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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC - UFABC PROGRAMA DE ESTUDOS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO E GESTÃO DO TERRITÓRIO

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO

RAQUEL PAIVA GOMES

AVANÇOS, IMPASSES E DESAFIOS DO TRABALHO SOCIAL NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS FEDERAIS DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS

SANTO ANDRÉ – SP

2013

PROGRAMA DE ESTUDOS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO

E GESTÃO DO TERRITÓRIO

ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: POLÍTICAS E INSTRUMENTOS

DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DO TERRITÓRIO

RAQUEL PAIVA GOMES

AVANÇOS, IMPASSES E DESAFIOS DO TRABALHO SOCIAL NO ÂMBITO

DOS PROGRAMAS FEDERAIS DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Universidade Federal do ABC, como requisito parcial para obtenção do título de mestre em Planejamento e Gestão do Território, sob a orientação do Professor Doutor Artur Zimerman.

SANTO ANDRÉ – SP

2013

Gomes, Raquel Paiva. Avanços, impasses e desafios do trabalho social desenvolvido no âmbito dos programas federais de urbanização de favelas.

194p.

Bibliografia

Dissertação (mestrado). Universidade Federal do ABC, Santo André,

2013.

Orientador: professor Doutor Artur Zimerman Palavras chaves: trabalho social, urbanização de favelas, HBB e PAC.

Este exemplar foi revisado e alterado em relação à versão original, de acordo com as observações levantadas pela banca no dia da defesa, sob responsabilidade única do autor e com a anuência de seu orientador.

Santo André, 24 de julho de 2013.

Assinatura do autor (a):

Assinatura do orientador:

e com a anuência de seu orientador. Santo André, 24 de julho de 2013. Assinatura do

Dedico este trabalho aos meus pais, Dona Marinalva e Seu Valdeci, que reuniram a coragem de deixar suas raízes baianas e a força para edificar sua própria morada na cidade grande. Obrigada pela vida. Amo muito vocês!

AGRADECIMENTOS

Muitas pessoas contribuíram para a concretização deste trabalho, mas devo agradecer especialmente àquelas que efetivamente foram essenciais nesta jornada. Primeiramente gostaria de explicitar minha gratidão aos meus familiares, especialmente ao meu marido José, à minha cunhada Michela, ao meu irmão Ronaldo e aos meus pais Dona Marinalva e Seu Valdeci, por me apoiarem e principalmente por cuidarem das minhas filhas, Isabelle e Maria Clara, enquanto realizava a pesquisa e a dissertação. Sem vocês, efetivamente eu não teria conseguido fechar esse ciclo da minha vida. Agradeço também:

Aos professores do curso de Planejamento e Gestão do Território, pela qualidade, seriedade e empenho com que conduziram este programa de pós-graduação. A todos os colegas da turma do mestrado pela troca de conhecimentos, gostosa amizade e inúmeras manifestações de apoio e solidariedade. Valeu! Às professoras Maria de Fatima C.M. Gomes, Neusa Cavalcante Lima e Rosangela Paz, por lerem meu projeto de pesquisa, enviar material bibliográfico e contribuírem com sugestões muito assertivas. As minhas colegas de trabalho do Tribunal de Justiça de São Paulo pela força, compreensão e incentivo. Ao professor Artur Zimerman, pela orientação. Às professoras Dirce Koga e Rosana Denaldi pelas valiosas contribuições conferidas na ocasião da qualificação, e posteriormente pelo apoio e incentivo na reta final deste trabalho. Vocês foram demais! À Inês Magalhães, à Ana Claudia Rossbach, à Elzira Leão, à Kleyd Taboada, à Tassia Regino, ao Edson Ortega, à Marta Cirera, à Vanda Regina, ao Shedd Pegaz, ao Vagner Lamonica, à Mirela Santos, à Comissão de Moradores do núcleo Naval e a todos os participantes ativos da pesquisa. Muito obrigada por concederem parte de seu tempo e conhecimento. Espero que meu trabalho consiga refletir a riqueza das experiências das quais tive oportunidade de conhecer. À Brenda, que com muito esmero transcreveu as entrevistas e me auxiliou na revisão deste trabalho, muito obrigada pelo seu empenho e dedicação e à Bela pela formatação. Isabelle e Maria Clara espero que a minha ausência e o esforço empreendido sejam um dia um motivo de orgulho para vocês.

Urbaniza-se? Remove-se? São 200, são 300 as favelas cariocas? O tempo gasto em conta-las é tempo de outras surgirem. 800 mil favelados ou já passa de um milhão? Enquanto se contam, ama-se em barraco e a céu aberto, novos seres se encomendam ou nascem à revelia. Os que mudam, os que somem, os que são mortos a tiro são logo substituídos. Onde haja terreno vago onde ainda não se ergueu um caixotão de cimento esguio (mas se vai erguer) surgem trapos e panelas, surge fumaça de lenha em jantar improvisado.

Urbaniza-se? Remove-se? Extingue-se a pau e fogo? Que fazer com tanta gente brotando do chão, formigas de formigueiro infinito? Ensinar-lhes paciência, conformidade, renúncia? Cadastrá-los e fichá-los para fins eleitorais? Prometer-lhes a sonhada, mirífica, rósea fortuna distribuição (oh!) de renda? Deixar tudo como está para ver como é que fica? Em seminários, simpósios, comissões, congressos, cúpulas de alta prosopopéia elaborar a perfeita e divina solução?

Um som de samba interrompe tão sérias indagações, e a cada favela extinta ou em um bairro transformada, com direito a pagamento de COMLURB, ISS, Renda, outra aparece, larvar, rastejante, insinuante, de gente que qual gente: amante, esperante, lancinante, O mandamento da vida explode em riso e ferida.

Carlos Drummond de Andrade “Crônica das Favelas Nacionais” Jornal do Brasil, 06/10/1979.

RESUMO

A presente dissertação de mestrado apresenta uma análise da evolução do trabalho social ao

longo das intervenções do Estado nas favelas e assentamentos precários. O estudo produziu ainda uma reflexão sobre as expectativas, os impasses e entraves do trabalho social desenvolvido no âmbito dos projetos integrados de urbanização de favelas, na visão dos principais sujeitos envolvidos no planejamento e execução dos atuais programas federais PAC

e Habitar Brasil BID. Observa-se que a partir da década de 1990, multiplicam-se as

experiências de urbanização de favelas por todo país, deixando de ser visto como um programa alternativo para se consagrar como modelo de intervenção pública no âmbito dos governos municipais e estaduais. Nesse período, o trabalho social ganhou importância estratégica e assumiu a responsabilidade pelos processos participativos e organizativos, pela

articulação de programas e ações, bem como, suporte e apoio nas intervenções físicas, principalmente nos projetos que envolvem remoções, realocações e remanejamentos das famílias. A execução das obras acabou tendo um peso político e institucional muito maior em

relação às demais ações previstas nos projetos de urbanização ficando as intervenções sociais geralmente focadas apenas na mobilização da população para assegurar informações relativas

às obras e remanejamentos. Assim, os processos instaurados com o trabalho social guardam

semelhanças se não for idêntico aos de desenvolvimento e organização comunitária realizados nas décadas de 1950 e 1960. Nas duas experiências avaliadas ocorreram à incompatibilidade entre os tempos da implementação e a falta de estrutura de gestão adequada ao programa. Já o PAC, a partir dos anos 2000, destinou recursos consideráveis tanto para a urbanização dos assentamentos precários quanto também aumentou o percentual destinado ao trabalho social. As avaliações realizadas recentemente sobre este programa demonstram que a baixa

capacidade institucional de estados e municípios ainda é um entrave para os projetos de urbanização de favelas. Além disso, agrega-se a terceirização (inclusive do trabalho social) e a própria precarização das relações de trabalho, tanto por conta da redução progressiva dos quadros profissionais das prefeituras, quanto pela forma precária que os funcionários terceirizados são contratados, sem garantia dos direitos trabalhistas, com uma carga excessiva de trabalho além de baixos salários. Constata-se ainda que o governo federal embora reconheça a baixa capacidade institucional de estados e municípios para operacionalizar os programas federais, não deu continuidade aos investimentos para superar este entrave. A sobreposição das obras físicas em relação às outras dimensões que envolvem os projetos integrados também continua sendo um desafio a ser superado. Outra questão ainda presente é

a falta de articulação entre as diferentes dimensões (ambiental, social e fundiária) previstas no PAC e a própria intersetorialidade necessária para assegurar, posteriormente a inclusão social

e a provisão de outros serviços nas áreas urbanizadas. A perspectiva territorial e intersetorial presente no discurso e nos documentos oficiais pouco dialoga com as sistemáticas desenvolvidas na operacionalização dos projetos de urbanização. A lógica setorial ainda é a que prevalece e o território não é o lugar comum para pensar as intervenções. A concepção subjacente ainda é de planejar de forma centralizada, tendo os municípios pouca ou nenhuma mobilidade para “criar” ou propor arranjos diferentes na consecução dos objetivos do HBB ou do PAC.

Palavras-chave: Urbanização de favelas. Projetos integrados. Trabalho social. PAC e HBB.

ABSTRACT

This current Masters dissertation presents an analysis of the evolution of social work throughout the state interventions in slums and squatter settlements. The study has produced a reflection on expectations, impasses and obstacles of social work developed in the context of integrated slum urbanization projects, regarding to the main subjects involved in planning and executing programs on current federal PAC and Dwell Brazil IDB. It is observed that from the 1990s the experiences of slum urbanization multiply throughout the country, no longer being seen as an alternative program to devote itself as a model of public intervention in the context of state and local governments. During this period, social work gained strategic importance and assumed responsibility for participatory and organizational processes, for the articulation of programs and actions, as well as support in physical interventions, mainly in projects involving removals, reassignments and relocation of families. The execution of the works ended up having a much higher political and institutional weight, regarding to other planned actions in urbanization projects, getting social interventions often focused only on the mobilization of the population to ensure information to the works and relocations. Thus the proceedings with social work hold similarities if it is not identical to development and community organization processes conducted in the 1950s and 1960s. In two experiments were evaluated the incompatibilities occurred between the time of implementation and the lack of appropriate management structure to the program. Otherwise, the Program to Accelerate Growth, known as PAC, allocated considerable resources both for the slums urbanization as also increased the allocated percentage to social work. The evaluations recently conducted demonstrate the low institutional capacity of states and municipalities is still an obstacle for slums urbanization projects. Furthermore, it aggregates to outsourcing (including social work) and the very precariousness of labor relations, both due to the progressive reduction of professional staff of municipalities, as for the precarious way that outsourced employees are hired without guarantee of labor rights with an excessive workload in addition to low wages. It was also noted, although the federal government recognizes the low institutional capacity of states and municipalities to operate federal programs, it didn't continue the investments to overcome this obstacle. The overlap of the physical works regarding other dimensions that involve integrated projects also remains a challenge to be overcome. Another issue still present is the lack of coordination between the different dimensions (environmental, social and land policies) in the program itself and the needed intersectoral relation to ensure further social inclusion and the provision of other services to these territories. The territorial and intersectoral perspectives present in the discourse and official documents slightly dialogue with the developed systematic operationalization of urbanization projects. The sectoral logic is still prevailing and the territory is not the commonplace to think about interventions. The adjacent conception is still to plan centrally, having the municipalities few or no mobility to "create" or propose different arrangements in attaining the objectives of HBB or PAC.

Keywords: Slum urbanization. Integrated projects. Social work. PAC. HBB.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1

Síntese das intervenções –Trabalho social (1930-1960)

102

Quadro 2

Síntese das intervenções – Trabalho social (1970-1980)

127

Quadro 3 -

PAC e Trabalho social: Expectativas, Impasses e Desafios na Visão dos Diferentes Atores

177

SUMÁRIO

1

INTRODUÇÃO

12

ANTECEDENTES DO TRABALHO SOCIAL NO CONTEXTO DA REFORMA URBANA E SOCIAL

2

29

2.1 QUESTÃO URBANA E HABITACIONAL: BREVE HISTÓRICO

29

2.2 MODERNIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA: UM PROJETO EDUCATIVO PARA

CONTROLE DOS TRABALHADORES

34

2.2.1

Trabalho social na área urbana habitacional: primeiros ensaios de uma

prática

38

2.3

MODERNIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO NORTE-

AMERICANO

42

2.4

PLANEJAMENTO URBANO E TRABALHO SOCIAL: MEDIAÇÕES DO

ESTADO PARA CONTER E AMENIZAR A QUESTÃO URBANA E

HABITACIONAL

47

3

A REFORMA SOCIAL E URBANA NO CONTEXTO BRASILEIRO

51

3.1

PARTICULARIDADES DA QUESTÃO URBANA E HABITACIONAL NO

BRASIL

52

3.2

O TRABALHO SOCIAL E AS INTERVENÇÕES URBANAS E

HABITACIONAIS: 1930 A 1960

56

3.2.1 As primeiras experiências no setor habitacional

59

3.2.2 Trabalho social: os primeiros estudos sobre as favelas

63

3.2.3 As primeiras intervenções públicas com relação às favelas

68

3.3

TRABALHO SOCIAL E A INFLEXÃO NORTE-AMERICANA NO

DESENVOLVIMENTO DAS INTERVENÇÕES JUNTO AS FAVELAS: ENSAIOS

PARA O DESENHO DE UMA INTERVENÇÃO NO ÂMBITO NACIONAL

73

3.3.1

Primeiras experiências que aplicaram o método DOC no âmbito das políticas

habitacionais

78

3.4

URBANIZAÇÃO DA FAVELA BRÁS DE PINA: UMA ALTERNATIVA

FRENTE AOS PROCESSOS AUTORITÁRIOS DE REMOÇÃO

94

3.5

VOLTA DA ONDA REMOCIONISTA - AÇÃO GOVERNAMENTAL NAS

FAVELAS SOB A REPRESSÃO DITATORIAL

98

REGIME MILITAR E A DEMOCRATIZAÇÃO: NOVOS ATORES E VELHOS DESAFIOS PARA O TRABALHO SOCIAL

4

105

4.1

TRABALHO SOCIAL: ALGUNS REGISTROS DESSE PERÍODO

106

5 A DIMENSÃO SOCIAL DOS PROGRAMAS DE URBANIZAÇÃO DE

FAVELAS E SEUS IMPACTOS NO COMBATE A POBREZA URBANA (1990 E ANOS 2000): UMA AGENDA DE PESQUISA EM CONSTRUÇÃO

130

5.1

O TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO EM ALGUMAS EXPERIÊNCIAS

DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS DESENVOLVIDA NOS ANOS 90 E 2000

133

5.2 TRABALHO SOCIAL: AVANÇOS, IMPASSES E DESAFIOS RECENTES

145

5.3 PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO – O TRABALHO

SOCIAL TAMBÉM INDUTOR DE DESENVOLVIMENTO LOCAL?

156

5.4

ALGUNS ENSAIOS DE AVALIAÇÃO DO TRABALHO SOCIAL – PERÍODO

RECENTE (2010 - 2013)

159

5.6

PAC E TRABALHO SOCIAL: NA VISÃO DOS DIFERENTES SUJEITOS QUE

COMPÕE O PROCESSO

167

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

181

REFERÊNCIAS

195

11

Capítulo 1

11 Capítulo 1
11 Capítulo 1

12

1 INTRODUÇÃO

Passaram-se quase seis décadas desde que a primeira experiência de urbanização desenvolvida na favela Brás de Pina começou a incorporar não só a possibilidade de sua

consolidação como parte da cidade, mas também a promover processos de participação envolvendo os moradores do local no desenvolvimento dos projetos de melhoria habitacional,

na

implementação de infraestrutura urbana, bem como a integrar ações com vistas a promover

o

desenvolvimento socioeconômico das famílias e a assegurar a posse da área à seus

moradores com a possibilidade de regularização fundiária (CODESCO 1 , 1966). Essa experiência representou uma alternativa concreta frente às intervenções públicas tradicionais

que promovem processos truculentos e por vezes desumanos de remoção. Observa-se, portanto que

As solução para favelas envolveu sempre uma disputa entre a remoção dos moradores ou a urbanização do núcleo com a permanência dos mesmos, da qual participaram a Igreja Católica, profissionais urbanistas e assistentes sociais, além dos moradores organizados, durante muitos anos. Aos poucos, as práticas de urbanização ganharam espaço sobre o domínio antes absoluto das práticas de remoção violenta, sendo que uma das experiências pioneiras foi o processo de luta para urbanização da favela Brás de Pina, na cidade do Rio de Janeiro, que teve início na década de 1960. (MARICATO, 2011:67)

A partir dessa experiência seguiram-se várias outras, intensificadas em função

principalmente da resistência dos moradores contra as remoções forçadas, sobretudo na década de 1980. Nesse período várias cidades foram palco de ampla organização popular dos movimentos de luta por moradia, impulsionadas pela participação democrática decorrente da

luta contra ditadura, que com apoio de instituições da ala progressista da Igreja Católica (Pastoral das favelas) e de militantes políticos e intelectuais de correntes progressistas e de esquerda, passaram a reivindicar a urbanização das áreas faveladas das principais cidades do país, a exemplo de Recife, Diadema e Belo Horizonte.

O direito à moradia digna, a segurança de permanência nas áreas ocupadas e

consolidadas, com a regularização da posse passam a ser pauta das discussões dos fóruns populares, técnicos (conselhos profissionais) e acadêmicos e por consequência dos espaços políticos.

1 Companhia de Desenvolvimento de Comunidade órgão responsável por intermediar as relações entre os moradores das favelas em urbanização e o Banco Nacional de Habitação – BNH. A CODESCO era uma empresa subsidiária da COPEG - (Companhia de Desenvolvimento do Estado da Guanabara) foi presidida por Marcilio Marques Moreira e tinha como subsecretário executivo Silvio Ferraz, a empresa era composta por 40 funcionários, a maioria arquitetos, engenheiros e assistentes sociais.

13

Nesse contexto de luta e mobilização agrega-se o Movimento Nacional de Reforma Urbana, que participou ativamente da Assembleia Constituinte que culminou na promulgação da Constituição Cidadã em 1988. Seus artigos 182 e 183 definiram quatro eixos fundamentais da política urbana: (i) a obrigação e primazia do Estado em assegurar os direitos urbanos a todos os cidadãos; (ii) a função social da propriedade, ou seja, a submissão da propriedade à sua função social, prevalecendo o interesse público sobre o individual; (iii) o direito à cidade e a cidadania, traduzindo-se na garantia de acesso e partilha dos benefícios da urbanização por parte de toda a população e (iv) a gestão democrática da cidade, pela institucionalização da participação direta da sociedade nos processos de gestão urbana. Muitos governos locais empreenderam esforços e recursos em diversos programas que passaram, inclusive, a inspirar a literatura acadêmica. Inúmeros projetos de pesquisa foram desenvolvidos, principalmente por profissionais que, de alguma forma, contribuíram para a elaboração, implementação e avaliação dessas experiências. Destacam-se as produções de Hereda (1991) sobre a urbanização da favela de Alagados, em Salvador; Denaldi (1999 e 2001), que empreendeu uma avaliação dos programas de urbanização de favelas desenvolvidos pelas cidades de Diadema e Santo André; D’Alessandro (1999), que avaliou a política de urbanização de favelas da cidade de São Paulo no período de 1989-1992, Medeiros (1999), que avaliou a ação multiprofissional no âmbito do programa Bairrinho sub programa do Favela-Bairro e Pereira (2008) que empreendeu o estudo de caso da urbanização de duas favelas no âmbito do Programa Favela Bairro. Denaldi (2003) e Cardoso (2005), posteriormente, ao realizar um balanço dos programas de urbanização de favelas desenvolvidos no âmbito municipal pelas principais cidades das regiões metropolitanas do país ao longo das décadas de 1980 e 1990, sintetizam o conjunto das experiências desenvolvidas identificando a evolução e os impasses dos programas, inclusive qualificando cada período e os patamares alcançados pelas intervenções. Os dois autores classificam que os programas desenvolvidos nas décadas de 1980, num primeiro momento, não se fundamentavam em projetos urbanísticos mais detalhados e abrangentes, consistiam em investimentos pulverizados em obras pontuais de infraestrutura urbana, acesso a serviços públicos essenciais (água, esgotamento sanitário, energia elétrica), e reordenamento e parcelamento do solo no conjunto de assentamentos precários nas cidades, alcançando “baixos patamares de qualidade na urbanização” (DENALDI, 2003, p. 113). Em 1990 a existência das favelas passou a ser legalmente reconhecida e sua urbanização viabilizada por um modelo de intervenção pública, inclusive como parte da

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solução habitacional para as pessoas e famílias de baixa renda e da possibilidade de sua consolidação com a adoção de padrões urbanísticos especiais (DENALDI, 2003).

O fio condutor de todas essas experiências é a conscientização, desde os primeiros programas de urbanização, de que a favela representa um fato urbano consolidado e, portanto, um patrimônio habitacional que deve ser recuperado e desenvolvido. Coloca-se, portanto, ênfase nos aspectos do projeto urbanístico visando a melhorar os padrões qualitativos e as características morfológicas dos assentamentos; o projeto integrado da área substituiu os projetos pontuais das intervenções da primeira geração, definindo métodos e instrumentos de projetos e gestão das informações (NOVARA, 2003, p. 14).

A Conferência Mundial realizada em Istambul+5 e organizada em 1996 pela Organização das Nações Unidas -ONU reafirmou essa tendência quando propôs aos países e às cidades uma agenda Habitat II, que traçou como meta a erradicação da pobreza urbana. Para tamanho desafio recomendou o planejamento das ações a partir do modelo upgrading de intervenção, envolvendo as dimensões social, econômica, ambiental e física nos projetos de urbanização. Os conceitos ainda muito controversos de sustentabilidade e de eficiência urbana passaram a orientar o planejamento das cidades com o intuito de melhorar a qualidade e manter o equilíbrio das relações econômicas, produtivas, sociais e ambientais. Nesse período, municípios e estados com alguma capacidade de endividamento, começaram a captar recursos internacionais, momento que se multiplicam as experiências de urbanização e regularização de favelas pelo país. Uma nova geração de programas – Favela Bairro (Rio de Janeiro), Guarapiranga (São Paulo), Alvorada (Belo Horizonte), Projeto Novos Alagados, posteriormente denominado de Ribeira Azul (Bahia), Vila Bairro (Teresina), Plano de Desenvolvimento Local Riacho Doce e Pantanal (Belém), Projeto Terra (Vitória), Plano Global Específico (Belo Horizonte) e Santo André Mais Igual (Santo André) – começaram a articular intervenções físicas-urbanísticas às ações sociais, ambientais e de regularização fundiária através de projetos integrados tendo além da provisão de infraestrutura urbana e serviços públicos essenciais, o enfrentamento da pobreza urbana e inclusão social como objetivos centrais. Observa-se em todos esses programas a inclusão de diversas formas de participação comunitária na formulação e implementação dos projetos integrados, como parte da estratégia de desenvolvimento das intervenções. Embora, o êxito, a intensidade e grau de participação da população varie muito em cada caso. Ao avaliar os programas desenvolvidos na década de 90, Rosana Denaldi (2003) observa que há uma elevação do patamar técnico da intervenção em favelas. Os municípios passam a elaborar projetos “globais” de intervenção e a incorporar, pelo menos na intenção,

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as dimensões social, econômica e ambiental com o trabalho social. Alguns projetos inclusive preveem a construção de equipamentos sociais - centros comunitários, creches, escolas, além de obras com vistas a melhorar o desenvolvimento econômico local. Porém, as obras de infraestrutura urbana tem um peso político e institucional muito maior do que o das demais ações previstas nos projetos integrados. A autora observa que as intervenções sociais geralmente concentram-se mais no apoio à mobilização da população e suporte à execução das obras, ficando, portanto a participação restrita à oferta de informações sobre o programa e acompanhamento das obras. Abiko et al. (2007) também realizaram uma avaliação dos programas de urbanização de favelas (Projeto Refavela) e criaram um manual de orientações para as ações de urbanização, inclusive estabelecendo critérios operacionais para o desenho e implementação dos projetos integrados de urbanização de favelas:

Importância de inserção urbana dos empreendimentos em seus diversos aspectos;

Participação das famílias envolvidas, em suas diferentes formas, como meio de legitimação, informação e melhoria na qualidade do processo e do produto;

Necessidade de envolvimento de profissionais experientes e habilitados na área social em todas as etapas;

Reflexão, para cada situação, do grau de detalhamento de projeto mais adequado, se básico ou executivo;

Planejamento e implementação das ações de forma a garantir a execução das atividades dentro do cronograma estabelecido, evitando, inclusive, a quebra de acordos e compromissos com as partes envolvidas;

Estudo de alternativas de financiamento que possam contemplar a utilização de contrapartidas provenientes dos beneficiados (ABIKO et al., 2007, p. 07).

Observa-se que a participação é entendida como um componente que legitima a intervenção e garante sua eficiência. Nota-se também que os estudos e avaliações das experiências de urbanização e regularização de favelas, concentram-se especificamente no componente físico e urbanístico, no desenho operacional, ou seja, há poucos estudos e avaliações sobre a dimensão social e ambiental dos programas, que envolve a execução do trabalho social e articulação com outros programas sociais.

16

No âmbito federal, os anos 2000 inauguram mais um novo ciclo para a urbanização de favelas, que se torna uma das linhas programáticas do governo federal para o atendimento habitacional. Os projetos integrados passam a ser considerados como ação prioritária e estratégica, além de se constituir uma solução para o problema urbano habitacional da população moradora dos assentamentos precários. A partir de um acordo de empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID (1999), o governo federal deu continuidade ao programa Habitar Brasil - HBB e incorpora outras demandas aos projetos de urbanização. O orçamento do programa HBB previa recursos da ordem de 470 milhões e tinha como meta atender 128 municípios, incluindo as principais cidades das regiões metropolitanas, com previsão de investir, em cada município, uma média de 5,6 milhões. Até setembro de 2000, 82 municípios firmaram contrato com o subprograma Desenvolvimento Institucional – DI – e seis municípios haviam contratado financiamento do subprograma Urbanização de Assentamentos Precários – UAS. Ainda que a verba federal para a urbanização integrada de assentamentos precários com o HBB tenha sido significativamente ampliada, continuou sendo irrisória frente à demanda e a desvios em sua destinação; além de sua aplicação enfrentar dificuldades operacionais tais como: não contratação das obras por parte dos municípios (mesmo tendo recursos disponíveis); exigências excessivas do programa; baixa capacidade institucional dos municípios; constantes mudanças nos normativos e regulamentos do programa entre outros entraves. Assim, embora a descentralização, inclusive amplamente defendida com a promulgação da Constituição Cidadã, tenha reduzido os gargalos da excessiva centralização ocorrida nos governos militares e proporcionado uma maior democratização no nível municipal, Sydow, Sano e Abrucio (2010) argumentam que muitos municípios ainda não dispõem de condições financeiras, administrativas e políticas para assumir essa nova condição de realizar a gestão local dos programas federais, muito menos oferecer as contrapartidas exigidas. Mesmo com tantos entraves, na avaliação de Taboada (2009) o programa Habitar Brasil BID – HBB – possuía uma estrutura programática que definia objetivos claros, sua execução deveria ser realizada por equipes multidisciplinares, também era exigida a criação de uma unidade de gerenciamento do programa, os projetos eram integrados por ações físicas (projeto urbanístico e obras) e sociais, incluíam a preocupação com a sustentabilidade ambiental e social do projeto, bem como, a questão da regularização fundiária.

17

A autora menciona, ainda, que o HBB determinava conteúdos mínimos para o Trabalho Social em torno de três eixos: Mobilização e Organização Comunitária, Educação Sanitária e Ambiental, e Geração de Trabalho e Renda. Também era exigida a execução de trabalho social como contrapartida dos municípios junto às famílias nas fases anteriores às obras, durante e após essas. Havia definição de recursos de repasse por família, corrigíveis pelo IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) e o programa exigia avaliação participativa do projeto após um período de doze meses de sua conclusão (matriz de avaliação construída e pactuada com todos os atores que participavam do projeto). Com a mudança de comando do governo federal em 2002, os problemas habitacionais e urbanos passam a ser enfrentados por um novo arranjo institucional com a criação do Ministério das Cidades, em 2003, que instituiu um departamento específico para a urbanização e regularização de assentamentos precários – DUAP (Departamento de Urbanização de Assentamentos Precários). A atual Política Nacional de Habitação de Interesse Social, criada em 2004, define como um de seus objetivos promover a urbanização, regularização e inserção dos assentamentos precários à cidade, bem como indica as seguintes diretrizes específicas para a urbanização desses espaços:

Garantia do princípio da função social da propriedade, respeitando-se o direito da população permanecer nas áreas ocupadas por assentamentos precários ou áreas próximas, que estejam adequadas ambiental e socialmente, preservando vínculos sociais com o território, o entorno e sua inserção na estrutura urbana, considerando a viabilidade econômico- financeira das intervenções; Promoção do atendimento à população de baixa renda, aproximando-se ao perfil do déficit qualitativo e quantitativo e com prioridade para população com renda até 03 salários mínimos; Promoção e apoio às intervenções urbanas articuladas territorialmente, especialmente programas habitacionais de infraestrutura urbana e saneamento ambiental, de mobilidade e transporte, integrando programas e ações das diferentes políticas, visando garantir o acesso à moradia adequada e o direito à cidade; Estímulo aos processos participativos locais que envolvem a população beneficiária, especialmente nas intervenções de integração urbana e regularização fundiária; Atuação coordenada e articulada dos entes federativos por meio de políticas que apresentem tanto um caráter corretivo, baseadas em ações de regularização fundiária, urbanização e inserção social dos assentamentos precários; quanto preventivo, com ações voltadas a ampliação e universalização do acesso a terra urbanizada e a novas unidades habitacionais adequadas; Atuação integrada com as demais políticas públicas ambientais e sociais para garantir a adequação urbanística e socioambiental das intervenções, no enfrentamento da precariedade urbana e da segregação espacial que caracterizam esses assentamentos; Definição de parâmetros técnicos e operacionais mínimos de intervenção urbana, de forma a orientar os programas e políticas federais, estaduais e municipais, levando-se em conta as dimensões fundiária, urbanística e edilícia, a dimensão da precariedade física (risco, acessibilidade, infraestrutura e nível de habitabilidade) e dimensão da vulnerabilidade social, compatíveis com a salubridade, a segurança e o bem estar da população, respeitando-se as diferenças regionais e a viabilidade econômico- financeira das intervenções;

18

Estímulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em consideração as características da população local, suas manifestações culturais, suas formas de organização e suas condições econômicas e urbanas, evitando-se soluções padronizadas e flexibilizando as normas, de maneira a atender às diferentes realidades do país. (BRASIL, MCIDADES. Política Nacional de Habitação. 2004. P. 34-35)

Essas diretrizes foram reafirmadas com a aprovação da Lei Federal Nº 11.124/05, que

institui o Sistema e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS/FNHIS – e seu conselho gestor 2 .

A estratégia inicial do governo federal era melhorar a capacidade institucional dos

municípios, que em 2003 era considerada limitada, pois apenas 20% deles detinham capacidade operacional para receber recursos federais (ARRETCHE et al.). Além disso, de acordo com Maricato (2011) o Ministério das Cidades buscando contornar as rígidas

restrições orçamentárias, conseguiu um aumento do orçamento do FGTS (Fundo de Garantia

por

financiamento de moradias e aprovação do Conselho Curador do FGTS que restringia os subsídios às pessoas com faixas de renda situadas abaixo de cinco salários mínimos. Em 2007 3 , o governo federal instituiu o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, criando, na avaliação de Bonduki (2009), as condições, pelo menos financeiras, para ganhar escala nos programas habitacionais e gerar efeitos estruturais, na perspectiva de enfrentar e reverter, os problemas sociais, urbanos e ambientais relacionados com o quadro

dos assentamentos precários no Brasil, estimado em 3,2 milhões de domicílios, entre favelas, cortiços e loteamentos irregulares em situação de precariedade.

O PAC constituiu-se num plano de investimentos em diversas áreas, sendo uma delas

a de Infraestrutura Social e Urbana, que inclui diversos programas: urbanização de assentamentos precários, assistência técnica, provisão habitacional e desenvolvimento institucional. Aprovado pela Portaria Nº 411 de 28 de agosto de 2008, o Manual de Instruções para a Aprovação e Execução dos Programas e Ações do Ministério das Cidades inseridos no PAC prevê as seguintes ações: “Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários; Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional para

para

Tempo

de

Serviço)

e

SBPE

(Sistema

Brasileiro

de

Poupança

e

Empréstimo)

2 A lei nº 11.124/05 que institui o FNHIS/SNHIS é originário de um projeto de lei de iniciativa popular, entregue ao Congresso Nacional em 1990, contendo mais de 1 milhão de assinaturas de eleitores. 3 Nesse mesmo ano, o Ministério das Cidades contrata a elaboração do Plano Nacional de Habitação sendo finalizado em 2010. O PLANHAB apresenta estratégias para equacionar as necessidades habitacionais do país até 2023. A estimativa é que o déficit habitacional acumulado até 2006 seja de 7,9 milhões de moradia e que o Brasil precise de mais de 27 milhões de residências novas nos próximos 15 anos. Para tamanho desafio, o plano prevê a necessidade de aportar no mínimo 2% do orçamento federal para habitação de interesse social, durante 15 anos. (PAZ, 2010)

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Famílias de Baixa Renda, e Apoio à Elaboração de Planos Habitacionais de Interesse Social” (MCIDADES, 2008, p. 04). Efetivamente, o PAC é composto por dois grandes eixos que norteiam sua implantação, um com obras na área de infraestrutura, como hidrelétricas e estradas, e outro direcionado para a urbanização de favelas e saneamento básico. Até 2007, o governo federal investiu 8,9 bilhões do Orçamento Geral da União (OGU) em 183 projetos ou obras de Urbanização de Favelas. A maior parte dos recursos foi destinada à região sudeste e a maioria dos projetos concentra-se nas regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro. Os investimentos corroboram com o estudo de Marques et al. (2008) “Assentamentos Precários no Brasil Urbano”, contratado pelo Ministério das Cidades e realizado pelo CEM (Centro de Estudos da Metrópole) /CEBRAP (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento), indicando que na Região Sudeste concentra-se numericamente a maior parte dos assentamentos precários país. As Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo somavam 1.292.667 domicílios ou, em média, 16,5% dos domicílios, e 4.860.499 pessoas ou, em média, 18% da população, em áreas precárias. A capital metropolitana do Rio de Janeiro tinha 392.405 ou 21,78% dos domicílios em assentamentos precários, assim como 1.390.075 pessoas ou 23,95% da população nessa situação. Já na capital metropolitana de São Paulo, 370.956 domicílios e 1.459.648 pessoas encontravam-se em assentamentos precários, o que representava em termos proporcionais, 12,55% e 14,29%, respectivamente. Os recentes dados do Censo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) publicados em 2010 identificaram 6.329 aglomerados subnormais em 323 municípios e indicam que 11,42 milhões de pessoas vivem em assentamentos precários no país, ou seja, cerca de 6% da população brasileira não dispõe de acesso à moradia digna e/ou à serviços públicos essenciais (infraestrutura, saneamento, esgotamento sanitário, drenagem, etc.). A maioria dos assentamentos precários está concentrada em um grupo de 20 regiões metropolitanas (RMs) - são 88,6%, ao todo, sobretudo na RM de São Paulo (596.479 pessoas), na do Rio (520.260), de Belém (291.771), Salvador (290.488) e Recife (249.432). Uma das explicações possível para este fenômeno é a concentração demográfica e a maior oferta de emprego no município-núcleo ou na capital. Diante de tamanho desafio, Bonduki (2009) também prevê que os investimentos federais encontrarão fortes limites na capacidade institucional dos municípios, podendo não gerar os resultados que ambiciona diante do grave quadro de precariedade habitacional do

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país. Embora o cenário em relação aos investimentos federais seja muito positivo persistem ainda inúmeras dificuldades institucionais relativas à gestão local. Para o professor Eduardo Cesar Leão Marques (2009), pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole -CEM, três grandes desafios estão colocados para a questão urbana e habitacional no país: (i) a contradição da própria política urbana e habitacional federal (presidencialismo de coalizão) 4 ; (ii) o imenso estoque da precariedade habitacional urbana, o qual está associado com as estruturas fundiárias e a própria segregação socioespacial das cidades, as quais são politicamente conflituosas e operacionalmente lentas para enfrentar esse grande desafio e (iii) o alto custo das intervenções urbanas e sua difícil operacionalização, necessitando de amplos contingentes financeiros e da constituição de capacidades administrativas e técnicas de gestão. Nesse sentido, acredita-se que outra questão importante que se coloca com o PAC é o aumento considerável de recursos destinados ao trabalho social, que se tornou um componente obrigatório dos programas habitacionais e urbanos do governo federal. O valor é de 2.5% a 5% dos recursos destinados às obras, um aumento substancial em relação aos 0,5% previstos no HBB. Isso significa que cerca de R$ 500 milhões estão sendo destinados exclusivamente ao atendimento da dimensão social e ambiental do programa de urbanização de assentamentos precários, importando em novos desafios para estados e municípios na operacionalização dos projetos integrados. O primeiro desafio talvez resida na própria definição e expectativas em relação a este componente. O termo trabalho social é utilizado há muito tempo e para uma grande diversidade de atividades e intervenções. Seu uso é bastante comum nas políticas sociais 5 . Todavia, a análise das bibliografias sobre o assunto demonstra que suas definições além de escassas, são muito abrangentes e desprovidas de elementos capazes de facilitar sua compreensão no âmbito dos programas urbanos habitacionais. Observa-se que muitas vezes o termo é confundido, não por acaso conforme veremos no capítulo 3 desse trabalho, com Serviço Social e até mesmo com Assistência Social. Por

4 O texto Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional Brasileiro publicado por Sergio Abranches (1988), procura sintetizar a especificidade do sistema político brasileiro, que combina não somente representação proporcional, multipartidarismo e “presidencialismo imperial”, como também organização do Executivo com base em grandes coalizões político-partidárias e regionais. É justamente essa combinação que caracteriza, segundo o autor, o regime político-institucional brasileiro como um “presidencialismo de coalizão”. Isso quer dizer que, no Brasil, sem base de apoio político no Congresso Nacional, um governo não se torna capaz de viabiliza suas iniciativas no processo de implementação da política estatal.

