UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE EDUCAO
PROGRAMA DE PESQUISA E PS-GRADUAO EM EDUCAO

LANARA GUIMARES DE SOUZA

AVALIAO PBLICA DE POLTICAS EDUCACIONAIS:

CONCEPES E PRTICAS AVALIATIVAS DOS ORGANISMOS
INTERNACIONAIS NO BRASIL.

Salvador
2013

LANARA GUIMARES DE SOUZA

AVALIAO PBLICA DE POLTICAS EDUCACIONAIS:

CONCEPES E PRTICAS AVALIATIVAS DOS ORGANISMOS
INTERNACIONAIS NO BRASIL.

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em

Educao, Faculdade de Educao, Universidade
Federal da Bahia, como requisito parcial para obteno
do grau de Doutora em Educao.

Orientador: Prof. Dr. Jos Wellington Marinho de Arago

Salvador
2013

SIBI/UFBA/Faculdade de Educao Biblioteca Ansio Teixeira

Souza, Lanara Guimares de.
Avaliao pblica de polticas educacionais : concepes e prticas
avaliativas dos organismos internacionais no Brasil / Lanara Guimares de
Souza. - 2013.
190 f. : il.
Orientador: Prof. Dr. Jos Wellington Marinho de Arago.
Tese (Doutorado) Universidade Federal da Bahia. Faculdade de
Educao, Salvador, 2013.
1. Poltica e educao - Avaliao - Brasil. 2. Educao - Cooperao
internacional. 3. Polticas pblicas. 4. Avaliao educacional. I. Arago, Jos
Wellington Marinho. II. Universidade Federal da Bahia. Faculdade de
Educao. III. Titulo.
CDD 379.12981 23. ed.

LANARA GUIMARES DE SOUZA

AVALIAO PBLICA DE POLTICAS EDUCACIONIAS:

CONCEPES E PRTICAS AVALIATIVAS DOS ORGANISMOS
INTERNACIONAIS NO BRASIL.

Tese apresentada como requisito parcial para obteno do grau de Doutora em

Educao, Faculdade de Educao da Universidade Federal da Bahia.

Aprovada em 15 de maio de 2013.

Jos Wellington Marinho de Arago Orientador ____________________________

Doutor em Educao pela Universidade Federal da Bahia
Universidade Federal da Bahia

Ndia Hage Fialho ____________________________________________________

Doutora em Educao pela Universidade Federal da Bahia
Universidade do Estado da Bahia

Rosilda Arruda Ferreira ________________________________________________

Doutora em Educao pela Universidade Federal de So Carlos
Universidade Federal da Bahia

Sandra Mrcia Campos Pereira __________________________________________

Doutora em Educao Escolar pela Universidade Estadual Paulista
Universidade Estadual Sudoeste da Bahia

Cleverson Suzart Silva _________________________________________________

Doutor em Educao pela Universidade Federal da Bahia
Universidade Federal da Bahia

Renda-se, como eu me rendi.

Mergulhe no que voc no conhece
como eu mergulhei.
No se preocupe em entender,
viver ultrapassa qualquer entendimento.
Clarice Lispector

AGRADECIMENTOS

minha famlia, que compreendeu meu isolamento mesmo nos momentos mais
difceis, especialmente e com carinho a Marcio Alan, companheiro de todas as
horas; primeiro e persistente incentivador deste doutorado.

Ao prof. Jos Wellington Marinho de Arago, o meu reconhecimento pela

oportunidade de realizar esta pesquisa. Pela orientao inteligente, pela pacincia e
respeito necessrios durante toda elaborao deste trabalho.

s professoras, Rosilda Arruda e Nadia Fialho, educadoras competentes, que

compromissadas com a seriedade desta pesquisa, apresentaram contribuies
relevantes durante o exame de qualificao.

amiga Mrcia Cordeiro, pelo apoio incondicional nos estudos e no trabalho; pela
formatao cuidadosa desta pesquisa, e pelo estmulo dirio, meu afeto e gratido.

amiga Telma Eliana, sempre corrigindo meu portugus (e meu ingls), pela
cuidadosa reviso do texto e por me presentear com sua amizade a mais de vinte
anos.

amiga-irm, Josefa Lima (Josy) companheira de caminhada acadmica, pelo

incentivo mtuo e amizade verdadeira.

amiga Jurilda, que cuidou (e cuida) com amor dos meus filhos para que eu tivesse
tranquilidade nos momentos de ausncia para escrita.

Carminha e Claudete, amigas e colegas de trabalho, pelos dilogos preciosos e

apoio em todos os momentos.
todos os meus amigos Valdice, Edvana, Bosco, Tatiana, Gilson, Patrcia - que
no romperam a amizade pelo afastamento dos momentos de convvio.

Finalmente, Deus por colocar em minha vida todas essas pessoas especiais.

Para meus pais, Josefa e Protgenes (in memorian), que dignamente guiam e
inspiram o meu viver, e para Alan Guilherme e Lana Sofia, razo do meu viver
hoje e eternamente.

SOUZA, Lanara Guimares de. Avaliao pblica de polticas educacionais:

concepes e prticas avaliativas dos organismos internacionais no Brasil. 170 f. il.
2013. 220 f.il. Tese (Doutorado) Faculdade de Educao, Universidade Federal da
Bahia, Salvador, 2013.

RESUMO

A presente tese investiga as concepes e prticas de avaliao de polticas

educacionais realizadas no Brasil pelos organismos internacionais, especificamente
a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UNESCO, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD e o
Banco Mundial. O estudo envolve a anlise das polticas e estratgias apresentadas
em manuais, diretrizes e guias, documentos oficiais que orientam a prtica avaliativa
dos projetos educacionais de cooperao entre o Brasil e estes organismos. O
objetivo foi investigar como as avaliaes de polticas educacionais realizadas pelos
organismos internacionais no Brasil se relacionam com a construo de uma
avaliao pblica, entendida como avaliao politizadora e participativa. Tendo
consequentemente como foco: i) analisar o conceito de avaliao e em particular de
avaliao de polticas pblicas em educao, no contexto brasileiro; ii) compreender
os pressupostos metodolgicos e epistemolgicos das avaliaes realizadas pela
UNESCO, PNUD e Banco Mundial sobre polticas educacionais no Brasil; iii)
relacionar as avaliaes realizadas pelos trs organismos com a construo de uma
avaliao pblica para as polticas educacionais brasileiras. Sustentada por uma
perspectiva Marxista-Bobbiana, o estudo aborda o papel do Estado na sociedade
capitalista contempornea, trazendo uma reflexo sobre fatores polticos e histricos
que tm condicionado as polticas educacionais no Brasil, com a inteno de
esclarecer o contexto onde a avaliao est inserida. Aps uma anlise dos
conceitos e caractersticas da avaliao de polticas, este trabalho apresenta os
aspectos estruturais da poltica de cooperao entre o Brasil e os organismos
internacionais e o tratamento superficial dado avaliao dos programas e projetos
educacionais nesse contexto. Faz-se uma anlise das determinaes sobre
avaliao de polticas e projetos pelo PNUD, Banco Mundial e UNESCO voltadas,
em seu discurso, para o desenvolvimento sustentvel, utilizando a educao bsica
como um dos instrumentos na superao das desigualdades sociais; ao passo que
atende s solicitaes do mercado mundial, e, portanto est distante da promoo
de uma educao de qualidade fundada, numa perspectiva crtica, participativa e
contextualizada da realidade. Ao final, a tese defendida denominada de avaliao
pblica; aquela em que os beneficirios tambm so avaliadores e participam do
processo de avaliao, em todas as suas fases, na condio de tomadores de
deciso, constituindo-se assim uma avaliao onde o pblico participante e
politicamente ativo.
Palavras-chave:

Polticas pblicas. Projetos

internacional. Avaliao pblica.

educacionais.

Cooperao

SOUZA, Lanara Guimares de. Evaluation of public education policy: conceptions

and evaluation practices of international agencies in Brazil. 220 f. ill. 2013. Doutctoral
Thesis, Faculdade de Educao, Universidade Federal da Bahia, 2013.

ABSTRACT

This thesis investigates the concepts and practices of evaluation of educational

policies in Brazil conducted by international organizations, specifically the United
Nations Educational, Scientific and Cultural Organization - UNESCO, the United
Nations Program for Development - UNDP and the World Bank . The study involves
the analysis of policies and strategies presented in manuals, guidelines and guides,
official documents that guide the evaluation practice of educational projects for
cooperation between Brazil and these organisms. The aim was to investigate how
educational policy assessments conducted by international organizations in Brazil
are related to the construction of a public evaluation, seen as politicizing and
participatory evaluation. Having thus focus on: i) to analyze the concept of evaluation
and in particular the evaluation of public policies in education, in the Brazilian
context, ii) understand the methodological and epistemological assumptions of the
assessments carried out by UNESCO, UNDP and the World Bank on educational
policies in Brazil iii) relate assessments by three organizations with the construction
of a public evaluation for Brazilian educational policies. Supported by a MarxistBobbian perspective, the study addresses the role of the state in contemporary
capitalist society, bringing a reflection on political and historical factors that have
conditioned the educational policies in Brazil, with the intent to clarify the context in
which the assessment is inserted. After an analysis of the concepts and
characteristics of policy evaluation, this paper presents the structural aspects of
policy cooperation between Brazil and the international bodies and surface treatment
given to the evaluation of educational programs and projects in this context. It is an
analysis of the determinations on evaluation of policies and projects by UNDP, the
World Bank and UNESCO focused in his speech, for sustainable development, using
the basic education as an instrument in overcoming social inequalities while that
meets the demands of the world market, and thus far is the promotion of quality
education founded on a critical perspective, participatory and contextual reality. At
the end, the argument is called public evaluation, one in which the beneficiaries are
also participating in the review and evaluation process in all its phases, provided
decision makers, thus constituting an evaluation where the audience is participating
and politically active.
Keywords: Public policy. Educational projects. International cooperation. Public
evaluation.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABC

Agncia Brasileira de Cooperao

AID

Associao Internacional para o Desenvolvimento

AMGI

Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

CCQ

Crculos de Controle de Qualidade

CIADI

Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos

CNAT

Comisso Nacional de Assistncia Tcnica

ENEM

Exame Nacional do Ensino Mdio

FMI

Fundo Monetrio Internacional

IBE

Bureau Internacional de Educao

IESALC

Instituto Internacional para a Educao Superior na Amrica Latina e

no Caribe

IFC

Corporao Financeira Internacional

IICBA

Instituto Internacional de Capacitao em frica

IIPE

Instituto Internacional de Planejamento Educacional

IITE

Instituto para a Aplicao de Tecnologia da Informao na Educao

IOS

Servio de Superviso Interna

IPC-IG

Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo

IPEA

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

LDB

Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional

MEC

Ministrio da Educao

MRE

Ministrio das Relaes Exteriores

OEI

Organizao dos Estados Ibero-americanos para Educao, Cincia e

a Cultura

BIRD

Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento

OIT

Organizao Internacional do Trabalho

OMC

Organizao Mundial do Comrcio

ONGs

Organizaes no Governamentais

PNUD

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

SAEB

Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica

SEAIN

Secretaria de Assuntos Internacionais

SEPLAN

Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica

SIED

Sistema Integrado de Informaes Educacionais

TdR

Termos de Referncia

UNESCO

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a

Cultura

LISTA DE ILUSTRAES

Grfico 01 Percentual de projetos por fonte externa ..................................... 87

Grfico 02 Projetos em execuo por setor .................................................. 88

Grfico 03 Financiamentos em execuo por setor e regio, no Brasil .......... 97

Figura 1 Fluxo de implantao da gesto por resultados .......................... 129

SUMRIO

1. INTRODUO ..................................................................................................... 12
2. METODOLOGIA DE INVESTIGAO ................................................................ 19
3. O PAPEL DO ESTADO NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA ........................ 27
3.1 A POLTICA EDUCACIONAL E A ORDEM NEOLIBERAL ................................ 30
3.2 AS ORIENTAES DO MERCADO CAPITALISTA NEOLIBERAL PARA AS
POLTICAS EDUCACIONAIS: FATORES EXGENOS DE CONDICIONAMENTO
....................................................................................................................................36
3.2
PATRIMONIALISMO
E
DESCENTRALIZAO
AUTORITRIA
DE
POLTICAS EDUCACIONAIS: FATORES ENDGENOS DE CONDICIONAMENTO
................................................................................................................................... 42
3.3
EDUCAO: UM DIREITO A CONSTRUIR, NO UM TESOURO A
DESCOBRIR ............................................................................................................ 44
4. AVALIAO DE POLTICAS EDUCACIONAIS ................................................. 48
4.1 A AVALIAO E O CONTEXTO ........................................................................ 50
4.2 CONCEITOS DE AVALIAO ........................................................................... 56
4.3 AVALIAO E SUAS ESPECIFICIDADES ........................................................ 61
4.4 COMO AVALIAR AVALIAES: A ESCOLA AMERICANA .............................. 65
4.5 MODELOS DE AVALIAO .............................................................................. 73
4.5.1 A avaliao como medida ............................................................................. 75
4.5.2 A avaliao como gesto .............................................................................. 77
4.6 DA AVALIAO COMO PROBLEMTICA DE SENTIDO ................................. 79
4.7 AVALIAO DEMOCRTICA E COMPROMISSO PBLICO ........................... 85
5. A INSTITUCIONALIZAO DA COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL
NO BRASIL .............................................................................................................. 89
5.1 A INFLUNCIA DO BANCO MUNDIAL NA EDUCAO BRASILEIRA ......... 100
5.2 A EDUCAO NO BRASIL E A UNESCO ...................................................... 109
5.3 A ATUAO DO PNUD NO BRASIL ............................................................... 120
6. AVALIAO DE POLTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL PELOS
ORGANISMOS INTERNACIONAIS ....................................................................... 131
6.1 O BANCO MUNDIAL E AS RECOMENDAES SOBRE AVALIAO ......... 134
6.2 A AVALIAO SOB A TICA DA UNESCO ................................................... 146
6.3 O PNUD E A AVALIAO DA EDUCAO .................................................... 157
7. AVALIAO PBLICA ..................................................................................... 166
8. CONCLUSES .................................................................................................. 176
REFERNCIAS .......................................................................................................181

12

1. INTRODUO

O presente estudo tem como objeto a avaliao das polticas e programas

educacionais no Brasil, luz das concepes e prticas avaliativas dos organismos
internacionais, cuja influncia sobre os rumos da educao brasileira tem se
ampliado nos ltimos dez anos. O estudo traz como categorias de anlise a
participao e a politizao enquanto elementos que fundamentam a construo do
conceito de avaliao pblica, defendido no captulo 7 deste trabalho. A pesquisa foi
realizada com o mapeamento e anlise dos principais documentos norteadores das
avaliaes, publicados entre 2000 e 2010 pelos principais organismos internacionais
que estabelecem parcerias de cooperao e orientam as polticas pblicas de
educao no Brasil.
O estudo tem como marco introdutrio os anos 90, quando se inicia no
mbito governamental brasileiro uma srie de novas medidas administrativas e
prticas institucionais de gesto com intencionalidade democrtica, tais como
planejamento estratgico, reengenharia e crculo de qualidade. Nesse perodo, a
perda de capacidade de investimentos com recursos do tesouro em razo do
colapso econmico e dos compromissos com pagamentos de juros da dvida externa
e com supervit primrio nas contas externas, fizeram com que muitas polticas
sociais brasileiras passassem a ser financiadas com capital associado s agncias
internacionais de cooperao, segundo os termos de sua cartilha, documentos
oficiais.
A temtica da avaliao ganha centralidade nesse contexto, no arcabouo
tcnico do que se convencionou chamar reforma administrativa do Estado brasileiro
e no paralelo surgimento de variados institutos, observatrios de universidades e
organismos internacionais voltados ao monitoramento e avaliao dos programas
educacionais.
Alm da demanda por habilidades tcnicas especializadas para os
profissionais que atuam na rea, criou-se um mercado de instituies e tcnicos
que, do ano 2000 at hoje, concorrem por parcelas do fundo pblico para avaliar
programas sociais, o que se tornou base de legitimao da prpria temtica, por
induo dos seus respectivos financiamentos. Com isso, e desde ento, a avaliao
vem assumindo a condio de instrumento estratgico na gesto pblica, quase

13

sempre fundamentado nos famosos trs Es: eficincia, eficcia e efetividade. A

eficincia a capacidade de realizar um trabalho de maneira correta, sem muitos
erros, por outro lado a eficcia consiste em realizar um trabalho garantindo o custobenefcio de forma que atinja totalmente os objetivos, e a efetividade refere-se aos
impactos de longo prazo de garantir o que se props a fazer com o resultado
esperado; Todavia, no se tem conhecimento ao certo dos efeitos no rumo que
estas prticas de avaliao esto tomando no que diz respeito paralela
desqualificao do debate poltico sobre as polticas educacionais e sua reconverso
medio tcnica da realidade pelos especialistas.
Diversos trabalhos realizados em diferentes universidades brasileiras
discutem o papel de organismos internacionais como o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento PNUD, a Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura UNESCO, a Organizao dos Estados Iberoamericanos para a Educao, a Cincia e a Cultura OEI, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento - BID, e o Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento BIRD (conhecido como Banco Mundial)1, no processo de
reorganizao do capitalismo e, particularmente, sua influncia nas polticas
educacionais brasileiras. Entre eles situam-se as teses de doutorado de Francis
Mary NOGUEIRA (1998), Roberto LEHER (1998), Maria Abdia da SILVA (1999),
Snia Maria Portela KRUPPA (2000), Joo Mrcio Pereira (2008), Tatiana Gomes da
Silva (2009), Luciane de Paula (2010). Com a leitura dessas pesquisas observa-se a
incipincia de estudos sobre a temtica e a necessidade de investigaes mais
especficas sobre a avaliao de polticas educacionais implementadas com
recursos da cooperao internacional. A presente tese, portanto, pretende contribuir
no sentido de superar as lacunas neste campo de investigao, ampliando o espao
de dilogo relativo temtica investigada.
A avaliao de polticas e programas na rea educacional emerge num
contexto peculiar de transformaes da sociedade contempornea, marcada pela
reestruturao produtiva do capitalismo e a concomitante reforma do Estado. Tais
1

Algumas pessoas confundem o BID e o BIRD. A dificuldade tem justificativa, j que os dois tm
funes semelhantes. O BIRD faz emprstimos para pases em desenvolvimento, como o Brasil. O
banco forma, juntamente com a Associao Internacional para o Desenvolvimento (AID), o Banco
Mundial. O BID tem um fim mais especfico: o financiamento de pases da Amrica Latina e do
Caribe. O banco busca recursos no mercado internacional com taxas baixas, que oferece aos
membros. O BIRD e BID tm em comum o fato de financiarem projetos, priorizando o
desenvolvimento de pases em reas como educao, sade e meio-ambiente.

14

transformaes deram nova feio s polticas educacionais, via programas de

estabilizao monetria, ajuste estrutural, reformulao do papel do Estado e
redesenho das polticas pblicas.
Consequentemente, os ltimos dez anos tm sido marcados pelo
desenvolvimento de vrios mecanismos de avaliao nas agncias governamentais,
bem como por um elevado ndice de encomenda de avaliaes externas por parte
dos governos. neste contexto que o interesse pela avaliao tem criado razes.
Avaliar polticas e programas tornou-se um desafio para os governantes,
justificado pelo aumento da presso da comunidade nacional e internacional, aliado
ao aumento da cobrana da sociedade civil organizada e dos usurios, em direo
avaliao

da

efetividade

do

gasto

pblico

de

maior

eficcia

dos

servios/programas ofertados.
Quando consideramos as instituies criadas com inspirao e apoio
internacional, alcanamos um expressivo conjunto de organizaes que passaram a
atuar no Brasil com mais fora e capilaridade a partir da dcada de 1990, em
especial organizaes voltadas questo educacional, e questo ambiental. Na
rea educacional, acordos de cooperao com organismos internacionais tornaramse comuns nos ltimos vinte anos. Nesse mesmo tempo emergiram rgos
governamentais e no governamentais voltados para a avaliao de polticas e
programas educacionais. Contudo, os indicadores da educao bsica do sistema
pblico brasileiro ainda revelam altos ndices negativos (evaso, repetncia,
analfabetismo) em comparao com outros pases em desenvolvimento. Diante
disso, se faz necessrio investigar a contribuio dessas avaliaes para a melhoria
das polticas pblicas educacionais. Nesse contexto, esta pesquisa recai na seguinte
questo/problema: Quais as concepes e prticas de avaliao de polticas em
educao propostas e determinadas pelos organismos internacionais na cooperao
com o Brasil e como construir a partir delas uma alternativa de avaliao
contextualizada?
O cenrio onde este problema de pesquisa est sendo investigado
encontra-se em profunda transformao, exigindo-se que sejam considerados no
apenas o ambiente das mudanas em sua complexidade e sua heterogeneidade,
mas as decises e vontades dos atores que esto em cena. Os organismos
internacionais envolvidos nestes processos podem ser categorizados em dois
grupos: as agncias de fomento e os organismos sociais ligados s Naes Unidas.

15

O primeiro grupo tem exercido grande poder de direcionamento para

polticas educacionais no Brasil, estabelecendo prioridades para aplicaes de
recursos que desempenham importante papel na confeco da agenda de decises
no mbito dos trs sistemas de ensino - federal estadual e municipal. Sobre a
atuao deste primeiro grupo do qual faz parte o Banco Mundial, os atrasos na
implementao de projetos parceiros, os constantes problemas na prestao de
contas e os prprios resultados efetivos dos programas educativos financiados,
indicam a necessidade de se estudar com mais profundidade a atuao das
instncias avaliadoras envolvidas nos processos onde ocorrem estes problemas.
O segundo grupo, do qual fazem parte o PNUD e a UNESCO, tambm
possui um importante papel na difuso de ideias e prticas avaliativas, considerando
o trabalho de apoio no campo das inovaes educativas e formao profissional,
alm da promoo de eventos, publicaes e pesquisas. Embora operando com um
volume muito menor de recursos financeiros, essas instituies tm desempenhado
um relevante papel na orientao de programas educacionais implementados por
seus parceiros locais.
A relao estabelecida entre sociedade, governos e esses dois grupos
deveriam envolver, fundamentalmente, os princpios de participao, poder de
deciso, autonomia e contexto local, no processo de avaliao das polticas
educativas. A natureza dessa relao - como fator de mudana ou de conservao
da ordem delimita as formas de participao que lhe do sustentao e os
mecanismos que definem as prioridades na alocao dos recursos pblicos. Envolve
ainda as condies de existncia do conflito poltico, na trajetria do consenso, e do
acesso dos atores educacionais mesma arena onde esto gestores e organismos
parceiros, e onde so decididas as polticas para a educao.
Assim sendo, o presente estudo relevante porque, vem desconstruir a
concepo de avaliao das polticas como uma estratgia exclusivamente tcnica
voltada apenas para o aprimoramento da gesto pblica. A razo tcnica veio, ao
longo do tempo, se transformando na razo universal, despolitizando as questes
que colocam em jogo o exacerbado pragmatismo, por meio de uma concepo
imediatista dos processos que atravessam as polticas sociais. E um conjunto de
prticas, por vezes dissociadas, foram pouco a pouco conformando o discurso
governamental sustentado no vis exclusivamente meritocrtico que distingue a elite

16

de sbios e os legitima na processualidade das polticas sociais, reiterando o

oligarquismo caracterstico da tradio sociopoltica brasileira.
Sob esse prisma que se v falsamente deslocado o campo dos conflitos
da ordem poltico-social para o da tcnica o campo especializado. Perde espao a
fala pblica, ganha a fala prtica. O que dificulta pensar no elemento pblico sem a
existncia de um espao aberto s falas plurais, aos olhares deferentes e a
negociao.
Da a importncia de investigar a ausncia - ou falsa presena - de um
carter pblico nas avaliaes realizadas por instituies fora do mbito
governamental sobre as polticas educacionais, diante do aprofundamento da
tecnificao dos mecanismos de avaliao em detrimento da participao efetiva e
poltica no processo.
Este trabalho tem como objetivo investigar como as avaliaes de
polticas educacionais realizadas pelos organismos internacionais no Brasil se
relacionam com a construo de uma avaliao pblica, entendida como avaliao
politizadora e participativa. Tendo consequentemente como foco: i) analisar o
conceito de avaliao e em particular de avaliao de polticas pblicas em
educao, no contexto brasileiro; ii) compreender os pressupostos metodolgicos e
epistemolgicos das avaliaes realizadas pela UNESCO, PNUD e Banco Mundial
sobre polticas educacionais no Brasil; iii) relacionar as avaliaes realizadas pela
UNESCO, PNUD e Banco Mundial, com a (im)possibilidade de construo de uma
avaliao pblica para as polticas educacionais brasileiras.
Considerando que os servios educacionais pblicos so essenciais para
a politizao necessria ao enfrentamento das graves questes sociais que
vivemos, as razes fundamentais que justificam o presente trabalho de pesquisa
sobre essas avaliaes so:
1)

Uma

necessidade

democrtica.

Os

processos

de

avaliao

pressupem a interao com os seus beneficirios, enriquecendo o debate social,

fomentando a politizao da sociedade pela via da participao efetiva, inclusive nos
processos de tomadas de decises; sem cair no democratismo.
2) Uma aprendizagem social. A avaliao viabiliza a retroalimentao
entre as diversas instituies envolvidas e os tomadores de decises na
(re)conduo da poltica, provocando um movimento dinmico de autoavaliao,
visto que esta no uma atividade isolada e autossuficiente.

17

3) Uma qualificao da ao do Estado. Que implica em dimensionar os

efeitos e a pertinncia das intervenes, racionalizar e dar transparncia aos gastos
pblicos, reorientar as aes em funo de critrios de equidade e valores morais.
A partir dessa perspectiva e para o alcance dos propsitos de
investigao e socializao deste trabalho organizou-se a pesquisa em 3 partes
totalizando 7 captulos, alm de um captulo especfico sobre o percurso
metodolgico em que apresento as referncias tericas e descrevo as etapas da
pesquisa.
O captulo um aborda o papel do Estado na sociedade capitalista,
trazendo os fundamentos sociolgicos da pesquisa e uma reflexo sobre fatores
polticos e histricos que tm condicionado as polticas educacionais no Brasil, com
a inteno de esclarecer o contexto onde a avaliao est inserida.
O segundo captulo constitui-se em uma reflexo sobre as concepes de
avaliao que ao longo da histria tm orientado prticas avaliativas na gesto da
educao, com o objetivo de situar as caractersticas, modelos e abordagens que
fundamentam essas prticas.
No terceiro captulo, aborda-se a institucionalizao da cooperao
tcnica entre o Brasil e os organismos internacionais com o intuito de apreender, no
interior desse contexto, quem so e como atuam o Banco Mundial, a UNESCO e o
PNUD, enquanto parceiros de polticas e programas para a educao.
No captulo quatro elucidam-se os princpios e concepes que
fundamentam as recomendaes dos organismos internacionais sobre como avaliar
polticas e projetos educacionais, a partir dos documentos oficiais que orientam suas
prticas. Aqui se analisam as abordagens, os valores e o desenvolvimento das
avaliaes propostas para compreender a lgica avaliativa desses organismos.
A tese que se prope como abordagem alternativa para o modelo
analisado no captulo anterior apresentada no captulo 7, e denominada de
avaliao pblica. Aqui nasce uma proposta de estruturao para uma avaliao de
polticas e projetos educacionais, cujo foco est na participao politizada do que
chamamos de avaliadores beneficirios; e que participam do processo avaliativo
em todas as suas fases, desde a deciso por avaliar at a sua concluso.
Finalmente, conclui-se o trabalho com consideraes sobre a tese que
defende uma avaliao menos tecnicista e mais politizadora, como uma abordagem

18

necessria poltica de avaliao de polticas educacionais financiadas e apoiadas

pelos organismos internacionais no Brasil.

19

2. METODOLOGIA DE INVESTIGAO

A literatura hoje encontrada sobre o tema da avaliao dispe de uma

variedade de mtodos avaliativos, elaborados em funo da natureza do objeto
analisado e dos objetivos e interesses privilegiados pelos avaliadores. Dos enfoques
economtricos e tecnicistas s abordagens polticas e interativas configura-se um
campo de estudos que incorpora um enfoque interdisciplinar bastante influenciado
pelas cincias sociais, entre outras reas do conhecimento.
Assim, a pesquisa aqui realizada est pautada na concepo de
conhecimento, compreendido como uma reflexo sobre o simbolismo em que a
realidade expressa, e o materialismo pelo qual esta se revela. o desvendar da
realidade, que por sua vez aquilo que pela ressignificao de cada ser humano.
A crena no conhecimento historicamente construdo - fruto da compreenso de ns
mesmos e do objeto - na rede das relaes sociais do mundo em que vivemos o
motor da investigao aqui realizada. Assim, como expressa Boaventura Santos
(1998:30), acredito que chegamos ao final do sculo XX possudos pelo desejo
quase desesperado de complementarmos o conhecimento das coisas com o
conhecimento do conhecimento das coisas, isto , com o conhecimento de ns
prprios.
Partindo desses princpios e buscando um caminho metodolgico que
traduzisse um conhecimento mais humano e, portanto mais adequado natureza do
objeto deste estudo, realizou-se uma pesquisa qualitativa, com mtodo documentalhistoriogrfico. Estabeleceu-se como diretriz terico-metodolgica a anlise
documental, o tratamento categorizado dos elementos de estudo e o mapeamento
quantitativo e qualitativo das informaes obtidas por meio de documentos oficiais.
Trata-se de um processo de garimpagem; em que as categorias de anlise
encontradas nos documentos, so extradas, e analisadas sob a orientao do
problema proposto pela pesquisa.
O cruzamento e confronto das fontes tambm uma operao
indispensvel, para uma leitura hermenutica da documentao, j que permite uma
leitura no apenas literal das informaes contidas nos documentos, mas uma
compreenso contextualizada pelo cruzamento entre fontes que se complementam,

20

em termos explicativos; ou seja, as referncias bibliogrficas sobre o momento

scio-histrico que influenciou a elaborao daqueles documentos.
Devido natureza avaliativa desta pesquisa, os eventos a ela
relacionados devero formar o contexto de referncia dos significados e das
experincias examinadas, a partir do conhecimento construdo. Assim, foram
escolhidos como lcus desta pesquisa, trs organismos internacionais que atuam no
Brasil, que tm a prerrogativa de avaliar as polticas educacionais, que realizaram
nos ltimos anos avaliaes de polticas educacionais e que esto envolvidos
diretamente com a educao: o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento PNUD; a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura UNESCO; e o Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento BIRD (Banco Mundial).
A escolha do PNUD se deveu ao fato deste ser um dos principais
doadores internacionais e ter sido um dos que mais contribuiu para produo de
referencial prtico e terico sobre Avaliao. No PNUD, atribuda uma importncia
considervel avaliao, gerida pelo Gabinete de Avaliao2.
O Banco Mundial foi escolhido por possuir um dos principais organismos
relacionados com avaliao a nvel internacional o Grupo de Avaliao
Independente (IEG). A sua importncia prende-se no s ao elevado nmero de
avaliaes que realiza todos os anos, mas tambm devido documentao tcnica
que a Diviso de Avaliao/PFP produz e sua participao nos fruns de
discusso internacionais relacionados com a temtica da avaliao.
A UNESCO foi escolhida pela sua longa experincia de atuao no Brasil.
A responsabilidade pela avaliao dos programas e projetos da UNESCO pertence
ao Servio de Superviso Interna. Os instrumentos de orientao avaliativa
disponibilizados em seu stio na internet dizem respeito documentao
metodolgica que produzida por algumas agncias e instituies de cooperao,
alm da prpria UNESCO3.
Foram

enfatizadas

duas

dimenses

importantes

nas

avaliaes

realizadas por estas instituies, sobre a poltica de educao no Brasil: o carter

O site do Banco Mundial http://www.worldbank.org/oed/ bastante rico em informao sobre a sua

atividade e sobre a temtica da avaliao.
3
Na sua pgina principal http://portal.unesco.org/en/.html encontramos os relatrios das avaliaes realizadas e
aos documentos metodolgicos orientadores.
2

21

pblico/poltico e os aspectos tcnico/metodolgicos, tendo como categorias de

anlise a politizao e a participao social.
A politizao e a participao foram escolhidas como principal
contraponto ideia tecnicista de avaliar e esto fundamentadas no conceito de
poltica e democracia de Norberto Bobbio, para quem, no reencontro da sociedade
civil com o Estado, poltica seria atividade ou conjunto de atividades que tm de
algum modo, como termo de referncia, a plis, isto , o Estado (2000, p. 160); e
sendo realizadas por indivduos envolve o poder de participao na tomada de
deciso, no mbito do que ele chama de democracia participativa. Nas palavras de
Bobbio (2000, p. 163), os fins da poltica so tantos quantas forem as metas a que
um grupo organizado se prope, segundo os tempos e as circunstncias. Assim, o
processo de emancipao da sociedade no sentido de seu desenvolvimento passa
pelo poder de deciso. A politizao seria o processo de emancipao e autonomia
da ao poltica pelos sujeitos, a qual motivada por razes de ordem social.
A importncia de buscar nos documentos oficiais dos organismos
internacionais a orientao poltica para avaliar polticas e programas baseia-se na
considerao de que o poder da fora no o nico em nossa sociedade, mas como
considera Bobbio, o poder poltico costuma ter uma justificativa tica e base legal; ao
explicar que
"em todas as sociedades numerosas chegadas discretamente certo
grau de cultura, at agora aconteceu, que a classe poltica no s
justifica o seu poder apenas com a posse de fato, mas procura dar
base legal e moral, fazendo com que emanam como uma
consequncia necessria das doutrinas e crenas geralmente
reconhecidos e aceitos na sociedade, que dirige a classe poltica
"(Bobbio, 2000, p.120).

Apesar de Bobbio no ser considerado marxista (to pouco considerado

anti-marxista), neste trabalho, consideram-se os pontos do pensamento de Bobbio,
que no vo de encontro com os fundamentos metodolgicos de pesquisa,
baseados nas ideias de Karl Marx.

Esta pesquisa no tem inspirao

exclusivamente materialista dialtica, nem incondicionalmente funcionalista. Adotase aqui uma viso sistmica sobre o Estado, palco da atuao, e do conflito, de dois
grandes agentes sociais: as instituies polticas, e a sociedade.
Nesse sentido, o referencial terico metodolgico que orientou esta
pesquisa pautou-se na concepo dialtica da histria de Marx e Engels (1993),
como apresentada na obra A Ideologia Alem por considerar o entendimento da

22

realidade e seus fenmenos como uma necessidade humana. Ao conduzirem o

processo civilizatrio, os sujeitos desenvolvem sua produo material ao mesmo
tempo em que desenvolvem a si mesmo, e o seu pensar. De acordo com esses
autores, os indivduos participativos, ativos, produzem suas representaes do
mundo e da realidade, a partir do seu processo real de vida, medida que o
processo de produo material humana vai se desenvolvendo (1993, p.37).
A anlise da avaliao de polticas educacionais, portanto, deve
considerar a base econmica como forte condicionante da rea educacional, no
processo de mediao poltica; da qual a participao ativa torna-se necessria
luta pelo direito de todos educao de qualidade como forma de emancipao e
formao cidad.
Seguindo esses fundamentos e considerando que o estudo se d sobre a
anlise de documentos oficiais publicados pelas instituies escolhidas, optou-se
nesta pesquisa pela tcnica da anlise de contedo em Bardin (2009), configurada
por um conjunto de procedimentos de anlise das comunicaes, que objetivam a
descrio do contedo das mensagens e sua interpretao. Tais procedimentos
envolvem a organizao da anlise; a codificao de resultados; as categorizaes;
as inferncias; e, por fim, a informatizao da anlise das comunicaes. Assim, as
etapas bsicas desse procedimento so, conforme Bardin: a) a pr-anlise; b) a
explorao do material; e c) o tratamento dos resultados: a inferncia e a
interpretao (2009, p.121).
No comeo da pesquisa, optou-se por no priorizar determinado tipo
documental, reunindo tudo o que estivesse associado produo da avaliao pelas
referidas instituies. Nesta fase do estudo, foi realizada uma primeira organizao
do material, quando se tornou indispensvel olhar para o conjunto de documentos
de forma analtica, buscando averiguar como poderia proceder para torn-lo
inteligvel, de acordo com o objetivo de investigar as concepes e prticas
avaliativas das polticas e programas em educao.
Todos os documentos conseguidos em visitas locais s sedes das
representaes em Braslia e So Paulo e via internet foram arquivados em pastas
indicativas de seus resumos e sumrios. As leituras e fichamentos tiveram papel
central nessa fase. A organizao de todo o material pelo levantamento quantitativo
e qualitativo de termos e assuntos recorrentes sobre avaliao resultou em um

23

quadro que sintetizou a classificao realizada sobre todo o material obtido,

seguindo a cronologia das publicaes.
Quadro 01 classificao do material de pesquisa do Banco Mundial
Autor

Ttulo

Ten Steps to a
Results-Based
Monitoring and
Evaluation System

Monitoring and
Evaluation: Some
Tools, Methods and
Approaches

Evaluation Tools and

Approaches

Banco Mundial

Sourcebook for
Evaluating Global and
Regional Partnership
Programs. Indicative
Principles and
Standards

From Schooling
Access to Learning
Outcomes:
An Unfinished Agenda
An Evaluation of
World Bank Support to
Primary Education
Fonte: pesquisa de campo, 2011.

Caracterizao do Material
Trata da implementao de um sistema de
acompanhamento e avaliao centrada
nos resultados tem sido a preocupao do
Banco Mundial. Por este motivo foi editado
este guia, em 2004, que est dividido de
acordo com os dez passos essenciais para
a implementao desse sistema e que vo
desde a avaliao ex-ante, prvia, ao
planejamento, gesto e forma de garantir
a sua sustentabilidade.
Neste documento, de 1997, feita uma
apresentao, clara e prtica, das
principais
ferramentas,
mtodos
e
abordagens que podem ser utilizados no
mbito de uma avaliao de poltica ou
programa financiado.
O principal objetivo deste documento a
apresentao
dos
instrumentos
e
abordagens utilizadas pelo Banco Mundial
no mbito da avaliao. Alm dessa
apresentao, encontramos, igualmente, a
definio dos seus objetivos estratgicos e
da avaliao de impacto.
Livro de 2007, preparado pelo IEG sob os
auspcios da Diviso de Avaliao/PFP e
da Rede de Avaliao do Desenvolvimento
do CAD/OCDE e em reposta ao desafio
lanado ao IEG de desempenhar um papel
de liderana no desenvolvimento de
padres e princpios consensuais para a
avaliao de Programas de Parceria
Regional e Global. Tem como objetivo
melhorar a qualidade e independncia da
avaliao de programas deste tipo como
forma de fortalecer a sua relevncia e
eficcia.
Neste documento de 2006 feita uma
avaliao do apoio do Banco Mundial a
programas e projetos relacionados com a
Educao Bsica nos pases em
desenvolvimento.

24

Quadro 02 classificao do material de pesquisa do PNUD

Autor

Ttulo

Handbook on
Monitoring and
Evaluation for Results

Managing for results:

Monitoring and
Evaluation in UNDP
PNUD

Who are the Questionmarkers? A

Participatory
Evaluation Handbook

Participatory
Organizational
Evaluation Tool

Fonte: pesquisa de campo, 2011.

Caracterizao do Material
Este manual, de 2002, foi redigido com
forma de apoiar a implementao de uma
gesto centrada nos resultados no
Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento
(PNUD).
Os
instrumentos e mtodos apresentados tm
como objetivo facilitar a implementao de
uma avaliao centrada nos resultados
que permita melhorar o desempenho e a
eficcia dos programas.
Este documento, como o anterior, de
2001, pretende apoiar o processo de
adaptao da avaliao gesto centrada
nos resultados. Identifica os principais
desafios que se colocam a essa
adaptao assim como os instrumentos
mais teis em cada uma das fases da
avaliao.
Manual de avaliao participativa, de
1997, inserido no quadro do esforo
realizado pelo Evaluation Office do PNUD
para a redefinio e reorientao da
funo avaliao. Pretende facilitar a
compreenso destas questes e a sua
implementao, de forma a integr-las na
cultura de avaliao do PNUD.
Este documento, produzido em 1998, que
tem como objetivo chamar a ateno para
a gesto centrada nos resultados nos
programas do PNUD/GEF. Embora venha
com discurso participacionista apresenta
como princpios, instrumentos e processos
a avaliao centrada na lgica dos
resultados.

25

Quadro 03 classificao do material de pesquisa da UNESCO

Autor

Ttulo

Manual for Monitoring

and Evaluating
Education Partnerships

UNESCO

Caracterizao do Material
A informao contida neste manual de 2009
est dividida em trs partes: uma que trata
das questes bsicas da avaliao, outra
que identifica as etapas da avaliao e a
ltima que descreve os principais mtodos de
recolha de dados.

Guidelines for
Developing Terms of
Reference for
Evaluations: As
Results-based
Approach

Estas so as diretrizes que devem orientar a

elaborao de avaliaes da UNESCO. um
dos poucos documentos disponveis online
sobre a redao de avaliao.

Evaluation Handbook

Documento de 2007, diz respeito

organizao metodolgica e instrumental
para avaliao dos programas em parcerias.

Fonte: pesquisa de campo, 2011.

Para desenvolver a anlise, alm de contar com os arquivos organizados

de toda a documentao e com as fichas de leitura, foi construdo um quadro de
termos-chave, sobre possveis relaes com a questo da pesquisa. O objetivo com
tal procedimento foi mapear as concepes prticas educativas associadas s
categorias inicias da pesquisa e identificar novas categorias emergentes nos
documentos selecionados. Conforme apontam Ldke e Andr (1986, p. 43), as
categorias devem explicitar os propsitos da pesquisa e, ao mesmo tempo, devem
ser internamente homogneas, externamente heterogneas, coerentes e plausveis.
Estruturados de modo semelhante aos quadros de autores, os de termoschave tiveram o propsito de instrumentalizar a anlise dos conceitos fundamentais
apresentados nos documentos. Nessa etapa, foram identificados os ncleos
conceituais que atendiam caracterizao das obras.
Em um estgio inicial, foram grifadas, nos textos, palavras e frases que
sintetizavam um conceito, apontavam uma proposta, definiam uma concepo ou
simplesmente expressavam uma ideia que parecia ter relevncia no bojo do assunto
em discusso. A ordem de leitura seguiu a organizao do material, como figura no
Quadro 1. No decorrer do processo de releitura, alguns elementos foram sendo
destacados, representando uma classe conceitual. As fichas de leitura e anotaes
feitas nos prprios documentos foram sendo retomadas para orientar o

26

levantamento dos aspectos centrais envolvidos com o tema de cada conjunto de

textos.
A seleo dos termos-chave foi definida em razo de trs fatores: 1) as
categorias de anlise iniciais participao e contextualizao; 2) frequncia de
determinado segmento, em geral constitudo por um conjunto de algumas palavras
representando uma ideia sobre avaliao e 3) associado ao segundo, o terceiro fator
considerou os contextos em que tais segmentos se apresentaram.
A anlise do contedo documental envolveu o decifrar, em cada texto, o
ncleo emergente que servisse ao propsito da pesquisa; um processo de
codificao, interpretao e de inferncias sobre as informaes contidas nas
publicaes, desvelando seu contedo manifesto e latente. Para tanto, foram
consultados autores e anlises crticas contemporneas, abrangendo a temtica da
avaliao de polticas educacionais, com o intuito de melhor apreender o(s)
significado(s) atribudo(s) a um termo, concepo ou ideia proposta.
Por fim, para estabelecer relaes entre concepes e prticas avaliativas
expressas nos documentos dos organismos internacionais e a construo de uma
concepo avaliativa pblica, foi preciso definir indicadores, ou seja, a que tipo de
informaes estaria associado determinado conjunto de categorias de anlise. Ao
trmino

de

exaustiva

anlise,

foram

definidos

os

seguintes

indicadores:

caracterizao do processo avaliativo, bases tericas e conceituais, e princpios

subjacentes.
Nesta pesquisa, a orientao dada pelo problema de investigao foi
fundamental. A problematizao das fontes essencial na pesquisa qualitativa de
mbito documental, porque as fontes escritas no falam por si. Segundo Lopes e
Galvo (2001, p.79) [...] o que determina o que so as fontes exatamente o [...]
problema problematizado. As perguntas que o pesquisador formula ao documento
so to importantes quanto o prprio documento. So as perguntas feitas ao
documento que lhe conferem o sentido.

vlido

ressaltar

que,

dada

preocupao

em

garantir

contextualizao scio-histrica, mantiveram-se inalterados aspectos semnticos e

nomenclaturas apresentadas nos documentos. No entanto, sempre que necessrio,
foram consultados autores como Coraggio (1996), Bobbio (2000), Afonso (2004); e
anlises crticas contemporneas como tambm obras da poca, abrangendo
assuntos especficos, para melhor compreender a concepo ou ideia proposta.

27

3. O PAPEL DO ESTADO NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA

No sculo XIX, o surgimento da institucionalizao da educao de

massa associada necessidade de preparar a populao para a disciplina do
trabalho industrial, do origem a uma educao visando atender ao capital, e
organizao do trabalho. J nas primeiras dcadas do sculo seguinte, a fbrica,
sob a gide dos princpios fordista e taylorista,4 torna-se o modelo institucional a ser
reproduzido em diversos segmentos. Assim, a escola estruturava-se para responder
aos objetivos econmicos formando futuros trabalhadores submissos, consumidores
e expectadores passivos (GIROUX, 1990, p. 20-57).
Para o entendimento do papel do Estado no processo de financiamento
do modelo capitalista contemporneo e sustentao da atual viso neoliberal, faz-se
um breve resgate, do captulo 15 de O Capital, de Karl Marx, que trata da origem do
capitalismo industrial e sua relao com o Estado. No contexto desta obra, as
grandes navegaes e as novas descobertas dos sculos XV e XVI provocaram a
urgente transformao do trabalho manufaturado, que j no atendia s
necessidades do novo mercado mundial. Segundo Marx, teve incio aqui, a prtica
da acumulao primitiva do capital:
[...] as descobertas de ouro e prata na Amrica, o extermnio, a
escravizao das populaes indgenas, foradas a trabalhar no
interior das minas, o incio da conquista e pilhagem das ndias
Orientais e a transformao da frica num vasto campo de caada
lucrativa so os acontecimentos que marcam os albores da era da
produo capitalista. Esses processos idlicos so fatores
fundamentais da acumulao primitiva. Logo segue a guerra
comercial entre as naes europias, tendo o mundo por palco
(MARX, 1982, p.868).

Os pases da Europa estruturaram seu processo de acumulao de

capital atravs de vrios sistemas, como: o das dvidas pblicas, o colonialismo, o
protecionismo e o regime tributrio permanente. Todos esses sistemas utilizaram-se
do poder do Estado como meio de atender fora organizada da sociedade, que
4

Modelos de administrao cientfica e de produo em massa caracterizados pela nfase nas

tarefas padronizadas, objetivando o aumento da eficincia ao nvel operacional, para saber mais ver:
FORD, Henry. Os princpios da modernidade: minha vida e minha obra, hoje e amanh, minha
filosofia da indstria. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1926.
TAYLOR, Frederick Winslow. Princpios de administrao cientfica. 7. Ed. So Paulo: Ed. Atlas,
1970.

28

objetivava substituir o modo feudal de produo para o modo capitalista, abreviando,

assim, as etapas de transio (MARX, 1982, p.869).
Ainda segundo ressalta Marx a supremacia industrial trazia em si a
supremacia comercial e o sistema colonial desempenhou um papel predominante
nesse momento. Era o Deus estrangeiro que subiu ao altar onde se encontravam os
velhos dolos da Europa e, um belo dia, com um empurro, joga todos eles por terra.
Proclamou a produo da mais-valia, ltimo e nico objetivo da humanidade (MARX
,1982, p.872). O modelo colonial a parte mais violenta do processo de acumulao
de capital e teve no sistema pblico de crdito seu principal financiador.
O sistema, conforme Marx, estruturado na trade: comercializao,
industrializao e colonialismo a base da sociedade moderna que financia esse
modelo com um sistema pblico de crdito; defendendo assim o argumento de que
uma nao tanto mais rica quanto mais est endividada (MARX ,1982, p.876). O
Estado assume o papel de fonte de financiamento indispensvel e natural ao
processo de acumulao do capital, e a dvida pblica transforma-se em:
[...] uma varinha de condo, ela (dvida pblica) dota o dinheiro de
capacidade criadora, transformando-o assim em capital, sem ser
necessrio que seu dono se exponha aos aborrecimentos e riscos
inseparveis das aplicaes industriais e mesmo usurrias. Os
credores do Estado nada do na realidade, pois a soma emprestada
converte-se em ttulos de dvida pblica facilmente transferveis, que
continuam a funcionar em suas mos como se fosse dinheiro
(MARX, 1982, p. 873).

