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Dinmica de la
Administracin
Pblica
Dinmica de la administracin
pblica
9.1 El Estado en la Economa
9.1.1. Modelos econmicos
Se pueden mencionar los grandes rasgos de diferentes modelos, no
obstante que en la realidad los casos concretos suelen reunir elementos de
uno y otro tipo, con mayor o menor preponderancia 1:
A) ECONOMA DE MERCADO
Se caracteriza porque los sujetos particulares de la sociedad deciden
libremente, segn su criterio y por su propia iniciativa cuales van a ser sus
actividades en el campo de la produccin de bienes y servicios, y como las
van a desarrollar, personalmente, de manera asociativa o empresarial. El
Estado se reserva la tarea de dictar las normas necesarias para proteger la
propiedad, y brindar seguridad y orden a la actividad del mercado. Supone
la valorizacin de la autonoma de la voluntad, iniciativa privada,
responsabilidad de las decisiones, asuncin de riesgos, existencia de
competencia entre los distintos actores, bsqueda de lucro, y definicin del
inters general por los propios actores particulares. Presupone que el
mercado alcanza de manera autnoma un equilibrio social espontneo,
absorbiendo sus propias fallas.
B) ECONOMA SOCIAL DE MERCADO
Este modelo se asemeja al anterior por cuanto los particulares siguen
siendo los actores de la actividad econmica. El estado contina excluido
de la misma, pero aumenta su regulacin, que ya no se refiere slo a la
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ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martn, ob.
cit., pg. 565.-
Cuatro son las causas que nos permiten conocer un objeto. La formal, es decir, aquella que
nos describe el modo de ser de una cosa o la forma que sta adopta y por la que viene a ser
lo que es; la causa material, que es la que nos indica aquello de lo que est compuesta una
cosa; la causa eficiente, que explica aquello de que proviene una cosa; y la causa final, por
la cual conocemos aquello a lo que una cosa tiende.
cfr. SILVA CENCIO, Jorge A., La concesin del servicio pblico, en Contratos
Administrativos, varios autores, Astrea, Buenos Aires, 1982, pg. 115, citado por PEREZ
SNCHEZ, Luis R. Servicio Pblico. Tcnica de Proteccin al Usuario, Ed. Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 1998, Cuadernos de la Universidad Austral, Derecho Administrativo
1, pg. 9.6
cfr. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 2003, Tomo II, Cuarta Edicin actualizada, pg. 17 y ss., passim.7
IDEM, pg. 52.
8
cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. Lexis Nexis-Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 2004, Sptima Edicin Actualizada-Reimpresin, pg. 289 y ss., passim.9
cfr. MAIRAL, Hctor A., La Ideologa del Servicio Pblico, Revista de Derecho
Administrativo, nro. 14, Depalma, Buenos Aires, 1993, pg. 398 y s.s., passim.
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9.2.2. Caracteres
Los caracteres del servicio pblico son:
-Continuidad: el servicio pblico debe ser prestado siempre, sin
interrupciones, toda vez que se presenta la necesidad que debe ser
satisfecha. Este carcter restringe el ejercicio del derecho de huelga y lock
out.
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CSJN, Angel Estrada y Ca. Vs. Secretara de Energa y Puertos, 05/04/05, LA LEY
2005-D, 439.
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ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martn, ob.
cit., pg. 579.
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ILDARRAZ, Benigno, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., VIALE, Claudio Martn, ob.
cit., pg. 583.
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Conf. DROMI, Roberto, ob. cit., pg. 887.- Se puede ver una explicacin de las
diferencias entre la analoga -como procedimiento de adaptacin y elaboracin de normas-,
y la subsidiariedad -como tcnica de aplicacin directa de un sistema normativo a otro-, en
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pblico se ejerce sobre idnticos bienes a aquellos sobre los que se ejerce
el derecho de dominio privado. Hay completo acuerdo en que la
enunciacin del art. 2340 es meramente enunciativa, lo cual surge del
mismo inc. 7mo. de dicho artculo, que se refiere a cualquier otra obra
pblica construida para utilidad o comodidad comn.
c) normativo: el carcter pblico de un bien depende de la norma jurdica
que as lo establece, ya que no existen bienes pblicos por naturaleza.
d) finalista: la caracterizacin de un bien como pblico obedece a un fin, y
tal fin es la afectacin del mismo al uso o goce comn.