5 Políticas sociais entendidas como síntese de uma confrontação e articulação de interesses de forças sociais diversas, um conjunto de regulações e intervenções do Estado, definidas em um jogo de interesses e condicionadas historicamente, por processos econômicos, políticos e sociais. (PAZ, 2010)

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essa razão importa esclarecer que Serviço social, situa-se no campo das Ciências Sociais Aplicadas, trata-se de uma profissão de caráter interventivo inscrita na divisão social e técnica do trabalho e seus profissionais, assistentes sociais, geralmente compõem as equipes técnicas que realizam o planejamento, execução e avaliação das políticas sociais e do próprio trabalho social (aqui entendido enquanto conjunto de atividades específicos afeto a determinada política pública). Assistência Social, por sua vez, é uma política social, não contributiva, que compõe o Sistema de Seguridade Social, composto pelo Sistema Único de Saúde – SUS, Sistema Único de Assistência Social – SUAS e pela Previdência Social. O presente estudo considera a definição proposta pelo Instituto de Estudos Especiais – IEE – da PUC-SP, a que melhor define atualmente o conceito de trabalho social.

Trata-se de um conjunto de ações inclusivas com caráter socioeducativo, adequadas à realidade socioeconômica e cultural da população e às características da área de intervenção, afinadas com os princípios da Política Pública de Habitação, com as diretrizes dos programas e desenvolvidas em articulação com todos os agentes sociais envolvidos nos processos de decisão, implantação e controle dos programas de moradia (IEE-PUCSP, 2003).

Para Raichelis, Oliveira e Paz (2010), essa perspectiva de trabalho social assume uma direção ética e política, em função de promover a participação, fomentar a ação coletiva e o exercício cotidiano do protagonismo da população, seja socializando informações, investindo na formação cidadã para apropriação de novos valores e conceitos de morar e conviver no espaço urbano seja no planejamento, articulação e integração de outras ações e políticas públicas. Para as autoras as intervenções públicas na área urbana habitacional devem ser precedidas e acompanhadas de um trabalho social sistemático e contínuo, que objetive a promoção da inclusão social, do acesso à cidade e aos serviços públicos, e que estimule e fomente a participação cidadã 6 . As reflexões de Dirce Koga (2009) também ajudam a entender o conceito. Para a autora o trabalho social constitui-se em uma gama de ações e intervenções localizadas em determinado território e, ao mesmo tempo, precisa se conectar às outras políticas sociais e à cidade. É individualizado quando necessário campo da intervenção direta, e ao mesmo tempo remete-se às lutas pelos direitos sociais e à construção coletiva da cidadania e da cidade. Um definição recente cunhada por Maria do Carmo Brant de Carvalho (2011) indica que o trabalho social é uma mediação necessária à implementação territorializada de projetos

6 Participação cidadã entendida enquanto processo complexo e contraditório entre sociedade civil, Estado e mercado, mas que pressupõe partilha de poder, explicitação de conflitos e o estabelecimento de pactos sociais.

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da política social, instalando canais de comunicação e participação entre moradores do território e a política pública em implementação. Estudo recente, coordenado pelo consultor Francesco Villa Rosa para o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e o Cities Alliance (Aliança das Cidades) intitulado “Urbanização de favelas: lições aprendidas no Brasil” identificou quatro eixos comuns ao trabalho social desenvolvido na nova geração de programas de urbanização:

Apoio a intervenções físicas;

Inclusão social e desenvolvimento local;

Fortalecimento das organizações da sociedade civil;

Fomento à participação das comunidades nas decisões e no controle social.

O estudo salientou ainda que não existem no Brasil padrões metodológicos estabelecidos e codificados de intervenções sociais em Urbanização de Favelas, em que, a um determinado tipo de ação, corresponde um dado resultado. Até mesmo porque não há avaliações significativas sobre a efetividade, eficiência e eficácia do trabalho social junto aos programas de urbanização de favelas dessa nova geração de projetos integrados (CARDOSO, 2005) nem uma análise mais crítica em relação ao conjunto de pesquisas já empreendidas em relação ao tema. Nesse sentido, a presente dissertação têm os seguintes objetivos: (i) Analisar a evolução do trabalho social ao longo das intervenções propostas pelo Estado para as favelas; (ii) Contribuir com a sistematização das informações e produções acadêmicas acerca do trabalho social desenvolvido nos programas federais de urbanização de favelas e (iii) Produzir uma reflexão sobre os limites, desafios e entraves do trabalho social nos atuais programas federais de urbanização de favelas PAC e Habitar Brasil BID. Para tanto, partiu-se dos seguintes pressupostos:

A realidade está em permanente movimento e transformação, portanto não é um conjunto de coisas prontas. Apresenta-se ainda de maneira complexa, como um todo inter-relacionado e não como um conjunto de situações e processos isolados.

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Todo conhecimento científico tem sempre um caráter aproximado e provisório, portanto, a pesquisa social se faz por aproximações sucessivas junto ao objeto e sujeitos da pesquisa.

O objeto de estudo e/ou o sujeito da pesquisa possui consciência histórica – “Não é apenas o investigador que tem a capacidade de dar sentido ao trabalho

em geral, são capazes de explicitar as

intelectual. Todos os seres humanos (

)

intensões de seus atos, projetar e planejar o futuro.” (DESLANDES, 1993)

Inexiste Ciência neutra, todas passam por interesses e visões de mundo criadas historicamente.

O presente estudo insere-se no campo da pesquisa social de natureza exploratória explicativa. Seu objeto de estudo dispõe de poucas produções acadêmicas pulverizadas em diversas áreas do conhecimento. Para construção do referencial de analise, foi necessário consultar, além da bibliografia, profissionais com experiência prática no planejamento, implantação e operacionalização de programas de urbanização de favelas. Para tanto, o estudo compreendeu uma fase exploratória que envolveu:

Pesquisa bibliográfica “disciplinada, crítica e ampla” (MINAYO, 1998) com vistas a levantar o “estado da arte” das produções relacionadas ao trabalho social desenvolvido no âmbito dos programas de urbanização de favelas. Foram consultados os periódicos nas áreas de Serviço Social e Planejamento Urbano e Regional, totalizando 42 estudos composto por artigos, dissertações e trabalhos de conclusão de curso;

Trabalho preliminar de campo que envolveu contato com informantes-chave representantes do Ministério das Cidades, Caixa Econômica Federal, Cities Alliance-BID, consultores e especialistas, professores, bem como membros das equipes técnicas que participaram diretamente da operacionalização dos programas HBB e/ou PAC;

Pesquisa documental com vistas a coletar os normativos, relatórios de avaliação dos programas e demais publicações técnicas do Ministério das Cidades e do BID referentes aos programas de urbanização de favelas e ao Trabalho social;

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Análise do arcabouço documental dos Programas HBB e PAC, especificamente as exigências e diretrizes para elaboração do PTTS – Projetos Técnicos do Trabalho social.

Durante a fase exploratória da pesquisa, principalmente no contato com os informantes-chave, foram sinalizadas algumas problemáticas.

A primeira refere-se às próprias definições, expectativas e objetivos atribuídos ao

trabalho social, concebidos pelo governo federal e pelas agências multilaterais de financiamento internacional para os programas de urbanização de favelas, que não expressam a realidade das ações desenvolvidas pelos municípios. A intersetorialidade e a articulação das

demais políticas sociais ainda é um objetivo muito distante nas intervenções. Outra questão é que mesmo que os municípios tenham constituído conselhos, fundos e secretarias específicas para gerir os programas habitacionais, a qualidade e a quantidade dos recursos humanos das prefeituras são deficientes. Muitas cidades têm lançado mão dos contratos firmados com o governo federal para “suprir” sua deficiência operacional, terceirizando o trabalho social, o que tem gerado uma série de entraves. Verifica-se, ainda, que, embora tenha ocorrido um significativo aumento dos recursos destinados ao trabalho social, as ações, em grande maioria dos projetos, são subsumidas às obras. Nota-se ainda que o significado e o lugar dado a este conjunto de ações/intervenções ainda é visto como acessório complementar e subalterno ao projeto arquitetônico e ao projeto de execução das obras (infraestrutura e edificação de moradias).

A intersetorialidade e a integração das ações ainda são desafios a ser superados tanto

pelas equipes técnicas que operacionalizam o programa, quanto pelo próprio desenho operacional do PAC.

Os eixos de ação obrigatórios do trabalho social preconizados nas normativas dos programas de urbanização de favelas HBB e PAC – Educação Sanitária e Ambiental,

Participação e Organização Comunitária, e Geração de Trabalho e Renda – ainda reproduzem um conjunto de intervenções similares as das décadas de 1950 e 1960, fundamentado em uma matriz conceitual ortodoxa e conservadora, portanto defasados frente aos desafios que emergem atualmente na operacionalização dos projetos integrados.

A eficiência do trabalho social é medida somente pelo método descrito no Projeto

Técnico do Trabalho social e pelas formalidades administrativas exigidas pelos programas, principalmente pela Caixa Econômica Federal e não por sua qualidade e resultados alcançados junto às comunidades/população participante. O desenho institucional e

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operacional dos programas acontece a priori e independe da realidade e especificidades territoriais apresentadas pelas áreas de intervenção escolhidas pelos municípios, não respeitando a diversidade e heterogeneidade das comunidades, contrapondo-se inclusive as diretrizes da política nacional em vigor. Na tentativa de compreender esses “sinais” alguns questionamentos se impuseram:

Por que o trabalho social voltou a ganhar importância e a ser incorporado de forma oficial, inclusive com aporte de recursos, nos programas habitacionais e urbanos (especialmente nos programas de urbanização de favelas), será que as motivações são as mesmas das experiências passadas, se não o que mudou? Qual a percepção dos atores sobre o trabalho social no período recente? Qual é a expectativa em relação aos resultados que ele pode produzir? E quais os principais entraves e desafios percebidos em relação aos programas em curso? Ao longo da trajetória de mais de cinco décadas de experiências de urbanização de favelas houve uma ressignificação do trabalho social? Para tentar responder estas questões, empreendemos um trabalho de campo que envolveu a coleta de documentos e informações que pudesse descrever como o trabalho social passou a fazer parte das intervenções do Estado no enfrentamento da questão urbana e habitacional. Concomitantemente foram realizadas entrevistas individuais com os principais atores que participam e/ou participaram, de alguma forma, da construção dos programas de urbanização de favelas federais no período recente (concepção, metodologia, lógica e ciclos), da sua implementação e de sua execução. A partir da trajetória dos sujeitos envolvidos, introduzimos os principais temas que poderiam responder as indagações e inquietações desta pesquisa. Os principais sujeitos consultados foram: Representantes do Ministério das Cidades (Secretária Nacional de Habitação, membros do DUAP – Departamento de Urbanização e Assentamentos Precários/ Gerência do Trabalho social), consultora do Cities Alliance/BID, ex-consultoras do programa HBB e PAC, ex-gestor do programa HBB, profissionais com ampla experiência na gestão e execução de programas habitacionais, especialmente urbanização de favelas. Com o consentimento de todos os participantes, as entrevistas foram registradas com o uso de um gravador e, posteriormente transcritas. Também foi realizada uma “roda de conversa” com a equipe técnica da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano do Município de Diadema, que acumula experiência na implementação e gestão de um dos programas mais antigos de urbanização de favelas e que possui experiência recente na gestão dos programas Habitar Brasil BID – Jardim Nordeste e PAC – Naval. O objetivo principal da entrevista conjunta era captar a opinião da equipe sobre

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os principais entraves, avanços e desafios que o trabalho social e o próprio programa de urbanização (seja com financiamento do HBB ou PAC) têm enfrentado recentemente. Além disso, também foi possível participar de uma reunião entre representantes da prefeitura e moradores do núcleo habitacional Naval em processo de urbanização pelo programa PAC, acompanhar as reivindicações e observar a mudança empreendida pela obra no local. Também trouxeram insumos importantes para o trabalho, à participação da pesquisadora no debate provido pelo Conselho Regional de Serviço Social sobre a temática em questão “Trabalho social no âmbito dos programas federais de urbanização de favelas” e Oficina realizada pelo Ministério das Cidades sobre a Revisão da Norma Operacional nº 08, a qual versa sobre a operacionalização do trabalho social no âmbito dos programas federais

urbanos e habitacionais. Por fim, selecionamos algumas avaliações recentes acerca do trabalho social desenvolvido em alguns programas de urbanização de favelas empreendidas no período de 2005 a 2013, para verificar os principais avanços, desafios e entraves. Os resultados desse trabalho estão organizados nesta dissertação composta além dessa introdução de mais cinco capítulos. O segundo capítulo procurou identificar as conexões entre

o trabalho social e as intervenções do Estado na organização do espaço urbano e dos

trabalhadores, no contexto europeu e norte-americano do século XIX, com vistas a compreender as origens da questão urbana habitacional e situar alguns exemplos das intervenções sociais realizadas nesse contexto para posteriormente verificar como, no Brasil, “importamos” tais modelos e soluções. O terceiro capítulo trouxe as particularidades da “questão urbana” e principalmente “o problema” da falta de moradia popular no Brasil. Observou-se que as intervenções do Estado no período de 1930 a 1960 fundamentaram-se nos modelos criados no velho continente. O trabalho social, por sua vez, nasceu no contexto da industrialização, relacionado ao projeto

“educativo” necessário à adaptação das famílias e do próprio trabalhador à lógica capitalista

de produção e acumulação.

No quarto capítulo a proposta foi identificar como o trabalho social evoluiu ao longo das intervenções do Estado principalmente em relação às favelas perpassando pelo período que compreende o final da década de 1960 a 1980. No quinto capítulo observa-se que os programas de urbanização desenvolvidos na década de 1990 e anos 2000 ganham uma nova missão a de combater a pobreza urbana. Nesse período, o trabalho social assume “posição estratégica” e passa a estruturar as intervenções

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físicas urbanísticas, além de se fundamentar na utopia mobilizadora do milênio – Desenvolvimento Local Integrado Sustentável - DLIS. Por fim, apresenta-se uma síntese da institucionalização do trabalho social desenvolvido nos programas de urbanização de favelas, suas limitações, as expectativas criadas em torno de seus objetivos, os impasses que persistem nessas intervenções e seus avanços.

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Capítulo 2

28 Capítulo 2
28 Capítulo 2

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2 ANTECEDENTES DO TRABALHO SOCIAL NO CONTEXTO DA REFORMA URBANA E SOCIAL

Todas as palavras são portadoras de idéias (e ideais), são plenas de significados. Estes, porém, alojados em seu interior, não se manifestam de pronto nem se revelam de imediato. É preciso procurá-los na dinâmica do processo histórico, descobri-los nas tramas constitutivas do real (MARTINELLI, 2000, p. 29).

Tanto o planejamento urbano quanto o trabalho social guardam em si estreita conexão com os processos de migração e crescimento urbano e industrial das cidades, bem como com as diferentes formas de intervenção do Estado e das classes dominantes, seja para conter e reprimir a organização dos trabalhadores, ou para atender, ainda que parcialmente, suas reivindicações. A partir de um breve histórico, esse capítulo procura identificar as conexões entre o trabalho social e as intervenções do Estado na organização do espaço urbano e da nova classe proletária urbana, no contexto europeu e norte-americano com vistas a compreender as origens da questão urbana habitacional e situar alguns exemplos das intervenções sociais realizadas nesse contexto para posteriormente verificar como, no Brasil, “importamos” ou não tais modelos e soluções.

2.1 QUESTÃO URBANA E HABITACIONAL: BREVE HISTÓRICO

Para apreender as origens do problema habitacional e urbano, necessariamente temos que remeter ao processo de formação e desenvolvimento do próprio sistema capitalista, que se materializou na configuração espacial das cidades e nos processos de trabalho ainda no final do século XVIII, conforme elucida Engels (1783) e, posteriormente, reafirma Lefebvre (1999), ao definir os espaços urbanos como expressão concreta das relações sociais, e, portanto das lutas de classes. Para tanto, lembra-nos Martinelli (2000), é importante ter clareza sobre a definição, significados e atribuições dados ao próprio termo “Capitalismo”, que, enquanto categoria histórica, se configura como determinado modo de produção, marcado não apenas pela troca monetária, mas essencialmente pela dominação do processo de produção e organização da sociedade pelo capital.

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O capitalismo como modo de produção passa a se assentar em relações sociais de

produção capitalista, marcadas fundamentalmente pela compra e venda da força de trabalho, tornada mercadoria como qualquer outra, pois é a base do sistema que traz como exigências implícitas a existência de meios de produção sob forma de

mercadoria e o trabalho assalariado. (

assim, uma forma específica e peculiar de relações sociais entre os homens, e entre

estes e as forças produtivas, relações mediatizadas pela posse da propriedade privada e dos meios de produção. Definia também, como consequência, uma nova estrutura social, pois a concentração da propriedade dos meios de produção nas mãos de uma classe representava apenas uma minoria da sociedade determinava o aparecimento

O modo de produção capitalista definia,

)

de

outra classe, constituída por aqueles que nada tinham, a não ser sua própria força

de

trabalho (MARTINELLI, 2000, p. 29).

O Capitalismo em sua fase mercantil impulsionou o surgimento de uma nova classe

social – a burguesia, o que também permitiu a conquista de poder político e econômico. Em contrapartida, os trabalhadores foram obrigados a se submeterem ao trabalho assalariado, inclusive com amparo legal do Estado.

). (

donos do capital, que protegidos pela legislação Tudor podiam recrutar mão-de-obra

sob compulsão e denunciar às autoridades aqueles que se recusassem a trabalhar em virtude de suas condições ou da exiguidade do salário legal (MARTINELLI, 2000, p. 32-3).

Expulsos da terra os camponeses acabavam por se subordinar às exigências dos

A mão-de-obra “livre” e sujeita ao trabalho assalariado surgiu com a dissolução da

produção por ofício, vigente no feudalismo. A vida doméstica e o trabalho foram redefinidos ao mesmo tempo para se concentrar na reprodução da família nuclear.

Ao analisar o desenvolvimento do Capitalismo, Ball (1981) observa que as transformações nas relações de classe ocorridas, principalmente na Inglaterra, no início do século XIX, impactaram diretamente na provisão da moradia, em especial para os trabalhadores.

O referido autor lembra que, historicamente, durante o regime feudal, a maioria dos

camponeses construía suas próprias casas (madeira, barro e/ou pedra), e os trabalhadores das áreas urbanas viviam, geralmente, nas oficinas ou casas de seus mestres (guildas). O espaço doméstico nesse período de quase todas as camadas sociais era limitado, “o lar” não era o centro da vida e, geralmente, configurava- se em um ou dois cômodos, mesmo para os proprietários de terras e pequenos comerciantes da época. Com a crise do modo de produção feudal, decorrente da intensa difusão das transações monetárias, e a desintegração da estrutura social caracterizada pela autoridade e propriedade de terra (arrendamento) que se realizava mediante condição de vassalagem e prestação de

31

serviços e rendas, o capitalismo mercantil desenvolveu-se e a moradia passou a ser uma mercadoria cara para a grande maioria dos trabalhadores. A compra e venda de habitação não era exclusividade de um modo particular de produção; contudo, a provisão de moradias na forma de mercadoria só se generalizou com a separação entre a moradia e o local de trabalho, condição esta diretamente relacionada ao próprio modo de produção capitalista. Durante o processo de transição do Feudalismo para o Capitalismo mercantil, especificamente na Inglaterra entre os séculos XVII e XVIII, a forma de provisão habitacional ganhou complexidade e a interferência de novos atores: o construtor para o mercado, os proprietários de terra e os proprietários de casas de aluguel (locatários). Nesse período, a construção para mercado já era ineficiente dado o próprio processo produtivo, o preço da terra e os riscos das transações que envolviam a produção habitacional. Ball (1981) esclarece que o Capitalismo acabou dominando a produção da habitação na forma do “speculative house builder” (construtor para o mercado) e a emergente dominação deste tipo de construtor e do proprietário de casas de aluguel foram processos que se reforçaram mutuamente. Os primeiros grupos sociais a acessarem a habitação na forma de mercadoria e num mercado específico se encontravam nos extremos da pirâmide social: os pobres urbanos e os ricos. Com o declínio do feudalismo, os pobres submetidos a empregos temporários ou desempregados só conseguiam acessar um local para morar caso alugassem acomodações de baixa qualidade ou invadissem cômodos. “A construção mal feita e os cortiços (slum landlardism) proviam a primeira modalidade e as sucessivas promulgações de leis tentavam impedir a última” (BALL, 1981. p. 15). Os ricos, por sua vez, demandavam “acomodações elegantes”. Com a dissolução do sistema de patronagem, “os poderosos e grandes lordes feudais”, a corte, seus funcionários e a nobreza de modo geral demandavam do mercado empreendimentos habitacionais específicos. Com a rápida expansão da classe de comerciantes e, posteriormente, dos capitalistas, surge também uma demanda por acomodações domésticas independentes, nas cidades nas quais se instalavam os negócios.

Como sempre a classe trabalhadora teve que pagar um alto preço: como consumidor arcando com os altos custos da moradia, e como contingente de trabalhadores da construção subordinados ao capital de uma indústria onde a exploração da mais valia absoluta foi fundamental para sua lucratividade (BALL, 1981, p. 14).

32

Gestadas as bases do Capitalismo – mão-de-obra livre, divisão social do trabalho, propriedade privada e dominação dos meios de produção por uma determinada classe social –

a Revolução Industrial veio consolidar as transformações no modo de produção, na

configuração da sociedade e da própria cidade. Com os avanços tecnológicos, principalmente

após a invenção das máquinas a vapor e mecânicas, consuma-se a ruptura entre os processos

de trabalho e os meios de produção.

O novo modo de produção capitalista passou a exigir a concentração dos trabalhadores nos arredores das fábricas e nas indústrias, impulsionando o surgimento das cidades industriais. Ball (1981) enfatiza que nesse período os primeiros capitalistas alugavam moradias a

seus operários, pois não tinham outra opção se não a de prover habitação à sua força de trabalho, dada a própria localização de suas indústrias e fábricas. Os industriais ao criar as vilas operárias (company housing) também auxiliaram na formação de uma força de trabalho “saudável e passiva”. Este investimento era determinado pela natureza do processo de produção. Um dos objetivos das vilas operárias era manter uma força de trabalho de boa qualidade e estável, sobretudo qualificada o que na época era algo escasso. Ao mesmo tempo,

o investimento em habitação era uma opção lucrativa ao capitalista que investia parte do

excedente de seus lucros. Dessa maneira, alguns industriais da época tornaram-se grandes proprietários de casas de aluguel e assim permaneceram enquanto obtiveram vantagem, tanto para a reprodução da força de trabalho, como para o investimento do capital. Ao final do século XIX os investimentos na construção de casas operárias para aluguel

se tornaram menos lucrativos, devido ao alto custo da construção e da terra. Os novos capitais foram redirecionados para outras áreas da habitação, havendo uma queda brutal do investimento, que se refletiu na falta de moradias para os trabalhadores.

O crescimento de algumas áreas urbanas foi dramático, entre os censos de 1811- 1821 a população da cidade de Shelfield cresceu 23% e a população de Manchester 42%. Durante quase toda a década de 1820, quase toda a população dos novos centros industriais cresceram acima de 45%. Nem todo este aumento populacional se alojou em moradias novas, bem longe disso (BALL, 1981, p. 24).

As cidades industriais impuseram uma nova configuração espacial da produção e modificações significativas no contexto social, passando a urbanização a ser uma variável da industrialização capitalista.

33

As precárias vilas operárias, construídas com frequência em locais inadequados à qualidade de vida, porém amoldadas às exigências do capitalismo, correspondiam as grandes construções arquitetônicas verdadeiros símbolos da burguesia invadiam os espaços geográficos dando-lhes uma nova conformação. A emergência das cidades respondia, assim, às exigências do capital, que impunha uma ocupação diferenciada do solo social, definida essencialmente a partir da posse privada dos bens (MARTINELLI, 2000, p. 41).

Frederich Engels, com base em uma pesquisa empírica realizada nas vilas operárias de Londres, redigiu seu clássico texto “A situação da Classe trabalhadora na Inglaterra (1820- 1885)”, (amplamente citado nas produções acadêmicas, diga-se de passagem) no qual explicitou as precárias condições de vida e de habitação do operariado urbano no decurso do século XIX. Atribuiu a crise ao primeiro estágio de desenvolvimento do modo de produção capitalista, marcada pela fase concorrencial, provocada principalmente pela industrialização, baixos salários e urbanização, que atraiu uma grande quantidade de migrantes para a cidade, sem a mediação do Estado. Posteriormente, Engels (1872) analisou o problema da moradia proletária, em três artigos publicados em um jornal alemão “Volkstat”, no qual teceu criticas as soluções propostas pelos teóricos sociais e pela burguesia industrial europeia da época. Em sua analise, o filosofo chegou as seguintes conclusões sobre a questão:

Uma sociedade não pode existir sem crise de moradia, quando a grande massa dos trabalhadores só dispõe, exclusivamente de seu salário, quer dizer, da soma dos meios indispensáveis à sua subsistência e à sua reprodução quando as novas melhorias mecânicas retiram o trabalho das massas dos operários; quando crises industriais violentas e cíclicas determinam, por um lado, a existência de um verdadeiro exército de reserva de desempregados e, por outro lado, joga momentaneamente na rua a grande massa dos trabalhadores; quando estes estão amontoados nas grandes cidades e isto, num ritmo mais rápido do que o da construção de moradias nas circunstâncias atuais e que, por rápidos e mais ignóbeis que sejam os pardieiros, sempre se encontram locatários para eles; quando, enfim, o proprietário de uma casa, na qualidade de capitalista tem não só o direito, mas também, em certa medida, graças à concorrência, o dever de obter de sua casa, sem escrúpulos, os aluguéis mais altos. Neste tipo de sociedade, a crise da moradia não é um acaso, é uma instituição necessária; ela não pode ser eliminada, bem como suas repercussões sobre a saúde, etc., a não ser que a ordem social por inteiro, de onde ela decorre, transforme-se completamente (ENGELS, 1987, p. 12-13).

Em “Cidades do amanhã”, Peter Hall (1996) também apresenta a conjuntura econômica, política e social (e até mesmo ambiental) da “cidade vitoriana” no período 1880 a 1900, e os reflexos da revolução industrial na organização do trabalho e da própria vida dos operários e de suas famílias. A questão habitacional nesse período tornou-se um dos principais problemas das cidades de modo geral. Com efeito, Londres, assim como outras cidades da Europa (Paris, Berlim) e, posteriormente, na América do Norte (Nova York)

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sofreram as consequências do intenso fluxo migratório provocado pelos processos de industrialização e urbanização. Nesse período, as primeiras indústrias geralmente se

instalavam nos centros das cidades, provocando um intenso adensamento, que por sua vez diminuía a oferta de terrenos urbanos a preços acessíveis para a produção de moradia para os trabalhadores. A escassez de moradias populares intensificava a oferta de cortiços, onde se “amontoavam” várias famílias que não podiam arcar com os custos de um abrigo. Quando isso não era possível, milhares de pessoas passaram a viver pelas ruas das cidades.

O artigo jornalístico “The Bitter Cry of Outcast London” de Andrew Mearn (1883)

publicado anonimamente denunciou as precárias e indignas condições de vida da população operária. Descreveu, de forma impactante, a vida nos cortiços e a falta de salubridade das

moradias, bem como explicitou que a grande maioria dos trabalhadores não recebia salários suficientes para custear uma moradia digna. Ao final de seu artigo, Mearn ressaltou que, na falta de alternativas para sobreviver, as pessoas que residem nos cortiços são levadas à criminalidade, à prostituição e a toda sorte de “maus hábitos”.

A precariedade das relações e condições de trabalho, as longas jornadas de trabalho –

que chegavam até 18 horas por dia- os baixos salários, a exploração de mulheres e crianças e

a omissão da sociedade de modo geral e principalmente das autoridades públicas em relação à questão culminaram na organização do movimento operário, que causou preocupação na burguesia industrial e no próprio comando da Igreja Católica, em virtude de uma suposta ameaça comunista/socialista que rondava as cidades. Com a propagação da teoria de Karl Marx e com a conquista do direito de se organizar

sindicalmente, os trabalhadores passaram a reivindicar espaço nas decisões políticas e a construir a possibilidade de superação da ordem vigente. Greves, manifestações e toda sorte de “tensões sociais” começaram a influenciar a opinião pública, que por sua vez impulsionou

a reforma social e a criação da legislação social moderna.

2.2 MODERNIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA: UM PROJETO EDUCATIVO PARA CONTROLE DOS TRABALHADORES

às

circunstâncias históricas e sociais advindas da Revolução Industrial, membros da alta

Com

o

agravamento

da

questão

social 7 ,

frente

à

explosão

da

pobreza,

e

7 Para Netto (2001), a expressão questão social passou a ser utilizada por volta de 1830, para evidenciar um fenômeno novo, fruto da primeira etapa de industrialização na Europa ocidental – o pauperismo – que atingia em larga escala a população trabalhadora no contexto da emergência do capitalismo urbano industrial.

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burguesia ligados à Igreja, incentivados pelas autoridades locais, se uniram com o objetivo de estudar e reformar o sistema de assistência social pública da Inglaterra; movimento semelhante ocorreu na França, Alemanha e posteriormente, nos Estados Unidos.

Autodenominando-se os “Reformistas Sociais”, esses filantropos, retomando o clássico lema medieval de assistência “Fazer bem o bem” (RICHMOND, 1950, XV), pretendiam desenvolver formas de atendimento aos problemas sociais que incidiam sobre a numerosa classe trabalhadora e repercutiam na totalidade do processo social (MARTINELLI, 2000, p. 64).

O movimento de reforma social congregava intelectuais, jornalistas, religiosos e filantropos os quais tinham em comum a ideia de melhorar as condições de vida dos trabalhadores por meio da criação de sistemas de proteção social, reformulação das leis trabalhistas e a implantação de projetos de melhoria habitacional, ou seja, saúde, educação e moradia eram os fatores necessários para que os próprios trabalhadores pudessem superar a pobreza e suas vulnerabilidades, ignorando, portanto, a questão da exploração e dos baixos salários pagos pelas indústrias. Os reformistas “muitos deles também socialistas” não acreditavam na revolução dos trabalhadores como a melhor forma de superar o capitalismo, confiavam que por meio de reformas gradativas e processuais, as contradições do sistema iriam ser superadas. Os reformadores também argumentavam que modernizar a assistência social e organizar o espaço nas cidades era necessário para combater os males das cidades industriais, seus bairros e periferias. “Era necessário opor remédios a esses males, fazer uma nova organização: modernizar a assistência” (GILLARD, 1939, p. 14). O que demandava empreender uma mudança radical nos costumes da classe proletária e, essa mudança não dependia apenas da provisão de habitações, mas das condições gerais da vida urbana. A racionalização da cidade e a expansão dos subúrbios eram fator essencial para a educação popular na luta contra a moradia insalubre, as doenças e os vícios. As configurações do trabalho que se impunham nesse período, condicionava a construção de novas relações sociais, pois era necessário fixar os trabalhadores em seus locais de moradia, regular sua vida privada quanto aos horários, alimentação, hábitos e economia doméstica, enfim assegurar sua reprodução social, criando artificialmente a necessidade de construir novas relações comunitárias, principalmente de solidariedade e ajuda-mútua. Concomitante a esse processo, surgem inúmeras as primeiras pesquisas sociológicas, realizadas sistematicamente, com o objetivo de esquadrinhar as precárias condições de vida das classes operárias e apreender seus costumes, cultura, e principalmente conhecer a maneira

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como gastavam seus salários. Evidenciam-se as produções de Barão de Grando, líder do movimento filantrópico na França, que publicou um livro chamado “Manuel du visiteur du

pauvre” (1820), no qual indica a necessidade de proceder a uma classificação geral dos pobres

e descreve uma compreensão das necessidades segundo três ideias-chaves: em primeiro lugar,

a amplitude das necessidades (dimensão quantitativa); em segundo, sua natureza (distribuição qualitativa, alimentação, alojamento, cuidados), e em terceiro, sua duração: certas necessidades são às vezes transitórias, como quando ocorre uma doença ou uma demissão. Outros casos, porém, são permanentes ou de longa duração, como as necessidades dos inválidos ou pessoas com espírito fraco (BALEN, 1983, p. 55). Ducpétiaux (1855) publicou Budgets économiques des classes ouvrières en Belgique:

subsistances, salaires, population, résultats de la première enquête statistique sur le budget des ménages, resultando no primeiro levantamento estatístico sobre orçamentos familiares. Frederic Le Play (1886) que realizou uma espécie de verificação sequencial de modo a descrever as relações das famílias com seu ambiente físico e social – estudo monográfico. Os itens abordados pela pesquisa se referiam: lugar, sistema de trabalho, propriedade, formas de riqueza, remuneração, poupança, e às principais categorias sociais de organização com as quais as famílias deveriam lidar no grupo-bairro, ou seja, organizações formais, comunidade, cidade, província, estado racial em essência, dando origem aos primeiros estudos de comunidade. Charles Booth (1889), filantropo e pesquisador social, publicou Labour and Life of the People (1889), uma espécie de cartografia social da pobreza. Sua obra teve influência sobre o Serviço Social americano e a escola de Sociologia de Chicago e, mais tarde, na disciplina de estudos comunitários e no Instituto de estudos de comunidade no norte da Inglaterra, o qual formará posteriormente os postulados do método de Desenvolvimento de Comunidades. De acordo com Valladares (2005) os estudos estatísticos (denominados também como inquéritos e/ou estatística social) passaram a orientar a ação do Estado, bem como a ser instrumento de poder e controle dos trabalhadores e suas famílias; os dados e informações produzidos deram força aos argumentos e ao debate da Reforma Social no século XIX.

Assim:

Todos os recantos da vida social deviam ser submetidos ao processo de normalização e jurisdicionados pela razão cientifica progressista, que implicou na necessidade de novos saberes e novas profissões correlatas aos campos da Reforma Social (RIBEIRO, 2009, p. 323).

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Os estudos mencionados eram analisados à luz de duas grandes tendências produzidas pelos economistas Adam Smith e Ricardo quanto à forma de enfrentamento dos graves problemas advindos da instauração e expansão da industrialização capitalista – a Escola Humanitária e a Escola Filantrópica.

A Escola Humanitária é a que lastima o lado mau das relações de produção atuais.

Para tranquilidade de sua consciência, esforça-se para amenizar o mais possível os contrastes reais; deplora sinceramente as penúrias do proletariado e a desenfreada concorrência entre os burgueses; aconselha os operários a ser sóbrios, trabalharem bem, ter poucos filhos; recomenda aos burgueses que moderem seu furor na esfera de produção. A escola Filantrópica é a escola humanitária aperfeiçoada. Nega a necessidade de antagonismos; quer converter todos os homens em burgueses e

aplicar a teoria, desde que esta se diferencie da prática e não contenha antagonismos.

É evidente que na teoria é fácil fazer abstrações das contradições que se encontram a

cada momento na realidade. Essa teoria equivaleria, então, à realidade idealizada. Em consequência, os filantropos querem conservar as categorias que expressam as relações burguesas, porém sem os antagonismos que constituem a essência dessas categorias inseparável delas (MARX apud MARTINELLI, 2000, p. 64).

Os economistas dessas duas escolas não trabalhavam com remota possibilidade de alteração do sistema econômico vigente e não vislumbravam alternativa concreta de superação das contradições, a não ser amenizar os efeitos da industrialização, reformar gradualmente o sistema e “moralizar” as relações entre capitalistas e trabalhadores. Para Martinelli (2000), a racionalização da prática social tem para a burguesia o objetivo principal de estabelecer as bases para seu projeto hegemônico de domínio de classe e criar estratégias de sustentação capazes de assegurar a irreversibilidade do Capitalismo, ou seja, utilizando-se da facilidade do acesso dos agentes da filantropia à família operária, a classe dominante pretendia submeter o proletariado às exigências da sociedade burguesa e desmobilizar suas reivindicações coletivas.