Assim, surgiu uma classe social enriquecida com a ajuda mediadora do

Estado, que utilizava seus recursos para fazer prosperar o comrcio, a indstria e as
sociedades annimas; ao mesmo tempo em que se desenvolveu a agiotagem, o
comrcio com ttulos negociveis de toda espcie, e a burguesia bancria. (IDEM, p.
874). A manuteno dessa estrutura forava o Estado a buscar emprstimos para
cobrir suas enormes despesas; assim como aumentar os impostos. Conforme Marx
(1982 p. 874):
[...] o regime fiscal moderno encontra seu eixo nos impostos que
recaem sobre os meios de subsistncia mais necessrios,
encarecendo-os, portanto, e traz em si mesmo o germe da
progresso automtica. A tributao excessiva no um incidente,
um princpio.

29

Embora essa anlise de Marx sobre a dvida pblica esteja enfocando o

processo de acumulao primitiva, a lgica do Estado como financiador do capital,
prevalece ainda na chamada nova ordem econmica, que atribui ao Estado a funo
principal de agenciador do mercado capitalista. No mundo do trabalho, sob a
orientao capitalista, as relaes so reguladas pela livre concorrncia entre a
demanda e a oferta, de modo que o vendedor da fora de trabalho, como o de
qualquer outra mercadoria, realiza seu valor de troca e aliena seu valor de uso
(MARX, 1982, p. 218). Assim o trabalhador vende ao capitalista sua capacidade de
transformar matria prima; em troca de uma remunerao. Nessa relao de troca, o
salrio aparece ao trabalhador como elemento de equivalncia capaz de garantir o
seu sustento e da sua famlia. Essa competncia e capacidade de trabalho devem
ser qualificadas; assim, o financiamento para capacitaes e treinamentos advm
tanto do governo quanto das empresas, que nesse sentido atribuem educao o
valor de uma mercadoria:
[...] a fim de modificar a natureza humana, de modo que alcance
habilidade e destreza em determinada espcie, mister educao ou
treino que custa uma soma maior ou menor de valores em
mercadorias. Esta soma varia de acordo com o nvel de qualificao
da fora de trabalho. Os custos de aprendizagem, nfimos para a
fora de trabalho comum, entram, portanto no total dos valores
despendidos para a sua produo (MARX, 1982, p. 192).

Numa perspectiva mais contempornea, ampliando a viso marxista do

Estado composto por base econmica e superestrutura, o Estado visto como uma
funo dentro de uma sociedade cujo funcionamento sistmico. Neste as
instituies polticas tentam responder s demandas sociais que por sua vez reagem
s intervenes, gerando novas demandas, negociadas em espaos de conflito,
num processo de mudana contnua. nesse contexto que uma das concepes
contemporneas entende o Estado como direito ou como democracia. Segundo
Bobbio (1988, p. 18), os Estados podem tanto impedir o exerccio do poder pela
sociedade, quanto podem - dirigidos por leis - se configurar como um espao de
alternncia no poder.
Para compreender a funo da educao, nessa perspectiva de Estado e
na sociedade capitalista preciso entender as mediaes criadas pela prpria
sociedade capitalista, e a ideologia poltica na qual o setor educacional se projeta e
se torna um produto fundamental desse complexo social.

30

3.1 A POLTICA EDUCACIONAL E A ORDEM NEOLIBERAL

Na atualidade, o mundo capitalista da era Marx j no existe. Novas

estruturas econmicas e polticas fizeram a passagem do capitalismo selvagem, do
regime de acumulao fordista, para o capitalismo contemporneo cujo modelo de
acumulao flexvel est fortemente assentado no consumo e novas formas de
explorao do trabalho. O sistema econmico atual segue a orientao poltica
liberal contextualizada; no propriamente resgatando os clssicos como Adam
Smith5 ou David Ricardo6, mas valorizando os chamados neoclssicos como
Friedrich Von Hayek7 e Milton Friedman8. A teoria liberal poltica e econmica
primava pelos princpios da igualdade, do individualismo, da no-interveno do
Estado na economia, da propriedade privada e do contrato. Em sua viso mais
moderna, estes princpios se mantm ampliados por uma concepo calcada no
mercado mundial, no fluxo do capital, na tecnologia avanada, no mundo sem
fronteiras, sob a gide das multinacionais e das corporaes internacionais. Confere
ao indivduo o poder absoluto de deciso no livre jogo do mercado, impondo-lhe a
responsabilidade pelas suas condies no quadro socioeconmico (PERRY, 1996,
p.16).
A base de toda essa determinao est no movimento chamado
neoliberalismo, que tem origem na Europa e na Amrica do Norte, na dcada de
quarenta, tendo como precursor Friedrich Hayek. Trata-se de um movimento contra
o Estado intervencionista e de bem estar social que, ao limitar os mecanismos de
mercado interpretado como ameaa liberdade econmica e poltica. Nas duas
ltimas dcadas seguintes esta teoria no encontrou campo frtil, pois o capitalismo

Adam Smith, economista escocs, o pai da economia moderna, e considerado o mais importante
terico do liberalismo econmico. Autor de "Uma investigao sobre a natureza e a causa da riqueza
das naes", a sua obra mais conhecida, e que continua sendo usada como referncia para geraes
de economistas, na qual procurou demonstrar que a riqueza das naes resultava da atuao de
indivduos que, movidos apenas pelo seu prprio interesse (self-interest), promoviam o crescimento.
6 David Ricardo considerado um dos principais representantes da economia poltica clssica; autor
de Princpios da economia poltica e tributao. Os temas presentes em suas obras incluem a teoria
do valor-trabalho, a teoria da distribuio (as relaes entre o lucro e os salrios), o comrcio
internacional, temas monetrios.
7 Friedrich Hayek foi um economista da Escola Austraca. Recebeu o prmio Nobel de economia em
1974 por seu trabalho pioneiro na teoria da moeda e flutuaes econmicas e pela anlise penetrante
da interdependncia dos fenmenos econmicos, sociais e institucionais.
8
Milton Friedman foi um dos mais destacados economistas do sculo XX e um dos mais influentes
tericos do liberalismo econmico; defensor do laissez faire e do mercado livre.

31

avanado vivia o auge do seu crescimento permitindo ao Estado aumentar os

benefcios sociais em busca de um novo igualitarismo.
Nesse sentido, a abordagem neoliberal possui como princpio a
democracia utilitarista, que redefine a condio do Estado a um papel de
neutralidade. O Estado, como guardio dos interesses pblicos, responde pela
oferta de alguns bens essenciais relacionado defesa do pas, aplicabilidade das
leis e educao bsica da populao.
Os tericos neoliberais como Hayek e Friedman so reconhecidamente
contrrios ao Estado do Bem-Estar Social, consideram-no a principal causa da crise
do capital, resultante no decrscimo das taxas de lucro, na recesso e no
desemprego em vrios pases. Em defesa ao retorno da privatizao da economia,
argumentam que o Estado, com suas polticas de bem-estar social, acabou
perturbando a ordem natural das leis de mercado (PERRY, 1996, p.10).
Esses defensores do Estado Mnimo veem as polticas pblicas como o
cerne da crise atual do capitalismo, pois estes afetam o equilbrio econmico e social
da nao. Atribuem aos programas sociais ou outras formas de proteo destinadas
aos trabalhadores ou aos chamados excludos do mercado, a causa da destruio
da liberdade dos cidados e a vitalidade da concorrncia, da qual depende a
prosperidade de todos, provocando deste modo a reduo da lucratividade,
destruindo as bases de acumulao capitalista (PERRY, 1996, p.16).
A sociedade contempornea tem presenciado transformaes na
reestruturao produtiva que tem acarretado prioridade a produo de mercadorias
e a destruio do meio ambiente, entre outras formas de excluso. So sintomas de
uma crise provocada pela concorrncia mundial desigual, que segundo a
Organizao Internacional do Trabalho - OIT desemprega mais de 1 bilho de
pessoas (CUNHA, 1991, p.58).
No que diz respeito ao mundo do trabalho vigora a lgica de mercado,
com padro produtivo flexvel e desregulamentado, de orientao privatizante e
antissocial. As consequncias mais graves desse novo ordenamento mundial so a
degradao da fora de trabalho e a destruio ambiental.
Por mais que se avance em termos tecnolgicos e de automao, o
capital incapaz de realizar sua autovalorizao sem utilizar o trabalho humano.
Pode diminuir o trabalho vivo, desempregar parcelas inteiras, mas no elimin-lo.
Esta crise capitalista causada por uma srie de fatores que se inter-relacionam de

32

maneira complexa e que s assim pode ser entendida. O processo de recuperao

do ciclo de reproduo do capital afetou fortemente o mundo do trabalho. O
toyotismo9 uma forma de organizao do trabalho que nasceu no Japo e suas
caractersticas bsicas so: produo vinculada demanda, produo heterognea,
trabalho operrio e equipe com multivariedade de funes, princpio do just in time.
Apenas 1/4 produzido dentro da fbrica, o restante transferido terceiros
(BIANCHETTI, 1999, p.31).
Ainda segundo Bianchetti (1999) a falcia da qualidade total cria os
crculos de controle de qualidade - CCQ, que so grupos de trabalhadores
incentivados a discutir o trabalho e o desempenho com vistas a melhorar a
produtividade das empresas. na verdade uma nova forma de apropriao do saber
fazer intelectual do trabalho pelo capital. O envolvimento dos trabalhadores faz com
que este deva pensar e fazer pelo e para o capital, o que aprofunda a sua
subordinao do trabalho.
O novo dicionrio neoliberal traz ainda as ideias e prticas de
terceirizao e subcontratos, aumento do trabalho feminino precarizado e
desregulamentado e a excluso dos muito jovens e velhos do mercado de trabalho.
Portanto, a classe trabalhadora atual fragmentou-se e se complexificou ainda mais,
do que a descrita por Marx. Criou-se ento, em escala menor, o trabalhador
multifuncional da era informacional e uma massa de trabalhadores terceirizados e
desempregados estruturais. Para estes, mais do que nunca, a educao aparece
como redentora responsvel pela empregabilidade e melhoria da qualidade de vida.
De acordo com Saviani (2001, p. 33-75), a educao pode ser entendida
sob diferentes vertentes. Sob a tica filosfico-pedaggica educar formar o ser
humano em seus aspectos culturais, comportamentais, fsico-motor e cognitivos; e
suas tendncias ao longo da histria, a caracterizaria de trs maneiras diferentes
como tecnicista, ou construtivista, ou mesmo holstica. Outra maneira seria
considerar a educao a partir da funo social desempenhada nas diferentes
sociedades; incluindo a sociedade capitalista, onde a educao aparece como um
instrumento polticoideolgico e financeiro, na tentativa da superao da crise do
capital.
9

O toytismo marcado pela flexibilizao na mecanizao das indstrias, com foco no mercado e
busca pela personalizao dos produtos; estabelecendo um rgido controle de qualidade nos
produtos. Ver: OHNO, T. O Sistema Toyota de Produo: alm da produo em larga escala. Trad.
Cristina Schumacher. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1997.

33

Conforme percebemos, nas relaes de produo do modo capitalista, a

educao como obrigao do Estado, tem neste um articulador do financiamento
educacional, levando em considerao as indicaes e orientaes do mercado.
Neste sentido, os debates sobre a educao brasileira foram, historicamente,
permeados pelos confrontos entre os defensores do ensino pblico e os apoiadores
do ensino privado, cujas demarcaes terico-conceituais resultaram em uma
precria delimitao entre as esferas pblicas e privadas da sociedade.
Exemplo disso que as polticas educacionais fomentadas pelo Estado
nas ltimas dcadas do sculo XX e incio do sculo XXI tm apresentado carter
privatizante, de modo que o financiamento da educao aparece como o centro da
preocupao dos pensadores neoliberais, que passaram a consider-la como um
elemento importante na insero de mercados e no desenvolvimento das
econmicas atrasadas.
No contexto neoliberal, a educao resgata a Teoria do Capital Humano,
de Milton Friedman, que teve origem na Escola de Chicago, nos anos 70 do sculo
XX envolvendo a redefinio do aparelho estatal e a conseqente descentralizao
da gesto da educao pblica, como por exemplo, a municipalizao da educao
(SCHULTZ, 1971, p.88). O Estado entrou, portanto, nesse processo, para atender
ao mercado e propiciar determinada qualificao de mo-de-obra por meio da
educao bsica. Nesse sentido, teve como nica responsabilidade a manuteno
de uma escola pblica de qualidade, restrita educao bsica.
Os pressupostos da Teoria do Capital Humano, bastante criticados nos
anos 1980, e resgatados nos anos 1990, ganharam destaque por condenarem a
interveno do Estado na economia e atriburem s foras de mercado a capacidade
de resolver os desequilbrios econmicos. A educao assim entendida como
forma de abastecer o mercado de trabalho, funcionando como capital humano a
ser financiado pelo Estado no suprimento das necessidades da economia. A
educao teria a funo de propiciar o crescimento econmico, o aumento da renda
das famlias e, por conseguinte a qualidade de vida. Sendo assim:
[...] a perspectiva da TCH est voltada para o aspecto utilitarista da
educao, onde se observa uma preocupao com a capacidade
humana enquanto capital, o que acaba por reduzir o homem a um
simples objeto do processo produtivo na economia de mercado. A
est tambm presente a idia da educao como soluo para as
desigualdades econmicas, funcionando, dessa maneira, como
mecanismo de ascenso social (RAMOS, 2003, p. 76).

34

Nesse sentido, o trabalho situado como uma categoria singular,

trabalho-mercadoria, ou seja, objeto do processo produtivo, enquanto a educao
seria o treinamento, formao para o trabalho, instrumento que possibilitaria a
mobilidade social e a conseqente reduo das desigualdades sociais e
econmicas, visto que:
A disseminao da teoria do capital humano, como panacia da
soluo das desigualdades entre pases desenvolvidos e
subdesenvolvidos e entre os indivduos, foi rpida nos pases latinoamericanos e de Terceiro Mundo, mediante os organismos
internacionais (BID, BIRD, OIT, UNESCO, FMI, USAID, UNICEF e
regionais (CEPAL, CINTERFOR), que representam dominantemente
a viso e os interesses do capitalismo integrado ao grande capital
(FRIGOTTO, 2000, p. 41).

Prevalece, assim, a legitimao de vis econmico na poltica

educacional, principalmente em relao quelas polticas implantadas nos pases
ditos subdesenvolvidos. Este aspecto evidenciado quando os organismos
internacionais investem no financiamento educacional, mas priorizam os recursos
em atividades ou habilidades capazes de trazer maior retorno econmico.
Para os tericos neoliberais, os problemas dos sistemas educacionais
esto correlacionados com a forma de regulao assumida pelo Estado na
economia capitalista. Desse modo, a poltica educacional, ao ser concebida como
poltica social, s ser bem-sucedida, na medida em que tenha por orientao
principal os ditames e as leis que regem os mercados, o privado (AZEVEDO, 1997,
p.17).
Para Leher (1988) a imposio do capitalismo norte-sul decorre, portanto,
da substituio da lgica do pblico pela lgica do privado no interior da esfera
pblica. Esse princpio vem da supremacia das exigncias da acumulao de capital
sobre as necessidades da classe trabalhadora. Alm disso, a ampliao do
capitalismo globalizado no acontece somente em termos econmicos, mas em
termos sociais e culturais, em que a educao como poltica pblica est em
crescente processo de mercantilizao, deixando de ser pblica e se transformando
em uma mercadoria.
Merece destaque o livro: A nova ordem educativa mundial, de Christian
Laval (2009) onde se detalha a influncia de organismos internacionais, como: o

35

Fundo Monetrio Internacional - FMI, o Banco Mundial, a UNESCO e a Organizao

Mundial do Comrcio OMC - nos rumos das polticas nacionais de educao.
Segundo Laval (2009, p. 12-57), essa tendncia utilitarista adquiriu no
atual contexto de globalizao10 uma conotao extremamente forte. Como prova
disso, a promoo das ideias e conceitos de capital humano orienta, com finalidade
econmica, a aquisio de conhecimento e da competncia. Laval (2009 p. 12-57)
chama, portanto, esse momento de "nova ordem educativa mundial, pois a escola
neoliberal, sob a orientao dos organismos internacionais, se adapta ao capitalismo
global de hoje, cujos princpios se identificam cada vez mais com o mercado. Sob
essa perspectiva, a escola deveria ser organizada e administrada como uma
empresa, porque a educao confundida com um produto privado, uma
mercadoria.
No bojo desse contexto possvel distinguir, no Brasil, dois enfoques
quanto implementao de polticas educacionais. Por um lado, as de orientao
redistributiva ou assistencial, que dependem da transferncia de recursos das
esferas superiores para o nvel local. Por outro, polticas descentralizadoras, cujo
objetivo essencial impulsionar e criar fontes endgenas de desenvolvimento
educacional pela via da participao cidad.
Estes dois enfoques tm razes histricas de ordem poltica, econmica e
social e na lgica capitalista de mercado associada descentralizao autoritria
destacam-se como fatores condicionantes, mas no determinantes. So dois polos
de um mesmo processo complexo e contraditrio, exercendo foras de integrao e
desagregao, exercendo um efeito dialtico sobre a organizao das polticas
pblicas e do espao scio-educacional.
Antes de iniciar algumas reflexes sobre o condicionamento que cada um
desses fatores exerce sobre os diferentes enfoques de polticas educacionais,
preciso esclarecer a concepo de poltica aqui defendida.
A poltica um fenmeno social e histrico que expressa os interesses de
diversos sujeitos sociais, atravs do exerccio do poder, baseado nos valores

10

A globalizao aqui entendida como um fenmeno de integrao mundial no que se refere aos
aspectos poltico, social, econmico e cultural, potencializado pela telecomunicaes e pela
informtica; de forma a internacionalizar o sistema capitalista de produo. Nesse sentido ver:
SANTOS, Milton. Por uma outra globalizao - do pensamento nico conscincia universal. So
Pauto: Record, 2000.

36

presentes na sociedade (BOBBIO, 2004, p.36-90). possvel diferenciar pelo menos

trs tipos de poltica: poltica governamental, poltica pblica e poltica social.
A poltica governamental caracteriza-se pelo conjunto de programas
elaborados no espao restrito das instituies governamentais, configurados pelos
interesses dos gestores pblicos, poucas vezes demandadas por presses
exercidas pela sociedade civil, e quase sempre associadas aos interesses de ordem
econmica e poltica, definindo linhas de aes institucionais (PALMEIRA, 1996, p.
4- 18).
Polticas pblicas so as construdas com efetiva participao poltica de
amplos setores da sociedade; resultado do confronto, da interao e do consenso
relativo, disputado no espao poltico do Estado. Sendo assim, na configurao
estrutural das polticas pblicas esto em jogo, no s vontade ou os interesses
governamentais, mas, tambm, formas de regulao que cada sociedade
desenvolve e coloca em prtica a partir do seu estgio de desenvolvimento e
conscientizao poltica.
As polticas sociais caracterizam-se com um conjunto de medidas e
programas que priorizam o atendimento s populaes pobres, com o objetivo de
diminuir as desigualdades sociais provocadas pelo mercado capitalista e sua poltica
econmica. Visam, portanto, resolver as necessidades vitais enquanto direitos
bsicos de cidadania. Em sua vertente assistencialista, tem carter mais paliativo
que corretivo (PALMEIRA, 1996, p. 4-18).
Nesse sentido, a poltica educacional enquanto vertente da poltica social
um direito bsico e vital de qualquer pessoa. Mais que isso, aquela capaz de
fomentar o saber pensar como instrumento necessrio participao dos cidados
no confronto de interesses e de poder, para intervir e transformar a realidade. A
educao , em linhas gerais, um processo de reconstruo dinmico e contnuo de
saberes, experincias, que se traduzem como um ato de interveno no mundo
(FREIRE, 2003, p.20-49).

3.2 AS ORIENTAES DO MERCADO CAPITALISTA NEOLIBERAL PARA AS

POLTICAS EDUCACIONAIS: FATORES EXGENOS DE CONDICIONAMENTO.

Dentre

os

fatores

externos

que

tm

condicionado

as

polticas

educacionais, aquele que constitui o marco geral para a educao a ampliao da

37

lgica do mercado nessa rea. Essa lgica coloca a educao como um bem
econmico que deve responder, da mesma maneira que uma mercadoria, lei da
oferta e da demanda, conforme receiturio do Banco Mundial. Essa mercantilizao
do

direito

educao

constitui-se

um

claro

retrocesso

embora

se

paradoxalmente, sob um discurso de ampla valorizao da educao em uma

sociedade tecnificada, competitiva e globalizada.
As polticas sociais de educao, dentro dessa concepo, no devem
ser promovidas pelo Estado, j que isso significaria um desequilbrio nas condies
dos indivduos, um aumento de gastos que levariam a um dficit no oramento
pblico; devendo, portanto respeitar a lgica econmica, promovendo a ideia de um
Estado subsidirio.
A teoria neoliberal de que a desigualdade provocada pela livre
concorrncia saudvel para a prosperidade de todos s comeou a ganhar terreno
com o declnio do capitalismo avanado, na dcada de 70 com a crise do petrleo,
que fez cair drasticamente os lucros das empresas e aumentar a inflao. De acordo
com os tericos neoliberais a principal causa dessa crise era a queda na
acumulao de capital relacionada ao aumento excessivo dos gastos sociais pelo
Estado, por exigncia e presso do movimento sindical e operrio. Para superar a
crise, os neoliberais propunham ao Estado a reduo dos gastos sociais, forte
disciplina oramentria, busca de estabilidade monetria, reduo de impostos e
incentivos fiscais ao livre mercado (BOLLMANN, 2009, p. 22-53).
As ideias neoliberais comearam a ser postas em prtica na dcada de
80 quando nos Estados Unidos e em diversos pases do norte da Europa os partidos
de direita chegam ao poder via eleio. O modelo do governo Thatcher na Inglaterra
considerado o mais sistemtico de todos (BOLLMANN, 2009, p. 22-53). Seu
pacote incluiu elevao das taxas de juros, eliminao do controle sobre fluxos
financeiros, reduo da emisso monetria, controle anti-sindical, reduo com
gastos sociais e privatizao. Nesse mesmo perodo, os pases do sul da Europa
que elegeram governos de esquerda e que tentaram uma poltica de pleno emprego
e de proteo social fracassaram, vendo-se forados pelos mercados financeiros
internacionais a aderir ao modelo neoliberal.
A hegemonia ideolgica alcanada pelo neoliberalismo demonstrada
pela sua aplicao tanto por governos de direita quanto pelos de esquerda
chamados social-democratas. O programa neoliberal obteve xito no que se refere

38

reduo da inflao, aumento dos lucros das empresas e reduo dos salrios. Mas
no conseguiu alcanar seu objetivo principal de recuperar as altas taxas de
crescimento estveis, vividas antes da crise de 1970 (BOLLMANN, 2009, p. 22-53).
O motivo principal foi que aumentaram os lucros, mas no aumentaram os
investimentos. Quem acumulou capital preferiu especular ao invs de produzir. O
Estado, embora tenha reduzido os gastos sociais no o fez de forma muito efetiva o
que nesse contexto resultou em aumento da dvida pblica e nova recesso na
dcada de 90.
Apesar de viver uma nova crise capitalista, o modelo neoliberal mantmse firme, pois na rea poltica, a derrota do comunismo e a vitria do ocidente na
guerra fria, um triunfo que os governos de direita -ainda no poder - saboreiam.
Ainda hoje, experincias radicais de prticas neoliberais existem em pases excomunistas do leste europeu (PERRY, 1996, p. 23-28).
Na Amrica Latina, o Chile considerado o pas com a primeira
experincia neoliberal sistemtica do mundo, tendo acrescido em seu programa a
abolio da democracia e instalao da ditadura militar. Estes elementos, contudo,
no so valores da teoria neoliberal. Os pases asiticos so os que menos
influncia neoliberal sofreram at hoje e vm demonstrando xito nos ltimos anos
(PERRY, 1996, p. 23-28).
fato que o neoliberalismo um movimento ideolgico mundial, com um
corpo de doutrina coerente e autoconsciente, que se encontra inacabado, e que
todos sejam contra ou a favor- terminam por seguir. No caso brasileiro, o Estado
nunca foi marcadamente de bem estar social, nem social-democrata. A partir da
ditadura militar o processo de decadncia do Estado brasileiro comeou a se
estender. O governo populista que se sucedeu no incorporou de fato o modelo
neoliberal, tanto que na dcada de 80, ao contrrio do que acontecia no mundo,
foram criadas as trs grandes centrais sindicais de trabalhadores no Brasil.
Os governos das dcadas de 80 e 90 criaram a base para a implantao
do neoliberalismo no pas, com a hiperinflao vivida nesse perodo. O modelo
brasileiro comea a ser executado com o Plano Real, e com ele a economia melhora
aos poucos e o social piora. Alm disso, o movimento social que se formava nos
anos 80 se retrai derrotista na dcada seguinte. Uma das piores consequncias do
neoliberalismo brasileira a destruio da capacidade de luta e de organizao da
sociedade no jogo do poder democrtico (PERRY, 1996, p. 23-74).

39

Desde o final dos anos 80, em face das crescentes evidncias das
consequncias por vezes desastrosas das polticas implementadas e do alto ndice
de fracasso dos projetos apoiados pelo Banco Mundial (38% segundo auditoria
contratada pelo prprio Banco), tem crescido as crticas e presses para a
implementao de reformas (PERRY, 1996, p. 23-74).
Essas reformas incluem a definio de novas polticas e procedimentos
relativos ao meio ambiente, reassentamentos, participao das populaes afetadas
nos projetos, acesso informao e educao de qualidade. Conjugadas com a
abertura de uma nova linha de financiamento voltada para programas de alvio
pobreza, essas mudanas so indicadores da tentativa do Banco de construir novas
bases de legitimidade, atenuando as criticas aos programas de ajuste estrutural e
protegendo-se das evidencias da degradao ambiental e dos efeitos de suas
polticas para o crescimento da pobreza.
Apesar do sentido positivo dessas reformas, seu escopo no apenas
limitado como tambm a distncia entre a retrica e a prtica dessas mudanas
ainda gritante. Na verdade, o Banco Mundial continua a resistir s transformaes
substantivas em sua estrutura e em suas polticas. Mantm sua estrutura
antidemocrtica e avessa participao popular, as novas polticas e procedimentos
so constantemente violados e continua a no assumir qualquer responsabilidade
pelos projetos e programas fracassados (FONSECA, 1997, p. 61).
Mais grave ainda a constatao de que, apesar da nova retrica do
combate pobreza, as reformas recentes no mudaram o eixo central das polticas
macroeconmicas do Banco. Este no apenas tem reafirmado a correo das
polticas de ajuste, como prope o seu aprofundamento. Assim, suas polticas na
rea social continuam subordinadas lgica do liberalismo econmico e se
restringem ao financiamento de programas compensatrios, voltados para as
camadas mais pobres da populao, de forma a atenuar as tenses sociais geradas
pelo ajuste.
As crescentes exigncias no tocante produtividade e competitividade
que devem atender as empresas, assim como os maiores nveis de exposio
externa que enfrentam as economias, como resultado do processo de globalizao
so desafios dos quais a educao a chave principal. Em face deste estado de
coisas, preciso negociar entre o setor privado, a administrao pblica e o restante

40

dos atores sociais regionais e locais, a criao de um ambiente inovador, scioaprendente, que assegure a qualificao da educao global.
Isto tambm significa que as polticas pblicas e, dentre elas, as
educacionais, no podem ser contempladas unicamente como polticas assistenciais
ou redistributivas, cujo objetivo seja o de corrigir os desequilbrios que gera o
funcionamento das economias de mercado, sob a gide neoliberal.
O neoliberalismo tem se configurado como um projeto hegemnico e
tambm uma doutrina coerente reforada por processos histricos de transformao
na relao homem-trabalho. A principal tarefa dos opositores da teoria neoliberal
no a crtica, mas a construo de uma alternativa a essa teoria. Para tanto,
preciso conhecer a fundo a sua legitimao, principalmente em regimes
democrticos.
De acordo com Oliveira (1998, p. 107), um modelo posterior ao
neoliberalismo poder se configurar em um espao entre o neoliberalismo e o
socialismo. Uma situao poltico-econmica que enfrente de fato os desafios da
justia social, dos direitos humanos e da preservao ambiental. Ser o espao de
governos srios, afastada do populismo e que tero como desafio os seguintes
conjuntos de tarefas:
1.
Elaborao de novas teorias e anlises que explicitem os
novos mecanismos de acumulao, de mudana cultural e
desigualdade social.
2.
Criao de um modelo gerencial que combine tica social com
eficincia administrativa. Que alie competncia com justia social.
3.
Desenvolvimento de uma forma de comunicao popular com
base na sensibilidade e criatividade poltica. Esse discurso deve se
pautar nas tradies e interesses das classes populares; deve
assumir uma orientao movimentista; pode difundir nos meios
progressistas uma dimenso mais solidria na coletividade (sem
perder a individualidade); deve considerar o posicionamento egosta
racional, onde os problemas mais graves da populao pobre
refletem-se tambm nos mais ricos; e por fim, se compor enquanto
um discurso nacionalista, voltado para toda sociedade, toda nao.

As

experincias

neoliberais

encontram-se

em

um

processo

de

esgotamento. A atual crise econmica mundial iniciada em 2008, com a falncia do

tradicional banco de investimento americano Lehman Brothers, um exemplo. A
formao de uma crise financeira, em curso, na Europa, deu-se, fundamentalmente,
por problemas fiscais. Alguns pases, como a Itlia e a Grcia, gastaram mais
dinheiro do que conseguiram arrecadar por meio de impostos nos ltimos anos. Para

41

se financiar, passaram a acumular dvidas. A desconfiana de que os governos da

regio teriam dificuldade para honrar suas dvidas fez com que os investidores
passassem a temer possuir aes, bem como ttulos pblicos e privados europeus.
De acordo com a Nota tcnica 104 do DIEESE:

A crise financeira do final da dcada passada viu os governos dos

principais pases elaborarem um conjunto de polticas a fim de conter
seus efeitos deletrios. [...] No primeiro momento, houve a tentativa
de sustentar uma base ideolgica e poltica para a retomada de uma
interveno mais ativa e coordenada dos Estados Nacionais, visando
praticar uma nova regulao no sistema financeiro, em razo dos
desajustes promovidos pelo capitalismo, particularmente depois das
reformas liberalizantes e da desregulamentao instauradas desde
os anos 1980. Em seguida, observou-se que grande parte da ao
dos Estados Nacionais se concentrou na recuperao de empresas e
instituies financeiras, que estavam em dificuldades, de modo de
garantir a sobrevivncia e a manuteno do capitalismo
financeirizado (DIEESE, 2011, p.4).

Uma possvel alternativa ao modelo neoliberal o modelo capitalista dos

pases do sudeste asitico, menos influenciada pelo consenso de Washington 11. Nos
pases da Amrica Latina ainda prevalece a herana da desagregao social e
agresso cidadania, apesar do processo de democratizao vivido nos anos 80.
Quem no tem os recursos mnimos para sobreviver, no pode exercer os direitos
que, em princpio, a democracia concede a todos por igual (OLIVEIRA, 1998, p.76123)
A educao, portanto, tem como desafio contribuir para a reconstruo do
espao pblico. O mercado no deve fixar os limites e as dimenses do espao
pblico, o nico capaz de ser governado democraticamente. Para superar o
neoliberalismo precisamos compreender sua fora poltica, sua intransigncia terica
e seu dinamismo estratgico. Precisamos, pois, de trs lies bsicas do prprio
neoliberalismo: no ter medo de ser impopular por estar contra a corrente poltica do
tempo atual; ser radical a absolutamente seguro no que acredita e no aceitar
instituies imutveis.

11

Considerado por muitos um sinnimo de neoliberalismo, o consenso de Washington foi um

conjunto de medidas criadas por economistas financeiros americanos, que passou a ser a receita do
ajuste econmico dos pases em crise no final da dcada de 1980. Ver BATISTA, Paulo, O Consenso
de
Washington,
acessado
em
28/04/2010,
em:
http://www.usp.br/fau/cursos/graduacao/arq_urbanismo/disciplinas/aup0270/4dossie/nogueira94/nog9
4-cons-washn.pdf

42

3.3 PATRIMONIALISMO E DESCENTRALIZAO AUTORITRIA DE POLTICAS

EDUCACIONAIS: FATORES ENDGENOS DE CONDICIONAMENTO.

Em se tratando dos fatores internos que condicionam as polticas pblicas

para a educao no Brasil importante destacar a sua relao direta com os fatores
externos aqui analisados, em seus aspectos histricos e culturais.
No caso brasileiro, a histria do poder administrativo est marcada por
constantes oscilaes entre o maior e o menor grau de centralizao e
descentralizao, especialmente no campo educacional e quase sempre preso s
mudanas dos interesses polticos e/ou econmicos. Longos perodos de regime
ditatoriais e pouco tempo de experincia democrtica deixaram como herana
grande desigualdade social e centralizao de renda e poder.
Alm disso, o patrimonialismo ainda persiste, especialmente em governos
municipais, entendido como uma forma de exerccio de poder, na qual o governante
usa o aparato administrativo para obter vantagens unicamente pessoais. Segundo
Bendix:
No patrimonialismo, o governante trata toda a administrao poltica
como seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse
do poder poltico como um predicado til de sua propriedade privada.
Ele confere poderes a seus funcionrios, caso a caso, selecionandoos e atribuindo-lhes tarefas especificas, com base na confiana
pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma diviso de
trabalho entre eles. [...] Os funcionrios, por sua vez tratam o
trabalho administrativo, que executam para o governante como um
servio pessoal, baseado em seu dever de obedincia e respeito. [...]
Em suas relaes com a populao, eles podem agir de maneira to
arbitrria quanto aquela adotada pelo governante em relao a eles,
contanto que no violem a tradio e o interesse do mesmo na
manuteno da obedincia e da capacidade produtiva de seus
sditos. Em outras palavras, a administrao patrimonial consiste em
administrar e proferir sentenas caso por caso, combinado o
exerccio discricionrio da autoridade pessoal com a considerao
devida pela tradio sagrada ou por certos direitos individuais
estabelecidos (BENDIX, 1986, p.270).

Vivemos um momento histrico em que o pndulo da descentralizao

passa a prevalecer sobre o da centralizao, predominante nas ltimas dcadas.
Isto, porm, no significa que naquele perodo no tenha havido tentativas de
descentralizao. A diferena que, na situao presente, busca-se uma

43

descentralizao democrtica e participativa, o que no ocorreu anteriormente,

como por exemplo, as estratgias de municipalizao da educao.
Um fator importante e muito prprio da caracterstica brasileira na
formulao de polticas pblicas a nossa diversidade cultural. Nenhuma poltica
pblica

que

se

julgue

verdadeiramente

democrtica

pode

se

eximir

da

responsabilidade de criar, de fato, condies em que a diversidade do nosso povo

seja respeitada, a exemplo dos afrodescendentes que tendo uma continuidade
histrica de luta contra a imposio do regime colonial mantm identidades prprias,
conscincia das mesmas e a vontade de preserv-las, a partir de suas
caractersticas culturais, sociais, polticas e econmicas, prprias e diferenciadas.
Nesse sentido, a discusso a respeito da diversidade cultural precisa
incluir e abranger uma discusso poltica, por que ela diz respeito s relaes
estabelecidas entre os grupos humanos e por isso mesmo no est fora das
relaes de poder. Ela diz respeito aos padres e aos valores que regulam essas
relaes.
fato que a globalizao, as polticas neoliberais, o ressurgimento dos
nacionalismos recolocam a questo da diversidade. Contudo, importante ponderar
que a luta pelo direito s diferenas sempre esteve presente na histria da
humanidade e sempre esteve relacionada com a luta dos grupos e movimentos que
colocaram e continuam colocando em xeque um determinado tipo de poder, um
determinado padro de homem, de poltica, de religio, de arte, de cultura. Tambm
sempre esteve prxima s diferentes respostas do poder em relao s demandas
dos ditos diferentes. Respostas que, muitas vezes, resultaram em formas violentas e
excludentes de tratar o outro: colonizao, inquisio, cruzadas, escravido,
nazismo, etc.
O desafio que enfrentamos implantar polticas pblicas que valorizem o
papel da sociedade civil como ator indispensvel do processo de desenvolvimento
humano, e criem novos mecanismos de apoio financeiro, flexibilizem algumas regras
burocrticas (fundos de pequenos projetos) e tenham postura transparente em
relao a documentos, informaes e prestaes de contas. Alm disso, a
sociedade precisa aceitar os riscos de participar efetivamente dos espaos
conquistados.
As polticas pblicas educacionais devem considerar a escola como um
espao sociocultural marcado por smbolos, rituais, crenas, culturas e valores

44

diversos, onde a originalidade de cada cultura reside na maneira particular como os

grupos sociais resolvem os seus problemas ao mesmo tempo em que se aproximam
de valores que so comuns a todos os homens e a todas as mulheres.
E ir alm, colocando-se diante dos diversos espaos sociais em que o
educativo acontece e nos convida a extrapolar os muros da escola e a ressignificar a
prtica educativa, a relao com o conhecimento, o currculo e a comunidade
escolar.
As polticas pblicas para a educao tm diante de si desafio da
mudana de valores, de lgicas e de representaes sobre o outro, principalmente,
aqueles que fazem parte dos grupos historicamente excludos da nossa sociedade.

3.4 EDUCAO: UM DIREITO A CONSTRUIR, NO UM TESOURO A

DESCOBRIR.

A educao pode ser definida, de modo amplo, como o processo pelo

qual o homem formado. Para alm do seu conceito universal, a educao trata da
construo das caractersticas particulares de cada indivduo e tambm da
sociedade. Etimologicamente, a educao tem dois significados: educare, que
significa mudar, levar o homem de um estado para outro, e educere, que significa
extrair, fazer sobressair o melhor que a pessoa tem.
Isto revela duas vertentes para o ato educativo: em primeiro lugar, uma
movimento, um processo e, por outro lado, um emergir, uma interioridade ou as
formas de vida que determinam ou permitir dizer que uma pessoa "educada".
Educao significa, ento, uma modificao do homem, um desenvolvimento das
potencialidades do ser.
A educao formal ou escolar, por sua vez, a mediao sistemtica de
idias, e tcnicas para a construo de conhecimentos pelos indivduos. um
projeto sistemtico com a inteno de formar. O sistema escolar a maneira pela
qual uma sociedade transmite e reconstri a sua existncia coletiva entre as novas
geraes. A educao tem um carter emancipatrio, libertador.
Ensinar uma atividade intencional, sociocomunicativa, de formao
integral humana, que o professor realiza com seus alunos e estes entre si. Um dos
seus principais objetivos proporcionar processos significativos de aprendizagem,
suscitadores do pensamento rigoroso; assimilao e criao cultural, bem como a

45

capacidade de tomar decises, mediante a qual se propicia ao mesmo tempo a

profissionalizao docente e a realizao integral dos alunos.
Segundo Freire (2003. 49-89), o respeito autonomia e dignidade de
cada um imperativo tico e no um favor que podemos ou no conceder uns aos
outros. O professor que desrespeita a curiosidade do educando, o seu gosto
esttico, a sua inquietude, a sua linguagem, mais precisamente, a sua sintaxe e a
sua prosdia; de estar respeitosamente presente experincia formadora do
educando, transgride os princpios fundamentalmente ticos de nossa existncia.
A educao escolar permite aos indivduos se tornarem autores de sua
prpria histria de vida, ao passo que acessam os valores e costumes como
herana das geraes passadas. E isso se relaciona diretamente com o segundo
valor da educao - como um condutor de reais justias sociais.
A escola pblica, historicamente construda no Brasil, est inserida em um
projeto de sociedade que a inviabiliza. A escola criada pelas elites dominantes do
pas no foi, nem est sendo plenamente pblica, pois o seu pblico poucas vezes
pde participar efetivamente de sua construo. A prpria escola pblica, pela sua
capacidade inventiva, rompe com modelos institudos, modifica-os e, pela sua
heterogeneidade, revela a complexidade de sua cultura e a face de seus sujeitos, de
maneira transparente.
A escola tem sido uma instituio de controle social, na medida em que
pode estar a servio do modelo de sociedade assentada em profundas
desigualdades, de acordo com o pensamento daqueles que vem a escola como
reprodutora da ordem socioeconmica e cuja funo ajustar os indivduos ao
modelo civilizatrio dirigido pelos dominantes e prepar-los para desempenhar
papis sociais predefinidos. Mas , paradoxalmente tambm, espao de resistncia,
de luta. Segundo Freire:
A ideologia fatalista, imobilizante, que anima o discurso neoliberal anda
solta no mundo. Com ares de ps-modernidade, insiste em convencer-nos
de que nada podemos contra a realidade social que, de histria e cultural,
passa a ser ou a virar "quase natural". Frases como "a realidade assim
mesmo, que podemos fazer?" ou "o desemprego no mundo uma
fatalidade do fim do sculo" expressam bem o fatalismo desta ideologia e
sua indiscutvel vontade imobilizadora. Do ponto de vista de tal ideologia, s
h uma sada para a prtica educativa: adaptar o educando a esta realidade
que no pode ser mudada. O de que se precisa, por isso mesmo, o treino
tcnico indispensvel adaptao do educando, sua sobrevivncia. O
livro com que volto aos leitores um decisivo no a esta ideologia que nos
nega e amesquinha como gente (FREIRE, 2003, p.10).

46

Outros pensadores concebem a escola como instituio a servio da

ideologia do Estado, aparelho ideolgico, portanto, a sua funo a conformao
dos comportamentos e a inibio daqueles indesejveis. Para Althusser:

[...] indispensvel ter em conta no somente a distino entre poder

de Estado e aparelho de Estado, mas tambm outra realidade que se
manifesta junto ao aparelho repressivo do Estado, mas que no se
confunde com ele. Chamaremos esta realidade pelo seu conceito: os
aparelhos ideolgicos de Estado (ALTHUSSER, 1987, p.54).

As maneiras de inculcao podem ser dissimuladas ou explcitas com a

finalidade de tornar os interesses particulares, ou de um grupo, como universais e
inevitveis dentro da mesma ordem. O ncleo central desta concepo se encontra
na revelao de que, por trs da unidade da escola, aberta a todos, na verdade
existe uma dupla rede de escolarizao. Uma encarregada da reproduo da classe
trabalhadora denominada primria-profissional; e outra denominada secundriasuperior, encarregada de reproduzir os mandos de dirigentes da sociedade
capitalista. Cabe, portanto, aos indivduos, esforarem-se para superar as
dificuldades e lograr xito na escola e no mundo do trabalho.
A escola o lugar da razo critica, o lugar de se prover os meios
cognitivos de compreender o mundo e transform-lo; a pedagogia uma forma de
ao cultural de atribuio de significados. E a didtica a viabilizao terica e
prtica do processo ensino-aprendizagem.
Para Freire (2003, p. 09-19), a educao ideolgica, mas tambm deve
ser dialogante e atentiva, para que se possa estabelecer a autntica comunicao
da aprendizagem, entre gente, com alma, sentimentos e emoes, desejos e
sonhos. A sua pedagogia fundada na tica, no respeito dignidade e prpria
autonomia do educando (FREIRE, 2003, p.11). E "vigilante contra todas as
prticas de desumanizao" (IDEM, 2003, p.12). necessrio que "o saber-fazer da
autorreflexo crtica e o saber-ser da sabedoria exercitada ajudem a evitar a
degradao humana e o discurso fatalista da globalizao" (IDEM, 2003, p.12), to
bem defendido por ele.
A Pedagogia precisa reafirmar seu compromisso com a razo, com a
busca da emancipao, da autonomia, da liberdade intelectual e poltica. O
pensamento ps-moderno critica a possibilidade dessa busca de autonomia no

47

mundo contemporneo. H restries autonomia do sujeito face s relaes de

poder, vigilncia das aes individuais, burocratizao, racionalidade
instrumental, subjugao da subjetividade. Todavia, uma Pedagogia para a
emancipao precisa continuar apostando na possibilidade de desenvolvimento de
uma razo crtica precisamente como condio para desvelar as restries
autonomia no contexto do mundo moderno.
A razo educativa est associada aprendizagem do pensar, isto , a
ajudar os alunos se constiturem como sujeitos pensantes, capazes de pensar e lidar
com conceitos, para argumentar, resolver problemas, para se defrontarem com
dilemas e problemas da vida prtica. Assim a formao humana, mediar
intencionalmente diferentes formas de levar os outros a se constiturem como
sujeitos, a se educarem, a serem justos, a serem crticos e atuantes.
O papel da educao bsica na formao completa, no pode prescindir
dos contedos numa pedagogia do pensar para compreender e transformar o
mundo. A escola continua sendo um dos caminhos para a igualdade e a incluso
social, onde a individualizao capitalista se combate com uma aprendizagem
interativa e colaborativa. Com respeito diversidade sem perder a universalidade;
fao minhas as palavras de Gimeno Sacristan (2000, p.68): uma escolaridade igual
para sujeitos diferentes em uma escola comum.
Se educar formar para a vida social, essa deve ser a matria principal
da avaliao. Em outras palavras, a avaliao deveria dirigir seu foco central
questo dos sentidos da formao dos cidados e do desenvolvimento da sociedade
democrtica.
.

48

4. AVALIAO DE POLTICAS EDUCACIONAIS

Tomando-se como referncia, porm, as questes e os debates

presentes na literatura especializada, possvel construir um quadro de referncia
bsico, a partir do qual seja possvel explicitar algumas escolhas que orientam a
anlise aqui pretendida. Naturalmente, diante da complexidade e dinmica do
fenmeno social da avaliao de polticas pblicas em educao, os conceitos aqui
apresentados no so estticos e tomados como verdades absolutas.
Como argumentado anteriormente, a poltica pblica entendida como
um fenmeno social e histrico que expressa os interesses de diversos sujeitos
sociais, atravs do exerccio do poder, baseado nos valores presentes na sociedade.
Elas so estratgias promovidas para desenvolver um determinado modelo
econmico e social em suas diversas reas, cujas caractersticas resultam da
correlao de foras dentro da prpria sociedade.
As polticas pblicas compreendem o conjunto das decises e aes
relativas alocao de valores envolvendo estratgias de agregao social (RUA,
2000). Tais polticas no se confundem com as polticas governamentais. A poltica
governamental caracteriza-se pelo conjunto de programas elaborados no espao
restrito das instituies governamentais, configurada na interpretao feita pelos
gestores pblicos dos interesses e necessidades da populao. Quase nunca surge
das demandas e presses exercidas pela sociedade, e quase sempre est
associada aos interesses de ordem econmica (PALMEIRA, 1996).
Nesse sentido, a atividade de avaliar no uma ao isolada, mas uma
das etapas do processo de planejamento das polticas - materializadas em
programas e projetos - produtora de informaes, que possibilitam novas escolhas; e
analisa resultados que podem sugerir a necessidade de reorientao das aes para
o alcance dos objetivos traados. Assim, segundo Worthen, Sanders e Fitzpatrick
(2004, p.35), avaliao identificao, esclarecimento e aplicao de critrios
defensveis para determinar o valor (ou mrito), a qualidade, a utilidade, a eficcia
ou a importncia do objeto avaliado em relao a esses critrios.
Salienta-se, que o objetivo da avaliao determinar o valor de alguma
ao, projeto ou programa que neste caso tenha o foco nas cincias sociais. Desta
forma, inicialmente, faz-se necessrio definir alguns conceitos como programa e

49

projeto. Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004, p.35), definem programa como uma
interveno planejada e constante que pretende resultados especficos em resposta
a um dado problema educacional, social ou comercial detectado previamente e que
envolve equipe, cliente, organizao, gesto e recursos na tentativa de atingir um
objetivo. Ou seja, a ao planejada atravs de programas deve apresentar soluo
para um determinado problema. Todavia, a noo do que seja problema no
bvia, apesar de povoar nosso cotidiano. Assim, faz-se necessrio definir o que vem
a ser problema. Segundo Garcia (2000), pode-se definir problema como uma
desarmonia reconhecida como supervel ou evitvel e determinados atores sociais
declaram-se dispostos a enfrent-la.
Esta situao est relacionada argumentao de Garcia (2000 p. 25)
Diferentemente dos quebra-cabeas, os problemas sociais no tm uma soluo
correta e nica, que reconhecida e aceita como tal por todas as partes afetadas
pelo problema [...]. As pessoas tm valores e interesses diferentes e partem de
ideias diferentes sobre a sociedade desejada; assim o que um problema ou uma
boa soluo para uma pessoa, em geral irrelevante para outra.
Um balano da literatura especializada sobre a avaliao de polticas
educacionais tem demonstrado que esta marcadamente quantitativa e limitadora
da crtica sobre a realidade e do controle social. Esvaziada da poltica, a avaliao
tem se fechado na auto-reproduo do discurso competente; restrita a execuo de
manuais, esta avaliao no tem se prestado ao conhecimento institucional crtico e,
portanto, a efetiva inovao das prticas.

