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Presupuestos iniciales
Cmo se congur el discurso de las reformas estructurales producido por la lite
intelectual colombiana, en la dcada de 1990?
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Colombia. Estas narrativas actan como estrategias de voluntad de verdad, y se alimentan con base en los procedimientos de exclusin con los que
operan: (i) un campo de saber especializado que determina previamente las
condiciones de su utilizacin y no permite el acceso de otros sectores de la sociedad; (ii) una seleccin de sujetos que define quines pueden hablar, qu se
puede decir; (iii) un cdigo binario que determina la veracidad y la falsedad de
los discursos; (iv) un marco legal normativo que establece a travs de la ley lo
permitido y lo prohibido. En suma, las narrativas de las reformas estructurales producidas por la lite intelectual colombiana hacen parte de formaciones
discursivas ms complejas que se configuran como dispositivos de saber-poder, que tienen como trasfondo intereses orientados a mantener la estructura
socio-cognitiva y de poder que favorece la difusin del neoliberalismo en Colombia y justifica el orden social existente.
El concepto de formacin discursiva es abordado desde la perspectiva
del filsofo francs Michel Foucault (1980), que propone entender el concepto
de discurso de manera diferenciada y especfica al concepto de narrativa.
Es decir, la utilizacin del concepto de discurso o formacin discursiva no es
idntica a la de una narrativa, aunque esta ltima est incluida en la primera.
En este orden, se entender por narrativa las reglas del cuerpo categorial, lingstico y argumentativo que se caracterizan por su voluntad de verdad y su
carcter particular. Y por formacin discursiva se entender el sistema complejo de prcticas discontinuas que se cruzan, se yuxtaponen pero tambin se ignoran o se excluyen; adems, un espacio donde se interrelacionan, un campo de
saber (las narrativas), caracterizado por su estrategia de voluntad de verdad, y
un campo de poder (discursos), estructurado a partir de una multiplicidad de
prcticas, estrategias, relaciones e interacciones que permiten mantener ciertas formas de control y disposicin sobre la sociedad.
Un anlisis crtico del discurso de las reformas estructurales en Colombia, puede ser abordado desde diversos puntos de vista. Para efectos de este
trabajo la reflexin estar orientada desde la perspectiva de las narrativas,
porque un anlisis de las prcticas de poder, dominacin y resistencia (que
van al lado de las narrativas y se juegan en los escenarios de emergencia y
produccin de las reformas estructurales), desborda el objetivo de esta ponencia1. En este sentido, un anlisis dirigido a reflexionar en torno a la produccin
1
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Para Escobar, las condiciones de posibilidad y emergencia de la estrategia del desarrollo las encontramos en el contexto histrico de la segunda
posguerra, porque en los fundamentos de la idea de desarrollo est el gran
paradigma occidental del progreso que ha emergido como el mito funda325
cional que le ha proporcionado su esencia y su norte. En este sentido, el desarrollo es entendido como crecimiento sostenido e ilimitado de la produccin,
inicialmente con base en la industrializacin; y, desde esta lgica, las sociedades slo pueden ser concebidas como desarrolladas, subdesarrolladas o en
va de desarrollo.
El concepto de subdesarrollo se articula funcionalmente al de desarro3
llo ; y bajo la tensionalidad desarrollo-subdesarrollo se da lugar a una serie de
estrategias, que logran materializarse en programas especficos para los pases del denominado tercer mundo. Es decir, la introduccin del concepto de
desarrollo justific polticas y programas de intervencin para reorientar las
economas, que desde la lgica occidental del progreso se consideraban subdesarrolladas. Siguiendo a Escobar, se crea firmemente que los pases ricos
disponan de la capacidad cientfica, tecnolgica y financiera para llevar el
progreso al mundo entero (1986: 17).