Los bienes de dominio pblico estn sometidos a un rgimen de derecho
pblico particular, que los diferencia del dominio privado, y que tiene los
siguientes caracteres bsicos:
Inalienabilidad e imprescriptibilidad.
Mediante estos caracteres se asegura que estos bienes puedan cumplir su
finalidad, que es la de estar afectados al uso del pblico.
La inalienabilidad se funda en que son bienes extra comercium. As lo
disponen los Art. 936, 2336 y 2604 del Cdigo Civil. Por el primero, el
objeto de los actos jurdicos deben ser cosas que estn en el comercio; por
el segundo, estn en el comercio las cosas cuya enajenacin no fuere
expresamente prohibida o dependiente de una autorizacin estatal; por el
tercero, el derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta
cuando la cosa es puesta fuera de comercio.
Estrictamente, los bienes de dominio pblico estn fuera del comercio de
derecho privado, no as del derecho pblico, pues pueden ser objeto de los
llamados derechos reales administrativos, e incluso, ser expropiados. No
pueden ser vendidos, hipotecados, embargados, ni ejecutados.
La imprescriptibilidad implica que el dominio pblico no se pierde por el no
uso. Tambin tiene su fundamento en las normas del derecho civil. As, el
art. 2400 establece que todas las cosas que estn en el comercio son
susceptibles de posesin; el 3952, que pueden prescribirse todas las cosas
cuyo dominio o posesin puede ser objeto de adquisicin. Por ende, si los
bienes de dominio pblico no son susceptibles de posesin, nadie puede
adquirir por prescripcin adquisitiva los mismos, y resultan imprescriptibles
para el Estado.
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11.2.2.- Lmites
Los lmites a la imposicin de restricciones son la razonabilidad y la
integridad, es decir, que en su extensin no pueden afectar las notas de
exclusividad y perpetuidad del dominio.
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11.3.2.- Indemnizacin
Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres pblicas es el
que son indemnizables, lo que significa que el titular del bien gravado con
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11.4.5.- Retrocesin
El derecho de retrocesin permite al expropiado y/o sus herederos obtener
el reintegro a su patrimonio del bien objeto de la expropiacin, cuando a
ste se le diere un destino distinto al previsto en la ley expropiatoria, o
cuando no se le asigne destino alguno, en los plazos que fija la ley.
El fundamento de este instituto est en la inviolabilidad de la propiedad. Si
la utilidad pblica es la nica razn que permite al Estado apropiarse de un
bien previa indemnizacin-, en el supuesto en que esa utilidad no sea
satisfecha dentro de los plazos razonables que fija la ley, cae el ttulo que
justifica el desapoderamiento forzoso, y en consecuencia, el expropiado
tiene derecho a solicitar que la propiedad vuelva a su patrimonio.
La ley local permite que se de un destino distinto al establecido para la
expropiacin, siempre que sea dispuesto por ley y satisfaga el bien comn.
Puede lograrse la retrocesin por avenimiento o accin judicial.
Para interponer la accin judicial, en los casos en que al bien no se le
hubiere dado destino alguno en un lapso de dos aos desde que qued
perfeccionada la expropiacin, el expropiado debe en forma previa intimar
fehacientemente al expropiante para que le asigne al bien el destino
correspondiente; transcurridos 6 meses desde esa intimacin, sin que al
bien se le haya dado el destino, la accin de retrocesin queda expedita sin
necesidad de reclamo administrativo previo.
Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley
expropiatoria, debe formularse reclamo administrativo previo (conf. art. 39
ley 21499).
En la ley expropiatoria de la Provincia de Crdoba, es necesario efectuar
interpelacin judicial previa a fin de que se de al bien el destino previsto,
tanto en los supuestos en que no se haya dado al bien destino alguno,
como en los supuestos en que se le haya dado un destino diferente.