Burguesia, Igreja e Estado uniram-se em um compacto e reacionário bloco político, tentando coibir as manifestações dos trabalhadores eurocidentais, impedir suas práticas de classe e abafar sua expressão política e social. Na Inglaterra, o resultado material e concreto dessa união foi o surgimento da Sociedade de Organização da Caridade em Londres, em 1869, congregando reformistas sociais que passavam agora a assumir formalmente, diante da sociedade burguesa constituída, a responsabilidade pela racionalização e pela normatização da prática da assistência social. Surgiram, assim, no cenário histórico, as primeiras assistentes sociais, como agentes executores da prática da assistência social, atividade que se profissionalizou sob a denominação de Serviço Social, acentuando seu caráter de prestação de serviços (MARTINELLI, 2000, p. 66).

As primeiras ideias “pré-urbanistas” nascem nesse contexto, e seu maior representante Charles Fourier, propõe o planejamento da cidade e das habitações coletivas, preocupando-se

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com as condições mínimas de higiene, salubridade, iluminação e ventilação das moradias. A “cidade ideal” é pensada em sua funcionalidade como um organismo vivo, cujas partes devem estar em harmonia e equilíbrio. A criação de uma nova ordem social e a racionalização do ambiente urbano impõem a necessidade da racionalização da assistência social e a criação de um projeto educativo relativo aos trabalhadores urbanos e a suas famílias para viver nas cidades. Ao se constituir, a assistência social elegeu seu público alvo - a classe operária urbana. (TOPALOV, 1996) A assistência pública e a caridade filantrópica passam a atender os indigentes, os irrecuperáveis, os improdutivos e politicamente inofensivos. A classe operária, por sua vez, constituía-se um grupo ameaçador, que sob risco de subversão e organização potencial de revolução, começou a conquistar direitos sociais e ter suas reivindicações atendidas por meio das políticas sociais. Para Ribeiro e Cardoso (1994), as características desta Reforma Social são o abandono progressivo da filantropia e a substituição por noções jurídicas de direito social, passando o Estado a ser entendido enquanto responsável em assegurar os padrões mínimos de vida que o mercado não consegue atender.

2.2.1 Trabalho social na área urbana habitacional: primeiros ensaios de uma prática

Concomitante ao processo de racionalização da assistência social, em 1884, é criada a Comissão Real para Moradias das Classes Trabalhadoras, que realizou uma série de estudos para identificar o problema habitacional e indicar formas de enfrentá-lo. Segundo Peter Hall (1996, p. 27), esta comissão formada por intelectuais do movimento de reforma social concluiu que o problema habitacional não podia ser enfrentado sem a intervenção do Estado – “nada efetivo se pode realizar em qualquer escala mais ampla. E isso é fato.”. Em 1887 foi realizado em Londres o primeiro levantamento social moderno. A pesquisa foi aplicada por jovens assistentes sociais “voluntários” junto à população dos cortiços. Os resultados da pesquisa sugeriram uma “classificação dos pobres”, dos dignos aos indignos de auxílio governamental. Outros estudos foram agregados e apresentados à Comissão Real, que confirmaram que os empregos mal remunerados levavam os trabalhadores e suas famílias a uma situação de miserabilidade, o que os obrigavam a viver em locais insalubres e precários e despender boa parte de seus recursos no pagamento de

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aluguéis, geralmente extorsivos, o que, por sua vez, provocava a superlotação dos cortiços e alta taxa de mortalidade, principalmente de crianças, entre outros tantos “problemas sociais”. A intervenção estatal para solucionar a questão da habitação operária não era consensual entre os reformadores e pensadores da época, tanto que inicialmente a comissão elaborou apenas “um arcabouço jurídico” para tratar a questão habitacional e urbana - Lei Sanitária (Criada em 1848 - após recorrentes epidemias de cólera, que matou milhares de pessoas – esta lei definiu normas e regulamentos para o saneamento básico e tratamento de esgotos), Lei Torrens (Lei para Moradias de Artesãos e Operários, de 1868, que permitia às autoridades locais construírem novas moradias para as classes trabalhadoras) e a Lei Cross (Lei para a Melhoria das Moradias de Artesãos e Operários, de 1875, que permitia a demolição de vastas áreas ocupadas por habitações inadequadas e o realojamento de seus moradores). Por longo tempo este conjunto de leis permaneceu “letra morta”. Posteriormente, em 1885 foi promulgada uma nova Lei para a construção de moradias para os trabalhadores, que fomentava a produção de moradias pelo mercado e por outras organizações sociais de auxílio mútuo; também foi ampliada a antiga Lei para Casas de Cômodos, de 1851, todavia o problema persistiu, pois as autoridades locais não se mobilizaram para atender a contento às demandas urgentes. Além do conjunto de leis, as primeiras intervenções físicas por parte do Estado foram no sentido de erradicar os cortiços e loteamentos irregulares. A edificação de moradias era bem inferior ao número de remoções realizadas, o que provocou um aumento exponencial dos cortiços. Assim, o Ministério Inglês articulou ações de higiene, inquéritos domiciliares, ação social e assistência aos moradores dos cortiços. Karl Marx ao tratar da questão argumentou:

Os operários expulsos pela demolição de suas antigas moradas não abandonam de

todo sua paroquia, ou se estabelecem o mais próximo possível dela, nos seus limites. Eles procuram naturalmente alojar-se na vizinhança de seus locais de trabalho, de onde resulta que a família que tinha dois quartos é forçada a conformar-se com um só. Mesmo quando o aluguel é mais alto, a nova morada é pior que a outra, já ruim que os expulsaram. A metade dos operários de Strand já se vêem obrigados a

caminhar duas milhas para chegar ao serviço (

O certo é que toda medida de

policia que, como aconteceu até agora em Londres, expulsa os operários de um bairro mediante a demolição das casas não habitáveis, só serve para amontoá-los de modo pior em outro (In: CHOAY, 2002, p. 149).

).

Na tentativa de contribuir para resolução da questão, Octavia Hill (1838-1912), membro do partido socialista cristão e filantropa, foi uma das pioneiras no enfrentamento do

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problema da “moradia proletária” e na formulação do trabalho social no âmbito habitacional. Membro fundador da Sociedade de Organização de Caridade·, Hill participou ativamente da Comissão Real e liderou o movimento em pró da criação de parques e espaços de convivência públicos (jardins e praças) nos bairros operários. Em 1864, valendo-se de sua rede de amigos “influentes” começou a reformar imóveis abandonados e cortiços deteriorados nos bairros pobres de Londres e destiná-los ao atendimento dos operários e suas famílias. Por meio de conhecimentos exímios em contabilidade, ofereceu aos colegas proprietários retornos garantidos de 5% ao mês sobre os valores arrecadados com a locação de seus imóveis, para tanto recrutou um corpo de voluntárias, geralmente mulheres oriundas de classe média dos círculos de caridade, para orientação e cobrança dos aluguéis. O “gerenciamento social habitacional”, assim denominado por Octavia Hill, envolvia a reforma e manutenção das edificações e a cobrança pessoal dos aluguéis por meio de friendly visitours aos operários. Além disso, oferecia atividades educativas (principalmente a questão da higiene e organização doméstica) para crianças e mulheres, fomentava a formação de poupanças comunitárias entre os trabalhadores, entre outras ações com vistas a educar o trabalhador e sua família a viver sob a nova lógica das cidades. Conforme assinala Walker (2006) Hill inicialmente tentou reduzir a superlotação e expulsou os inquilinos inadimplentes ou imorais (tinha certa tolerância com os alcoolatras e menos com as prostitutas). Ela insistia na “extrema pontualidade e diligência" no pagamento semanal do aluguel. Frequentemente delegava reparos ou trabalhos de limpeza para os inquilinos que não conseguiam assumir o pagamento regular como forma de juros de mora e\ou ainda expulsava os inquilinos que insistissem num comportamento perturbador da ordem. Os valores arrecadados com os aluguéis eram destinados ao pagamento de taxas, reformas e seguros, e, principalmente repassar aos proprietários dos imóveis os valores prometidos. Os recursos excedentes eram utilizados nos reparos e melhorias, conforme sugeriam os moradores. O detalhado sistema de trabalho criado por Hill foi apresentado a Comissão Real para Moradias dos Trabalhadores (1884-1885 p. 91). A filantropa descreveu minunciosamente as questões de saneamento, drenagem, limpeza e contabilidade dos empreedimentos (chegando a cerca de 2000 inquilinos). O sistema previa uma abordagem individualizada, pois na visão de Octavia Hill a boa habitação e a melhoria sustentada só poderiam ser alcançadas tendo foco, programas de pequena escala, onde os dilemas de cada família fossem compreendidos e tratados de forma integral.

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A elaboração de soluções adequadas para os problemas enfrentados pelos pobres só seria possível com base em um conhecimento abrangente das "circunstâncias de cada caso”. O gerenciamento diário das moradias a fizeram perceber que os conhecimentos adquiridos através de constante e sistemática coleta de informações eram essenciais para uma abordagem individualizada adequada para o alívio de pobreza e diminuição da caridade. Foi através do "conhecimento exato e abundante", "vigilância contínua" e uma "grande quantidade de observação" que as descobertas foram feitas a respeito da melhor forma de ajudar os pobres a se auto-ajudar. Não é por menos que nos círculos socialistas radicais Octavia Hill era alvo de inúmeras criticas em função dos seus inqueritos invasivos e da vigilância moral praticada por seus métodos sobre a vida privada dos operários e de suas famílias. A ameaça constante de despejo e cobrança semanal dos aluguéis criavam o ambiente de coersão, alienação e tutela. O trabalho oscilava entre a “disciplina assertiva/coersiva” ou “assistência simpática/amigável”. Mas, a filantropa argumentava:

Sinto-me convencida que o disciplinamento da nossa imensa população pobre deve ser efectuada por influência individual, e que este poder pode transformá-los de uma multidão de pobres e semi-indigentes em um corpo de trabalhadores auto- dependentes (HILL, 1883b, p. 25 apud WALKER, 2006).

Ao analisar o trabalho de Octavia Hill e de seu corpo de voluntárias, Walker (2006) conclui que de alguma forma as ações empreendidas tiveram algum impacto na vida das famílias, além disso, esta forma de gerenciamento da questão da habitação operária teve grande influencia na formulação de políticas governamentais na área habitacional e na gestão da pobreza urbana. Além disso, acrescenta que foi muito importante para as próprias mulheres, que ao demonstrarem competência no trabalho filantrópico, inicialmente apenas reconhecido como "a profissão de caridade", impulsionou sua profissionalização o que mais tarde irá se expandir na forma de trabalho remunerado consolidando-se as profissões socioassistenciais. Nesse contexto, surgem também as primeiras escolas de Serviço Social, geralmente ligadas a Igreja Católica ou Protestante, em Amsterdã 1899, seguida da Inglaterra em 1903 e posteriormente na França, em 1911. Tendo como marco principal o ensino da modalidade interventiva de ajuda psicossocial individualizada, a racionalização e organização da assistência social e as ações socioeducativas no âmbito da educação comunitária e familiar.

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É importante considerar que a França teve um importante papel muito importante na

disseminação da profissão mundialmente sendo uma espécie de “pólo irradiador” da vertente católica do Serviço Social. Nas décadas de 1920 e 1930 houve uma grande expansão do Serviço Social Europeu, seja nas ações profissionais e em seu processo organizativo enquanto classe profissional. Desse modo,

À medida que se institucionalizava, exigia de seus agentes procedimentos técnicos e eficientes capazes de exercer controle sobre as classes subalternas o controle social e político determinado pelas classes dominantes. A ação social se tornava cada vez com mais clareza uma ação política de contenção e repressão dos trabalhadores, vistos pela burguesia como perigo eminente. As assistentes sociais cabiam à tarefa de afastar esse “perigo”, esvaziando o conteúdo político de suas reinvindicações coletivas, exercendo um controle sobre as manifestações do proletariado (MARTINELLI, 2000, p. 121).

2.3 MODERNIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO NORTE- AMERICANO

O movimento reformista das cidades expande-se para fora do continente europeu. A

Sociedade de Organização da Caridade, com o lema “Esmolas não, mas um amigo.” inaugura, em 1882, a primeira sede americana na cidade de Nova York nos EUA. A expansão das Sociedades de Organização da Caridade foi tão rápida que, em 1907, o número de organizações chegava a 180 no país. Sua principal bandeira de luta era a organização científica da assistência social e a expansão da organização mundialmente. Estas organizações passaram a contar com um número expressivo de agentes sociais, tornando-se fundamental a capacitação desses profissionais para o enfrentamento da questão social, que nesse período se agravava, dadas as crises cíclicas do Capitalismo. Em 1907, foi inaugurada a primeira Escola de Filantropia Aplicada nos EUA, na qual Mary Ellen Richmond, uma das precursoras do Serviço Social americano, cunhou, pela primeira vez, o termo Trabalho social (Social Work), conceituando-o “como uma operação essencial para a reintegração do homem na sociedade” (MARTINELLI, 2000, p. 109). Essa nova denominação da assistência social para “trabalho social” contribuía para ratificar a ideia de que se tratava de uma prática criada para atender aos trabalhadores e a suas famílias, e de que o agente profissional também era um trabalhador. Martinelli (2000) observa que a criação da Escola e de seus respectivos cursos de formação foram fundamentais para a sistematização do ensino do trabalho social, bem como para o seu processo de profissionalização e institucionalização. Sob a responsabilidade das

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Sociedades de Organização da Caridade, os cursos de formação dos agentes sociais voluntários passaram a ser ministrados de forma regular. Os conteúdos ministrados fundamentavam-se no aprendizado científico da filantropia e na concepção dominante de que os problemas sociais estavam diretamente relacionados ao problema de caráter dos

indivíduos, tendo o trabalho social a tarefa de realizar ações eminentemente reintegradoras e reformadoras do caráter dos sujeitos que demandavam intervenção.

O trabalho social, nesse período, compreendia dois níveis de ação: um mais

individualizado, por meio de visitas domiciliares que tinham como objetivo principal verificar

as condições de vida dos trabalhadores e realizar ações educativas in loco (Social Case Work),

e o segundo nível de ação compreendia intervenções de caráter socioeducativas promovendo

práticas de educação familiar e social, às quais posteriormente foram agregadas as ações de higiene e saúde (Group Work and Organization Community). O trinômio - higiene, educação e saúde - que caracterizava o Serviço Social na época, foi o que impulsionou a criação de novos campos de atuação, especialmente nas áreas da Educação, Saúde e Vigilância Sanitária e Planejamento Urbano e Habitacional.

Os cursos de formação de agentes sociais expandiram-se pelos EUA e em 1915, só a

cidade de Nova York já contava com cerca de quatro mil agentes sociais atuando profissionalmente em instituições públicas, nas quais predominantemente utilizavam a abordagem individual por meio de visitas domiciliares e entrevistas para a emissão do “diagnóstico social” e das propostas de “cura” e reintegração dos sujeitos à ordem social vigente. Em 1916, ocorreu também na cidade de Nova York a I Conferência Nacional de Trabalho social. Nesse evento, foi aprovada a proposta de Mary Richmond em relação à denominação dos trabalhos desenvolvidos pelas Sociedades de Organização da Caridade americanas, que passou a receber a denominação oficial de Trabalho social, e seus agentes, de trabalhadores sociais. Ao fazer uma análise do processo de profissionalização do Serviço Social nos EUA,

Bastos (1988) identifica divergências político-ideológicas no campo de estudos da área social

e da atuação, que se agrupavam em dois movimentos: o da formação das Sociedades de

Organização da Caridade, representada por Mary E. Richmond, fundamentado no Darwinismo social e na mínima intervenção do Estado, e o da implantação dos Settlement Houses, “centros comunitários” nos bairros da periferia 8 , onde residia a grande massa de

8 Após a crise de 1929, o governo dos EUA empreendeu ao longo de vários anos programas de “Urban Renewal Administration” demolindo favelas e bairros deteriorados (denominadas de zonas decadentes das

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imigrantes, liderada por Jane Addams, primeira assistente social ganhadora do Nobel da Paz (1931), que defendia a maior intervenção do Estado nos problemas sociais e sua democratização. Os centros comunitários prestavam diversos serviços à comunidade imigrante, principalmente em relação à cultura e à formação profissional. Além de se dedicar à formação de lideranças e organizar movimentos para reivindicar a provisão de serviços públicos e políticas sociais do Estado para o bem-estar social.

O Settlement Movement originou-se do trabalho voluntário de pessoas engajadas,

especialmente universitários, em trabalhos comunitários na periferia das grandes

cidades, onde se aglomeravam os imigrantes europeus. O movimento aí era coordenado em casas alugadas, que funcionavam como centros comunitários. Jane

Addams e Lilian Wald representam os expoentes desse movimento, que tinha concepção distinta das Charity Organization Societies sobre o papel do setor público

na organização do sistema de bem-estar social, além de outras diferenças (BASTOS, 1988, p. 09).

Para além dos casos individuais, os usuários dos Centros Sociais (a maioria imigrantes), sob a coordenação da assistente social Florence Kelley e inspirados pelas pesquisas empíricas de Charles Booth realizadas em Londres, procederam à coleta de informações nas residências dos operários dos guetos da cidade de Chicago, observando as características das edificações e realizando entrevistas com os moradores a respeito da densidade domiciliar, da origem étnica da família, dos salários recebidos pelo chefe familiar e do tempo estimado do contrato de trabalho firmado com seus empregadores. Os resultados da pesquisa foram publicados em 1895 resultando no livro Hull-House Maps and Papers, antecipando e estabelecendo também o interesse pela questão urbana e habitacional dos primeiros sociólogos da Escola de Chicago. Os objetivos principais desses levantamentos era além de socializar informações, incentivar que os próprios moradores, ao participar da pesquisa, pudessem formular respostas e reivindicar seus direitos e melhorias para o seu bairro, o que culminou no Settlement Movement. Esse movimento lutava pela ampliação da intervenção do Estado em relação às políticas sociais. A pauta de reivindicações incluía: construção de habitações populares; treinamento vocacional financiado pelo Estado; fundos públicos utilizados para contratar atendentes de creche e criar refeitórios nas escolas e assegurar que as refeições servidas às

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crianças nas creches não provessem da assistência particular, forçando as autoridades escolares a assumires a responsabilidade; construções de playgrounds e ginásios públicos e planejamento urbano. Empenhou-se ainda em aprimorar a Lei do Inquilinato fazendo reivindicações nas câmaras municipais e assembleias legislativas, pois tinham a crença que a atividade política estava intimamente relacionada ao trabalho social. Nesse mesmo período, Jane Addams realizou uma análise dos métodos e práticas dos administradores municipais -especialmente dos prefeitos- e apontou as consequências da corrupção política, o que gerou grande repercussão nacional e foi considerada uma contribuição importante para as transformações necessárias na esfera local de governo. Muitos centros comunitários, por exemplo, conseguiram a estatização das linhas de bonde e metrô, o que se refletiu na melhoria da prestação do serviço. Constata-se que Europa e EUA construíram e seguiram trajetórias diferentes no que se refere à profissionalização do trabalho social. Enquanto que, o Social Work americano enfatizava a busca de conhecimentos científicos em outros ramos da Ciência, como a psicologia, a psicanálise, a medicina e, até mesmo o direito, para fundamentar suas intervenções individuais e coletivas reformadoras. Na Europa, o Social Service não necessariamente aderiu integralmente à abordagem americana, privilegiando o diálogo com as ciências sociais especialmente com a sociologia compreensiva e a antropologia, mas principalmente com as doutrinas sociais da Igreja Católica. As reflexões de Martinelli (2000) indicam que as lideranças das Sociedades de Organização da Caridade europeias passaram a conceber que, mais importante que controlar e ajustar os conflitos individuais das pessoas era obter uma compreensão da estrutura da sociedade, dos problemas que ocorriam e como estes impactavam em sua própria organização e funcionamento. Desse modo:

A linha psicanalítica do Serviço Social americano foi substituída na Europa pela sociológica, assim como a abordagem individual cedeu lugar à grupal. O

pensamento sociológico, que florescia na Europa, nesses anos iniciais do século XX, era, porém, um pensamento nitidamente conservador. A influência de Auguste Comte (1798-1857), Fredéric Le Play (1806-1882) e Émile Durkheim (1858-1917)

ainda tinha um peso bastante significativo (

associado ao forte vínculo com a Igreja Católica, que foi se tornando presença dominante no Serviço Social europeu, trouxe para a prática social, ainda com maior ênfase, a dimensão de controle, repressão e do ajustamento (dos trabalhadores e suas famílias) aos padrões estabelecidos pela sociedade burguesa constituída (MARTINELLI, 2000, p. 116).

O pensamento conservador,

).

Para reafirmar o conservadorismo, em 1928, ocorreu a primeira Conferência Internacional de Serviço Social em Paris, reunindo representantes de 42 países e delegados,

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tanto de obras sociais públicas quanto particulares. O evento discutiu conceitos, definições e procedimentos para o trabalho social e apresentou uma definição que se tornou clássica durante duas décadas:

A expressão Serviço Social abrange todo o esforço visando aliviar os sofrimentos procedentes da miséria, recolocar os indivíduos e as famílias em condições normais de existência, prevenir os flagelos sociais, melhorar as condições sociais e elevar o nível de existência, seja pelo serviço social dos casos individuais, seja pelos serviços sociais coletivos, seja pela ação legislativa e administrativa da coletividade, seja pelas pesquisas e inquéritos sociais (GILLARD, 1939, p. 21).

Nesta perspectiva, o trabalho social passou a abarcar a assistência e previdência social, a ação social (aqui entendida como embrionária do Desenvolvimento e Organização de Comunidade) e ações de higiene e educação (Educação sanitária e ambiental). No âmbito da assistência e previdência social, agregavam-se as organizações sociais para construção de moradias mais baratas, que passaram a contratar assistentes sociais.

As obras de assistência e auxílio mútuo servem-se também da assistente social para adaptar de forma adequada o socorro a cada miséria, para individualizar o auxílio, para ultrapassar o estágio da ação paliativa, atacar a miséria em suas fontes e fazer apelo para lutar contra ela no conjunto dos organismos de prevenção, de

É pela visita às famílias e pelo contato prolongado

com elas que o assistente social cumpre sua missão. O método mais geralmente empregado é o seguinte: inquérito profundo sobre a situação sanitária, econômica, moral do assistido e dos seus, pesquisas dos fatores de indigência, de moléstia, de delinquência, tutela judiciosa, firme e discreta para readaptar o protegido e os seus a uma vida normal e independente. (GILLARD, 1939, p. 82).

beneficência e de higiene (

).

Verifica-se que método semelhante proposto por Octavia Hill também foi utilizado nos EUA. De acordo com Hillman (1974), em 1898 surgiu em Nova York o primeiro Comitê de Habitação da Sociedade de Serviço Comunitário, tornando a questão da habitação uma demanda crescente nos EUA. Nas principais cidades do país foram surgindo Associações e Conselhos Comunitários que atuavam por meio de inquéritos e de pesquisas, manifestando-se sobre questões normativas e legislativas referente à habitação, bem como questões inerentes ao planejamento urbano. Juntamente às ações destas associações e dos programas governamentais, eram implementadas propostas de educação sanitária; educação de adultos; educação familiar e defesa civil.

Todas as associações, praticamente, numa ou outra ocasião, procuraram compilar um código de habitação, legalmente estabelecido e socialmente desejável, e tentaram convencer as autoridades competentes da necessidade de manter e impor esses padrões. Realizam inquéritos, demonstrando o alto custo social das favelas; servem como consultores em questões legislativas e problemas financeiros da comunidade, relacionando-os à habitação (BUNZEL apud HILLMAN, 1974, p. 277).

47

O professor Maycon Payne (2002) afirma que historicamente o trabalho social, denominado por ele de trabalho comunitário, prosperou nas organizações americanas e britânicas combinando método de trabalho “em casos” e “em grupos”. Estas organizações permitiam que estudantes universitários de classe média trabalhassem nas áreas da classe operária, conhecendo a realidade local (por meio de inquéritos), função particularmente importante para construção do Estado de bem estar social. O autor refere ainda que o melhoramento das localidades pobres era acompanhado de um “trabalho de assistência social”.

No início do século, nesta América considerada progressista pela maioria dos analistas, surgem várias instituições tendo em vista o desenvolvimento de cruzadas contra os males da sociedade industrial. Nos aspectos que nos interessam mais de perto, duas tendências são ressaltadas: a reforma municipal com o objetivo de transformar o sistema político local considerado clientelista e ineficaz, através da racionalização da administração fundada no princípio da gestão empresarial e da ciência social; b. a reforma habitacional, distinguindo-se os housing reformers, contrários à proliferação de sub-habitações e dos maus hábitos de seus habitantes, e o city planning, que prega a adoção de princípios de uso e controle do solo, principalmente o zoneamento (RIBEIRO e CARDOSO, 1994, p. 78).

2.4 PLANEJAMENTO URBANO E TRABALHO SOCIAL: MEDIAÇÕES DO ESTADO PARA CONTER E AMENIZAR A QUESTÃO URBANA E HABITACIONAL

Em síntese, verifica-se que nunca houve efetivamente um planejamento e uma organização espacial justa das cidades para receber e comportar tamanho fluxo migratório provocado pela urbanização. O valor dos imóveis não permitia o acesso dos trabalhadores, que, por sua vez, acabavam resolvendo seu problema de moradia aglomerando-se em cortiços e moradias precárias ao redor das fábricas e das minas de carvão. A concentração dos trabalhadores e de suas famílias nestes locais denunciou a exploração e os baixos salários pagos pelas indústrias. Estes locais, por sua vez, passaram a representar uma ameaça concreta tanto à própria sobrevivência das classes trabalhadoras bem como das dominantes em virtude das tensões sociais (delinquência, epidemias, fome, etc.) quanto da eminente possibilidade de revolução. As respostas para conter a ameaça passavam pela intervenção do Estado, da Igreja e dos próprios capitalistas, que cederam as propostas e reivindicações do movimento de reforma social, o qual impulsionou a criação de uma série de intervenções para minimizar os efeitos causados pelo modo de produção vigente.

48

O professor José Paulo Netto (2000) ao avaliar a reforma social indica que esse movimento:

Consubstancia uma projeção socialista inteiramente ao gosto dos novos estratos “médios” e facilmente digerível pelo conservadorismo da burguesia monopolista.

Propondo um “socialismo” que se desenvolve no interior do próprio marco burguês (ou seja: sem supor uma ruptura com ele) mediante estatização, a municipalização e

a política fiscal, os fabianos estabelecem um projeto político gradualista e

parlamentar-constitucional e se lançam num ambicioso esforço de divulgação e difusão de suas idéias (Gustafsson, 1975:203) que, graças ao prestigio de algumas lideranças – como Shaw, por exemplo, encontra significativa repercussão na opinião

pública (NETTO, 2000, p. 65).

Ou seja, mesmo com a reforma as estruturas inerentes ao Sistema Capitalista são preservadas, não superando a lógica da exploração e a própria contradição da relação entre capital e o trabalho. A reforma social impulsionou a organização do Estado para intervenção junto à questão social. Na medida em que o Estado criou as políticas sociais ocorreu à profissionalização do Social Service europeu e, posteriormente do Social Work americano e do próprio Planejamento Urbano/Habitacional que irão contribuir na operacionalização do modelo disciplinante e repressivo que será forjado para construir a nova ordem urbana e as próprias cidades. A transformação física das cidades, sua organização espacial irá contribuir definitivamente na manutenção das relações sociais vigentes. Esse processo, por sua vez, dependeu de um projeto pedagógico coercitivo capaz de adaptar o trabalhador e sua família, no contexto urbano industrial, criando novos hábitos e cultura com vistas a uma maior produtividade e à aceitação da lógica capitalista. Christian Topalov (1996) ao estudar a realidade europeia afirma que a intervenção estatal sobre a questão social passou a se diluir nos diversos problemas sociais, que se materializam em diferentes categorias – velhos indigentes, crianças e mães sem recursos, desempregados, vagabundos, deficientes mentais, entre outras – e estas passam a serem tratadas setorialmente no âmbito de saberes específicos, especialidades profissionais com técnicas próprias de intervenção. Assim, o trabalho social situa-se no ramo do saber da sociologia empírica, pois:

Nasce das enquetes operárias e urbanas realizadas inicialmente pelos missionários

da filantropia, que logo depois começarão a ser chamados de assistentes sociais, ou

A

longa tradição das enquetes de bairros e, mais tarde, da ecologia urbana, partem da

pelos administradores das instituições de supervisão das famílias pobres. (

)

49

mesma premissa. Cada disciplina retém o encadeamento causal, os elementos transformáveis pela prática reformadora, especializada a que proporcionará uma linguagem especializada deixando de forma os elementos que escapam de seu âmbito (TOPALOV, 1996, p. 34-5).

Dialogando com o autor citado, Netto (2005) afirma que somente no estágio monopolista do sistema capitalista é que as sequelas da questão social serão objeto da ação estatal por meio das políticas sociais. Esta ação, por sua vez, tende a fragmentar e parcializar a questão social, tratando suas refrações setorialmente e a partir do atendimento individual, transformando as demandas em problemas de ordem moral e psicossocial, despolitizando seu conteúdo e desmobilizando as possíveis reivindicações das classes trabalhadoras. Os problemas urbanos e a escassez habitacional revela a contradição do Estado liberal e do próprio capitalismo, quando evidencia que o mercado nunca conseguiu atender e suprir de forma eficiente a demanda por moradia da população mais pobre e muito menos de pagar salários capazes de atender minimamente as necessidades básicas de sobrevivência dos trabalhadores. Nesse sentido, a intervenção estatal se afirmou como fundamental para atender e subsidiar a demanda por habitação ignorada pelos mercados, bem como suprir a renda dos trabalhadores, de forma indireta, por meio da assistência social e demais políticas sociais.

50

Capítulo 3

50 Capítulo 3
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51

3 A REFORMA SOCIAL E URBANA NO CONTEXTO BRASILEIRO

O significado social (das profissões), suas demandas, tarefas e atribuições, deve ser buscado dentro das tramas das relações que constituem a vida social e, particularmente, nas respostas que a sociedade e Estado constroem, frente às necessidades sociais dos homens, em suas dimensões materiais e culturais (YASBEK, 2004, p. 13).

Os problemas urbanos e, em particular, a crise da moradia popular, guardam suas especificidades no contexto brasileiro e têm sua gênese no próprio processo de colonização, que permitiu uma grande concentração fundiária nas mãos de poucos proprietários de terra. Estes são determinados por uma matriz estrutural e histórica, denominada por José de Souza Martins (2013), como “cativeiro da terra”. Agrega-se à desigual distribuição da terra, a abolição da escravatura, que alforriou milhares de pessoas, contudo sem assegurar o mínimo de condições objetivas para que pudessem ser efetivamente livres. Acrescentam-se ainda as péssimas condições de vida existentes na zona rural, em virtude dos baixos salários, a falta de apoio aos pequenos agricultores e o arcaísmo das técnicas de cultivo, bem como a crise da lavoura cafeeira, que culminou no início do processo de industrialização que no final do século XIX impulsionou grande massa de trabalhadores a ocupar subitamente as grandes cidades. Nesse complexo processo, apontam-se as cidades do Rio de Janeiro e São Paulo como os maiores centros industriais do país, que enfrentam todas as sequelas decorrentes da acelerada urbanização. É nas tramas das cidades, como nos alerta Vera S. Telles (2006), que as características predatórias da urbanização revelam-se: expansão da ocupação irregular do solo urbano, crescimento exponencial do favelamento e das zonas periféricas das cidades cumuladas da falta de acesso a serviços públicos essenciais e principalmente da subtração dos direitos básicos de cidadania das populações moradoras destes locais. Essa urbanização predatória combinada à generalização da precariedade do trabalho nas cidades conforma o Estado de “exceção permanente”, que inaugura um novo modo de produção da periferia do capitalismo, em que a “informalidade tornou-se regra” (OLIVEIRA,

2003).

Em menos de cem anos, a economia brasileira passou por uma rápida transição de um modelo econômico agrário-exportador para industrial. Na periferia do Capitalismo, o Brasil desenvolveu sua economia de forma dependente e tardia, o que impôs uma organização caótica de nossas cidades, deixando milhares de pessoas, especialmente as classes

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trabalhadoras, em péssimas condições de vida. Para resolver a “questão urbana”, principalmente a questão da moradia, os modelos criados no velho continente foram amplamente utilizados pelos reformadores sociais brasileiros, que não se configurou em um movimento tão organizado e nem explícito como ocorreu na Europa e EUA. O Brasil não conseguiu assumir ou mesmo se aproximar da configuração assumida pelos Estados nos países desenvolvidos como veremos a seguir.

3.1 PARTICULARIDADES DA QUESTÃO URBANA E HABITACIONAL NO BRASIL

O processo de urbanização no país ocorreu de forma acelerada e transformou o cenário: as antigas cidades não atendiam as exigências da industrialização e suas demandas. Destaca-se, nesse contexto, a precariedade das habitações, sobretudo da população mais pobre, que também não recebia salários suficientes por conta da superexploração da sua força de trabalho para o custeio de uma moradia digna, obrigando a maioria a lançar mão de estratégias das mais variadas e criativas para morar: favelas, cortiços, palafitas, mocambos, casas de cômodos, vilas populares, entre outras. Inicialmente no Brasil o padrão de habitação popular era orientado pelo aluguel e pela produção rentista, conforme assinala Nabil Bonduki (2011). Alguns industriais inspirados no modelo inglês também criaram algumas vilas operárias 9 com a finalidade de abrigar sua mão de obra especializada. Dessa maneira, a questão da moradia operária passou a não ser só objeto da filantropia empresarial, mas se constituiu em uma estratégia do capital tanto para o controle de sua força de trabalho como em investimento imobiliário.

Existiram também, casos nas quais as casas eram erguidas por empresas e situavam-

se fora das cidades, configurando um núcleo residencial isolado: (

empresas criaram não só vilas, mas verdadeiras cidadelas, porque se estabeleciam em locais isolados, onde inexistia mercado de trabalho ou cidades capazes de concentrar trabalhadores e oferecer o mínimo de serviços e equipamentos urbanos (BONDUKI, 2011, p. 48).

muitas

)

No início do século XX, expandem-se, no Brasil, as favelas e multiplicam-se os cortiços (subdivisão de moradias em um número possível de cubículos) enquanto espaço de habitação coletiva das camadas empobrecidas da população. O cortiço passou a ser, então, uma atividade de grande rentabilidade para o especulador uma vez que, para a maior parte da população, torna-se a única opção possível de moradia.

9 O livro de Eva Blay (1982) “Eu não tenho onde morar” faz um detalhado resgate da produção de Vilas Operárias no Estado de São Paulo.

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Especificamente a partir de 1920, com as transformações econômicas advindas do crescimento industrial, o modelo vigente de concentração dos trabalhadores ao redor das fábricas e indústrias, progressivamente, cedeu lugar a uma urbanização caracterizada pela segregação socioespacial 10 . Com a intensificação da industrialização, cresce, rapidamente, o número de trabalhadores, aumentando a pressão sobre a oferta de moradias populares. Terrenos destinados às vilas operárias começam a ser valorizados e, com a aceleração do fluxo migratório, aumentou o excedente da força de trabalho na cidade, tornando, para as empresas,

o investimento em habitação operária um custo, portanto não lucrativo. Dessa forma, as empresas acabaram transferindo para o Estado os custos relacionados

à moradia, ao transporte e a serviços de infraestrutura urbana de seus trabalhadores, e as “vilas operárias” foram desaparecendo. A questão da moradia passou então a ser resolvida pelas relações econômicas do mercado imobiliário, ocorrendo um rompimento do padrão de habitação popular baseada no aluguel para um modelo de periferização e/ou favelização. Assim como recomenda Proudhon 11 , a aquisição da casa própria começou a ser propagada como solução para conter o problema dos aluguéis e da falta de moradia. Entretanto, o trabalhador não ganhava o suficiente para adquirir uma moradia no mercado imobiliário formal. Nabil Bonduki (1998) destaca que, na cidade de São Paulo, a solução predominante encontrada pelos trabalhadores foi o loteamento e a autoconstrução na periferia; enquanto que, no Rio de Janeiro, se intensifica o processo de favelização, principalmente com a ocupação dos morros e encostas da cidade (GOMES, 2005), únicos locais disponíveis para abrigar os trabalhadores (próximos de seus locais de trabalho), que não dispunham de renda suficiente para adquirir uma moradia nos bairros centrais. Em Recife, proliferam-se os mocambos, moradias construídas artesanalmente com materiais rústicos (latas, cipó, folhas, etc.) e amplamente utilizados pelos trabalhadores informais da cidade (lavadeiras, pedreiros, biscateiros, etc.).

