um marco na histria brasileira. Aps
trs derrotas, o candidato do PT finalmente chegava presidncia da repblica, apoiado

24

Posteriormente, a lei n 11.326/2006 definiria o agricultor familiar como o produtor que no possui rea
superior a quatro mdulos fiscais e utiliza mo-de-obra majoritariamente familiar nas atividades do
estabelecimento, retirando delas a sua renda principal e dirigindo-as com a sua famlia. Vale ressaltar que
o IBGE incorporou a definio de agricultura familiar da referida lei, o que pela primeira vez permitiu
identificar no censo agropecurio (realizado a cada dez anos) de 2006 o seu tamanho e a sua distribuio
espacial. Porm, categorias como agronegcio ou agricultura patronal no tm definio oficial.
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PEREIRA & ALENTEJANO

por uma ampla coalizo poltica que inclua foras populares e conservadoras. A
esperana venceu o medo, afirmava o marketing de Lula, j eleito, sinalizando uma
mudana de rota aps mais de uma dcada de neoliberalismo. Porm, os compromissos
de campanha, a promessa de que no haveria ruptura de contratos, a composio dos
ministrios, o perfil da base de apoio no Congresso, as primeiras medidas adotadas
como uma reforma da previdncia social regressiva em direitos e, sobretudo, a
poltica econmica implementada, logo evidenciaram que no haveria ruptura na
estrutura de poder do pas.
Ainda assim, o incio do governo foi marcado por enorme expectativa por parte
de trabalhadores e movimentos sociais pela realizao de uma efetiva reforma agrria.
Apostando na ao governamental, o nmero de ocupaes e de famlias acampadas
organizadas pelo MST disparou, recolocando a questo no centro da agenda poltica.
Pessoas indicadas pela organizao foram nomeadas para a direo do INCRA.
A reao patronal foi imediata, sob a forma de violncia contra trabalhadores e
ativistas, que voltou aos patamares dos anos 1980 (IPEA, 2011: 238). O Poder
Judicirio tambm foi acionado nos estados, exarando ordens de prises e aes de
despejo de reas ocupadas, chegando a nmeros recordes. Uma campanha nos
principais meios de comunicao criminalizava os movimentos sociais, em particular o
MST, e acusava duramente o governo federal de omisso ou conivncia.
Enquanto isso, por encomenda do governo, uma equipe de pesquisadores
coordenada por Plnio de Arruda Sampaio elaborava uma proposta de Plano Nacional de
Reforma Agrria. Baseada em estudos consistentes, a proposta mostrou a existncia de
terra disponvel para a reforma agrria em todos os estados da federao, contrariando o
discurso das entidades patronais rurais. Alm disso, a proposta evidenciou a existncia
de uma demanda potencial estimada em seis milhes de famlias sem terra ou
minifundirias, uma demanda emergencial de cerca de 180 mil famlias acampadas e
uma demanda explcita da ordem de 1 milho de famlias, constituda pelo pblico
registrado nos correios em 2001 e pelos acampados. A proposta, ainda, estabelecia a
meta de um milho de famlias assentadas entre 200407 e retomava a ideia de reas
reformadas, com o objetivo de superar o carter pontual da poltica de assentamentos e
promover sinergia entre polticas pblicas (crdito, sade, educao, infraestrutura, etc).

Assim, para o IBGE, os estabelecimentos agropecurios que no se encaixam na definio de agricultura


familiar so simplesmente etiquetados como agricultura no-familiar.
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O custo e os meios de financi-la tambm foram expressamente detalhados, reafirmando