Por vezes, se desdobram em muitas

pequenas organizaes que criam suas prprias planilhas avaliativas sem

estabelecer interface com os marcos tericos e polticos de justia em termos
universais e particulares a sociedade brasileira (CHAU, 1982, p. 15-34).
A

Constituio

Brasileira

de

1988

contm

um

forte

discurso

participacionista e segundo ela, todo poder emana do povo e em seu nome ser
exercido (art. 1. pargrafo nico). No entanto, as evidncias para que essa frase
deixe de ser apenas figura de retrica, so incipientes e fragmentadas. Enfrentar
essa discusso no interior do setor educacional no uma tarefa fcil, uma vez que
o tema a ser tratado j causou, e ainda causa, muita polmica nos debates da
sociedade como um todo.
Por tudo isso difcil pensar em uma avaliao de qualidade sem
participao poltica efetiva. E, sem poltica que oriente projetos e anseios sociais, a

50

tendncia o conservadorismo e a auto-referncia na simples camada tcnica; o

que mobiliza um tipo de participao da sociedade que passiva, sem poder de
exercer o controle social da administrao pblica. Situaes diferenciadas de
participao ativa se do em conjunturas muito efmeras e, grosso modo, as
participaes so para aceitao e para um venham fazer comigo.

4.1. A AVALIAO E O CONTEXTO

O termo "avaliao de polticas pblicas" pode remetar ideia de
submeter uma ao governamental uma anlise particular e investigativa, com o
propsito de verificar o alcance dos objetivos fixados. O resultado de tal anlise deve
servir como uma ferramenta para melhorar a ao e, se necessrio, exigir
responsabilidades, polticas ou legais. A este respeito, parece que a avaliao de
polticas pblicas uma estratgia simples, sem muito aprofundamento. No entanto,
veremos que no assim. O conceito de avaliao tem se desenvolvido em
diferentes contextos, com base em valores e paradigmas diversificados - que lhe
esto subjacentes - dando origem a diversas maneiras de abord-lo. Assim, a
avaliao no est perfeitamente definida; depende em grande parte da
intencionalidade que surge a partir dos valores que informam e os objetivos que
pretende alcanar.
Antes de enfocar a prpria definio de avaliao de polticas pblicas,
vamos contextualiz-la. Para comear, podemos dizer que qualquer avaliao de
polticas pblicas, implcita ou explicitamente se baseia na anlise de polticas
(FREY, 2000, 212-259). Com isso, estamos nos referindo avaliao que baseada
em um conjunto de tcnicas, conceitos e estratgias, que buscam melhorar o
processo de implementao de uma poltica pblica. Este processo envolve:
identificao e definio do problema, formulao de solues alternativas, adoo
de uma alternativa e implementao da alternativa selecionada (TAMAYO SAEZ,
1997, p. 283). Ou seja, a avaliao deve investigar cada uma dessas etapas e
chegar ao ponto de esclarecer suas propostas, objetivos, estratgias, conquistas e
os atores envolvidos (FREY 2000, 212-259).
A este respeito, nota-se que a anlise costuma incidir sobre a dimenso
prospectiva das decises pblicas, enquanto que a avaliao faz referncia na

51

dimenso retrospectiva de tais decises (DAHL,1997, p. 40-59). No entanto, hoje,

como veremos, fala-se em avaliao ex-ante para fazer uma avaliao prospectiva
de polticas e / ou programas pblicos. Isto no quer dizer que o conceito de
avaliao anula ou contradiz a anlise, mas sim lhe fornece maior amplitude, abrindo
uma perspectiva de pesquisa.
O fato de a avaliao estar relacionada, de alguma forma, com a anlise
da poltica, no significa que ambas as atividades, avaliao e anlise, tm sido
desenvolvidas de forma conjunta; a avaliao teve uma evoluo prpria, original,
que nos permite identific-la como algo distinto.
Assim, quando se estuda a evoluo da avaliao, vemos que ela se
desenvolve em termos de aes especficas, tais como: fornecer dados de pesquisa
para entender melhor os problemas pblicos e de conduta social; formular polticas
pblicas inteligentes, verificao de aprendizagem, e outros fatores, tais como nvel
de inteligncia e personalidade dos indivduos, a fim de fazer uma classificao
educacional e psicolgica. Ento, percebemos ao longo da histria da avaliao que
muitos especialistas vieram das reas da educao e da psicologia (BUSTELO,
1999, p.73).
Assim, a evoluo da avaliao sistemtica de polticas mostra um
esforo de valorao dos poderes pblicos na tentativa de resolver problemas
especficos na sociedade, tomando por base as experincias no campo educacional,
para ento ampliar, para investigao de problemas nas reas de sade, economia,
gesto, etc. Evoluo esta, observada mais de perto na realidade histrica dos
Estados Unidos da Amrica (EUA) estudada por Stufflebeam (2002, p. 102).
No Brasil, embora no se encontrem referncias especficas sobre uma
avaliao sistemtica a respeito da poltica de colonizao (1500 1800), no campo
educacional,

pedagogia

jesutica

apresentava

estratgias

avaliativas

caractersticas da poca. Segundo Luckesi (1995, p.20-53), a prtica de provas e

exames na educao brasileira teve origem na escola moderna (sc. XVI e XVII),
com a consolidao da sociedade burguesa. As escolas pedaggicas jesuticas do
sc. XVI ao sculo XVIII, a adotaram sob o princpio da autoridade, da classificao
e da punio.
Segundo Guba & Lincoln (1997, p.11-68), a trajetria histrica dos
processos de avaliao, passou de um primeiro estgio, centrado na medida das
polticas, para a focalizao das formas de atingir os resultados, evoluindo para um

52

julgamento das intervenes e, finalmente, tendendo a constituir um processo de

negociao entre os atores envolvidos na interveno a ser avaliada.
Stufflebeam (2002, p.19) sugere que a origem da avaliao sistematizada
como conhecemos hoje, teve origem no sculo XIX e a partir da, estabeleceram-se
as fases de desenvolvimento da avaliao, conforme quadro das seis eras abaixo:
Quadro 4 As eras das avaliaes

Eras

da Reforma

Perodo

1800
1900

Da Eficincia e 1900
Teste
1930

Tyleriana

1930
1945

Caractersticas
Nesta fase de importncia crucial a Revoluo
Industrial, pois com ela vm grandes mudanas nas
estruturas econmicas e sociais. Isto implicava uma
mudana drstica na viso de mundo, na vida
social, bem como das estruturas das instituies
sociais. Foi uma poca de mudanas nos servios
sociais, muitos dos quais foram destinados
- reforma do ensino.
Na Gr-Bretanha, foram feitas tentativas de reforma
do sistema educativo, e no sistema de sade.
Neste contexto, a avaliao de tais instituies e
suas funes era informal e foi feita atravs de
Comisso nomeada pelo Governo.
Nos EUA, a primeira tentativa de avaliar o
desempenho consistiu em verificar escolas em
Boston. Este foi um grande evento na histria da
avaliao, pois pela primeira vez, utilizaram-se os
resultados de testes aplicados aos alunos como a
principal fonte de informao para avaliar a eficcia
de uma escola ou um programa educacional.
Neste perodo, a ideia de uma administrao
- cientfica chegou ao poder em teoria da
administrao educacional. A nfase deste
movimento
centrado
na
sistematizao,
normalizao e, acima de tudo, sobre a eficincia.
Este perodo Tyler exerce enorme influncia sobre
a educao e a avaliao da aprendizagem,
chegando a ser conhecido como o "pai" da
- avaliao educacional. Tyler desenvolve um
currculo amplo e inovador para a avaliao da
poca. Assim, afirma que o currculo concebido e
implementado para ajudar os alunos a atingir um
determinado objetivo.
Tyler cunhou o termo "avaliao educacional" na
perspectiva de atingir os objetivos educacionais
estabelecidos como parte de um programa de
educao.
Nesta fase do perodo ps guerra, a oferta
educativa cresceu, novas instituies de educao

53

da Inocncia

1946
1960

surgiram para expandir os servios prestados

dentro do sistema de educao: servio
psicolgico, nutricional, programas de esportes e
educao tcnica empresas, etc. Especialmente
- nos EUA, com a sada da depresso, com o
otimismo social e restrio fiscal havia um grande
interesse das empresas pelo controle do ensino,
para demonstrar a eficcia e eficincia de seus
esforos. Isso contribuiu para criar testes
padronizados de modo a facilitar a avaliao mais
aprofundada.

Este perodo inicia-se a avaliao em larga escala.

H quatro fatores que caracterizam esta fase: A
da Expanso
1961
- abordagem de Tyler para ajudar a definir um novo
1980
currculo e medir o grau de realizao dos
objetivos; testes padronizados foram criados para
melhor refletir os objetivos e contedos dos novos
planos de estudos; abordagem focada nas
competncias tcnicas para o trabalho e
profissionalizao.
A partir daqui consolida-se o trabalho do
da
1980 - at especialista em avaliao, do avaliador externo, de
Profissionalizao hoje.
entidades especializadas em avaliao. Surgem
cursos e programas de formao para profissionais
da avaliao em escolas especializadas.
Fonte: pesquisa bibliogrfica 2012.

O quadro nos mostra uma evoluo sucessiva da avaliao a partir de

sua abordagem contextual caracterizada por um claro interesse em desvendar o
contedo e o resultado das polticas educativas aplicadas em um determinado
ambiente, como uma medida para determinar a eficcia destas. Mostra-nos tambm
que no mbito das avaliaes de polticas pblicas o foco recaia sobre as
necessidades levantadas pelos administradores de saber sobre a implementao de
polticas e / ou programas que estavam em execuo. Dentro desta abordagem, a
avaliao vista como uma fonte de conhecimento da ao do Estado. No Brasil, a
era da profissionalizao chegou com quase uma dcada de atraso em relao aos
demais pases desenvolvidos.
Alm disso, percebe-se no Quadro, que a avaliao inserida, em um
contexto de restrio fiscal se expande antes da profissionalizao, que de alguma
forma se origina no planejamento, de custos e oramento enxuto, e, por outro, no
contexto de descentralizao da administrao pblica, incluindo a redistribuio de
responsabilidades e recursos entre as vrias esferas administrativas.

54

Este fato restringe a fonte da avaliao para, em princpio, medir certos

aspectos da sociedade, para s ento avaliar o impacto social de uma poltica, e, por
fim verificar a extenso dos programas inovadores pelos poderes pblicos. Temos
assim uma clara lgica de racionalizao de polticas, para determinar a sua
adequao ou no, em termos de eficcia e / ou eficincia.
Alm dessas consideraes, dadas as vrias classificaes dos autores
acima indicados, podemos verificar que os contextos das avaliaes tm sido
marcados pelas seguintes caractersticas:
- A nsia de verificar a eficcia das polticas educacionais. O que est na
raiz da avaliao o interesse em medir os resultados da implementao
deste tipo de poltica.
- Desejo de medir com preciso as polticas educacionais, atravs de
instrumentos e ferramentas quantitativas e qualitativas.
- Avaliar polticas educativas isoladas das demais polticas sociais.
- Considerao da avaliao como uma atividade independente e cada
vez mais utilizada como um mecanismo para a verificao da eficcia das
polticas.
- A avaliao como tal, surge como resultado de anlise de casos
especficos, a partir dos quais foram criadas ou adotadas vrias formas e
abordagens desenvolvidas nas teorias hegemnicas da poca.
- Profissionalizao da avaliao. Para desfrutar de identidade prpria
tornou-se necessrio ser hbil na avaliao como em qualquer outra rea.

Pode-se observar que o contexto do desenvolvimento da avaliao

amplo e complexo, embora, como vimos, haja elementos que caracterizam
abordagens especficas. A considerao do contexto nos ajuda a visualizar a rea
de desenvolvimento da avaliao e, assim, compreender melhor as subseqentes
elaboraes de conceitos e / ou abordagens.
Ns no devemos perder de vista que, no incio da avaliao e sua
posterior evoluo, h uma clara inteno de resolver problemas prticos e
concretos, demandando mais e mais tcnicas refinadas, com pouca o nenhuma
inteno politizadora, de envolvimentos dos interessados nas polticas e de
participao social.

55

A avaliao que a princpio chamo de pblica - a que tem na esfera

pblica seu palco de atuao - prescinde de duas caractersticas: o carter poltico e
sua capacidade de dar resultados. Consiste em atribuir valor s polticas, s suas
conseqncias, ao aparato institucional em que as mesmas se do e aos prprios
atos que pretendem modificar o contedo dessas polticas (FIGUEIREDO e
FIGUEIREDO, 1986, p. 13-40).
Assumir plenamente essa premissa implica em desenvolver um trabalho
avaliativo em que no apenas se toma como objeto a capacidade das aes
desenvolvidas pelo poder pblico atingirem seus objetivos, como se coloca em
questo os prprios objetivos dessas aes e os seus mecanismos de
implementao. O problema que, para desenvolver essa avaliao pblica,
necessrio estabelecer critrios de avaliao, baseados em alguma concepo de
bem-estar (em relao aos resultados) e de cidadania (em relao aos processos de
formulao e implementao).
A avaliao pblica se coloca, ento, como a anlise e elucidao do
critrio ou de critrios que fundamentam determinada poltica: as razes que a
tornam prefervel a qualquer outra (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO,1986, p.13-40).
Razes relevantes, no sentido em que contribuam para um aumento ou uma melhor
distribuio de bem-estar e cidadania.
As definies de avaliao so muitas, mas em quase toda a atribuio
de valor uma caracterstica constante e por meio dela que os indivduos so
reconhecidos como sujeitos portadores de um papel social. Quando o objeto da
avaliao a mensurao dos produtos, outros so os valores, como a crena em
uma suposta neutralidade e independncia dos produtos em relao aos processos
que os produziram ou, a presuno de que o domnio de alguns saberes
especializados possa substituir a complexidade das relaes humanas. nesse
sentido que a orientao tecnicista produz a despolitizao. Da porque todas essas
abordagens s podem ser compreendidas em seu contexto. Segundo Arruda e
Tenrio:
[...] preciso considerar os modelos de sociedade que estamos
tomando como referncia para proceder avaliao das polticas e
programas educacionais. A avaliao de polticas e programas
educativos envolve, na verdade, uma avaliao poltica da poltica,
principalmente se considerarmos que no existe conhecimento
neutro e que todo conhecimento interessado (ARRUDA e
TENRIO, 2010, p.3).

56

A avaliao que se restringe a medir quantidades e comparar programas

no levando em conta sua diversidade, as condies especficas, sua histria, seus
valores, torna-se parcialmente til para os administradores e para os responsveis
pela

execuo

das polticas

educacionais.

Apresenta-se

como

tcnica

despolitizada, mas despolitizante que , desempenha um importante papel poltico

de organizador da estrutura social, e de hierarquizador das relaes, pretensamente
neutro e justo. Sua funo mobilizadora praticamente nula.
No se pode negar a necessidade de indicadores e parmetros para a
avaliao em sua face classificatria, comparativa e escalonadora. Mas esta
apenas uma face da avaliao que independente de ser ou no a face
predominante, responde a algum tipo de interesse, pautado em determinados
valores e construdo politicamente.
Balizada prioritariamente por orientao tico-poltica, a avaliao
desconstri, descreve, reflete, critica e organiza-se para melhorar as polticas ao
mesmo tempo transformando as relaes entre individuos e grupos. O avaliador em
seu processo de avaliao termina por avaliar a si prprio, pois se entende parte da
poltica como um todo.
A avaliao pblica uma construo contnua que tem como sujeito a
sociedade, inclusive instituies no governamentais, em que pese suas divises e
a pluralidade de vises e prticas. Deve ser uma construo coletiva de
questionamentos, um por em movimento um conjunto articulado de estudos,
reflexes, vivncias e juzos de valor que tenham alguma fora de transformao
qualitativa das polticas e de seu contexto, melhorando seus processos e relaes
sociais.

4.2 CONCEITOS DE AVALIAO

Utilizando-se dos termos mais comuns para definir avaliao, teramos

esta como um processo de anlise e acompanhamento da implementao de
polticas, subsidiando seu planejamento desde o diagnstico at seus resultados,
buscando orientar as tomadas de decises. Sua funo garantir a regulao
constante dos rumos a seguir em funo dos objetivos e metas traados (RUA,
2000; SILVA, 2011).

57

O conceito de avaliao de polticas aqui abordado refere-se ao processo

de anlise e retroalimentao que pode ser realizado durante e aps a
implementao de uma poltica. Sua funo garantir a regulao constante dos
rumos a seguir em funo dos objetivos e interesses pblicos com a garantia da
participao pblica. A avaliao de polticas pblicas uma rea de pesquisa
dedicada a coletar, analisar e interpretar informaes sobre a formulao,
implantao e implementao das aes governamentais que visam alterar as
condies de vida da populao, em particular dos segmentos sociais mais
destitudos. Nesse sentido, para que a avaliao se efetive condio indispensvel
a gerao e divulgao de dados confiveis e a utilizao de metodologia adequada.
A conceituao da avaliao, como veremos, passou por vrias nfases e
enfoques. No entanto, apesar da diversidade deles, tambm identificamos
elementos comuns que definem uma rea especfica, com ferramentas e
orientaes para as diversas fases das avaliaes de polticas e / ou programas.
Assim, para Arretche (1998, p.15-82), a avaliao uma investigao
cuidadosa, retrospectiva, cuja nfase pode estar em aes e processos em curso,
ou recentemente concludos ou mesmo que ocorreram em um passado distante,
destinado a desempenhar um papel em situaes futuras e aes prticas. Para a
autora:
[...] a avaliao poltica pode ressaltar, quer o carter poltico do
processo decisrio que implicou na adoo de uma dada poltica,
quer os valores e critrios polticos nela identificveis. A avaliao
poltica nesta perspectiva prescinde do exame da operacionalidade
concreta ou da implementao do programa sob anlise. Ela
examina os pressupostos e fundamentos polticos de um
determinado curso de ao pblica, independentemente de sua
engenharia institucional e de seus resultados provveis
(ARRETCHE, 1998, p.30).

Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004, p.45) observam que a avaliao

no vista como um processo excepcional, destinado apenas a estabelecer um
julgamento, "a posteriori", mas uma ferramenta comumente usada para proceder a
melhorias no processo. Assim, a avaliao no deve medir apenas resultados da
ao, devem permitir a compreenso das causas dos efeitos observveis, suas
consequncias sociais.
Belloni (2001, p.64) afirma que avaliar recolher sistematicamente
informaes sobre as atividades, caractersticas e resultados das polticas ou
programas, a fim de julg-los, melhorar a sua eficincia e / ou informar decises

58

para casos futuros. Neste conceito, a avaliao de programas est focada no uso,
porque estabelece que a avaliao feita intencionalmente para usurios primrios
especficos, e para certos usos especficos. A verdadeira avaliao a que se
mostra til para os destinatrios. Assim, qualquer avaliao dever primar pela
eficincia. Em resumo:
[...] a eficincia, traduz-se por respostas dadas a questionamentos
ou indicadores relativos a necessidades atendidas, recursos
utilizados e gesto desenvolvida. A interao entre a poltica
examinada e outras a ela relacionadas, assim como a no
sobreposio de duplicao de esforos, so indicadores de
eficincia no apenas da poltica em foco, mas de aes
governamentais como um todo (BELLONI, 2001, p.64).

Weiss (1998, p.3) prev que a palavra "avaliao um conceito amplo e

serve para julgamentos de vrios tipos. No entanto, o uso comumente dado
palavra, envolve o julgar um mrito ou valor. Isto , o seu objetivo final determinar
o valor de algo que est sendo analisado. Neste sentido, Weiss (1998, p. 4-5) define
avaliao como a investigao sistemtica das atividades e/ou resultados de um
programa ou poltica, usando um conjunto de parmetros para contribuir para sua
melhoria. Nesta definio, conter os seguintes elementos:
1. Pesquisa sistemtica, o processo de avaliao semelhante a um
sistema, que deixa clara a sua investigao. Nesse sentido, quantitativa
ou qualitativa, e ser realizada com rigor e formalidade de acordo com os
parmetros comumente aceitos.
2. A pesquisa concentra-se principalmente sobre as atividades e
resultados o programa e / ou poltica. No entanto, algumas avaliaes tm
como foco de estudo o processo, ou seja, estudar o prprio
desenvolvimento do programa e / ou Poltica.
3. Os parmetros de comparao, uma vez coletadas as informaes
sobre atividades, resultados e / ou processo, investigam o valor das
expectativas coletadas na poltica.
4. A avaliao vista como uma forma de aumentar a racionalidade do
projeto poltico.

Nestas abordagens vislumbra-se uma viso racionalista da avaliao.

Termos como sistema, parmetros e comparao, colocam o avaliador como um

59

agente racional da execuo dos programas e / ou polticas. Aparentemente, no

levada em conta aspectos tais como vida social, questes culturais, polticas e
contextuais que influenciam o desenvolvimento das polticas e, portanto, no
processo de avaliao. Ou seja, a avaliao pode ser muito bem preparada, com
parmetros para comparao e indicadores perfeitamente desenhados, mas, se for
aplicada independentemente das questes culturais, polticas ou, contextual, pode
ser incua.
No entanto, Weiss (1998, p.15-17), em seguida, adverte para dificuldades
polticas e organizacionais apresentadas pela avaliao para produzir resultados que
so realmente utilizados; nesse sentido, ela baseada na identificao de um
problema que envolve a aplicao dos resultados e investigao social na
formulao de polticas. Portanto, qualquer avaliao tem lugar em um determinado
contexto poltico. Com esta abordagem, Weiss (1998, p.15-17) adverte que o
contexto poltico pode influenciar de trs maneiras diferentes os programas sociais:
1. Os programas so o resultado de decises polticas, esto sujeitos s
presses a favor e contra, que surgem do processo poltico.
2. Os resultados da avaliao entram na arena poltica concorrendo pela
ateno dos tomadores de deciso com outros fatores que tm seu peso
no processo poltico.
3. A avaliao em si um ato poltico, enquanto implicitamente adota
posies polticas especficas sobre a legitimidade dos objetivos ou
estratgia do programa.

A este respeito, pode-se verificar que a avaliao de programas no deve

estar fora do seu contexto original. Isto , os programas so elaborados sob uma
inspirao e um propsito condutor, ao longo de sua implementao. Estas
caractersticas devem ser levadas em conta pelos avaliadores, pois servem como
fonte de interpretao e esclarecimento de vrios aspectos da poltica.
Considerando o aspecto poltico, Chelimsky (1997, 2-6) mostra trs
elementos que o avaliador do sculo XXI deve considerar na definio de avaliao.
Primeiro, o avaliador deve levar em conta que hoje a avaliao se realiza em um
contexto em que certas foras polticas esto transformando a sociedade. Uma
dessas foras a implementao de novas tecnologias nas diferentes reas do
trabalho humano: nas fbricas, no campo, e assim por diante. Segundo, os governos

60

esto buscando constantemente elevar o nvel de vida dos seus cidados,

valorizando, por exemplo: a proteo ambiental, a sustentabilidade, a cooperao
regional ou continental. Outro ponto importante o aumento constante de
desequilbrio populacional entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento
E em terceiro lugar, sob o ponto de vista social e poltico, at metade do
sculo XX, veio a necessidade de controlar os gastos pblicos no que se refere
poltica fiscal dos Estados. Nesse sentido, foi necessrio avaliar para justificar as
despesas com subsdios parlamentares, impostos, emprstimos, entre outros.
Em suma, Chelimsky (1997, 2-6) nos leva a observar que h uma
mudana contextual a ser levada em conta na hora da avaliao. Suas
conseqncias podem trazer influncia no desenvolvimento de programas e / ou
polticas. Neste contexto de mudana, a avaliao vista como um instrumento de
controle, melhoria da gesto e tambm como um ferramenta para adquirir
conhecimento de uma realidade, tanto em termos materiais e humanos: um melhor
conhecimento de problemas especficos, mais rigor nos resultados da pesquisa, e
um desejo de aumentar capacidade institucional.
A abordagem de Chelimsky (1997, 2-6) complementa as de Weiss,
Arretche, Belloni e Worthen porque trata de aspectos que muitas vezes so
omitidos, por uma questo de racionalidade restrita a contextos, intenes
especficas, e assim por diante. Estas abordagens no so mutuamente exclusivas,
mas complementares, isto , tanto racionalidade e contextualizao devem ser
conceitos presentes na mente do avaliador.
Neste ponto, dada as diferentes definies de avaliao e a fim de
levantar uma definio que englobe os vrios aspectos que a compem, poderamos
dizer que a avaliao corresponde a uma investigao sistemtica, especfica,
retrospectiva e prospectiva, de uma ao e / ou interveno na realidade; articulada
por alguns agentes, a fim de atingir objetivos e funes, para o qual estabelecido
certas regras articuladas que, quando implementadas, produzem efeitos ou
resultados a serem transmitidos para sua aplicao ou utilizao efetivas.
A avaliao envolve estudar um assunto especfico, por exemplo, aes
e/ou intervenes que so definidas em polticas ou programas pblicos. Mas a
avaliao no uma investigao qualquer. Ela uma espcie de pesquisa
demarcada por certos elementos que a distinguem de outros tipos de pesquisas, tais
como: finalidade, objetivos, metodologias, publicidade e participao.

61

A implementao de uma avaliao requer, necessariamente, pessoas ou

grupos que exeram, ou pelo menos criem condies necessrias para sua
realizao. A avaliao inclui agentes, que tenham interesse sobre ela, em que a
participao, direta ou indireta, seja determinada pelo bem estar comum. A
avaliao exige um procedimento especfico, uma estrutura processual que se
articula com o objetivo da operacionalidade.

4.3 AVALIAO E SUAS ESPECIFICIDADES

A avaliao uma investigao e, como tal, utiliza mtodos e tcnicas em

termos quantitativos e qualitativos, que tambm so utilizados por outras reas de
pesquisa, complementado seu trabalho, com finalidade especfica. Neste sentido,
com base na finalidade para a qual feita, Weiss (1998, 15-17) diferencia a
avaliao de outros estudos:
- A avaliao tem um sentido utilitrio. Enquanto outras pesquisas
enfatizam a produo de conhecimento, a avaliao comea com uma
clara inteno de usar os conhecimentos. Isto , em sua forma mais
simples, a avaliao orientada para os interessados, para que estes
tomem decises e busquem na avaliao, informaes suficientes e
relevantes para eles.
- As perguntas que a avaliao tende a responder derivam dos agentes
envolvidos na poltica. Ao contrrio, em outras pesquisas so os
pesquisadores que formulam as suas prprias hipteses.
- A avaliao deve comparar o "o qu" com "o que deve ser", mas em
outros tipos de pesquisa so os pesquisadores que tentam buscar esta
objetividade. Assim, eles esto preocupados com o fenmeno que mostra
se o programa est funcionando ou se est atingindo os seus fins.
- A avaliao identifica pontos relevantes em um conjunto de aes, onde
o mais importante costuma ser o desenvolvimento do programa e / ou
poltica.
- Qualquer tipo de investigao deve ser publicada, de maneira que a sua
difuso entre os pesquisadores da mesma rea e entre todos os
envolvidos seja estratgia considerada essencial. Diferente da avaliao,
a maioria dos estudos no publicada porque se acredita que as

62

informaes relevantes produzidas serviro apenas aos avaliadores

envolvidos no programa e / ou poltica.
Nesse sentido, a avaliao apresenta diferenas de motivao e
propsito, com relao a outras pesquisas. Isto , o que mobiliza o avaliador e o
pesquisador so aspectos diferentes, relacionados aos objetivos perseguidos por
cada um. Enquanto o pesquisador procura o conhecimento para expandir a sua
formao, o avaliador procura informaes para determinar o valor ou o mrito de
um programa e / ou poltica, o que no significa que a investigao no seja
importante, mas esta se torna limitada a uma ao especfica. Outras pesquisas no
so to concretas como a avaliao; cujo objeto de seu estudo mais extenso e
abrangente.
Quanto finalidade, a avaliao marcada por um toque eminentemente
prtico, ou seja, tende a ser usada como um modelo para estudar como uma poltica
tem sido desenvolvida, de acordo com expectativas estabelecidas em seus
objetivos. Outras pesquisas no necessariamente tm a mesma finalidade que a
avaliao; basicamente, so utilizadas para ampliar o conhecimento sobre algo, sem
ser usada como modelo para o caso comparativa com outros estudos doutrinrios.
Uma anlise mais sistemtica e complementar de Weiss (1998, 15-17),
oferecida por Bustelo (1999, p. 22 - 25) que tambm estabelece uma distino
entre avaliao e outros estudos. Aqui, a autora faz uma distino entre avaliao e
pesquisa, avaliao e observatrios de questes pblicas, monitoramento e
avaliao ou acompanhamento.
A avaliao e pesquisa diferem em sua natureza, finalidade, objeto,
destinatrios e agentes. Quanto sua natureza, avaliao e pesquisa so
indagaes sistemticas, mas na primeira sempre aplicada, enquanto que na
segunda no. A pesquisa pode ser ampliada para resolver problemas especficos,
mas necessariamente, no sempre assim. A avaliao tem como objetivo fornecer
solues para alguns problemas prticos. Assim, a pesquisa busca construir
conhecimento, enquanto que a avaliao visa aplicao de conhecimentos para
melhorar as polticas e o desempenho das responsabilidades sobre elas.
Quanto ao objeto, a pesquisa aborda certos problemas sociais, enquanto
a avaliao tem como objetivo investigar como as autoridades pblicas lidam com
tais problemas e se so eficazes ou no na consecuo dos programas. Sobre os

63

destinatrios, para a pesquisa eles costumam ser os membros da comunidade

cientfica, enquanto na avaliao, um grupo social com necessidades especficas e
concretas. Finalmente, sobre os agentes, tanto na pesquisa quanto na avaliao,
eles precisam de formao e habilidades especficas e diferenciadas.
Avaliao e observatrios pblicos possuem atividades diferenciadas e
realizadas em suas respectivas reas de atuao. Os observatrios so unidades ou
estruturas dedicadas ao monitoramento abrangente e regular de um problema
especfico ou um conjunto de problemas, em alguns casos, coletam e analisam
informaes sobre as respostas dos cidados para os problemas. A avaliao, como
vimos, tem funes maiores, mais polticas e politizadoras; envolve responsabilidade
para com aes futuras, e aqui talvez coincida com a prtica dos observatrios.
A avaliao e monitoramento podem ser entendidos como sinnimos,
mas h algumas diferenas entre eles. O monitoramento uma atividade usada
para entrar no processo e verificar se o programa est atingindo os objetivos
especficos, de execuo, considerando o calendrio e os recursos j estabelecidos;
significa gerar feedback sobre o processo de implementao e possveis problemas
surgidos durante o desenvolvimento. A avaliao, no entanto, no s aparece no
processo,

mas

globalmente

sobre

momentos

iniciais

posteriores

ao

desenvolvimento, incidindo sobre as causas dos resultados, significando uma

reflexo mais abrangente e profunda.
As distines levantadas por Costa e Castanhar (1993, p.39-44) so
fundamentais para entendermos de maneira mais concreta e especfica a avaliao,
uma vez que, as atividades que a distinguem so aquelas com os quais na maioria
das vezes nos fazem confundir avaliao e outras formas de investigao.
A este respeito, os autores entendem que existem alguns elementoschave para a prtica de avaliao e que devem ser concebidos e desenvolvidos
como parte do conceito de metodologia de avaliao, entre eles: o contexto; a
centralidade dos critrios; uma metodologia que, alm de buscar os dados e analisar
as informaes, proponha soluo; e comunicar o processo e o resultado da
avaliao.
Em relao ao primeiro elemento, o contexto implica na necessidade de
que cada avaliao se adapte situao especfica da poltica e / ou programa;
entra como pr-requisito para anlises relevantes e teis. Deve ser o elemento de
partida, sobre o qual a avaliao deve responder. Ou seja, o contexto deve ser o

64

quadro usual de desenvolvimento da avaliao; pois um passo necessrio em

qualquer projeto avaliativo. Tendo em conta o contexto possvel trs aes:
determinar os objetivos e propsitos da avaliao; identificar os envolvidos no
processo avaliao: o pblico e agentes crticos, estabelecer o tipo de avaliao a
ser realizada e adotar a abordagem de avaliao mais adequada (COSTA e
CASTANHAR, 1993, p.39-44).
O segundo elemento, a centralidade dos critrios de avaliao, a
capacidade de determinar o que est sendo avaliado; uma vez esclarecido o porqu
e o para qu avali-lo. Os critrios de avaliao so uma parte fundamental no
processo avaliativo, que ir determinar e orientar o estudo, a coleta e anlise de
informaes. Ao determinar os critrios de avaliao determinamos tambm os
critrios de valor, a perspectiva de sua utilizao e mudanas na realidade.
O terceiro elemento, uma metodologia que orienta a coleta e anlise de
informaes envolve o criar uma forma de propor recomendaes; fazer
julgamentos sobre a mesma avaliao, luz dos critrios estabelecidos
anteriormente. Esse processo deve terminar uma srie de orientaes ao de
melhoria, responsabilidade e uma melhor compreenso das polticas avaliadas.
Avaliaes so feitas com a clara inteno de serem utilizadas, tanto para tomar
decises e modificar aspectos especficos do programa quanto para contribuir com a
aprendizagem organizacional dos envolvidos e seus desempenhos pblicos.
Portanto, no conceito de metodologia de avaliao deve ser includo no s a forma
como coletar e analisar dados, mas tambm as formas de julgar, difundir resultados
e propor recomendaes (COSTA e CASTANHAR, 1993, p.39-44).
E, finalmente, o quarto elemento - processo de comunicao em que os
resultados da avaliao devam ser relatados como uma condio necessria para
uma maior utilizao e uso. Dando transparncia e confiabilidade terica e prtica.
Nesse sentido, o sucesso da avaliao no deve apenas ser medido pelo grau de
contribuio para aumentar ou melhorar os conhecimentos, mas acima de tudo, pelo
grau de atendimento s necessidades especficas dos interessados e alvo da
poltica.
Estes quatro elementos vo moldar o que Cohen e Franco (1973, p.2730) chamam de especificidades do ato avaliativo, distinguindo-a de outros tipos de
pesquisa. A metodologia importante se quisermos fazer uma avaliao

65

verdadeiramente operacional e funcional, caractersticas que qualificam a inteno

politizadora da avaliao.
Aqui se deve notar que o conceito de metodologia na avaliao de
polticas no est limitado a mtodos ou procedimentos como normalmente
acontece, mas algo mais amplo, que integra esses quatro elementos-chave:
contexto, critrios, tcnicas e transmisso de resultado; com a influncia poltica e
social vivida no momento, os conflitos de interesses dos grupos envolvidos, a
dinmica e a mudana dos ambientes, assim como valores ticos e morais.

4.4 COMO AVALIAR AVALIAES: A ESCOLA AMERICANA

Para Worthen; Sanders; Fitzpatrick (2004, p.593 - 612), toda avaliao

tendenciosa, afetada pelos interesses e at pela histria pessoal dos envolvidos.
Para aumentar o grau de confiabilidade e credibilidade de uma avaliao, que se
recomenda a avaliao da avaliao. O objetivo da meta-avaliao melhorar a
prpria avaliao. Ela no se refere apenas aos estudos especficos, mas todas as
funes e prticas da avaliao. Os autores restringem seus estudos a avaliao de
planos e relatrios individuais, para os quais a meta-avaliao pode ajudar na
realizao do seu potencial.
A histria da meta-avaliao como teorizao mais consistente
observada no perodo da profissionalizao da avaliao, que iniciou em 1973 e
perdura at hoje. Considera-se como profissionalizao por no ser mais
considerada to somente uma prtica importante, mas a prpria avaliao torna-se
um objeto de estudo, ao surgir a avaliao da avaliao.
A meta-avaliao pode ser conceituada operacionalmente como um
processo de descrio e julgamento de um estudo ou qualquer procedimento de
avaliao, fundamentada em padres e critrios propostos e validados pelas
associaes profissionais e outros organismos auditores. Ela consiste, portanto, na
verificao da coerncia terica e prtica da pesquisa com os padres internacionais
e/ou governamentais do controle de qualidade das avaliaes de polticas pblicas.
Como qualquer avaliao de uma interveno, a meta-avaliao tambm
deve ser introduzida preferencialmente com a pesquisa avaliativa ainda em curso,
de modo a poder contribuir para o aperfeioamento do prprio estudo (meta-

66

avaliao formativa) e no apenas como meta-avaliao somativa. Ao final da

investigao do objeto de anlise, poder agregar maior credibilidade, mas no
maior validade e utilidade aos resultados apresentados. Assim, tanto os avaliadores
quanto os clientes se beneficiam desta dupla apreciao, favorecendo ainda o
controle de vieses.
Segundo Worthen; Sanders; Fitzpatrick (2004, p.593 - 612) se os padres
originais de avaliao alcanaram um elevado consenso no conjunto das Amricas
para os diferentes setores de polticas sociais, inclusive no campo da educao e
das intervenes comunitrias, eles no devem ser considerados uma receita no
seu enunciado ou aplicao e ser alvo de negociaes e escolhas ao serem
adaptados pelo meta-avaliador. Em uma perspectiva internacional, a noo da
necessidade de padres abertos est sendo desenvolvida no s por causa das
dificuldades inerentes transferncia de parmetros entre diferentes culturas e
contextos, mas tambm das polticas e programas avaliados. Nesse sentido,
julgamos que o desenvolvimento de padres relacionados ao adequado tratamento
da especificidade das intervenes nas pesquisas avaliativas; como proposto no
estudo exploratrio de meta-avaliao das intervenes comunitrias de promoo
da sade nas Amricas.
As diretrizes do Join Comittee12 para avaliao de programas tm uma
viso utilitarista da avaliao. Quatro grandes princpios norteiam suas orientaes:
1) utilidade atende s necessidades de informao dos usurios; 2) exeqibilidade
ou factibilidade realista e moderada nos custos, de modo a justificar a sua
realizao; 3) propriedade conduzida eticamente, com respeito ao bem-estar dos
envolvidos; 4) preciso divulga e transmite informaes sobre o valor ou mrito dos
programas avaliados com a devida validade. Alm disso, recomendado: princpiosdiretrizes para os avaliadores: 1) investigao sistemtica e rigorosa; 2) a
competncia e, entre outras, a competncia cultural; 3) a integridade / honestidade;
4) o respeito s pessoas; e 5) a responsabilidade em relao ao interesse pblico e
coletivo, alm do interesse das partes em questo (WORTHEN; SANDERS;
FITZPATRICK, 2004, p.593 - 612).

12

Associaes internacionais como o Comit Misto sobre Diretrizes para a Avaliao Educacional
(Joint Committee on Standards for Educational Evaluation) e o Evaluation Research Society [ERS]
oferecem uma padronizao de procedimentos para a realizao de meta-avaliaes que so
conceitos e tcnicas utilizadas pelos avaliadores, especialmente nos EUA.

67

Os Padres de Utilidade tm o objetivo de assegurar que uma avaliao

estar a servio das necessidades de informao dos usurios intencionais. So
eles:
1. Identificao dos interessados: Pessoas envolvidas ou afetadas pela
avaliao devem ser identificadas, de forma que suas necessidades
possam ser atendidas.
2. Credibilidade do avaliador: As pessoas que conduzem a avaliao
devem ser confiveis e competentes, a fim de que os resultados da
avaliao obtenham grau elevado de credibilidade e aceitao.
3. Escopo e seleo de informaes: Informaes coletadas devem ser
selecionadas de forma ampla para que possam abordar perguntas
pertinentes sobre o programa e trazer respostas a necessidades e
interesses dos clientes e de outros interessados pela avaliao.
4. Identificao de valores: As perspectivas, procedimentos e justificativas
usadas para interpretar os resultados da avaliao devem ser
cuidadosamente descritos, de forma que as bases para julgamentos de
valores fiquem bem claras.
5. Clareza dos relatrios: Relatrios de avaliao devem descrever
claramente o programa avaliado, incluindo seu contexto e os propsitos,
procedimentos e concluses da avaliao, de forma a prover informaes
essenciais que sejam facilmente entendidas.
6. Entrega a tempo e disseminao de relatrios: Achados significativos e
relatrios de avaliao devem ser disseminados junto aos usurios
intencionais da avaliao, para serem utilizados no momento adequado.
7. Impacto da avaliao: Avaliaes devem ser planejadas, conduzidas e
divulgadas de forma a estimular seu acompanhamento por parte dos
principais interessados, aumentando assim as possibilidades de uso da
avaliao.

Os autores tambm destacam os padres de viabilidade que objetivam

assegurar que uma avaliao ser realista, prudente, diplomtica e frugal. So eles:
1. Procedimentos prticos: Os procedimentos da avaliao devem ser
prticos, a fim de evitar ao mximo perturbaes no momento em que as
informaes necessrias esto sendo coletadas.

68

2. Viabilidade poltica: A avaliao deve ser planejada e conduzida

tentando antecipar os diferentes posicionamentos dos vrios grupos de
interesse. Deve assim conseguir a cooperao de todos e tentar evitar ou
criar mecanismos para contra-atacar possveis esforos, de qualquer
destes grupos, para dificultar a operacionalizao, ou confundir, ou usar
de forma inadequada os resultados da avaliao.
3. Custo-efetividade:

avaliao

deve

ser

eficiente

produzir

informaes de valor significativo, de forma que os recursos utilizados

possam ser justificados.

Ao tratar de padres de propriedade, os autores enfatizam que estas

devem assegurar que uma avaliao ser conduzida dentro de normas legais e
ticas, respeitando o bem-estar das pessoas envolvidas na avaliao e daquelas
que venham a ser afetadas pelos seus resultados (WORTHEN; SANDERS;
FITZPATRICK, 2004, p.593 - 612). So eles:
1. Orientao para o servio: avaliaes devem ser desenhadas de forma
a ajudar as organizaes a atender e responder de forma eficaz s
necessidades de todas as pessoas e instituies servidas ou afetadas de
alguma maneira por seus programas.
2. Acordos formais: acordos firmados sobre o qu, como, quem e
quando fazer as atividades pertinentes avaliao, deve estar
registrado em um documento, de modo que as partes envolvidas sintamse na obrigao de honrar os compromissos assumidos ou renegoci-los
formalmente se for necessrio.
3. Direitos dos indivduos: avaliaes devem ser planejadas e levadas a
cabo considerando sempre o respeito e o zelo pelos direitos individuais
das pessoas nelas envolvidas ou afetadas por seus resultados.
4. Relaes humanas: os avaliadores, no momento de se relacionar com
as outras pessoas envolvidas na avaliao, devem respeitar a dignidade e
o valor dessas pessoas, para que elas no se sintam em nenhum
momento ameaadas ou prejudicadas.
5. Avaliao completa e justa: as avaliaes devem ser completas e
justas no momento de examinar e registrar os principais pontos positivos

69

e limitaes do programa avaliado, possibilitando a valorizao dos

aspectos de sucesso do programa e a correo das falhas existentes.
6. Disseminao de resultados: os responsveis pela avaliao devem
assegurar que todas as pessoas e instituies afetadas pelo processo
avaliativo, e aquelas com direito legal, tenham acesso aos resultados da
avaliao em sua totalidade, assim como possveis limitaes relevantes
do processo.
7. Conflito de interesses: qualquer conflito de interesses durante o
desenvolvimento do processo avaliativo deve ser tratado de forma aberta
e honesta entre as partes envolvidas, de forma a no comprometer o
processo ou os resultados da avaliao.
8. Responsabilidade fiscal: a locao e o desembolso dos recursos
destinados avaliao devem ser realizados de forma adequada,
prudente e eticamente responsvel pelo avaliador, para que se possa
prestar contas dos gastos de maneira transparente.

As ltimas diretrizes recomendadas esto relacionadas aos padres de

preciso da avaliao, que visam assegurar que uma avaliao ir revelar e produzir
informaes tecnicamente adequadas sobre os aspectos que determinam mrito e
relevncia do programa avaliado (WORTHEN; SANDERS; FITZPATRICK, 2004,
p.593 - 612). So elas:
1. Documentao do programa: o programa avaliado deve ser descrito e
documentado de forma clara e precisa, para que possa ser facilmente
identificado.
2. Anlise do contexto: o contexto no qual o programa est inserido deve
ser descrito com o detalhamento necessrio para que suas possveis
influncias no programa possam ser identificadas.
3. Descrio

de

propsitos

procedimentos:

os

propsitos

procedimentos da avaliao devem ser descritos de maneira clara e

monitorados para que sejam facilmente identificados e examinados.
4. Fontes de informao confiveis: as fontes de informao usadas na
avaliao devem ser descritas em detalhes, de forma a permitir a anlise
da adequao da informao coletada.

70

5. Informaes vlidas: os procedimentos para a coleta de informaes

devem ser escolhidos ou desenvolvidos e depois aplicados de forma a
assegurar que a interpretao de resultados seja vlida e til.
6. Informaes confiveis: os procedimentos para coleta de informaes
devem ser escolhidos ou desenvolvidos e depois aplicados de forma a
assegurar que a informao obtida suficientemente confivel.
7. Informao sistemtica: a informao coletada, processada e escrita
em relatrios deve ser sistematicamente revisada e qualquer erro
encontrado deve ser corrigido.
8. Anlise de informaes quantitativas: informaes quantitativas devem
ser apropriadas e sistematicamente analisadas de forma a possibilitar
responder efetivamente s perguntas avaliativas formuladas.
9. Anlise de informaes qualitativas: informaes qualitativas devem
ser apropriadas e sistematicamente analisadas de forma a possibilitar
responder efetivamente s perguntas avaliativas formuladas.
10.

Concluses justificveis: as concluses de uma avaliao devem

ser explicitamente justificadas para que possam ser analisadas pelos

principais interessados / afetados pela avaliao e/ou pelo programa.
11.

Imparcialidade de relatrios: os procedimentos para elaborao

de relatrios devero incluir mtodos que previnam possveis distores

causadas por sentimentos/opinies/vieses pessoais, a fim de que os
relatrios reflitam de forma justa os resultados da avaliao.
12.

Meta-avaliao: o processo de desenvolvimento, bem como o

possvel impacto da avaliao para o programa, devem ser avaliados

utilizando os princpios descritos aqui ou outros, a fim de garantir que o
processo transcorra de forma adequada e que ao final os principais
interessados/afetados pela avaliao possam visualizar com clareza os
pontos positivos e as limitaes da avaliao.
Independente das diretrizes acima mencionadas, ou somente entre os
que compem as verdadeiras avaliaes, poder haver nela vantagens e
desvantagens. Esse motivo por si s j justifica a necessidade que a prpria prtica
avaliativa seja julgada a partir de seu valor e mrito, conforme proposto pelo
conceito de meta-avaliao.

71

A escola americana de avaliao tambm trouxe grande contribuio para

o campo no que se refere avaliao do tipo multicntrica. Discute-se em que
medida a avaliao de um programa implementado em um nico lugar pode ser a
mesma

avaliao

ser

implementanda

em

lugares

diferentes.