Transcurrido un ao desde la interpelacin previa, queda expedita la accin
de retrocesin (art. 38 ley 6394).
Como requisito sustancial del derecho de retrocesin, el expropiado
deber devolver la suma recibida, sin intereses, en su valor actualizado,
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Art. 50 ley 21499: La accin por retrocesin prescribe a los tres aos, computados desde
que, habiendo quedado perfeccionada la expropiacin en la forma prevista en el artculo 29,
al bien se le dio un destino ajeno al que la determin, o desde que no habindosele dado al
bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos en los artculos 35 y 39. El
trmite previsto en el artculo 39 suspende el curso de esta prescripcin. .
Art. 39 ley 3694: La accin por retrocesin slo podr intentarse dentro de los dos aos,
computados desde que habiendo quedado perfeccionada la expropiacin en la forma
prevista en el art. 19 al bien se le dio un destino ajeno al que lo determin, o al que, no
habindosele dado al bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos por el
art. 37, Inc. b y vencida la interpelacin judicial del art. 38. El trmite previsto en el art.
38 suspende el curso de este plazo.
Art. 34 ley 23554: En caso de guerra o ante su inminencia, el Poder Ejecutivo nacional
podr disponer requisiciones de servicios o de bienes, convocatorias y sus excepciones para
satisfacer necesidades de la defensa nacional. En la reglamentacin de la presente ley se
determinar el procedimiento y los recaudos a los que se ajustarn las requisiciones.
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Mdulo 4
Responsabilidad
del derecho
Pblico
Administracin y
control
12. La responsabilidad en el
Derecho Pblico
Introduccin. Aspectos generales.
Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carcter
pblico y procurar sus cometidos estatales, realiza un sinnmero de
actividades.
Es por ello, que no resulta extrao que en el ejercicio de sus funciones
(administrativas, judiciales y legislativas) ocasione daos a los particulares.
As ocurre cuando un patrullero de la polica que en la persecucin de un
delincuente colisiona el vehculo de un particular, en el caso el dictado de
una ley inconstitucional que provoca daos o una medida cautelar mal
trabada en el marco de un proceso judicial.
Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los
daos producidos, y en caso afirmativo cules son las condiciones o
requisitos para que ello pueda ocurrir?
En este captulo, abordaremos el estudio de la responsabilidad del estado,
las condiciones exigidas por el ordenamiento jurdicos que tornan
procedente la reparacin del dao ocasionado.
Inicialmente analizaremos cual ha sido la evolucin histrica de esta
institucin y cul ha sido la actitud adoptada por la jurisprudencia. Adems,
distinguiremos segn se trate de daos provocados en ejercicio de la
funcin administrativa, judicial y legislativa, y los presupuestos especficos
de responsabilidad en cada uno de los casos.
TIPOS DE RESPONSABILIDAD
La divisin de la responsabilidad en contractual y extracontractual tambin
es aplicable en el campo del derecho pblico.
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causado a un tercero (t. 169, p. 120. Concuerda con los de los ts. 124, p. 22;
145, p. 89, y 171, p. 142).
En su mrito y odo el procurador general, se dispone que la Provincia de
Buenos Aires reintegre a la Empresa del Ferrocarril Oeste la suma de $
3.976.09 m|n., en el trmino de veinte das que dicha empresa pag a la
reivindicante del terreno para recuperar la propiedad, con ms los
intereses legales desde la notificacin de la demanda. Las costas en el
orden causado, atenta la naturaleza de las cuestiones de orden jurdico
debatidas. -- Roberto Repetto. -- Antonio Sagarna. -- Luis Linares. -- Benito
A. Nazar Anchorena.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin
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la chacra 164, compuesta entre otras de las manzanas "E" y "F" sobre las
que se suscitarn las sucesivas controversias, y aos despus, entre 1910 y
1911, vendi las fracciones S. O. y N. E. en que se divida la "F" a Mndez y
Ca. y Ayrolo, y la S.E. -de las dos que conformaban la "E"- a Jos Koblitz.
Slo qued en su patrimonio, entonces, la individualizada como N.O. de la
manzana "E".