10 Na avaliação de Luiz Cesar Queiróz Ribeiro a segregação socioespacial é um processo em que “[

diferenciação das classes sociais é transformada em separações físicas e simbólicas que dificultam a sociabilidade, intensificam a fragmentação das identidades coletivas e inferiorizam certos segmentos sociais”. Segundo o autor, a separação/aproximação física de grupos sociais integram o “mecanismo específico de reprodução das desigualdades de oportunidades de participar na distribuição da riqueza gerada na sociedade. (2010, p.32)

a

]

11

Frederich Engels (1874) ironiza a proposta de Proudhon ao se contrapor no seu texto “Como a burguesia resolve a crise da moradia operária”.

54

Seguindo a ortodoxia liberal da não intervenção no mercado, o Estado brasileiro incentivava a produção privada de moradia e limitava-se a tratar a questão social e suas diversas manifestações como caso de polícia. O problema habitacional, por exemplo, passou a ser “atacado” com o controle sanitário das moradias, por meio inicialmente da promulgação de leis e código de posturas e obras, a execução direta de obras de saneamento e urbanização da área central com implementação de redes de água e esgoto. Contudo:

A estratégia de visitas domiciliares e desinfecções em nada contribuíram, porém,

para melhorar as péssimas condições de moradia e saúde dos trabalhadores, ou eliminar suas causas: pobreza, superexploração e baixos salários, subnutrição, falta

de saneamento e de moradias dignas. Gerados por uma ordem social e econômica injusta, esses problemas permaneceram intocados. Os higienistas enxergavam na

própria moradia as origens dos males e contra ela se voltaram suas armas. Por fim concebia o trabalhador pobre como um ser ignorante, sem moral, higiene e bons

Os trabalhadores necessitam ser vigiados, controlados e reeducados

em seus hábitos e moral (BONDUKI, 2011, p. 28).

costumes (

).

Assim foram as primeiras políticas urbanas e habitacionais cuja inspiração foi retirada da legislação sanitária europeia e em seus planos de embelezamento das cidades. O Plano Agache (1930) elaborado por ocasião da Reforma Pereira Passos no Rio de Janeiro e o Plano de Avenidas (1930) desenvolvido em São Paulo são exemplos da intervenção do Estado que se fundamentou no movimento “City beautiful” cujo modelo é representado nos Planos de Melhoramento e Embelezamento das cidades de Versalhes, Washington e Haussmann. As intervenções decorrentes destas grandes obras acabaram por expulsar milhares de pessoas e fomentar a formação de favelas e loteamentos irregulares. O urbanista Flavio Villaça (1999) esclarece que nesse período, nem era utilizado propriamente o termo planejamento urbano, pois usualmente as intervenções eram denominadas de “embelezamento urbano” e foi sob a égide dos modelos estéticos europeus que nasceu o planejamento urbano lato sensu brasileiro. Na avaliação do professor Luiz Cesar de Queiróz Ribeiro (2001), esses planos de embelezamento urbano em geral dedicavam-se a intervenções localizadas ou setoriais. Os novos urbanistas concebiam a cidade como locus da desordem nacional, expressão do atraso diante da modernidade das metrópoles internacionais.

Nesse contexto, as intervenções urbanas visaram principalmente criar uma nova imagem da cidade, em conformidade com os modelos estéticos europeus, permitindo

às elites dar materialidade aos símbolos de distinção relativos à sua nova condição.

A modernização torna-se, então, o princípio organizador das intervenções. Essa

modernização terá, todavia, como principal característica a não universalidade. De fato, as novas elites buscavam desesperadamente afastar de suas vistas – e das vistas

55

dos estrangeiros – o populacho inculto, desprovido de maneiras civilizadas. As reformas urbanas criam uma cidade para inglês ver (RIBEIRO, 2001, p. 142).

Com o acelerado processo de urbanização das cidades, a intervenção do Estado impôs- se como uma condição para o desenvolvimento industrial (financiamento, criação da infraestrutura urbana e social e regulação inicial da relação capital x trabalho). As refrações da questão social passam então a ser tratadas como problemas sociais e econômicos, o que por sua vez demanda soluções de ordem técnica-racional. E é com a preocupação de que a força de trabalho mal paga vivendo em condições insalubres, moradias coletivas e lotadas, sofrendo doenças, enfrentando precárias condições de trabalho, que o Estado, sob o comando de Getúlio Vargas, empreendeu um conjunto de ações no sentido de assumir a regulação das tensões sociais. Para tanto, consolidaram-se as leis do trabalho (CLT), definiu-se o valor do salário mínimo, a regulação dos sindicatos por ramo de categoria e a criação de seus Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs, entre outras ações de cunho controlador, assistencial e paternalista, denominadas por Lídia Medeiros (2011) como “cooptação seletiva” dos trabalhadores. Para a autora o projeto getulista de nação combinou ações no sentido de criar um sistema de proteção social exclusivamente destinado aos setores organizados da classe trabalhadora com a preocupação de assegurar assistência e previdência social, com vistas a amparar os trabalhadores em caso de perda de saúde e incapacidade para o trabalho. Além disso, criou o Ministério da Educação e Saúde para resolver as questões relacionadas à alimentação, moradia e educação, como meio de difundir valores como o culto à nacionalidade, à disciplina moral e do trabalho. Em síntese,

O Estado passa a intervir diretamente nas relações entre o empresariado e a classe

trabalhadora, estabelecendo não só uma regulamentação jurídica do mercado de trabalho, através de legislação social e trabalhista específicas, mas gerindo a

organização e prestação dos serviços sociais, como um novo tipo de enfrentamento

da questão social. Assim, as condições de vida e de trabalho dos trabalhadores já não

podem ser desconsideradas inteiramente na formulação de políticas sociais como garantia de bases de sustentação do poder de classe sobre o conjunto da sociedade (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 77-78).

Especificamente em relação à questão da moradia, o governo federal congelou os aluguéis e atribuiu aos Institutos de Aposentadoria e Pensões - IAPs o poder de construir, comercializar e locar habitações, com vistas a atender a classe operária formalmente constituída, ou seja, somente aquelas com carteira assinada. Desse modo:

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Nas representações dos intelectuais orgânicos do Estado Novo, as políticas sociais no campo do consumo habitacional tinham, portanto, sentido estratégico, pois, ao mesmo tempo, aumentavam a capacidade do trabalhador e produziam a paz social pela preservação da família. A classe operária nascente é pensada como força produtiva e como base da política de sustentação do Estado, a ser integrada na sociedade política por meio de mecanismos corporativos da “cidadania regulada” (SANTOS, 1979). A ela foram dirigidos os “conjuntos proletários” e os

financiamentos habitacionais institutos de previdência (

período busca intervir na cidade legal para nela produzir símbolos da presença do

novo ator integrador da nação: o Estado Novo (RIBEIRO, 2001, p. 145).

O urbanismo desse

).

As classes trabalhadoras dos setores informais (a grande maioria) moradores das favelas e outros assentamentos precários, por sua vez, foram alvo de ações dúbias por parte do Estado. Quando ocupavam áreas sujeitas à valorização imobiliária, as favelas e assentamentos precários foram alvo de ações de “desfavelamento” e “erradicação”, sendo seus moradores transferidos para Parques Proletários Provisórios, Vilas operárias ou Conjuntos Habitacionais periféricos. Quando não, o Estado agiu de forma complacente e tolerante, apenas observando o crescimento destas áreas, decretando leis e códigos de obras, contudo sem proceder ao atendimento desta população ou mesmo promovendo a regulação e controle do uso do solo. Sob o discurso do progresso, a construção do espaço urbano brasileiro foi “maquiada”, ocultando, com suas edificações monumentais e grandes avenidas por onde circula o grande capital, a massa de trabalhadores espoliados de sua cidadania e de seus direitos sociais fundamentais. O planejamento das cidades, alheio à participação das classes subalternas, revelou seu caráter autoritário e excludente. Para conter a revolta, a desordem e assegurar a paz social, fez-se necessário a construção de um grande projeto pedagógico para educar os trabalhadores e suas famílias a aceitar sua exclusão dos processos de decisão em relação ao seu próprio destino e a ver como algo natural a desigualdade social e espacial das cidades.

3.2 O TRABALHO SOCIAL E AS INTERVENÇÕES URBANAS E HABITACIONAIS:

1930 A 1960

Na medida em que o Estado começa a constituir as políticas sociais e a dar a elas um caráter estratégico, surge o trabalho social, denominado no Brasil como “serviço social”, e por vezes confundido com assistência social (política pública específica). Esta confusão não é apenas semântica, mas revela o caráter difuso e por vezes indefinido, que essa profissão adquire junto às políticas públicas setoriais.

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O serviço social, enquanto categoria profissional inserida na divisão social e técnica do trabalho surgiu por iniciativa da Igreja Católica e no contexto da inauguração das políticas sociais da Era Vargas. Constituiu-se inicialmente em um dos braços da Ação Social Católica para conter os avanços do ideário comunista e propagar a fé cristã e, posteriormente alcança posição estratégica na operacionalização das políticas sociais e no controle social dos trabalhadores. Nesse sentido,

As transformações sociais trabalhistas, os conflitos de classe patronal e da massa operária, foram propicias ao (surgimento) do Serviço Social, que se enquadrava na função do Estado Moderno, o qual deseja implantar. E ao Serviço Social se interessava evitar os males decorrentes da infiltração de doutrinas extremistas, que

enfraqueciam a nação (PINHEIRO 1985, p. 41).

É com essa missão “evitar os males das doutrinas extremistas” e movidos pela preocupação de um retorno da onda grevista ocorrida no período de 1917-1920 e com a crescente organização sindical dos trabalhadores, que o Centro de Estudos e Ação Social de São Paulo (CEAS), inaugurado em 1932, promove um “Curso Intensivo de Formação Social para Moças” 12 , sob a coordenação das cônegas de Santo Agostinho, constituindo-se a primeira iniciativa de formação de “trabalhadores sociais”. Em 1936, Maria Kiechl e Albertina Ramos, participantes do referido curso, concluem

a formação na Escola de Serviço Social da Bélgica, e quando retornam ao Brasil fundam a primeira Escola de Serviço Social de São Paulo, juntamente com a assistente social Odila Cintra Ferreira, formada na tradicional Escola Católica da França. No Rio de Janeiro em 1937 foi inaugurado o Instituto Educação Familiar, que começou a ministrar um curso com duração de dois anos. Assim, nos moldes franceses, surge

o curso de Serviço Social sob a direção da assistente social Germaine Marsoud, religiosa da

Congregação das Filhas do Coração de Maria. Posteriormente, estas duas escolas (Rio e São Paulo) serão absorvidas pela Pontifícia Universidade Católica – PUC. Dois anos depois, é inaugurado o Instituto de Serviço Social de São Paulo, outra escola destinada a homens e com a oferta de bolsas gratuitas, subsidiadas pelo Estado. Essa

iniciativa partiu da necessidade do próprio Estado expandir a ação profissional para outros espaços institucionais.

12 O curso foi ministrado pela assistente social belga Adele Lenoux da Escola Católica de Serviço Social de Bruxelas e se propunha a oferecer formação técnica para a prática da Ação Social. (PINHEIRO, 1985, p.

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Os Relatórios Anuais da Escola de Serviço Social (SP) demonstram que, a partir de 1941 e durante um largo período, o percentual de bolsistas (no Instituto de Serviço Social) raramente era inferior a 30%, chegando momentaneamente a se constituir maioria. Os principais patrocinadores dessas bolsas eram o Estado e as grandes instituições paraestatais como Prefeituras Municipais, o Departamento Nacional de Previdência (e os diversos Institutos de Aposentadoria e Caixas de Pensões), a Legião Brasileira de Assistência – LBA, o Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço Social de Aprendizagem Nacional (SENAI) entre outras (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 178).

Ainda na década de 1940, foram criadas as escolas de Serviço Social e Enfermagem Ana Nery e a Escola Técnica de Serviço Social Cecy Dodsworth (conhecida como escola da prefeitura), ambas também na capital federal. E assim,

Durante os anos 1930, pela primeira vez, a Prefeitura do Rio de Janeiro começou a

Após jornalistas, engenheiros, médicos, urbanistas,

as assistentes sociais aparecem, então, como um novo tipo de ator importante na história do conhecimento das favelas. Mais uma vez se faz notar a influência europeia e, malgrado a orientação nacionalista do governo Vargas quanto ao Serviço

Social, o Brasil segue exemplo do velho continente (VALLADARES, 2005, p. 57).

empregar assistentes sociais (

).

Verifica-se que as primeiras escolas de serviço social não tinham o mesmo propósito e nem buscavam formar profissionais com um perfil determinado. Contudo, o corpo docente era formado essencialmente por militantes católicos e uma série de agentes ligados à intelectualidade estadonovista. (NASCIMENTO, 2008) A maioria dos alunos, neste período, era do sexo feminino e se constituía de jovens de classes sociais mais elevadas, já com alguma militância nas obras sociais católicas. O referencial teórico e as propostas metodológicas iniciais dos cursos de serviço social no Brasil conferiram à profissão uma herança cultural com “fortes marcas confessionais”, como destaca (MARTINELLI, 2005), pois se fundamentavam, principalmente na matriz franco-belga, no ideário neotomista, nas teorias personalistas humanistas e, sobretudo nas encíclicas papais Rerun Novarum (Divulgada pelo papa Leão XIII em 15/05/1891) e Quadragesimo Anno (Divulgada pelo papa Pio XI em 15/05/1931) 13 . Segundo YASBEK (2000, pg.23) esse “arranjo teórico doutrinário” reitera para profissão o caminho do pensamento conservador.

13 Num esforço de síntese, as encíclicas conformam a Doutrina Social da Igreja Católica. A primeira posiciona-se criticamente contra a solução proposta pelo socialismo, afirmando a propriedade privada como um direito natural, que procede da generosidade divina. O documento também faz critica a acumulação desigual da riqueza e a exploração dos trabalhadores. Indica a necessidade de união das classes sociais com vistas a harmonia e superação dos problemas sociais. A outra encíclica convoca os intelectuais e profissionais católicos a se empenhar e cuidar da questão social, por meio da Ação Social.

59

A profissão nasce articulada com um projeto de hegemonia do poder burguês gestado sob o manto de uma grande contradição, buscou-se afirmar-se historicamente como pratica humanitária, sancionada pelo Estado e protegido pela Igreja, e mistificada pela ilusão de servir (MARTINELLI, 2005, p. 118).

Nesse período, o serviço social era definido como um “um conjunto de esforços feitos para adaptar o maior número possível de indivíduos à vida social ou para adaptar as condições de vida social às necessidades dos indivíduos” (VIEIRA, 1980, p. 142) e concebido como uma “missão”, um “serviço” à sociedade, que estava na dependência de uma “vocação” específica de seus agentes, a quem competia, conforme expressão muito utilizada na época:

“Fazer o bem, bem feito”, o que significava realizar um trabalho de ajuda com competência técnica, com base em princípios filosóficos e morais, que seriam transmitidos pelos assistentes sociais, por meio de ações educativas para seus clientes. A institucionalização do serviço social no âmbito federal ocorreu em 1938, com a criação do Conselho Nacional de Serviço Social vinculado ao Ministério da Educação e Saúde, que tinha a tarefa de organizar as ações profissionais em todo país. Inicialmente a intervenção dos profissionais assistentes sociais constituiu-se num prolongamento das intervenções da Igreja (Ação Social Católica), a qual preconizava ações de ordem paliativa, curativa e preventiva. A questão social era considerada um problema moral a ser enfrentado a partir de um enfoque individualista, psicologista e moralizador, que responsabilizava os sujeitos pelos problemas sociais que vivenciavam. A atuação prática desenvolvida pelos primeiros assistentes sociais era voltada à organização da assistência social (distribuição de auxílios materiais), à educação popular (formação moral e doméstica) e à pesquisa social (inquéritos domiciliares). Assim, o assistente social “é o profissional demandado para dar conta do mecanismo assistencial que permeia as políticas de corte social, fazendo frente a uma diversificada demanda de ações assistenciais em geral na condição de técnico subalterno” (YAZBEK, 2003, p. 150).

3.2.1 As primeiras experiências no setor habitacional

A Associação do Lar Proletário 14 , criada em 1936, foi o primeiro laboratório do Serviço Social nesta área. Tratava-se de uma sociedade civil de amparo social com fins beneficentes e visava promover a construção de habitações populares, higiênicas e

14 A presidente de honra da associação era Sra. Dona Darci Sarmanho Vargas.

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confortáveis, singulares e coletivas, nas zonas urbanas e suburbanas do Distrito Federal, para vendê-las a prestações módicas e em longo prazo a moradores pobres e com famílias, preferencialmente àquelas que habitam as favelas. A referida instituição contratou assistentes sociais recém-formadas que promoveram um rigoroso “inquérito social”, que se constituiu em um levantamento detalhado das condições socioeconômico das famílias (analisavam-se inclusive ficha policial e condições de saúde dos pretendentes) para posterior seleção daquelas que poderiam residir nos conjuntos habitacionais a serem edificados pela associação. A pesquisa abrangeu cerca de mil famílias, o que era um número considerável para os padrões da época (NASCIMENTO, 2008). A seleção das famílias, na avaliação dos assistentes sociais, era determinante para o sucesso do empreendimento habitacional. Dava-se preferência “às famílias com maior possibilidade de educação moral, social e higiênica”. Além do cadastramento, seleção, e posterior acompanhamento dos moradores, durante as mudanças para as novas moradias, os assistentes sociais também realizavam atividades de cunho educativo e recreativo – bibliotecas coletivas, grêmios esportivos, cinema, grupo de escoteiros, cursos de economia doméstica, organização do lar, orçamento doméstico e nutrição. As obras para edificação do empreendimento habitacional denominado Vila Proletária Darcy Vargas tiveram início em 1939, previa a edificação de 238 casas com três tipologias diferentes, as quais foram construídas em três etapas e encerradas em 1943. Após a ocupação do empreendimento, o Serviço Social de Casos prosseguiu com o acompanhamento das famílias, fazendo a ingerência direta na vida cotidiana dos moradores, especialmente das mulheres e das crianças. No âmbito governamental, Abujamra (1967) refere-se à capital paulista e ao próprio o governo do Estado de São Paulo como pioneiros nas ações de desfavelamento e assistência à população moradora das favelas. Em 1935, a Lei nº 2.497/35 criou o Departamento de Assistência Social do Estado, tendo como uma de suas atribuições “orientar e desenvolver a investigação e o tratamento das causas e efeitos dos problemas individuais e sociais que necessitavam de assistência, organizando para tal, quando oportuna, escolas de Serviço Social” (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 174). Posteriormente, o departamento organiza uma Seção específica de Assistência Social, que tinha como finalidade:

Realizar o conjunto de trabalhados necessários ao reajustamento de certos indivíduos ou grupos às condições normais de vida e organiza para tal: o Serviço Social dos casos Individuais, a Orientação Técnica das Obras Sociais, o Setor de Investigação e Estatística e o Fichário Central de Obras e Necessitados. O método

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central a ser aplicado é definido como sendo o Serviço Social de casos Individuais

) (

(IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 175).

Com o objetivo de racionalizar a assistência social, o governo do Estado procurou reforçar e centralizar sua participação junto às organizações da sociedade civil regulando suas atividades filantrópicas assistenciais. O que tornou as instituições privadas cada vez mais dependentes em virtude de todas as exigências – documentação burocrática, subvenções, etc. – e demandas de serviços por parte do próprio poder público estadual, que se davam por meio de convênios e cooperações. Concomitantemente, as profissionais de destaque vindas das instituições particulares e das escolas de Serviço Social foram “cooptadas” e passaram a compor os quadros técnicos e conselhos consultivos das instituições estatais de coordenação e execução da política estadual de assistência social pública. Posteriormente em 1960, o estado forma a “Comissão Estadual de Desenvolvimento”, estrutura responsável pela coordenação das ações sociais e das intervenções realizadas nas favelas. A comissão era composta por diversas organizações civis e religiosas voluntárias, bem como por diferentes órgãos governamentais e suas principais atribuições eram de realizar:

O levantamento e coordenação das organizações privadas, aproximadamente 50 (que atuavam nas favelas de São Paulo), pelo congelamento das favelas, controle da chegada de imigrantes, levantamento socioeconômico de todos os núcleos, bem como, dos terrenos do Estado e da Prefeitura que estivessem disponíveis; ainda levantamento topográfico e sanitário das áreas (ABUJAMRA, 1967, p. 17).

Observa-se que muitos dos procedimentos e os próprios termos utilizados, como por exemplo, “congelamento das favelas”, compõe o repertório atual dos profissionais que atuam na área habitacional, conforme se constata nas experiências de trabalho social premiadas pela Caixa Econômica Federal “Melhores Práticas” 2011-2012 (categoria Trabalho social e Urbanização de Assentamentos Precários). A falta de articulação dos diferentes níveis de governo e planejamento das ações junto às favelas já era denunciada por Abujamra (1967), presentes até os dias atuais, quando afirmou que diferentes órgãos públicos estaduais participavam do processo de desfavelamento: Serviço Social do Estado, Juizado de Menores, Departamento de Imigração e Colonização, Serviço de Proteção Previdenciária do Estado (8ª Delegacia), Secretaria da Saúde e Assistência Social do Estado e seus vários departamentos, Limpeza Pública da Prefeitura, Secretaria de Segurança Pública por meio da guarda civil, Força Pública e Polícia

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Feminina. Contudo, todos operavam isoladamente suas ações, cada um dentro de suas próprias finalidades e atribuições. Em São Paulo, os assistentes sociais também desenvolviam junto aos bairros operários uma série de ações sociais nos Centros Familiares organizados pelo CEAS, os quais passaram a ser conveniados a Secretaria Estadual de Assistência Social. Nestes espaços eram mantidos diversos serviços, como plantão para o atendimento de interessados, bibliotecas infantis, reuniões educativas para adultos, curso primário para proteger as crianças cujas mães são obrigadas a trabalhar fora, cursos de formação familiar (moral e formação doméstica para o lar), restaurante para operários. Além disso, cabia ao Serviço Social o tratamento dos casos, o qual era basicamente feito através de encaminhamentos, colocação em empregos, abrigo provisórios para necessitados, regularização da situação legal da família (casamentos) e fichário dos assistidos. Os profissionais dedicavam-se, por meio de inquéritos familiares, a diversos levantamentos nos bairros operários, pesquisando as condições de moradia, situação sanitária, econômica e moral (promiscuidade, alcoolismo, desocupação, etc.) do proletariado.

Os Centros Familiares organizados pelos CEAS, em convênio com o Departamento de Serviço Social Estadual, funcionavam a partir de 1940 em bairros operários e que

deveriam constituir em modelos de prática de Serviço Social (

seria a de separar as famílias das classes proletárias, prevenindo sua desorganização e decadência procurando elevar seu nível econômico e cultural por meio de serviços assistenciais e educacionais (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 190).

Sua finalidade

).

Na medida em que o Estado começou a acessar informações sobre a realidade das vilas operárias, cortiços e favelas têm início o movimento em prol da “casa proletária”, que passou a criticar a falta de habitações populares e os aluguéis elevados. Concomitante a esse movimento, ocorrem as Jornadas de Habitação Econômica e a questão da moradia começa a ser considerada um problema de ordem multidisciplinar. Os encontros para discutir a questão contaram com a presença de engenheiros, arquitetos, advogados, urbanistas, sociólogos, demógrafos, empresários, escritores, inclusive de assistentes sociais. A análise de Nabil Bonduki (2011) indica que muitos destes profissionais tinham uma visão reduzida da questão habitacional, por vezes preconceituosa, moralista e assistencialista. Outros, porém acreditavam na racionalidade técnica absoluta para resolver os problemas sociais.

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3.2.2 Trabalho social: os primeiros estudos sobre as favelas

Identificadas como “legítimas conhecedoras do povo” as assistentes sociais serão responsáveis pelo levantamento dos diversos aspectos da vida popular, subindo morros e favelas, entrando em cortiços e bairros operários. Muitas das experiências vividas nos primeiros campos de estágio curricular, principalmente nas cidades do Rio de Janeiro e São Paulo, resultaram em trabalhos de conclusão de curso, alguns inclusive com notoriedade acadêmica, que se constituíram nos primeiros estudos empíricos sobre as favelas e as condições dos trabalhadores mais pobres. Permeados de uma visão conservadora, limitada e por vezes preconceituosa, esses estudos

representavam o pensamento vigente das classes dominantes na época. Por outro lado, alguns insights e proposições das precursoras do serviço social foram muito pertinentes para a época. Destacam-se as produções Maria Ignês Penteado - O problema da Habitação Operária - e de Lucy Pestana Silva - Um cortiço em um bairro operário, apresentados ao Instituto Social em São Paulo, em 1938. Essas alunas realizaram estágios nos Centros Familiares do CEAS, que procediam a diversos inquéritos nas vilas operárias onde atuavam para verificar as condições da moradia operária. Os levantamentos constataram a precariedade das condições sanitárias, a alta densidade domiciliar (qualificada como uma forma promíscua de morar), com as quais conviviam os trabalhadores e suas famílias. As informações inclusive tiveram tratamento estatístico, assim como foram elencadas as consequências morais da superlotação das moradias. “A má habitação colabora para existência de muitos problemas,

como a delinquência, a corrupção dos costumes, etc. (

Os problemas de desajustamento

moral nos cortiços dos bairros operários é de 1 para cada 2,7 de seus habitantes” (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 206). O clássico “Impressões de um assistente social sobre o trabalho na favela” de Maria Hortência do Nascimento Silva 15 , publicado em 1942, é outra produção que merece evidência. Utilizado como referência em várias produções acadêmicas sobre as favelas do Rio de Janeiro (PARISSE, 1969; LEEDS; LEEDS, 1978; VALLA, 1984; VALLADARES, 2005) é considerada a primeira pesquisa empírica realizada em favela. Configura-se em um “estudo de caso” das intervenções realizadas pela prefeitura do Distrito Federal por meio de um Centro

)

15 A assistente social Maria Hortência concluiu o Curso de Serviço Social em 1942 ministrado pela Escola Técnica de Serviço Social Cecy Dodsworth ligada a Prefeitura do Distrito Federal e realizou estágio curricular obrigatório na Secretaria Geral de Saúde e Assistência Social do Distrito Federal, especificamente no Departamento de Assistência Social, o qual deu inicio a um trabalho junto aos moradores da favela do Largo da Memória.

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Social, que foi construído na Favela do Largo da Memória. A interlocução e o levantamento detalhado das condições de vida das famílias serviram de base para posterior remoção e realocação dos favelados em Parques Proletários Provisórios, até que novas moradias salubres e higiênicas fossem construídas. Na primeira parte do trabalho, Maria Hortência indica como causas principais da favelização da cidade os salários insuficientes dos trabalhadores, que, geralmente, não tinham qualificação profissional e pouca ou nenhuma escolaridade. Além de fazer referência à alta do preço dos aluguéis na cidade. Afirmou, ainda, que as ocupações faveladas próximas ao centro ocorriam em função das famílias terem acesso a serviços, equipamentos públicos e a seus respectivos locais de trabalho. Indicando desse modo, que:

A causa principal da formação das favelas é, como se pode compreender facilmente,

a miséria, em todos seus aspectos. É a miséria do homem doente que não consegue produzir o necessário; do malandro que não se esforça para ganhar o suficiente; do incapaz que não sabe manter-se; do pai de família numerosa, cujo salário não equivale aos gastos; das famílias desamparadas por abandono ou morte do chefe;

enfim, de todos aqueles, que incapazes de lutar como os outros, ali se refugiam para

se deixarem viver com um mínimo de gastos possíveis (SILVA, 1942, p. 14).

Observa-se que na segunda parte do trabalho, a autora apresenta o histórico das intervenções com os moradores do Largo da Memória e relatório fruto dos inquéritos realizados anteriormente, no qual apontava a existência de 300 barracos, onde residiam 1.200 pessoas, sendo 50% dos chefes de famílias operários e 25% empregadas domésticas. Diferentemente do imaginário preconceituoso da época, constata-se que a maioria dos moradores da favela era trabalhadores. Maria Hortência passou a compor a equipe do Departamento de Serviço Social - DSS, como estagiária, e realizou a atualização cadastral dos moradores, acrescentando outras questões a ficha de inquérito (investimentos realizados na melhoria dos barracos, renda, escolaridade, ocupação). Para tanto, foi instalado na favela um plantão que funcionava de segunda a sexta-feira das 9h às 11h. A atualização das informações identificou aumento considerável quanto ao número de famílias, perfazendo um total de 637 barracos. O trabalho menciona ainda que o referido departamento também realizou um levantamento das instituições e serviços de caridade que poderiam prestar socorros aos favelados – fichário de obras sociais além de um mapeamento da área uma espécie de topografia dos barracos – bem como, o estudo social de cada família – dossiers – onde constava a identificação dos responsáveis que realizaram o cadastro; a identificação da

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composição familiar; os dados socioeconômicos; o diagnóstico da situação proposta de tratamento para resolução do problema e os resultados alcançados pelas ações empreendidas. Para Maria Hortência esse momento abriria uma oportunidade para o Serviço Social mostrar sua eficiência, pois “a questão das favelas empolga o governo no momento, se nós a resolvermos impor-nos-emos e ensinaremos a todos o quanto podemos realizar. Se desempenharmos bem, outras tarefas nos serão confiadas e nossos campos de ação se estenderão” (SILVA, 1941, p. 45). Outro ponto interessante do trabalho de Maria Hortência é a abordagem que ela faz da questão fundiária dos terrenos ocupados pela favela. A região do Largo da Memória era de propriedade da prefeitura e o local seria valorizado com o desmonte da favela, o que na opinião da assistente social traria vantagens para a cidade. Por outro lado, argumentou que os moradores precisariam ser encaminhados, com o mínimo de perdas, para onde fosse possível recomeçar a vida. Destarte à oportunidade de abrir espaços de atuação para o Serviço social, a perspectiva do trabalho junto às famílias era de corrigir as anomalias sociais empregando o método de acompanhamento de casos (Social Case Work), evidenciando a importação não só do método, mas do seu caráter conservador 16 . Neste contexto, o Serviço Social era uma obra educativa, com vistas a estudar a situação real e julgar as necessidades da população mais pobre e torná-la capaz. Maria Hortência atribui à especialização (e seus conhecimentos técnico-científicos) a capacidade de oferecer sugestões para a resolução dos casos individuais e coletivos.

A educação, na ordem dos valores, deve ser o primeiro, pois quase nada adiantará darmos uma casa ao operário, se ele não sabe servir-se dela, mas cronologicamente

O primeiro cuidado deve ser colocar a família num ambiente

normal para então poder adaptá-la às novas condições de vida (SILVA, 1941, p. 89).

far-se-á depois. (

)

Posteriormente, a partir da atualização dos inquéritos sociais, a prefeitura do Rio de Janeiro deu início ao desmonte da favela e à remoção dos moradores passou a ser de responsabilidade do Departamento de Assistência Social. A ação foi articulada ao Ministério da Viação e Transportes, que se encarregou da locomoção das famílias e seus pertences, e ao

16 Estudo recente de Ricardo Lara (2011) indica que a recepção acrítica das Ciências Sociais e Humanas marcou o início do Serviço Social. As abordagens europeias, em especial a interpretação durkeimiana do sistema de divisão do trabalho, a peculiar teorização sobre o normal e o patológico e sua relação com as matrizes do pensamento católico integram as bases teóricas do Serviço Social em uma ótica restauradora e moralista.

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Ministério da Agricultura, que procedeu a identificação de terras desocupadas para realocação provisória e futuro reassentamento das famílias em moradias definitivas. A professora Lícia do Prado Valladares (2005) encontrou semelhanças desta intervenção com os modelos europeus e aponta:

Em relação à técnica utilizada (dossiês, fichas de visitas feitas às famílias, diagnóstico do caso e propostas de solução), observamos uma grande semelhança como o método de trabalho das assistentes sociais europeias (Barret-Ducrocp, 1991; Guerrant e Rupp, 1978). Já quanto às soluções aplicadas, percebemos o peso das orientações clientelistas, marcado ela frequência de cartas de recomendação de empregos, médicos, hospitais, escolas e internatos, serviços a que os pobres dificilmente teriam acesso sem recomendação (VALLADARES, 2005, p. 60).

Em 1945, a assistente social Fernanda Barcellos apresentou trabalho de conclusão de curso semelhante ao da colega Maria Hortência. A pesquisa foi realizada nas favelas que ocupavam o Morro do Cavalão e Campo do Ipiranga e foi motivada para satisfazer a ordem do interventor federal no Estado do Rio de Janeiro, que desejava conhecer o modo de vida dos ocupantes destas áreas para distribuir casas populares de uma vila operária, cujo planejamento estava em execução. Segundo a autora, as favelas foram formadas após explosão de uma fábrica de armação em Niterói, que acabou deixando muitas famílias desalojadas, o que culminou posteriormente com a ocupação das referidas áreas. Utilizando também inquéritos domiciliares elaborou o perfil socioeconômico dos moradores – analisando raça e nacionalidade; escolaridade e alfabetização, tipo de ocupação e salário, características psico- sociológicas, religião e serviço militar, alimentação, saúde e traços gerais. Ao descrever os hábitos morais, as condições de higiene e a organização social dos moradores, Barcellos (1945) o fez de maneira bastante negativa e até mesmo preconceituosa. Em contrapartida, verifica-se que a autora faz reflexões sobre as causas do surgimento de favelas e aponta a questão da valorização imobiliária dos centros urbanos, a ocupação destes por grandes construções, além do aumento rápido da densidade da população por conta da migração. Por fim, a autora apresentou uma proposta para a implantação de um Centro Social no campo do Ipiranga para prestar vários serviços dos quais elenca: 1) de interação, responsável por empregos, reempregos, expediente e distribuição de moradias; 2) de controle domiciliar e estudos sociais, assistência social, visitadoras – visita a pedido – inquéritos suplementares, pesquisas, acervo social e estatística; 3) de educação popular – professores, chefes de escoteiros, bandeirantes, cursos industriais, escola primária e pré-primária, curso de estudo e

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recapitulação; 4) de alimentação a idosos, escolares, inválidos, tuberculosos, convocados e doentes; e 5) médico e dentista, raios-X, pré-natal e farmácia. Uma década depois, Fernanda Barcellos em sua tese de livre docência, retomou os estudos nas referidas favelas e realizou uma análise bastante criteriosa das condições de vida de seus moradores. Ao final em suas considerações indica à necessidade de transformar as favelas em Vilas Operárias, erguendo-as no mesmo local quando possível ou área próxima. Enfatizou a necessidade da preparação educativa de seus habitantes para ocupar as novas moradias e a manutenção de um Centro Social, descrito anteriormente, denominado como órgão socializador. Observa-se que a autora de maneira visionária fez sugestões que estão sendo praticadas atualmente. Na maioria das áreas em urbanização, nas quais não é possível a edificação de moradias unifamiliares, estão sendo erguidos conjuntos habitacionais verticalizados, e a preparação educativa, denominada de trabalho social, tornou-se inclusive exigência governamental. Outra produção importante que marcou essa época é a experiência no âmbito não governamental descrita por Juliana Domingues Santamaria sob o título “O Serviço Social no Morro da Providência” apresentado no 1º Congresso Brasileiro de Serviço Social realizado em 1947. O trabalho descreveu a criação de um posto de Serviço Social no Morro da Providência considerada a primeira favela do Rio de Janeiro. O local era gerenciado pela Obra da Fraternidade da Mulher Brasileira (O.F.M.B) cujo objetivo principal era elevar o nível cultural e higiênico da favela. Ao descrever as ações, a autora relata que as atividades duraram aproximadamente 02 anos. Inicialmente foi organizado um plano de ação, que teve início quando a equipe contatou o líder da comunidade, que aceitou a proposta da entidade e cedeu um espaço na sede da escola de samba da comunidade para a instalação de um “plantão”. A autora descreve que no início dos trabalhos ninguém se interessou em procurar o local, inclusive afirma que os moradores olhavam com certa desconfiança a iniciativa. Refere ainda que a equipe ao estabelecer uma relação de amizade com o líder, soube que este nutria o sonho que sua filha se tornasse enfermeira, e então a O.F.M.B fez seus contatos e conseguiu que a jovem ingressasse como auxiliar na equipe de enfermagem de um hospital da região, vindo posteriormente a se formar. Esta relação de amizade e favor assegurou que os trabalhos prosseguissem. Visando conquistar a confiança dos moradores, as assistentes sociais iniciaram um trabalho com as crianças formando um clube de leitura e também oferecendo atividades lúdicas e educativas. Pouco a pouco, o espaço foi sendo organizado e a população local foi se

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relacionando com as profissionais da O.F.M.B. Aos poucos as ações foram se expandindo e as assistentes sociais conseguiram realizar um inquérito domiciliar junto às famílias moradores da favela. As conclusões do levantamento revelaram além da alta densidade domiciliar, a precariedade das condições de moradia e baixa condição socioeconômica, que a grande maioria das famílias dispunha para manutenção da própria sobrevivência. Sobre as origens da população, a autora argumenta que boa parte eram funcionários dos portos que “escalaram o Morro da Providência em ocasião de apuros e dificuldades econômicas e sociais. Ali ficaram relegados ao mais criminoso abandono pelas próprias autoridades cujo dever é zelar pelo bem público” (SANTAMARIA, 1947, p. 236). Os trabalhos na favela foram ampliados e no posto foi instalado um ambulatório médico que realizava cerca de 30 consultas por dia, uma escola de alfabetização de crianças (na qual era oferecida alimentação como forma de incentivar a frequência das crianças) e adultos, uma biblioteca; além disso, era oferecido também assistência religiosa e ocorria a distribuição de cestas de natal, além de serem realizadas missas aos domingos. A missão também realizou obras pontuais colocando guias e sarjetas nas ruas da favela e distribuiu materiais para a melhoria de alguns barracos. Em seu estudo “A compreensão da pessoa humana na gênese do Serviço Social no Brasil: uma influência neotomista” a assistente social Olegna de Souza Guedes (2000) faz uma citação, que revela o pensamento predominante no serviço social em relação à questão da habitação.