Segundo

(WORTHEN; SANDERS; FITZPATRICK, 2004, p.619 - 645) de uma maneira geral

os critrios e princpios da avaliao formal e somativa podem ser utilizados tanto
para avaliao de programas em um nico local quanto programas aplicados em
locais distintos. Contudo h alguns procedimentos e questes especiais que devem
ser observadas quando se avalia um programa implementado em locais distintos.
Os trs principais tipos de avaliao multicntrica so: multilocal, in loco e
de cluster.
Na avaliao de programas, vem sendo empregado em larga escala o
modelo de avaliao multilocal, "multiple-site (MSE)" ou multicntrico, elaborado
por Turpin e Sinacore em 1991. Este mtodo utilizado quando os programas so
implantados em vrias localidades geogrficas, permitindo, deste modo, aumentar o
tamanho da amostra e a sua propagao. Ele foi cuidadosamente elaborado para
padronizar e controlar tanto a implementao de um programa bem como os
procedimentos para coletar, verificar e analisar os dados a serem avaliados
(WORTHEN; SANDERS; FITZPATRICK, 2004, p.619 - 645).
A avaliao multicntrica in loco, realizada com equipes de avaliao
que in loco visitam o (s) programa(s) a fim de determinar a efetividade do programa.
A avaliao in loco (avaliao tcnica) deve possibilitar uma anlise crtica das
experincias inovadoras tomando como base os critrios gerais definidos para a
etapa de seleo das experincias; traduzidos em categorias de anlise e em
indicadores especficos; os quais fundamentam os roteiros e instrumentos que sero
utilizados pelos avaliadores.
Um outro modelo a avaliao em Cluster ou avaliao de grupo. Este
tipo de avaliao tem por objetivo avaliar projetos ou programas que so
desenvolvidos concomitantes em vrios locais e as mudanas comuns que possam
ocorrer em cada um desses lugares. Mesmo buscando-se um objetivo comum final
neste modelo de avaliao, este tem autonomia na definio de objetivos
intermedirios, na operacionalizao do projeto ou programa assim como na
definio do oramento. Os resultados so empregados no aprendizado geral,

72

desenvolvendo a comunicao e a colaborao entre as diversas representaes

locais.
A avaliao em cluster, foi desenvolvida a partir do fim da dcada de 80 e
tem procurado responder necessidade de avaliar programas que, apesar de
buscarem um objetivo comum, tm componentes independentes em sua
operacionalizao, com objetivos intermedirios e modos de implementao. A
avaliao em cluster permite um processo contnuo de comunicao, aprendizagem
e troca de ideias; uma maior interao entre seus participantes, isto , os trs grupos
de atores envolvidos: avaliadores internos, avaliadores externos e as agncias
financiadoras. O desenvolvimento de uma pesquisa avaliativa utilizando o modelo
lgico de cluster tem como limitao a necessidade de despender de grandes
recursos humanos para sua execuo.
A avaliao multicntrica pode ser caracterizada segundo o tempo de
aplicao do mtodo: prospectivo quando a avaliao realizada a partir da
implantao do programa ou retrospectivo quando avalia um programa ou
interveno j implantada. Segundo Worthen; Sanders; Fitzpatrick, (2004, p.619 645), ela pode ainda ser dividida em dois subtipos: multicntrico controlado,
implementada da mesma maneira em diferentes reas geogrficas ou; multicntrico
no controlado: em que a avaliao de um programa realizada de diferentes
maneiras em reas geogrficas distintas.
O contexto tem forte influncia na avaliao de conjunto de programas
que tambm uma forma de avaliao multicntrica. A anlise crtica dos resultados
destina-se ao aperfeioamento do programa, de seus mtodos e sistemas de
gerenciamento. Os resultados da avaliao dos programas subsidiaro a etapa
seguinte, de avaliao dos resultados.
Em que pese o baixo acmulo de experincias de avaliao multicntrica,
at mesmo por ser recente o seu crescimento mais significativo e sua estruturao
como setor de organizaes da sociedade, h uma preocupao generalizada com o
tema e com a necessidade de desenvolvimento deste tipo de metodologia. No caso
da avaliao de conjunto de programas, bom espao h de se avanar em termos
de domnio tcnico e quantidade de avaliaes, uma vez que sua atuao
bastante diversificada. Neste sentido, preciso criar estruturas especficas de
avaliao e monitoramento programas, alocando tcnicos especificamente para esta
atividade e definindo significativo investimento para estes novos desenvolvimentos.

73

Assim, necessariamente dever estabelecer um recorte qualificado dos

programas a serem avaliados, de modo que estes gerem as informaes
necessrias para retroalimentar sua gesto e prestar contas aos seus instituidores,
parceiros e sociedade em geral, algo essencial e que faz parte da racionalidade da
gesto em qualquer organizao.

4.5 MODELOS DE AVALIAO

Um modelo pode ser entendido como uma ou um conjunto de

significaes - abstratas ou concretas - construdas sobre premissas que permitam
estabelecer uma representao de um dado fenmeno ou objeto em estudo.
Segundo Bonniol e Vial (2011, p.23) so trs os principais modelos de avaliao: a
avaliao como medida, a avaliao como gesto e a avaliao como problemtica
de sentidos; trs posturas epistemolgicas diferentes e complementares. Distinguese em cada uma delas as funes somativa e formativa, que, vale justificar, no se
contrapem. A primeira responde demanda institucional de verificao de nvel de
construo conceitual, e a segunda responde s exigncias de desenvolvimento das
aptides nas aprendizagens. A avaliao formativa centra-se essencialmente, de
forma imediata e direta, na gesto das aprendizagens dos alunos. Segundo os
autores, dessa forma, ela situa-se na perspectiva de uma regulao assumida pelo
avaliador, cuja tarefa ser calcular, ao mesmo tempo o caminho j percorrido por
cada um e o que resta a percorrer, a fim de intervir e otimizar o processo de
aprendizagem em curso.
O processo de conceituao e classificao de modelos fruto do
processo de referenciao do prprio avaliador, no qual este se utiliza para possvel
iluminao do que estiver sendo estudado. O importante para estes autores que
os interessados em avaliao devem ter condies de visualizar diferentes correntes
de avaliao a fim de utilizar de forma desapaixonada os campos.
Do ponto de vista epistemolgico um modelo diz respeito ao complexo
das disciplinas que dispe o avaliador, em acordo com seus cnones. Podemos
compreender os modelos luz das cincias da natureza; das cincias humanas e
educacionais, por exemplo. O sentido comum de modelo a imitar o denominador
de todos os sentidos da palavra, mas a imitao no obrigatoriamente vivida como

74

tal, portanto, enquanto questionados por um modelo, produzamos efeitos de

referenciao nos prprios modelos.
Pela sua transitoriedade, Bonniol e Vial (2011, p.97) identificam modelos
de avaliao chamados de nmades, entre eles: modelo da explicao causal,
estruturalista, interpretativo; modelos transregionais: ciberntico, de sistemismo, de
docimologia e de objetivos; e modelos locais, estudos, escolas, movimentos.
Quanto matriz referencial ela seria organizada em trs esferas: a
institucional a didtica e a explicativa. Contudo, os autores declaram que, a partir da
palavra modelo, no lhes permitida uma anlise das diferentes correntes da
avaliao, a no ser que seja devidamente trabalhada. Portanto, para se orientar no
campo da avaliao, propem dividir-se o assunto em trs grandes campos de
estudo, que so: a avaliao como medida, como gesto e como problemtica do
sentido.
Para conceituar avaliao, Bonniol e Vial (2011, p.97) utilizam-se de um
exemplo para caracterizar uma situao paradigmtica: quando detectam algum
problema, as pessoas recolhem informaes para poder tomar decises que lhes
permitam enfrent-lo da melhor maneira possvel. Do mesmo modo, realizadas as
aes que consideram oportunas em seu momento, costumam refletir sobre o acerto
ou erro que incorreram ao agir desta maneira. Dessa forma esto avaliando aes e
obtendo informao para ajustar seu comportamento futuro. So avaliaes que
costumam ter colocao subjetiva e que so realizadas, na maioria dos casos, com
informao insuficiente e mediante uma reflexo assistemtica.
O processo de avaliao corresponde situao-problema do exemplo,
desde que haja: objetividade, informao suficiente e se utilizem mtodos rigorosos
para alcanar resultados de validade e confiabilidade cientficos e, portanto,
passveis de serem repetidos e confirmados por outrem.
Bonniol e Vial (2011, p.69) explicam o papel de cada um desses fatores
no contexto da avaliao: com objetividade busca-se captar a realidade por meio de
procedimentos que evitem a contaminao dos resultados por preconceitos e
interesses. A informao, no necessariamente completa, deve ser suficiente,
evitando-se o inconveniente da exaustividade, em que o equilbrio entre o ideal e o
vivel seja adequado. A validade exige que os instrumentos utilizados meam o que
se tenta medir.

75

4.5.1 A Avaliao como Medida

A herana deixada pela avaliao como prtica de mensurao milenar

e o ensino no incio do sculo XX ainda continuava pautado por formas de avaliao
como mdia entre elas: estudos de efeitos, docimologia, doxologia e psicometria;
servindo ao controle da eficincia do sistema educacional que se mantinha atrelado
a utilizao de rgidos objetivos instrucionais pr-definidos.
A avaliao como medida apresenta em seus aspectos ontolgicos e
epistemolgicos alguns pressupostos distintos com relao viso de mundo e de
homem, e tambm de educao e avaliao. O homem concebido nesse modelo
como uma realidade pronta, objetiva e acabada, permeado por verdades perenes e
no sujeito a alteraes.
Busca-se uma aparente simplificao do processo voltando os olhares
prioritariamente para os resultados observveis, medidos e quantificados, pois
apenas esses so considerados como cientficos. Preferindo os produtos acabados
por serem mais estveis e favorecerem a medio e a comparao, reduz-se a
avaliao educacional a um controle do resultado observado em relao medida
esperada, uma realidade multidimensional resumida a uma simples mdia mediante
um vetor de coeficientes de ponderao.
As dificuldades na aplicao dos paradigmas da medida avaliao da
aprendizagem atravs da medida do conhecimento se devem a que o sujeito
humano no s interage com o avaliador, como todo objeto medido, mas, alm
disso, tem interesse em que a medida acuse certo valor. Tais dificuldades levaram a
investimentos de recursos e tempo no estudo dos fatos de avaliao, a ponto de se
constituir um domnio cientifico, chamado docimologia.
A edumetria relaciona-se mais com mtodos quantitativos o estudo
quantitativo das variveis relativas aprendizagem individual ou coletiva. A
psicometria, caracterizada por testes padronizados e objetivos que mediam a
inteligncia e o desempenho das pessoas, deu origem aos testes de Coeficientes de
Inteligncia QI.
Nesse sentido a avaliao torna-se um momento especfico e isolado do
processo de ensino, destinado meramente a medir e mensurar as possveis
mudanas de comportamento que a escola acredita serem as mais adequadas. Em

76

um modelo da explicao causal o avaliado adota a ideia de uma ligao natural,

automtica, entre as causas e as consequncias.
A avaliao como medida encerra o conflito ente o logos e o topos no
imaginrio da sua consecuo. A avaliao vive um conflito entre dois logos ou dois
registros: o da ratio (avaliar ser justo, objetivo, rigoroso, organizar,) e o do pathos
(avaliar acompanhar, amar). Embora esses dois sistemas de ideias e de prticas
sejam contraditrios, no so necessariamente excludentes quando aplicados
avaliao. A lgica racional e instrumental privilegia os sentidos de controle, medida,
balano, classificao, seleo, resultados, dados objetivos e comparveis.
A lgica do pathos opera mais com a ideia de promoo de
possibilidades, acompanhamento de processos, formao, interpretao e produo
de sentidos, construo, dinamizao, melhoria. Para alm de mera excluso,
podem se completar em uma teoria que incorpore a pluralidade e a contradio. A
primeira lgica poder ser adequada para a prestao de contas da eficincia e da
eficcia das instituies, ou das competncias e habilidades dos avaliados em
funo da qualificao demandada pelo mercado, por exemplo.
A outra poder ser importante para o debate sobre os sentidos sociais,
polticos, filosficos e ticos do conjunto das prticas e concepes educativas, ou
seja, para pr em questo os significados mais profundos da formao humana, os
compromissos e relaes da instituio educativa com a sociedade.
No primeiro caso, prevalecem os aspectos tcnicos e instrumentais metodologia, normas, objetividade, comparabilidade, controle, possibilidade de
demonstrao. No segundo, estando em questo, fundamentalmente, os sentidos
essenciais e os fins da instituio, o interesse central recai sobre os paradigmas, ou
seja, sobre as vises de mundo que se traduzem em concepes de cincia e os
princpios ticos, polticos e filosficos.
Penso que esse tipo de avaliao no satisfaz mais os avaliadores,
porque apresenta uma concepo mecanicista do mundo e inscreve-se na ideologia
positivista, sobretudo porque tende a transformar em dogma a ideia da
monocausalidade linear: a causalidade no mais a explicao suficiente de um
fenmeno. Compreender no mais procurar a causa. A constatao de que, nas
situaes de vida e nas prticas sociais, a explicao pode ser pluricausal e nolinear afetou a perenidade desse modelo e sugeriu a necessidade de outras
avaliaes.

77

4.5.2 A Avaliao como Gesto

Os sentidos presentes na prtica da avaliao e, por consequncia, da

gesto, fornecem subsdios interessantes para uma discusso, em que seja feita
uma interrogao epistemolgica e antropolgica sobre suas intenes: um
questionamento tico e poltico sobre suas metas, sobre seu projeto.
Embora o avaliar apenas para constatar ou somente examinar, tenha sido
uma prtica bastante utilizada na escola, avanar em uma perspectiva de tomada de
decises para a melhoria reconhecer avaliao como um instrumento capaz de
subsidiar a gesto como objetivo de avaliar para formar melhor.
A avaliao como gesto, uma vez que a preocupao com os objetivos
a alcanar, faz dessa deciso, no somente uma pedagogia, mas uma concepo
de mundo, de uma atitude e de um modo de pensar que se relaciona com a gesto,
pois, a formulao de objetivos pode contribuir para definir novas estratgias,
atravs de uma organizao mais racional e eficaz.
Deve-se levar em considerao que os comportamentos de um aprendiz
nunca so totalmente previsveis, por isso, convm considerar a flexibilidade como
umas das principais qualidades da prpria ferramenta de avaliao. Assim, uma
proposta de avaliao deveria estar pautada nesse princpio, evitando-se toda e
qualquer forma de rigidez.
A avaliao como gesto segundo Bonniol e Vial (2011, p.84) envolve
avaliao por objetivos, avaliao pelo sucesso e avaliao pelo contrato dos
objetivos. Poder ser utilizado como elemento promotor de melhoria da qualidade
das instituies de forma global. Esse fenmeno ocorre porque uma das funes da
avaliao contribuir para averiguao do grau de eficincia e eficcia das aes
desenvolvidas. Trs fenmenos de origem social, segundo Bonniol e Vial (2011,
p.84) explicam universalizao da cultura da avaliao como mecanismo de
regulao e, ao mesmo tempo, de emancipao:
a) o ato de avaliar estabelece ligao diretamente relacionada ao
desenvolvimento das prticas democrticas, fortalecendo o direito do
exerccio da cidadania;
b) a apario das prticas avaliativas de ordem organizacional, exigindo
mudanas de paradigmas ou atitude de gesto;
c) a necessidade de legitimar as aes institucionais perante a sociedade.

78

Avaliar o desenvolvimento das prticas democrticas uma necessidade

que surge a partir do grau de exigncia do cidado em relao aos seus direitos, a
qualidade de servios prestados, entre outros. Assim, a exigncia da avaliao,
identifica-se com a necessidade de prestar conta e provocar responsabilidades e
conseqncias. Na opinio do referido autor avaliamos porque no sabemos o que
fazemos, nenhuma instituio pode afirmar que legtima por si mesma, porque no
tem certeza de seus efeitos.
O nico instrumento capaz de legitimar a validada ou no das aes de
uma instituio e, conseqentemente, de um gestor a avaliao um conjunto de
atividades especficas que se realizam, foram realizadas ou se realizaro, com o
propsito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extenso e o
grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia
para uma tomada de decises racional e inteligente entre cursos de ao, ou para
solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreenso dos fatores
associados ao xito ou ao fracasso de seus resultados (BONNIOL E VIAL, 2011,
p.72 -84).
O processo de avaliao, pensado isoladamente, no tem muito sentido.
Avaliar pressupe sempre a busca de indicadores que permitam verificar o estado
em que se encontra um determinado fenmeno ou processo e se esse resultado
representa o ideal pensado, planejado. Pensados como par complementar, gesto e
avaliao fazem parte de um mesmo processo. Ou seja, um processo de gesto
deve, necessariamente, ter, com carter endgeno, a verificao do desempenho
previsto.
Avaliao formativa entende-se um conjunto de prticas variadas que se
integram ao processo ensino-aprendizagem e que procuram contribuir para que os
alunos se apropriem melhor das aprendizagens curricularmente estabelecidas como
importantes. A avaliao formativa tem a finalidade de acompanhamento do
progresso do aluno ao longo do percurso letivo, levantando suas necessidades e
dificuldades e criando-lhe alternativas de melhoria, mostrando-se assim adequada
ao aprimoramento das aprendizagens no processo pedaggico (BONNIOL E VIAL,
2011, p.72 -84).
Nessa modalidade coletam-se dados e informaes a respeito da
aprendizagem de forma sistemtica e contnua; a respeito dos diferentes conceitos e
competncias construdos, as capacidades e atitudes desenvolvidas e os

79

procedimentos ou saber fazer dominados com a finalidade de reorientao e

encaminhamento com o apoio dos diferentes agentes educacionais (aluno,
professor, gestores, sistema de ensino) traduzindo-se de forma descritiva e
qualitativa.
No basta assim comprovar resultados para fins de seleo e
classificao, pois se registra em outra lgica, que a da ajuda e interveno em
processo. Determina-se assim em termos qualitativos os ganhos e perdas na
aprendizagem fornecendo feedback para a sua retomada, permitindo indicar as
correes a realizar. A palavra de ordem nessa abordagem a reorientao em
processo com a funo de melhorar, progredir e aperfeioar o ensino e a
aprendizagem.
A regulao tambm um processo constitutivo de qualquer sistema,
incluindo-se a avaliao, e tem por principal funo assegurar o equilbrio, a
coerncia, mas tambm a transformao desse mesmo sistema. O processo de
regulao compreende, no s, a produo de regras (normas, injunes,
constrangimentos etc.) que orientam o funcionamento do sistema, mas tambm o
(re) ajustamento da diversidade de aes dos atores em funo dessas mesmas
regras (BONNIOL e VIAL, 2011, p.72 -84).
Em um sistema social complexo (como o sistema educativo) existe uma
pluralidade de fontes (centro/periferia, interno/externo) de finalidades e modalidades
de regulao, em funo da diversidade dos atores envolvidos, das suas posies,
dos seus interesses e estratgias. A regulao do sistema educativo no um
processo nico, automtico e previsvel, mas sim um processo que resulta mais da
regulao das regulaes, do que do controle direto da aplicao de uma regra
sobre ao dos "regulados".

4.6 DA AVALIAO COMO PROBLEMTICA DO SENTIDO

Segundo Bonniol e Vial (2011, p.133) a avaliao deve ser analisada da

maneira como concebida. Conforme os autores h trs grandes concepes,
conforme o campo de avaliao escolhido e sua respectiva postura epistemolgica:
avaliar mensurar (modelo histrico: mtrica, docimologia); avaliar gerir (modelo
contemporneo: avaliao como auxiliar na tomada de deciso ciberntica -

80

comunicao e controle); avaliar sentir (modelo sensorial: dialtica - a apreenso

da verdade em sua essncia / definio marxista hermenutica).
Essas concepes tm por base trs referncias que se confundem: as
teorias dos sistemas complexos, de auto-regulao e do pensamento complexo.
Considerando a reflexo epistmica de Ardoino13 a hiptese da complexidade passa
pela qualidade do olhar que o pesquisador porta sobre seu objeto de pesquisa.
Alis, para J. Ardoino a complexidade no est no objeto e sim na relao que
estabelecemos com ele. A complexidade ser maior ou menor conforme a
intersubjetividade, ou seja, o que est em jogo na interao, e esse jogo
imaginrio-social-radical.
Assim toda atividade complexa, o que pode ocorrer no termos
conscincia dessa complexidade e de forma alienada trabalharmos como simples o
que complexo. O observador sempre est situado em uma espacialidade,
temporalidade e historicidade: isso interfere pesadamente no seu olhar, seu analisar.
Avaliar, nesse sentido, estabelecer relaes problemticas de sentidos, em interrelaes vividas nas prticas sociais; cujo sentido de formao resulta da
autoavaliao, da autorregulao e da auto-organizao.
O modelo de avaliao politizador o que mais se aproxima de uma
pesquisa voltada para a participao e contextualizao dos atores envolvidos no
processo. Para Almerindo Afonso (2002, p. 37-60), um dos grandes blocos de
fundamentao que sustentam os diversos modelos de avaliao, justamente este
de vis mais sociolgico sobre a poltica.
O projeto da modernidade capitalista impulsionado pela esperana de
desenvolvimento

social

econmico

associada

revoluo

industrial

e,

simultaneamente, enquanto projeto poltico e cultural, induzido pelas aspiraes

racionalistas do humanismo burgus das revolues americana e francesa. No que
diz respeito ao espao europeu, este projeto foi construdo e consolidado, em
grande medida, em torno de uma imagem supostamente unitria de Estado-nao.
Por isso, embora reconhecendo a historicidade prpria destes conceitos e a sua
imensa diversidade terico-conceptual e emprica, , sobretudo por referncia ao
contexto europeu que desenvolve alguns argumentos ao longo deste texto,
13

A abordagem multirreferencial, foi esboada inicialmente por Jacques Ardoino, professor da

Universidade de Vincennes (Paris VIII), e seu grupo de trabalho. Ver: ARDOINO, J., BARBIER, R.,
GIUST-DESPRAIRIES, F., (1998) Entrevista com Cornelius Castoriadis. In: BARBOSA, J.G., (coord.).
Multirreferencialidade nas cincias e na educao. So Carlos: Editora da UFSCar, p. 50-72.

81

procurando relacion-los com a questo da cidadania e sua evoluo e,

posteriormente, de uma forma sucinta, com as questes da avaliao emancipatria.
Estado e nao so conceitos e entidades diferentes que devem ser
compreendidos na sua historicidade prpria, nas suas articulaes e imbricaes.
No sendo consensuais os seus significados e atributos, tambm no o so os
processos histricos que explicam a gnese e desenvolvimento de cada um. Neste
sentido, por exemplo, nem todas as naes aspiraram ou aspiram a constituir o seu
prprio Estado, nem todos os Estados se constituram na base de naes
previamente existentes, podendo igualmente haver naes sob o mesmo Estado,
quer em aberto confronto, quer mantendo tenses latentes para ampliar o seu
reconhecimento, autonomia e independncia, quer, ainda, coexistindo e mantendo
especificidades histricas e convergncias estratgicas.
Para Almerindo Afonso (2002, p. 37-60), podem ainda existir naes (no
sentido de comunidades de pessoas que partilham a mesma identidade cultural e a
mesma linguagem) repartidas e divididas, e possivelmente marginalizadas e
oprimidas, entre diversos Estados, como o caso dos Curdos; ou comunidades e
povos com uma forte identidade, mas sem territrio definido e sem Estado, como o
caso dos ciganos. tambm muito importante no esquecer todas as questes
relacionadas com processos extremamente violentos e abominveis de limpeza
tnica, como os que aconteceram nos Balcs ou Ruanda, apenas para referir
alguns dos que esto ainda muito presentes na memria coletiva.
Sendo assim, a avaliao educacional em determinado pas, ao contrrio
do que se percebe primeira vista, no est restrita ao terreno pedaggico. Ela
reflete orientaes polticas dos governos e, muitas vezes, perde seu carter de
diagnstico de situaes a serem aperfeioadas, para tornar-se instrumento de
controle do Estado. Esse quadro no se restringe a um ou outro pas, mas a todos
os pases capitalistas, perifricos ou centrais, convivendo, hoje, com um misto de
conservadorismo e neoliberalismo em suas orientaes polticas. 'Os governos esto
preocupados com os consumidores e com a necessidade de elevar os nveis
educacionais, uma preocupao do mercado.
Segundo Afonso (2002, p. 37-60), d-se a nfase avaliao dos
resultados (e produtos), e, consequentemente, desvaloriza-se a avaliao dos
processos, como o caso dos exames nacionais que reduzem a complexidade do
processo educativo apenas ao que mensurvel. preciso definir se a avaliao

82

ser instrumento de controle ou de desenvolvimento, de promoo do ser humano e

da escola.
Nos pases capitalistas centrais, o perodo entre os anos 80 e 90
caracterizou-se pela emergncia das polticas da chamada nova direita. De forma
muito distinta de polticas anteriores, tambm de direita, esta nova direita foi
marcada por uma singularidade prpria: uma combinao da defesa da livre
economia, de tradio liberal, com a defesa da autoridade do Estado, de tradio
conservadora. Na base desta bipolaridade, decises no-intervencionistas e
descentralizadoras passaram a coexistir com outras altamente centralizadoras e
intervencionistas, revelando a ambigidade inerente a esta articulao poltica. Nos
pases centrais, o mercado no ressurgiu como um processo espontneo,
completamente fora do mbito do Estado, mas como um sistema promovido e
controlado, em grande parte, pelo prprio Estado. Esta combinao especfica de
regulao do Estado e de elementos de mercado no domnio pblico, que explica os
governos da nova direita, levou a um aumento considervel do controle sobre as
escolas, pela introduo de currculos e exames nacionais, e, simultaneamente,
promoveu a criao de mecanismos como a publicao dos resultados escolares,
abrindo espao para a realizao de presses competitivas no sistema educativo.
Para Afonso (2002, p. 37-60) preciso, primeiro, definir se a avaliao
ser um instrumento de regulao e controle, ou de emancipao, desenvolvimento,
promoo do ser humano, da escola, das organizaes, servindo a decises pilares.
preciso verificar a servio de que est a avaliao: a servio da regulao, do
aumento do controle do estado, do poder coercitivo sobre os professores, sobre a
escola, mais fiscalizador. Ou se um instrumento que permite perceber onde h
deficincias e solues para corrigir essas deficincias, buscar as escolas que
apresentam resultados piores conseguir melhores resultados. Se os objetivo a
aprendizagem do aluno a melhor modalidade de avaliao a interna. Se o objetivo
aumentar o controle do estado sobre o que se faz na escola, a avaliao externa
cumpre-o bem.
Mas o aspecto mais relevante, em termos da realidade portuguesa, a
avaliao na sua dimenso mais poltica, inserida em uma anlise das polticas
educativas; tir-la do nvel mais "micro" das prticas dos professores e traz-la para
um nvel mais "macro", e mesmo mega, ao nvel da transnacionalidade e da
globalizao. Nenhuma anlise sociolgica pode hoje deixar de se referenciar a

83

instncias supranacionais. No caso portugus, assim com no Brasil, uma anlise das
polticas educativas que despreze as condicionantes da globalizao ter
dificuldades em ser consistente.
Da mesma forma, segundo Afonso (2002, p. 37-60) analisar apenas a
avaliao e as prticas dos professores sem as relacionar com as condicionantes
organizacionais ou com as polticas nacionais seria empobrecedor. Conclui-se assim
que as polticas neoliberais puseram e continuam a pr muito a tnica na reduo do
papel do Estado face emergncia da valorizao do mercado. E como que isso
se traduziu em termos de avaliao.
Se por um lado o Estado reduz a sua interveno na economia, em
termos educativos ele parece aumentar a sua capacidade de interveno. Mas
paralelamente a este aumento do controle do Estado, emergiu tambm o mercado,
que teve expresso em polticas como a valorizao da liberdade de escolha dos
pais - redefinidos como consumidores -, avaliaes em larga escala, a necessidade
de as escolas publicarem os seus resultados e da criao de um 'ranking', entre
outros.
Ainda segundo Afonso (2002, p. 37-60) encontram-se aqui fatores
aparentemente contraditrios, criando e exigindo modalidades de avaliao mais do
tipo criterial, isto , que possam aferir e medir os objetivos previamente definidos, o
que congruente com a centralizao do Estado relativamente aos currculos e aos
objetivos. Isto porque se encontram polticas que poderiam ter uma justificao
adequada em um modelo poltico de Estado mais prximo do Estado-providncia, e
uma avaliao educativa que muito diferente da modalidade de avaliao presente
na agenda poltica desses pases, padronizada nacional.
por esta razo que a avaliao formativa emerge em relativo
contraciclo, porque em um momento em que o esprito da contemporaneidade est
voltado para a competio, para a comparao, vamos encontrar uma modalidade
de avaliao que defende outros valores - inclusivamente a autonomia do professor;
quando as polticas conservadoras, neoliberais aumentaram substantivamente o
controle sobre os professores, desprofissionalizando-o mesmo em alguns casos.
Esta modalidade de avaliao formativa respeita a autonomia do professor, at
porque ela que depende mais do professor enquanto profissional.
Mltiplas so, portanto, as funes da educao; seja ela superior ou
bsica, pois diversificadas, complexas, contraditrias e profundas so as

84

necessidades da sociedade. A instituio educativa de nvel superior no pode

abdicar de produzir uma formao fundada nos princpios de uma cincia relevante
para a emancipao humana, de uma poltica democrtica, de uma tica
impregnada dos valores que incluam mais amplos mbitos sociais, respeitando a
pluralidade e as diferenas.
Por isso, importante recuperar os valores cientficos e democrticos da
educao, o que nos obriga a refletir radicalmente sobre sua diversidade e seu papel
social. Pensando na temtica da incluso, em tempos de sociedades cada vez mais
complexas, no se h de esquecer que toda excluso comea pela falta de
conhecimento, mas tambm pela negao da compreenso e da crtica daquilo que
diferente de ns mesmos. A ignorncia uma das mais cruis formas e fontes de
excluso, pois a privao da condio bsica de existir plenamente e, cada vez
mais, at mesmo de simplesmente viver em um mundo crescentemente necessitado
do capital cultural. A no aceitao das diferenas enquanto diferenas, ou seja, a
negao da identidade prpria da alteridade produz hierarquias, desvalorizaes,
enfim, excluses.
Se as funes da instituio educativa tm seu foco central na formao,
entendida aqui em seus sentidos plenos de emancipao pessoal e participao
ativa

na

construo

da

sociedade

democrtica,

conjuntamente

com

desenvolvimento da cincia, o enfrentamento crtico e proativo desta questo deve

ser feito por processos de avaliao global e participativa. A educao superior e
suas instituies, principalmente quando referidas ao social e pblico, oferecem
grande complexidade e enormes incertezas para a compreenso e a avaliao.
A avaliao no se confunde com o controle, mas este tambm uma
funo da avaliao. O controle apresenta dois aspectos: um pertence ordem
jurdica e burocrtica, ao campo das legislaes e normas que regulam os
procedimentos e asseguram a legitimao daqueles que as cumprem. Este aspecto
poderia ser definido como um modelo que leva regularizao. A se trata de uma
concepo estreita que se limita a realizar a conformidade com uma norma, de
refazer algo para conform-lo "normatizao". A outra dimenso se refere
regulao, aqui entendida em um sentido mais amplo, no meramente como
conformidade, mas como dinmica que utiliza todas as referncias para avanar
dentro dos limites superiores das possibilidades.

85

Este conceito de regulao dialoga com o de autonomia, isto , com a

promoo dos possveis, a inveno dos caminhos e a projeo dos horizontes
prprios. A autonomia que no se confunde com soberania, est sempre em relao
com a alteridade e, portanto, com a heteronomia. Enquanto a regularizao como
mera conformao norma e aos regulamentos uma abdicao da autonomia, a
regulao um processo que faz intervir o dilogo ou a relao entre a autonomia,
que o exerccio criativo e crtico da autorregulao, e o quadro normativo externo,
isto , a heteronomia. Assim, para ser base na avaliao pblica, a regulao, em
muitos aspectos, estar em conformidade com a norma, porm, no ser reduzida a
um mero cumprimento acrtico e burocrtico das determinaes externas. A
regulao deve guardar relao com a autorregulao, isto , com as oportunidades
e possibilidades que se produzem no exerccio da autonomia.
Nos casos em que a avaliao se reduz a medida e a regularizao a
mero controle vinculado norma, ela um instrumento de poder dos atores
envolvidos e de instncias governamentais. Mas, diferentemente, se ela um
processo de regulao no sentido de que ajuda a compreender e melhorar a
realizao dos processos educativos, cognitivos, psicossociais, estruturais e
organizacionais, ento, ela um patrimnio pblico, um bem comum a servio da
formao dos indivduos para a vida social, do desenvolvimento institucional e dos
projetos do Estado.

4.7 AVALIAO DEMOCRTICA E COMPROMISSO PBLICO

A Concepo de avaliao educativa que perpassa pela produo de

sentidos sobre o cumprimento, pelos sistemas e pelas instituies, das finalidades
de formao de cidados, aprofundamento dos valores democrticos da vida social,
e elevao material e espiritual da sociedade, so ideias profundas nas obras de
Dias Sobrinho e Ristoff (2003, p. 13-59).
Avaliao produo de sentidos, prtica social, portanto, intersubjetiva,
relacional, aberta, polissmica e carregada de valores, que pe em questo os
significados dos fenmenos. Deve articular em um processo global os diversos
aspectos constitutivos da educao, como os sentidos e valores da cognio, da
autonomia moral, da vida social e pblica e do conhecimento, que desenvolve a
sociedade e eleva o esprito humano. Deve construir os campos sociais de

86

discusso e valorao a respeito dos processos, contextos, produtos, objetivos,

procedimentos, estruturas, causalidades, metas de superao, condies de
produo das atividades educativas, sentidos e impactos na formao dos cidados
e na construo da sociedade democrtica.
Ento, no pode restringir-se a meros instrumentos estticos, a s
explicao do passado, nem h de ser simples controle e medida do j-feito.
processo dinmico de comunicao, em que avaliadores e avaliados se constituem
mutuamente. Assim, deve ser um patrimnio pblico a ser apropriado e exercido
como instrumento de consolidao da educao como bem pblico; uma prtica
participativa e um empreendimento tico a servio do fortalecimento da
responsabilidade social da educao, entendida principalmente como o cumprimento
cientfica e socialmente relevante dos processos de produo de conhecimentos e
de formao de sujeitos com autonomia epistmica, moral, social e poltica.
Ristoff (2003, p. 13-59) critica a utilizao dos termos avaliao e controle
como sinnimos. Importante diferenciar as duas expresses: o controle envolve a
verificao de resultados, informar-se sobre o que ocorre, enquanto a avaliao
engloba ponderao e o julgamento sobre o valor de algo. De certa forma, pode-se
dizer que a avaliao gera informaes para o controle. Segundo o autor, para
obter-se tal fortalecimento, os esforos de avaliao das aes deveriam ser
promovidos observando-se o seguinte: clareza e consenso sobre os conceitos
utilizados nas avaliaes e nos programas e polticas para educao superior,
anlise do contexto poltico-social para analisar a fora da sociedade civil, definio
clara dos resultados pretendidos e uso de instrumentos qualitativos e quantitativos,
participao ativa dos atores envolvidos e inovao permanente de mtodos
avaliativos.
Em tempos de mudana, as instituies educativas evocam ideias de
inovao, e emancipao atravs das reformas e do seu autoconhecimento
(referente suas produes, seus processos e objetivos), visando projetar-se para o
futuro. A opo pela inovao implica optar pela ideia de qualidade institucional, no
como "um ente abstrato", mas resultante da eliminao de paradigmas que
sustentam um modelo mercadolgico e empresarial, especialmente o da qualidade
total. A relao avaliao e democracia considerada, que a avaliao participativa
conduz a um exerccio de prticas internas nas instituies educativas, com fins de

87

reforma e transformao que atenda, alm da qualidade, a pertinncia social

permeada por princpios engendrados por uma radical democracia.
Outro exemplo so as avaliaes externas, e de larga escala, que tem
provocado excessiva preocupao com o contedo, como no poderia deixar de ser,
dada a natureza do instrumento avaliativo usado na avaliao de cursos. Cada vez
mais h um reforo da concepo utilitria dos cursos de formao, que parecem
ser estimulados a enfatizar a perspectiva da racionalidade tcnica. Contudo, j se
evidenciam a existncia do embrio de uma lgica mais emancipatria que
comeava a fazer sentido na prtica pedaggica, atingida, tambm, pela crise do
paradigma da modernidade. Entretanto, tambm so a expresso de que as
polticas avaliativas implantadas pelo Ministrio da Educao - MEC na segunda
metade dos anos 90, vieram para manter a preponderncia dos processos
regulatrios.
No possvel negar o impacto das polticas governamentais que, com
competncia, sabem o que querem. Tambm no se trata de fazer uma crtica
paredista que ignore os processos de contradio que estas polticas esto
produzindo. O importante parece ser a reflexo das concepes de sociedade e de
universidade que subjazem a elas, visando a que as instituies, os professores e os
alunos atuem como sujeitos e no, simplesmente como objeto das polticas
externas.
A avaliao de polticas e programas cumpre atividades que carregam
significados bastante complexos, relacionados com as questes epistmicas, ticas,
polticas, sociais, econmicas, culturais, entre outras. Entretanto, essa complexidade
no deve ser vista como um empobrecimento por fragmentao e, sim, como
possibilidade de mltiplas inter-atuaes e relaes.
A avaliao um processo aberto polissemia, mas no deve ser
dispersiva. Por isso, a avaliao de polticas educacionais no pode perder o seu
foco principal, para tambm no perder sua eficcia social e pedaggica. Em outras
palavras, sua referncia central so os papis essenciais da educao. A finalidade
da educao, ainda que no exclusiva e admitindo muitas limitaes, a formao
para a vida em sociedade. Entendendo que dentre todas as diversas tarefas que
compete educao desempenhar sobressai a de formar homens e mulheres para
uma existncia social mais digna, solidria, justa, material e espiritualmente mais
elevada. No mbito de sua atuao e de sua competncia, de modo compartilhado

88

entre as instituies, cabe educao superior desenvolver, afirmar, consolidar ou

mesmo construir a cidadania. Essa formao de cidados e consolidao da
cidadania , ao mesmo tempo, construo da sociedade democrtica.
No fundo de todas as questes e com alguma dose de utopia, o que
centralmente incumbe a produo e a prtica do direito e do dever de cada um e
de todos se integrarem aos processos constitutivos da sociedade, tendo como
parmetros e orientao as leis e os projetos democrticos. A formao do cidado,
em sentido forte e amplo, aqui assumida como finalidade essencial da educao, a
construo e o desenvolvimento da dimenso psicossocial do sujeito. Esse sujeito
que participa construtivamente da sociedade, com competncia epistmica e
autonomia moral, a garantia e a razo de ser da democracia, da vida democrticorepublicana.
O princpio democrtico-republicano, que diz respeito construo em
nveis cada vez mais elevados da sociedade, assegura e prov a existncia das
instituies educativas e delas exige o compromisso da qualidade cientfica e social
e do interesse pblico.
A educao, em todos os nveis, instrumento de aprofundamento e
fortalecimento da autonomia pessoal, da emancipao do sujeito, mediante as
relaes com os valores, o conhecimento, a crtica, a reflexo, o exerccio poltico da
participao na vida da sociedade.
A responsabilidade social de uma poltica educativa diz respeito,
centralmente, ao cumprimento, com qualidade e sentido social e pblico, de suas
finalidades e seus objetivos essenciais: a formao (entendida como elevao
humana em suas mltiplas dimenses), o desenvolvimento da sociedade
democrtica, o aprofundamento dos valores primordiais da vida em sociedade,
dentre os quais a solidariedade, a liberdade, a justia, os direitos pblicos, o respeito
diversidade.
Se educar formar para a vida social, essa deve ser a matria principal
da avaliao. Em outras palavras, a avaliao deveria dirigir seu foco central
questo dos sentidos da formao dos cidados e do desenvolvimento da sociedade
democrtica e republicana.

89

5. A INSTITUCIONALIZAO DA COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL

NO BRASIL

Cooperao tcnica internacional um acordo materializado em um

projeto de interveno temporria, que tem por objetivo promover mudanas
qualitativas ou estruturais em um determinado contexto socioeconmico. Esse
acordo que, de um lado tem os representantes institucionais de um pas e do outro
organismos ou agncias financiadoras de programas e projetos, visa sanar e/ou
minimizar problemas especficos identificados como entraves ao desenvolvimento
local. A cooperao tcnica internacional para pases em desenvolvimento pode ser
considerada uma das mais competentes estratgias de interferncia ideolgica na
vida scio poltica desses pases.
O termo cooperao

bastante polissmico e pode significar:

colaborao, contribuio, apoio, concorrncia, sociedade, associao, confiana,

tratado, etc. Por esta razo, necessrio especificar o termo, seu escopo e definir
com preciso o que se entende por cooperao no caso de polticas e programas
em educao. A utilizao do termo, neste contexto, no significa que ele no seja
utilizado em outras reas, sob o pretexto de acordos de cooperao com outros
pases e /ou instituies, mas o que se destaca aqui o seu uso normativo como
instrumento de rgos governamentais; um tratado que contribui para delinear uma
poltica de parceira e apoio institucional.
At 1980, o termo cooperao foi usado para se referir principalmente
prtica de colaborao orientada, prestando apoio tcnico, cientfico e cultural. Neste
sentido, pode-se compreender que o mbito da cooperao Internacional limitou-se
a um tipo especfico de colaborao. No final desta dcada o uso da palavra
cooperao passou a ser associada ao termo desenvolvimento, no mbito da
administrao pblica (IPEA, 2011).
H mais de 60 anos o Brasil participa de aes para cooperao tcnica
internacional, e nesse tempo passou de mero recebedor de auxilio exterior para
prestador de apoio tcnico especializado pases em desenvolvimento. De acordo
com o IPEA (2011), ocorreu em 1950 primeira iniciativa de implantao, no Brasil, de
um Sistema de Cooperao Tcnica Internacional, quando o Governo instituiu a
Comisso Nacional de Assistncia Tcnica -CNAT. Esta comisso era composta por

90

representantes governamentais: da Secretaria de Planejamento, do Ministrio das

Relaes Exteriores e de Ministrios setoriais. Dentre as suas competncias legais
encontravam-se pesquisas e estudos sobre a participao do Brasil em programas
de assistncia tcnica das Naes Unidas. Funcionando at o final dos anos 60, a
CNAT teve como principal atribuio estabelecer quais as demandas prioritrias
vindas das instituies brasileiras solicitantes de ajuda tcnica do exterior, e
oferecidas por pases desenvolvidos, com os quais o Brasil mantinha acordos de
cooperao.
Na dcada de 70, houve um aumento expressivo de recursos externos
postos disposio das instituies brasileiras de ensino e de pesquisa, com vistas
a fortalecer o Sistema e adequar a demanda s diretrizes e prioridades definidas nos
Planos Nacionais de Desenvolvimento. Com isso foi realizada uma ampla reforma
institucional do Sistema, que terminou por centralizar a gesto das competncias
bsicas de cooperao tcnica internacional em dois rgos centrais: a Secretaria
de Planejamento da Presidncia da Repblica - SEPLAN e o Ministrio das
Relaes Exteriores - MRE. Identificava-se, j naquela ocasio, um volume
crescente de programas e projetos de cooperao oficial entre o Brasil e organismos
internacionais (IPEA, 2011).
Esses dois rgos tinham atribuies distintas no processo, enquanto o
MRE se encarregava dos aspectos polticos da cooperao tcnica a SEPLAN
assumia as aes tcnicas de aprovao, anlise, e monitoramento de projetos.
Observa-se nesse contexto a ao pontual voltada para implementao dos acordos
e auditoria da execuo; com pouca ou nenhuma referncia avaliao. Esse duplo
e separado comando tambm no contribua para a eficcia gerencial e por isso, no
final da dcada de 80 aconteceu a fuso das funes desempenhadas por essas
unidades, com criao da Agncia Brasileira de Cooperao - ABC no mbito do
MRE.
A criao desse rgo representou um avano no sentido de dotar o Pas
de uma Agncia especializada em cooperao tcnica internacional. A ABC,
instituda por meio do Decreto N 94.973/87, conforme estabelecido no Regimento
Interno do Ministrio das Relaes Exteriores, tem como atribuies: aprovar,
planejar, negociar, coordenar, executar e avaliar; em mbito nacional, os programas
e projetos de cooperao para o desenvolvimento em todas as reas do
conhecimento, recebida de outros pases (cooperao bilateral) e organismos

91

internacionais (cooperao multilateral) alm daquela entre o Brasil e pases em

desenvolvimento.
A Agncia Brasileira de Cooperao assumiu tantas atribuies legais
porque sua criao ocorreu em um momento de grandes transformaes nos
processos de implementao das aes de cooperao internacional para o
desenvolvimento. Essas transformaes aconteceram porque se introduziu no pas,
no incio da dcada de 90, um novo modelo de gesto da cooperao multilateral,
que defendia o controle, dos programas de cooperao tcnica implementados pelos
organismos internacionais, por parte dos pases em desenvolvimento (ABC, 2009).
At ento existia o que era chamado de execuo direta, onde os prprios
organismos internacionais eram os responsveis tanto da gesto administrativofinanceira como da execuo dos projetos nos pases beneficiados. nesse
contexto de mudana que a avaliao de polticas e programas educacionais ganha
fora na dcada de 90, surgindo fortemente influenciada pela induo dos
organismos internacionais cooperantes.
Os programas implementados sob a gide dessa nova filosofia, a da
execuo

nacional

de

projetos,

tornou-se

importante

instrumento

de

desenvolvimento, com vistas a transferir e compartilhar conhecimentos e

experincias por meio da formao de pessoas e competncias institucionais, para
alcanar resultados de carter duradouro. A cooperao tcnica desenvolve-se por
meio de programas constitudos por projetos e/ou planos de trabalho, com atividades
de treinamento, consultoria, pesquisa aplicada e misses tcnicas, dentre outros,
contando ainda com a participao da Secretaria de Assuntos Internacionais
SEAIN, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Em dezembro de 2011
a carteira de projetos da Coordenao Geral de Cooperao Tcnica Multilateral da
ABC contabilizou 233 projetos em execuo.

92

Grfico 01 Percentual de projetos por fonte externa

Fonte: ABC - www.abc.gov.br/abc_por/webforms/interna.aspx?secao_id=63&Idioma_id=1

Importante observar que o PNUD e a UNESCO juntos somam quase

metade de todos os projetos vinculados ABC naquele ano. A execuo dos
projetos envolve o aporte de insumos tcnicos e financeiros mobilizados pelos
organismos internacionais e pelas instituies nacionais, em diferentes propores.
Uma terceira origem de recursos na esfera multilateral so os fundos internacionais
canalizados por uma das partes envolvidas.
A cooperao tcnica multilateral igualmente inclui a implementao de
programas e projetos de cooperao triangular entre o Brasil e organismos
internacionais em benefcio de pases em desenvolvimento. A cooperao triangular
permite convergir as vantagens comparativas da cooperao tcnica Sul-Sul do
Brasil com as pautas regionais e globais dos organismos internacionais, ampliando o
impacto da cooperao brasileira no exterior.

93

Grfico 02 - Projetos em execuo por setor

Fonte: ABC - www.abc.gov.br/abc_por/webforms/interna.aspx?secao_id=63&Idioma_id=1

Observa-se pelo quadro acima que projetos para a rea educacional

praticamente empatam em quantidade com projetos voltados para agricultura, e s
perde para projetos voltados ao meio ambiente. Desde a sua criao, a ABC est
empenhada em gerir a poltica de cooperao Tcnica para o desenvolvimento
brasileiro, nesse sentido, no est claro que o seu objetivo principal seja a avaliao
dessa poltica, nem que a avaliao seja o processo principal da execuo dos
programas e projetos oriundos dos acordos de cooperao.
Na anlise estrutural e funcional da Agncia a avaliao cuidada por
comits especficos para este fim, criados para monitorar exclusivamente e
isoladamente

cada

um

dos projetos.

Existe

mais de

500

Organizaes

Internacionais, cada uma com uma finalidade diferente. O quadro a seguir, nos
mostra a diversidade de organismos que cooperam com o Brasil em diversas reas.