a sua viabilidade.
A proposta foi entregue ao governo em outubro de 2003 e contava com o apoio
total dos movimentos de trabalhadores rurais. O governo federal, porm, rejeitou o
documento e, em seu lugar, anunciou o II PNRA, com metas muito menores. Alguns
dias antes o presidente do INCRA e sua equipe (indicados pelo MST) j haviam sido
demitidos, em nome da governabilidade.
Entre outras metas, o II PNRA previa at 2006 o assentamento de 400 mil novas
famlias; a regularizao da posse de 500 mil famlias; a extenso do crdito fundirio
para 130 mil famlias por meio do recm criado Programa Nacional de Crdito
Fundirio (PNCF), financiado pelo BIRD; fornecimento de assistncia tcnica,
capacitao, crdito e polticas de comercializao para todos os assentados em reas de
reforma agrria; a promoo da igualdade de gnero nos assentamentos; titulao de
terras em posse de remanescentes de quilombos. Previa-se tambm a atualizao dos
ndices de produtividade da agropecuria.25
Mesmo com metas modestas e inferiores s da proposta recusada pelo governo,
o desempenho do II PNRA ficou aqum do anunciado. o que se pode depreender das
tomadas de posio dos principais interessados no assunto. Em carta entregue ao
presidente Lula em outubro de 2005, o MST criticou a poltica agrria em curso,
denunciando o descumprimento das metas de assentamento, o abandono de milhares de
famlias acampadas e a no atualizao dos ndices de produtividade. Ao mesmo tempo,
criticava o apoio poltico e financeiro dado ao agronegcio.
Em maro de 2006, seis organizaes avaliaram a poltica agrria do governo
Lula26. Das 39 medidas avaliadas, 10 foram consideradas positivas e 29 negativas. Alm
da posio de dilogo com os movimentos de trabalhadores embora a represso
policial continuasse por parte de governos estaduais e a violncia de fazendeiros
aumentasse foram consideradas positivas as seguintes medidas: ampliao do

25

passvel de desapropriao para fins de reforma agrria todo imvel rural maior do que 15 mdulos
fiscais que no cumpre simultaneamente as exigncias de explorao econmica racional, observncia da
legislao trabalhista e cumprimento da legislao ambiental. De fato, apenas o requisito de explorao
econmica tem sido considerado. Como os ndices de produtividade vigentes foram estipulados em 1975
e refletem os padres daquela poca, existem menos reas passveis de desapropriao de acordo com o
critrio econmico. A reviso dos ndices uma medida exigida pela legislao em vigor e cabe
exclusivamente ao Executivo, mas simplesmente no aplicada. Todas as entidades patronais se
posicionam contra essa medida.
26
MST et al. (2006). Alm do MST, assinaram: MPA (Movimento de Pequenos Agricultores), MMC
(Movimento de Mulheres Camponesas), Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), CPT e ABRA.
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PEREIRA & ALENTEJANO

volume de crdito agrcola disponibilizado para a agricultura familiar; aumento da


eletrificao rural; ampliao do programa de construo e melhoria de casas para
agricultores; implantao do seguro rural para garantir renda aos agricultores, embora o
grau de cobertura ainda fosse bastante limitado; ampliao dos recursos para programas
educacionais no campo em diversos nveis; aumento dos recursos para assistncia
tcnica nos assentamentos, embora esse servio no tivesse cobertura abrangente e fosse
prestado por entidades privadas conveniadas, e no por rgos pblicos; o apoio
construo de sistemas para captao familiar de gua na regio Nordeste para enfrentar
secas, embora muito aqum das necessidades; demarcao da reserva indgena de
Raposa Serra do Sol em Roraima; implantao do programa que previa adicionar 2% de
leo de origem vegetal ao leo diesel com participao da agricultura familiar na
produo desse combustvel.
Quanto s medidas negativas, o diagnstico era claro: no assentamento das
famlias acampadas, conforme acordo firmado no final de 2003; no atualizao dos
ndices de produtividade usados para avaliar a produtividade dos imveis rurais
passveis de desapropriao para fins de reforma agrria; continuidade da poltica de
RAAM do BIRD por meio do PNCF; no mobilizao da base parlamentar para
aprovao da lei que expropria (sem indenizao aos proprietrios) fazendas que
utilizam trabalho anlogo escravido; no mobilizao da base parlamentar para
impedir a aprovao da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito para investigar o
MST e demais movimentos sociais do campo, resultando na aprovao de um relatrio
que considerava a ocupao de terras como terrorismo e crime hediondo; falta de
empenho para pressionar o Judicirio para julgar os responsveis pelas chacinas de
trabalhadores em Corumbiara (1995) e Carajs (1996) e de fiscais da Justia do
Trabalho que investigavam denncias de trabalho escravo no municpio de Felisburgo
(2004); liberao do plantio e comercializao da soja transgnica; falta de iniciativa
para remover leis e medidas de governos anteriores que obstaculizam o processo de
desapropriao de terras e o assentamento de famlias para fins de reforma agrria; a
iniciativa governamental de propor uma lei que permite o arrendamento de florestas
nacionais (reas pblicas) para comrcio de madeira; por fim, a no implementao de
uma reforma agrria que de fato transformasse a estrutura fundiria do pas e
fortalecesse poltica e economicamente os trabalhadores beneficiados por ela.
O desempenho da poltica agrria do governo Lula evidenciou na prtica aquilo
que os documentos oficiais j indicavam: o esvaziamento da reforma agrria como
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poltica estrutural e a sua converso em medida de alvio da pobreza rural e da presso