En efecto, la introduccin del concepto de desarrollo en la historia del
sistema capitalista occidental se ha materializado en una multiplicidad de
prcticas heterogneas y discontinuas, en acciones concretas y programas especficos que se presentan y se enuncian como tendencias homogneas que
dan lugar a modos determinados de subjetivacin. As, encontramos las narrativas del desarrollo en la compleja dinmica del proceso de reestructuracin
capitalista, principalmente desde el modelo keynesiano hasta el neoliberal. En
este orden de ideas, hablar de la estrategia del desarrollo como narrativas que
no han sido homogneas, exige precisar, principalmente, dos momentos especficos, poniendo nfasis en el ltimo, donde se ubica la gran narrativa de las
reformas estructurales.
En un primer momento, y como punto de partida, encontramos que a
partir de la implementacin del modelo de desarrollo de Industrializacin
por sustitucin de importaciones, las primeras estrategias4 del desarrollo operaron a partir de unos enunciados ligados a prcticas de planificacin y de intervencin del Estado.
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Para Martnez Boom (2004), dos momentos claves para identificar las primeras estrategias
de desarrollo (y fundamentales en la legitimacin y adopcin de la planeacin econmicosocial en Amrica Latina) son: los Acuerdos de la Conferencia realizada en Punta del Este
en 1961 y el programa reformista de la Alianza para el Progreso (Alpro). A partir de all se
crearon o fortalecieron organismos multilaterales y nacionales de impulso a la reorientacin
y racionalizacin del desarrollo econmico y social. Esta poca fue denominada la Dcada
del Desarrollo.
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En las primeras dcadas el concepto de desarrollo era enunciado desde definiciones econmicas; es decir, al establecer el desarrollo como meta,
su concepto fue entendido esencialmente como crecimiento econmico,
como institucionalizacin cada vez ms penetrante de la planificacin; en
este sentido, todas las acciones, programas y polticas estaban referidas al
crecimiento econmico, y su puesta en marcha era garantizada por la intervencin del Estado.
No obstante, tomando la argumentacin de Martnez Boom, se afirma
que el campo de poder que constituye el Desarrollo, no slo atraviesa la forma Estado, las instituciones de planificacin, la legislacin, sino que fundamentalmente atraviesa los individuos. De esta manera el poder produce lo real
a travs de la transformacin de los sujetos y la problematizacin de necesidades reales de la poblacin, tales como la pobreza, la ignorancia, la enfermedad (2004: 70).
Se evidencia cmo el desarrollo logra desplegarse ms all de una imposicin externa; sus retricas operan como modo de subjetivacin y, en este
sentido, es productora y portadora de sentido, a partir de narrativas (campos
de saber) y prcticas (campos de poder) que reconfiguran lo social.
Ahora bien, en un principio se consideraron de manera separada los aspectos y objetivos econmicos y sociales del desarrollo; sin embargo, con el
despliegue de la teora del capital humano5, entre otras estrategias, se empiezan a poner en escena nuevos paradigmas de integracin y relacin que se afirmaban frente al dominio de las narrativas economicistas, argumentando que
el desarrollo no se reduca a altas tasas de crecimiento. Dicho de otro modo,
en las dcadas siguientes entra en crisis la definicin economicista del desarrollo, e inician procesos que intentan armonizar la dimensin econmica,
con los objetivos ms sociales y humanos del desarrollo. En esta direccin, se
argumenta la necesidad de integrar al concepto y a las polticas del desarrollo,
categoras como calidad de vida, capital humano, equidad social, sustentabilidad ambiental, entre muchos otros.
Las narrativas y la estrategia de desarrollo que venan operando desde
la dcada del 50, entran en crisis y se ven obligadas a incorporar nuevos elementos y a negar otros ms, a partir del reconocimiento de los errores de la
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El discurso del capital humano, define a los individuos como recurso y factor de la produccin. Es decir, en las sociedades en va de desarrollo, se convierte en tarea urgente y
necesaria la formacin de los recursos humanos para impulsar el desarrollo econmico. En
esta estrategia de formacin de capital humano, aparecen como prioridad las reformas y
programas en el sistema educativo. La educacin se convertira en el instrumento ms apropiado para la capacitacin y el adiestramiento de los recursos humanos.