94

Quadro 05 - Organismos que cooperam com o Brasil

Organismos Internacionais

Endereo eletrnico

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

http://www.iadb.org/

BIRD - Banco Mundial

http://www.bancomundial.org.br/

CELADE - Centro Latino Americano de Demografia

http://www.eclac.cl/celade/

CEPAL - Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe

http://www.cepal.org/

CPLP - Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa

http://www.cplp.org/

FAO - Organizao das Naes Unidas para Alimentao e

http://www.fao.org/
Agricultura
FAO - Escritrio no Brasil

http://www.fao.org.br/

FIDA - Fundo Internacional para Desenvolvimento da Agricultura

http://www.ifad.org/

FNUAP - Fundo de Populao das Naes Unidas

http://www.unfpa.org/

IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura

http://www.iica.org.br/

ILPES - Instituto Latino Americano e do Caribe de Planificao

www.eclac.cl/ilpes/
Econmica e Social
ITTO - Organizao Internacional de Madeiras Tropicais

http://www.itto.or.jp/

MERCOSUL

http://www.mercosul.gov.br/

OACI - Organizao de Aviao Civil Internacional

http://www.icao.int/

OCDE - Organizao
Econmico

para

Cooperao

Desenvolvimento

http://www.oecd.org/

OEA - Organizao dos Estado Americanos

http://www.oea.org/

OEI - Organizao dos Estados Ibero-americanos

http://www.oei.org.br/

OIT - Organizao Internacional do Trabalho

http://www.oit.org/

OMC - Organizao Mundial do Comrcio

http://www.wto.org/

OMM - Organizao Meteorolgica Mundial

http://www.wmo.ch/

OMPI - Organizao Mundial de Propriedade Intelectual

http://www.ompi.org/

OMS - Organizao Mundial de Sade

http://www.who.int/en/

ONU - Organizao das Naes Unidas

http://www.un.org/

RGOS DA ONU
OPAS - Organizao Pan Americana de Sade

http://www.paho.org/

PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

http://www.undp.org/

UIT - Unio Internacional de Telecomunicaes

http://www.itu.int/

UNAIDS - Programa das Naes Unidas para HIV/AIDS

http://www.unaids.org/

UNCTAD - Centro Internacional de Comrcio

http://www.intracen.org/

UNDCP - Programa Internacional das Naes Unidas de Controle

http://www.undcp.org/
de Drogas
UNEP - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente

http://www.unep.org/

UNESCO - Organizao das Naes Unidas para a Educao,

http://www.unesco.org/
Cincia e a Cultura
UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia

http://www.unicef.org/

UNIDO - Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento

http://www.unido.org/
Industrial
UNIFEM - Fundo de Dewenvolvimento das Naes Unidas para a
http://www.unifem.org/
Mulher
UPU - Unio Postal Universal
http://www.upu.int/
Fonte: ABC - http://www.abc.gov.br/imprensa/publicacoes, 2012

95

Os organismos internacionais listados acima so entidades formadas por

Estados que possuem personalidade jurdica de Direito Internacional. Os seus
estatutos tm repartio de competncia, e definem a estrutura da organizao.
Cabe ABC negociar, coordenar, implementar monitorar e avaliar os projetos de
cooperao tcnica, com base nos acordos firmados entre o Brasil e os organismos
internacionais.
A principal referncia da ABC avaliao est no item 2.5 no Manual de
Orientao de Formulao de Projetos de Cooperao Tcnica Internacional (ABC,
2009); que trata da avaliao de projetos. Nele recomenda-se que os projetos sejam
analisados com vistas adequao nos diversos programas de cooperao; que
esta avaliao seja feita por uma misso conjunta com a presena de tcnicos
brasileiros e integrantes dos organismos internacionais e que sejam realizadas
visitas in loco para levantarem-se informaes e dados junto a entidades ligadas ao
assunto, rgos de governo e instituies tcnicas. O documento deixa claro que a
responsabilidade pela avaliao final da ABC e que esta pode contratar
consultores independentes para realizar a avaliao, antes de encaminh-la para o
organismo internacional cooperante (ABC, 2009).
Em outro documento oficial: Diretrizes para o Desenvolvimento da
Cooperao Tcnica Internacional Multilateral e Bilateral, fica clara a funo
conselheira do rgo ao estabelecer que:
5.4. A avaliao tem como objetivo mensurar a relevncia, eficincia,
eficcia, impacto e sustentabilidade de um projeto, com o objetivo
de proporcionar concluses e recomendaes aos rgos e
entidades envolvidos em sua implementao para o planejamento e
execuo de futuras atividades de cooperao tcnica internacional
(ABC, 2011, p.31, grifo nosso).

O mesmo documento apenas recomenda a quantidade e tipo de

avaliao que pode ser realizada:
5.5. As avaliaes podem ser realizadas em trs momentos: i) em situaes
especficas da execuo do projeto (sejam estas pr-agendadas ou
recomendadas em reunies de acompanhamento, a ttulo extraordinrio); ii)
quando de sua concluso e iii) em momento posterior ao encerramento de suas
atividades, neste ltimo caso tendo como objetivo a verificao de sua efetividade
(ABC, 2011, p.31).
5.6. Recomenda-se que os projetos de maior porte sejam avaliados pelo menos
uma vez ao longo de sua execuo. Para tanto, as instituies executoras dos
projetos devem reservar recursos para custear as avaliaes externas (ABC,
2011, p.32).

96

Uma vez fixada a gesto dos acordos de cooperao h um interesse por

avaliar sua implementao, razo pela qual atribuda um comit especfico para
executar tal funo. Assim, pode-se dizer que h um interesse em avaliar as
atividades de cooperao no nvel da ABC, enquanto gerente de cooperao
internacional, mas no como ou quando ou mesmo por que, se fala na existncia de
um interesse em desenvolver uma poltica de avaliao para os programas de
cooperao internacional para o desenvolvimento. Em vez disso, h um interesse
evidente por avaliar as aes de cooperao especficas para a atitude
desenvolvimento, ou seja, uma preferncia para a organizao e gesto, e no pela
avaliao, abordada de maneira vaga e inconsistente (ABC, 2011).
Tais rgos so to perifricos que no existe legislao que defina o
papel e as atribuies dos comits de avaliao dos projetos de cooperao. Na
prtica suas funes so planejamento, aplicao de instrumentos de avaliao e
elaborao de relatrios. importante observar que, embora no prioritrio, os
resultados de trabalho desses comits certamente vo influenciar decises polticas,
de modo que, em princpio, seriam elementos chave para assegurar a qualidade e
transparncia no processo de avaliao.
Os programas de cooperao tcnica internacional para a educao
contam com a participao do Ministrio da Educao MEC atravs da assessoria
internacional, que tem como objetivo viabilizar o controle dos projetos firmados com
Organismos Internacionais. Tambm aqui no observado cuidado especial com a
avaliao, embora exista um Sistema de Gesto e Acompanhamento de Projetos de
Cooperao Internacional - SGP que visa criar uma base de dados para consulta de
informaes gerenciais a partir de informaes alimentadas pelas Unidades de
Gesto de Projetos do MEC, que so as suas Secretarias.
Da inexistncia de uma poltica avaliativa na agncia, infere-se que o
interesse do governo , como mencionado, organizar, canalizar e unificar o sistema
de cooperao, o que se reflete nas instituies polticas envolvidas, no caso dos
projetos multilaterais da rea de educao, o prprio MEC.
O Brasil que historicamente apenas recebia ajuda externa, nos ltimos
quinze anos tem feito uso das solues criadas e desenvolvidas internamente, em
temas como agricultura, educao e segurana pblica, para apoiar pases com
dificuldades semelhantes na superao de seus obstculos ao desenvolvimento.
Seja por meio de aes pontuais, como a doao de alimentos e remdios para

97

vtimas de catstrofes naturais, seja pelos projetos de cooperao tcnica, seja pela
concesso de bolsas de estudo a alunos estrangeiros, seja pela contribuio a
organizaes internacionais, o princpio da no indiferena inspira e impulsiona a
Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional.
A listagem, na pgina seguinte, mostra as organizaes internacionais
para as quais o Brasil contribuiu de alguma maneira com o objetivo de impulsionar o
desenvolvimento internacional; num levantamento feito pelo IPEA e pela ABC entre
2005 e 2009.

98

Quadro 6 - Lista de organizaes internacionais que receberam recursos do Brasil

NOME
Academia de Cincias dos Pases em Desenvolvimento
Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares
Agncia Internacional para Energia Atmica (contribuies apenas para fundo de cooperao
tcnica)
Aliana dos Pases Produtores de Cacau
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos
Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
Assessoramento sobre a Comercializao de Produtos Pesqueiros da Amrica Latina e do Caribe
Associao Latino Americana de Integrao
Associao Latinoamericana de Instituies Financeiras para o Desenvolvimento
Banco de Desenvolvimento Africano
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Centro Internacional de Engenharia Gentica e Biotecnologia
Centro Regional de Educao em Cincia e Tecnologia Espacial para America Latina e o Caribe
Centro Regional de Sismologia para a Amrica do Sul
Comisso Econmica das Naes Unidas para a Amrica Latina e o Caribe
Comisso Interamericana contra a Corrupo
Comisso Preparatria da Organizao do Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares
Comit Consultivo Internacional do Algodo
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
Conveno para a Conservao dos Recursos Marinhos Antrticos
Conveno para Mudanas Climticas das Naes Unidas
Departamento das Naes Unidas de Operaes para Manuteno da Paz
Escola Ibero-americana de Administrao e Polticas Pblicas
Fundo Monetrio Internacional
Instituto Indigenista Interamericano
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
Instituto Interamericano para Pesquisa em Mudanas Globais
Mercosul
Organizao as Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial
Organizao das Naes Unidas
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
Organizao de Aviao Civil Internacional
Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
Organizao dos Estados Americanos (OEA)
Organizao dos Estados Ibero-Americanos para a Educao, a Cincia e a Cultura
Organizao Internacional de Polcia Criminal
Organizao Internacional do Trabalho (OIT)
Organizao Latino-Americana de Energia
Organizao Mundial de Propriedade Intelectual
Organizao Mundial de Turismo
Organizao Mundial do Comrcio
Organizao Pan-Americana da Sade / Organizao Mundial da Sade
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE
Organizao para a Proibio das Armas Qumicas
Organizao para a Proibio de Armas Nucleares na Amrica Latina e no Caribe
Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas
Programa Alimentar Mundial
Programa Conjunto das Naes Unidas sobre Hiv/Aids
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
Tribunal Penal Internacional
Fonte:IPEA -Guia de Orientao Bsica para o Levantamento de Cooperao Brasileira para o
Desenvolvimento Internacional. http://ceragro.iica.int/Documents/Book_Cooperao_Brasileira.pdf, 2011

99

Embora no traga valores, o quadro acima demonstra que o Brasil tem se

configurado como um importante fomentador de apoio, ainda que continue
recebendo ajuda de agncias cooperadas.
Dada sua importncia e influncia, faz-se necessrio que o pas assuma
uma poltica de cooperao, que entenda o termo desenvolvimento no como um
espectro da economia de mercado, mas como desenvolvimento humano, social e
cultural. Tais projetos, oriundos desses acordos, devem considerar os seguintes
aspectos:
Eliminar a velha idia de sociedade civil homogeneizada e de uma
globalizao social, econmica e poltica;
Desenvolver um plano administrativo mais participativo, justo e
igualitrio;
Garantir a definio de prioridades a serem atendidas junto com os
beneficirios dos programas e projetos;
Coordenar num sistema misto que envolva toda a sociedade, a
iniciativa pblica e privada, e organismos autnomos. Harmonizar os
esforos de diferentes atores envolvidos no processo, negociando os
conflitos necessrios.
Para garantir a independncia poltica no contexto dos acordos de
cooperao, o Brasil precisa mais que garantir o fortalecimento da poltica de
institucionalizao da cooperao, necessrio fortalecer a poltica de avaliao de
programas e projetos oriundos desses acordos.
A falta de um documento especfico, aprofundado e metodologicamente
orientador sobre como o governo brasileiro realiza a avaliao das suas polticas e
programas sociais, sejam vinculados aos organismos internacionais ou no, um
indicador da pouca importncia dada avaliao nesse contexto.
O documento oficial que mais se aproxima dessa perspectiva o Manual
de Avaliao do Plano Plurianual. Este manual contm orientaes para a
elaborao da Avaliao Anual dos programas do Plano Plurianual PPA (BRASIL,
2010, p.1-54), definindo as etapas e as atribuies de cada um dos atores
envolvidos na gesto do Plano e seus programas durante um ano.
De acordo com o documento a avaliao anual parte fundamental do
modelo de gesto do Plano Plurianual e tem como objetivo contribuir para o alcance

100

dos resultados previstos nos programas, por meio do aperfeioamento da gesto de

programas e da alocao de recursos no PPA e nos oramentos da Unio, de modo
a aprimorar a qualidade do gasto pblico (BRASIL, 2010, p.1-54). O foco desse
material est no nvel macro da avaliao e no controle economicista e burocrtico
de auditoria e prestao de contas.
O interesse hoje materializado em uma metodologia especfica de
avaliao pode e deve dar lugar politizao participativa em todo o processo
avaliativo: identificao do problema, anlise de alternativas viveis, escolha de uma
alternativa, implementao, anlise paralela ao desenvolvimento e avaliao final.
A existncia de rgos ou comisses permanentes de avaliao tanto na
ABC quanto no MEC uma forma de ampliar a participao de todos os
interessados e atores envolvidos com os programas educacionais cooperados; uma
participao que seja politizada, consciente e organizada.
A utilizao de mecanismos de avaliao apenas no o suficiente para
que a avaliao seja a ferramenta de controle e autorregulao de processos.
necessrio um compromisso poltico com a avaliao. Toda poltica pblica o
resultado de uma deciso poltica e, como tal, o mbito de sua gnese est em
certas reas, muitas vezes, diferentes da gesto, mas inteiramente articuladas com
ela.

5.1 A INFLUNCIA DO BANCO MUNDIAL NA EDUCAO BRASILEIRA

Criado em 1944, na Conferncia de Bretton Woods, nos Estados Unidos,

o Banco Mundial uma cooperativa composta por 187 pases que tem como
objetivo financiar projetos para o desenvolvimento social e econmico de seus
membros. Estes pases membros so representados por um Conselho de
Governadores, o rgo responsvel pela poltica na instituio. Os Diretores
Executivos compem os Conselhos de Administrao do Banco e se renem
ordinariamente pelo menos duas vezes por semana para planejar as atividades da
instituio, incluindo a aprovao de emprstimos e garantias, novas polticas,
oramento, estratgias e decises de assistncia aos pases em crdito e questes
financeiras (BANCO MUNDIAL, 2004a).

101

O Banco Mundial formado basicamente por duas instituies: O Banco

Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD o brao financeiro;
quem prov insumos para projetos em pases de renda mdia, como o Brasil, e a
maior agncia do Grupo. A Associao Internacional para o Desenvolvimento - AID
o brao poltico que negocia e faz doaes e emprstimos sem juros para os
pases mais pobres do mundo, desde que estes sigam sua cartilha regiamente.
Por

seu

crescimento

na

cooperao

internacional

para

desenvolvimento, o Banco Mundial se reorganizou em trs dois grupos. O chamado

Grupo Banco Mundial, que formado pelo BIRD, a AID e outras trs agncias: a
Corporao Financeira Internacional - IFC, que trabalha com o setor privado. A
Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos -AMGI, que faz seguros para
investimentos, e o Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre
Investimentos - CIADI que julga disputas sobre investimentos. As cinco agncias
que formam o Grupo trabalham em conjunto pelo objetivo declarado de reduo da
pobreza e o desenvolvimento social e econmico (BANCO MUNDIAL, 2004a ).
O Banco Mundial foi pensado, inicialmente, como um fundo de
estabilizao, cuja vocao econmica era de manter as taxas de juros em equilbrio
no comrcio internacional e propiciar a reconstruo dos mercados nos pases
afetados pela Segunda Guerra Mundial. Posteriormente, o Banco Mundial ampliou
seus objetivos passando a interferir na trajetria poltica e econmica dos chamados
pases em desenvolvimento, a fim de garantir o pagamento das dvidas e garantir a
hegemonia do regime capitalista mundial. Aqui, a proposta da poltica neoliberal
simples, mas importante: a mudana de um Estado controlador para um Estado
articulador, ou conforme definido pelo Banco Mundial, um Estado que orienta, mas
no impem.
O Banco passou a exercer sua influncia na educao ao perceber que
sucesso dessa poltica econmica sustentado e depender em grande parte da
existncia de uma fora de trabalho bem educada. Assim, nos dez primeiros anos
do novo milnio, o Banco passou a defender e recomendar ao governo brasileiro
no s a reduo com gastos pblicos, e a realizar ajustes na economia em funo
do mercado estrutural mundial, onde a liberalizao comercial e financeira, a
privatizao e enxugamento da estrutura de governo deveria torna-se pea central
de sua poltica de competitividade; mas tambm o investimento com educao para
o trabalho (BANCO MUNDIAL, 2004a ).

102

Embora tenha oficialmente iniciado em 1949 suas relaes de

cooperao multilateral com o Brasil, as propostas do Banco Mundial voltadas para
a educao brasileira, se destacaram apenas com o incio da implementao do
modelo neoliberal de governabilidade, na dcada de noventa. O Banco, alm de ser
o mais significativo instrumento veiculador da concepo estratgica de ajuste
econmico liberal, comeou a exercer uma influncia crescente sobre a direo da
educao, que foi considerada como uma das ferramentas indispensveis para o
sucesso desta estratgia1.
Nesse sentido o desenvolvimento educacional brasileiro nos ltimos 20
anos, tem sido caracterizado por uma poltica de educao com vista a atingir metas
de cobertura nos sistemas de ensino para melhorar a qualidade do ensino, a fim de
desenvolver a competitividade. Embora os pases latino-americanos, como o Brasil,
tenham feito progressos significativos na cobertura do sistema para populaes em
idade escolar, muito falta ser feito para que as crianas permaneam na escola o
tempo mnimo necessrio para alcanar os nveis de aprendizagem e competio do
complexo mundo do trabalho contempornea, alm de participar na construo da
vida democrtica de suas sociedades (BANCO MUNDIAL, 2003a ).
A qualidade da educao tem sido o foco do discurso na poltica
internacional durante as ltimas dcadas. Esta qualidade, associada concretizao
da aprendizagem elementar e, mais recentemente, com o desenvolvimento de
competncias bsicas coloca a ateno sobre a misso da escola e do papel dos
processos pedaggicos para promover o desenvolvimento do sujeito e, ao mesmo
tempo, em resposta aos processos de socializao.
Ao traduzir esta abordagem defendida pelo Banco Mundial observa-se
que ao lado do interesse em dar abertura de linhas de crdito para priorizar os
investimentos em educao; deixam-se os governos, educadores, as comunidades
educativas, margem de decises importantes como formas e critrios de avaliao
das polticas educacionais implementadas.
No Brasil, o discurso do foco na educao no se traduz em nmeros,
pois conforme grfico abaixo, apenas 10% dos projetos financiados pelo Banco
Mundial at 2011 foram divididos entre as reas da educao e sade.
1

De acordo com dados oficiais das agncias multilaterais, at o final de 2010 o Governo Brasileiro
obteve apoio em mais de 700 projetos sociais j financiados, perfazendo um total de
aproximadamente US$ 55 bilhes. Dados do Banco Mundial apontam o Brasil como o segundo maior
pas muturio, perdendo apenas para o Mxico.

103

Grfico 03 - Financiamentos em execuo por setor e regio, no Brasil

Fonte: Banco Mundial

http://search.worldbank.org/all?qterm=Financiamentos+em+execu%C3%A7%C3%A3o+por+s
etor+e+regi%C3%A3o , 2012

Os investimentos tambm no se concentraram nas regies pobres,

embora o Banco defenda a prioridade para projetos de infraestrutura, educao,
sade, gua, meio ambiente, pobreza rural e proteo social. Para o governo
brasileiro, que h mais de cinquenta anos solicita recursos externos para levar
adiante os objetivos de desenvolvimento nacional, a relao do Banco Mundial
sempre envolveu a difcil tarefa de cumprir os acordos assinados sem perder sua
autonomia. Ou seja, para desenvolver alguns projetos sociais, ambientais, de
infraestrutura e educao, o Brasil, em diferentes momentos histricos, recorreu ao
Banco Mundial solicitando emprstimos; comprometendo-se com as regras exigidas
pelo Banco.
Esta autonomia na poltica educacional tem sido no mnimo, parcial,
considerando que em nvel local as decises nunca so uma possibilidade real.
Depreende-se dos documentos analisados que o Banco tem o direito de saber tudo
o que os governos devem fazer, orientados por um pacote pronto de
recomendaes para implementao de uma reforma da educao universal.
A anlise econmica da educao em geral, e as taxas de anlise de
retorno do investimento em particular, so ferramentas de diagnstico para iniciar o
processo de definio de prioridades educacionais, dentro do desenho de propostas
do Banco Mundial para educao. E foi assim que a anlise econmica tornou-se

104

central para a metodologia de elaborao de polticas educacional e por conseguinte

de avaliao dessas polticas. Essa prtica contribui para introjetar e institucionalizar
valores de mercado capitalistas na rea da educao, algo que vai alm de fazer
clculos econmicos para comparar custos e benefcios das vrias alternativas
geradas a partir do enfoque social ou poltico.
Embora esta anlise seja apenas um ponto de partida, governos como o
brasileiro tm outras razes para estabelecer suas prioridades educacionais.
Contudo, recomendaes especficas e gerais presentes em documentos do Banco
Mundial

parecem

ter

sido

tomadas

acriticamente

por

muitos

governos,

especialmente na Amrica Latina. Entre outras coisas, a quantidade de pesquisas

empricas que esto associados com as recomendaes, no lugar de uma avaliao
que se quer pblica, mas principalmente pela ausncia de participao dos
beneficirios e executores dos programas e projetos educativos (BANCO MUNDIAL,
2003a).
Apesar da abordagem cientificista que vem envolta em propostas oficiais
o Banco Mundial no aceita o princpio cientfico que se baseia em suposies
sujeitas a contraprova, pelo contrrio, parece ter mais desejo de continuar a
construo de exemplos que tornam plausvel que a evidncia de que o endereo
refuta, a abordagem setorial, que se apresenta como uma superao da abordagem
do projeto, longe da abordagem abrangente necessrio para pensar e agir
promovendo desenvolvimento sustentvel de nossas sociedades.
Em um tempo de crise e de paradigmas da incerteza, a gravidade das
consequncias que podem ter uma interveno massiva errada na educao, devese evitar o unilateralismo decisrio e fomentar a criao de espaos coletivos de
busca pluralistas, onde diferentes critrios e propostas so aceitas, avaliadas e
testadas com igualdade de acesso aos recursos.
Assim, os impactos da atuao dos organismos internacionais, como o
Banco Mundial, sobre a distribuio de poder de deciso e sobre a autoridade
cientfica que eles apresentam no podem ser desconsiderados. Contudo, a
educao permanece como uma rea de governana local e as decises,
fortemente influenciadas ou sob controle do Estado.
A avaliao, a informao e a pesquisa so recomendaes recorrentes
vindas dos documentos do Banco Mundial para pases com baixos indicadores de
qualidade na educao bsica em seu territrio. A falta de informaes precisas

105

sobre os problemas educacionais torna-se um fator de impedimento ao

planejamento de longo prazo nos pases em desenvolvimento. Esse planejamento
visa construir uma educao que se torne um servio cada vez mais privado,
produzido como uma mercadoria a ser comprada e vendida ao preo definido pelo
mercado; e cujo diploma feito apenas para clientes (BANCO MUNDIAL, 2003a).
Seguindo esse pensamento que o Banco Mundial prope trs fatoreschave para a modernizao do sistema de educao, em pases chamados de
emergente (BANCO MUNDIAL, 2003a):
1. Incentivar uma maior diferenciao institucional , incentivando a criao
escolas tcnicas e incentivar a criao de instituies privadas, como
forma de lidar com aumento dos custos de matrcula ano ensino superior.
2. Diversificar as fontes de financiamento, elevando tanto a participao
dos estudantes no custeio de sua educao, como contribuies privadas.
Tambm propem aumentar as receitas das prprias instituies
elevando o preo dos seus servios e melhorando a produtividade, ou
seja, a relao entre os recursos utilizados e os resultados obtidos.
3. Redefinir a relao entre o governo e as instituies de ensino superior,
deslocando a interveno do governo da parte final do processo de
formao. Assim, para o ensino mdio e ensino superior, o Banco Mundial
defende, em vez de investimento pblico, os insumos privados, visto que
a sua satisfao est ao alcance de solues de mercado, ou seja, sua
demanda restrita a um setor da populao e, conseqentemente,
podem ser atendidas pelos empregadores privado, se o preo o
suficiente para fazer um bom lucro.

Em outras palavras, o Banco Mundial recomenda que tanto o ensino

mdio fim da educao bsica - como o superior seja privatizado, considerando
que esto mais diretamente ligados s exigncias do mercado de trabalho. Os
conceitos fundamentais aqui presentes so: privatizao, desregulamentao e
orientaes de mercado, ou seja, a substncia do modelo neoliberal.
Alm disso, para o BM importante compreender e lidar com os
problemas de gesto do sistema de ensino. Para conseguir que as reformas
educacionais sejam sustentveis, a indstria deve apoiar as reformas institucionais

106

para melhorar a gesto e a responsabilidade na prestao de servios,

especialmente para a populao mais pobre.
Esta

proposta

est

sustentada

na

necessidade

de

gerao

disseminao de um banco de dados de documentos (dados, resultados analticos e

as lies aprendidas no campo) sobre a educao, como instrumentos de avaliao
que podem e devem ser comparados internacionalmente de modo a avaliar o
impacto de programas e polticas chave existentes e em vias de construo s
assim ser possvel medir seus resultados e efeitos.
Para melhorar a eficcia da ajuda externa, o trabalho deve ser regido por
uma cultura de monitoramento e avaliao de resultados. Quando h limitaes de
recursos oramentrios e de pessoal, fundamental saber quais as medidas que
produzem os resultados desejados de forma mais eficiente e eficaz. Alm disso,
embora existam hoje muito mais avaliaes que uma dcada atrs, necessrio
aprender mais sobre como obter ampliar o relacionamento do Banco com os
clientes. Pases cada vez mais medem as habilidades dos alunos em leitura e
matemtica, e esta prtica deve continuar aumentando na prxima dcada. Notvel
a ausncia de dados relacionados com habilidades importantes, como
compreenso global e crtica sobre a realidade, a capacidade de resolver problemas,
trabalho em equipe e comunicao, tambm adquiridos na escola. Ainda assim os
pases que possuem dados confiveis, estudos empricos e de avaliao adequada
formam uma base slida para desenvolver polticas mais eficazes de ensino
(BANCO MUNDIAL, 2002).
No discurso do Banco Mundial, a perspectiva de desenvolvimento de um
pas depende da qualidade de seu povo, ou seja, a habilidade e criatividade de sua
fora de trabalho, a capacidade de seus lderes para governar e gerir os recursos e
a capacidade para aumentar a sua gerao adulta saudvel e educar seus filhos.
Educao a melhor maneira de investir nesta qualidade. O Banco reconhece que
nenhum pas tem sido capaz de sustentar um rpido crescimento sem manter altos
nveis de investimento pblico na educao. Contudo alerta que em vez de afastar o
investimento privado, este tipo de despesa deve ser atrada, pois ela abre o caminho
para a emergncia de novos setores econmicos e aumenta o desempenho das
empresas privadas, beneficiadas com trabalhadores competentes, educados; e com
isso manter uma forte taxa de criao de empregos.

107

At 2015 a estratgia setorial para a educao do Banco Mundial, afirma

que a misso do Banco no que diz respeito educao garantir que todos
completem a educao bsica com qualidade, adquirindo conhecimentos bsicos de
leitura e escrita, assim como matemtica, raciocnio lgico e habilidades sociais, tais
como o trabalho em equipe; alm de desfrutar de mais oportunidades para absorver
conhecimento de arte durante sua vida em diferentes nveis educacionais (BANCO
MUNDIAL, 2002).
Nesse sentido o Banco mundial vem afirmando de forma mais explcita a
relao entre educao e desenvolvimento econmico considerando que o foco
estratgico ajudar os pases a integrar a educao em estratgias nacionais de
economia e criar sistemas abrangentes de educao que atendam as necessidades
scio-econmicas locais e internacionais.
Dentro do Banco, conforme documentos analisados, o ambiente
operacional tem mudado significativamente nos ltimos 10 anos. Primeiro, continua
a descentralizao do seu pessoal para os escritrios localizados nos paises e a
contratao de mais pessoal local. No final do ano de 2009, aproximadamente 40%
do pessoal do setor da educao estava trabalhando nos escritrios dos paises
cooperados (BANCO MUNDIAL, 2002). Isso ajuda no gerenciamento da crescente
carteira de emprstimos de educao para o Banco. Segundo, o Relatrio de
Desenvolvimento Mundial de 2004, sobre a prestao de servios e estratgia do
Banco sobre bom gerenciamento destaca a importncia de abordar os problemas de
gesto para promover a efetiva prestao de servios. H uma demanda crescente
de

emprstimos,

incluindo

mecanismos

baseados

em

financiamento

de

desempenho, para o setor da educao sob diferentes formas: de apoio

oramentrio direto, financiamento paralelo e financiamento comum, o que exige
maior flexibilidade para reduzir os custos operacionais (BANCO MUNDIAL, 2002).
Embora o trabalho operacional do Banco venha a ser estratgico, este
usa como princpio o pensamento de que o envolvimento seletivo da instituio em
um pas deve ser baseada em um conhecimento profundo de todo o setor; por
exemplo, as necessidades de aprendizagem do pas para o crescimento e reduzir a
pobreza, a variedade de servios pblicos e privados disponveis, seus desafios de
gesto, e suas ligaes com outros setores. Por isso o Banco mantm um olhar
sobre outros setores; j que a aquisio de conhecimentos e habilidades depende

108

no s de educao e formao, mas tambm de sade, nutrio, emprego, e

desenvolvimento do setor privado.
Para o Banco Mundial essencial a medio de resultados e efeitos dos
programas cooperados. Para melhorar a eficcia da ajuda, o trabalho do setor deve
ser regido por uma cultura de monitoramento e avaliao de resultados. Embora o
setor utilize muito mais avaliaes sobre os efeitos que h uma dcada atrs, estas
no perecem ser ainda suficientes para ampliar o relacionamento do Banco com os
seus paises-clientes. As medies de resultados e efeitos tornam-se estratgias
para manter eficazes parcerias globais e locais, o que continua a ser essencial para
manter uma relao estreita com os parceiros, incluindo os doadores pblicos e
privados, as instituies locais e globais, equipes tcnicas e grupos da sociedade
civil.
O Banco Mundial , hoje, o maior organismo internacional de
financiamento externo na rea da educao. Nos ltimos vinte anos, os paises
cooperados, de fato, fizeram progressos significativos em direo meta de
Educao para Todos iniciativa internacional (UNESCO, 1990) que visa proporcionar
educao primria de qualidade, gratuita e obrigatria todas as crianas do mundo
em desenvolvimento. O Banco tem estabelecido com os pases parceiros a meta de
fornecer educao primria gratuita para todas as crianas, o mais tardar em 2015
(BANCO MUNDIAL, 2004a ).
No discurso do Banco a educao tem uma dupla finalidade: ajudar os
pases a alcanar a educao primria universal e mesmo tempo, ajud-los a
desenvolver habilidades necessrias para competir no mercado atual, dominado
pela informao e conhecimento. O Banco tambm oferece suporte a um novo nvel
de ensino chamado: Aprendizagem ao Longo da Vida, que mantm a fora de
trabalho de um pas constantemente em treinamento tcnico novo (BANCO
MUNDIAL, 2004a ).
O tipo de educao defendida pelo Banco Mundial tem um perfil que inclui
apenas aqueles que considera adequado para se manter no sistema. Este sistema,
como j vimos, carregado dos valores do mercado capitalista imposto sobre a
cultura do pas, para que desta forma sejam incorporados pelas naes, levando-os
a seguir uma ideologia que tem tons de dominao.
Por tudo isso, se percebe que o objetivo central do Banco Mundial
descentralizar a educao, deixando-a livre para relacionar-se com mercado, para

109

assim mudar a sua viso de mundo. O discurso excludente pode ser visto ao
defender que a educao deve ser tcnica; a vida a vida da prestao do servio;
o mundo o mundo do trabalho servil; e o sistema deve incluir apenas as pessoas
mais capazes. Uma educao pensada e financiada por um banco, onde atuam
eminentemente economistas e no educadores, certamente no pode ter outro
objetivo que no seja a eficincia econmica, a liberdade dos mercados e a
globalizao do capital.
Os interesses declarados nos documentos estudados, os dados de
investimento e a prtica pouco participativa da sociedade nos acordos de
cooperao entre o Brasil e o Banco mundial apontam para a necessria negociao
de maneira que os interesses nacionais prevaleam. O papel do Banco Mundial,
enquanto agente externo ao pas, sobre a educao no formar cidados com
capacidade de escolha e poder de deciso com base na sua histria e sua cultura;
nem o de proporcionar s pessoas e os pases a independncia e autonomia
educacional, ao contrrio, seu papel torna as naes dependentes pela imposio
de regras e modelos, sem os quais os acordos no so firmados. O reconhecimento
da diversidade sociocultural, a capacidade de compreender e refletir sobre ela, para
interagir com o outro, para participar ativamente na sociedade global so os
fundamentos da educao na contemporaneidade.

5.2 A EDUCAO NO BRASIL E A UNESCO

A UNESCO uma agncia especializada em educao, integrante das

Naes Unidas, criada em 1946, em Paris, com o objetivo de promover a paz e
segurana mundial por meio da colaborao internacional em educao, cincia,
cultura e comunicao (UNESCO, 2001).
De acordo com a prpria agncia, suas funes so promover o
desenvolvimento dos pases mais pobres atravs do conhecimento, da educao
universal e da difuso cultural. Para este fim, a UNESCO rene todas as suas
atividades em torno de quatro grandes temas: Educao, Comunicao, Cincias
Naturais e Cultura Social. A Educao o destinatrio da maior parte de seus
recursos, de modo que, a partir dos anos 60 esta agncia tem sido considerada a
agncia de educao da Organizao das Naes Unidas (UNESCO, 2001).

110

A Representao da UNESCO no Brasil foi fundada em 19 de junho de

1964 e tornou-se o Escritrio Nacional para a rea hoje chamada de Mercosul.
Desde meados dos anos 90, o escritrio brasileiro reforou a sua ao em todo o
pas, trazendo sua experincia ao servio de inmeros projetos e iniciativas das
atuais cinco reas temticas da Organizao, a saber: educao, cincias naturais,
cincias sociais, cultura, comunicao e informao. Logo as atividades da
representao brasileira foram expandidas, multiplicando as articulaes e acordos
de cooperao tcnica, tanto com o governo quanto com a sociedade civil. O
aumento expressivo destas aes levou o Escritrio da agncia, em Braslia, a ser
considerado um dos mais influentes e atuantes escritrios em todo o mundo
(UNESCO, 2001).
Os objetivos iniciais da UNESCO, desde sua criao em 1946, eram a
elaborao de projetos educacionais, o desenvolvimento cientfico e a preservao
da riqueza scio cultural dos pases. Entre as dcadas de 50 e 80, a agncia adotou
uma postura tecnicista de atuar; com imposio de regras, referncias externas e
ideologia capitalista, num mundo dividido e marcado pela chamada guerra fria.
Apesar disso, manteve-se com uma referncia importante para o debate do ensino
nos pases mais pobres, pelo incentivo democratizao da escola pblica, pela
garantia no acesso do conhecimento e pelo desenvolvimento economicamente
sustentvel. Nos ltimos anos, mesmo perdendo parte de suas funes para o
Banco Mundial foi incorporando, pouco a pouco, o discurso deste Banco; o de uma
educao voltada ao mercado de trabalho e fortalecimento da economia (UNESCO,
2002).
At a dcada de 1960, a educao mundial no era uma prioridade para o
Banco Mundial, que a considerava uma atividade cara e secundria. Com a gesto
de Woods e posteriormente de McNamara essa viso mudou. A perda de interesse
pela ideologia do desenvolvimento foi substituda pela ideologia da globalizao,
fazendo com que o combate pobreza passasse necessariamente pela oferta de
escola para todos e a qualidade da educao que esta proporcionava.
Nesse momento, o papel de fomentadora e especialista em educao no
mundo ficava com a agncia. Seu trabalho consistia em incentiv-la e melhor-la por
meio de acompanhamento tcnico, com base em parmetros e normas
preestabelecidas, a criao de projetos inovadores, de desenvolvimento tecnolgico
e a disseminao de solues sustentveis (UNESCO, 2001).

111

Assim, com o apoio do Banco Mundial, a UNESCO assumiu a

organizao de fruns mundiais de educao em vrios pases. Nestes fruns foram
e ainda so firmados compromissos e iniciativas para implementao de vrios
programas e projetos destinados expanso e melhoria da educao bsica, com
foco em pases em desenvolvimento. O mais famoso desses fruns foi a
Conferncia Mundial sobre Educao para Todos realizada na Tailndia, em 1990,
com o apoio do PNUD, UNICEF e Banco Mundial. Alm dos fruns as aes do
setor de educao tambm incluem a experincia de governos para estabelecer e
renovar os seus sistemas nacionais de educao.
A

Conferncia

Mundial

de

Educao

para

Todos

teve

representatividade de 155 pases e 127 Organizaes no Governamentais - ONGs

que assinaram e aprovaram a Declarao Mundial sobre Educao para Todos e o
Plano de Ao para Satisfazer as Necessidades Bsicas de Aprendizagem,
considerados um dos principais documentos mundiais sobre educao. De acordo
com a Declarao de Jomtien:
Cada pessoa - criana, jovem ou adulto - deve estar em condies
de aproveitar as oportunidades educativas voltadas para satisfazer
suas necessidades bsicas de aprendizagem. Essas necessidades
compreendem tanto os instrumentos essenciais para a aprendizagem
(como a leitura e a escrita, a expresso oral, o clculo, a soluo de
problemas), quanto os contedos bsicos da aprendizagem (como
conhecimentos, habilidades, valores e atitudes), necessrios para
que os seres humanos possam sobreviver, desenvolver plenamente
suas potencialidades, viver e trabalhar com dignidade, participar
plenamente do desenvolvimento, melhorar a qualidade de vida,
tomar decises fundamentadas e continuar aprendendo (UNESCO,
1990, artigo 1, p. 2).

A inteno da Declarao Mundial de Educao para Todos era aumentar

as taxas brutas e lquidas de escolarizao e da alfabetizao de pessoas entre 15 e
24 anos, determinando os gastos destinados ao ensino, o nmero de alunos por
docente e a porcentagem de docentes habilitados. Em acordo, os pases se
comprometeram a universalizar a educao bsica considerando que este nvel
suficiente e essencial s necessidades de aprendizagem. Os objetivos e estratgias
definidos nessa Conferncia deveriam ser adaptados em cada pas para assegurar o
direito a uma educao bsica de qualidade, com impacto na sociedade e na vida
das pessoas. Na ocasio, seis metas foram contempladas:

112

QUADRO 07 Metas Definidas na Conferncia Mundial de Educao para Todos

METAS
Meta 1
Meta 2
Meta 3

Meta 4
Meta 5
Meta 6

DETERMINAES
Expanso dos cuidados e atividades, visando ao desenvolvimento das
crianas em idade pr-escolar;
Acesso universal ao ensino fundamental (ou ao nvel considerado
bsico), que deveria ser completado com xito por todos;
Melhoria da aprendizagem, tal que uma determinada porcentagem de
um grupo de faixa etria "x" atingisse ou ultrapassasse o nvel de
aprendizagem desejado;
Reduo do analfabetismo adulto metade do nvel de 1990,
diminuindo a disparidade entre as taxas de analfabetismo de homens
e mulheres;
Expanso de oportunidades de aprendizagem para adultos e jovens,
com impacto na sade, no emprego e na produtividade;
Construo, por indivduos e famlias, de conhecimentos, habilidades
e valores necessrios para uma vida melhor e um desenvolvimento
sustentvel.

Fonte: Conferncia Mundial de Educao Para Todos. Jomtien, Tailndia, 1990. Disponvel em:
www.unesco.br Acesso em: 19.09.2011.

Uma srie de conferncias realizadas na dcada de 1990 reafirmou o

compromisso internacional para os objetivos da Educao para Todos. Dez anos
depois de realizada a conferncia em Jomtien, o Frum Mundial de Educao em
Dakar constituiu uma oportunidade para avaliar o progresso, aprender lies,
analisar as falhas da "Dcada de Jomtien" e determinar suas consequncias para
futuras iniciativas. Em Dacar, os resultados dos dez anos de Jomtien foram
considerados ruins para a maioria dos pases (UNESCO, 1990).
Nos ltimos anos, a UNESCO defende a introduo da noo de
"aprendizagem ao longo da vida" em conceitos educacionais contemporneas, de
modo que a educao bsica para todos complementada por oportunidades que
se estendem para o acesso educao secundria, tcnica, de formao
profissional e ensino superior. As atividades da UNESCO no campo das cincias
naturais, sociais e humanas so destinadas a contribuir para o conhecimento
cientfico internacionalmente, financiando pesquisas e aplicaes prticas na
soluo de vrios problemas de carter humano e natural, que afetam o processo de
desenvolvimento dos pases.
As quatro reas de trabalho da UNESCO promovem diversas atividades
interdisciplinares, entre os quais a promoo dos direitos humanos e da democracia,
do respeito ao meio ambiente e apoiar uma cultura global de paz, todos contidos em
projetos estratgicos e mdio prazo lanados pela organizao entre 1990-2000. Um

113

dos exemplos inequvocos da influncia desse organismo internacional na poltica

mundial seu trabalho em prol da cultura da paz. Em 1997, a Assembleia Geral da
ONU proclamou o ano 2000 como o Ano Internacional para a Cultura da Paz
atribuindo UNESCO a tarefa de coordenar todas as atividades durante o mesmo.
Um dos resultados mais expressivos foi o Manifesto 2000 por uma cultura de paz e
no-violncia, documento elaborado por um grupo de vencedores do Prmio Nobel
que propuseram o compromisso individual dos cidados com a

paz em todo o

mundo. O manifesto contem princpios e os ideais que norteiam, at hoje, vrias

resolues da ONU (UNESCO, 2002).
O trabalho operacional da UNESCO em matria de cooperao para o
desenvolvimento tem se apoiado tradicionalmente em contribuies de fora para o
oramento regular das naes, principalmente a partir de outras agncias
multilaterais e bancos de desenvolvimento com o qual tem mantido programas de
cooperao em larga escala, principalmente no campo da educao. A UNSECO se
tornou uma instituio com tamanha abrangncia que foi organizada em vrios
institutos, que se especializaram em determinadas reas da educao.
O Bureau Internacional de Educao IBE, um setor da UNESCO que
desempenha atividades de observao, contedo e mtodos de ensino, ajudando a
construir a capacidade de adaptao do contedo da educao a nvel nacional
regional e sub-regional e promove o dilogo entre os formuladores de polticas,
pesquisadores, educadores e outros parceiros no processo educacional. Quanto ao
Instituto Internacional de Planejamento Educacional - IIPE este responsvel, entre
outras coisas, por pesquisas aplicadas em programas de planejamento definido pela
Conferncia Geral da UNESCO e implementar programas operacionais de acordo
com as necessidades dos Estados-Membros. O Instituto para a Aplicao de
Tecnologia da Informao na Educao - IITE mantm uma cmara de
compensao de informaes que contribui para a formulao de polticas e
diretrizes nacionais e organiza atividades de formao relacionadas com a
integrao das tecnologias da informao na educao (UNESCO, 2002).
Em nvel regional, o Instituto Internacional da UNESCO para a Educao
Superior na Amrica Latina e no Caribe - IESALC e do Instituto Internacional de
Capacitao em frica - IICBA desempenham papis importantes. O primeiro trata
da promoo do ensino superior em ambas as regies, aumentando e fortalecendo a
cooperao interuniversitria na rea de pesquisa, planejamento, gesto e

114

avaliao, a fim de melhorar a ensino universitrio. O segundo auxilia os pases

africanos, na implementao de programas para atender as suas preocupaes nas
reas de gesto da educao, desenvolvimento curricular, da formao de
professores e educao a distncia, buscando aumentar a partilha de produo e
difuso de conhecimentos, ideias e experincias entre os lderes educacionais e
agentes de mudana (UNESCO, 1993, p. 31).
No caso do Brasil, o apoio que a UNESCO tem dado deve ser visto no
contexto da complexa rede de instituies governamentais e no governamentais
voltadas para atividades educativas nos nveis nacional, estadual e municipal. Sendo
a agncia incumbida da coordenao da poltica global para educao, seu trabalho
envolve a implementao das atividades, avaliao e monitoramento dos progressos
realizados, analise das polticas efetivamente formuladas, difuso de conhecimentos
sobre prticas exitosas e alerta quanto aos desafios emergentes. A UNESCO tem
tido papel atuante, na disseminao de estatsticas educacionais brasileiras e na
avaliao de projetos e programas, em consonncia com sua misso.
A agncia concebe sua misso como a concretizao da paz entre os
homens por meio da educao, da cincia, da cultura e da comunicao. Esta
misso inclui o fortalecimento e consolidao de certos valores, da tica e da
conscincia social. Inclui tambm a defesa humana, o respeito, a tolerncia, a no
discriminao, e justia convivncia, dilogo democrtico, da solidariedade e outros.
Contudo, esse fortalecimento deveria se concretizar por um desejo e vontade da
sociedade local, com base na sua cultura; luz do que cada pas chama de valores,
tica e educao.
Assim, derivada da misso distinguem-se quatro principais tarefas
correspondentes ao corpo ideolgico da agncia (UNESCO, 2001):
a) uma funo regulamentadora, ao criar normas ou acordos globais por
meio

de

vrios

instrumentos

(convenes,

recomendaes

declaraes);
b) uma funo compensadora, agindo como agente de compensao de
ideias, conhecimento e experincias;
c) uma funo formadora, ao apoiar estados-membros no reforo das
suas capacidades humana e institucional (por exemplo, a estruturao
dos sistemas de ensino);

115

d) uma funo financiadora, pela promoo da cooperao internacional,

tanto econmica quanto tcnica, em seus quatro campos.
As relaes de um pas com a agncia e com o Brasil no diferente determinada pela intensidade de sua misso; destas quatro funes e pela
concepo de educao na qual a agncia se fundamenta. A educao para a
UNESCO baseada na igualdade social, para atender as necessidades bsicas de
aprendizagem de todos e de tudo, e contribuindo para a promoo do
desenvolvimento humano, a paz e a qualidade de vida. A ideia de educao ao
longo da vida estruturada em torno de uma concepo mais ampla de educao
bsica e educao no-formal (UNESCO, 2001).
A educao no discurso da UNESCO tem um design inclusivo de grupos
excludos e marginalizados, valorizando o direito educao como um bem pblico.
Sua viso de educao de qualidade significa educao diversificada em seu
contedo e mtodos, de transmisso de valores universalmente compartilhados.
Embora a concepo de educao como o centro da luta global contra a pobreza e a
excluso seja mais presente em seu discurso, a educao para mulheres
considerada um fator importante no desenvolvimento humano, para mudanas
sociais e demogrficas, e um meio indispensvel para o estabelecimento de uma
cultura de igualdade de gnero. Nesse processo, a instituio v o papel do Estado
como agente central e crtico; responsvel por garantir a educao de qualidade
como um servio social para atender a globalizao.
Para a UNESCO a qualidade da educao exige uma abordagem
holstica e integral, de acordo com a complexidade e finalidade. Nesse contexto, a
avaliao de uma adequada qualidade da educao exige uma perspectiva a partir
da qual a valorizao de seus componentes est na articulao e interdependncia
entre eles. Uma avaliao to ampla exige fazer um juzo de valor sobre como a
educao se desenvolve; ou seja, a partir da estrutura, financiamento, organizao,
desenvolvimento curricular, desempenho escolar, o desempenho de professores, o
que os alunos aprendem em sala de aula e sua implicaes para o acesso a futuras
oportunidades e mobilidade social. Requer tambm um juzo de valor que se
alimenta de tomada de deciso dirigida a melhoria dos nveis de qualidade e
equidade da educao feita a partir de uma leitura adequada do macro e micro
cenrio educativo. Esta abordagem baseia-se, tambm, sobre o reconhecimento de

116

que a educao uma tarefa compartilhada num sistema que envolve interaes
entre os diferentes atores, contextos e organizaes.
De acordo com a viso da UNESCO, a educao pode promover a paz, o
desenvolvimento e a qualidade de vida no planeta; sem ela no se pode garantir o
crescimento econmico e o progresso social, abrindo o caminho para a
emancipao e o desenvolvimento sustentvel, com um vis mais humano. Segundo
a organizao, a vida do mundo moderno exige uma educao para aprender a viver
juntos, em um contexto de globalizao e de interdependncia. Ensinar as pessoas
a viver juntos a funo primordial da educao para assim, assegurar o pleno
desenvolvimento da personalidade humana, o fortalecimento do respeito pelos
direitos humanos e liberdades fundamentais do indivduo. Para isso, a organizao
concebe a educao como um todo, que ocorre ao longo da vida(UNESCO, 2003b).
De acordo com trechos do Relatrio Delors Aprendizagem: um tesouro a
descobrir (1996),
O conceito de aprendizagem ao longo da vida a chave para a
entrada no sculo XXI. Ele transcende a distino tradicional entre
educao inicial e educao continuada. Ele se juntou um outro
conceito, muitas vezes avanada: a de que a sociedade do
conhecimento, onde tudo pode ser uma oportunidade de aprender e
desenvolver seus talentos. Sob a sua nova cara, a educao
continuada visto como ir muito alm do que j praticado,
sobretudo nos pases desenvolvidos, ou seja, as aes de
reciclagem de modernizao, reconverso e aperfeioamento
profissional dos adultos. Deve abrir-se as possibilidades de educao
para todos, para muitos propsitos, seja para oferecer uma segunda
chance ou terceiro para satisfazer a sede de beleza, conhecimento e
auto-transcendncia, ou continuar a desenvolver e expandir a
formao estritamente relacionados com as exigncias da vida
profissional, incluindo a formao prtica. Em suma, "Educao ao
longo da vida" deve aproveitar todas as oportunidades oferecidas
pela sociedade (UNESCO, 1996, p.36).