En 1914 Absolo vendi a su hermano Emiliano lo que se indica como
remanente de la chacra 164. Para realizar esta operacin el escribano Jos
Exertier requiri del registro inmobiliario de la provincia el certificado 3869
que, segn lo afirma el perito, inform que la totalidad de la chacra
perteneca al vendedor lo que obviamente no corresponda a la realidad
dominial toda vez que se haban producido las ventas ya reseadas, todas
ellas inscriptas en el registro (ver posiciones de fs. 153/55, respuestas 1 a
3; fs. 236/37, escritura a fs. 43/46 de los autos: "Verga de Cherbet c.
Garca Gmez", agregados por cuerda). Por su parte el escribano Exertier,
cuyo conocimiento de esas transacciones se desprende de la escritura,
excluy de la venta la fraccin S. O. de la manzana "E" -inexistente, por lo
dems- confundindola con la as denominada de la "F" que haba
comprado Mndez. De tal manera mediante inscripcin N 94.545, serie B,
del 28 de diciembre de 1914, Emiliano Absolo se convirti en "dueo" de
la paste S.O. de la manzana "F" ya vendida, sin observaciones de parte del
registro.
3 - Que en 1924, la sucesin de Emiliano Absolo enajen, en subasta, a la
firma Bilbao y Jaca lo que en la escritura se identifica como sector N.O. de
la manzana "F", lo que constitua una denominacin incierta. Este nuevo
error notarial, esta vez del escribano Land, origin la superposicin de
dominio sobre el ngulo oeste de esa manzana (dividida como se sabe en
fracciones S.O. y N.E.). Tal estructuracin fue precedida de sucesivos
pedidos de certificacin de dominio que gravitaron decisivamente en la
suerte de los bienes. En efecto, el 12 de julio de 1923 y mediante oficio que
figura a fs. 207 de los autos sucesorios de Emiliano Absolo, se indica que
"en cuanto a lo deslindado por la inscripcin 94.545 B 14" (corresponde a
la venta entre los Absolo) "consta con deduccin de la quinta 6 chacra 136
por haber sido enajenado".
4 - Que esa respuesta evidencia que el registro, pese a contar con medios
para informar sobre anteriores transferencias -as lo prueban la mencin
antedicha del estado de la chacra 136 y las constancias que reconoce en la
absolucin de posiciones-, ponan en cabeza de Emiliano Absolo la
titularidad de un bien que nunca le haba pertenecido totalmente. Este se
reitera, segn el perito, en otras piezas provenientes de esa reparticin que
obran en el protocolo respectivo (certificado 39.676, del 31 de julio de
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fe a los actos y contratos que celebren conforme a las leyes constituye una
concesin del Estado acordada por la calidad de 'funcionario' o de 'oficial
pblico' que corresponde a los escribanos de Registro" (Fallos, t. 235, p.
445, Rev. La Ley, t. 85, p. 605). De estas conclusiones surge, reafirmada, la
naturaleza atribuida a la actividad notarial sin que obste a ello la
caracterizacin de su vnculo con el Estado dentro de un rgimen de
concesin toda vez que ste no importa adjudicar a sus beneficiarios el
rango de funcionarios pblicos que tampoco aparece ntidamente perfilado
en el prrafo transcripto a travs, tan slo, de las expresiones encomilladas
que contiene.
15 - Que de acuerdo a lo expuesto corresponde ahora decidir sobre la
participacin que cupo a la provincia demandada en la produccin de los
daos, que esta Corte estima en un 70 % ya que la trascendencia de la
conducta irregular del registro inmobiliario como causa de aquellos debe
entenderse superior a la del escribano Exertier. El reclamo del actor, que
consiste en el reintegro de lo que se le condene a pagar en el juicio que le
sigui Garca Gmez, no se traduce an en suma lquida toda vez que no se
ha cumplido con la etapa de ejecucin de aquella sentencia y no media
liquidacin practicada. Deber, entonces, diferirse la estimacin econmica
del perjuicio para su oportunidad.