A família, ambiente natural à formação dos homens, fica comprometida em quadros familiares que se constituem em ambientes promíscuos e sem formação moral os quais, muitas vezes, devem-se: à precariedade de habitações como os cortiços, situações como a de concubinato, abandono do lar pelo chefe, mãe solteira, separação de cônjuges, menores pervertidos e alcoolismo. O trabalho sobre a família que vive nestas condições deve começar pelo próprio homem, o qual, para viver dignamente, precisa possuir o mínimo de bem-estar. Assim, o trabalho educativo como o gosto pela ordem e o asseio deve ser acompanhado da viabilização de uma habitação aconselhável (TELLES apud GUEDES, 1940b, p. 9).

3.2.3 As primeiras intervenções públicas com relação às favelas

A bandeira da “habitação aconselhável e higiênica” impulsionou diversas ações pelo país, com vistas a extinguir “o mal” que assolava as cidades. Com essa perspectiva a cidade de Recife, com liderança do Médico Amaury Medeiros, criou o Departamento de Saúde e Assistência em 1936, com o objetivo principal de combater os mocambos, classificados, na época, como “insalubres”, “desconfortáveis”, “símbolos da desordem”, ameaça à saúde pública, além de “enfeiar” a paisagem da cidade. Como solução para o problema, a secretaria

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propôs a construção de Vilas Operárias de modo a criar uma nova cultura em relação à moradia na cidade. Para tanto, defendia:

A casa é, pois, instituição modelar, a ser difundida entre a gente humilde e que está ligada a uma série de exigências e dispositivos de controle: desde a constituição legal da família residente à obrigatoriedade de se saber ler e escrever; da garantia da manutenção, limpeza e conservação do prédio ao impedimento de reformas, sublocação, cessão de uso, etc; proibição de se cuspir no chão ou colocar pregos nas paredes ou mesmo de se criar quaisquer animais; desde o funcionamento de um sistema de visitação, inspeção e premiação ao estabelecimento de um regime de recolhimento; da repressão ao alcoolismo à interdição de certas práticas de convívio comunitário, festas, palestras, reuniões, etc. etc. (LIRA, 1994, p. 745).

Para o professor José Lira (1994) a matriz de pensamento que orientava esta concepção é a das cidades-jardins, a qual propunha a substituição das moradias “anti- higiênicas”, com o objetivo maior de acabar com a insalubridade, a promiscuidade e a indisciplina, e a constituição de bairros para a população destes locais preferencialmente bem longe da área central. Entre os anos 1937-1940, o interventor estadual de Pernambuco nomeado por Getúlio Vargas, Agamenon Magalhães iniciou uma verdadeira cruzada contra os Mocambos para ele “Lutar contra os Mocambos, é lutar contra o comunismo17 - pois os consideravam potenciais espaços de mobilização e permeável às “ideologias exóticas”. Em 1938, organizou uma Comissão Censitária, no intuito de “esquadrinhar” as condições de vida dos habitantes destes espaços. Na época, foram contabilizados 45 581 mocambos (contra pouco mais de 20 000 casas de tijolos); destes apenas 3000 foram adquiridos pelos próprios moradores. Do total de moradores, apenas 3,3% estavam desempregados. Os homens, na sua maior parte, eram artesãos, operários, comerciários, empregados no setor de transportes; as mulheres, na sua maior parte, lavadeiras, cozinheiras, empregadas domésticas. Em 1939, foi criada a Liga Social contra o Mocambo (que em 1945 passou a ser denominada como Serviço Social contra os Mocambos), instituição denominada de “caráter humanitário”, destinada a promover a extinção deste tipo de moradia e a incentivar a construção de casas populares dotadas de condições higiênicas e de fácil aquisição. Os dados divulgados na imprensa oficial da época mencionam que a liga construiu um total de 5.707

17 A expansão dos grupos comunistas no Brasil, fortalecidos pela consolidação do regime soviético, causava um temor generalizado. E justamente sob a alegação de conter o "perigo vermelho", o presidente Vargas declarou estado de sítio em fins de 1935, seguido pela declaração de estado de guerra no ano seguinte, em que todos os direitos civis foram suspensos e todos aqueles considerados "uma ameaça à paz nacional" passaram a ser perseguidos. O governo federal, com plenos poderes, perseguiu, prendeu e torturou sem que houvesse qualquer controle por parte das instituições ou da sociedade. Em 1936, foram presos os líderes comunistas Luís Carlos Prestes e Olga Benário. Olga, que era judia, seria mais tarde deportada grávida pelo governo Vargas para a Alemanha, e morreria nos campos de concentração nazistas.

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casas na capital e 8.109 no Interior. Incentivadas a participar da liga, as usinas de açúcar construíram 6.824 casas no período 1939-1943. Além das vilas operárias, também foram ministrados cursos de culinária, de corte e costura, instalados centros educativos, postos médicos e dentários. Mas, segundo estudiosos os números de demolições de mocambos foi muito além do número de moradias construídas, o que deixou milhares de famílias sem ter onde morar. Muito embora a abordagem de Recife para a questão dos mocambos tenha sido louvada, inclusive pelo presidente da república na época, durante a pesquisa não logramos êxito em encontrar registro mais detalhados das ações empreendidas e os profissionais envolvidos nesta ação. A bibliografia consultada faz referência a um trabalho de conclusão de curso da assistente social Luiza A. de Penha que versará sobre Habitação Popular: um estudo do Distrito Federal, apresentado na Escola de Serviço Social de Pernambuco em 1946, o qual não foi possível acessar, mas que talvez possa descrever as intervenções realizadas neste período no âmbito do serviço social. A ação contra os mocambos empreendida por Recife inspirou a capital federal (na época situada no Rio de Janeiro) e São Paulo a realizar ações semelhantes, como veremos a seguir.

Em outubro de 1940, a assistente social Maria Luiza Fontes Ferreira, formada pelo Instituto Social, passou a compor a equipe do Departamento de Saúde e Assistência da prefeitura do Rio de Janeiro, e muito interessada pela questão das favelas, organizou um Centro Social, que se instalou em um barraco na Favela do Largo da Memória no Rio de Janeiro. Com o auxílio de funcionários do governo, empreendeu, por meio de inquéritos domiciliares, a tentativa de “resolver o problema favela”.

Este inquérito foi feito de casa em casa, sendo cada família submetida a um interrogatório, de que constavam os seguintes dados: nome, situação, sexo, cor, idade, estado civil, nacionalidade, profissão, local de trabalho, ordenado. Infelizmente, porém a assistente social não conseguiu levar avante seu projeto (SILVA, 1942, p. 48).

Talvez por gozar de maior prestígio e influência política (amigo de Agamenon Magalhães), o médico Victor Tavares em 1940 foi nomeado chefe do Departamento de Serviço Social e elaborou o primeiro Plano Oficial intitulado de Esboço para o Plano de Estudo para a Solução do Problema das Favelas do Rio de Janeiro, constituindo-se a primeira ação do poder público no Rio de Janeiro para resolução do “problema habitacional”. Atendendo à solicitação da Secretaria Geral de Saúde e Assistência, o médico realizou um

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diagnóstico das favelas, provavelmente incorporando os dados levantados pelo Serviço Social, sugerindo as seguintes medidas de controle, (curiosamente algumas dessas medidas são utilizadas até os dias atuais):

a) Controle da entrada de indivíduos de baixa condição social na cidade;

b) Oferta de recursos para seu retorno aos locais de origem;

c) Fiscalização severa e controle das ocupações nas favelas;

d) Fiscalização dos indivíduos acolhidos pelas instituições de amparo assistencial;

e) Promoção de forte campanha de reeducação social dos moradores das favelas de modo a corrigir hábitos pessoais e incentivar a escolha melhor da moradia.

Além desses controles, sugeriu a criação dos Parques Proletários Provisórios, para atender as famílias moradoras das favelas, enquanto eram produzidas moradias definitivas. Para tanto, articulou-se a alguns Institutos de Aposentadorias e Pensões e outras organizações para a edificação de conjuntos habitacionais. As intervenções não se tratavam apenas de remover os favelados e prover moradias higiênicas, mas atendê-los próximo a seus locais de origem e também dar assistência e educar os habitantes para que eles próprios modificassem suas práticas, adequando-se a um novo modo de vida capaz de assegurar saúde física e moral (VALLADARES, 2005). Os Parques Proletários (1938-1945) construídos no Rio de Janeiro ocupam lugar de destaque nas produções acadêmicas. A tese de Jaqueline de Cassia O. Lima (2006) procedeu a um estudo detalhado dessa intervenção, afirmando que os técnicos do Serviço Social da Prefeitura do Rio de Janeiro acreditavam que não era adequado mudar o ambiente dos favelados radicalmente, sendo necessário um período de “readaptação fiscalizada”, e por esta razão sugeriram a construção das moradias transitórias. A autora ao tomar contato com documentos oficiais e fichas 18 de adesão aos parques, constatou que os indivíduos que se inscreviam eram fotografados, tinham suas impressões digitais registradas, faziam exames de raios x, recebiam atendimento médico, eram vacinados e tinham sua vida particular examinada, para depois, então, serem alocados em suas novas habitações “mais higiênicas”. Após a mudança, as famílias eram acompanhadas e a gestão dos parques era realizada pela Secretaria Municipal de Saúde e Assistência, especificamente pelo Departamento de

18 Observa-se que as fichas inquéritos e os estudos socioeconômicos realizados, anexados ao trabalho também guardam muitas semelhanças com os empregados atualmente pelos assistentes sociais.

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Assistência Social, o qual contava com o Serviço de Reeducação Familiar, coordenado pela assistente social professora Maria Isolina Pinheiro. Ao avaliar o Serviço de Reeducação Familiar empreendido junto aos parques a assistente social Maria Isolina Pinheiro afirmou:

Esse Serviço conseguiu junto às famílias e filhos resultados extraordinários quanto à educação higiênica; frequência escolar, espirito de cooperação e disciplina. As visitadoras sociais, penetrando nos lares, conseguiram modificar, de modo geral o ambiente doméstico. Pela manhã, era um prazer ver-se o início da limpeza doméstica. Foram instituídos vários prêmios para a casa mais higiênica e agradável, sendo a votação feita pelos próprios moradores (PINHEIRO, 1985, p. 27).

Além desse serviço, os parques contavam com dispensários, escolas, centros sociais, equipamentos esportivos, creches e posto de polícia. A “tutela” e administração cotidiana destes locais eram realizadas por uma equipe de assistentes sociais, que além da seleção rigorosa das famílias, monitoravam in loco o comportamento e a vida cotidiana de seus moradores. Assertivamente Lícia do Prado Valladares (2005) indica que provavelmente a proposta dos Parques Proletários brasileiros foi inspirada nos Centros de Trânsito franceses. Constata- se que na França, após a segunda guerra mundial, ganha força um discurso sobre a necessidade de dispor de uma moradia de transição, como meio de facilitar a inserção e a educação das famílias consideradas inadaptadas a residir definitivamente nos conjuntos habitacionais produzidos pelo poder público.

A passagem pelo centro de transito era acompanhada por uma ação em torno do comportamento dos habitantes, a fim de que eles pudessem utilizar de modo normal, como um bom pai de família e de forma “aburguesada”, as moradias que lhe seriam posteriormente oferecidas. O centro de transito distingue-se dos centros emergenciais pelo fato de que ele não se destinava aos seus abrigos ou mal abrigados, mas aos inadaptados, aqueles que necessitavam de uma intervenção social além da provisão de moradia (ROMAM, 2005, p. 206).

Ao final da gestão, os parques foram sendo progressivamente abandonados, e se transformaram novamente em verdadeiras favelas. Os terrenos mais valorizados onde foram edificados despertaram a cobiça imobiliária e, a maioria das famílias foi removida para conjuntos habitacionais distantes de seus locais de origem, provocando uma série de outros problemas, inclusive o do retorno às favelas, tanto em razão dos custos adicionais que o novo padrão de moradia impunha quanto pela busca de suas antigas referências, redes de sociabilidade e solidariedade.

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É importante registrar que nesse contexto, ocorreu uma redução de 30% no número de casas-de-cômodos, que chegava a corresponder a 22,8% das unidades domiciliares. Da

mesma forma, pode-se constatar que o número absoluto de cortiços e casas-de-cômodos reduziu-se de 3.041, em 1906, para 2.967, em 1920 e para apenas 1.047 em 1945. Entre 1941

e 1947 as intervenções urbanísticas no Rio de Janeiro resultaram numa onda de demolição

estimada de 2.400 prédios residenciais, desalojando uma população estimada de 18.200 pessoas e levando, mais uma vez, a uma escalada expressiva dos preços fundiários, especialmente nas áreas centrais (MELLO, 1992 apud TROMPOWSKY), consequentemente impulsionando o aumento do número de ocupações e o surgimento de novas favelas. Em síntese, o trabalho social nesse período caracteriza-se por ações assistencialistas (no sentido de produzir dependência e não propor soluções definitivas), principalmente voltadas a classificar e selecionar as famílias por meio de rigorosos inquéritos. Agregam-se ainda ações voltadas a educação familiar, com o objetivo principal de corrigir os hábitos das populações faveladas, considerados inadequados. Além disso, a conquista da confiança dos moradores, a instalação de centro social/ plantão social nas favelas e bairros operários parecem ser tarefas e estratégias importantes da ação. Essas ações representam uma matriz de pensamento e ação que dialoga com as perspectivas reacionárias, conservadoras e higienistas. Nas intervenções junto às favelas, o serviço social partia do princípio que as populações pobres não sabiam utilizar a própria moradia de forma adequada. Os detalhados e rigorosos inquéritos realizados prestavam-se a investigar as condições de moradia, situação sanitária, econômica e moral (situação civil, promiscuidade, alcoolismo, desocupação, etc) dos favelados. As ações educativas tinham como principal objetivo o enquadramento disciplinador e coercitivo, destinado a moldar formas, valores, hábitos e padrões de relacionamento. Os assistentes sociais eram os profissionais chamados a fazer a seleção e controle social dos pobres e a fazer a gestão clientelista da pobreza.

3.3 TRABALHO SOCIAL E A INFLEXÃO NORTE-AMERICANA NO DESENVOLVIMENTO DAS INTERVENÇÕES JUNTO AS FAVELAS: ENSAIOS PARA

O DESENHO DE UMA INTERVENÇÃO NO ÂMBITO NACIONAL

Com o intenso processo de favelização ocorrido nos principais centros urbanos do país, o serviço social ganhou novos desafios e assumiu novas configurações em função, principalmente, da influência das missões americanas e organismos internacionais, que

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atingiu, diretamente, o governo brasileiro, que vinha estruturando uma nova burocracia e a constituição de novos arranjos institucionais para lidar com a questão urbana e habitacional.

A ideologia do desenvolvimento– fruto da expansão do imperialismo pós-guerra –

passou a ganhar força, e o paradigma do planejamento técnico e apolítico, propagado em âmbito nacional e regional, também ganhou força no Brasil e nos demais países da América Latina.

A ideologia desenvolvimentista se define, assim, por meio da busca da expansão

econômica, no sentido de prosperidade, riqueza, grandeza material, soberania em ambiente de paz política e social, e de segurança – quando todos os esforços de elaboração de política (econômica) e trabalho são requeridos para eliminar o pauperismo e a miséria, elevando-se o nível de vida do povo como consequência do crescimento econômico atingido (YAMAMOTO, 2001, p. 341).

Cabe-nos ressaltar ainda que, a partir de 1945, a relação entre Brasil e EUA estreitou- se não só no nível macroeconômico, mas, sobretudo na esfera política e acadêmica por meio de cooperações técnicas e intercâmbios. As ideias e teorias norte-americanas passam a produzir modelos e experiências, que depois influenciaram decisivamente toda uma geração

de profissionais. Fato que atingiu também o Serviço Social brasileiro e o próprio Urbanismo, que buscaram, no arcabouço teórico americano, as bases filosóficas, teóricas, científica e técnicas para aprimorar a intervenção social e urbana.

O intercâmbio de profissionais e estudantes de Serviço Social nos Congressos e

Cursos oferecidos pelos EUA facilitou a interlocução entre as principais escolas brasileiras de

Serviço Social e as grandes instituições e escolas de Bem-Estar Social norte-americanas. Inaugurou-se, também, nesse período, um sistema de bolsas de estudo e intercâmbios destinado aos assistentes sociais brasileiros, o que repercutiu diretamente nos currículos das escolas de Serviço Social. Andrade (2008) destaca a presença de Helena Iracy Junqueira, que se especializa em Organização Social de Comunidade e Administração de Obras, e Nadir G. Kfouri, cuja especialização foi realizada no âmbito do Serviço Social de Casos (Social Case Work). Dessa maneira:

Em 1947, as Escolas de Serviço Social do Brasil, começaram a ensinar um novo

método de intervenção social. Assim, a partir desse ano, passaram a compor também

os currículos o método de Serviço Social de Grupo. O Serviço Social de Grupo era

utilizado em uma perspectiva educacional, na medida em que procurava fortalecer a

personalidade individual, através da ênfase dada à capacidade de liderança, à tomada

de decisão e ao aspecto psicossocial. Dentro dessa perspectiva, pode-se dizer que o

Serviço Social de Grupo ajudava os indivíduos a se auto-desenvolverem e a se

ajustarem aos valores e normas vigentes no contexto social em que estavam

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sociológicas de Durkheim, Weber, Simmel e nas teorias da Psicologia Social e da

Pedagogia, com as quais tinha íntima relação em função de seu caráter formativo e de sua conotação educativa. As bases do Serviço Social de Grupo estão intimamente

ligadas aos movimentos de auto-ajuda (

)

(ANDRADE, 2008, p. 282-3).

Posteriormente, é criado o método de Desenvolvimento e Organização de Comunidade (DOC) 19 , que passou a conciliar as duas vertentes: Serviço Social de Grupos e movimentos de autoajuda, constituindo-se numa estratégia para solucionar o complexo problema de integrar esforços da população aos planos regionais e nacionais de desenvolvimento. Fundado num esquema conceitual societário regido pelos pressupostos da harmonia e do equilíbrio, o DOC era definido como:

um esforço consciente e deliberado para ajudar as comunidades a

reconhecerem suas necessidades e a assumirem responsabilidade na solução de seus problemas pelo fortalecimento de sua capacidade em participar integralmente na vida da nação (BALBINA, 1978, p. 252 apud XII CONFERÊNCIA INTERNACIONAL DE SERVIÇO SOCIAL, 1962).

] [

Em meados da década de 1950 organizações que compunham as Nações Unidas (ONU) promoveram diversas experiências piloto de desenvolvimento comunitário, entre elas a UNESCO – educação para adultos e crianças; a OIT- promoção de cooperativas e pequenas industriais locais; a FAO – extensão agrícola e afazeres de economia doméstica e demonstrações do lar e a OMS – projetos de saneamento rural, especialmente na Índia, em alguns países da África e Ásia e tantos outros países classificados como subdesenvolvidos. Posteriormente, o conjunto destas experiências foi registrado e analisado produzindo o documento intitulado “Desenvolvimento de Comunidade e Serviços Conexos”, dedicado especialmente a explicar a aplicação prática da metodologia empregada nos projetos de desenvolvimento e as conexões que as ações possuem com outros serviços tais como produção de moradias, construção e planejamento. De natureza prescritiva, a metodologia de DOC parte do pressuposto que as intervenções podem ser aplicadas em diferentes contextos políticos, econômicos, sociais e

19 De acordo com Willian W. Biddle “Os planejadores, tanto das zonas urbanas quanto no âmbito regional, encontrarão no processo de Desenvolvimento da Comunidade um meio para realizar o planejamento democrático.” (1972:11). Para o autor o método é composto de cinco etapas: 1 – Pesquisa (colher o histórico e informações relevantes dos moradores de modo desinteressado e ganhando a confiança deles); 2 – Organização (reuniões informais com vistas a orientar os grupos formados a partir deste contato a pensar sobre seus principais problemas); 3 - Discussão em Grupo (momento em que os moradores irão refletir e pensar estratégias e soluções para eles mesmos resolver a questão) ; 4 – Ação (os moradores deverão elaborar um projeto de trabalho, onde consta a decisão do grupo em relação as ações necessárias para resolver o problema, envolve analise e avaliação posterior) e 5 – Novos Projetos (conforme a comunidade vai identificando novos desafios) e Continuação do processo.

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culturais. Implicitamente, a crença é que o desenvolvimento social pressupõe uma cadeia causal entre as ações desenvolvidas e seus efeitos, desconsiderando os conflitos, a heterogeneidade e complexidade, que envolvem os diferentes processos e territórios. A comunidade é vista como espaço homogêneo, receptora passiva de intervenções e seus moradores como predispostos a serem “parceiros” e agentes de seu próprio autodesenvolvimento e organização. Tal metodologia também passou a ser propagada e recomendada pela Secretaria geral da Organização dos Estados Americanos – OEA, por meio da Divisão de Habitação e Planejamento, que organizou uma Seção especifica de Serviço Social, que foi coordenada de 1952 a 1959 por Maria Josephina Rabello Albano 20 , assistente social brasileira que passou a influenciar decisivamente na formação dos assistentes sociais latino-americanos não só no campo da habitação, mas nos âmbitos do próprio método de DOC, do planejamento e prática integrada em equipes multidisciplinares. Esse movimento pode ser identificado nos relatórios dos seminários regionais organizados pelo Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais da União Pan-americana (OEA) na década de 1950. No campo do urbanismo e da habitação, entre tantas recomendações, verifica-se que uma das principais refere-se à necessidade dos governos locais criarem aparatos institucionais capazes de envolver a participação e conquistar o apoio popular junto aos programas urbanos e habitacionais, como forma de combater o paternalismo estatal e a acomodação popular.

El pueblo tiene que ver directamente con los programas formulados em su beneficio. No es una massa passiva qye nada tiene que decir con respecto a los planes que le serán aplicados. Es una comunidad activa que hay que educar para que participe conscientemente de los planos formulados en su beneficio. SEMINÁRIOS REGIONALES DE ASUNTOS SOCIALES. Vivienda y Urbanismo. Resumo das discussões. Quito, El Salvador e Brasil, 1950-1951, p. 110-111.

O resumo das discussões do referido seminário também afirmou a importância do serviço social, indicando-o como elemento imprescindível ao desenvolvimento da vida comunitária nos conjuntos residenciais construídos pelo poder público ou pelas cooperativas

20 Essa profissional acumulou grande experiência internacional, sendo a primeira assistente social a se graduar como Master of Science na Universidade de Columbia E.U.A, em 1943. Participou de algumas missões humanitárias patrocinadas pela Organização das Nações Unidas. Em 1963, por exemplo, compôs o Grupo Técnico, de doze especialistas representantes de várias partes do mundo, o qual acompanhou e avaliou as atividades relacionadas à administração e educação de inquilinos em Programas de Habitação de Baixo Custo na cidade de Wellington, na Nova Zelândia. Em 1972, Albano realiza uma especialização em Planejamento e Desenvolvimento certificado pela University College of London, School of Environmental Studies, na qual estudou o fenômeno da urbanização e suas consequências. SILVA (2013)

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habitacionais tendo como objetivo principal “educar para habitar” e interpretar as necessidades humanas que a moradia deverá satisfazer.

El servicio social, teniendo em mira la integracion del individuo a la vida social y el mejor desarrollo de su personalidade, así como la adaptacion de los recursos sociales a las necessidades del individuo y de los grupos, precisa articularse com los otros promotores de bienestar social a fin de que pueda alcanzar sus objetivos. El servicio social puede contribuir a la solucion del problema de la vivienda:

a)Estudiando las condiciones econômicas y sociales que deben orientar el critério de seleción y prioridade de los candidatos a las viviendas económicas; b)Educando para el uso adecuado de la habitación y para la adquision de la casa propia. c) Contribuyendo a interpretar a los planificadores y ejecutores de los projectos de habitación e urbanismo las necessidades de la família, de un grupo o de toda a comunidade. SEMINÁRIOS REGIONALES DE ASUNTOS SOCIALES. Vivienda y Urbanismo. Resumo das discussões. Quito, El Salvador e Brasil, 1950-1951, p. 110-111.

Como líderes indiretos da comunidade e indutor de mudanças (aqui entendida enquanto ação direcionada para o estabelecimento da ordem e criação de consensos) os assistentes sociais brasileiros começaram a empregar o método de DOC, combinando com as demais intervenções (serviço social de casos individuais, serviço social de grupos e inquéritos) compondo a tríade metodológica - Serviço Social de Caso, Serviço Social de Grupo e Serviço Social de Comunidade. O serviço social passou assumir o referido método como algo privativo de sua intervenção, contudo esse debate foi travado várias vezes ao longo da história e atualmente a tendência é que os processos de desenvolvimento comunitário/desenvolvimento social necessariamente sejam promovidos por equipes inter e multidisciplinares. Nesse período, várias organizações são criadas com o objetivo de impulsionar os programas de Desenvolvimento de Comunidade tanto na área rural (que irá perseguir a modernização da agricultura, tendo como estratégia a Educação de Adultos), quanto na área urbana (construção de consensos em torno dos programas e planos de desenvolvimento).

No período de 1945-1963, os impactos do processo de urbanização e industrialização, a organização dos grupos sociais em movimentos de caráter reivindicatórios com a democratização política, demandavam atendimento em escala. No que tange à dimensão técnico-política da intervenção social, ganhava espaço a proposta de Desenvolvimento de Comunidade, dentro da perspectiva desenvolvimentista, que implica ações de adaptação do indivíduo no novo contexto urbano e de organização comunitária. (Cavalcante Lima, 1999, p.60)

A participação transforma-se em instrumento de integração no processo de desenvolvimento como forma de superar a marginalização dos setores excluídos e alcançar a promoção social.

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Concomitante a esse processo, ocorre à regulamentação das escolas de Serviço Social (1954) no país e o reconhecimento do exercício profissional do assistente social pela Lei nº 3252/57, posteriormente regulamentada pelo Decreto 994 de 15 de maio de 1962.

3.3.1 Primeiras experiências que aplicaram o método DOC no âmbito das políticas habitacionais

No Rio de Janeiro, o Departamento de Construções Proletárias, da Secretaria Geral de Viação e Obras, foi transformado no DHP – Departamento de Habitação Popular através do Decreto-Lei Federal no 9.124, de 4/04/1946. Em 28/11/1947 também foi instaurada pelo novo Prefeito, Gal. Ângelo Mendes de Morais, uma comissão para a erradicação habitações sub- normais– Comissão para Extinção de Favelas. O DHP foi criado com o objetivo principal de edificar moradias e disponibilizá-las na forma de aluguel aos funcionários públicos ou trabalhadores formalmente constituídos que residiam em condições precárias, especificamente àqueles que viviam nas favelas. Convidada pela engenheira Carmem Portinho diretora do DHP, a assistente social Anna Augusta Almeida, assumiu a coordenação dos trabalhos junto aos empreendimentos construídos pela instituição, onde trabalhou por 12 anos. Ao serviço social coube estabelecer o vínculo entre o espaço moderno construído e os moradores ensinando-lhes a maneira correta de morar em suas novas casas. Assim, transformar os moradores em cidadãos era principal tarefa do trabalho, que era cumprida por meio da educação das famílias em suas próprias casas (ensinar a morar e realizar tarefas domésticas), trabalhos comunitários e em grupos específicos geralmente realizados nas escolas, centros sociais e de saúde (para tratar de assuntos diversos e de interesse da comunidade). Desse modo:

Agrupar os trabalhadores em conjuntos residenciais tinha por certo um aspecto econômico de racionalidade, padronização e eficiência, mas era uma das faces da moeda. A outra, para os contemporâneos não menos importante, entendia os trabalhadores como não preparados para a vida em conjunto, e consequentemente, para a vida em sociedade: era necessário estarem restritos ao mesmo espaço urbano para que tivessem assistência social permanente e, desse modo, pudessem superar o atraso. O conjunto residencial tinha vantagens sobre a residência unifamiliar isolada no lote, segundo o discurso da educação de massas (NASCIMENTO, 2008, p. 52).

Sob a liderança de Carmem Portinho (feminista e estudiosa da questão da moradia operária) e Affonso Eduardo Reidy, arquiteto e urbanista, o DHP construiu Conjuntos residenciais populares de qualidade arquitetônica admirável, que congregou equipamentos de

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educação, saúde, lazer, jardins, espaços de convivência - centros comunitários. Com diferentes tipologias (apartamentos de um, dois ou três dormitórios), os conjuntos habitacionais foram edificados para atender a diversidade de composições familiares observadas na ocasião da seleção. Inspirados nas experiências norte-americana e europeia do neighborhood unit cell, acreditavam que os espaços projetados poderiam operar mudanças, dentro do ideário de que o homem transforma o meio em que vive, contudo desde que seja educado para tanto. Nesse sentido:

A assistência social deverá fazer parte obrigatória dos programas de realização de

núcleos residenciais. O trabalhador precisa antes de mais nada de ser educado para a

vida em sociedade, o que será relativamente fácil, desde que lhe ofereçam os meios

de educação necessários ao lado de condições de vida digna (NASCIMENTO, 2008,

p. 52 apud PORTINHO, 1979).

Inferimos que a proposta de articulação do serviço social (enquanto setor específico) ao DHP no formato proposto por Carmem Portinho tenha relação com sua participação nos referidos seminários organizados pela OEA e as experiências observadas em suas viagens pela Europa e E.U.A, onde a engenheira pode acompanhar vários projetos habitacionais destinados à população de baixa renda. Ela observou que em alguns países a maioria dos conjuntos habitacionais populares, além de um acompanhamento social contínuo, havia os Community Centers locais onde se realizavam diversas atividades socioeducativas e de lazer junto aos seus moradores, incentivando o convívio social e a organização comunitária. Arthur Hillman (1974) em seu livro Organização da Comunidade e Planejamento ilustra a experiência desenvolvida nos conjuntos habitacionais americanos, que guarda semelhanças com a experiência observada por Carmem Portinho, conforme descrição a seguir:

Sendo os projetos de habitação popular uma conquista recente nos Estados Unidos, cogita-se do preparo profissional necessário a administração de casas populares. O cargo de diretor de atividades de comunidade é preenchido às vezes por pessoas com experiência em recreação, instrução pública e atividades voluntárias; outras vezes por pessoas técnicas em Serviço Social de grupo, Casos individuais e relações entre grupos. A supervisão dos vários serviços é dada por um conjunto de órgãos. Em alguns casos, a própria diretoria dos conjuntos dá a supervisão, em outros um assistente social membro de instituição recreativa; em outros membros de associações particulares (HILLMAN, 1974, p. 129).

Embora o foco desta pesquisa tenha sido o trabalho social no âmbito dos programas federais destinados as favelas é importante registrar que experiências semelhantes ao DHP foram realizadas em alguns dos Conjuntos Habitacionais construídos pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs, os quais na década de 1940, conforme vimos inicialmente,

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passaram a integrar assistentes sociais em suas equipes. A recente tese de Nilce Cristina A. Botas (2011) sobre a ação habitacional do IAPI (Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários) descreve a experiência do Conjunto Habitacional Realengo, considerado modelo pela articulação de ações da arquitetura e urbanismo com a da assistência social denominado por ela de engenharia social. As ações realizadas no referido conjunto nos remetem a experiência desenvolvida pelo DHP e, também se fundamentou na metodologia de Desenvolvimento e Organização de Comunidade - DOC. De acordo com Varon (1988) os institutos também se preocuparam com a utilização das habitações fornecidas a seus associados. Muitos foram os dirigentes dos IAPs que defenderam não só “assistência social” para ensinar os usuários a utilizar e viver nas novas residências (os quais supunham provenientes de cortiços e favelas), mas também forneciam móveis e utensílios em geral juntamente com a entrega das moradias.

Além de assistência social, que deveria acompanhá-los por muitos anos (

levam-nos a pleitear que se dê a casa, e com ela,

os móveis e utensílios, de um modo geral.” (257). Varon apud Ruben Porto. O problema da casa operária. Rio de Janeiro (35-36).

econômicas, razões de higiene (

) razões

)

Até a metade da década de 1950, as instituições previdenciárias construíram mais de 100 mil casas e possuíam 929 conjuntos habitacionais residenciais com aproximadamente 32.936 habitações alugadas aos trabalhadores. Contudo, limitavam-se a atender seus associados e de forma muito pontual atendia aos moradores de favelas e cortiços. Com objetivo de atingir esse público, especialmente as famílias com renda inferior a três salários mínimos, o governo federal criou o primeiro órgão de âmbito nacional a Fundação da Casa Popular - FCP, a qual foi instituída pelo Decreto lei nº 9.218/46 21 . Especificamente quanto ao trabalho social, a FCP mantinha um Serviço de Assistência Social, que na análise de Azevedo e Andrade (2011) caracterizava-se como um “órgão tutor paternal e autoritário” na administração dos conjuntos habitacionais construídos. Os autores ao analisar as cláusulas constantes nas escrituras de promessa de compra e venda das moradias, observaram que não era apenas a questão da conservação da edificação que preocupava a FCP, mas, sobretudo, o comportamento social e individual dos moradores,

21 Não podemos deixar de notar, que a FCP é criada em um contexto político marcado pelo retorno e ascensão do Partido Comunista- PC, que com forte penetração junto às populações operárias das grandes cidades conseguiram eleger uma bancada de 14 deputados e um senador, perfazendo 9% do eleitorado. A expressiva votação de Fiúza – candidato quase desconhecido lançado pelo PC à Presidência da República - e que alcançara 600 mil votos – reforçava ainda mais o temor da ameaça comunista que envolvia as elites dirigentes.

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os quais “era objeto de longas e minuciosas considerações”, que podia levar inclusive à rescisão do contrato. Previa-se punição, com possibilidade de perda da casa, para os “compradores que, por seu procedimento, viessem a tornar-se nocivos à ordem ou à moral do Núcleo Residencial, ou a criar embaraço à sua administração” ou ainda que “promovessem agitação de qualquer natureza no conjunto ou permitissem que dependente seu a faça”. Também eram punidos aqueles que se negassem “a receber, em seu imóvel, funcionários do Serviço de Assistência Social da FCP” e “a prestar-lhe informações solicitadas”, além daqueles que “não destinassem o prédio exclusivamente para sua moradia e da família, ou o utilizassem em atividade de caráter religioso, político, esportivo, recreativo ou outros inconciliáveis com a finalidade a que é destinado o imóvel”. (2011, p. 13). Assim, o trabalho social, entendido pela FCP como assistência social, partia do pressuposto de que as classes populares não estavam preparadas para a vida em comunidade e precisavam ser ensinadas a utilizar e conservar as instalações das casas, daí as visitas de inspeção nos primeiros anos, tão comuns quanto impertinentes nos relatos de antigos moradores. Na percepção da instituição, conhecimentos rudimentares sobre construção, instalação elétrica e equipamentos hidráulicos, razão pela qual adaptações e mudanças em princípio eram proibidas pelo risco de danos à integridade arquitetônica e patrimonial do conjunto, sendo somente autorizadas pelos responsáveis pela administração, ou seja, os funcionários do escritório local da Fundação.

A imagem que se fazia era de um caos inevitável, de favelização dos núcleos, não fossem a onisciência e a onipresença da FCP. Em defesa desse autoritarismo poder- se-iam alegar o despreparo e as inadaptações culturais dos beneficiários, que acarretariam a necessidade de “protegê-los” até que “aprendessem” a usufruir, de modo adequado, o bem que haviam adquirido. Entretanto, nem esse argumento conservador se sustenta, pois a grande maioria dos moradores percebia acima de três salários mínimos e provinha de meio urbanizado. A casa de tijolos, as instalações sanitárias, os tacos de madeira das salas, os vidros das janelas, os alvos prediletos da “fiscalização” dos conjuntos, não eram figuras estranhas à experiência urbana dessa população. Os compradores egressos de favela ou do meio rural eram de número insignificante, não justificando o paternalismo das medidas (AZEVEDO; ANDRADE, 2011, p. 14).