Com este conceito, mais do que focar no acesso ao conhecimento, em

detrimento de outras formas de aprendizagem, os sistemas de educao formal
devem projetar a educao como um todo. Essa viso, segundo o relatrio, deve, no
futuro, inspirar e orientar as reformas educativas quer no desenvolvimento curricular
ou definio de novos mtodos de ensino, que tambm deve contar com uma viso
mais ampla da educao bsica para atender as necessidades substantivas da
aprendizagem (UNESCO, 1996, p. 35).

117

Segundo o artigo II da Declarao Mundial sobre Educao para Todos,

cada pas deve:
Lutar pela satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem
para todos exige mais do que a ratificao do compromisso pela
educao bsica. necessrio um enfoque abrangente, capaz de ir
alm dos nveis atuais de recursos, das estruturas institucionais; dos
currculos e dos sistemas convencionais de ensino, para construir
sobre a base do que h de melhor nas prticas correntes. Existem
hoje novas possibilidades que resultam da convergncia do
crescimento da informao e de uma capacidade de comunicao
sem precedentes. Devemos trabalhar estas possibilidades com
criatividade e com a determinao de aumentar a sua eficcia.
(UNESCO, 1999, p. 4).

A concepo abrangente da educao significa para a UNESCO, a

educao bsica torna-se uma atividade que incorpora a educao inicial e
educao continuada. De aprendizagem para todas as idades, desde a infncia at
a idade adulta, ou o que se chama aprendizagem ao longo da vida.
Alm disso, para atender a aprendizagem e formao em constante
crescimento, os sistemas convencionais como a escolaridade ou a educao formal
devem, segundo a agncia, ser acompanhados pelo uso de uma linguagem comum
amplamente acessvel; compartilhada em jornais e livros, bem como de uma
qualidade nutricional na educao bsica. Para isso requer inclusive iniciativas
locais, com envolvimento de pais, familiares e membros da comunidade, educadores
sade e agricultura, e artesos. Baseada na inovao e soluo de problemas a
educao formal bsica deve preparar os alunos para um estilo de vida ativo
desenvolvendo suas habilidades como forma de desempenhar um papel no
desenvolvimento da erradicao da pobreza.
A UNESCO coloca a luta contra a pobreza no centro das suas
preocupaes. por isso que a eliminao da pobreza extrema um tema
transversal da estratgia de mdio prazo da instituio. De acordo com a viso da
organizao:
A eliminao da pobreza tornou-se o objetivo fundamental
internacional. A pobreza a negao dos direitos humanos e a
prpria anttese do desenvolvimento. No entanto, apesar de todos os
esforos do passado, a pobreza e a excluso tm aumentado e
generalizada. Quase metade da humanidade est lutando para
sobreviver com menos de 2 dlares por dia e quarto no limite da
sobrevivncia com menos de um dlar por dia. Setenta por cento
(70%) dos pobres so mulheres e dois teros tm menos de 15 anos
de idade. A proporo de renda do quinto mais rico do mundo, para

118

aqueles no quintil mais pobre aumentou de 30 em 1960 para um 75

para um 40 anos mais tarde. [...] A UNESCO chamado a contribuir
para a gama completa de suas atividades para a campanha global
para erradicar a pobreza extrema pela metade at o ano de 2015.
(UNESCO, 2001, p.5)

Diante de tal constatao, as estratgias de erradicao da pobreza

devem ser integradas e harmonizadas com outras estratgias de desenvolvimento
humano, que se encaixem numa perspectiva global da segurana humana,
concentrada nas necessidades do indivduo e da sua comunidade. Deve, segundo
ela, ter em conta a dimenso humana da pobreza nos projetos, planos e
documentos de poltica em educao.
Em seu discurso, a UNESCO apela cooperao de todos os parceiros
para fornecer iniciativas intelectuais e tcnicas de educao para todos e para todos,
decidido e realizado por Estados prprios membros. Cooperao envolve o reforo
do papel central do Estado na implementao de estratgias nacionais de educao
para todos e para todos. A principal responsabilidade do Estado para com a poltica
de educao implica que o Estado tem a responsabilidade primria na promoo de
longo prazo da educao como um bem pblico acessvel a todos. O Estado deve
criar um ambiente poltico propcio para a promoo da educao, o que requer no
apenas um compromisso dos polticos, mas tambm um projeto real de propriedade
por parte dos pases para se adaptar ao contexto de globalizao.
Apesar disso, a realidade nos mostra que uma agncia internacional no
deve determinar que esta ou aquela comunidade siga esses objetivos. Agncias
como a UNESCO precisam respeitar a capacidade das comunidades para afirmar a
sua prpria determinao em resolver problemas locais, nomeadamente nos
domnios da cincia, cultura e educao e, mais geralmente em relao criao,
preservao, a disseminao e compartilhamento de conhecimento. Para fazer isso,
no se pode apenas aderir a um consenso internacional do que seja
desenvolvimento. fundamental frear a tendncia de homogeneizao e de
marketing especialmente nas reas consideradas bens pblicos, tais como
educao, cultura e informao.
A anlise dos documentos sobre a atuao da UNESCO no Brasil revelou
um sentimento de poder da agncia para influenciar poltica de desenvolvimento
educacional internacional. Muito embora, em seu papel intelectual e de influncia
poltica de monitoramento da educao global, a organizao afirme a sua vantagem

119

comparativa em relao a outras agncias da ONU; ela tambm reconhece sua

limitada capacidade de influenciar. O desafio a que se prope a agncia fazer com
que a globalizao justa e benfica chegue para todos, permitindo fracos e pobres,
desfrutar dos benefcios da globalizao. Imperativo para alcanar altos ndices
educacionais no contexto da globalizao, necessrio combinar a necessidade de
concorrncia no interesse da igualdade de oportunidades atravs da promoo
eficaz de educao ao longo da vida.
Nesse discurso, a globalizao aparece como um benefcio a ser
adquirido e no como o placo de tenses e conflitos entre os mais ricos e os mais
pobres, em busca por suas razes, referncias e filiaes. Esquece-se que a
globalizao em si no busca a partilha igual das riquezas e benefcios entre todos.
Esta suposta integrao global configura-se mais como uma disputa de poder
financeiro entre os ricos do que uma tentativa de equilibrar e nivelar a qualidade de
vida no mundo.
Ainda assim a prpria agncia revela uma falta ou insuficincia de
recursos financeiros para desenvolver seus projetos, o que limita severamente suas
aes. O resumo do Relatrio de Monitoramento Global de Educao para Todos
2002 questiona a capacidade da instituio para desempenhar papel internacional
sem ter mais recursos para mobilizar uma forte capacidade tcnica e para conduzir a
anlise poltica dos projetos de cooperao (UNESCO, 2000b). Esta impotncia
tambm aparece no Relatrio de Acompanhamento Global da EPT, enfatizando que
para enfrentar todos os desafios seria necessria uma quantidade considervel de
recursos humanos e financeiros que ultrapassa largamente a capacidade da
UNESCO e, mesmo, o sistema internacional de cooperao como um todo
(UNESCO, 2000b).
Em suma, de acordo com a viso da UNESCO, a eliminao da pobreza
e da excluso tornou-se o objetivo geral para o desenvolvimento internacional da
qual a educao uma estratgia fundamental. Dar prioridade alfabetizao para
todos e todas, com um foco especial nas mulheres, destacando a necessidade de
capacitar os pobres e atingir grupos excludos, a fim de melhorar a qualidade de vida
em geral.
Para fazer isso, o apoio da UNESCO deve ter limites impostos pelos
pases, no sentido de preservar sua autonomia e identidade. O desafio estabelecer
um ambiente poltico favorvel para que os pobres possam participar das decises e

120

fazer suas escolhas. A educao fundamental nesse processo, mas de forma

integrada com diversas aes em outras reas, tendo em conta a dimenso humana
da pobreza nas polticas. O crescimento econmico a qualquer custo, como
defendido pelos organismos internacionais no pode ser uma panaceia para o
progresso da condio humana.

5.3 A ATUAO DO PNUD NO BRASIL

O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD nasceu

em novembro de 1965, a partir da fuso do Fundo Especial das Naes Unidas ONU, criada em 1958 e do Programa Ampliado de Assistncia Tcnica, estabelecido
em 1949. Este casamento deu ao PNUD, desde o seu incio, quase 50 anos de
experincia no domnio da cooperao e das estratgias de planejamento e
avaliao de Polticas e Programas (PNUD, 2001a).
O PNUD, tal como a conhecemos hoje, foi criado pela Assembleia Geral
da ONU em 1965. um organismo formado por uma rede global de
desenvolvimento disponvel para o sistema das Naes Unidas. Est presente em
177 pases com o objetivo declarado de apoiar os governos a identificar os desafios
que enfrentam na rea de desenvolvimento e as suas prprias solues para os
problemas global e nacional(PNUD, 2001a).
A sede do PNUD est localizada em Nova York, mas o organismo
tambm tem escritrios em Genebra, Bruxelas, Copenhague, Tquio e Washington
DC. Alm disso, o PNUD tem Centros Regionais de Desenvolvimento estabelecidos
em Bangkok, Bratislava, Cairo, Colombo, Dakar, Joanesburgo, Panam e Suva. Nos
demais pases os membros o PNUD mantm representaes, como no Brasil, cuja
equipe principal de trabalho encontra-se em Braslia; mas Bahia h um Escritrio
Conjunto das Naes Unidas localizado na Praa Municipal Thom de Souza, s/n.
Salvador, aonde vem sendo desenvolvido o Projeto: BRA/07/015 Povos e
Comunidades Tradicionais da Bahia (PNUD, 2001a).
PNUD apoia processos nacionais para acelerar o progresso no
desenvolvimento humano. Tem como objetivo erradicar a pobreza atravs do
crescimento,

desenvolvimento

econmico

eqitativo

capacidade

de

desenvolvimento sustentvel. Por fim, o PNUD est trabalhando para melhorar a

121

vida de pessoas reais, e fazer melhores escolhas e oportunidades disponveis para

eles.
A Declarao do Milnio considerado um documento de peso
constituindo-se um forte conjunto de valores que so a base do PNUD. Os Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio incluindo o objetivo global de reduzir para metade a
pobreza at 2015 - estabeleceram parmetros para conseguir progresso real nesse
perodo (PNUD, 2007, p. 5-128).
O PNUD a figura do desenvolvimento global da ONU e sua misso
proporcionar aos seus clientes - os pases em desenvolvimento - assessoria poltica
baseada no conhecimento para a reduo da pobreza e do desenvolvimento da
capacidade

institucional.

Para

PNUD,

esta

misso

inseparvel

do

desenvolvimento humano sustentvel (SHD). Assim, a luta contra a pobreza no

envolve apenas responder necessidades bsicas como alimentao, habitao ou
renda, tambm fazer cumprir os direitos humanos fundamentais, inclusive o direito
sade, o direito boa comida e do direito educao. Nesta perspectiva, pode-se
definir a pobreza como um conjunto de condies que impedem o desenvolvimento
humano.
O PNUD estabeleceu, em sua trajetria, uma estreita cooperao com os
pases em que atua. Da a caracterstica marcante de organizao: a sua presena
macia no espao dos pases em desenvolvimento. No Brasil, esto em
desenvolvimento mais de 15 projetos com apoio do PNUD, muitos indiretamente
ligados educao e cinco especificamente para esta rea.
Quadro 08 Projetos de cooperao Brasil-PNUD em andamento
ATLAS

PROJETO

TTULO

DT. INCIO

DT.
TRMINO

00040427 BRA03032 BRA/03/032 - NOVA POLTICA DE EDUCAO

PROFISSIONAL

18/12/2003 31/12/2012

00011695 BRA03004 BRA/03/004 - IMPLANTAO ENSINO

FUNDAMENTAL

10/08/2003 31/12/2010

00046569 BRA04049 BRA/04/049 - EDUCAO DO SCULO XXI

01/01/2005 31/03/2015

00077150 00077150

01/01/2011 31/12/2013

DAS 77150 - PROJETO MEC/PNUD II

00080243 BRA11018 BRA/11/018 - CSS FORT. PROGRAMA

ALIMENTAO ESCOLAR

07/11/2011 31/12/2013

Fonte: PNUD projetos: http://www.pnud.org.br/Projetos.aspx?tipo=O&pg=1 , 2012

122

Em todos os projetos se inserem a abordagem das competncias no

paradigma do desenvolvimento humano do PNUD. A anlise no nvel das
capacidades permite que o foco saia do funcionamento e se volte para os indivduos,
como uma alternativa para analisar o bem estar, tirando a nfase do argumento
econmico e levando-a mais para perto dos indivduos. Nesse sentido, buscam-se
resultados pragmticos na melhoria das condies de vida das pessoas. Porm, a
abordagem d importncia marginal aos processos que conduzem a participao
ativa dos beneficirios no processo.
Os programas realizados pelo PNUD so muito diversificados, mas
sempre esto relacionados com as seguintes categorias: desenvolvimento social,
gnero, meio ambiente, educao e boa governana. Essas categorias forma
reafirmadas em 2000, quando as Naes Unidas definiu a agenda internacional no
incio do sculo. A chamada Declarao do Milnio foi o resultando de grandes
debates sobre problemas sociais que resultou no compromisso em busca solues
assumido por todos os Estados-Membros. A declarao aplica os princpios da Carta
das Naes Unidas para o mundo novo e o novo milnio.
Guiados pela estratgia geral da ONU, os Objetivos de Desenvolvimento
do Milnio envolvem a coordenao de esforos em nvel global e local no sentido
de compartilhar as melhores estratgias e prticas inovadoras, polticas e reformas
institucionais, instrumentos de implementao de polticas, avaliao, e opes de
financiamento. O documento traz ao todo 21 objetivos. Cada um inclui geralmente
uma ou duas metas. Para cada meta, existe uma srie de indicadores que fazem
progresso mensurvel. No total, so 60 indicadores. Os primeiros sete objetivos
enfatizam a responsabilidade dos pases em termos de reformas polticas a boa
governana. Centram-se na responsabilidade dos pases desenvolvidos em relao
ao alvio da dvida pblica, o aumento da ajuda e maior acesso dos pases em
desenvolvimento a tecnologias e mercados (PNUD, 2007, p. 5-128).
A erradicao da pobreza o problema que tem mais projetos no Brasil,
hoje, seguindo o acordo firmado com os lderes mundiais que se comprometeram a
alcanar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, incluindo o objetivo global de
reduzir para metade a pobreza at 2015. Os principais temas de projetos do PNUD
no Brasil esto nestas reas:
Diviso de Desenvolvimento Social e Erradicao da Pobreza;
AIDS desenvolvimento de programas;

123

Programa da organizao e participao da sociedade civil;

Mulheres e Desenvolvimento;
Diviso de utilizao sustentvel da energia e do ambiente;
Diviso de Gesto e Governana Fortalecimento;
Parcerias entre o setor pblico e do setor privado para o ambiente
urbano.

Diferentemente do Banco Mundial em seus objetivos, no sendo um

rgo cuja caracterstica principal esteja ligada ao componente financeiro, o PNUD,
tem como estratgia principal medir o ndice de desenvolvimento humano - IDH2 e
sua ao no desenvolvimento da Educao dos pases cooperados. Este ndice se
constitui em um instrumento de extrema relevncia na definio das aes dos
organismos internacionais ligados ONU. Os relatrios da PNUD costumam
oferecer importantes informaes para a formulao de programas nas reas
sociais, porque apresentam o panorama do desenvolvimento econmico mundial
atravs de diagnsticos da realidade dos diversos pases.
Na dcada de 90, os relatrios sobre o desenvolvimento do PNUD
introduziram uma nova abordagem de desenvolvimento. Isto , romperam com o
enfoque vigente h, pelo menos, trs dcadas, que considerava o desenvolvimento
humano e o crescimento econmico duas faces da mesma moeda. Os debates em
torno desta problemtica foram inovados e introduzem o princpio de que no h
uma ligao automtica entre o crescimento econmico e o desenvolvimento
humano. No que se refere Educao, os relatrio do PNUD publicado nos ltimos
anos explicita a necessidade de investimento na educao bsica, que justificada
pela dinmica da economia global, a qual conduz os pases a uma maior
competitividade no mercado mundial.
Assim,

PNUD

tem

uma

posio

diferenciada

no

setor

de

desenvolvimento internacional, pois o Relatrio Mundial sobre Desenvolvimento

Humano, elaborado anualmente, tem estimulado o debate sobre questes
fundamentais para o desenvolvimento dos pases, desde 1990.

o PNUD utiliza o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado pelo professor Amartya Sen,
ganhador do Prmio Nobel de Economia em 1998. O IDH, ao contrrio do PIB per capita, focaliza o
indivduo e sua comunidade, revelando com que eficcia o crescimento econmico transformado
em bem-estar para toda a populao.

124

A equipe de peritos independentes que escrevem o relatrio se baseia em

uma rede global de acadmicos, funcionrios governamentais ou organizaes da
sociedade civil. O relatrio apresenta as estatsticas, ideias e melhores prticas.
Muitos pases em desenvolvimento contam com este documento para avaliar os
resultados e definir suas polticas. O processo de avaliao, segundo o organismo,
tem como objetivo melhorar a eficcia do apoio do PNUD para o desenvolvimento e
a construo de uma vida melhor. Ele refora a responsabilizao e a aprendizagem
atravs da avaliao e da parceria (PNUD, 2001a).
Uma nova poltica de avaliao foi adotada em 2002 para servir de base
institucional comum a todas as atividades de avaliao do PNUD. Em seu discurso,
esta nova poltica pretende reforar a transparncia, coerncia e racionalidade na
criao e explorao de conhecimento a partir de avaliaes, com o objetivo de
ajudar a organizao a expandir o seu conhecimento, e os resultados com base na
prtica de gesto eficaz, para fortalecer a responsabilidade dos tomadores de
deciso. A ausncia dos beneficiados diretos via representao ou no, nesse
processo, indicam uma ideologia fortemente excludente e tcnica / meritocrtica
(PNUD, 2002).
O PNUD concentra grande parte do seu trabalho junto aos rgos de
deciso, fazendo recomendaes para polticas, instituies e capacitao. No seu
Relatrio Mundial sobre Desenvolvimento Humano de 1999, que incide sobre a
globalizao, o PNUD afirma que a integrao dos pases em desenvolvimento na
economia global essencial para o desenvolvimento humano sustentvel e
erradicao da pobreza. No entanto, para conseguir isso, os pases precisariam de
polticas adequadas e capacidade institucional.
A partir de ento, o PNUD renovou a sua forma de atuar buscando
envolver e comprometer mais os parceiros locais, fomentando a liderana, o respeito
cultura e valorizando a medio de desempenho organizacional, bem como a
introduo de novas medidas de responsabilidade e parcerias inovadoras. Assim,
nos ltimos dez anos, foi dada prioridade ao desenvolvimento de escritrios do pas
e sua capacidade de prestar assessoria poltica adaptada s realidades locais,
priorizando a adoo de um mtodo de planejamento baseada em resultados, alm
da

simplificao,

racionalizao

descentralizao

dos

procedimentos

administrativos. Esses escritrios tm em sua estrutura interna de trabalho quatro

125

reas de atuao junto aos pases cooperados: poltica, parcerias, gesto e recursos
humanos. Os objetivos de trabalho estratgico para cada rea so (PNUD, 2001a):

Polticas

Intensificao do valor de desenvolvimento humano do PNUD

internacional.

Especialidades de adaptao s necessidades mais importantes.

Aumento da capacidade de novos tipos e perfis de servio.

Desenvolvimento de redes e contatos no campo.

Definio clara de capacidade e eficincia em situaes especiais de

desenvolvimento.

Ampliar parcerias.

Parcerias

Adaptao sistemtica dos formar parcerias com a necessidade de

contribuir para o desenvolvimento nacional.

Parcerias valor indiscutvel para aumentar os recursos dos pases

participantes no programa.

Gesto

Direo e resultados

Liderana, viso global e efetiva tomada de deciso processos

suportados pela capacidade de medir o desempenho.

Sede da eficincia e Representaes.

Criar uma cultura de trabalho em rede no mbito do PNUD, tanto entre

escritrios nacionais e com parceiros externos.

Bom conhecimento dos objetivos do PNUD e resultados entre as

partes interessadas.

Recursos Humanos

Capacidade de adaptao s necessidades da organizao.

Melhorar a capacidade dos recursos humanos para atrair, desenvolver

e reter o talento certo.

Aumentar a flexibilidade da equipe no desenvolvimento e execuo.

126

Este trabalho estratgico uma ferramenta de planejamento global do

PNUD que destaca a viso e misso da organizao. O Plano tambm estabelece
objetivos concretos e objetivos a serem alcanados durante o perodo de quatro
anos do ciclo do programa de apoio aos pases em seus esforos para alcanar as
metas nacionais de desenvolvimento.
O PNUD oferece duas funes servio da comunidade internacional, os
Estados-Membros e da sociedade em geral: a primeira funo o apoio poltico e
tcnico, trabalhando e fazendo campanha para: reduo da pobreza, a gesto
democrtica, a preveno de crises e recuperao, defesa do meio ambiente e
desenvolvimento sustentvel; a segunda apoiando projetos de desenvolvimento de
instituies e processos que melhor atendam as necessidades dos cidados
comuns, preferencialmente os pobres, dentre eles o fortalecimento de aes
assistenciais, ampliao do acesso das pessoas justia e administrao pblica, e
aes que reforcem a capacidade do governo de fornecer servios bsicos aos mais
necessitados. Tanto no apoio poltico quanto no apoio tcnico o PNUD atua baseado
em sete princpios fundamentais (PNUD, 2001a):
1. Propriedade e gesto de atividades locais;
2. Resultados efetivos em termos de desenvolvimento, com vista a
melhorar de fato a vida das pessoas;
3. Flexibilidade para se adaptar s prioridades locais;
4. Desenvolvimento e utilizao de capacidade, mecanismos e sistemas
em nvel nacional;
5. Reforar a implementao de projetos no nvel local;
6. Eficincia, transparncia, responsabilidade e resultados;
7. Simplificao dos procedimentos alinhados com os procedimentos
nacionais.

A caracterstica mais comum aos princpios apresentados a valorizao

do local, da equipe do pas na conduo dos projetos; o que no necessariamente
esse traduz no pblico, nos beneficirios diretos, intervindo e participando dos
processos decisrios de conduo das aes.
Os programas e projetos apoiados pelo PNUD podem ser classificados
em trs nveis: 1) Nvel global, envolvendo todos os pases membros e todas as

127

instituies do sistema das Naes Unidas, 2) Programa Nacional PNUD em um

determinado pas, e 3) projetos especficos (PNUD, 2001a).
Cada nvel segue um ciclo de planejamento onde programas ou projetos
so definidos, implementados e avaliados. Este o chamado ciclo do programa ou
projeto. Com base na anlise da situao em um dado pas, as agncias das
Naes Unidas, estabelecem prioridades coletivas para todas as instituies deste
pas. A programao do ciclo se concretiza em colaborao com o governo para
definir e medir resultados luz da realizao dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio. Os resultados esperados, seus recursos associados e programas so,
ento, identificados.
O programa do PNUD ento descrito com mais detalhes estabelecendo
um nmero limitado de metas a serem alcanadas durante os anos seguintes. O
programa revisado e aprovado pelo Conselho Executivo, a mais alta autoridade do
programa. Alm disso, um plano de ao para a implementao do programa refina
a abordagem aplicada pelo prprio programa do PNUD. Este o plano operacional
que orienta o desenvolvimento e implementao de projetos anuais. O plano de
ao para a implementao do programa do PNUD descreve em detalhes o
programa, os principais resultados e estratgias que sero aplicadas para alcanar
esses resultados. Ele tambm especifica quais so os acordos para a
implementao e gesto de projetos.
Projetos especficos do PNUD so aqueles que geram resultados
concretos, identificados no plano de ao para a implementao de programas.
Ciclo de projetos especficos dividido em cinco fases.
Primeiro os projetos so formulados com base em instrumentos de
planejamento do PNUD. Nesta etapa a equipe do programa deve se reunir com os
representantes do pas cooperado para alinhar informaes bsicas que iro
subsidiar os planos de ao.
O prximo passo determinar se vivel para o PNUD a execuo dos
projetos no mbito proposto. tambm definir como obter resultados claros e
alcanveis com menor custo. Um documento do projeto, s vezes chamado de
PRODOC desenvolvido e mostra informaes sobre o alcance, os objetivos e os
acordos relacionados com a sua gesto. O documento deve ser aprovado pela
Comisso de Reviso do Projeto e assinado pelas partes envolvidas.

128

Em seguida, definem-se os elementos operacionais do projeto. So

estabelecidas as estruturas e abordagens que ir monitorar o projeto de forma
eficaz. O conjunto de processos deve ser seguido, independentemente do
oramento e durao do projeto.
Segue-se a etapa de implementao e monitoramento, com foco na
obteno dos resultados do projeto, tal como definido no PRODOC aprovado. O
plano para alcanar resultados para um determinado ano articulado na forma de
plano de trabalho anual - PTA. A principal responsabilidade deste processo
encontra-se com o Gerente de Projeto, como representante do parceiro de
implementao.
Por fim, o PNUD oficialmente d por encerrado o projeto, tanto
operacionalmente quanto financeiramente. A nfase colocada na avaliao do
projeto que evidncia o desempenho geral, demonstrando a sua concluso, lies
aprendidas, bem como os seus resultados.
O documento do Programa do Pas Para o Brasil descreve os padres
mnimos aplicados pelo PNUD para gerenciar com sucesso o ciclo acima descrito e
o processo para alcanar resultados em termos de desenvolvimento. Nele a
avaliao entendida como um processo rigoroso e independente para avaliar uma
atividade concluda ou em andamento. A avaliao determina a extenso em que os
objetivos do PNUD foram alcanados (PNUD, 2008). A avaliao tem como inteno
responder as seguintes perguntas: Ser que o projeto funcionou ou no, e por qu?
Como poderia ser feito diferente para obter melhores resultados? Que lies
podemos aprender? Como podemos aplicar esse conhecimento para outros
contextos? O PNUD est na direo certa? O PNUD est fazendo as coisas direito?
O PNUD est fazendo o que ele disse que faria?
Os resultados das avaliaes do PNUD so apresentados em relatrios
sobre os progressos conseguidos no sentido de alcanar os Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio -ODM. Eles fornecem uma perspectiva global, o avano
nacional e regional em relao a esses objetivos. Os relatrios especficos sobre o
Desenvolvimento do Milnio so relativamente curtos. Eles visam fornecer uma
viso sinttica e de fcil leitura, com os principais resultados obtidos. O pblico e os
meios de comunicao so o pblico-alvo. Os relatrios descrevem as mudanas
ocorridas aps a implementao dos projetos, de modo a trazer os debates
nacionais sobre as prioridades especficas para o desenvolvimento. Alm disso, os

129

relatrios fazem parte da prestao de contas que no apenas sobre o PNUD

(resultados e desempenho), mas tambm sobre a operacionalizao (qualidade e
normas) e a gerncia de risco.
O sistema de prestao de contas do PNUD composto por dois
elementos (PNUD, 2001a):
O quadro de resultados descreve os processos utilizados pela
organizao para monitorar, analisar e melhorar o desempenho em todos
os aspectos da poltica corporativa, processos de gesto e procedimentos
operacionais de apoio ao Plano Estratgico PNUD.
A poltica de superviso descreve os procedimentos, ferramentas e
prazos especficos que proporcionam ao PNUD e s partes interessadas,
a garantia de uma avaliao independente do PNUD.

As polticas e procedimentos relativos aos programas e aes descrevem

o que precisa ser feito para o PNUD, por quem e em que prazo. Essas polticas e
procedimentos so regras operacionais relativas a todos os aspectos: gesto de
desempenho, gesto de parcerias, gesto de contratos ativos e aquisies, gesto
financeira; gesto de recursos humanos, gerenciamento de programas e
gerenciamento de projetos de tecnologia da informao.
O acesso ao conjunto completo de polticas e procedimentos relativos aos
programas e aes limitado aos funcionrios do Programa e seus parceiros, mas
alguns captulos costumam ser divulgados na pgina da instituio. O PNUD
tambm tem vrios centros globais de temticas para fins de investigao e que
fornece servios de consultoria poltica. Em exemplo o Centro Internacional de
Polticas para o Crescimento Inclusivo - IPC-IG, uma parceria entre o PNUD e o
governo brasileiro. Localizado em Braslia, o IPC-IG uma plataforma para o
dilogo, no mbito da Cooperao Sul-Sul em pesquisa aplicada e desenvolvimento
de polticas de formao.
O estabelecimento da cooperao entre um pas e o PNUD pode
acontecer por meio de trs diferentes tipos de contratos: os compromissos em curso,
que so compromissos abertos (sem data de validade); os compromissos a prazo
fixo, que so acordos estabelecidos para um perodo que varia de um ano, at cinco
anos; e os contratos a termo, que podem ser renovados vrias vezes. Nenhum
termo pode ser convertido em outro termo de compromisso diferente. Algumas

130

crticas contra o PNUD denunciam o peso da sua burocracia e as ineficincias que

dele resultam. O Programa busca resultados pragmticos na expanso de
capacidades, por meio de projetos e programas de desenvolvimento, sem demandar
alteraes radicais na ordem econmica internacional.

131

6.
AVALIAO DE POLTICAS
ORGANISMOS INTERNACIONAIS

EDUCACIONAIS

NO BRASIL

PELOS

O termo avaliao de polticas pblicas evoca a ao de submeter a uma

anlise particular, um conjunto de programas e projetos institucionais, para verificar
o alcance dos objetivos neles fixados. O resultado de tal anlise deve servir como
uma ferramenta para melhorar e autorregular os programas e projetos, exigindo
responsabilidades, quer polticas e / ou tcnicas. A este respeito, parece que a
avaliao de polticas pblicas uma estratgia simples e objetiva. No entanto, ela
complexa e permeada de subjetividades.
Importante destacar que os termos programa ou projeto so tomados
neste trabalho como processos complexos de organizao de prticas voltadas para
objetivos especficos. Portanto, so considerados programas ou projetos, tanto
aquelas propostas voltadas para a realizao de um macro objetivo, como a
implantao de formas de ateno para populaes especficas e que envolvem
instituies, servios e profissionais diversos.
Nesse

sentido,

tradicional

modelo

hierrquico

top-down

de

planejamento de projetos estende-se ao desenho da avaliao, restringindo o uso da

pesquisa avaliativa utilizao gerencial; necessidade de se gerar feedbacks que
justifiquem a relevncia da prpria realizao de tais estudos. Dito de outra forma, o
que se pode verificar na literatura sobre avaliao de polticas no Brasil uma
nfase quase exclusiva na utilizao instrumental, intraburocrtica, ou, quando
muito, nas interaes entre decisores, gestores e populao beneficiria. Ficam
negligenciadas, assim, questes como: a influncia poltica nas avaliaes, quem
deve avaliar e a divulgao pblica dos seus resultados.
A histria da avaliao de programas e projetos no Brasil envolve altas
expectativas e grande potencial, que s foram cumpridas em parte. Os resultados
so frequentemente decepcionantes e dificilmente publicados de forma a atingir os
beneficiados, apesar da poltica de avaliao exigir que todas as medidas
reguladoras sejam avaliadas. O uso que o governo faz dos estudos de avaliao de
programas , frequentemente, difcil de demonstrar. Quando se trata de avaliao de
projetos de cooperao com organismos internacionais alguns aspectos precisam
ser levados em conta pelos avaliadores locais, de cada pas.

132

Primeiro preciso ter claro que a abordagem de um programa e / ou

poltica sempre realizada dentro de um ambiente particular, com base em alguns
critrios e interesses que ir permear todo o processo de implementao. Ou seja,
h um contexto dentro do qual ir se desenvolver o programa e / ou polticas cujas
caractersticas afetam todas as suas fases: aproximao, solues possveis, a
soluo de seleo, concepo, implementao, etc. A avaliao no escapa, ou
pelo menos no deve escapar s condies deste contexto. precisa ser realista e
levar em conta o ambiente poltico no qual a poltica acontece, pois, sempre atrs de
um programa ou projeto existe uma agenda ideolgica, condicionando o planejar,
conduzir e publicizar as avaliaes.
Neste sentido, o avaliador local pode ter em conta a agenda de interesse
dos atores polticos envolvidos no processo, compreendendo que a autonomia
relativa do seu trabalho vai se constituir no dilogo, na negociao e no conflito de
interesses polticos.
O contexto poltico pode influenciar a avaliao ao ponto de colocar em
dvida a sua credibilidade, ou seja, a transparncia e cumprimento rigoroso das leis
so fundamentais para que a avaliao seja competente e reconhecidamente
objetiva. Isso significa que a honestidade fundamental para o avaliador expressar
uma posio analtica e de forma justa com relao ao assunto a ser investigado,
para evitar a detrao possvel dos destinatrios da avaliao. Portanto, a
objetividade, competncia e credibilidade so habilidades que o avaliador deve
desenvolver no contexto poltico.
Outro ponto a ser observado pelos avaliadores locais que em certos
contextos polticos, pode haver restries para acessar determinadas informaes
que se encontram em segredo por razes de Estado. Neste contexto, o avaliador
confrontado com um problema grave porque, corre o risco de que suas
investigaes o levam a concluses manifestamente falsas, ou que resultariam em
utilizaes pouco prticas dos resultados.
Portanto, nas avaliaes realizadas em cooperao com organismos
internacionais, alm da questo de natureza objetiva, considera-se necessrio
avaliar o ambiente em que se desenvolve avaliao e sua finalidade. O contexto
tambm uma questo de natureza subjetiva, isto , demanda por certas
habilidades orientadas avaliadores basicamente na revelao de interesses para

133

alm da soluo de um problema, mas especialmente na difuso de informaes e

modos de comunicao.
Em termos de interesse educacional, podemos dizer que a avaliao
procurar integrar o conhecimento sobre o desenho, implementao e resultados de
uma poltica ou programa, a fim de melhor compreender sua dinmica, para que
possamos corrigir ou melhorar os seus efeitos. A divulgao do conhecimento acima
mencionado responde a uma demanda por mais transparncia das partes
interessadas na poltica, relacionado ao conceito de avaliao como um ato
democrtico.
A avaliao em si envolve o exerccio da responsabilidade democrtica
dos agentes pblicos com a sociedade e os cidados, afirmando o compromisso
administrativo para com a sociedade, consolidando a legitimidade da ao pblica. A
avaliao de polticas ou programas deve ser mais capaz de melhorar e controle
democrtico. Neste sentido, avalia-se porque se quer aprender, formar, informar e
monitorar.
A prestao de contas sobre a avaliao e seus resultados, quando se
trata de projetos de cooperao no devem atender s demandas exclusivas dos
financiadores. s vezes, a avaliao usada apenas como um mecanismo para
atender a histria do programa, pela crena de que certas coisas devem ser
devidamente registradas. A este respeito, espera-se que o avaliador fornea
informaes sobre todas as etapas da avaliao, por meio de relatrios detalhados e
outras formas que atendam demanda de conhecimento por toda a populao. Esta
uma exigncia tica, poltica e metodolgica.
A avaliao sempre utilizada com a finalidade de influenciar o processo
de tomada de decises polticas, embora implicitamente, possa adotar uma posio
poltica particular. Neste sentido, a avaliao desenvolvida a partir de valores e
suposies subjacentes a quem avalia.
Diante do que foi dito, fica clara a necessidade dos avaliadores locais
conhecerem as concepes e prticas dos agentes que cooperam a financiam
projetos educacionais uma vez que avaliar um ato poltico podendo servir como
elemento construtivo e formativo dos seus executores.

134

6.1 O BANCO MUNDIAL E AS RECOMENDAES SOBRE AVALIAO

O Banco Mundial desenvolveu um dos sistemas mais rigorosos de

avaliao dentre os organismos internacionais que cooperam com o Brasil, ao longo
dos ltimos 30 anos. O Banco utiliza ferramentas de avaliao e abordagens que se
aproximam das prticas mais tecnicamente estruturadas entre os bancos
multilaterais de desenvolvimento, inteiramente adequadas sua ideologia (BANCO
MUNDIAL, 1996). A avaliao mede as realizaes em relao s polticas
institucionais, objetivos das polticas e programas, e as metas estabelecidas para
cada operao. Ela projetada para:
Fornecer uma base objetiva para avaliar o desempenho de polticas,
programas, projetos e processos;
Ajudar a fornecer a responsabilidade compartilhada para a realizao
dos objetivos do Banco, e melhorar as polticas, programas e projetos,
Identificar e divulgar as lies aprendidas com a experincia e fazer
recomendaes extradas dos resultados de avaliao.

A avaliao no Banco Mundial tem duas dimenses principais: (a) autoavaliao pelas unidades responsveis por determinados programas e atividades, e
(b) avaliao independente pelo Grupo de Avaliao Independente (IEG). Essas
dimenses apontam para um sistema de aprendizagem organizacional, com o uso
freqente de especialistas externos e pouca participao das partes interessadas.
Em ambas as dimenses seguem-se os princpios da utilidade e da credibilidade.
A utilidade importante porque, segundo o Banco, para a avaliao afetar
de forma positiva a tomada de decises, os tomadores de deciso devem perceber
os resultados como algo til, oportuno e atual, voltado para assuntos operacionais.
Para garantir um enfoque prtico, as avaliaes do Banco envolvem os gerentes
operacionais, os muturios, os co-financiadores e quando possvel os beneficirios
da assistncia do Banco (BANCO MUNDIAL, 1996).
J a credibilidade fundamental porque se os gerentes e funcionrios do
Banco usam as lies aprendidas a partir da avaliao, podem perceber a avaliao
como objetiva, rigorosa e imparcial. A credibilidade da avaliao recai sobre a
qualidade profissional do pessoal, o rigor dos seus mtodos, e a disponibilizao das
suas concluses. Os relatrios de avaliao so emitidos para os governos e para a

135

gesto do Banco, e esto disponveis para todos os funcionrios. O processo de

avaliao em si est sujeito a revises anuais independentes pela Comisso de
Eficcia do Desenvolvimento (CODE), rgo da diretoria do Banco.
A avaliao realizada pelo IEG prioriza a gesto de todas as fases do
processo, incluindo o planejamento de programas de trabalho, formulao de termos
de referncia, seleo do pessoal das equipes de avaliao e elaborao de
relatrios.
Os objetivos estratgicos da IEG so baseados em sua meta global de
aumentar a eficcia do desenvolvimento atravs da excelncia e da independncia
na

avaliao;

encurtando

ciclo

de

feedback.

Baseia-se

tambm

no

desenvolvimento de capacidades de avaliao, investimento em conhecimento

sobre a rea, em parcerias e gesto por resultados.
O objetivo principal fornecer produtos e servios de avaliao no mais
alto nvel de detalhamento, que reforcem a responsabilidade, aprendizagem e
desenvolvimento de capacidades (BANCO MUNDIAL, 1996). Para cumprir sua
misso de melhorar a eficcia do desenvolvimento atravs da excelncia e da
independncia na avaliao, IEG adotou os seguintes objetivos para o seu trabalho:
Avaliao macro
O entendimento do Banco tem evoludo em direo a uma agenda mais
abrangente, envolvendo cada vez mais reformas polticas. Portanto, IEG
deve ampliar o escopo da avaliao para uma perspectiva mais global e
estratgica; alterando o foco da avaliao do nvel de projeto para o nvel
do pas/ temticas globais.
Curto ciclo de realimentao
Avaliao deve interagir com o desenvolvimento em "tempo real" para
maximizar a sua relevncia e impacto, o que envolve identificao das
prioridades em relao com os negcios do Banco, respostas rpidas e
manuteno

do

rigor

intelectual,

com

vistas

oportunidades de aprendizagem nas avaliaes.

Capacitao permanente em avaliao

construo

de

136

A capacitao para avaliao de polticas e programas nos pases em

desenvolvimento vista como uma forma de melhorar o desempenho,
estabelecer melhores decises de alocao, maior responsabilidade e
confiana nas instituies pblicas. IEG oferece oportunidades de
formao e desenvolvimento profissional ao pessoal, aos muturios, e
sociedade civil, utilizando que eles chamam de abordagens participativas
no trabalho.
Investir no conhecimento e parceria
O IEG trabalha com parceiros para ampliar os seus mtodos, reduzir a
sobrecarga de avaliao para os pases, e aumentar as oportunidades
para a disseminao das lies aprendidas. O IEG investe em
conhecimento e parceria principalmente relacionados com tecnologias de
informao, modernos recursos informatizados para pesquisa de
avaliao dentro e fora da instituio.
Gesto por resultados
Com este objetivo a avaliao apenas influencia a prtica e contribui para
o sucesso global da estratgia de desenvolvimento do Banco em agrega
valor. O Instituto gerencia a avaliao para medir os resultados em termos
da razo custo-benefcio do programa institudo.

Assim, com base nos objetivos acima o Banco Mundial avalia

intervenes de desenvolvimento, analisando como seus resultados se comparam
com os seus prprios objetivos declarados. Ao nvel do projeto, esta prtica se
concentra em resultados, sustentabilidade e impacto sobre o desenvolvimento
institucional das operaes do Banco. Esta abordagem de avaliao foi estendida
para pases, empresas, e setor voltados para avaliaes de polticas globais,
fazendo ajustes adequados aos critrios:
Resultado;
Resultado de risco para o Desenvolvimento;
Banco de Desempenho;
Desempenho do tomador de insumos.

137

A avaliao de impacto a identificao sistemtica dos efeitos positivos

ou negativos, pretendidos ou no nas instituies e no ambiente, causados por uma
atividade de desenvolvimento tal como um programa ou projeto. um tipo de
avaliao que tem recebido ateno crescente do Banco Mundial nos ltimos anos.
um componente importante do arsenal de ferramentas de avaliao e abordagens,
ainda que apenas um entre um nmero.
Importante destacar que o pessoal operacional do Banco Mundial realiza
autoavaliaes dos projetos do Banco to logo o projeto seja concludo. Estas
autoavaliaes so ento avaliadas de forma independente pelo pessoal do IEG,
usando uma abordagem rpida de reviso com base na abordagem padronizada,
denominado avaliao baseada em objetivos de avaliao, com foco em resultados
reais, em se determinado projeto atingiu os seus objetivos declarados. Os critrios
especficos para esta autoavaliao incluem:
A relevncia dos objetivos do projeto em relao s necessidades do
pas e prioridades institucionais;
Sua eficcia, na medida em que seus objetivos de desenvolvimento
foram ou so alcanados;
Sua eficincia, na medida em que seus objetivos foram alcanados
sem o uso de mais recursos do que o necessrio;
A sustentabilidade do projeto, com a probabilidade de que seus
benefcios lquidos estimados tenham sido mantidos ou excedidos durante
a vida til do projeto;
O impacto de desenvolvimento institucional - na medida em que o
projeto melhora;
a capacidade de um pas para fazer melhor uso de seus recursos;
O desempenho do Banco e o muturio, incidindo sobre o quo bom um
trabalho cada parceiro tem feito em cada etapa do ciclo do projeto.

O Banco Mundial, enquanto um dos principais doadores internacionais

tem sido um dos que mais contribuiu para o desenvolvimento prtico e terico da
Avaliao. Neste sentido, tem produzido vrias publicaes e estudos relacionados
com essas questes, das quais destacamos as cinco mais referenciadas na rea.
O documento - Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation
System (Dez Passos para um Sistema de Monitoramente e Avaliao baseado em

138

Resultados) trata da implementao de um sistema de acompanhamento e

avaliao de polticas e programas cujo foco est centrado nos resultados. Este guia
foi ditado em 2004, sua leitura se revela bastante prtica, uma vez que est dividido
de acordo com os dez passos considerados essenciais para a implementao desse
sistema e que vo desde a avaliao ex-ante, prvia, ao planejamento, passando
pela gesto e forma de garantir a sua sustentabilidade. A recomendao que os
pases em desenvolvimento devem estabelecer uma orientao para resultados em
suas estratgias, programas e projetos de desenvolvimento e consequentemente
avaliao.
Monitoring gives information on where a policy, program, or project is
at any given time (and over time) relative to respective targets and
outcomes. It is descriptive in intent. Evaluation gives evidence of why
targets and outcomes are or
are not being achieved. It seeks to address issues of causality. Of
particular emphasis here is the expansion of the traditional M&E
function to focus explicitly on outcomes and impacts.
Evaluation is a complement to monitoring in that when a monitoring
system sends signals that the efforts are going off track (for example,
that the target population is not making use of the services, that costs
are accelerating, that there is real resistance to adopting an
innovation, and so forth), then good evaluative information can help
clarify the realities and trends noted with the monitoring system. (
BANCO MUNDIAL, 2004b, p. 13)16

De acordo com o Banco, a aplicao de um mtodo baseado nos

resultados implica em que os gestores no se concentrem em insumos, atividades e
processos, mas concentrem o seu interesse nos benefcios: do que tem sido feito
para o que foi alcanado. Alm disso, a gesto tambm deve estar embaseado no
uso de informaes de desempenho para melhorar o processo de deciso (BANCO
MUNDIAL, 2004b).
Pela anlise do documento, um resultado algo que "surge como
consequncia". Com relao cooperao para o desenvolvimento, essa forma de

16

Monitoramento fornece informaes de onde uma poltica, programa ou projeto , em determinado

momento (e mais tempo) em relao s respectivas metas e resultados. descritivo de inteno.
Avaliao d provas de porque as metas e os resultados so ou no esto sendo alcanados.
Destina-se a abordar questes de causalidade. De particular nfase aqui a expanso da funo de
M & A tradicional a concentrar-se explicitamente sobre os resultados e impactos. A avaliao um
complemento de um acompanhamento onde a monitorizao do sistema envia sinais de que os
esforos esto indo fora da pista; (por exemplo, que a populao alvo no est fazendo uso dos
servios, que os custos esto acelerando, que no h uma verdadeira resistncia adoo de uma
inovao, e assim por diante), ento a informao avaliativa boa pode ajudar esclarecer as realidades
e tendncias verificadas, com o sistema de monitoramento.