Por ello, y lo dispuesto en los arts. 1112 y concs. del Cdigo Civil, se decide:
Hacer lugar parcialmente a la demanda seguida por Jorge F. Vadell contra
la Provincia de Buenos Aires. Estse a lo establecido en el consid. 15 sobre
la fijacin del resarcimiento. Las costas se imponen en un 70% a cargo del
estado provincial y un 30% a la parte actora en atencin al resultado del
pleito (art. 71, Cd. Procesal). - Genaro R. Carri. - Jos S. Caballero. Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.
Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nacin
Autos: Columbia Ca. Financiera c. Ministerio de Economa de fecha
02/08/2000 (Fallos 323:1897) Buenos Aires, 2 de agosto de 2000.
Considerando: 1. Que la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, Sala III, confirm la sentencia de la
instancia anterior que rechaz la demanda entablada por Columbia Ca.
Financiera S.A. tendiente a obtener una indemnizacin por daos y
perjuicios derivados de la aplicacin de la ley 23.370, su dec. reglamentario
1926/86 y la comunicacin "A" 955 del Banco Central, y declar prescripta
la accin en lo referente a los daos que habran ocasionado a la actora las
leyes 23.082, 23.188, 23.293, 23.318 y 23.354 y la comunicacin "A" 437
hasta dos aos antes de la fecha en que fue interpuesta la demanda.
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Puntualizo tambin que este tribunal ha admitido la validez de leyes que en determinadas circunstancias- limitan el derecho de propiedad y aun los
efectos de sentencias firmes, en tanto las medidas adoptadas no sean
irrazonables en relacin a las causas que las han hecho necesarias.
En lo referente al dec. 1926/86, juzg que el lmite fijado por su art. 11
respecto de la compensacin prevista por el art. 13 de la ley 23.370, en
tanto se refiere slo a intereses punitorios devengados e impagos
superiores al 6 % sobre capital actualizado, no afecto un derecho
patrimonial adquirido ni alter la reparacin integral contemplada por la
norma legal. Del mismo modo, consider que al dictar la comunicacin "A"
995 el Banco Central acta vlidamente en la esfera de sus potestades
constitucionales, sin apartarse de lo dispuesto en normas de mayor
jerarqua. Por tales razones, descart que los eventuales daos cuyo
resarcimiento reclama la actora fuesen consecuencia de actividad ilcita del
Estado.
6. Que asimismo desestim la pretensin resarcitoria formulada con base
en el obrar lcito de aqul. Al respecto, entendi que no se hallaba
acreditada en autos ni la ausencia de un deber jurdico de la actora de
soportar el dao que alega, ni la existencia de un perjuicio individualizado
del que hubiesen estado eximidas las restantes entidades financieras.
Agreg que, aun si por hiptesis se entendiera que no fuese necesaria la
concurrencia de tales requisitos, no caba tener por probado el dao
invocado en razn de la ineficacia de las premisas utilizadas para su
determinacin en el peritaje contable.
7. Que, en primer trmino, corresponde tratar el agravio concerniente a la
defensa de prescripcin, que fue admitida por el a quo con los alcances que
han sido reseados, Los argumentos esgrimidos por la recurrente sobre
este punto resultan ineficaces para desvirtuar la conclusin a la que lleg la
sentencia apelada, En efecto, de la lectura de los reclamos administrativos
formulados por la empresa actora al Banco Central con anterioridad a la
promocin de la demanda judicial surge claramente que stos se referan
exclusivamente a la compensacin prevista por el primer prrafo del art. 13
de la ley 23.370, y fueron planteados por la va establecida por el prrafo
tercero de dicha norma, sin que la circunstancia de que en ellos se sealara
la insuficiencia de los montos que resultaran acreditados segn los
trminos de aquel artculo y sus disposiciones reglamentarias pueda
mejorar la situacin de la actora, habida cuenta de que los perjuicios
mencionados reconocen como causa al rgimen de refinanciacin de
crditos establecido por esa misma ley. El objeto de tales reclamos se
corrobora en una nota que, con posterioridad, la actora dirigi al ente
rector del sistema monetario, en la que expresa que mediante ella ampla
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