social. Um exame da documentao produzida pelo governo e pelo PT at 2006 mostrou
como, progressivamente, a prpria concepo de reforma agrria foi sendo esvaziada do
ponto de vista conceitual e programtico at figurar como ao residual e perifrica de
compensao social, na medida em que: a) deixaram de estabelecer metas anuais de
assentamento; b) o conceito de reas reformadas perdeu importncia; c) a
desapropriao deixou de ser considerada como o instrumento principal de obteno de
terras; d) o crdito fundirio ganhou destaque como instrumento inovador; e)
desapareceu a meno atualizao dos ndices de produtividade como medida
indispensvel para ampliar o estoque de terras para a reforma agrria (CARVALHO
FILHO, 2007). A promessa de uma reforma agrria ampla, massiva e de qualidade
como parte fundamental de um novo projeto de desenvolvimento nacional, como
afirmava o programa de Lula durante a campanha para reeleio em 2006, j no
passava de mera retrica eleitoral. Nos anos seguintes, tal esvaziamento marcaria a
agenda do segundo mandato de Lula, consolidando-se no governo de Dilma Rousseff
(IPEA, 2013: 336-347; MST, 2013a: 2014).
Por outro lado, o governo federal adotaria polticas pblicas importantes de
apoio produo e comercializao que beneficiariam a agricultura familiar e os
assentamentos, como o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), a Poltica
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PNATER) e a lei que obriga a
destinao de 30% dos recursos da Poltica Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)
para compras da agricultura familiar, englobando reas de reforma agrria. Contudo,
tais polticas teriam abrangncia limitada e padeceriam da falta de recursos para a sua
massificao (IPEA, 2011 e 2012).
O esvaziamento da reforma agrria na agenda poltica federal foi um dos
resultados do poder do agronegcio na economia e na poltica do pas. A sua expanso
durante a dcada de 2000 foi impulsionada pelo aumento dos preos internacionais das
commodities agrcolas, puxado, sobretudo, pela demanda da China, primeiro parceiro
comercial do Brasil. Alm disso, o agronegcio se beneficiou da poltica econmica,
das recorrentes renegociaes das dvidas de grandes tomadores de crdito e da
canalizao de recursos pblicos para viabilizar estratgias empresariais de
conglomerao e internacionalizao. A ao do Estado, por meio de diversos
instrumentos e agncias, priorizou a promoo de culturas para exportao e produo

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de rao animal, agrocombustveis, papel e celulose, fortalecendo o agronegcio


enquanto estrutura de poder (cf. DELGADO, 2012).
Desde o incio da dcada de 2000, as organizaes patronais buscam ampliar o
volume de terras para a expanso da produo de commodities agropecurias,
principalmente mediante as seguintes medidas: a) redefinio da Amaznia Legal,27
com a excluso dos estados de Mato Grosso, Tocantins e Maranho, possibilitando a
incorporao imediata de 145 milhes de hectares, em funo da reduo da rea
destinada preservao ambiental; b) reduo de 80% para 50% na rea de reserva legal
da Amaznia; c) liberao de crdito para quem praticou crime ambiental; d)
privatizao de terras pblicas com at 1500 ha sem licitao na Amaznia; e) reduo
da faixa de fronteira onde proibida a compra de terras por estrangeiros de 150 para 50
km; f) revogao do dispositivo constitucional que prev a titulao das terras de
remanescentes de quilombos (cf. ALMEIDA, 2010).
Alm disso, relatrio recente do IPEA (2011) mostrou que diversas iniciativas
de representantes do agronegcio no Congresso Nacional tm buscado modificar as
polticas agrrias de acordo com os seus interesses. Nesse sentido, com relao
reforma agrria, trs iniciativas da bancada ruralista seguem a mesma direo: a)
simplesmente eliminar os ndices de produtividade da agropecuria que aferem se uma
propriedade improdutiva e, portanto, passvel de desapropriao para fins de reforma
agrria; b) transferir do Executivo para o Legislativo a competncia de atualizar os
ndices de produtividade e de promover desapropriao para fins de reforma agrria; c)
extinguir o Grau de Utilizao da Terra (GUT), um dos parmetros tcnicos que servem
para aferir a produtividade dos imveis rurais, de modo que seria empregado para essa
finalidade apenas o Grau de Eficincia de Explorao (GEE), que mede a eficincia da
rea plantada sem considerar quanto ela representa do total da propriedade.
Com relao s terras indgenas, a principal iniciativa consiste em propor a
transferncia do Executivo para o Congresso da competncia para demarcar terras
indgenas, proposta j em andamento atravs da Proposta de Emenda Constitucional n
215.
No que tange poltica ambiental, a principal iniciativa consiste na
flexibilizao da legislao em vigor, opondo os que defendem a regulao pblica e a