139

avaliar deve gerar decises que levem reduo da pobreza ou melhorar a vida dos
homens e mulheres comuns de pases em desenvolvimento. No entanto, na prtica,
os efeitos dessa avaliao so limitados, de modo que os avaliadores so forados
a olhar mais de perto os diferentes nveis de resultados em funo dos demais
fatores desprezados. Um dos componentes fundamentais das reflexes sobre
resultados o que chamado de "cadeia de resultados", que uma ilustrao da
relao esperada causal entre vrios elementos ao longo do tempo. Em outras
palavras, uma relao direta "causa - efeito".
Figura 01 Fluxo de implantao da gesto por resultados
Nvel macro

Nvel micro

INSUMOS

EXECUO

RESULTADO

PRODUTO

IMPACTO

Fonte: pesquisa de campo, 2012.

Depreende-se

ento

que

resultado

uma

realizao,

uma

consequncia ou impacto resultante de uma interveno de desenvolvimento. A

cadeia de resultados mostra a relao de causalidade entre os seus diferentes
elementos ao longo do tempo, num processo linear. Representa uma simplificao
de uma realidade complexa, em que muitos fatores alm do controle de programas
de gesto podem afetar os resultados da interveno, especialmente nos aspectos
polticos e conseqncias de impacto.
Nesse sentido, as concretizaes so expressas como resultados
quantitativos, ou seja, so produtos ou servios que so importantes para a
realizao dos programas e projetos de cooperao. A avaliao entendida aqui
como medida implica o registro do que ocorreu em um determinado perodo de
tempo e com um oramento especfico. Assim, tendo como foco prtico o registro
das atividades realizadas, h uma tendncia para os gestores se concentrarem nos
aspectos relativos superviso dos resultados, muitas vezes ignorando a
superviso do processo.

140

Management and maintenance of M&E systems require creating the

right incentives and providing sufficient financial, human, and
technical resources for organizations, managers, and staff to carry
out monitoring tasks. Individual and organizational responsibilities
should be delineated, and a clear line of sight establishedmeaning
that staff and organizations should understand their connections to
common goals. Clear relationships need to be established between
actions and results. Individuals and organizations need to understand
how their specific tasks contribute to the big picture.
Good maintenance of monitoring systems should also take into
account new advances in management and technology. Systems,
procedures, or technologies may need upgrading and modernizing.
Staff and managers should also be provided periodic training to keep
their skills current.
Unless systems are well managed, they will deteriorate. Monitoring
systemslike any other systemsrequire constant rebuilding,
renewal, and strengthening through good management. (BANCO
MUNDIAL, 2004b, p.18)17

A criao de um sistema de monitoramento e avaliao com foco em

resultados deve assim prestar o apoio necessrio com base em provas e evidncias
para facilitar o processo de deciso. Depois de ter estabelecido o quadro dos
resultados com os indicadores correspondentes, objetivos e metas, deve-se associlo com um plano e um sistema para fornecer aos gestores e outras partes
interessadas informaes confiveis sobre o que funciona bem e o que no
funciona. Isso requer o estabelecimento de sistemas de monitoramento e
informaes necessrias a fim de medir a performance organizacional, chegar a
acordos sobre a freqncia de superviso e pessoal competente para coletar
informaes e avaliar se os resultados desejados esto sendo alcanados sob as
disposies do plano e oramento previstos.
O documento - Monitoring and Evaluatin: Some Tools, Methods e
Approaches - Monitorizao e Avaliao: Algumas Ferramentas, Mtodos e
17

Gesto e manuteno de sistemas de M & E exigir a criao de o direito de incentivos e fornecendo

financeiro suficiente, humano e recursos tcnicos para as organizaes, gerentes e pessoal para
execuo tarefas de monitoramento. Responsabilidades individuais e organizacionais deve ser
delineada, e uma "linha de viso" clara estabelecida significado que os funcionrios e as
organizaes devem compreender as suas ligaes para objetivos comuns. Relaes claras
precisam ser estabelecidas entre aes e resultados. Indivduos e organizaes precisam entender
como as suas tarefas especficas contribuem para a imagem grande. Boa manuteno de sistemas
de vigilncia devem tambm ter em conta novos avanos em gesto e tecnologia. Sistemas,
procedimentos, ou tecnologias podem exigir atualizao e modernizao. Pessoal e os gestores
tambm devem ser fornecidos treinamento peridico para manter as suas habilidades atuais. A
menos que os sistemas so bem geridos, eles vo se deteriorar. Monitoramento sistemas -como
qualquer outro sistema, requerem constante reconstruo, renovao, e reforo atravs de uma boa
gesto.

141

Abordagens, de 2005, um dos poucos editados tambm em lngua portuguesa.

Nele feita uma apresentao superficial e prtica, das principais ferramentas,
mtodos e abordagens que podem ser utilizados no mbito de uma avaliao de
projetos.
Monitoring and evaluation (M&E) of development activities provides
government officials, development managers, and civil society with
better means for learning from past experience, improving service
delivery, planning and allocating resources, and demonstrating
results as part of accountability to key stakeholders.
Within the development community there is a strong focus on results
this helps explain the growing interest in M&E. Yet there is often
confusion about what M&E entails. The purpose of this M&E
Overview is to strengthen awareness and interest in M&E, and to
clarify what it entails (BANCO MUNDIAL, 1997, p.5)18.

necessrio distinguir o que o banco chama de resultados e o que pode

ser interpretaes. Resultados o produto da anlise ou respostas da aplicao de
critrios e indicadores; as interpretaes so avaliaes de como entender o que o
avaliador apontou como anlise, juzos de valor. O banco d muita nfase aos
relatrios de avaliao, mas pouca preocupao com sua divulgao. Os relatrios
de resultados no so uma compilao de todas as informaes colocadas por
escrito em um documento, mas sim, a sistematizao e difuso do conhecimento
elaborado pelos avaliadores.
Em outro trecho do documento o banco revela o foco no elemento custobenefcio:
Cost-benefit and cost-effectiveness analysis are tools for assessing
whether or not the costs of an activity can be justified by the
outcomes and impacts. Cost-benefit analysis measures both inputs
and outputs in monetary terms. Cost-effectiveness analysis estimates
inputs in monetary terms and outcomes in non-monetary quantitative
terms (such as improvements in student reading scores) (BANCO
MUNDIAL, 1997, p. 20)19.

18

A monitorizao e avaliao (M&A) das atividades de desenvolvimento proporcionam s entidades

governamentais, gestores do desenvolvimento e sociedade civil meio aperfeioado para aprenderem
custa das experincias passadas, melhorarem a prestao de servios, planearem e afetarem
recursos e demonstrarem resultados s partes interessadas, como parte do processo de
responsabilizao. Na comunidade de desenvolvimento, o centro da ateno est nos resultados o
que ajuda a explicar o interesse crescente na M&A. No entanto, ainda h muita confuso quanto ao
teor da M&A. O objetivo dos Aspectos Gerais da M&A aumentar o conhecimento e o interesse na
M&A e esclarecer o que isso comporta.
19 A anlise da relao custo-benefcio e de eficcia em funo do custo so instrumentos que
permitem avaliar se os custos de uma atividade podem ou no ser justificados pelos resultados e
impactos produzidos. A anlise da relao custo-benefcio mede os fatores de produo e a produo
em termos monetrios. A anlise de eficcia em funo do custo estima os fatores de produo em
termos monetrios e os resultados em termos quantitativos no monetrios.

142

Observa-se a tendncia do banco por uma abordagem avaliativa

orientada para a melhoria e prestao de contas. Foco na anlise custo - benefcio
um conjunto de procedimentos quantitativos utilizados para compreender o custo
total de um programa e determinar que os investimentos sejam feitos sobre os
benefcios a serem obtidos. O objetivo determinar os custos associados com as
entradas do programa, determinar financeiramente os resultados do programa,
utilizando de indicadores que comparam com os de programas semelhantes, ou
seja, analisa a produtividade de um programa em termos econmicos. O Banco
preza pela histria econmica do programa que ao ser analisado como competente
no que se refere ao custo - eficaz, no qual examina a relao entre o investimento
em um programa e a extenso dos impactos positivos e negativos sobre o rea
desse programa.
No documento - Impact Evaluation The Experience of the Independent
Evaluation Group of the World Bank o IEG apresenta um material bastante objetivo
a respeito dos aspectos metodolgicos da avaliao de impacto. Neste relatrio, de
2006 faz uma anlise da experincia do Banco Mundial: no primeiro captulo define a
avaliao de impacto, no segundo descreve as diferentes abordagens a este tipo de
avaliao e, no terceiro, expe experincia do IEG nesta rea. O relatrio inclui,
tambm, um conjunto de estudos de caso que lhe servem de fundamento para
defender a avaliao de impacto.
Impact evaluation is an assessment of the impact of an intervention
on final welfare
outcomes.1 The results agenda has forced agencies to demonstrate
that the money they spend is improving the lives of poor people,
thereby increasing demand for impact evaluation. In the current
environment, calls for increased aid spending are only credible if it
can be shown that current spending is indeed contributing toward the
attainment of the Millennium Development Goals.
However, the meaning of impact evaluation has taken on different
meanings over time, and there continue debates as to how it should
be done. This introductory chapter has the following purposes. First, it
puts forward the definition of impact evaluation as a counterfactual
analysis of the impact of an intervention on final welfare outcomes.
Second, it discusses two sources of bias which can result in impact
evaluation studies giving misleading results: (1) contagion, and (2)
self-selection bias (BANCO MUNDIAL, 2006 p. 6)20.
20

Avaliao de impacto uma avaliao do impacto de uma interveno no bem-estar ltimo A

agenda de resultados forou as agncias para demonstrar que o dinheiro que gastar melhorar a
vida dos pobres, aumentando assim a demanda por impacto na avaliao. No ambiente atual, as

143

A avaliao de impacto para o Banco envolve um processo para a tomada

de escolhas sobre um estudo de avaliao que efetivamente modifique uma dada
realidade. Todos os aspectos desta abordagem so escolhidos e aplicados para
ajudar os usurios na resoluo de seus problemas de maneira concreta. Em outro
trecho deste mesmo documento, o Banco mostra como a avaliao de impacto
prioritria.
As in other development agencies, the evaluation work undertaken by
IEG is only a fraction of all evaluation supported by the Bank. In the
case of the World Bank, impact evaluation is also undertaken by
borrower governments of Bank-supported projects or by the Banks
operational departments. These studies are called self-evaluations,
as opposed to the independent evaluations undertaken by IEG. The
Banks research department (DEC) also undertakes evaluation work,
usually impact evaluations. Unlike IEG, DECs mandate does not
require it to restrict its attention to activities supported by the Bank, so
some studies are of less direct relevance in assessing the Banks
development effectiveness. However, DEC has launched an
important new initiative Development Impact Evaluation (DIME)
which provides technical support for operational staff wanting to
include impact studies in their project designs, and hosts seminars
and workshops to disseminate methods and findings from impact
evaluations (BANCO MUNDIAL, 2006 p. 27)21.

Nesse sentido o Banco se autodetermina como intrprete da realidade a

ser impactada. Os princpios desta abordagem por impacto so a anlise do mrito e
valor da modificao concreta e duradoura da situao. Os beneficirios aparecem
apenas como meros receptores dos resultados positivos esperados.

chamadas para os gastos aumento da ajuda so apenas credvel se puder ser demonstrado que o
gasto atual de fato contribuindo para a realizao de os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
No entanto, o significado da avaliao de impacto assumiu diferentes significados ao longo do tempo,
e ali continuar debates sobre a forma como isso deve ser feito. Este captulo introdutrio tem as
seguintes finalidades. Primeiro, apresenta a definio de avaliao de impacto como "anlise
contrafactual do impacto de uma interveno sobre os resultados finais do bem-estar."Em segundo
lugar, discute duas fontes de polarizao que pode resultar em estudos de avaliao de impacto
dando resultados enganosos: (1) contgio, e (2) vis de auto-seleo.
21 Como em outras agncias de desenvolvimento, o trabalho de avaliao realizado pela IEG
apenas uma frao de tudo avaliao apoiados pelo Banco. No caso do Banco Mundial, impacta
tambm nas aes junto aos governos muturio de projetos apoiados pelo Banco ou pelos
departamentos operacionais do Banco. Estes estudos so chamados de auto-avaliaes, ao contrrio
para as avaliaes independentes realizadas pelo IEG. O Banco do departamento de pesquisa
(DEC), tambm realiza um trabalho de avaliao, geralmente avaliaes de impacto. Ao contrrio do
IEG, o mandato DEC no obriga a restringir sua ateno para atividades apoiadas pelo Banco, assim
que alguns estudos so de relevncia menos direta na avaliao do desenvolvimento do Banco
eficcia. No entanto, a DEC lanou uma nova iniciativa importante Desenvolvimento Avaliao de
Impacto (DIME) - que fornece suporte tcnico para a equipe operacional querendo incluir estudos de
impacto em seus designs de projetos e seminrios anfitries e oficinas para disseminar mtodos e os
resultados das avaliaes de impacto.

144

O Sourcebook for Evaluating Global and Regional Partnership Programs.

Indicative Principles and Standards um livro de 2007, preparado pelo IEG sob os
auspcios da Diviso de Avaliao e em reposta ao desafio lanado ao IEG de
desempenhar um papel de liderana no desenvolvimento de padres e princpios
consensuais para a avaliao de Programas de Parceria Regional e Global. Tem
como objetivo melhorar a qualidade e independncia da avaliao de programas
deste tipo como forma de fortalecer a sua relevncia e eficcia.
Monitoring, the responsibility of the management and operational
staff, is the continuous assessment of progress achieved during
program implementation in order to track compliance with the plan, to
identify reasons for noncompliance, and to take necessary actions to
improve performance. An evaluation is a systematic and objective
assessment of an ongoing or completed policy, program, or project,
its design, implementation, and results. The aim is to determine the
relevance and achievement of its objectives, and its developmental
effectiveness, efficiency, impact, and sustainability (BANCO
MUNDIAL, 2007, p. 35)22.

O processo de monitoramento e avaliao para o Banco no se

caracteriza pelo controle social concomitante ao processo de execuo da poltica
ou programa. De acordo com os documentos o monitoramento se constitui em um
instrumento para assegurar a interao entre o planejamento e a execuo,
possibilitando a correo de desvios e a retroalimentao permanente de todo o
processo de planejamento, de acordo com a experincia vivenciada com a execuo
do que foi planejado. Mais adiante o texto aprofunda a temtica:
Monitoring is one of a range of evaluations that may be applied to
GRPPs at any given time, but usually after the program has evolved
to a steady state. It is commonly defined as the systematic
assessment of the effects positive or negative, intended or
unintended of one or more development interventions on the final
welfare outcomes of the affected individuals, households, and
communities, and the extent to which these outcomes can be
attributed to the development intervention (s). In its most rigorous
form, an impact evaluation compares the welfare outcomes of the
intervention(s) during the period being evaluated with an explicit
counterfactual the hypothetical situation that would have prevailed

22

O monitoramento, a responsabilidade da gesto e administrao de pessoal, a avaliao

contnua dos progressos alcanados durante implementao do programa, a fim de acompanhar o
cumprimento do plano, para identificar as razes para o descumprimento, e para tomar as medidas
necessrias para melhorar o desempenho. Uma avaliao uma avaliao sistemtica e objetiva de
uma poltica em curso ou concluda, programa ou projeto, sua concepo, implementao, e
resultados. O objetivo determinar a relevncia e realizao dos seus objetivos, e da sua eficcia no
desenvolvimento, eficincia, impacto e sustentabilidade.

145

in the absence of the intervention(s). Different approaches to impact

evaluation include quantitative impact evaluation, participatory impact
evaluation, and theory-based (program logic) approaches. Good
impact evaluations will combine all three Approaches (BANCO
MUNDIAL, 2007, p. 129)23.

A ausncia de um componente politizador nesse monitoramento

demonstra que, na concepo do Banco o monitoramento no se diferencia
qualitativamente de um acompanhamento, pois alm de no documentar
sistematicamente cada etapa do processo de implantao do Plano, pouco identifica
os desvios na execuo das atividades propostas fornecendo as ferramentas para a
avaliao.
J no documento - Evaluation of World Bank Support for Primary
Education o Banco Mundial defende que a Educao Bsica essencial para que
as populaes pobres melhorem a sua situao, especialmente porque lhes fornece
um conjunto de conhecimentos e capacidades que lhes sero muito teis para essa
melhoria. Neste documento feita uma avaliao do apoio do Banco Mundial a
programas e projetos relacionados com a Educao Bsica.
An evaluation of support to primary educationby applying findings
and lessons to the key assumptions and strategies of current
programshas the potential to substantially influence the strategic
agenda and effectiveness of future policies aimed at the EFA goals,
especially basic knowledge and skills acquisition for all.
...The evaluation traced the World Banks support to countries
through the results chain, from Bank inputs (such as finance, policy
dialogue, and analytic work) to government inputs (policies and plans,
public spending, and institutional capacity), to educational system
inputs/service delivery (for example, classrooms, textbooks, trained
teachers, and supervision/community involvement), to outputs
(primary school enrollments and completion), to outcomes basic
knowledge and skills acquisition, and welfare/employment outcomes
(BANCO MUNDIAL, 2007 p. 30)24

23

Avaliao do impacto uma de uma srie de avaliaes que podem ser aplicada a GRPPs a
qualquer momento, mas normalmente aps o programa tem evoluiu para um estado de equilbrio.
comumente definida como a avaliao sistemtica dos efeitos - positivos ou negativos, intencional ou
no de uma ou mais intervenes de desenvolvimento sobre os resultados finais do bem-estar dos
indivduos afetados, famlias e comunidades, e a extenso em que estes resultados podem ser
atribudos interveno de desenvolvimento ( s). Na sua forma mais rigorosa, uma avaliao de
impacto compara o resultados bem-estar da interveno (s) durante o perodo em avaliao com um
contrafactual explcita - a situao hipottica que teria verificado na ausncia de interveno (s).
Diferentes abordagens para a avaliao de impacto incluir a avaliao de impacto quantitativo,
avaliao de impacto participativa e baseada em teoria (programa lgica) abordagens. Avaliaes de
impacto em trs abordagens.
24 Uma avaliao de apoio ao ensino fundamental atravs da aplicao de resultados e lies e as
principais premissas e estratgias do atual programa tem o potencial para substancialmente

146

A aquisio de competncias para todos, de que trata o documento est

vinculada comunicao das informaes e no necessariamente produo
coletiva das mesmas. O desenvolvimento da avaliao de polticas educacionais
envolve uma longa discusso com os principais interessados no programa e as
razes para este ser avaliado. As informaes produzidas a partir do processo
poltico dessas discusses que pode determinar a forma de monitoramento para
transmitir ou comunicar os resultados que dele ocorram. Ou seja, se desde o incio
h um espao para dilogo amplo de partes interessadas, ento o monitoramento se
torna um elemento de aprendizagem permanente sobre a poltica ou projeto.
Sendo assim, avaliar para o Banco Mundial garantir o custo-benefcio
para que o impacto dos projetos possa servir como argumento para os relatrios de
concluso, num processo onde a comunicao e o dilogo com os beneficirios so
pontuais e voltados para a obteno de informaes.

6.2 A AVALIAO SOB A TICA DA UNESCO

A UNESCO possui uma vasta experincia no campo avaliativo. Pode-se

notar a presena da avaliao educacional como uma recomendao expressa aos
pases em desenvolvimento na obra da UNESCO desde os primeiros anos da
dcada de 90, no contexto em que a nfase na mudana do papel do Estado estava
em evidncia.
Em novembro de 1991 a Conferncia Geral da UNESCO recomendou a
convocao de uma comisso internacional para refletir sobre a educao no sculo
XXI. Criada em 1993, a Comisso Internacional sobre Educao para o Sculo XXI
apresentou, em 1996, seu Relatrio, conhecido como Relatrio Jacques Delors, no
qual apontou a avaliao rigorosa dos sistemas educacionais como um dispositivo
indispensvel ao debate sobre as opes educacionais nos pases, na medida em
que possibilitaria sociedade fazer tais opes (DELORS, 1996).

influenciar a agenda estratgica e eficcia das futuras polticas que visam os objetivos da EPT,
especialmente conhecimentos bsicos e aquisio de competncias para todos.
... A avaliao pautada no apoio do Banco Mundial aos pases, atravs da cadeia de resultados, do
Banco e seus insumos (como finanas, dilogo poltico e analtico trabalho) apoia o governo (polticas
e planos, gasto pblico, e capacidade institucional), nas entradas do sistema de ensino / prestao de
servios (por exemplo, salas de aula, livros, professores treinados, e superviso / comunidade
envolvimento), e nas sadas (escola primria matrculas e concluso), tendo como resultados os
conhecimentos bsicos e a aquisio de competncias e bem-estar / emprego resultados.

147

Para tanto, a avaliao recomendada seria ampla e, portanto, no restrita

dimenso econmica (custo/benefcio), considerando-se a oferta, o ensino, o
financiamento, a gesto, a orientao geral e o prosseguimento dos objetivos de
longo prazo. Seria tambm uma avaliao objetiva e pblica, de forma a apreender a
situao do sistema educativo e seu impacto na sociedade.
A comisso apontou razes de ordem poltica e pedaggica para tal
avaliao, quais sejam: tornar os debates no parlamento e nos meios de
comunicao um debate da sociedade; propiciar a prestao de contas dos
oramentos pblicos para a educao; oferecer aos diferentes atores um
conhecimento mais perfeito de sua atuao; e operar na difuso de inovaes
(DELORS, 1996).
Os dispositivos de avaliao, mais que propiciar o planejamento
educacional de longo prazo e servir aos processos de gesto educacional, so
enfatizados, nesse momento, como instrumentos de um processo democrtico de
escolha das opes educacionais pela sociedade. A avaliao passa a ser
ressaltada no mais apenas como um recurso de administrao dos governos
segundo um novo papel do Estado, mas como um recurso da prpria sociedade na
definio dos rumos da educao que reconhea como necessria e desejvel, a
partir de um dimensionamento daquela que existe de fato. Aponta, pois, para uma
direo na qual se pode pensar a avaliao como recurso de uma administrao
pblica, entendida esta para alm do sentido estrito de administrao governamental
ou estatal. Com a alterao da perspectiva, a avaliao passa a ser considerada
uma questo de interesse local e global, nacional e subnacional, nacional e
internacional.
No Brasil, os anos de 1990 registraram a consolidao de diversos
sistemas e estratgias de avaliao da educao. Alm do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica - SAEB, instituiu-se o Exame Nacional do Ensino
Mdio - ENEM e foi promovida a modernizao das estatsticas educacionais, com a
criao de um Sistema Integrado de Informaes Educacionais SIED. Tudo isso
contou como apoio da UNESCO que nesta poca j apontava a avaliao como
prioridade do planejamento estratgico da educao e uma maior presena da
questo da avaliao na pesquisa educacional. Para isso, a reforma administrativa
propiciou a criao de condies institucionais e polticas para o exerccio regular
das prticas de medida e avaliao educacional. A publicidade oficial e a utilizao

148

de mdias foram estratgicas para a disseminao do imperativo e das promessas

da avaliao educacional, bem como para legitimar a regulao da educao por
essa via.
No perodo 2000-2010, diversas medidas foram adotadas ou anunciadas
com vistas a dois propsitos: aperfeioamento das iniciativas de avaliao j
consolidadas e expanso do alcance de tais iniciativas tendo como objetivo adentrar
a unidade escolar e mobiliz-la para a prtica da mensurao e da avaliao. A
UNESCO esteve bastante presente nesse processo visto que na sua pgina na
internet possvel aceder aos relatrios das avaliaes realizadas e aos
documentos metodolgicos recomendados nesse perodo (UNESCO, 2001).
De acordo com os documentos da Agncia, em termos operacionais cabe
ao Servio de Superviso Interna-IOS fornecer informaes para o alcance dos
objetivos atravs de uma abordagem sistemtica e disciplinada para avaliar e
melhorar a eficcia dos riscos e resultados com base em processos de controle,
gesto e governana. O mecanismo de superviso consolidada pelo IOS cobre
auditoria interna, avaliao, investigao e apoio de gesto (UNESCO, 2001).
Trabalho de investigao realizado em conformidade com as normas
uniformes para investigaes adotadas pela Conferncia de Investigadores
Internacionais das Organizaes das Naes Unidas e das instituies financeiras
multilaterais, a fim de assegurar: a regularidade do recebimento e guarda de todos
os fundos e outros recursos financeiros da agncia; e a conformidade das
obrigaes e despesas com as dotaes ou prestao financeira.
No documento Evaluation Handbook Manual de avaliao a avaliao
definida como uma ao formativa, que visa proporcionar uma informao
contnua e til para a modificao e ajuste da poltica oi programa medida que este
progride. O objetivo desta avaliao instrumentalizar com informaes os seus
gerentes e funcionrios para capacit-los em mudanas programticas consideradas
adequadas. O documento est dividido em trs partes: uma que trata das questes
bsicas da avaliao, outra que identifica as etapas da avaliao e a ltima que
descreve os principais mtodos de recolha de dados (UNESCO 2007a). Os
conceitos usados de forma recorrente neste manual so:
Categoria: ao ou mobilizao de recursos, tais como fundos,
assistncia tcnica ou outros meios para produzir resultados especfico.

149

Entrada: recuso financeiro, humano e material usado para uma

atividade.
Sada: produto tangvel (incluindo servios) de uma determinada
atividade, diretamente atribuveis a esta. As sadas referem-se ao
acabamento da atividade e seus resultados.
Cenrio: contexto necessitando de interveno; situao ou condies
em que para indivduos, organizaes ou grupos preocupado se a
atividade no existe. Usando o mesmo exemplo, a anlise contrafactual,
neste caso, seria a de considerar o que teria acontecido na ausncia de
atividade de formao de professores.

Analisando este manual observa-se que a UNESCO adota em seu

discurso a defesa dos trs ES: eficincia, eficcia e efetividade.
Evaluation is the systematic and objective assessment of an activity,
project, programme, strategy, policy, topic, theme, sector, operational
area or institution. As an essential part of the policy development
process, evaluation provides timely assessments of the relevance,
efficiency,effectiveness, impact and sustainability of interventions.
Evaluation is essentially about are we doing the right thing, are we
doing it right and are there better ways of achieving the results?
(2007, p. 5) 25.

A avaliao com base na abordagem da eficincia defendida pela

UNESCO serve para fornecer informaes sobre o problema, sobre a formulao e
concepo de projeto e sobre que desenho este projeto deve ter para atender aos
seus objetivos. Isto principalmente para determinar a consistncia e a
aplicabilidade de programa ou poltica. Em outro trecho do documento aborda-se a
condio do avaliador externo.
Evaluations can be either externally or internally conducted. In
UNESCO, strategically significant evaluations are typically conducted
externally with UNESCO commissioning an external evaluator. IOS
undertakes some evaluations, most often of field offices and
institutes. A particular type of internal evaluation is self-evaluation
which is evaluation conducted by those who are entrusted with the
design and delivery of an intervention. Evaluation differs from other
types of assessment carried out at UNESCO. While there may be
25

A avaliao a sistemtica e objetiva anlise de uma atividade, projeto, programa estratgico,

poltica, tpico, tema setor da rea operacional, ou instituio. Como uma parte essencial do
processo de desenvolvimento da poltica, a avaliao fornece anlises pontuais da relevncia,
eficincia, impacto, eficcia e sustentabilidade das intervenes. A avaliao essencialmente sobre
- ns estamos fazendo a coisa certa, ns estamos fazendo a coisa certa e da melhor forma para
atingir os resultados?

150

some overlap between the different types, they vary in purpose and
level of analysis.
Monitoring: An ongoing function that uses the systematic collection of
data related to specified indicators which provides management and
the main stakeholders of a development intervention with indications
of the extent of progress and achievement of expected results and
progress in the use of allocated funds. Monitoring provides an early
indication of the likelihood that expected results will be attained and
provides an opportunity to validate the programme theory and logic
and to make necessary changes in programme activities and
approaches. The periodic implementation reports to Donors are
important components of monitoring of extrabudgetary projects.
Monitoring provides essential inputs for evaluation and is therefore
part of the overall evaluation process (2007, p.6) 26.

Evidencia-se que este avaliador externo tem uma funo eminentemente

tcnica, assumindo postura neutra e seguindo as instrues programas pela
agncia. AS instituies selecionadas e contratadas devem fornecer uma viso geral
dos diferentes aspectos cobertos pela avaliao, para mais uma vez, verificar sua
eficcia. Usa-se a competncia de avaliadores externos para focar nos itens de
interesse positivo do projeto e assim fornecer uma imagem atraente e positiva da
poltica implementada. As solicitaes da agncia sobre o que avaliar so, em geral,
as informaes que podem ajudar uma organizao para confirmar suas afirmaes
de excelncia e um apoio seguro do pblico. Ou seja, o avaliador externo vem para
legitimar as decises polticas tomadas sobre a avaliao.
Outro material utilizado para fomentar a poltica de avaliao da UNESCO
e o Guidelines for Developing Terms of Reference for Evaluations: As ResultsbasedApproach; Neste pequeno guia lanado em 2007 Estas so as diretrizes que
devem orientar a elaborao de Termos de Referncia - TdR nas avaliaes da
UNESCO. O Guia define regras rgidas, mas deixa alguns pontos como parte de
26

As avaliaes podem ser externamente ou internamente conduzidas. Na UNESCO,

estrategicamente avaliaes significativas so normalmente conduzidos externamente com a
UNESCO e com avaliador externo. IOS compromete algumas avaliaes, na maioria das vezes de
escritrios de campo e institutos. Um especial tipo de avaliao interna de autoavaliao que a
avaliao realizada por aqueles que so confiadas a concepo e execuo de uma interveno. A
avaliao difere de outros tipos de anlise realizada na UNESCO. Embora possa haver alguma
sobreposio entre os diferentes tipos, eles variam em propsito e nvel de anlise.
Monitoramento: Uma funo contnua que usa a recolha sistemtica de dados relacionados com
indicadores especficos que fornece gesto e as principais partes interessadas de uma interveno
de desenvolvimento com indicaes do grau de progresso e realizao de os resultados esperados e
os progressos na utilizao de recursos alocados. Monitoramento fornece um incio indicao da
probabilidade de que os resultados esperados sero alcanados e fornece uma oportunidade de
validar a teoria do programa e lgica e fazer as mudanas necessrias nas atividades do programa e
abordagens. Os relatrios de execuo peridicos para Donors so componentes importantes de
acompanhamento de projetos extra-oramentrios. Monitoramento fornece insumos essenciais para a
avaliao e, portanto, parte do processo de avaliao global.

151

negociao, visto que os TdR devem ser sempre adaptados s caractersticas das
avaliaes que pretendem definir, uma vez que so eles o documento bsico para
assinatura dos acordos de cooperao e tambm a fonte primria dos itens a serem
avaliados no projeto.

An evaluation cannot be effectively carried out without a sound Terms

of Reference that clearly sets out expectations and what is to be
delivered. The ToR for an evaluation provides the purpose, process
and product of the evaluation. It clearly sets out the context for the
evaluation, the purpose of the evaluation, the evaluation scope, the
evaluation criteria, key evaluation questions, an indicative timeframe
and deliverables. The concerned sector1 is responsible for drafting
the ToR. The process for developing the ToR should be a
participatory one that involves the key stakeholders and users of the
evaluation. The Internal Oversight Service (IOS) provides advice and
feedback on the ToR to ensure it meets these guidelines. IOS must
approve the Terms of References for strategically significant
evaluations. (2007, p 1)27.

Neste guia embora a participao dos beneficirios na avaliao aparea,

fica claro que a ltima palavra dada pelo Servio de Superviso Interna;
configurando-se assim uma participao superficial, sem poder de deciso, nem
sobre a avaliao, nem sobre o projeto. A UNESCO realiza uma avaliao
politicamente controlada. Os termos de referncia so discutidos sobre um modelo
previamente pensado pela UNESCO, que traz para mesa de negociao os critrios
e at o cronograma a se estabelecer.
Evaluation specifies the timeframe to be covered by the monitoring,
the geographical coverage, the thematic coverage and/or project
coverage. List the major questions the evaluation should answer
they should relate to the purpose and be precisely stated to guide the
evaluator in collecting information and data. The questions should be
organized around the chosen evaluation criteria, which usually are
efficiency, effectiveness, relevance, impact and sustainability. Where
applicable, evaluation questions should be formulated with a gender

27

Uma avaliao no pode ser efetivamente realizada sem um bom Termo de Referncia que defina
claramente as expectativas e o que para ser entregue. Os Termos de Referncia para uma
avaliao estabelecem o efeito, o processo e o produto da avaliao. Ele define claramente o
contexto para a avaliao, a propsito da avaliao, o mbito da avaliao, a avaliao critrios de
avaliao, questes-chave, um calendrio indicativo e resultados. O sector1 em questo
responsvel pela elaborao do TdR. O processo para o desenvolvimento do ToR deve ser
participativo, envolvendo os principais interessados e usurios do avaliao. O Servio de Superviso
Interna (IOS) fornece aconselhamento e feedback sobre os TdR para garantir o cumprimento destas
diretrizes. IOS deve aprovar os Termos de Referncia buscando estrategicamente as avaliaes
significativas.

152

perspective and the evaluation shall present findings accordingly

(2007, p 1)28.

Metodologicamente o guia recomenda entrevistas e questionrios cujos

questionamentos estejam relacionados com aquilo que se desejar saber, deixando
pouca abertura para o novo, o inesperado, o que de fato a realidade apresenta. As
perguntas desta abordagem so organizadas pelas metas que esto sempre
vinculadas ao financiamento externo, geralmente buscam revelar se os programas
financiados tm sido implementados corretamente ou se eles tm conseguido
sucesso com o planejado. O guia recomenda esta abordagem referenciada nos
seguintes critrios:
Relevncia: medida em que os objetivos da ao esto consistentes
com os objetivos e estratgia da organizao, as necessidades dos
beneficirios, as necessidades do pas e prioridades globais. Em
retrospecto, a avaliao da relevncia, investiga se os objetivos de uma
interveno ou seu design ainda so adequados s circunstncias
encontradas.
Eficincia: medida em que os insumos so convertidos em resultados
com economia.
Eficcia: at que ponto os objetivos polticos foram alcanados, dada a
sua importncia relativa. A este respeito, o relatrio da relao custobenefcio analisa se os efeitos e impactos da atividade justificam seus
custos.
Impacto: Alteraes da situao a ser atendida pela atividade real.
Reflexos duradouros e de longo prazo das aes realizadas pelo projeto.
Sustentabilidade: A continuao dos benefcios gerados por uma
atividade depois o final da interveno e sua manuteno pelos
beneficirios sem mais necessidade de investimento externo.

28

A avaliao especifica o perodo a ser coberto pelo monitoramento, a cobertura geogrfica, o

cobertura temtica e / ou cobertura do projeto. Lista as principais questes que a avaliao deve
responder - devem se relacionar com o propsito e ser precisamente definidos para orientar o
avaliador na coleta de informaes e dados. As perguntas devem ser organizadas em torno dos
critrios de avaliao escolhidos, que geralmente so a eficincia, eficcia, relevncia, impacto e
sustentabilidade. Onde aplicvel, questes de avaliao devem ser formulados com uma perspectiva
de gnero e a avaliao deve apresentar as concluses em conformidade.

153

O manual lanado em 2009, intitulado Manual for Monitoring and

Evaluating Education Partnerships (Manual de Monitoramento e Avaliao de
parcerias educativas) o mais completo instrumento de orientao para os parceiros
sobre a avaliao de programas de cooperao editado pela UNESCO. Este Manual
foi produzido para vrios tomadores de deciso que atuam em parcerias para a
educao. o resultado de vrias iniciativas envolvendo governo, empresas e
agentes da sociedade civil que procuram trazer experincias positivas, na avaliao
sobre a oferta de educao para todos.
O Manual tem uma abordagem baseada no quadro lgico para o
acompanhamento e avaliao de mltiplos sujeitos decisores, integrantes das
parcerias para a educao. Em geral, um quadro lgico uma tcnica de gesto
para o desenvolvimento da concepo global de um programa ou projeto, para
melhorar a implementao do monitoramento, e para reforar a avaliao, como
elemento essencial do programa ou projeto, de forma clara e sucinta em todo seu
ciclo. O quadro estruturado no modelo causa e efeito, que visa atividades com
base em uma cadeia de resultados.
Whilst multi-stakeholder partnerships for education may differ in their scale,
ranging from national alliances to locally-based initiatives, the processes of
establishing and implementing involved are common to almost all types of
partnership. Monitoring needs to focus both on the working of the
partnership and the performance of the programme of educational activities,
and will provide valuable information to feed into a mid-term evaluation. As
part of the planning process, the partners will need to allocate adequate
resources from the start for both monitoring and evaluation. Monitoring is
normally the responsibility of management with responsibility for evaluation
resting independently with the governing body. Effective monitoring is an
essential element of a learning and ultimately sustainable educational
initiative (2009, p. 35)29.

A poltica de avaliao proposto neste manual esclarece as atribuies no

monitoramento e alocao de recursos baseados na interdependncia dos parceiros
e demais envolvidos. Informa como deve ser o ciclo de planejamento, programao,
oramento, execuo e elaborao de relatrios. O documento prope um

29

Apesar dos multi-decisores nas parcerias para a educao poderem diferir em sua escala, o que
vo avaliar, desde as alianas racionais a iniciativas de base local, os processos de elaborao e
execuo envolvidos so comuns para quase todos os tipos de parceria. O monitoramento precisa se
concentrar no trabalho da parceria e desempenho do programa de atividades educacionais, e ir
fornecer informaes valiosas para alimentar uma avaliao de meio-termo. Como parte do processo
de planejamento, os parceiros tero de alocar recursos adequados desde o incio, tanto para
acompanhamento e avaliao. O monitoramento normalmente de responsabilidade da gesto de
forma independente. O acompanhamento eficaz um elemento essencial de uma aprendizagem e
finalmente sustentvel iniciativa educacional.

154

sistemtico e objetivo procedimento de anlise e interpretao de informaes

projetadas para atender s perguntas especficas sobre a base de critrios e
parmetros acordados entre os principais parceiros e partes interessadas.
O manual aborda ainda um ponto pouco encontrado nos documentos
desta pesquisa que a autoavaliao; entendida neste como uma ferramenta ou um
processo para permitir que os avaliadores reflitam criticamente sobre seu
desempenho e impactos de suas atividades.
O ponto de vista tcnico prevalece tanto na avaliao quanto no
monitoramento como podemos ver no trecho abaixo:
The public sector, business and civil society often come to the
partnering table with very different views on the role and purposes of
monitoring and evaluation. Depending on the resources they have
available and other factors, such as the formality of the regulatory
environments in which they operate, monitoring and evaluation can
play more or less of a role in an organizations governance and
management. For nave, less experienced organizations, monitoring
and evaluation can appear daunting from a technical point of view or
may be perceived as an unwelcome distraction or an unnecessary
drain on limited resources, which could otherwise be spent on
educational improvements. For the more experienced, monitoring and
evaluation is recognized as a crucial tool for improving partnership
function, delivery and outcomes, and strengthening cooperation
between partners and key stakeholders and beneficiaries (2009, p.
45)30.

As organizaes mais experientes, como citada no documento, utilizam a

avaliao e o monitoramento para auditoria, o que envolve a reviso dos controles
de gesto, de gastos e de desempenho sobre a utilizao eficaz e recursos
econmicos, e a preservao dos bens. A confiabilidade dos dados financeiros em
conformidade regulamentar e polticas, a eficcia da gesto de riscos e adequao
de estruturas, sistemas e processos organizao, so elementos fundamentais para
a avaliao de polticas pela UNESCO.

30

O setor pblico, empresas e sociedade civil, muitas vezes vm parceria com pontos de vista
muito diferentes sobre o papel e finalidade do monitoramento e avaliao. Dependendo dos recursos
que tm os fatores disponveis e outros, tais como a formalidade da regulamentao ambientes em
que operam, monitoramento e avaliao podem atuar mais ou menos de um papel na posio de
gesto. Para os ingnuos, as organizaes menos experientes, o monitorando e avaliao pode
parecer assustador a partir de um ponto de vista tcnico ou pode ser percebido como uma distrao
indesejada dos recursos limitados, que poderiam ser gastos em melhorias para a educao. Para os
mais experientes, o monitoramento e avaliao so reconhecidos como uma ferramenta fundamental
para melhorar a parceria funo de entrega, e resultados, e para fortalecer a cooperao entre os
parceiros e as principais partes interessadas e os beneficirios.

155

Conforme trecho abaixo, a UNESCO considera importante a comunicao

entre todos os envolvidos na avaliao, incluindo-se os beneficirios do projeto, mas
no deixa claro se esta comunicao envolve a tomada de decises ou apenas a
escuta de suas demandas.
The importance of communicating with all stakeholders during the
monitoring and evaluation processes cannot be stressed too much.
Precisely who these stakeholders are will vary depending on
circumstances, but the list of stakeholders in Box 12 provides a brief
list of some of the key people who should always be included. The
involvement of all partners when undertaking monitoring and
evaluation processes is clearly vital, but it is all too easy to forget to
involve other stakeholders, for example, parents, employers and even
government departments. Failure to include these parties will not only
give rise to a partial set of conclusions, but more importantly will also
mean that any consequent recommendations will be much less easy
to implement. Monitoring and evaluation is clearly not a new
phenomenon in the management of educational interventions, but in
the context of multi-stakeholder partnerships for education it is
entering relatively new and uncharted territory. There is no definitively
correct way to undertake monitoring and evaluation of multistakeholder partnerships for education. Whatever the approach
taken, however, it will be important to communicate well with all those
who have the right and need to know what is happening and why
(2009, p. 94)31.

O foco do processo de comunicao na gesto, conforme abordado

acima, no est especificamente no empoderamento dos sujeitos nem na
participao ativa dos beneficirios do projeto, mas na gesto da informao. Esta
abordagem trata de fornecer aos gestores ou coordenadores de projetos as
informaes necessrias para dirigir e elaborar relatrios sobre os seus programas,
incluindo fornecer informaes para ganhar alguma vantagem poltica. Nesta
concepo avaliar continuamente gerar informaes que os gestores precisam

31

A importncia de se comunicar com todas as partes interessadas durante os processos de

monitoramento e avaliao no pode ser forada demais. Precisamente que essas partes
interessadas variam de acordo com circunstncias, mas a lista de interessados na Caixa 12 fornece
uma breve lista de algumas das pessoas-chave que devem sempre ser includos. O envolvimento de
todos os parceiros, quando a realizao de monitoramento e avaliao de processos claramente
vital, mas tudo muito fcil esquecer-se de envolver outras partes interessadas, por exemplo, pais,
empregadores e at mesmo o governo. Fato de estas partes no s ir dar origem a um conjunto
parcial de concluses, mas o mais importante tambm significa que quaisquer consequentes
recomendaes ser muito menos fcil de implementar. O Monitoramento e avaliao no so
claramente um fenmeno novo na gesto das intervenes de ensino, mas no contexto da vrios
tomadores de deciso para a educao esto entrando relativamente num territrio novo e
desconhecido. No h nenhuma maneira definitivamente correto realizar monitoramento e avaliao
de parcerias multiparticipadas para a educao. Qualquer que seja o mtodo utilizado, no entanto,
ser importante para se comunicar bem com todos aqueles que tm o direito e o precisa saber o que
est acontecendo e por qu.

156

para planejar, controlar, dirigir e concluir seus programas. As fontes de questes

abordadas so gesto de pessoal e seus superiores.
De acordo com os documentos aqui analisados a avaliao da UNESCO
concebe a avaliao como uma prtica to sistemtica e imparcial quanto possvel,
considerando que um projeto se configura como uma linha completa de atividades
em um nico assunto que demanda a soluo de um problema. Assim, uma
avaliao deve fornecer informaes baseadas em evidncias que analisadas e
investigadas podem incorporar resultados oportunos, recomendaes e lies
aprendidas no processo de tomada de pela prpria agncia.
Os documentos deixam clara a diferena entre monitoramento e
avaliao. Monitoramento a reviso, em curso pela administrao, dos progressos
realizados durante a execuo de um projeto ou programa, para monitorar o
cumprimento das atividades e tomar as decises necessrias para melhorar o
desempenho. A avaliao um conjunto de aes que visam responder aos
objetivos do projeto identificando a partir de critrios e valores o quanto de eficcia e
eficincia foi atingido.
A UNESCO deixa claro, portanto, que sua participao nos diversos
setores est referenciada nas convenes e compromissos internacionais
consolidados pelos Estados-membros em diversos eventos e conferncias de
cpula. Esta articulao permanente, de acordo com o prprio rgo, propicia a
viabilizao da cooperao tcnica de modo que favorea o cumprimento do
desenvolvimento humano almejado.
As avaliaes da UNESCO tornaram-se cada vez mais simplificadas,
porque seu papel na determinao das polticas educacionais mundiais tambm foi
reduzido a apenas um agente cooperador e, principalmente, um motivador das
polticas educacionais. Sua maior atribuio no contexto atual o de organizar
encontros, fruns e congressos sobre educao, enquanto o Banco Mundial
assumiu antigas atribuies suas como a de coordenar aes econmicas, polticas
e educacionais nos pases em desenvolvimento.
Em suma, a preocupao maior da UNESCO em firmar acordos
internacionais voltados para uma educao equitativa para todos tem na avaliao
uma ferramenta para manter o poder de deciso sobre projetos e programas;
estimulando o aumento da eficcia e produtividade da fora de trabalho,

157

recomendando, para tal, o investimento na educao bsica para a populao dos

pases perifricos.
Nesse processo, a avaliao organiza-se sob a mesma orientao, como
mostram os documentos internacionais nos mbitos global, latino-americano e
nacional, da racionalidade, destacando a necessidade da educao para insero
mais efetiva no mercado de trabalho e na sociedade.
Nesse sentido a avaliao destina-se a determinar a relevncia, o valor, a
eficcia, a eficincia, o impacto e a sustentabilidade das intervenes, que so os
em critrios ou pontos de referncia a serem adotados pelos parceiros e os
principais interessados.
A avaliao sob a tica da UNESCO centra-se na anlise dos resultados
esperados e alcanados, atravs da reviso da cadeia de resultados, processos,
fatores contextuais e da causalidade, a fim de determinar o grau de realizao, ou a
falta de realizao, e resultados.
Importante destacar que a ideologia presente no discurso da UNESCO
a mesma do Banco Mundial e procura reforar a ideia do mercado como regulador
da economia, e da competncia da mo de obra, que pela busca do consenso far
reduzir a pobreza e a misria, conforme discutido nos inmeros congressos, fruns
ou encontros mundiais sobre os problemas educacionais.

6.3 O PNUD E A AVALIAO DA EDUCAO

Para o PNUD a avaliao de programas e projetos um processo de

anlise e acompanhamento cujo objetivo gerar informaes que possam orientar a
tomada de decises. Portanto, para melhor entend-la se faz necessrio
compreender antes, como os projetos so implementados.
A cooperao entre o PNUD e o Governo Brasileiro viabilizada por meio
de um documento de projeto, conhecido como PRODOC, que descreve o problema
a ser enfrentado, os produtos, resultados especficos e atividades, com seus
respectivos oramentos e cronogramas. Cada projeto idealizado com os
mecanismos de gesto acordados entre as partes, focando a mensurao dos
resultados, incluindo a prestao de contas, e os cenrios desejados ao final de sua
execuo (PNUD, 2001a).