Conforme pesquisa empreendida por Mario Trompowsky (2011) o primeiro empreendimento da FCP ocorreu aproximadamente em 1946. A instituição iniciou o levantamento dos terrenos de propriedade governamental disponíveis no Distrito Federal para a construção de casas populares, onde se pretendia iniciar as ações da FCP – o plano de ação previa o estabelecimento dos critérios que seriam utilizados para determinar a distribuição dos

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empreendimentos no território nacional, assim como para selecionar os candidatos que deveriam ser contemplados. Ainda de acordo com o autor, esse empreendimento contou com um convênio firmado com a Legião Brasileira de Assistência - LBA, fruto da Resolução 79/CC, de 10/08/1948, que aprovou e fixou as normas para instalação de serviços de assistência social nos núcleos residenciais da FCP, o que propiciou à população, que ali se instalava - assistência social, médica, escolar e religiosa a partir de entendimentos outros realizados com a Prefeitura e a Mitra Arquidiocesana do Rio de Janeiro. Foi observado ainda que áreas e imóveis, incluindo-se os já construídos, foram destinados ou transformados em equipamentos sociais, como pretendia fazer a própria LBA, embora não haja uma relação detalhada quanto a isto de modo a melhor precisar as ações/transações da Instituição neste sentido. As informações disponíveis nem sempre evidenciam com muita precisão a atuação da FCP ou os próprios acontecimentos em si, especificamente no que concerne à efetivação da implantação desses equipamentos sociais e serviços urbanos, bem como a sua espacialização na área em questão, deixando uma série de dúvidas quanto a estes aspectos. Concomitante às intervenções da FCP, o governo federal também aportou recursos tanto em ações de desfavelamento quanto também financiou as primeiras experiências alternativas de urbanização, realizadas pela Cruzada de São Sebastião no Rio de Janeiro conforme consta na Lei nº 2.875, de 19 de Setembro de 1956:

Autoriza o Poder Executivo a abrir, pelo Ministério da Justiça e Negócios Interiores, os créditos especiais, respectivamente, de Cr$ 50.000.000,00, Cr$ 20.000.000,00, Cr$ 50.000.000,00 e Cr$ 20.000.000,00, para auxiliar a Cruzada de São Sebastião, do Distrito Federal, o Serviço Social contra o Mocambo, de Recife, a Prefeitura Municipal de São Paulo e a Prefeitura Municipal de Vitória, na melhoria das condições de habitação dos favelados, e dá outras providências. Art. 1º E' o Poder Executivo autorizado a abrir, pelo Ministério da Justiça e Negócios Interiores, o crédito especial de Cr$ 50,000.000,00 (cinqüenta milhões de cruzeiros), destinado a auxiliar a Cruzada de São Sebastião, do Distrito Federal, na urbanização das favelas dessa cidade. Art. 2º E' também autorizado o Poder Executivo a abrir, pelo Ministério da Justiça e Negócios Interiores, o crédito especial de Cr$ 20.000.000,00 (vinte milhões de cruzeiros) para auxiliar o Serviço Social contra o Mocambo, de Recife, capital do Estado de Pernambucano. Art. 3º E' igualmente autorizado o Poder Executivo a abrir pelo Ministério da Justiça e Negócios Interiores, o crédito especial de Cr$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de cruzeiros) para ser empregado pela Prefeitura Municipal de São Paulo na melhoria das condições dos favelados, em São Paulo, capital do Estado do mesmo nome.

O trabalho de conclusão de curso, “O Serviço Social nas Favelas” de Marta Terezinha Godinho (1955), descreve as ações desenvolvidas pela Comissão de Assistência Social

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Municipal – CASMU. É importante assinalar que este trabalho também se constituiu uma referência para várias produções acadêmicas importantes sobre a intervenção do poder público nas favelas paulistas (TANAKA, 1983; BUENO, 2000; LARA, 2012). A CASMU foi instituída pela portaria nº 76 em 27/10/1953 expedida pelo então prefeito de São Paulo, na época Jânio Quadros, o qual justificou da seguinte maneira sua criação: a) Atendendo a que as condições no momento não permitem soluções drásticas em referência aos que moram em favelas. b) Atendendo a que, em sua maioria, estão os moradores em favelas precisando de assistência conveniente por parte dos órgãos do Poder Público e c) tendendo a que se faz necessário ao mesmo tempo exercer nessas favelas a vigilância indispensável a evitar abusos. Godinho (1955, p.68) refere que a comissão passou então a ser o órgão responsável em promover a vigilância, a extinção das favelas e a recuperação dos favelados, bem como regular o ingresso dos novos moradores. Para tanto, celebrou convênio com a Confederação das Famílias Cristãs, que “entrava com o pessoal técnico e a CASMU com os recursos”. O objetivo do convênio era proceder à extinção das favelas Barra Funda, Canindé, Ibicaba e Piqueri, totalizando na época 259 barracos e 1.064 pessoas. Foi destinada uma equipe para cada favela, que obedeciam a uma coordenação geral. Para a autora, o Serviço Social era definido como:

Um meio de ajudar a pessoa humana a manter seu lugar e a representar seu papel na sociedade, no quadro familiar e no quadro profissional, utilizando-se de todo o aparelhamento e de todas as medidas que a sociedade põe a sua disposição, tendo em vista o homem todo, corpo e alma, que Deus chama a um destino superior e eterno, ultrapassando a vida terrena, poderia cuidar satisfatoriamente, de tão profundos desajustes humanos, como os existentes nas favelas (GODINHO, 1955, p.

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Os trabalhos junto às favelas tiveram início com a instalação de um “plantão de atendimento” nas áreas objeto de intervenção. Os assistentes sociais realizaram um levantamento junto às famílias e moradores, procedendo a visitas domiciliares e entrevistas com os moradores. O objetivo era tomar contato com a realidade e identificar os problemas mais “cruciantes” e selecionar as situações mais graves - “casos”. Em virtude da complexidade dos problemas encontrados, a autora relata que as equipes verificaram que os três métodos do Serviço Social, ou seja, Serviço Social de Casos, Serviço Social de Grupos e Serviço Social de Comunidade poderiam ser aplicados na solução do problema favela e justifica: “O problema da moradia não se resolve com casa, mas com

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educação; e ninguém resolve o problema dos outros; quando muito pode-se ajudar na solução” (GODINHO, 1955, p. 85). As atividades educativas, o acompanhamento social dos casos individuais, encaminhamentos a serviços do entorno, articulação de atividades profissionalizantes desenvolveram-se durante todo o ano de 1954. Também foi oferecido às famílias meios para a construção, compra de casa própria ou ainda aluguel nos primeiros meses. Paralelamente, e como elemento fundamental do Programa de Desfavelamento, foi realizado um trabalho de educação das famílias no sentido delas se integrarem a nova moradia “em um novo ambiente”, dentro de condições mais “humanas” de vida. Ao cabo de um ano, mais de 50% dos moradores das três favelas, tinham sido removidos e seus barracos demolidos, contudo ao final do exercício do convênio, por ocasião da mudança política administrativa da prefeitura, o trabalho foi interrompido. As consequências foram não só que as favelas desapareceram, como dobrou o número de moradores. É nesse contexto que o município de São Paulo, por meio da lei Nº 4.647/55, efetivou o primeiro aparato técnico-burocrático para atender a população moradora de favelas da cidade, criando a Divisão de Serviço Social para onde foi remanejada a assistente social Helena Iracy Junqueira 22 .

Na virada da década de 60, a Divisão de Serviço Social assumiu um perfil mais profissional, recebendo maior influência de assistentes sociais em sua organização. A proposta de reestruturação havia sido elaborada havia sido elaborada ainda no governo de Arruda Pereira (1951-1953), sob a coordenação da professora Helena Iracy Junqueira, então Secretária Municipal da Educação e Cultura. Em 1954, com a mudança de prefeito (saída de Arruda Pereira e Posse de Jânio Quadros), a proposta da CASMU foi suspensa e foi retomada em 1960, no governo Ademar de Barros, quando Helena I. Junqueira assumiu a direção da DSS. (Essa assistente social) representava o pensamento hegemônico no Serviço Social, vinculado à Doutrina Social Católica e às propostas de Desenvolvimento de Comunidade e contava com apoio político, possibilitando o espaço necessário para implantação das novas propostas de atuação na cidade de São Paulo (CAVALVANTE LIMA, 1999, p.66).

De acordo com Cavalcante Lima (1999), após mudança de gestão a CASMU foi extinta e, posteriormente foi criado a Divisão de Serviço Social, entre 1955 e 1965, órgão que permaneceu ligado ao gabinete do prefeito, constituindo-se recurso político na negociação

22 Helena I. Junqueira teve grande destaque na produção acadêmica no campo do Serviço Social, na história da administração pública e na vida política da cidade de São Paulo. Participou do Movimento de Ação Social Católica na década de 30, Diretora da Escola de Serviço Social de 1940 a 1953, Secretária de Educação e Cultura do município de São Paulo, entre 1953 e 1954, Vereadora pelo Partido Democrata Cristão em São Paulo, de 1956 a 1956 e foi Diretora da Divisão de Serviço Social de 1960 a 1966. Entre 1966 e 1987, ocupou cargos de assessoria e de coordenação de planejamento na Secretaria de Bem Estar Social de São Paulo. (LIMA, 1999, p.

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com os grupos sociais organizados. A estrutura oficial contava com a seguinte organização:

Seção de Defesa Social (Defesa Civil); Serviços de Obras Sociais e de Habitação Popular; Seção de Assistência Social subdivida em Serviço de Assistência Geral e Serviço de Família, Menor e Grupos Especiais de Necessitados, além de um Conselho Técnico Consultivo.

A possibilidade de dispor de recursos orçamentários destinados à assistência social no

município era importante fonte de poder político utilizado pelo prefeito no estabelecimento de convênios com as entidades sociais. De forma predominante, era o

uso da assistência social desenvolvida no município como recurso político-eleitoral,

de caráter clientelista. (CAVALCANTE LIMA, 1999, p.63)

Em 1961, o município de São Paulo retomou as ações de desfavelamento da área Canindé, em virtude de uma enchente provocada por chuvas torrenciais, que alagou os barracos, e finalmente conseguiu realizar a remoção total da área. O Plano de Desfavelamento da área Canindé foi concebido a partir do atendimento individual das famílias, e as soluções foram indicadas conforme a análise de cada situação:

a)Viagem de retorno às cidades ou regiões de origem, para aqueles que se encontram completamente desambientados e que vislumbram possibilidade de reintegração com seus próprios meios; b) pagamento do aluguel dos primeiros meses para aqueles que não tinham condições para adquirir um terreno ou casa; c) reconstrução da casa de madeira em terrenos já de propriedade do favelado; d) empréstimo para aquisição de material para construção de alvenaria em terreno próprio e empréstimo para prestação inicial do terreno ou casa já construída (SÃO PAULO, Divisão de Serviço Social, 1962, p. 26).

Constata-se que essa estratégia ainda é muito utilizada nos atuais programas de remoção e urbanização de favelas.

O programa de desfavelamento também previa o preparo dos moradores para ocupar

as novas moradias, bem como o acompanhamento por algum tempo das famílias em suas novas residências, a fim de orientá-las a “morar bem”, a realizar um novo tipo de relações

com a vizinhança e integrar-se em seu novo ambiente. Contudo, os profissionais já sinalizavam a dificuldade de assegurar um trabalho sistemático posto à dispersão das famílias e moradores em função das soluções habitacionais indicadas. Atualmente os programas de auxílio moradia implementados pela maioria das prefeituras, por ocasião das obras de urbanização de favelas, encontram os mesmos desafios.

A execução do plano foi realizada por uma equipe de trabalho composta por quatro

assistentes sociais, dois procuradores, e eventualmente um engenheiro na orientação pontual

na construção das moradias ou mesmo na aquisição de terrenos, e também contou com o

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apoio do Movimento Universitário de Desfavelamento – M.U.D 23 . O relatório das ações já pontuava a falta de profissionais suficientes para atender a gama de ações de desfavelamento. Problemas semelhantes são encontrados até hoje nas prefeituras, principalmente dos municípios pequenos.

O primeiro passo do trabalho de campo foi à apresentação do plano de extinção da

favela aos moradores (denominados no documento de “favelados”), para “interpretar-lhes a

ajuda que a Prefeitura lhes oferecia e estimulá-los a refletir sobre a situação e buscar a melhor solução para seu caso.” Foram realizadas visitas domiciliárias e os moradores convocados a comparecerem à sede do Serviço Social da Prefeitura.

A instrução de serviço nº 01/61, acerca do assunto “desfavelamento” dos moradores da

favela Canindé, determina dentro outras coisas, que 7. Cada assistente social assumirá a responsabilidade do estudo e tratamento de 35 casos no máximo, procedendo-se a redistribuição no momento em que fosse possível a designação de outros profissionais para esta tarefa e 8. Cada assistente social responderá pessoalmente por qualquer falha decorrente da não observância das normas contidas nesta ou em qualquer outra Instrução de Serviço”. Curiosamente a mesma recomendação não é colocada para os outros profissionais que

compõem a equipe de trabalho. Inferimos haver duas hipóteses para explicar tal diferenciação:

uma está relacionada à condição subalterna dos assistentes sociais frente à hierarquia institucional, cuja atividade é tida como “de menor valor técnico”; a outra hipótese é a de que alguns profissionais, num movimento de resistência e crítica, não sigam as regras institucionais – reconhecendo, por exemplo, o direito de todos os moradores receberem o mesmo tipo de atendimento, ou seja, uma moradia digna.

O roteiro dos relatórios dos casos individuais seguem quase as mesmas características

das ações realizadas nas experiências dos Parques Proletários, obviamente com menos rigor, por se tratar de ação emergencial, mas com detalhamento da vida das famílias do ponto de vista socioeconômico e de suas condições de saúde. Ao final dos relatórios os assistentes sociais prescreviam os tratamentos mais indicados às situações analisadas. As argumentações da professora Marina Maciel Abreu (2002) sobre as funções coercitivas do serviço social nos ajudam a refletir sobre a ação de desfavelamento do Canindé

23 Composto por estudantes universitários, principalmente da Universidade de São Paulo, (Medicina, Psicologia, Pedagogia e Serviço Social), o M.U.D - Movimento Universitário de Desfavelamento também foi um ator importante na execução dos trabalhos na Favela Canindé e na remoção de outras favelas, que serão realizadas posteriormente pela prefeitura. O movimento auxiliou de forma voluntária o Departamento de Serviço Social a promover uma série de levantamentos nas favelas com vistas a sua remoção, bem como, realizou diversas atividades socioeducativas, principalmente ligadas à área da Saúde. A bandeira de luta do movimento era o direito dos moradores da favela a ter uma moradia digna (TANAKA, 1995).

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e as demais descritas anteriormente. Essas intervenções geralmente estão disfarçadas em forma de ações persuasivas, de aparência humanitária e sob o signo da ajuda; contudo, a configuração que assume não reduz seu cunho autoritário e impositivo, ou mesmo violento, do processo ideológico de inculcação de valores burgueses junto às classes subalternas, mas fortalecem, à medida que contribui dissimuladamente para transformação das normas de conduta, geralmente julgadas inadequadas. Processos persuasivos e coercitivos articulam-se para obter adesão e consentimento dos moradores das favelas às intervenções do poder público que visam essencialmente ordenar os espaços da cidade e impor a lógica de produção segregadora do espaço urbano. No município de São Paulo, as favelas não se constituíam em um problema inicialmente: apenas sofriam intervenção quando se localizavam em áreas de valorização imobiliária e/ou remoção por conta de abertura de via ou construção de equipamentos públicos. Contudo, a rápida migração, a falta de moradia e cortiços disponíveis para os trabalhadores começou a impulsionar a ocupação de muitas áreas públicas e particulares na cidade, o que provocou uma reação do poder público. Em 1966, o então prefeito da cidade, Sr. Faria Lima, transformou a Divisão de Serviço Social em Secretaria do Bem-Estar Social (SEBES), inclusive aportando maior volume de recursos do orçamento municipal e ampliando seu quadro de recursos humanos, que até então só era composta de assistentes sociais (de 19 assistentes sociais em 1965; passou a 29 em 1968, além da contratação de pedagogos, psicólogos, sociólogos, nutricionistas, arquitetos e enfermeiros) e instalou nas Administrações Regionais (criadas um ano antes), Subdivisões de Equipamentos Sociais, denominados de Unidades de Desenvolvimento Comunitário. Estas Unidades tinham como atribuições: atendimento as situações de emergência; desenvolvimento de trabalhos socioeducativos (formação de clube de mães e sociedade amigos de bairros); promover cursos de formação rápida de mão de obra, administração de creches, além de manter atendimento habitacional dos moradores das favelas e cortiços.

O núcleo de doze assistentes sociais, que a partir do estudo de mil casos, abriu

frentes de trabalho em favelas, adestramento de mão-de-obra, prestando assistência à infância, educação de base e desenvolvimento comunitário, contava agora com

pessoal as dúzias para ampliar e qualificar as práticas (

setorialização dos mais pobres na ação municipal (

cotidiano da população em moradia, creche, alfabetização, etc. (

seu projeto, cada coisa no seu espaço, a vida fragmentada em setores, a realidade retalhada, cada um no seu lugar (SPOSATI, 1988, p. 300).

Setorializa-se, também, o

Cada um com

a

).

Agora não só

)

).

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No Rio de Janeiro, conforme vimos anteriormente, os assistentes sociais desenvolveram as primeiras ações junto às favelas no interior da Secretaria Geral de Saúde e Assistência Social do Distrito Federal. Posteriormente, as instituições criadas pela Igreja Católica em parceria com o governo federal tornaram-se as protagonistas das intervenções junto às favelas. Assim, a Fundação Leão XIII (1946) e a Cruzada São Sebastião (1955) promoveram ações sociais de grande expressão junto às favelas do Rio de Janeiro.

A Fundação Leão XIII deu início ao provimento de infraestrutura básica em áreas carentes guiadas pela resignação e pelo assistencialismo. A Cruzada nasce com uma missão mais voltada para o controle político, ampliando a infraestrutura e a urbanização das favelas; sua atuação mais marcante foi a construção do conjunto habitacional Cruzada (como mais tarde ficou conhecido), no Leblon, que foi o primeiro exemplo de remoção para a proximidade da área onde se encontrava a favela a ser demolida (CORREA, 2006, p. 04).

Como foi visto anteriormente a Cruzada também mobilizou recursos, inclusive verbas federais, para urbanização de favelas. Segundo Valladares (1980) de 1955 a 1960, essa instituição realizou intervenções para melhoria dos serviços básicos em 12 favelas, executou 51 projetos de redes de energia elétrica, finalizou a urbanização de uma favela e realizou obras parciais em outra. Interviu ainda junto ao poder público municipal contra a remoção e o despejo de três favelas. O processo de remoção e posterior reassentamento das famílias da favela Praia do Pinto para o conjunto habitacional construído pela Cruzada de São Sebastião, foi tema do trabalho de conclusão de curso apresentado pela assistente social Nadir Coutinho (1958), que fez um registro da aplicação das técnicas de Organização e Desenvolvimento de Comunidade e descreveu a experiência desenvolvida pela Fundação Leão XIII, na fase de transferência das famílias para o referido conjunto construído às margens da Lagoa Rodrigo de Freitas, no bairro de São Sebastião. O conjunto de ações é muito semelhante aos das experiências descritas anteriormente (inquérito detalhado das condições socioeconômicas e de saúde das famílias, seleção, estabelecimento de critérios de atendimento, definição dos regulamentos internos do conjunto, etc.). Nota-se que as ações socioeducativas realizadas fundamentavam- se essencialmente no ideário higienista, o qual considerava as “classes perigosas” 24 inaptas e incapazes de viver nas novas moradias, sem um preparo anterior.

24 No início do século XX, a partir dos ideais eugênicos, muitas das teorias higienistas ganham peso no Brasil, e cresce no imaginário social a crença nas “classes perigosas”, termo utilizado já em 1857, por Morel, em seu trabalho “Tratado das Degenerescências”, para designar aqueles que não possuiriam “nem a inteligência do dever, nem o sentimento da moralidade dos atos, e cujo espírito não é suscetível de ser esclarecido ou mesmo consolado por qualquer ideia de ordem religiosa.” (COIMBRA apud OLIVEIRA, 2010, p. 88). A “degradação moral” que era associada à pobreza era vista como uma epidemia cujo contágio era considerado inevitável “pois está presente nas famílias pobres e coloca sob ameaça toda a

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A assistente social Maria Pacheco (1962) realizou uma pesquisa no âmbito do Departamento de Serviço Social do Estado de Guanabara e também fez o registro das ações preparatórias dos moradores do Parque Proletário nº 3, os quais também foram residir no Conjunto Habitacional São Sebastião. O projeto-piloto de DOC tinha como objetivos principais reeducar, reajustar e recuperar o morador integrando-o novamente à sociedade como elemento útil e produtivo (PACHECO, 1962, p. 1). Para a autora, o método era uma forma de dinamizar a “assistência social” e a administração do Parque, bem como estimular os moradores a uma tomada de posição quanto ao valor de sua participação na solução dos problemas de seu novo espaço de moradia. A autora recorreu aos conceitos de uma apostila da professora Maria Josefhina Albano (1960) e definiu o Desenvolvimento de Comunidade como:

Um processo de mudança cultural orientado, objetivando melhorar e criar condições propicia para o progresso econômico e social de uma população com a participação ativa da mesma e na medida do possível, a base de sua própria iniciativa (PACHECO, 1962, p. 20).

Ao descrever a metodologia de DOC, a autora relata que a partir do recenseamento dos moradores e respectivos estudos socioeconômicos foram selecionadas as famílias, que iriam ocupar os apartamentos. Posteriormente, os moradores foram envolvidos na gestão e organização dos espaços coletivos (creches, equipamentos esportivos) e na manutenção e conservação do local. Embora, do ponto de vista ético, seja um estudo questionável por violar arquivo sigiloso do Serviço Social o trabalho de conclusão de curso apresentado por Bart Slob (2002) à Universidade de Leiden – Holanda – também merece referência. Trata-se de um estudo de caso muito interessante realizado a partir dos arquivos do Serviço Social da Fundação Leão XIII, os quais descrevem as ações e intervenções dos assistentes sociais realizados junto à população moradora da favela da Praia do Pinto e, posteriormente no Conjunto Habitacional construído pela Cruzada de São Sebastião. O trabalho social tinha como finalidade “guiar e educar os favelados à vida normal” (SLOB, 2002, p. 66), bem como prestar serviços religiosos e jurídicos, além de oferecer ações recreativas, principalmente às crianças moradoras da Favela da Praia do Pinto. A Fundação Leão XIII, conforme descrição do autor mantinha guardados arquivos e fichários sobre a situação socioeconômica das famílias da Favela da Praia do Pinto, que, posteriormente, passaram a residir no Conjunto Habitacional de São Sebastião. Esses arquivos

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também continham os relatórios das visitas domiciliares realizadas anualmente, e, dependendo da situação identificada, os relatórios de acompanhamento mensal das famílias e/ou indivíduos. As fichas de controle, geralmente, apresentava a caracterização individual de cada membro da família, as características das famílias e das respectivas habitações. O autor chega a notar as diferenças metodológicas no preenchimento das fichas, que requeria inclusive treinamento específico. Outro ponto evidenciado pelo autor é que a Fundação Leão XIII mantinha um Centro de Ação Social na favela, no qual assistentes sociais e demais agentes da instituição davam plantão. Era neste espaço que os moradores levavam suas demandas, especialmente os problemas relativos às condições de suas moradias, uma vez que não podiam fazer qualquer manutenção ou melhoria sem autorização das assistentes sociais. O autor observa, ainda, que qualquer tipo reparo ou obra somente era realizado mediante avaliação social. Os assistentes sociais, por meio de visitas domiciliares, identificavam as condições de salubridade das moradias e avaliavam a organização doméstica e as condições de higiene nas quais viviam as famílias. Além disso, observavam as condições locais (solo, áreas alagáveis e sujeitas a enchentes) e demais variáveis (problema de saúde dos moradores) para análise das solicitações dos moradores e posterior autorização dos reparos. Nesse sentido, “as ordens do Serviço Social eram fielmente cumpridas” (SLOB, 2002, p. 66) e os critérios dos profissionais para conceder autorização para ampliações ou reformas dos barracos estavam principalmente relacionados às questões de saúde e higiene, ou estavam amparados em critérios e análises mais “subjetivas” do profissional a partir de um julgamento moral dos problemas familiares identificados. Além disso, os assistentes sociais faziam campanhas preventivas de saúde e trabalhavam na assessoria jurídica em relação à “legalização civil da vida do favelado”, ou seja, casar no religioso, batizar os filhos e se batizar, registrar civilmente os filhos, tirar carteira de trabalho, ser incluído nos Institutos de Previdência. Além disso, o assistente social também fomentava a participação da população nos eventos organizados pela Igreja Católica. Para Slob (2002) o “ethos” da ação do assistente social se fundamentava no modo de vida da classe média tida como estruturada e na culpabilização dos pobres pela desestruturação familiar e pela sua própria condição de vida. Ao final do período de construção do Conjunto Habitacional, novas atribuições são colocadas para o Serviço Social, tais como:

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A definição dos critérios de ocupação dos apartamentos;

Reuniões preparatórias junto às famílias;

Reuniões de esclarecimento das regras do contrato;

Agendamento das mudanças e seu posterior acompanhamento.

Os critérios e a seleção das famílias foram definidos a priori pelos assistentes sociais. As famílias tinham que comprovar residir há, pelo menos, 04 anos na favela para ter direito a unidade habitacional no Conjunto. Além disso, tinham que provar ser realmente pobres e impossibilitadas de comprar ou alugar uma moradia na cidade; além disso, a família tinha que estar legalmente constituída, ou seja, os casais tinham que estar civilmente casados. Cabe um destaque para esta questão: a grande maioria dos casais da favela não se importava com a regularização de sua situação civil em relação ao casamento, por mais que os assistentes sociais insistissem na questão, tanto que, posteriormente, esse critério foi abolido em função da grande maioria das famílias não ter regularizado civilmente sua situação matrimonial. Após o término da construção dos primeiros blocos de apartamentos do Conjunto Habitacional de São Sebastião, os assistentes sociais reuniram as famílias para esclarecer os critérios, bem como prestar informações detalhadas sobre as regras e o contrato a ser firmado entre os moradores e a instituição. Neste mesmo evento, o assistente social realizava a atualização dos dados cadastrais e socioeconômicos das famílias. Posteriormente, uma nova rodada de reuniões ocorreu com o objetivo de reestudar o contrato junto com os moradores da Favela do Pinto. O referido contrato consistia no regulamento interno do Conjunto e sua futura estrutura administrativa, além disso, o documento fazia exigências em relação ao comportamento das famílias para viver em sistema de condomínio. Esclarecidas as exigências, era formalizada a assinatura dos contratos e assinados os documentos e, por fim, era agendada a mudança da família. Após a ocupação dos apartamentos, a Fundação Leão XIII instalou duas unidades de Serviço Social no empreendimento para dar continuidade ao trabalho social junto aos moradores. Nesta fase os assistentes sociais passam a fomentar a formação de um Fundo Condominial – caixas de fundos comunais – bem como, a criação do Conselho de Moradores, com vistas à manutenção e conservação do condomínio. Valendo-se de processos pedagógicos para refletir sobre a importância dos conselhos e sobre as respectivas funções e

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qualidades necessárias para ser um bom conselheiro, indicando que cada bloco de apartamentos deveria indicar um representante para compor o conselho. Além disso, os assistentes sociais também eram as responsáveis por acompanhar os níveis de adimplência dos moradores em relação ao pagamento das prestações do apartamento. E, caso os moradores viessem a atrasar o pagamento por alguma razão, os assistentes sociais também eram acionados para identificar os motivos, bem como, lembrar os moradores “da real ameaça de despejo”. Na tentativa de síntese, é possível observar que o governo federal, nesse período (1930 a 1960), manteve uma postura dúbia em relação às favelas, ora de omissão apenas observando seu crescimento e proliferação nos grandes centros urbanos, ora financiou sua erradicação e/ou sua urbanização. No âmbito estadual e municipal, as primeiras intervenções públicas nas favelas foram no sentido de sua regulação e erradicação (reconhecimento de sua existência oficialmente e sua proibição – código de postura e obras). Posteriormente, vistas como um “mal a ser exterminado”, “local de propagação de doenças”, “potencial célula de descontentamento”, “local do vicio moral e social”, “local de moradia das raças inferiores” e suas construções classificadas como “insalubres”, “promiscuas”, “indisciplinadas”, “desorganizadas”, “sujas”, as favelas foram alvo de um projeto marcadamente autoritário, assistencialista e higienista. Quanto aos seus habitantes, estes eram culpabilizados pela sua própria condição de moradia, sendo a pobreza classificada como um problema de ordem moral, uma doença, um vício e suas manifestações deveriam receber tratamento individual. Os moradores que habitavam as favelas eram, ainda, considerados incapazes de viver nos modernos conjuntos habitacionais, sendo necessário um local de trânsito, a exemplo dos Parques Proletários (conhecidos também como Alojamentos Provisórios utilizados recentemente pelo programa HBB- Projeto Chico Mendes - Florianópolis), ou mesmo receber preparo e educação para viver segundo os padrões considerados “normais” e adequados, por meio de um acompanhamento sistemático posterior a mudança, como observamos nos casos dos Conjuntos Habitacionais do DHP, dos IAPs e o Conjunto Habitacional da Cruzada de São Sebastião. Nos conjuntos habitacionais verticalizados, verifica-se que o trabalho social tradicionalmente sempre realizou uma extensa gama de ações, que se iniciavam muito antes da intervenção “física” propriamente nas áreas de remoção. Os Centros Sociais eram espaços estratégicos do profissional para conhecer a realidade dos moradores das favelas e suas particularidades. Por meio de uma “linguagem acessível”, os assistentes sociais “educavam” a

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população em relação aos valores morais e cívicos considerados corretos socialmente. Além disso, era atribuído a este profissional especificamente o “poder” de adentrar na esfera privada das famílias e avaliar sua disposição em adotar o modo de vida e valores das camadas de renda média para viver na cidade. Victor Vicente Valla (1986) assinalou a importância estratégica dos Centros e Agências de Ação Social, uma vez que esses espaços constituíam verdadeiras células mater de todo trabalho social a ser feito nos conjuntos habitacionais ou nas favelas antes, durante e depois de sua extinção, acompanhando as famílias, e educando-as, sobretudo, para uma vida melhor” (p. 50). Além disso, o autor também identificou que dois grandes pressupostos orientavam as intervenções do trabalho social junto às favelas e seus moradores: o primeiro era a crença que as condições precárias de vida da população que moravam nestas áreas eram consequências exclusivas das escolhas e dos comportamentos individuais. O segundo era que a comunidade deveria ser mobilizada para resolver seus próprios problemas além de ser “educada” para usar sua nova moradia. O lema geralmente utilizado que caracteriza o período é “não basta dar às famílias a habitação aconselhável. É necessário educar o povo para usá-las. É mais fácil construir casas, que mudar os hábitos do povo” (IAMAMOTO; CARVALHO, 2000, p. 206). A experiência da Cruzada de São Sebastião foi a única construída no sentido de assegurar que a população que ocupava a favela da Praia do Pinto permanecesse em seus locais de origem, ou seja, próximos aos seus locais de trabalho, e com acesso à infraestrutura urbana e social. Podemos inferir que este tipo de trabalho social, embora guarde especificidades e tenha sido realizada em um contexto histórico específico, a lógica da intervenção é muito atual. A professora Maria de Fátima C. Gomes (2005) ao analisar as intervenções do Serviço Social, nesse período, indica que a população favelada estava fora das regras estabelecidas na cidade formal no que diz respeito à propriedade do imóvel. Contudo, no que se refere à utilização da moradia, o trabalho social fundamentou-se no tradicional postulado da relativa incompetência do morador de favela em habitar sua própria casa, de sua inabilidade em gerir corretamente os encargos financeiros referentes a seu orçamento doméstico ou à sua própria maneira de ser, tida como inadequada e fora dos padrões morais e dos bons costumes. Trata- se, então, de assisti-lo para que ele aprenda ou reaprenda as normas de conduta necessárias para construir e/ou utilizar de maneira “adequada” seu habitat.

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3.4 URBANIZAÇÃO DA FAVELA BRÁS DE PINA: UMA ALTERNATIVA FRENTE AOS PROCESSOS AUTORITÁRIOS DE REMOÇÃO

Transcorridos dez anos, após a experiência da Cruzada de São Sebastião, ocorreu o primeiro projeto-piloto de urbanização de favelas no Rio de Janeiro com a criação do Serviço Especial de Reabilitação de Favelas e de Habitações Insalubres (SERFHA) e da empresa pública, CODESCO – Companhia de Desenvolvimento Comunitário, que ficou encarregada de fazer os primeiros projetos de urbanização das favelas Brás de Pina, Mata Machado e Morro União. Os recursos para esta ação foram doados pela Missão Norte-Americana e Cooperação Econômica e Técnica no Brasil (USAID-Aliança para o progresso) 25 .

O projeto utilizou como pressuposto estudos realizados por técnicos-norte americanos que revelaram que o custo de uma moradia refeita pelo morador numa favela urbanizada era de um preço (Cr$ 500,00 na época) enquanto que cada unidade construída em um conjunto habitacional custaria o dobro, incluindo as despesas de remoção. Sua proposta, a partir destes dados, foi de urbanizar favelas, ou seja, a ajuda própria para o desenvolvimento habitacional e comunitário (VALLA, 1986, p. 108).

Os técnicos dessa missão já tinha inclusive dado recomendações ao governo brasileiro que parasse de edificar grandes conjuntos habitacionais a exemplo das Vilas Kennedy, Aliança e Esperança, posto o alto custo dos empreendimentos e os diversos problemas causados às famílias e, principalmente pelo fato das mesmas não conseguir arcar com os custos advindos da nova moradia. Agrega-se a “esse movimento” o estudo realizado pela SAGMACS 26 efetuados nas favelas do Rio de Janeiro, em 1956, e publicado no caderno especial do jornal Estado de São Paulo, que além de fazer críticas abertamente às ações desenvolvidas pela Igreja, intitulando-as de assistenciais e paternalistas, também frisava o potencial da autoconstrução e a sua dimensão educativa para as famílias, em contraposição à erradicação das favelas e da transferência da população para os grandes conjuntos habitacionais de apartamentos.

25 A USAID além deste projeto de urbanização, também financiou um projeto-piloto denominado BENDOC “trata-se de uma experiência no campo do Serviço Social” - com vistas a aplicação do método de Desenvolvimento de Comunidade e treinamento das assistentes sociais da Secretaria de Serviços Sociais do Estado de Guanabara. O projeto se desenvolveu na Vila Operária da Penha –RJ e tinha como objetivo principal padronizar os instrumentos de coleta de dados (VALLA, 1986).

26 O trabalho urbanístico desenvolvido pelo Padre Louis Joseph Lebret, no Brasil culminou com a formação da Sociedade para Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos Complexos Sociais – SAGMACS. Fundada nos anos 1950 a SAGMACS foi uma instituição de estudos e pesquisas com foco no planejamento urbano e regional e no desenvolvimento econômico e social, constituindo um organismo vinculado e influenciado pelo grupo francês Mouvement Économie et Humanisme. A SAGMACS encontrou muitas dificuldades em contratar pesquisadores para os trabalho de campo junto às favelas cariocas, sendo realizada por assistentes sociais, que já dispunham de experiência e conhecimento acumulado conforme vimos anteriormente.

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A proposta elaborada pela CODESCO pretendia integrar a comunidade “subnormal”

no bairro adjacente por meio de três fases: implantação de infraestrutura urbana, melhoria habitacional e desenvolvimento de ações sociais com vistas a melhorar as condições de trabalho e renda da comunidade. Pela primeira vez, também apareceu à questão da regularização fundiária, tendo em vista a necessidade de assegurar a posse da área aos seus moradores.

Oficialmente o governo do Estado atribuía ao programa os seguintes objetivos: (i) recuperar, em termos econômicos, sociais, morais e sanitários as famílias faveladas, e integrá- las às comunidades vizinhas; (ii) restaurar a paisagem urbana, substituindo os barracos por habitações condignas, edificando obras públicas ou refazendo a fisionomia da região; (iii) aumentar a oferta de habitações econômicas em curto e médio prazo, por meio de uma análise minuciosa das favelas. Em função da grande resistência dos moradores e do apoio que receberam tanto da Igreja Católica quanto da mídia, a intervenção foi desenvolvida inicialmente para três favelas Mata Machado, Morro União e Brás de Pina, mas foi somente concluída nesta última. Muito embora ainda amparada na perspectiva conservadora e autoritária quanto às formas de morar da população favelada, constituiu-se uma alternativa concreta frente às intervenções públicas que, tradicionalmente, promoveram processos truculentos e, por vezes, criminosos de remoção das favelas.

A experiência tornou-se um marco importante na política urbana e habitacional, por

incorporar não só a participação dos moradores no desenvolvimento dos projetos de melhoria

habitacional e na posterior implementação de infraestrutura urbana nas favelas, mas de integrar ações sociais com vistas a promover o desenvolvimento socioeconômico das famílias.