27

A Amaznia Legal uma rea que corresponde a 59% do territrio brasileiro e engloba oito estados
(Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins) e parte do estado do
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funo socioambiental da terra e os que defendem o direito absoluto de propriedade e a


mercantilizao da natureza. Os embates se concentraram em torno da aprovao do
novo Cdigo Florestal, que substituiu o anterior, de 1965. A bancada ruralista defendeu:
a) a anistia dos proprietrios rurais que haviam descumprido a legislao ambiental; b) a
reduo das reas a serem obrigatoriamente preservadas em qualquer imvel rural (a
chamada Reserva Legal); c) a expanso da fronteira agropecuria mediante a abertura
de reas onde legalmente isso no poderia ocorrer. Depois de intensa disputa, o
resultado foi bastante favorvel aos interesses do agronegcio (IPEA, 2013: 332-336;
SAUER e FRANA, 2012).

Concluso
Apesar dos ganhos de produtividade em ramos intensivos da produo nos
ltimos 50 anos, o modelo agropecurio brasileiro historicamente se sustentou e se
expandiu mediante a apropriao extensiva de novas reas. Trata-se de um modelo
dependente da oferta elstica de terras, que exige a manuteno de um estoque de terras
ociosas e no exploradas sem qualquer restrio de uso. O processo de modernizao da
agricultura, em vez de atenuar, agravou esse trao estrutural. Alm disso, durante a
dcada de 2000, esse modelo foi reforado pelo crescimento da minerao controlada
por grandes corporaes. Decorrem da o veto da classe dominante qualquer reforma
agrria, a presso pela flexibilizao das leis ambientais e a recusa a qualquer
mecanismo de controle social sobre o direito de propriedade. Igualmente, decorre da a
criminalizao dos movimentos sociais pela grande mdia e pelo Estado brasileiro.
A concentrao fundiria continua desempenhando um papel fundamental na
produo e reproduo da injustia e da desigualdade de poder, renda e riqueza no pas.
Longe da imagem de eficincia que as entidades patronais buscam difundir, o
"sucesso" do agronegcio se baseia na explorao dos trabalhadores, na devastao
ambiental, no uso indiscriminado de agrotxicos e na violncia contra camponeses,
indgenas e quilombolas, sob o patrocnio direto e indireto do Estado. Esses traos so
constitutivos do modelo agrrio dominante, e no excees.
Apesar da reinveno e do ativismo dos movimentos populares, o agronegcio
se afirmou como a fora principal na estruturao das relaes sociais na agricultura
Maranho, totalizando 5 milhes de km. Nela residiam 56% da populao indgena brasileira (cerca de
250 mil pessoas e 80 etnias) no ano de 2005.
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brasileira. Passado meio sculo, evidente que a questo agrria existente no Brasil no
a do capital, mas sim a do mundo do trabalho. Nesse sentido, ao contrrio do que
afirmam os porta-vozes do agronegcio, a reforma agrria no uma bandeira
anacrnica no Brasil; ao contrrio, ela continua atual e assume novos contedos e
sentidos, sendo cada vez mais associada pelos movimentos sociais a uma alimentao
saudvel (o pas tornou-se o campeo na aplicao de agrotxicos), preservao
ambiental e soberania alimentar.

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Artigo recebido em 15/02/2014


Artigo aceito em 02/09/2014

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