158

Nesse processo ocorrem encontros preliminares entre as equipes do

PNUD, da Agncia Brasileira de Cooperao - ABC e da instituio requisitante que passa ser chamada de Agncia Executora - para a identificao do problema
especfico a ser resolvidos; aes a serem adotada e fechamento de acordos
voltados para efetiva contribuio ao desenvolvimento humano e social.
Em seguida, o PNUD e a instituio requisitante preparam o documento
de projeto, seguindo as Diretrizes de Formulao de Projeto do PNUD. A ABC,
ento, analisa o Documento de Projeto luz das prioridades nacionais de
desenvolvimento. Numa reunio formal do Comit de Avaliao de Projeto (Project
Appraisal Committee - PAC), a Agncia Executora faz uma apresentao aos
demais parceiros, dos elementos mais relevantes do projeto, permitindo avaliar seus
mritos e vulnerabilidades, riscos e problemas esperados durante a implementao.
Por fim, o PRODOC assinado pelas trs instituies acima citadas; podendo ser
revisto e ajustado sempre que necessrio (PNUD, 2001a).
Aps a assinatura do PRODOC, o projeto passa a ser continuamente
monitorado pela equipe do Escritrio local do PNUD, responsvel por tratar
diretamente com a Agncia Executora, assegurando sua efetiva implementao.
Esta equipe utiliza ferramentas de acompanhamento e gerenciamento financeiro,
produzindo informao constante sobre a utilizao dos recursos do projeto, durante
seu ciclo de vida. Outro mecanismo de avaliao e monitoramento o Comit Local
de Contratos (Local Contracts Committee - LCC) do PNUD, que tem como objetivo
analisar as solicitaes de aquisio de bens e servios dos projetos, visando a
transparncia dos processos, garantindo a melhor qualidade e os melhores preos
da aquisio (PNUD, 2001a).
Alteraes no PRODOC so decididas durante a reunio tripartite de
reviso do projeto, realizada periodicamente entre as agncias nacionais de
execuo, a ABC e o PNUD. Nessas reunies so avaliadas a adequao das
estratgias estabelecidas, o progresso do projeto, seu desenho, podendo haver
alteraes e reorientao ao longo de sua implementao.
Ao final das atividades do projeto, feita uma reviso geral para
encerramento legal. Fazem parte do ciclo do projeto, tambm, avaliaes por
resultados, por reas temticas, ou de impacto. As aprendizagens construdas com
a prtica e a experincia acumulada com cada projeto do ao PNUD insumos para
serem transmitidos a outros projetos de desenvolvimento humano, no Brasil e em

159

outros pases. Paralelamente, o departamento responsvel pelo controle de

resultados do PNUD realiza, anualmente e de forma independente, auditorias nos
projetos; onde os erros e acertos encontrados so socializados internamente e com
os parceiros. Periodicamente tambm ocorrem auditorias externas independentes,
para avaliar no apenas os aspectos contbeis e fsicos dos projetos, mas sua
relevncia e contribuio ao desenvolvimento local. O PNUD elaborou muitos
documentos de orientao para avaliao dos projetos de cooperao, a seguir
destacam-se os quatro documentos mais usualmente utilizados e citados na
literatura sobre o tema (PNUD, 2001a).
O material Managing for results: Monitoring and Evaluation in UNDP
(Gesto por resultados: Monitoramento e Avaliao do PNUD) pretende apoiar o
processo de adaptao da avaliao gesto centrada nos resultados. Identifica os
principais desafios que se colocam a essa adaptao, assim como os instrumentos
mais teis em cada uma das fases da avaliao.
The purpose of monitoring is to ensure the systematic assessment of
performance and progress of UNDP interventions toward
achievement of outcomes at country level. In practice, monitoring
assesses the performance and progress of projects, programs,
partnerships and soft assistance in relation to SRF outcomes. The
scope of monitoring is now therefore wider than just looking at what
projects deliver. Information from monitoring provides the basis for
making decisions and taking action. As such, it supports immediate
decision-making needs more than it contributes to long-term
knowledge building.
[] The monitoring tools applied should match the needs at each
level. Monitoring of outcomes may require a different mix of tools than
the tools traditionally used at project level, for example through
review, analysis or surveys rather than field visits or tripartite/bi-lateral
meetings (PNUD, 2001, p.6)32.

Observa-se acima um grande destaque dado ao monitoramento dos

projetos. O monitoramento entendido como uma srie de atividades paralela ao
desenvolvimento do projeto onde o avaliador tende a identificar em termos concretos
32

O objetivo do monitoramento assegurar a avaliao sistemtica de desempenho e progresso do

PNUD em intervenes para o alcance dos resultados ao nvel nacional. Na prtica, o monitoramento
avalia o desempenho e o progresso de projetos, programas, parcerias e assistncia em relao aos
resultados da SRF. O mbito do monitoramento agora, portanto, mais amplo do que apenas olhar
para o que os projetos oferecem. Informaes de monitoramento fornecem a base para a tomada de
decises e agir. Como tal, ele suporte imediato de tomada de deciso precisa mais do que isso
contribui para construo do conhecimento. As ferramentas de monitoramento aplicadas devem
corresponder s necessidades em cada nvel. O monitoramento de resultados pode exigir um mix
diferente de ferramentas em relao s tradicionais utilizadas ao nvel do projeto, por exemplo,
atravs da anlise de reviso, ou inquritos ao invs de visitas de campo ou tripartidas / reunies
bilaterais.

160

os indicadores parciais. Atravs da anlise de agentes os agentes avaliadores

identificam, ao longo do processo, mltiplas variedades de perspectivas e mudanas
de partes da realidade.
O monitoramento, no discurso do PNUD, tem como foco o cumprimento
dos objetivos. Assim, uma avaliao pautada no cumprimento dos objetivos se
divide em duas partes: primeiro, a medio de realizao dos objetivos, que, sua
vez, gera duas atividades distintas: 1- a clarificao dos objetivos de um programa e
2- medir o quanto j se atingiu os objetivos do programa; e em segundo lugar, para
verificar o quanto o programa tem contribudo para a realizao dos objetivos.
Essa

concepo

de

monitoramento,

portanto

consiste

no

acompanhamento contnuo, cotidiano do desenvolvimento dos projetos em relao a

seus objetivos e metas. Deve ser capaz de prover informaes sobre o programa
para seus gestores, permitindo a adoo de medidas corretivas para melhorar sua
operacionalizao. essencial que haja indicadores, permitindo saber o quanto dos
objetivos e metas esto sendo alcanados.
Em 2002, foi redigido o Handbook on Monitoring and Evaluating for
Results (Manual de Monitoramento e Avaliao de Resultados) como forma de
apoiar a implementao de uma gesto centrada nos resultados no Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Os instrumentos e mtodos
apresentados neste manual tm como objetivo facilitar a implementao de uma
avaliao centrada nos resultados que permita melhorar o desempenho e a eficcia
do PNUD no combate pobreza Este documento baseado na premissa de que a
avaliao deve ser parte de qualquer esforo para melhorar a eficincia e inovao.
Monitoring and evaluation help improve performance and achieve results.
More precisely, the overall purpose of monitoring and evaluation is the
measurement and assessment of performance in order to more effectively
manage the outcomes and outputs known as development results.
Performance is defined as progress towards and achievement of results. As
part of the emphasis on results in UNDP today, the need to demonstrate
performance is placing new demands on monitoring and evaluation in
country offices (COs) and program units33.

33

Monitoramento e avaliao ajudam a melhorar o desempenho e alcanar resultados. Mais

precisamente, o objetivo geral de monitoramento e avaliao a medio e avaliao de
desempenho, a fim de gerir mais eficazmente os resultados e produtos conhecidos como resultados
de desenvolvimento. O desempenho definido como o progresso em direo e obteno de
resultados. Como parte da nfase nos resultados em PNUD hoje, a necessidade de demonstrar o
desempenho est colocando novas demandas sobre monitoramento e avaliao de escritrios
nacionais (COS) e as unidades do programa.

161

A avaliao assim entendida como uma equao entre desempenho e

resultado. Nesse contexto metas de resultado fixadas no planejamento devem ser
alcanadas pelos avaliadores e representam o critrio bsico para a avaliao do
desempenho de todas as reas de responsabilidade do PNUD. Esta concepo
est amparada tambm no sistema de auditoria, onde cada atividade do projeto
possui receitas e despesas planejadas e executadas. Tem como premissa exigir e
vincular o resultado das diversas partes que compem o projeto, suas atividades,
traduzindo-se num instrumental tanto de avaliao de resultados como de avaliao
de desempenho dos gestores.
Com o sugestivo ttulo de: Who are the Question-markers? A Participatory
Evaluation Handbook (Quem so os decisores? Um Manual de Avaliao
Participativa) surgiu em 1997 um manual para compor o quadro de esforos
realizado pelo escritrio de avaliao do PNUD, voltado para a redefinio e
reorientao da funo avaliao. Com este manual o PNUD iniciou a consolidao
da avaliao na instituio e ainda hoje referncia para a compreenso das
questes avaliativas e a sua implementao, de forma a integr-las na cultura de
avaliao do PNUD. De acordo com esse documento a participao entendida
como forma de poder de deciso pelos beneficirios, discurso que no se sustentou
nos documentos mais atuais do PNUD.
Participatory evaluations breathe life into more conventional
evaluation approaches by involving project stakeholders in all aspects
of the evaluation: designing the TOR, collecting and analyzing data,
formulating recommendations and making changes in the
implementation of a project's activities. In addition, supplementing
more formal methods of inquiry, such as standard questionnaires or
one-on-one interviews, with no formal techniques can yield richer
information than the use of only formal methods. As a result of the
active involvement of stakeholders in reflection, assessment and
action, a sense of ownership is created, capacities are built,
beneficiaries are empowered and lessons learned are applied both in
the field and at the program level, increasing effectiveness. There is
growing evidence that sound, sustainable development requires their
participation throughout the development process in project planning,
decision-making, implementation and evaluation (PNUD, 1997,
p.15)34.
34

Avaliaes participativas ganharam vida em abordagens mais convencionais de avaliao,

envolvendo os participantes do projeto em todos os aspectos da avaliao: a projeo do TOR, coleta
e anlise de dados, formulao de recomendaes e na aplicao das atividades de um projeto. Alm
disso, inclui mtodos mais formais de investigao, tais como questionrios padro ou entrevistas, j
que tcnicas no-formais podem produzir informaes mais ricas do que o uso de apenas mtodos.
Como um resultado da participao ativa das partes interessadas na reflexo, avaliao e ao,
criado um senso de propriedade, as capacidades so construdas, os beneficirios tm o poder e as

162

Neste manual os decisores so tambm os sujeitos beneficiados pelo

projeto, como condio necessria sustentabilidade. Em outro trecho, o manual
defende a avaliao ex-post:
Participatory evaluations may take place during the course of a
project (usually at its mid-point), towards or at the end, or a significant
amount of time (e.g., two years) after a project has been completed.
Undertaking an evaluation at mid-point offers several advantages. It
represents an opportunity to take stock of a project's progress to
date, its achievements and any obstacles encountered. Lessons
learned can be applied and corrective action can be taken if
necessary. Since mid-term evaluations are forward-looking, they can
provide stakeholders with the tools to take different courses of action.
Terminal evaluations, which usually look at the longer-term impact of
a project or program, tend to be done towards the end of a project
whereas ex-post evaluations are undertaken at least two years after a
project has been completed. Since all of the stakeholders may not be
involved or associated with the project or program after its
completion, the level of their participation in ex-post evaluations may
vary considerably (PNUD, 1997, p.41)35.

Para o PNUD essa avaliao a posteriori feita durante ou aps a

finalizao do projeto a fim para verificar sua eficincia e eficcia. Esta avaliao
normalmente feita com base em critrios de natureza tcnica: se os objetivos foram
claramente definidos, especificados e eram mensurveis.
O Documento: Participatory Organizational Evaluation Tool (Ferramenta
de Avaliao Participativa Organizacional) desenvolvido em 1998 simultaneamente
uma ferramenta e um guia de processo para apreciar a capacidade organizacional,
especialmente de ONGs parceiras. Esse guia apresenta o conceito PROSE, que
uma estratgia de avaliao, cuja ferramenta principal a autoavaliao.

lies aprendidas so aplicadas tanto no campo quanto no programa, aumentando sua eficcia. H
evidncias crescentes de que o desenvolvimento sustentvel requer a participao de todos em todo
o processo de desenvolvimento: no planejamento, na tomada de deciso, execuo e avaliao.
35 Avaliaes participativas pode ter lugar durante o curso de um projeto (normalmente no seu ponto
mdio), no sentido ou no final, ou uma quantidade significativa de tempo (por exemplo, dois anos)
aps um projeto foi concludo. A realizao de uma avaliao no ponto mdio oferece vrias
vantagens. Ela representa uma oportunidade para fazer um balano do progresso de um projeto at
data, as suas conquistas e os obstculos encontrados. As lies aprendidas podem ser aplicadas e
aes corretivas podem ser tomadas, se necessrio. Desde avaliaes intercalares so declaraes
de previso, eles podem proporcionar s partes interessadas com as ferramentas para fazer cursos
de ao diferentes. Avaliaes de terminais, o que geralmente olham para o impacto a longo prazo de
um projeto ou programa, tendem a ser feito no final de um projeto enquanto ex-post so realizados
pelo menos dois anos depois que um projeto tenha sido concludo. Como todas as partes
interessadas no podem estar envolvidos ou associados com o projeto ou programa aps a sua
concluso, o nvel de sua participao na ex-post pode variar consideravelmente.

163

PROSE stands for Participatory, Results-Oriented, Self-Evaluation, a

new methodology for assessing and enhancing organizational
capacities. PROSE is designed for use by service organizations,
schools, and government units committed to dramatically improving
their ability to promote significant, positive, and lasting change.
PROSE is suitable for assessing capacity and catalyzing
organizational change in relation to such concerns as: practices
related to exceeding customer expectations, organizational
effectiveness in achieving mission, community participation, equity,
decentralization, and managerial effectiveness.36

Pela anlise dos documentos aqui apresentados nota-se que, em suas

avaliaes, o PNUD utiliza como critrios: relevncia, adequao aos resultados,
eficcia, eficincia e impacto. A relevncia envolve saber em que medida os
objetivos de uma interveno de desenvolvimento so compatveis com as
exigncias dos beneficirios, as necessidades do pas, as prioridades e polticas
globais dos parceiros e doadores.
A adequao dos resultados implica coincidir os objetivos da interveno
no contexto em que o projeto executado. Para uma adequao coerente so
considerados: a) os problemas e as necessidades da populao-alvo, b) as polticas
nacionais de desenvolvimento, regional ou local, no setor em que interveno vai
acontecer; c) a existncia de outras aes sinrgicas, complementares ou de
cooperao, com outros doadores bilaterais ou multilaterais, d) a poltica de
cooperao para o desenvolvimento; e) as capacidades tcnicas e financeiras dos
envolvidos.
O critrio eficcia entendido como o grau em que foram atingidos ou se
espera atingir os objetivos da interveno de desenvolvimento, tendo em conta a
sua importncia Relativa.

Tambm usado como uma medida agregada ou

julgamento sobre o mrito ou valor de uma atividade, isto , o grau em que uma
interveno foi alcanada, ou se espera alcanar.
A eficincia entendida como a medida do quo economicamente vivel
so os recursos / insumos empregados no projeto. Quanto dos insumos forma

36

PROSE significa autoavaliao participativa orientada para resultados, a metodologia para um novo
modelo e reforo das capacidades organizacionais. PROSE projetado para uso por organizaes
de servios, escolas e unidades governamentais comprometidos com melhorar drasticamente a sua
capacidade de promover uma mudana significativa, positiva e duradoura. O PROSE adequado
para a avaliao de competncias e para catalisar mudanas organizacionais em relao s
preocupaes, tais como: prticas relacionadas com atender as expectativas do cliente, a eficcia
organizacional para alcanar a misso, a participao da comunidade, equidade, descentralizao e
eficcia gerencial.

164

convertidos em resultados. Isto , a busca de uma combinao tima entre os

recursos financeiros, materiais, tcnicos, humanos e naturais e os resultados
obtidos.
O impacto o critrio usado para saber a extenso em que uma
interveno melhora ou enfraquece a capacidade de um pas ou regio para fazer
um uso mais eficiente, equitativo e sustentvel de seus recursos humanos,
financeiros e naturais. Os impactos podem incluir efeitos intencionais e no
intencionais das aes. Refere-se anlise dos efeitos que a interveno proposta
tem sobre a comunidade em geral. a anlise de todas as possveis consequncias
de uma interveno em nvel local, regional ou nacional. Implica a continuao dos
benefcios de uma interveno de desenvolvimento aps a sua concluso. A
probabilidade de benefcios continuados a longo prazo.
O uso dos cinco critrios listados acima tem sido uma constante em todos
os processos avaliativos do PNUD e nos documentos analisados nesta pesquisa.
Essa exigncia pode ter um efeito limitador, no deixando espao para critrios de
ordem particular, contextualizada para cada caso.
A presena constante do discurso participacionista, inclusive nos ttulos
dos documentos no suficiente para encobrir a falta de critrios para a participao
pretendida e a orientao clara de que o envolvimento dos beneficirios na tomada
de decises deve acontecer desde o incio, na tomada de deciso sobre a
necessidade ou no de um projeto; o que exclui o vis poltico do processo
avaliativo. Este aumentaria a consistncia, transparncia e eficincia na utilizao da
avaliao no s como instrumento de gesto, mas do processo de aprendizagem e
formao cidad.
A poltica de avaliao do PNUD segue as normas de avaliao e
padres considerados pela instituio, baseada em uma abordagem geral com foco
nos resultados. Se considerarmos que as recomendaes dos organismos
internacionais quanto aos objetivos da educao bsica no Brasil so o da
preveno do impacto provocado pela desigualdade econmica (mortalidade,
desnutrio infantil, analfabetismo), a avaliao de programas e seus resultados
funcionam como argumento para melhorar os indicadores do ensino fundamental e
reduzir ao mnimo os custos de programas e projetos.
Dentro desta tica, as avaliaes so orientadas para investigar a
cobertura, custo e impacto das polticas e programas, este ltimo geralmente medido

165

atravs de aferio do estado nutricional, da inteligncia, de habilidades cognitivas,

por exemplo, mas, raramente, do desenvolvimento social. O indicador chave deste
modelo a avaliao custobenefcio, incluindo nos benefcios principalmente as
taxas de retorno. Este o modelo economicista particularmente presente nos
documentos orientados, encomendados ou publicados pelo PNUD.

166

7. AVALIAO PBLICA

A avaliao de polticas e programas educacionais no Brasil tem sua

histria

marcada

pela

financiadores/cooperadores.

influncia
Uma

dos

organismos

avaliao

fundamentada

internacionais
em

princpios

eminentemente tcnicos, ora com foco nos processos, ora com foco nos resultados;
mas sempre marcada pela falta de dilogo com os beneficirios na origem da
avaliao, pela falta do olhar crtico reflexivo das pessoas diretamente envolvidas no
projeto; pela tomada de decises nos gabinetes dos tcnicos especialistas.
Esta

avaliao

apresenta

em

seus

aspectos

ontolgicos

epistemolgicos alguns pressupostos distintos com relao a viso de mundo e de

homem, e tambm de educao e avaliao. O homem concebido nesse modelo
como uma realidade pronta, objetiva e acabada; e o mundo um lugar permeado por
verdades perenes e no sujeito a alteraes. Busca-se uma aparente simplificao
do processo voltando os olhares prioritariamente para os resultados observveis,
medidos e quantificados, pois apenas esses so considerados como cientficos.
Preferindo os produtos acabados por serem mais estveis e favorecerem a medio
e a comparao, reduz-se a avaliao de polticas, programas e projetos a um
controle do resultado observado em relao uma ao proposta.
Esse tipo de avaliao no satisfaz mais ao mundo contemporneo,
porque apresenta uma concepo mecanicista de vida e inscreve-se na ideologia
positivista, sobretudo porque tende a transformar em dogma a ideia da
monocausalidade linear e hoje a causalidade no mais a explicao suficiente
para um fenmeno, um problema. Compreender no mais procurar a causa. A
constatao de que, nas situaes de vida e nas prticas sociais, a explicao pode
ser pluricausal e no-linear afetou a perenidade desse modelo e sugeriu a
necessidade de outras avaliaes.
Em contraposio, a avaliao que conta com a participao efetiva de
membros da comunidade beneficiada pelo programa ou projeto no apenas como
fonte de informao, mas como membro avaliador - desde a sua deciso por avaliar
de determinada forma um projeto - pode ser considerada como uma avaliao
pblica. pela discusso que a informao se transforma em interrogao
epistemolgica sobre as intenes de uma poltica ou projeto; que um

167

questionamento tico e poltico sobre o qu, como e porque avaliar imprimem

avaliao os princpios da contextualizao e politizao.
A avaliao pblica no elimina a parte tcnica, pois deve aplicar
instrumentos de anlise e pode descrever relaes entre pontos fortes e fracos de
programas, em relao a determinados objetivos. Mas no se limita aos princpios
tcnicos, igualmente potencializa a parte politizadora, participativa e dialgica do
processo ao garantir o poder de ciso aos beneficirios ou envolvidos diretamente
no programa via participao na avaliao antes, durante aps a sua execuo.
Assim, mais importante que atribuir um valor e julgar programas, a avaliao pblica
facilita o dilogo e negociaes entre interessados.
A principal caracterstica da avaliao pblica que os avaliadores, os
interessados ou usurios finais, esto envolvidos em todas as etapas do processo
de avaliao, desde a definio dos termos de referncia e coleta e anlise de
dados para fazer recomendaes e tomar medidas corretivas ou fazer melhorias.
A avaliao pblica um tipo de avaliao participativa, considerando que
existem muitas formas de participar e nem todas elas garantem o dilogo e poder de
deciso aos impactados, em todas as fases da avaliao. Na avaliao pblica, o
papel e o propsito da avaliao no dependem apenas do especialista no
programa. Uma avaliao deste tipo coloca tanto (se no mais) nfase no processo
como no produto final, isto , o seu relatrio. O objetivo da avaliao pblica no
apenas o de cumprir uma exigncia burocrtica, mas tambm para desenvolver a
capacidade das partes interessadas em avaliar o seu ambiente e tomar decises;
da o seu carter educador.
A estratgia politizadora prev adeso da comunidade no planejamento,
programao, execuo, operao e autoanlise (metavaliao) da avaliao do
programa. Nesse contexto, todo beneficirio um avaliador, mas nem todo avaliador
um beneficirio. Ou seja, a adequada implementao do programa depende da
populao afetada por ele, e que por ele continuamente avaliado. A populaoalvo includa no processo de anlise como avaliador e no somente como
avaliado.
Em uma avaliao pblica, as partes interessadas fazem mais do que
fornecer informaes, elas estabelecem prioridades e pensam no alcance de
objetivos especficos. Tambm decidem sobre a conduo de avaliao, analisam
os resultados e fazem recomendaes. O avaliador especialista em avaliaes

168

convencionais entrevista os beneficirios participantes e conduzem o processo de

deciso com base na interpretao da fala daqueles. Na avaliao pblica, o
especialista avaliador assume a postura de mediador entre o conhecimento tcnico
e o conhecimento socialmente produzido, torna-se mais um articulador nas
participaes, provocando aproximaes entre todas as crticas e consideraes,
consolidando o relatrio final, se necessrio, com base nas concluses das partes
interessadas.
Os processos decisrios so a base da avaliao pblica. A anlise dos
resultados da avaliao, os encaminhamentos/aes aps resultados de coleta de
dados, a metodologia a ser utilizada e a deciso sobre o foco de avaliao, sua
realizao e divulgao final esto nas mos da equipe de avaliao.
Ao final de uma avaliao considerada pblica o monitoramento deve ter
sido usado para fazer mudanas no programa e ajudar no desenvolvimento de
novos projetos. Para orientar o trabalho da equipe, apoiado no planejamento
estratgico; para a tomada das decises, reportando-se aos financiadores quando
houver e no trabalho de divulgao e publicizao dos resultados. Nesse sentido, os
avaliadores pblicos potencializam o uso da avaliao, ao compartilhar saberes no
processo de gesto da avaliao, considerando o alto nvel de autonomia da equipe
envolvida no programa. Dessa forma, a equipe incorpora, durante o processo de
avaliao, os prprios resultados e tem mais facilidade de implementar mudanas,
porque aprendeu na prtica.
Assim, temos que a avaliao pblica distingue trs fases: 1- tomada de
deciso, por parte dos beneficirios, sobre como o projeto ou programa ser
avaliado, 2 monitoramento do desenvolvimento do projeto ou programa e, 3comunicao dos resultados finais e concluso.
A deciso em avaliar um momento privilegiado de cidadania e
politizao social, pois os indivduos envolvidos no processo exercitam o
empoderamento. O que ser avaliado no uma deciso unilateral, mas o produto
de uma reunio de trabalho envolvendo os beneficirios diretos, que so realmente
aqueles capazes de tomar a melhor deciso sobre porque e o qu avaliar. Uma vez
que voc tenha determinado o que vai avaliar, deve-se estabelecer o quanto a
avaliao ir abranger tanto no espao e no tempo.
Nesta primeira fase so elaborados os instrumentos de avaliao
(baremas, termos de referncia, etc.) onde sero discriminados os critrios de

169

avaliao. , portanto o momento de definir e acordar sobre o contedo do processo

de avaliao. Neste primeiro contato formal entre as instituies e os beneficirios, o
que for decidido pode trazer resultados positivos ou provocar o desenvolvimento
negativamente.
Na fase do monitoramento, a presena dos beneficirios contribui para a
atualizao permanente das informaes necessrias anlise do andamento do
projeto. Esta a fase em que se tm mais avaliadores envolvidos, devido
diversidade de atividades que devem ser realizadas, e, portanto podem-se contratar
avaliadores externos para compor a equipe.
A comunicao dos resultados de monitoramento e concluses a
terceira fase do processo de avaliao. Nesta fase, a entidade avaliadora, por ordem
direta do governo vai divulgar publicamente, concluses e recomendaes que tm
sido alcanados no relatrio final do processo de avaliao. O relatrio final um
produto da avaliao que tem grande valor em termos de contedo, ou seja,
aspectos relevantes de uma ao e / ou interveno participativa.
As fases acima apresentadas no so estanques, so articuladas e se
retroalimentam. Elas do concretude poltica de avaliao pblica, pois a
manifestao concreta da politizao e participao dos beneficirios do projeto.
Dentro desta abordagem, os avaliadores so orientados pelos seguintes
questionamentos metodolgicos: o que eu vou avaliar? Como eu vou avaliar? O que
esperar da avaliao? A primeira pergunta, caracterstica da primeira fase, se refere
ao contedo da avaliao, discriminado nos instrumentos por onde a cooperao
canalizada. A segunda questo, prpria da segunda fase, refere-se aos meios
necessrios para realizar a avaliao; entramos no reino das ferramentas para uso e
anlise dos critrios e processos avaliativos. E, finalmente, a terceira questo referese ao interesse geral da avaliao, no mbito dos fins e objetivos da mesma.
Em uma avaliao pblica, em qualquer uma das fases acima
apresentadas, as partes precisam conhecer e negociar de forma clara e
transparente seus interesses, tendo acesso todas as informaes, para que
possam tomar as melhores decises. Os primeiros encontros, na fase inicial, so
cruciais para a dinmica e desenvolvimento da avaliao pblica. O primeiro contato
formal entre os gestores das instituies envolvidas e os diretamente atingidos pelo
projeto marca o futuro tratamento entre as partes, e afetar o desenvolvimento do

170

processo no que se refere clareza e transparncia. Alm disso, valoriza um

conhecimento mtuo pessoal e institucional, melhorando a convivncia mais tarde.
Ainda sobre a abordagem metodolgica na avaliao pblica, a fase final
tem como elemento chave a redao final do relatrio que deve ter sido elaborado
ao longo do caminho e no como uma etapa estanque ao final. No possvel
conhecer profundamente as concluses e sugestes do projeto e a prpria avaliao
realizada nele sem levar em conta a anlise dos beneficirios, visto que, so eles
quem conhece melhor os impactos das aes de cooperao durante a execuo do
projeto e podem expressar opinies adequadas para guiar o trabalho avaliativo de
toda a equipe.
Vimos ento que o processo de avaliao pblica se desenvolve em
fases. Cada uma tem seu contedo especfico que voltado principalmente para dar
empoderamento aos avaliadores beneficirios e informaes sobre cada uma das
etapas do processo, por meio da participao nas decises, aumentando a clareza e
transparncia das aes avaliativas. A ideia de avaliao pblica at aqui
apresentada no encontra ressonncia nos conceitos e metodologia das avaliaes
realizadas pelos organismos internacionais, conforme apresentado nos captulos
anteriores, exatamente neste aspecto; a ausncia da figura do avaliador beneficirio,
que traz para a equipe avaliativa seu conhecimento aprofundado sobre a realidade,
que aponta as aes avaliativas mais condizentes com o contexto. Esse avaliador
o elemento pblico da avaliao pblica, desde que tenha autonomia e poder de
deciso conjunta.
A avaliao pblica, quando incorporada a projetos de educao oriundos
da cooperao com organismos internacionais, visa modificar o curso de
determinadas

vises,

aes

ou

problemas

provocam

um

fenmeno

simultaneamente poltico, educativo e histrico, porque, entre outros aspectos, conta

com o olhar e a fora dos diretamente afetados pelos resultados.
O modelo avaliao pblica leva em considerao que os dois tipos de
participantes: os avaliadores-beneficirios, e os avaliadores-especialistas guiam
suas aes pelos princpios da necessidade, demanda e provimento; o que
complexifica as avaliaes de custobenefcio. Neste caso, a avaliao torna-se
pblica, ao instrumentalizar os atores sociais para discutir e negociar suas
necessidades, aprender com o mximo de conhecimento disponvel e tambm agir
melhorando seu comportamento no local beneficiado pelo projeto.

171

Na contramo de um processo avaliativo pblico, emancipatrio, indutor

do desenvolvimento local - institucional e social - as polticas de avaliao da
educao no Brasil, via de regra, buscam a padronizao e a mensurao dos
resultados conforme orientaes dos organismos internacionais vistas nos captulos
anteriores.
Essa mensurao dos resultados est na base da universalizao da
cultura da avaliao de polticas e programas como mecanismo de regulao,
enquanto deveria ser um dos elementos no processo avaliativo, que provocasse a
emancipao. O lugar da mensurao na avaliao pblica de abordagem
complementar ao processo discursivo, atravs do qual o ato de avaliar estabelece
ligao diretamente relacionada ao desenvolvimento das prticas democrticas,
fortalecendo o direito do exerccio da cidadania.
Avaliar uma necessidade que surge a partir do grau de exigncia do
cidado beneficirio da poltica ou projeto em relao aos seus direitos, a qualidade
de servios prestados, a capacidade de provocar responsabilidades e de resolver de
fato os problemas enfrentados. Assim, a exigncia da avaliao identifica-se com um
conjunto de atividades especficas que se realizam, foram realizadas ou se
realizaro, com o propsito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando
a extenso e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de
base ou guia para uma tomada de decises participativas, no monitoramento e
avaliao das polticas ou projetos, a fim de solucionar problemas e promover o
conhecimento e a compreenso dos fatores associados ao xito ou ao fracasso de
seus resultados.
A dialogicidade, no mbito do que aqui se compreende como avaliao
pblica, um processo de comunicao, que entende o dilogo como a interlocuo
entre pessoas que atuam e aprendem juntas. Estas pessoas, trazendo o contedo
da sua experincia para o encontro como o conhecimento do outro, transformam o
dilogo em uma ao poltica.
atravs da palavra e da ao que as pessoas se manifestam como
seres dotados de inteligncia capazes de inventar conceitos para expor seu
entendimento das coisas e do mundo. Por seu lado, o mundo e seus elementos s
alcanam uma significao a partir do momento em que a inteligncia humana cria
algum conceito que venha a dar sentido essa existncia. Se for criando conceitos
que o homem recria e d sentido ao mundo, possvel dizer ento, que a linguagem

172

e a comunicao so elos que ligam o homem este mundo; e tudo o que lhe cerca
depende sempre do seu olhar, da sua interpretao, de seu julgamento. nesse
sentido, que a avaliao pblica prescinde da dialogicidade como capacidade do
homem expor seu pensamento e transform-lo.
Uma avaliao pautada na dialogicidade, fundada no dilogo, a que se
d em uma relao de respeito, autonomia, participao, ou seja, numa relao
horizontal, de muita confiana. Daqui deduzimos que o dilogo caracterstica da
avaliao pblica por excelncia.
Outro componente da avaliao pblica a politicidade, gerada tambm
da pronncia da palavra, da ao dialgica. Sabemos que todo ato avaliativo um
ato poltico, que leva a um compromisso social de transformao e libertao ou de
opresso e encarceramento. Se a avaliao se pretende neutra, no avaliao,
mas puro praticismo, transmisso que est longe da ao reflexiva, da prxis. A
politicidade aquela que concebe a avaliao como problematizadora da realidade
em modificao pelo projeto; fundada na relao dialgica e dialtica entre os atores
envolvidos no processo, que ao dialogar e politizar, problematizam e aprendem
juntos.
A poltica, entendida como conflito de interesses em busca do bem
comum que pode, mediatizada pelo dilogo, buscar ou almejar a transformao
atravs da participao; pois assim como no se consegue educar um povo imerso
na passividade, no se pode avaliar onde o poder de deciso est concentrado nas
mos de um. Assim, uma avaliao que no esteja entranhada de uma ao
politizadora, dificilmente conseguir retroalimentar um projeto que consiga atingir
seus objetivos sociais.
Quando h a ausncia de dilogo e possibilidade de deciso, h tambm
a ausncia de cidadania. Uma avaliao de polticas educacionais que aposta mais
na ingenuidade da conscincia do que na atuao crtica das pessoas est longe de
ser pblica, mas massificadora e manipuladora dos interesses dos que se julgam
capazes de interpretar as necessidades dos que precisam. Sem uma participao
crtica dos beneficirios no processo de avaliao no pode haver politicidade, que
s se d na conquista da dialogicidade.
A avaliao que se pretende pblica exige o jogo permanente da
negociao, descartando, por esse raciocnio, qualquer ideia que leve a pensar no
poder como uma categoria estvel, fixa e inerente ao sujeito, tampouco deve

173

corresponder relao harmnica ou a homogeneidade de discursos. Na avaliao

pblica o poder se apresenta distribudo na multiplicidade de vozes construdas nas
relaes sociointeracionistas, sempre orientadas por posies identitrias e
mltiplas.
A avaliao pblica aqui defendida pode ser implementada no contexto
atual brasileiro

ainda que influenciada pelas determinaes de organismos

internacionais, e embora vivamos em relativo contraciclo; porque num momento em

que o esprito do tempo est voltado para a competio, para a comparao, vamos
encontrar uma modalidade de avaliao que defende outros valores.
Politizadora e dialgica, portanto, devem ser as avaliaes de polticas
educacionais, pois diversificadas, complexas, contraditrias e profundas so as
necessidades educativas da sociedade. Os beneficiados pelas polticas e programas
educacionais no podem abdicar de sua participao no processo avaliativo pela
necessidade no apenas de garantir bons resultados, mas para a prpria
emancipao dos envolvidos, garantir uma poltica verdadeiramente democrtica,
uma tica impregnada dos valores que incluam mais amplos mbitos sociais,
respeitando a pluralidade e as diferenas.
Em tempos de sociedades cada vez mais complexas, no se pode
esquecer que toda excluso comea pela falta de conhecimento, mas tambm pela
negao da compreenso e da crtica daquilo que diferente de ns mesmos. Por
isso, os beneficiados pela poltica educacional no podem ficar excludos do ato de
sua avaliao. A ignorncia uma das mais cruis formas e fontes de excluso, pois
a privao da condio bsica de existir.
Se as funes dos agentes avaliadores tm seu foco central na
qualificao do projeto educativo social, entendido aqui em seus sentidos plenos de
emancipao pessoal e participao ativa na construo da sociedade democrtica,
o enfrentamento crtico e proativo desta questo deve ser feito por processos de
avaliao dialgica e politizadora.
A avaliao pblica no se confunde com o controle, mas este tambm
uma funo da avaliao, pois o controle social uma premissa da democracia. O
controle e a regulao, devem ser entendidos como a dinmica que utiliza todas as
informaes para balizar os resultados e servir de espao para o dilogo e a
negociao.

174

Este conceito de regulao dialoga com o de autonomia, isto , com a

promoo dos possveis, a inveno dos caminhos e a projeo dos horizontes
prprios. A autonomia no se confunde com a soberania, est sempre em relao
com a alteridade e, portanto, com a heteronomia. Enquanto a regularizao como
mera conformao norma e aos regulamentos uma abdicao da autonomia, a
regulao um processo que faz intervir o dilogo ou a relao entre a autonomia,
que o exerccio criativo e crtico da autorregulao, e o quadro normativo externo,
isto , a heteronomia. A regulao, em muitos aspectos, estar em conformidade
com a norma, porm, no h de se restringir a um mero cumprimento acrtico e
burocrtico das determinaes exteriores. A regulao deve guardar rica relao
com a auto-regulao, isto , com as oportunidades e possibilidades que se
produzem no exerccio criativo da autonomia.
Nos casos em que a avaliao se reduz a medida e a regularizao ou a
mero controle, no sentido de conformao norma, ela um instrumento de poder
do

professor,

do

administrador

de

instncias

governamentais.

Mas,

diferentemente, se ela um processo de regulao no sentido de que ajuda a

compreender e melhorar a realizao dos processos educativos, cognitivos,
psicossociais, estruturais e organizacionais, ento, ela um patrimnio pblico,
um bem comum a servio da formao dos indivduos para a vida social, do
desenvolvimento institucional e dos projetos do Estado.
Finalmente, como a avaliao pblica concorda nveis e atores
diferenciados, podem-se pensar alguns desafios para sua implementao. O
primeiro envolver as pessoas que vivem o problema educativo a ser atingido pela
poltica ou projeto, no processo de avaliao. Isso exige ateno e disposio de
tempo, alm da crena de que de fato sua participao ser ativa, desde o
nascedouro. O envolvimento da comunidade local, por vezes acostumada com
falsos processos participacionistas, requer o esclarecimento e a crena do seu papel
como agente ativo na avaliao.
A produo de informaes confiveis, teis e utilizveis para fins de
anlise, reviso e correo de rumos da poltica ou programa continua um desafio
aberto, em que pesem os esforos sucessivos de aprimoramento dos sistemas de
controle, acompanhamento e avaliao. O dilogo torna-se vazio quando as
informaes no so confiveis e abre-se espao para o prevalecimento das ideias
e valores individuais, fora do contexto em que a avaliao deve ser realizada.

175

A avaliao pblica feita com o pblico, pelo pblico e para o pblico

aqui entendido como os beneficiados pela poltica ou programa. Este pblico
conhece melhor que ningum quais so suas reais necessidades insatisfeitas,
portanto devem participar como avaliadores da poltica ou programa no pelo vis
tcnico do custo-beneficio esperado como resultado, mas pelo caminho do
dialogicidade e da politizao, que os tornam sujeitos autnomos e autores da
realidade que os cerca.

176

8. CONCLUSES

A importncia da avaliao est consolidada em nossa sociedade; no h

mais motivos para discutir a relevncia da avaliao de polticas e projetos na
educao. A propenso para realizar avaliao vem crescendo a cada ano: tanto
nas abordagens tecnicistas quanto nas tendncias emancipatrias. Importante
lembrar que avaliao no anlise, no apenas pesquisa; a avaliao um
momento privilegiado de empoderamento da sociedade civil e os resultados dela
devem ser apreendidos pelas pessoas, para serem incorporados nos projetos.
Nos documentos oficiais analisados nesta pesquisa a interlocuo com a
sociedade civil, tem sido destacada como elemento da poltica de ao do BID, do
PNUD e da UNESCO. Por outro lado, se h esse discurso de invocao da
sociedade civil para o contexto das polticas fomentadas pelos organismos
internacionais, h tambm tenses que so visveis sobre esse discurso.
Na abordagem do BID, a sociedade civil est diretamente ligada
questo do processo de modernizao do Estado; incorporada sob a lgica
antiestatista, onde a participao da sociedade civil se configura como um
importante

procedimento

de

desregulamentao

do

Estado;

pelo

qual

desenvolvimento social e o avano democrtico devem ser efetivados.

A pesquisa aqui apresentada confirma esse entendimento terico, pois
organizaes que buscam um avaliador com foco no processo, tendem a enxergar
mais na avaliao o seu potencial estratgico, enquanto as organizaes que
buscam um avaliador com foco nos resultados tendem a se aproximar mais da
percepo de avaliao como promoo dos projetos ou como uma atividade
burocrtica-formal.
De acordo com os estudos realizados nesta pesquisa os organismos
internacionais quando tratam da presena dos beneficirios no processo de
avaliao o fazem para maximizar o impacto dos projetos. Essa participao permite
melhorar a considerao dos diversos elementos de tipo social, cultural e econmico
dos beneficirios, com o que se aumenta a probabilidade de obter um maior
impacto, mas estes pouco ou nenhum empoderamento possuem. O processo de
tomada de deciso no lhes acolhe.

177

Sobre a UNESCO o estudo revela que esta agncia tm estratgias e / ou

instrumentos de avaliao especficos, onde a participao da sociedade sempre
apontada como fundamental; o que contribuiu para torn-la reconhecida como uma
organizao intelectual e tica com maior influncia na poltica de desenvolvimento
internacional para a educao.
Alm disso, a UNESCO, dada a sua vantagem comparativa como uma
agncia especializada das Naes Unidas no campo da educao, parece destacarse dos outros dois organismos, no campo da conceituao terica sobre a
educao. O BID aparece como uma instituio mais financiadora, enquanto o
PNUD traz a carga operacional com o foco na eficcia e relevncia das estratgias
implementadas, para impulsionar a avaliao de projetos para o desenvolvimento.
A anlise mostra que as polticas de avaliao das trs instituies
convergem para o mesmo objetivo de buscar o custo benefcio nas aes, impondo
aos pases parceiros o seu ponto de vista. Costuma-se falar sobre cooperao
internacional inter-agncias, porm nos documentos analisados essa suposta
cooperao no fica explicitada. Hoje, o Banco Mundial se destacada das outras
agncias estudadas tirando da UNESCO, que deveria cumprir a promoo inicial da
educao, o papel fundamental de construtora dos discursos dominantes sobre
como elaborar polticas para a educao e como avali-las.
As metodologias de avaliao utilizadas tanto pelo BID, quanto pelo
PNUD e pela UNESCO no variam em aspectos como prazo e operacionalizao,
podendo-se distinguir tambm trs abordagens, cujas principais caractersticas se
apresentam a seguir:
a) Anlise custo-benefcio: parte de um princpio muito simples que o de
comparar os custos com os benefcios econmicos do projeto. Se estes
so maiores que os custos, existe uma primeira indicao de que o
projeto deveria ser aprovado. requisito bsico dessa abordagem que os
custos e benefcios do projeto sejam expressos em unidades monetrias,
portanto, uma metodologia adequada para a anlise de projetos
produtivos, uma vez que nestes, tanto os custos como os benefcios so
de tipo econmico. A anlise custo-benefcio utilizada quase que
exclusivamente na etapa ex-ante da avaliao para tomar uma deciso a
respeito da execuo, rejeio ou postergao de um projeto. No entanto,
considerada igualmente relevante a anlise ex-post j que permite

178

determinar os custos incorridos e o impacto obtido e, em funo das

relaes entre eles, manter a programao original, reprogramar ou
cancelar o projeto.
b) Anlise do Custo Mnimo: compara os custos monetrios (tanto em
uma avaliao ex-ante como ex-post), com a possibilidade de alcanar
eficientemente objetivos que no se podem expressar em dinheiro. Esta
abordagem deixa de lado a anlise dos objetivos (benefcios), assumindo
que eles derivam de uma deciso poltica, e se dedica a assegurar que
sejam alcanados com custos mnimos. Ou seja, se limita a garantir a
eficincia, via minimizao de custos, omitindo-se a respeito da eficcia
(impacto) do projeto.
c) Anlise Custo-Impacto: compara como a anlise acima, esta defende a
possibilidade de alcanar mais eficientemente os objetivos do projeto.
Porm, no se restringe a avaliar a eficincia de um projeto, mas tambm
avalia seu impacto, determinando em que medida o projeto alcanar ou
alcanou seus objetivos, que mudanas produziro ou produziram na
populao-objetivo e quais so seus efeitos secundrios ou sua eficcia.
Esta pode ser aplicada tanto na avaliao ex-ante como na ex-post.

Em geral, o Banco Mundial, a UNESCO e o PNUD adotam abordagens

aparentemente convergentes. Na verdade, eles concentram sua anlise em termos
de aspectos sociais e focam nas desigualdades no acesso educao,
especialmente educao bsica crianas dos pases mais pobres e mais
densamente povoados. Contudo, do ponto de vista das caractersticas, a descrio
de trs organizaes internacionais revela algumas diferenas, tanto nos seus
papis e funes, bem como suas orientaes. Quanto s orientaes estratgicas a
UNESCO quem melhor fornece assistncia especializada em educao e
avaliao aos pases em desenvolvimento com base na expertise nacional para
seus projetos. Seu apoio principalmente tcnico; atravs dos seus servios, a
organizao apoia pases em desenvolvimento na concepo de polticas, planos e
programas e orienta firmemente como a avaliao deve ser realizada.
O apoio do Banco Mundial e do PNUD basicamente tcnico e
financeiro, e por isso mesmo sujeita os pases beneficirios a comparar os custos
monetrios (tanto em uma avaliao ex-ante como ex-post), com a possibilidade de

179

alcanar eficientemente objetivos que no se podem expressar em dinheiro,

condies e polticas favorecidos por ela. Apesar destas caractersticas muito
diferentes, orientaes polticas e estratgicas mostram uma certa convergncia.
Anlise de poltica e estratgia destas trs instituies mostra uma
evoluo positiva no discurso. Eles colocam mais nfase em programas que
promovam a reduo da presena do Estado, e prioridade para educao bsica. No
que diz respeito promoo da educao a reviso dos documentos tcnicos e
polticas ajudaram a destacar as principais lies formalmente adotadas como
recomendao

para

implementao

de

estratgias

avaliativas

nos

pases

cooperados.
As trs instituies tm mostrado, atravs dos seus documentos tcnicos
e polticos sobre avaliao, pouca ateno quanto publicao e difuso dos seus
resultados. Sabe-se que os resultados de avaliao de programas oferecem uma
medida importante sobre o desempenho dos governos em resolver os problemas
sociais, num tempo em que as informaes sobre a efetividade das atividades de
governo provariam ser particularmente teis. Isso demonstra, na prtica, a falta de
interesse no real empoderamento do pblico sobre a poltica ou programa, uma vez
que

sem

informao

suficiente

ou

confivel

tomada de

deciso

fica

compromentida; e no facilita aos beneficirios determinar os resultados obtidos

com o dinheiro de seus impostos; nem habilitar os demais sujeitos envolvidos a
assumirem responsabilidade por resultados e processos equitativamente.
A avaliao de polticas e programas no Brasil est num estgio crucial.
Embora haja exemplos de sucesso, no se desenvolveu completamente como um
amplo e efetivo sistema de governo, o que deixa ainda mais espao para a
detreminao dos organinsmos internacionais no como avaliar polticas para a
educao. So necessrios forte participao popular e grande esforo para
aperfeioar a qualidade e a relevncia das avaliaes, para alcanar as exigncias
de informao fora dos departamentos e instituies e mudar a cultura falso
participacionista.
Os componentes essenciais de um sistema de avaliao de programas no
Brasil esto implantados. Mas necessrio que sejam aperfeioados com relao
abrangncia, relevncia e confiabilidade das avaliaes de programas. Para que o
sistema de avaliao funcione efetivamente, as avaliaes chaves desenvolvidas
por grupos de avaliadores dentro dos departamentos, necessitam do julgamento

180

externo formal, da participao decisria dos beneficirios em todas as etapas e

fases, como foi defendido no modelo avaliao pblica.
A relevncia e a pertinncia das avaliaes so acentuadas quando
ligadas s iniciativas do governo e do pblico atingido conjuntamente, sobre todas
as decises relativas alocao de recursos, s revises de programas e polticas e
aos relatrios de prestao de contas. Esses laos devem ser fortalecidos.
Nesse contexto, como uma poltica de avaliao, a avaliao pblica faz
mais do que identificar o problema, analisar alternativas viveis, escolher uma das
alternativas, monitorar a implementao e avaliar os resultados. Isto faz parecer que
a avaliao um mtodo solucionador, quando o mtodo um meio para
transportar a contextualizao, e uma clara inteno de melhorar a poltica ou
programa.
Recomenda-se que projetos de cooperao internacional no futuro,
devam considerar os seguintes aspectos:

Garantir a participao decisria dos beneficirios pelo programa em

todas as fases do processo avaliativo;

Estabelecer prioridades tendo em conta as necessidades reais do

pblico, dando vez e voz aos que vivem as demandas.

Pautar todas as aes de avaliao e monitoramento no dilogo

com o pblico, numa relao horizontal, reconhecendo que tambm (ou

principalmente) deles o poder deciso, ou seja, a politizao no
processo.

Independncia poltica e econmica dos pases cooperados para

que a cooperao torne-se um instrumento de mudana.

Em sntese, no basta que a avaliao de polticas educacionais sejam

instrumentalmente eficazes, elas devem ser tambm politicamente eficientes.

181

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