O registro dessa experiência foi realizado por Gilda Blank em 1977, que ao descrever

o programa enfatizou que a proposta era se afastar das tradicionais conotações paternalistas

que as ações junto às favelas geralmente ganhavam e tornar os moradores agentes ativos e participantes de todo o processo, com vistas ao desenvolvimento social. A proposta girava em torno de três eixos de ação:

1 - Execução de obras de infraestrutura e implantação de serviços públicos essenciais. 2 - Melhoria Habitacional – propiciar condições mínimas de higiene e segurança dos padrões mínimos de moradia, por meio do RECON SOCIAL, que se constitui em um financiamento do material de construção com baixos juros e a longo prazo; 3 – Promover a Autoconstrução o que pressupõe – engajamento da comunidade, através de um trabalho prévio de conscientização e autopromoção do morador, pela expressão da vontade de participar na construção de sua moradia, e pela busca de soluções que atendem as suas necessidades (BLANK, 1977, p. 112).

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A CODESCO contava com um Departamento de Serviço Social em seu organograma que foi o responsável pela coordenação das atividades durante a execução do programa. O cadastramento socioeconômico das famílias foi realizado em parceria com a Pontifícia Universidade Católica – PUC do Rio de Janeiro, contando inclusive com a presença de Lícia do Prado Valladares, na época estagiária e estudante de sociologia. A CODESCO também contou a parceria de outras faculdades para fazer o levantamento sanitário e topográfico da área.

Coube ao Departamento de Serviço Social “trabalhar com o elemento humano procurando conscientizá-lo de suas possibilidades e da capacidade de organizar-se para solução de seus próprios problemas”. Tratava-se de uma ação inteiramente nova para os assistentes sociais, que tradicionalmente atuou na remoção de favelas. Por essa razão, a metodologia de ação foi construída durante a execução do programa de urbanização, e se amparou também na metodologia de DOC, que visava à integração social, entendida “como processo social que tende a harmonizar ou unificar diversas unidades antagônicas”. (BLANK, 1977, p. 114) Durante a elaboração do projeto urbanístico da área (esgotamento sanitário, parcelamento dos lotes, drenagem, etc.), a equipe técnica responsável pela dimensão social da urbanização auxiliou diretamente na organização e no remanejamento das famílias, que foram orientadas no sentido de remanejar o barraco para o fundo do lote, guardando os afastamentos para permitir espaço destinado à edificação da futura moradia. Para facilitar as intervenções foi instalado um escritório de campo dentro da própria favela, denominado Plantão de Dúvidas, onde foram realizadas as atividades cotidianas junto aos moradores no sentido de atendê-los individualmente interpretar o programa e engajá-los. Acrescentam-se ainda as atividades de coordenação e revisão dos processos participativos, no que se refere ao desenho arquitetônico das moradias, as quais foram realizadas conjuntamente entre arquitetos, assistentes sociais e moradores. “Foram muitos processos adotados para a população participar, escolher e a aceitar os programas implantados” (BLANK, 1977, p. 112). As intervenções do Serviço Social se configuram essencialmente em:

Promover campanhas de esclarecimentos;

Fortalecer o espirito associativo dos moradores;

Articular outros programas sociais em continuidade ao processo de urbanização;

97

Aumentar as possibilidades de emprego;

Incentivar a escolaridade dos adultos, por meio do MOBRAL (Movimento Brasileiro de Alfabetização).

Campanhas de saúde para conscientizar melhor a população local, elevando padrões sanitários da região;

Promover atividades de Recreação e Lazer.

Também pela primeira vez o componente desenvolvimento socioeconômico apareceu no âmbito das ações de Desenvolvimento e Organização de Comunidade, bem como a necessidade de articular outros programas sociais após a intervenção física. A equipe do Departamento de Serviço Social realizou um levantamento das empresas do entorno dos trabalhadores e as contatou para montar uma espécie de central de vagas e criou o projeto denominado TOPEC – Trabalho de Orientação Profissional e Colocação, que se constituiu no levantamento das empresas do entorno do bairro e, posterior contato para celebração de convênios com a CODESCO, com vistas a formar uma espécie de banco de vagas de trabalho, para posteriormente encaminhar os moradores desempregados e capacitados. Concomitantemente, também foi realizado um levantamento junto aos moradores da área, com relação as suas profissões com vistas a encaminhá-los para recolocação profissional. No processo de urbanização da favela Brás de Pina, verifica-se que as intervenções no âmbito do Serviço Social mantiveram algumas de suas tradicionais atribuições e também agregou outras, tais como:

Passou a fomentar a participação da população, ainda que de maneira apenas consultiva;

Desenvolver ações de suporte as obras;

Coordenar assembleias e reuniões de caráter informativo;

Participar ativamente das equipes de remanejamento e acompanhar a realização das obras mediando os conflitos decorrentes da implementação de infraestrutura urbana;

Promover campanhas de esclarecimentos acerca do projeto em geral e

Participar do desenho conjunto das soluções habitacionais.

98

Essa experiência 27 guarda muitas semelhanças com as ações conduzidas pelos programas de urbanização das décadas de 1990 e anos 2000 como poderá ser visto no Capítulo 5 deste trabalho.

3.5 VOLTA DA ONDA REMOCIONISTA - AÇÃO GOVERNAMENTAL NAS FAVELAS SOB A REPRESSÃO DITATORIAL

Após o Golpe Militar em 1964, as experiências mais democráticas junto à população moradora das favelas foram “congeladas” e o trabalho de remoção compulsória foi intensificado.

devemos lembrar que as ordens iniciais do governo instalado em 1964 eram de

acabar de uma vez por todas com o câncer das favelas habitadas por marginais, cuja

presença constituía um perigo público e um atentado a ordem espacial fundada na segregação social dos bairros (SACHS, 1998, p. 92).

) (

O governo federal optou por uma política de desfavelamento e realocação dos moradores para Conjuntos Habitacionais, em sua grande maioria, situados fora do perímetro urbano, geralmente em locais sem infraestruturas urbana e social (escolas, creches, postos de saúde, e acesso a serviços públicos essenciais, principalmente transporte público). Acrescenta- se a este processo, a realocação de várias famílias as quais não se conheciam e nem tinham nenhum vínculo de vizinhança, amizade ou solidariedade, o que acabou por provocar ainda mais conflitos nesses espaços. As famílias realocadas para os conjuntos habitacionais sofriam com a distância entre a moradia e seus locais de trabalho, bem como, com o aumento dos custos adicionais com transporte e gastos com despesas fixas tais como energia elétrica, água e condomínio. O livro Passa-se uma casa, de Lícia do Prado Valladares (1978), mostra que um número expressivo de famílias abandonavam os conjuntos habitacionais “passando” a moradia às famílias com melhores condições financeiras.

27 Durante a pesquisa verifica-se que a experiência de urbanização da favela de Brás de Pina é a que mais se evidencia na literatura, contudo a Cohab-RJ também empreendeu ações nesse sentido, talvez de menor impacto, ou mesmo por sofrer posteriormente processos de remoção compulsória, por isto sem grandes repercussões. O trabalho da assistente social Maria Lucia de Paula descreveu o Programa de Melhoramento Físico na Favela Catacumba realizado em 1964. A pesquisa fundamenta-se no diagnóstico da área quanto aos seus aspectos fundiários, construtivos e físicos, bem como, na caracterização socioeconômica dos moradores. Agrega-se ao levantamento “físico” e “social”, o mapeamento dos serviços existentes no entorno, a análise das relações de vizinhança e de como a área se integrará ao bairro da Lagoa. Apresenta a proposta de melhorias mínimas. Descreve o papel de cada técnico que compõe a equipe (assistente social, arquiteto e voluntários).

99

Nesse período a população das favelas construíram algumas estratégias de resistências, contudo foram fortemente reprimidas. Após a promulgação do Ato Institucional nº 05, que suspendeu uma série de garantias constitucionais, inclusive a liberdade de expressão, muitos líderes e presidentes das associações das favelas mais organizadas, desapareceram ou se renderam a cooptação. Durante o período ditatorial, a edificação dos conjuntos habitacionais era desenvolvida pelas Companhias de Habitação (Cohabs), instituições que contavam com Departamentos de Serviço Social em seus organogramas 28 . As Cohabs ficavam subordinadas (geralmente) às Secretarias de Serviços Sociais/Bem-Estar Social/Promoção Social/Assistência Social e possuíam um caráter mais administrativo e de gerenciamento em relação aos contratos de obras dos referidos Conjuntos Habitacionais. Constata-se que os profissionais assistentes sociais eram o primeiro contato direto da população com os representantes do programa habitacional de remoção. Esses profissionais eram os responsáveis pelos levantamentos socioeconômicos das famílias, classificação das famílias em relação à renda (inclusão e exclusão), distribuição do documento oficial de participação no programa aos moradores (ficha de inscrição), além de fornecer as autorizações e as datas da mudança das famílias aos conjuntos habitacionais. Posteriormente, depois da ocupação total dos conjuntos, as atividades do Serviço Social limitavam-se ao gerenciamento social dos empreendimentos, ou seja, realizar o acompanhamento da adimplência dos mutuários; realizar a organização comunitária; auxiliar na constituição de associações comunitárias para gestão dos espaços comuns e coletivos (Centros Comunitários em sistema de comodato) e resolução dos problemas/conflitos comunitários e mediação dos problemas construtivos identificados nas unidades habitacionais. A função ideológica do trabalho social nesse período demonstrou-se no sentido da mediação e da “formação de um consenso em torno da propriedade desses programas” (GOMES, 2005, p. 191). Conclui-se que os termos Trabalho Social, Serviço Social e Assistência Social, nesse período 1930 a 1964, são considerados sinônimos, para nomear um conjunto de ações socioeducativas, recreativas e assistenciais desenvolvidas, tanto pelo poder público quanto

28 No âmbito municipal, a Fundação Leão XIII continuou suas atividades junto às favelas do Rio de Janeiro, assim como em São Paulo, as ações nas favelas foram absorvidas pela Secretaria de Bem Estar Social. Estas instituições prosseguiam os levantamentos socioeconômicos das áreas sujeitas a remoção. Além disso, competia ao trabalho social, neste período, fazer a notificação dos despejos, a vistoria nas favelas, proceder à autorização para manutenção dos barracos enquanto aguardavam a remoção e realizar a numeração/marcação das moradias.

100

pelas instituições da sociedade civil, junto às favelas e empreendimentos habitacionais destinados à população de menor renda. Sob a coordenação, ora de médicos, ora de engenheiros, essas intervenções em sua grande maioria foram organizadas e realizadas exclusivamente por assistentes sociais e/ou estagiárias e se fundamentaram na tríade Serviço Social de Caso, Serviço Social de Grupo e no Serviço Social de Comunidade. Os assistentes sociais, enquanto subsidiárias da ação política, tinham um papel central nos Programas de Desfavelamento e Realocação das famílias para Conjuntos Habitacionais, pois:

Penetram os grupos populares por dentro, conhecem suas estratégias, seus líderes, seus locais de reunião, seus problemas, suas falhas e possibilidades, detendo o saber que vem desses grupos, pois através dessa relação o saber da população sobre a própria vida é expropriado por um conjunto de técnicas que constroem um outro saber considerado técnico ou mesmo cientifico da realidade (FALEIROS, 2007, p.

33).

Essa prática guarda, inclusive, semelhanças com o modelo de gerenciamento habitacional proposto por Octavia Hill, que impunha uma série de exigências e mecanismos de controle (muitas vezes disfarçadas pela simpatia, pelo discurso da ajuda):

Exigência e fomento a constituição das famílias (casamento, batismo e registro civil dos filhos);

Obrigatoriedade de aprender a ler e escrever;

Tirar a carteira de trabalho e assegurar sua inclusão nas políticas sociais do Estado;

Garantia da manutenção, limpeza e conservação das moradias fornecidas;

Criação de um sistema de visitação, inspeção e premiação das moradias consideradas “modelo”;

Repressão ao alcoolismo;

Incentivo ao convívio comunitário;

Incentivo a mudança de comportamento por meio de palestras, reuniões e festas;

Ingerência sobre a vida doméstica e controle do orçamento financeiro das famílias;

Monitoramento dos pagamentos dos aluguéis e prestações;

101

Criação e Gerenciamento de Centros Sociais (espaços aglutinadores e potencializadores de novas condutas e hábitos, com vistas a funcionar cooperativamente para resolver problemas comuns).

Esse conjunto de ações compreende as funções educativas realizadas pelos assistentes sociais e nomeadas por Abreu (2002) como função pedagógica da ajuda – vinculada essencialmente a reforma moral e reintegração social, por meio da ajuda psicossocial individualizada e a função pedagógica da participação – definida como uma nova modalidade de manipulação das necessidades e recursos institucionais, superdimensionando os mecanismos de controle e de responsabilização dos sujeitos individualmente quanto ao alcance do bem-estar social, mediante a introdução de novos mecanismos de persuasão e coerção dos sujeitos envolvidos e revitalizando processos já consolidados, sob o pretexto de superação do assistencialismo. As reflexões de José Paulo Netto (2011) nos ajudam a entender esse contexto quando afirma que Serviço Social ao se aproximar da matriz estrutural-funcionalista norte-americana, não negou seus valores e concepções mais tradicionais, mas as inseriram numa moldura teórica e metodológica “menos débil” e mais ordenada. Para o autor até meados dos anos sessenta:

O Serviço Social no Brasil não apresentava polêmicas de relevo, mostrava uma relativa homogeneidade nas suas projeções interventivas, sugeria uma grande unidade nas suas propostas profissionais, sinalizava uma formal assepsia de participação político partidária, carecia de uma elaboração teórica significativa e plasmava-se numa categoria profissional onde parecia imperar, sem disputas de vulto, uma consensual direção interventiva e cívica (NETTO, 2011, p. 128).

Num esforço de síntese, o quadro a seguir descreve as ações do Estado em relação às favelas e o trabalho social desenvolvido nos respectivos programas da época.

102

Quadro 1 – Síntese das intervenções –Trabalho social (1930-1960)

PROGRAMAS/

ANO DE

OBJETIVOS

   

EXECUÇÃO

COMISSÕES

CRIAÇÃO

TRABALHO SOCIAL

Liga Social contra os Mocambos – Recife (âmbito municipal)

 

Promover a extinção dos mocambos

Cursos de culinária, de corte e costura, construção de centros educativos, postos médicos e dentários nas vilas.

Secretaria Municipal de

1939

Incentivar a construção de casas populares dotadas de condições higiênicas e de fácil aquisição – Vilas Operárias

Saúde e Assistência Profissionais responsáveis

 

não identificados

Parques Proletários Provisórios – Rio de Janeiro (âmbito municipal)

1940

Remover os favelados; Prover moradias higiênicas atendê-los próximo a seus locais de origem;

Serviço de Reeducação Familiar (seleção e acompanhamento das famílias até a mudança e posterior e gerenciamento dos Parques) Centros Sociais - promoviam uma série de atividades socioeducativas e recreativas. Objetivos principais das ações:

Secretaria de Saúde e Assistência

Profissionais responsáveis

Prestar assistência e educar os habitantes para que eles próprios modificassem suas práticas, com vistas a realoca-los em moradias definitivas.

assistentes sociais e

estagiárias do Curso de

 

Serviço Social.

criar novos hábitos e ensinar a maneira correta das famílias de morar em suas novas casas.

Departamento de Habitação Popular - DHP Rio de Janeiro (âmbito municipal)

1946

Edificar moradias e disponibilizá- las na forma de aluguel aos funcionários públicos ou trabalhadores formalmente constituídos que residiam em condições precárias, especificamente aqueles que viviam nas favelas.

Seleção dos beneficiários - inquéritos e visitas domiciliares; Promoção de diversas atividades culturais, sociais, recreativas e educativas nos Conjuntos habitacionais por meio dos Centros Sociais. Objetivo principal – “ensinar a maneira correta das famílias de morar em suas novas casas”.

Departamento de Serviço Social Profissionais responsáveis - assistentes sociais.

     

Seleção das famílias (inquéritos e visitas domiciliares) Posterior acompanhamento dos Conjuntos e realização de atividades socioeducativas - objetivo principal impor um determinado tipo de conduta e hábitos as família e ensiná-las a utilizar a própria moradia.

Serviço de Assistência

Social Profissionais responsáveis

Fundação Casa

Provisão de residências as

assistentes sociais

Popular

1946

populações de mais baixa renda (0 a 5 s.m)

 

(âmbito federal)

Fundação Leão XIII – Rio de Janeiro – Igreja Católica conveniada com o Estado de Guanabara – Rio de Janeiro Capital Federal (âmbito federal)

 

Prover assistência social, moral e

Educação social com vistas à modificação de hábitos e condutas – antes, durante e após a remoção (notificação de remoções, numeração e marcação das moradias).

Centros de Ação Social instalados nas favelas Profissionais responsáveis – assistentes sociais. Também participavam dos trabalhos voluntários e estagiários do Curso de Serviço Social

1946

a provisão de serviços básicos à população favelada.

103

PROGRAMAS/

ANO DE

OBJETIVOS

   

EXECUÇÃO

COMISSÕES

CRIAÇÃO

TRABALHO SOCIAL

Cruzada

de

São

   

Nas favelas – Combinação da metodologia de Desenvolvimento e Organização de Comunidade (identificação da população moradora – cadastramento; mobilização com vistas à participação na execução dos projetos e obras) com o acompanhamento individual de algumas situações em particular.

No Conjunto Habitacional – agrega-

 

Sebastião – Instituição

Católica

de

Rio

1952

Desenvolver uma ação educativa de humanização e cristianização no

sentido comunitário, partindo da

Órgão responsável – Serviço Social Profissionais responsáveis –

Janeiro

(âmbito

se

a metodologia de

municipal/federal)

urbanização, como condição mínima e vivência moral, intelectual, social e econômica.

desenvolvimento de comunidade, o acompanhamento social das famílias no novo espaço de moradia (assiduidade no pagamento das mensalidades, conservação dos espaços coletivos, respeito às normas e regulamentos do conjunto, fortalecer as lideranças e “representantes”, etc).

assistentes sociais, voluntários e estagiários.

     

Plantão social na área objeto da

 

remoção;

Serviço

Social

de

Responsável: Comissão de Assistência Social Municipal - CASMU/Confederação das famílias cristãs Profissionais responsáveis:

assistentes sociais,

Casos, Serviço Social de Grupo

e

Serviço

Social

de

Programa

Desfavelamento

Município

Paulo

municipal)

de

de

São

(âmbito

1953

Promover à vigilância, a extinção

das favelas, a recuperação dos favelados, bem como, regular o ingresso dos novos moradores.

Comunidade –

“métodos”

conjunto

identificação

classificação

estes

três

um

de

famílias,

(inquérito

abarcam

de

ações

das

individual

e

proposta

de

 

tratamento), encaminhamentos para demais serviços da cidade.

estagiários e voluntários – estudantes universitários.

Estado de São Paulo

 

Realizar o levantamento e coordenação das organizações sociais (aproximadamente 50 que atuavam nas favelas de São Paulo); Levantar os terrenos do Estado e

da Prefeitura que estivessem disponíveis e Proceder ao levantamento topográfico e sanitário das áreas faveladas

Elaborar estratégias com vistas ao congelamento das favelas; Controlar a chegada de imigrantes; Realizar o levantamento

socioeconômico de todos os núcleos;

Organizações sociais e religiosas mantinham trabalhos assistenciais e comunitários em algumas favelas. Responsáveis:

Voluntários

– Comissão Estadual de Desenvolvimento –

Desfavelamento

Ações

1960

CODESCO

 

Recuperar, em termos econômicos, sociais, morais e sanitários as famílias faveladas, e integrá-las às comunidades vizinhas; restaurar a paisagem urbana, substituindo os

barracos por habitações condignas, edificando obras públicas ou refazendo a fisionomia da região; aumentar a oferta de habitações econômicas em curto e médio prazo, por meio de uma análise minuciosa das favelas.

Promover campanhas de esclarecimentos; Fortalecer o espirito associativo dos moradores e fomentar a participação para “aceitar o programa”; Articular outros programas sociais em continuidade ao processo de urbanização; Aumentar as possibilidades de

 

Companhia

de

Departamento de Serviço Social Assistentes sociais e estagiários

Desenvolvimento

Comunitário

1962

emprego;

Incentivar a escolaridade dos adultos, por meio do MOBRAL (Movimento Brasileiro de Alfabetização). Realizar campanhas de saúde para conscientizar melhor a população local, elevando padrões sanitários da região; Promover atividades de Recreação e Lazer.

SERFHA/

(âmbito federal)

 
     

Realizar o recenseamento, a seleção dos “beneficiários” dos programas e projetos, Realizar o acompanhamento das remoções e da adimplência dos mutuários,

 

Cohabs – âmbito Municipal

1964

Gerenciar e acompanhar administrativamente as edificações dos

Conjuntos Habitacionais construídos para atender as famílias removidas compulsoriamente das favelas.

Promover a organização comunitária e o auxílio na constituição de associações comunitárias para gestão dos espaços coletivos (Centros Comunitários em sistema de comodato) e resolução dos problemas.

Departamento de Serviço Social:

Assistentes sociais e estagiários

104

Capítulo 4

104 Capítulo 4
104 Capítulo 4

105

4 REGIME MILITAR E A DEMOCRATIZAÇÃO: NOVOS ATORES E VELHOS DESAFIOS PARA O TRABALHO SOCIAL

Urbaniza-se? Remove-se? Extingue-se a pau e fogo? Que fazer com tanta gente brotando do chão, formigas de formigueiro infinito? Ensinar-lhes paciência, conformidade, renúncia? Cadastrá-los e fichá-los para fins eleitorais? Prometer-lhes a sonhada, mirífica, rósea fortuna distribuição (oh!) de renda? Deixar tudo como está para ver como é que fica? Em seminários, simpósios, comissões, congressos, cúpulas de alta prosopopéia elaborar a perfeita e divina solução? Carlos Drummond de Andrade. “Crônica das Favelas Nacionais”. Jornal do Brasil, 06/10/1979.

Em um tenso e conturbado contexto político, o governo federal extingue a Fundação Casa Popular e instituiu o BNH – Banco Nacional da Habitação, através da lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964 e, logo em seguida, o Plano Nacional da Habitação e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo. A meta principal do Estado autoritário era minimizar alguns “problemas sociais” procedentes da falta de moradias às massas urbanas mais empobrecidas, bem como, assegurar a manutenção da ordem e a estabilidade social. Para tanto, como foi visto anteriormente, priorizou as remoções compulsórias de favelas e a construção de grandes conjuntos habitacionais, edificados principalmente nas periferias e subúrbios das cidades, onde o preço da terra ainda se mantinha baixo, justamente por não ter serviços de infraestrutura urbana e equipamentos sociais. A política de erradicação das favelas foi a que predominou e se intensificou. Em Minas Gerais, por exemplo, cerca de 10.000 famílias foram removidas de pelo menos 423 áreas invadidas. De 1962 a 1974, só no Rio de Janeiro foram derrubadas cerca de 80 favelas e realocados aproximadamente 140 mil moradores para conjuntos habitacionais construídos pelo BNH. Nessa conjuntura as Companhias Habitacionais (Cohabs) e demais instituições públicas (como vimos ocorrer na SEBES no município de São Paulo) começam a contratar profissionais de outros ramos e especialidades, tais como psicólogos, sociólogos, pedagogos, arquitetos, entre outros para compor as equipes técnicas dos Departamentos e/ou Secretarias de Serviço Social. Contudo, a presença dos assistentes sociais ainda se manteve mais significativa pelo próprio acúmulo de experiências, principalmente nos projetos de DOC, e pelo próprio referencial teórico metodológico e ético-político.

106

Nesse período, observa-se a ocorrência de uma diminuição gradativa do caráter mais assistencial nas intervenções urbana habitacionais, passando o trabalho social a assumir com mais ênfase os processos de desenvolvimento comunitário, abrangendo um conjunto de ações específicas (seleção, orientação, informação, mediação), operacionalizadas por equipes técnicas multiprofissionais com vistas a subsidiar e apoiar à implementação dos programas habitacionais, que se institucionalizaram no âmbito federal. No decorrer dos anos, várias instituições e programas são criados junto ao Sistema Financeiro de Habitação, dentre os quais, destacam-se neste capítulo os Institutos de Orientações às Cooperativas Habitacionais (INOCOOPs) criado em 1966, os Programas PROMORAR e PROFILURB, e o PRODEC - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Comunitário, criado no final do exercício do BNH em 1983.

4.1 TRABALHO SOCIAL: ALGUNS REGISTROS DESSE PERÍODO

Os INOCOOPs foram criados em diversas regiões do país para gerir e acompanhar as cooperativas habitacionais que produziam moradias a baixo custo para atender os trabalhadores sindicalizados e contribuintes do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, o Trabalho social vinculava-se ao Departamento de Desenvolvimento Comunitário e às equipes técnicas, o qual tinha como atribuições:

Analisar as fichas socioeconômicas dos postulantes a moradia;

Assessorar a formação das cooperativas dos projetos aprovados pelo BNH;

Prestar assessoria na organização de assembleias das cooperativas;

Organizar o sorteio das chaves das unidades habitacionais ao término dos Conjuntos;

Prestar assistência às famílias que se mudam para os conjuntos até o encerramento da cooperativa.

Em 1972, com o 1º Encontro de INOCOOPs, o BNH sinalizou o compromisso de dar suporte social aos institutos, passando então a estruturar equipes, definir diretrizes e os procedimentos metodológicos do Trabalho social na Política Habitacional e Urbana na esfera federal.

107

O BNH não tinha em seu quadro de funcionários profissionais que pudessem avaliar os trabalhos desenvolvidos pelas equipes técnicas dos INOCOOPs e nem fiscalizar a correta aplicação dos recursos. Além disso, o banco também não disponibilizava nenhuma orientação (normas, diretrizes, padrão mínimo) para o trabalho social. Em 1972, com o 1º Encontro de INOCOOPs, o BNH sinalizou o compromisso de dar suporte social aos institutos, passando então a estruturar equipes, definir diretrizes e os procedimentos metodológicos do trabalho social na Política Nacional Habitacional e Urbana. Assim, para superar os inúmeros problemas dos conjuntos habitacionais, especialmente aqueles que foram construídos por ocasião de remoção de favelas, em 1973, o BNH criou a Taxa de Apoio Comunitário – TAC, com o objetivo de oferecer contribuição financeira para realizar a manutenção dos empreendimentos e de seus equipamentos comunitários e/ou ainda custear a contração de assistente social para a realização do trabalho social junto aos novos moradores. Estes custos eram embutidos no preço da moradia financiada pelos mutuários do banco. Um ano depois o BNH estruturou uma equipe técnica contratando assistentes sociais e/ou sociólogos para sua matriz no Rio de Janeiro e para suas delegacias regionais (São Paulo, Minas Gerais, Recife, entre outras) e criou o subprograma de Desenvolvimento Comunitário - SUDEC (1974) o qual dava suporte às Cooperativas Habitacionais cadastradas em seu sistema e passou a aplicar grande volume de recursos a fundo perdido “não reembolsável pelo município”, para o desenvolvimento do trabalho social, especificamente para o desenvolvimento e organização comunitária. Posteriormente, o BNH, por meio da Resolução nº 40/75 institucionalizou o trabalho social nacionalmente, que passou a compor os vários programas geridos e ofertados pelo banco aos Estados e municípios, para os quais estabelecia critérios de acesso aos financiamentos, especialmente por faixa de renda. Em 1976, o BNH criou a carreira de assistente social, que passou a compor formalmente o quadro de funcionários da instituição. Inferimos que o aumento do volume de recursos para a organização e desenvolvimento comunitário, está diretamente relacionado à necessidade de legitimação dos programas desenvolvidos pelo governo federal, posto o contexto político (ditatorial) e econômico de inflação, marcado pela redução dos salários reais e ativa organização sindical dos trabalhadores, principalmente na região do grande ABC Paulista, que posteriormente irá deflagrar as grandes greves em âmbito nacional. Agrega-se a esse contexto, o agravamento da

108

precariedade habitacional 29 e da qualidade de vida das populações, principalmente as de baixa renda.

Por outro lado, a inclusão do trabalho social poderia assegurar aos programas habitacionais processos de animação e organização comunitária, envolvendo as famílias e causando resultados positivos quanto ao fortalecimento dos vínculos comunitários, que por sua vez estimularia a conservação e manutenção dos espaços coletivos, por exemplo, contudo não há registros quanto às metodologias empregadas e nem os resultados alcançados pelo trabalho social desenvolvido no âmbito dos programas habitacionais do BNH. Nesse sentido, é oportuno mencionar a dissertação de mestrado de Paulo Lemos (1992), sociólogo, que empreendeu uma análise do trabalho social desenvolvido pelo INOCOOP do Estado de São Paulo, no período de 1975-1979. O autor foi membro da equipe técnica social, composta na época por 52 profissionais, que assessoravam diversas cooperativas habitacionais formadas em algumas cidades da Grande São Paulo, Baixada Santista e Campinas. Ao descrever o período, o autor relata que a assistente social Beatriz Costa Abramides ao assumir a Diretoria de Desenvolvimento Comunitário empreendeu uma “radical” mudança na metodologia do trabalho social, na tentativa de romper com as práticas tradicionais desenvolvidas, a nova equipe técnica do INOCOOP-SP, inspirada no Movimento de Reconceituação do Serviço Social e fundamentada em teorias marxistas, propõe uma nova “práxis” que irá fomentar processos de conscientização, participação e organização dos mutuários.

A elaboração de uma nova metodologia de trabalho no INOCOOP-SP se justificou a partir de uma análise crítica da abordagem metodológica funcionalista. Deste modo, procurou-se negar a ação profissional que tem por finalidade harmonizar e sanar as dificuldades da população na busca do bem-estar social não levando em consideração nem as reais necessidades da população envolvida nos programas sociais, nem a capacidade criadora dessa população (LEMOS, 1992, p. 85).

A conscientização era entendida pela equipe como processo que poderia levar o indivíduo a tomar conhecimento gradativo e real de si mesmo, da situação de classe que vivia e da própria sociedade e da necessidade de sua transformação. A participação traduzia-se no exercício do direito que todo cidadão possui de se manifestar no planejamento, na discussão e

29 Tomando como exemplo o município de São Paulo, neste período cerca de 80% da população que morava nos bairros periféricos não tinham acesso a redes de esgoto e 54% não tinha acesso à água encanada e tratada. Em 1975, calculava-se haver no município cerca de 5.000 loteamentos clandestinos e 25.000 ruas não oficiais aproximadamente (RAICHELLIS, 1982).

109

nas decisões das intervenções que direta ou indiretamente afetam sua vida, e na organização que se expressa na consolidação de espaços de manifestação da discussão e decisão dos mutuários. Em outubro de 1979, o INOCOOP-SP demitiu 40 técnicos da referida equipe do Departamento de Desenvolvimento Comunitário por discordar da metodologia empregada, o que mobilizou toda uma categoria profissional em favor dos profissionais. Paulo Lemos também realizou entrevistas com alguns dos profissionais demitidos na época. Alguns deles afirmaram que o movimento marcou uma tomada de posição política importante naquela conjuntura, para outros a concepção radical, cabia naquele momento histórico, entretanto a utopia da transformação perdeu seu sentido no presente, posto a hegemonia do sistema capitalista. Um ano depois após a demissão, a professora Beatriz Abramides (1980) registrou esta experiência e publicou o livro “Repensando o trabalho social: a relação entre Estado, Instituição e População”, no qual faz uma reflexão acerca do trabalho social, para qual faz a seguinte definição:

O trabalho social enquanto prática profissional é legitimada pelo Estado dentro da perspectiva de um modelo desenvolvimentista. Assim, a ação profissional estaria destinada a harmonizar, a sanar dificuldades, furos dos esforços desenvolvimentistas, dentro da área tida como “bem estar social”. Esta seria a função do trabalho social, e seu vínculo primordial, o Serviço Social (ABRAMIDES, 1980, p. 26).

Nota-se que essa afirmação traz novamente a confusão semântica entre trabalho social, enquanto conjunto de ações para subsidiar as intervenções habitacionais, que passou a contar com outros profissionais, e serviço social enquanto categoria profissional e/ou ainda enquanto departamento específico dentro da instituição BNH. Ao criticar a abordagem funcionalista, a autora explica que o trabalho social sob esta perspectiva não leva em consideração as necessidades das populações envolvidas no processo e as possibilidades de transformação criadora das mesmas, tratando-se de uma prática pedagógica adaptativa, reprodutora e mantenedora dos problemas sociais. Propondo então uma abordagem transformadora, que pressupõe a mediação entre Estado e sociedade civil, com vistas à emancipação dos cidadãos, a conquista de seus direitos sociais e a superação da ordem social vigente.

110

Podemos perceber que esse momento de contestação e crítica do trabalho social alia-se

a um movimento maior da sociedade civil, que anuladas pela conjuntura econômica recessiva

e pela própria conjuntura política, começam a pressionar o governo ditatorial. Nesse contexto, o BNH retomou os investimentos em programas habitacionais para população de baixa renda. Sendo criados os programas PROFILURB (Programa de Financiamentos de Lotes Urbanizados), PROMORAR (Programa de financiamento de embriões habitacionais e execução de infraestrutura urbana) e financiamento de cestas de materiais de construção para o atendimento da população com renda entre 0 e 3 salários mínimos. O PROMORAR representou uma mudança na postura do poder público em relação às favelas inaugurando um novo ciclo de políticas para estas áreas, sendo o primeiro programa federal a propor a consolidação dessas ocupações e manter a população no local, por meio de financiamento para substituição dos barracos de madeira por “embriões” de alvenaria e execução de obras de infraestrutura urbana e saneamento básico. Os princípios desses programas denominados como “alternativos” eram:

Manter a população na área;

Participação da população no projeto;

Legislação de posse de terra;

Implantação de infraestrutura;

Implantação de equipamentos básicos;

Desenvolvimento de atividades geradoras de renda.

No início da década de 1980, o Serviço Social voltou a produzir estudos sobre a questão habitacional, contudo em um número reduzido em relação a outras temáticas (Participação, Movimentos Populares Urbanos, Prática profissional), mas com enfoque bastante diferente das décadas de 1930 a 1960. Sob a influência do Movimento de Reconceituação 30 :

Nas décadas de 1970 e 1980, o Serviço Social aproximou-se de matrizes teóricas que colocavam os movimentos sociais, as lutas de classe e a “questão social” como categorias de análises essenciais para o entendimento da realidade social. Nesse momento, as teorias críticas começaram a ser estudadas com maior aprofundamento pelos assistentes sociais, com especial atenção pela teoria social de Marx (LIMA, 2011, p. 35).

30 A perspectiva de intenção de ruptura, termo cunhado por José Paulo Netto (2011), objetivava romper o tradicionalismo e suas implicações teórico-metodológicas e prático-profissionais.

111

Os assistentes sociais começaram a fazer uma análise crítica das próprias intervenções no campo habitacional, tornando os usuários dos serviços oferecidos sujeitos das pesquisas, os quais passam a avaliar o trabalho social a partir de suas percepções e opiniões. Além de fazer interlocução com os movimentos sociais 31 , essencialmente os de luta por moradia digna e movimento de favelas, que resistiam aos truculentos processos de remoção. Destaca-se o livro da assistente social Sandra A. Barboza Lima “Participação Social no Cotidiano” publicado em 1981, que realiza uma análise das formas como se dava a participação da população nas instituições de assistência social do município de São Paulo. A autora identificou as seguintes atividades básicas:

Realização de atividades grupais, por meio de reuniões com os “clientes”, as quais tinham como objetivo principal realizar “tratamento socioeducativo”, em geral de caráter obrigatório para aqueles com disponibilidade de horário, destacam-se os grupos de educação de base, sobre higiene e saúde, educação de filhos, planejamento familiar, relações sociais (vizinhança entre outros temas de interesse dos participantes);

Realização de atividades “nível individual” principalmente para aqueles que não podiam comparecer às reuniões era dispensado um tratamento socioeducativo individualizado;

Concessão de auxílios financeiros fornecidos em dinheiro com vistas à alimentação, pagamento de terrenos, compras de barracos pela prefeitura;

Concessão de cotas de alimentação, remédio, roupas, etc.

Momento interessante desse trabalho é o registro das percepções que a população possui dos serviços socioassistenciais. A autora identificou que os usuários consideram os assistentes sociais os profissionais da ajuda, da benesse, da caridade, aqueles que concedem os benefícios, que ouvem seus problemas, que traz alívio às angustias e algum conforto (longe da perspectiva da assistência social enquanto um direito). Ao pesquisar a visão dos moradores residentes de um Conjunto Habitacional gerido pela Secretaria de Bem Estar Social do Município de São Paulo - SEBES verifica que os moradores reconhecem os assistentes sociais

31 Destaca-se o Movimento Nacional de Reforma Urbana surgiu na década de 1950 e veio a ganhar força a partir da década de 1980, durante o processo de redemocratização do país. O ideário da Reforma Urbana refere-se a uma reforma social estrutural, com uma forte e evidente dimensão espacial, tendo por objetivo melhorar a qualidade de vida da população, especialmente de sua parcela mais pobre e elevar o nível de justiça social, os objetivos específicos são: coibir a especulação imobiliária, reduzir o nível de disparidades sociais, econômicas e espaciais intraurbanas e democratizar o planejamento e a gestão do espaço urbano (SOUZA, 2008, p. 112-113).

112

como os profissionais que “educam”, que ajudam nas discussões coletivas e transmitem bons comportamentos. Para autora a interpretação dessa visão tanto pode corresponder ao papel

que o assistente social se propõe em seu trabalho, ou seja, o de ser estimulador de reflexões e novas atitudes diante da diferente condição habitacional, como também pode constituir em uma visão estereotipada de que as pessoas por não ter acesso à cultura, não tem condições de ser educadas, portanto alguém com mais estudo e cultura pode ajudá-los.

O artigo escrito por Pierre et al. (1981) faz uma tentativa de registro da “prática” do

trabalho social desenvolvido junto à população favelada. Por meio de entrevistas com 10 assistentes sociais da SEBES e 10 moradores de favelas (entre eles algumas lideranças do movimento de luta por moradia), os autores procuraram identificar as relações estabelecidas

entre eles. Os autores analisaram a representação e as expectativas das lideranças e moradores de uma determinada favela sobre o processo de participação proposto pelo PROMORAR, bem como, em relação ao trabalho social desenvolvido pelos assistentes sociais da SEBES.

A conjuntura observada era de redefinição das diretrizes da secretaria e implantação

do Programa de Melhoria Habitacional nas favelas – PROMORAR. Em 1979, a SEBES formou um grupo de trabalho – G.T para rever as diretrizes de ação, com vistas a superar o

tradicional caráter assistencialista das intervenções. O G.T passou a discutir a importância do PROMORAR na melhoria da qualidade de vida e na própria condição de trabalho da população moradora das favelas a partir de processos organizados de participação. Para os moradores e lideranças entrevistadas, a participação era vista como uma forma de sensibilizar as autoridades para que estes respondessem às demandas e reivindicações da comunidade. Para parcela dos entrevistados, cabia ao governo à decisão sobre o atendimento ou não de suas reivindicações. “Nesse caso, o governo é visto como provedor de bens, assumindo, assim, caráter assistencialista” (PIERRE et al., 1981, p. 77).

O programa “ofertado” pela prefeitura era visto por alguns dos entrevistados como

incapaz de atender as reais necessidades da comunidade, pois a participação da população não tinha sido contemplada no planejamento e na priorização das ações. Agrega-se a essa descrença uma visão pessimista em relação à possibilidade de mudanças efetivas nas instituições públicas em virtude das promessas feitas anteriormente e não cumpridas em relação ao atendimento das necessidades da população. Para outra parcela dos entrevistados, o programa proposto pela prefeitura seria adequado para atender as necessidades imediatas da

comunidade. As respostas são mais otimistas e fundamentam-se na crença da ajuda mútua e união dos moradores. A participação é vista como uma forma de deter informação e o

113

assistente social é visto como o sujeito que facilita a interlocução do poder público com a população. Referem, ainda, que a motivação da participação da população está diretamente relacionada à satisfação das necessidades concretas imediatas para sobrevivência. Nesse sentido, os moradores esperam que as intervenções dos assistentes sociais caminhem no sentido de planejar, decidir, e refletir respeitando o ritmo, problemática, as decisões e principalmente as vontades da população. Especificamente sobre os assistentes sociais, uma parte dos entrevistados, enxergava o profissional com alguém capacitado para orientar, encaminhar e representar a luta da população junto aos órgãos competentes. “O povo acredita no que ela fala” (sic). Para outro entrevistado, o assistente social era visto como o profissional capaz de decodificar a fala do favelado: “a assistente social não tem separação com nóis, se põe sempre igual à gente.” (sic). Um terceiro grupo de entrevistados identificava o assistente social como um agente que se aproxima da população e de seus interesses, mas que, na verdade, defende os interesses do órgão que representa e a para o qual trabalha, este grupo denotou ter a consciência dos limites institucionais e profissionais em relação à prática do assistente social. No campo da arquitetura e urbanismo, é oportuno registrar o trabalho do arquiteto Jose Alexandre de Oliveira Teixeira (1974), que procedeu ao estudo de caso de um processo de remoção da maior favela na época da cidade de São Paulo, composta de 523 barracos, organizados pelo Departamento de Ação e Trabalho da SEBES – Secretaria de Bem Estar Social 32 órgão responsável da prefeitura. De acordo com o autor, a instituição considerava as favelas, os cortiços e as moradias precárias como um espaço transitório e que a população destes espaços estava ainda em fase de adaptação às condições de vida oferecidas pelas grandes metrópoles, por esta razão tinham que inicialmente ser atendidas provisoriamente, para somente posteriormente acessar uma moradia. Assim, nos moldes dos Parques Proletários do Rio Janeiro, foi construída a Vila de Habitação Provisória – V.H.P – para a integração do favelado à estrutura urbana. A integração aqui era compreendida a partir de três níveis básicos e simultâneos: Educação – Trabalho – Habitação. Nos V.H.Ps eram oferecidas atividades de Educação Comunitária e Sanitária, Entrevistas individuais, Formação rápida de Mão de Obra, Creche, Ensino Fundamental e

32 Em 1971 ocorreu a criação do Departamento e Habitação e Trabalho no município de São Paulo. A diretora indicada foi a assistente social Marta Terezinha Godinho, que criou uma equipe multiprofissional formada por arquitetos, economistas, sociólogos, assistentes sociais e engenheiros para propor soluções para o “problema” da Habitação de Interesse Social. Foram realizados projetos de Vila de Habitação Provisória, Projeto Mutirão, Conjunto Habitacional para 5200 famílias, Cadastro de Favelas. Ações que representou um verdadeiro pioneirismo no método de enfrentar a questão urbana e habitacional.

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Mobral incentivo para à educação formal. Ao descrever o trabalho social, Teixeira (1974) indica que além da alfabetização e educação profissionalizante – os moradores também eram “educados” para o uso apropriado dos equipamentos da casa e sua conservação. Persistindo a filosofia de “ensinar a população a morar”, os profissionais que coordenavam o trabalho,

insistiam em aulas formais para ensinar os favelados a adquirirem os desejáveis “padrões de comportamento urbano”. Para o autor, havia uma crença quase religiosa no valor da ação social (que configura este conjunto de ações para o autor), para retirar as populações faveladas da situação de miséria. Além disso, constatou que o referido projeto não incorporava a participação da população nas decisões pertinentes ao seu novo espaço de moradia.

A Revista Serviço Social e Sociedade ano III nº 73, reúne uma série de artigos muito

interessantes sobre a resistência de algumas favelas em relação às propostas do PROMORAR. Um deles é o registro de uma entrevista realizada pela assistente social e professora Aldaíza Sposati conjuntamente com o arquiteto Cleverson José Ferreira com o presidente da União de Moradores da Associação Parque Novo Mundo situada na zona norte de São Paulo. O relato traz a memória dos questionamentos dos moradores e recusa ao modelo proposto pelo PROMORAR, que inicialmente tinha como diretriz a discussão coletiva da intervenção, ou seja, a proposta era construir o projeto das moradias com a participação das famílias. Ocorreu que os gestores acabaram sem fazer o processo participativo, edificando um conjunto residencial com 150 moradias, para o qual queria transferi-los. Bastante organizados e combativos, os moradores desqualificou a iniciativa, questionou o projeto das casas inclusive

sua qualidade construtiva (posto se tratar de radier) e, por fim se recusaram a deixar a favela, reivindicando sua urbanização.

A organização dos moradores para a urbanização dessa área foi registrado por Araújo

et al. (1982). De acordo com os autores, o movimento nasceu a partir de reuniões organizadas pelas irmãs da ordem São Vicente de Paulo, que financiou o trabalho de Desenvolvimento de Comunidade, inclusive contratando uma assistente social para assessorar os moradores. O objetivo inicial dos trabalhos era discutir os problemas comuns da comunidade. Nestas reuniões surgiram comissões que passaram a reivindicar água e luz para toda a favela. A estratégia definida coletivamente envolvia - abaixo-assinados; visitas aos órgãos públicos da prefeitura, manifestações diante da prefeitura entre outras ações. Posteriormente, outras três

favelas vizinhas aliaram-se ao movimento e, também começaram a reivindicar a urbanização, recusando a proposta do PROMORAR. Por fim, o artigo refere ainda que o prefeito na época

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anunciou a construção de 20.000 moradias em um ano, contudo ao final de dois anos o programa não tinha construído nem 500 casas no município de São Paulo. O livro Serviço Social e Participação Popular, publicado em 1981 pelas assistentes sociais Maria Neuza, Anunciacion Soto e Djanira Maria, também realizou uma crítica do trabalho social a partir das duas perspectivas mencionadas por Beatriz Abramides – perspectiva funcionalista e perspectiva transformadora. Aspecto considerado central do livro é o registro da organização do movimento de favelas 33 do município de São Paulo contra as ações de desfavelamento ocorridas no município de São Paulo, que teve início após a promulgação Decreto Municipal nº 15.086, de 6 de junho de 1978, que transferiu para as administrações regionais a responsabilidade pela guarda e fiscalização das áreas livres da Prefeitura e determinava o uso de força policial e a intervenção dos assistentes sociais da Supervisão Regional de Serviço Social da SEBES para impedir a ocupação das áreas vazias (estratégia utilizada pelo movimento para receber atendimento habitacional). Sob a direção da assistente social Luiza Erundina, que posteriormente seria eleita prefeita da cidade de São Paulo (1989-1993), a APASSP (Associação dos profissionais Assistentes Sociais de São Paulo) desencadeou, concomitantemente, um movimento contra o decreto, denunciando seu caráter injusto e repressivo, e de apoio aos profissionais que se recusavam a cumprir o que ele determinava. Participou desse processo, além dos assistentes sociais, profissionais de outras categorias e os próprios moradores das favelas ameaçados de despejo ao se cumprir o referido decreto. Nesse ambiente de luta e reivindicações, verifica-se que embora o BNH tenha criado os programas “alternativos” (PROMORAR, PROFILURB), com um caráter mais democrático, ainda prevalecia a lógica autoritária e manipuladora. Além disso, esses programas não conseguiram atender as populações de menor renda, principalmente os moradores de favelas (empregos sazonais e vínculos informais) em função das exigências institucionais para concessão do empréstimo. Especificamente quanto ao PROFILURB, os mutirões para autoconstrução das moradias encontraram diversas dificuldades na sua operacionalização, principalmente em função dos moradores terem que trabalhar e somente dispor de finais de semana para edificar sua própria moradia. Verifica-se ainda que a prefeitura também não mantinha regularidade no fornecimento dos materiais para edificação

33 Movimento semelhante ocorreu no Rio de Janeiro “Urbanização sim, remoção não”, bandeira do III Congresso de Favelados dos Rio de Janeiro organizado pela FAFERJ – Federação das Favelas do Estado do Rio de Janeiro (criada em 1963), que se constituiu uma força coletiva contra as ações autoritárias e truculentas de cooptação de lideranças e remoção promovidas pelo Estado.

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das moradias, interrompendo por vezes os trabalhos e não contava com muitas equipes para assessorar os moradores durante o mutirão. O balanço das intervenções do BNH não foi nada positivo. A política de remoção das favelas, de acordo com Lícia do Prado Valladares (1978) e Celina Sachs (1999), foi um verdadeiro fracasso, pois vários favelados realocados para os conjuntos habitacionais acabaram por abandoná-los e voltaram a morar em outras favelas, sem pagar pelo empréstimo que receberam. Acrescenta-se ainda a inexistência de infraestrutura social e urbana (transporte, escolas, creche, posto de saúde, etc.) e a qualidade das moradias, que logo começaram apresentar sinais de rápida deterioração. Sendo assim, o número de novas favelas aumentou mais rápido que o número de remoções. Quanto ao trabalho social é possível observar nesse período, que este componente passou a ter um caráter menos administrativo e mais político 34 . As ações ganharam novo sentido. Os mutuários e “beneficiários dos programas” passaram a ser orientados sobre seus direitos de cidadania e a importância da participação nas ações e nos processos gerados pela intervenção pública. Os planos de desenvolvimento comunitário compreendiam:

Discutir os direitos e deveres do cidadão que adquiria a unidade habitacional via BNH;

Acompanhar a edificação dos conjuntos habitacionais;

Preparar as famílias para a mudança;

Apoiar a organização da nova comunidade;

Formar e capacitar os moradores para viver em condomínio (no caso de Conjuntos Habitacionais Verticalizados);

Apoiar a formação e constituição das Associações Comunitárias;

Debater o uso e a manutenção dos espaços e equipamentos comunitários;

Promover ações de Educação Ambiental e Sanitária.

Os projetos destinados à urbanização das favelas (PROMORAR) incluíam ainda nesse rol de ações mencionadas, a mobilização da população para conhecer e debater o projeto urbanístico e arquitetônico, já que, por vezes, as áreas ocupadas eram impróprias para o uso

34 A partir do final de década de 1970, tem início no interior das universidades de Serviço Social um movimento denominado de “Movimento de Reconceituação”, que passa a questionar o tradicionalismo da profissão e a se aproximar de perspectivas teóricas mais críticas criando bases para a construção de um projeto de ruptura (ou pelo menos a intenção) com o Serviço Social tradicional.

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habitacional e exigiam remoção dos moradores. Esse processo não representa necessariamente ruptura com os processos tradicionais do trabalho social. Observa-se no caso do programa de

desfavelamento realizado pelo município de São Paulo, por exemplo, a persistência de velhas concepções, ou seja, embora houvesse movimentos para a democratização dos programas, as práticas de tutela e coerção ainda era uma realidade. Até mesmo porque nesse período não era atribuída a mesma importância de hoje à participação popular, nem o atendimento das necessidades de educação, saúde, assistência social, geração de trabalho e renda e proteção ambiental das áreas mais vulneráveis. Também não existiam instrumentos jurídicos e legais disponibilizados posteriormente pela Constituição Federal, Estatuto das Cidades e outras leis que regulam a função social da propriedade urbana e desenvolvimento sustentável das cidades. É importante pontuar ainda que dentro desse contexto de questionamentos da ordem vigente e dos movimentos sociais de luta por moradia, o governo federal, recorrendo à velha receita das décadas de 1930 e 1940, lança o Plano Nacional dos Centros Sociais Urbanos – PNCSU, Lei 75.922 01/07/1975 – cujos objetivos eram: a) promover a integração social das cidades através do desenvolvimento de atividades comunitárias no campo da educação, cultura e desporto, da saúde e nutrição, do trabalho, previdência e assistência social e da recreação e lazer. Escamoteando as verdadeiras causas dos ditos problemas urbanos e sociais, o PNCSU apresentou entre outras a seguinte justificativa para a criação desses espaços: “Quando o indivíduo chega à cidade grande, ele perde a noção de comunidade e em meio às tensões e a competitividade, o indivíduo é levado à marginalidade e a delinquência” (p. 74). O governo federal, após criar o PNCSU, publicou sua Instrução Normativa – nº 12 (02/06/1980) que regulamentou a operacionalização dos CSUs, tendo como objetivo formal ser instrumento indutor de desenvolvimento econômico e social das comunidades mais pobres, resguardando o caráter de integração das atividades a serem realizadas sob a alçada

tem como meta maior “a elevação do nível de bem-

dos diferentes níveis governamentais (

estar as populações mais carentes e sua organização como grupos sociais capazes de participar efetivamente no processo de desenvolvimento da sociedade nacional” (p. 74). O documento definiu ainda o que entendia por Desenvolvimento Comunitário, Participação Comunitária e Organização Comunitária:

)

Desenvolvimento Comunitário: processo de tomada de consciência crítica por parte dos moradores das áreas de influência do CSUs a respeito dos problemas reais da comunidade e de sua potencialidade para transformar esta realidade.

118

Participação Comunitária – processo pelo qual os moradores da área de influência dos CSUs tomam parte na elaboração, execução, acompanhamento e avaliação dos projetos e atividades que visam o desenvolvimento comunitário. Organização Comunitária – processo pelo qual os moradores das áreas de influência criam condições concretas para participar do desenvolvimento comunitário através da formação de grupos e organizações comunitárias (BRASIL, Instrução Normativa nº 12 de 12/06/1980).

Esse momento além de explicitar claramente o entendimento do governo federal sobre Desenvolvimento e Organização Comunitária, marca uma retomada das orientações dos organismos internacionais ONU/OEA (conforme vimos no capítulo anterior deste trabalho), os quais propagaram e chancelaram o método de Desenvolvimento e Organização de Comunidade – DOC como um processo de cooperação fundamental e indispensável entre população e governo. Em 1970, o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID também já se referia ao DOC como um processo de transformação e como método para se conseguir participação, a legitimação dos programas oficiais e a integração social. Comungando com esta mesma perspectiva, a Cepal (Comissão de Estudos Econômicos para a América Latina) também recomendou aos países, ênfase na participação social à formulação das políticas de desenvolvimento. Na avaliação de Mineiros (1981) a política social criada pelo governo militar é definida e implementada verticalmente numa postura de tutela de interesses, necessidades e aspirações da população. Além de transformar a participação social num expediente para eliminar obstáculos à implantação das diretrizes nacionais e a fim de garantir a adesão da população a elas. A ação comunitária funciona como um meio de acelerar o desenvolvimento, obviamente que nos moldes em que ele é ditado pelo poder central. Para a autora, os programas de desenvolvimento e organização comunitária constituíram-se em um mediador e amortecedor de tensões sociais. E a contradição que envolve esta ação, no âmbito institucional, é a de fazer cumprir as diretrizes e assegurar a participação e o atendimento efetivo das demandas das comunidades alvo dos projetos. Na década de 80, especificamente em 1985, o trabalho social torna-se componente obrigatório nos programas habitacionais financiados pelo BNH, inclusive como item financiável, com a criação do PRODEC – Programa de Apoio ao Desenvolvimento Comunitário, através da Resolução nº 38/85. Posteriormente, o PRODEC foi regulamentado pela resolução da diretoria – RD – nº 40/85, que definiu os mecanismos operacionais e financeiros do programa com vistas instrumentalizar e operacionalizar as diretrizes da Política de Desenvolvimento de Comunidade. Assim, o documento indica:

119

O PRODEC será operado pelas Carteiras Habitacionais subordinadas à Diretoria de

Programas Habitacionais - DIHAB.

A Carteira de Desenvolvimento Urbano - CDURB e a Carteira de Saneamento

COSAN. Poderão, quando as características de suas operações de credito assim o

exigirem, utilizar recursos do PRODEC, para a execução de programas ou projetos

de desenvolvimento de comunidade.

Os programas e/ou projetos de desenvolvimento de comunidade serão executados,

preferencialmente, pelos Agentes Promotores e Agentes para Atividades Complementares e, excepcionalmente, através das instituições especializadas ou do próprio BNH. Respeitando as diretrizes emanadas da RC nº 38/85 e os dispositivos, desta Resolução, cada Carteira formulará instruções próprias para a elaboração, - aprovação, execução, acompanhamento e avaliação das programações e/ou projetos

de desenvolvimento de comunidade, compatíveis com as características de cada.

As propostas de operação de crédito, com vistas ao financiamento de empreendimentos habitacionais, passarão a conter, obrigatoriamente, projetos de desenvolvimento de comunidade incorporados aos projetos habitacionais (BRASIL, RD Nº 40/85).

Kleyd Junqueira Taboada (2013), assistente social, que trabalhou na agência central do BNH situada no Rio de Janeiro, relata que o PRODEC foi formulado por Wilson Cardoso, professor da Faculdade de Serviço Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, em razão dos diversos problemas apresentados nos conjuntos habitacionais construídos pelo BNH. Em sua avaliação, o coordenador tentou imprimir uma proposta de trabalho social inovadora e comprometida com a participação dos moradores, que deveriam ser tratados como cidadãos conscientes de seus direitos e deveres para que eles pudessem se apropriar de seus novos espaços de moradia. Para exemplificar, utiliza o seguinte exemplo:

Quando o conjunto ficava pronto as pessoas iam pra lá, e era uma demanda de espécie muito parecido com o que hoje temos de projeto aqui, você tem o MCMV –

Minha Casa, Minha Vida, você vai lá implanta um conjuntão de apartamentos especificamente em um lugar e tem aquela demanda toda que vem de qualquer lugar. Hoje em dia eu tenho uma critica muito grande, já fiz isso varias vezes no Ministério (das cidades), de tempo nenhum que você tem para o preparo dos

moradores (

casa alugada ou de uma favela e colocar dentro de um condomínio vertical, onde ele vai ter gastos que ele não tinha. A preocupação não a sustentabilidade familiar, mas com a sustentabilidade familiar, como é que ele vai pagar a água? (Entrevista realizada por ocasião da pesquisa de campo Kleyd Taboada 23/01/2013)

Você vai tirar uma pessoa aqui de uma área de um subúrbio, de uma

)

A partir dessa reflexão, intuiu-se que a concepção de desenvolvimento, organização e participação comunitária apresentada anteriormente pela Instrução Normativa nº12/80 talvez ainda oriente os atuais programas federais habitacionais. Os anos de 1980 foram marcados por uma grave crise habitacional. Com a aprovação da Lei Federal Nº 6.766/79 (que criminaliza os loteadores que não atendem aos padrões mínimos de implantação de loteamentos), a oferta de terrenos para a população de baixa renda diminuiu ainda mais (CARDOSO, 2005). Com a redução deste tipo de oferta, aliada aos

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outros fatores já mencionados, intensificam-se as ocupações de terrenos vazios, principalmente em áreas públicas, em decorrência de uma grande articulação de diversas entidades e movimentos sociais em torno da luta pelo direito a terra e à moradia.

Na primeira metade dos anos de 1980, as lutas pela redemocratização do país engendraram novas organizações e movimentos específicos. No campo da moradia, espalham-se na cidade os movimentos reivindicatórios de luta por casas, urbanização, regularização fundiária, melhorias e serviços urbanos, que se dirigem à esfera municipal e estadual, com estratégias de mobilização de massa e ocupação de terrenos ociosos. Destacam-se neste período as experiências municipais de atendimento à demanda dos movimentos sociais no período 1982-1985, a anistia para loteamentos clandestinos e os primeiros projetos de urbanização de favelas (RAICHELLES et al., 2008, p. 243).

Os programas descritos anteriormente não alcançaram resultados expressivos para conter o déficit habitacional, e a população moradora de favela excluída do atendimento público habitacional cresceu em proporções gigantescas, neste período. Maricato (1987) aponta que só na cidade de São Paulo a população moradora de favela cresceu em 1980 cerca de 446%, enquanto que a população total do município cresceu 44% de acordo com IBGE

(1980).

Com o agravamento da questão urbana e habitacional, coube aos municípios, pressionados pela escassez de recursos federais, e pela realidade de um aumento constante de assentamentos informais e ocupações, desenvolverem propostas e ações emergenciais, geralmente sob responsabilidade das secretarias ou órgãos que ofereciam assistência social. Os gestores municipais destinavam verbas para doação de “kits-barraco” e material de construção, o que fez aumentar ainda mais o mercado informal de moradias. Além disso, intensificaram-se as ações do trabalho social na esfera municipal no âmbito da política urbana e habitacional, principalmente no apoio e organização das comunidades no sentido de reivindicar serviços essenciais (Movimento Pró-Água e Pró-Luz). O governo federal reagiu às pressões e chegou a instituir novas linhas de financiamento para construção de conjuntos habitacionais, lotes urbanizados e urbanização de favelas, tomando como exemplo os projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, contudo, em virtude das imposições internacionais colocadas pelos Programas de Ajuste Estrutural -PAE dos organismos internacionais (Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial), foram impostas significativas restrições e exigências ao financiamento do setor público para a realização de empréstimos habitacionais, seja pela restrição dos aportes de recursos do Orçamento Geral da União (OGU), seja pelo impedimento da utilização dos recursos Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS – para esse fim.

121

Após a extinção do BNH ocorrida em 1986, a estrutura centralizada dos governos militares é desmontada e a política habitacional sofreu grande instabilidade institucional, devido a constantes mudanças ministeriais e diversos arranjos institucionais. A Caixa Econômica Federal absorveu algumas atividades do BNH e passou a ser operadora do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS.

a extinção do BNH representou mais que uma simples reorganização

administrativa. Como matriz organizacional da policy community nas áreas de habitação e desenvolvimento urbano, o BNH possuía quadros técnicos especializados e a memória técnica do setor. A assunção da Caixa Econômica Federal das atividades e pessoal do BNH foi marcada por descontinuidade e fragmentação institucional, provocando a marginalização da questão habitacional na agenda governamental. A derrota da proposta de um Banco de Desenvolvimento Urbano representou um recuo significativo para os setores reformistas (MELO, 1993, p. 127 apud LIMA, 2010).

) (

Com a promulgação da Constituição de 1988 a descentralização constituiu-se como princípio organizador das reformas do setor público e se tornou bandeira de governos locais com diferentes orientações políticas. Aliado a esse processo, a democratização também passou a compor o discurso da época, muitas vezes sendo utilizada até como sinônimo do processo de descentralização. Mas, embora a constituição tenha estabelecido as garantias legais e institucionais para a autonomia dos municípios brasileiros, algumas áreas específicas, como no caso das políticas habitacional e urbana, não foram definidas as responsabilidades e competências de cada ente federado e nem tão pouco a repartição dos recursos para esta tal finalidade. Marta Arretche (2004) argumenta que os constituintes elegeram o formato de competências concorrentes para maior parte das políticas sociais, desse modo qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, assistência social, educação, habitação e saneamento, mas, ao mesmo tempo, sem a obrigação de fazê-lo.

Seja pela desarticulação da burocracia federal, seja pelas características da arena de formulação de reformas do setor habitacional, até 1995 a descentralização da política habitacional não foi uma iniciativa originada no âmbito federal. Mas, no plano local, diversas iniciativas e inovações institucionais surgiram a partir dos anos 80 (ARRETCHE, 2000, p. 106).

Nesse período, ocorreu uma queda significativa no volume de investimentos para habitação, principalmente para a população de menor renda. A melhoria das condições habitacionais das favelas não foi priorizada e/ou eram entendidas como responsabilidade

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exclusiva dos governos municipais. Se, por um lado, o governo federal restringiu o acesso aos recursos, por outro, ampliaram-se as condições de autonomia para as iniciativas locais (estaduais ou municipais) na definição de agendas e implantação de políticas. É importante mencionar que, após a primeira Conferência ONU Habitat, realizada no Canadá em 1976, começou a se constituir um consenso internacional entre os “especialistas e policy makers” sobre a necessidade de mudar a política de erradicação de favelas até então vigente, principalmente nos países do terceiro mundo, por ações de urbanização que preservassem o patrimônio construído nestes locais, garantindo segurança na posse, provendo infraestrutura, permitindo que os moradores realizassem investimentos próprios na construção e melhoria de sua própria moradia, ao invés da construção de grandes conjuntos. Para Make Davis (2006) a publicação “Housing by people: Towards Autonomy in Building Environments" de Jonh Turner (1976) consolida essa tendência que, para o autor, se constituiu em uma nova ortodoxia e “uma cortina de fumaça” para ocultar a redução dos investimentos do Estado para combater a pobreza e o déficit habitacional, pois “formulava um afastamento radical do fornecimento público de habitações, favorecendo projetos de lotes urbanizados e a urbanização da favela in loco” (DAVIS, 2006, p. 81). Num esforço de síntese em relação aos programas de urbanização de favelas desenvolvidos na década de 1980, Denaldi (2003) avalia que o foco das intervenções era o reconhecimento legal da existência das favelas e de sua possibilidade de consolidação, por meio de obras de saneamento, tentando promover a gradativa melhora das condições de habitação da população. Nesse período ocorre a institucionalização da participação popular, a construção de um referencial de uma regulamentação urbanística e a construção de “expertise” um saber técnico. Quanto as limitações dessa intervenção, a autora destaca a falta de articulação dos programas com a política urbana, a visão setorialista, a baixa qualidade das obras, a pouca valorização do trabalho social e da participação popular. As observações de Enrico Novara (2003) corroboram com esta avaliação em relação aos projetos de infraestrutura pontual desenvolvidos no âmbito dos programas de urbanização de favelas na maioria das cidades, na década de 1980 e refere:

As principais ações se referem às obras de regularização e pavimentação de ruas e vielas, a construção de estradas de acesso às partes mais íngremes das favelas e na construção de muros de contenção nas áreas de risco, a realização do sistema de esgoto mesmo que não oficial por causa da reduzida largura dos becos, além da efetivação das redes de distribuição da água e da energia elétrica. Os investimentos são limitados e de exclusiva competência dos municípios, não são previstos projetos de integração com o contexto urbano, as obras são pontuais e muitas vezes realizadas em ‘mutirão’ (NOVARA, 2003, p. 13).

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De modo geral as equipes de urbanização de favelas, inicialmente, eram compostas exclusivamente de arquitetos e engenheiros e as ações pertinentes ao trabalho social (cadastramento e suporte as famílias) eram realizadas por outros departamentos geralmente ligados a política de assistência social. Posteriormente, os trabalhadores sociais passam a compor as equipes (geralmente assistentes sociais) responsáveis pelas urbanizações de favelas. Momento em que essa intervenção passou a ter como elementos indissociáveis as obras de saneamento e drenagem, a regularização fundiária e o próprio trabalho social. A professora Maria de Fátima C. M. Gomes (2007) argumenta que na cidade do Rio de Janeiro dado o insucesso dos programas de remoções de favelas, posto a interrupção da provisão habitacional pelo Estado e aliado ao movimento de resistência e organização dos moradores dessas áreas, essas intervenções foram substituídas por obras pontuais. A autora refere que no período entre 1983 e 1985, a prefeitura implementou o PROFACE (Programa de Favelas CEDAE) para o abastecimento de água esgoto e, posteriormente também estendeu às favelas os serviços de coleta de lixo por meio da COMLURB (Companhia de Limpeza Urbana) e o programa de eletrificação das favelas. A dissertação de mestrado da assistente social Mauriclea S. Santos (2006) 35 , A Política habitacional no município de Diadema e a intervenção do assistente social (1994 – 2004), nos dá algumas pistas sobre o trabalho social desenvolvido pelos programas de urbanização e regularização desenvolvido nos anos 80. Ao realizar entrevistas com os profissionais que integraram as equipes de urbanização de favelas da cidade e com lideranças (inclusive com o presidente de da maior Associação de Moradores do munícipio), a autora identificou que até 1983, o trabalho social nas favelas era realizado pela Secretaria de Promoção Humana, o qual mantinha intervenções com vistas ao desfavelamento, sendo as principais ações relacionadas à identificação das famílias, seu respectivo cadastramento e o atendimento emergencial, por ocasião das enchentes e desmoronamento (Defesa Civil); geralmente os moradores eram atendidos em outros locais afastados das áreas centrais e sem infraestrutura urbana. Segundo Santos (2006), com a vitória do Partido dos Trabalhadores em 1994, ocorreu uma “inversão das prioridades” e a urbanização das favelas passou a ser a ação principal da política habitacional do governo. Essa agenda municipal estava diretamente relacionada à pressão e luta dos movimentos sociais, que ao questionar os processos de remoção

35 Assistente social membro da equipe técnica da Secretaria de Habitação de Desenvolvimento Urbano do município de Diadema.

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reivindicavam a permanência nas favelas e nos espaços ocupados. Para atender essa demanda, inicialmente sob a responsabilidade do Departamento de Planejamento, é criado o Programa de Urbanização de Favelas que tinha como objetivos principais:

Realizar obras pontuais de infraestrutura urbana,

Garantir acesso a serviços públicos essenciais (água, esgotamento sanitário e energia elétrica);

Realizar o reordenamento e parcelamento do solo;

Assegurar a Regularização Fundiária, com vistas a garantir a segurança e posse dos moradores destes locais.

No caso de Diadema, o trabalho social não era um elemento constitutivo das intervenções urbanas e habitacionais. Posteriormente, ao ocorrer uma reforma na administração municipal, é que as ações e os programas do Departamento de Planejamento unificaram-se com o Departamento de Promoção Humana, pois havia o entendimento, que era necessário integrar os profissionais do serviço social (assistentes sociais) no programa de urbanização de favelas. Inicialmente as equipes tiveram “estranhamentos” justamente pela marca confessional e assistencialista que carrega a profissão do serviço social, mas com o passar do tempo, os assistentes sociais foram adquirindo um papel importante nas intervenções, tornando-se um articulador das discussões com a população. Além disso, esses profissionais passaram a contribuir na elaboração dos projetos arquitetônicos, na identificação de “problemas” e no debate da própria política habitacional do munícipio. Santos (2006) ao realizar entrevistas com lideranças da cidade captou muito bem a forma como a população percebe o trabalho do assistente social, ou seja, ele é “alguém que ensina o povo a morar”, que ajuda a “organizar a comunidade”, que “incentiva a participação”. Para o presidente da maior associação de moradores da cidade, o assistente social é um mediador de conflitos. Sua fala ilustra bem alguma das atribuições por vezes difusa (confusa) dos profissionais que operacionalizam as ações relativas ao trabalho social.

(

vez de mandarem um técnico do físico, eles mandavam sempre um assistente social na frente, se tinha uma briga mandavam o assistente social. Todo tipo de problema

problema de toda

natureza

para nós que temos uma

quando as coisas estavam acontecendo nas áreas em

) os problemas mais graves

que existia sempre aparecia primeiro na área o assistente social

que não tinha nada a ver com vocês

conflitos

visão que o técnico de Serviço Social é muito importante, tem uma participação

importante na mudança de valores aí junto à comunidade, para o trabalho nos

125

projetos, para fazer as pessoas entenderem o valor das coisas (SANTOS, 2006, p.

106).

Os profissionais entrevistados, por sua vez, possuem consciência dos limites e alcances de suas ações, mas não empreenderam uma sistematização de suas práticas de forma a avaliar seus resultados criticamente. Ainda em relação ao trabalho social nos programas de urbanização de favelas, é possível identificar que nesse período ele se configura em um conjunto de ações fortemente amparado na metodologia de Desenvolvimento de Comunidade, ou seja, mobilizar a população a participar das obras (geralmente em sistema de mutirão), promover atividades de animação e promoção comunitária, articular outros serviços públicos (correios, numeração e nomeação de ruas, ligação oficial de água, esgoto e energia eletrica, etc.) e, principalmente auxiliar no processo de remoção e remanejamento das famílias. A professora Rosangela Paz (2003) num esforço de caracterizar as matrizes teóricas e metodológicas do trabalho social no âmbito dos programas habitacionais, desenvolvidos nas décadas de 1970 e 1980, situa as ações em duas grandes matrizes conceituais: a de desenvolvimento de comunidade ortodoxa – com base conservadora (funcionalista), presente até os dias atuais, que idealiza os diferentes grupos sociais, evita ou ignora os conflitos sociais, busca construir consensos e a colaboração entre o Estado e a população, concebe a participação como instrumental e consultiva - e a perspectiva de desenvolvimento de comunidade heterodoxa ligada aos movimentos sociais que parte do conceito de sociedade civil, de campos de lutas, conflitos, ação coletiva, protagonismo, e que recebeu influência da metodologia de Educação Popular de Paulo Freire. Essa matriz buscou politizar o trabalho social, desenvolver a organização e a participação dos movimentos sociais e construir propostas emancipatórias. A partir da segunda metade dos anos 1980, tem início a discussão e a incorporação de novos conceitos e outras categorias teóricas; os profissionais que desenvolvem o trabalho social nas intervenções urbanas passam a absorver a noção de direitos sociais, sociedade civil, sujeitos sociais, esfera pública, territórios, cidade e participação, alargando os horizontes da intervenção social. Entretanto, não há registros das experiências desenvolvidas e tão pouco um balanço do conjunto das intervenções do trabalho social nos programas de urbanização de favelas, nem de seus resultados efetivos ou sistematizações metodológicas. Até mesmo o conceito de trabalho social ficou impreciso ficando seu entendimento a critério de cada município e equipe técnica responsável pelas ações.

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A tabela a seguir procurou também sintetizar as intervenções públicas e o trabalho social desenvolvido nos respectivos programas destinados as favelas nesse período.

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Quadro 2 – Síntese das intervenções – Trabalho social (1970-1980)

PROGRAMAS/

ANO DE

 

TRABALHO SOCIAL/Planos de Desenvolvimento Comunitário

   

COMISSÕES

CRIAÇÃO

OBJETIVOS

EXECUÇÃO

     

Analisar as fichas socioeconômicas dos postulantes a moradia; Assessorar a formação das cooperativas dos projetos aprovados pelo BNH; Prestar assessoria na organização de assembleias das cooperativas;

Departamento

de

Gerir e acompanhar as cooperativas habitacionais que produziam moradias a baixo custo para atender os trabalhadores

Desenvolvimento