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primera estrategia. As, en la dcada de los 80, entramos a la llamada dcada perdida, la crisis del Estado y de su modo de intervencin. El proceso de
ajuste signific para muchos pases abandonar o desmantelar, en nombre del
desarrollo, la mayor parte de sus logros previos.
En efecto, el agotamiento del modelo de desarrollo6, como modelo econmico, social y poltico, implic un proceso de reestructuracin de los ejes
sobre los cuales se sustent el primer modelo, a partir principalmente del
ascenso y la puesta en escena de las tecnologas polticas del neoliberalismo.
As se expresa en 1991, en el informe del Banco Mundial sobre economa
del desarrollo, al afirmar que el crecimiento econmico sostenible depende
de la existencia de un mercado sin distorsiones, competitivo y en pleno funcionamiento.
En palabras del Banco:
Dicho en trminos sencillos, los gobiernos tienen que hacer menos en los aspectos en que los mercados funcionan, o se puede hacer que funcionen, relativamente bien [] Al mismo tiempo, los gobiernos tienen que hacer ms en
las esferas en que no se puede depender de que acten los mercados por s solos
(Banco Mundial, 1991: 10).
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Alude al complejo poltico-econmico-intelectual integrado por los organismos internacionales (FMI, BM), el Congreso de los Estados Unidos, la Reserva Federal, los altos cargos
del gobierno y grupos de expertos; quienes definieron una serie de temas para la orientacin
de la poltica econmica en los pases subdesarrollados o en va de desarrollo. Temas: a)
disciplina presupuestaria; b) cambios en las prioridades del gasto pblico (de reas menos
productivas a sanidad, educacin e infraestructuras); c) reforma fiscal encaminada a buscar
bases impositivas amplias y tipos marginales moderados; d) liberalizacin financiera,
especialmente de los tipos de inters; e) bsqueda y mantenimiento de tipos de cambio
competitivos; f) liberalizacin comercial; g) apertura a la entrada de inversiones extranjeras
directas; h) privatizaciones; i) desregulaciones; y j) garanta de los derechos de propiedad.
Sin embargo, existen otras formulaciones del Consenso de Washington, tales como: a)
marco macroeconmico equilibrado; b) Estado de menores dimensiones y ms eficiente; c)
sector privado eficiente y en expansin; y d) polticas destinadas a la reduccin de la pobreza.
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Ante el fracaso de las economas de planificacin estatal, es necesario emprender transformaciones radicales que permitan el trnsito hacia economas de
mercado que garanticen el crecimiento econmico, la eficiencia y el aumento
sostenido de las condiciones de vida de las poblaciones. [] En el marco de
una economa global, se vieron obligados a iniciar una transicin hacia economas de mercado a travs de polticas destinadas a: liberalizar las economas;
reducir la inflacin; fortalecer el sector privado; reestructurar los sistemas de
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En ltima instancia, la redefinicin de las funciones del Estado y el aumento de su eficiencia, se vincularon directamente con la reduccin de su tamao, la introduccin de dinmicas de mercado en el mbito de la prestacin
de servicios pblicos y la promocin de la iniciativa privada en esferas que tradicionalmente haban permanecido bajo su control absoluto.
Las narrativas de la modernizacin y la liberalizacin cobraron una especificidad en el mbito nacional a travs de procesos de adopcin y adaptacin8. De esta manera, dichos relatos llegaron al imaginario colectivo como
estrategias polticas para solucionar los males endmicos, tales como: el escaso desarrollo econmico, la prdida del poder adquisitivo de la poblacin
como producto del desempleo y el crecimiento de la tasa de inflacin, la ineficiencia e ineficacia del Estado como consecuencia del creciente dficit fiscal
y el aumento de los gastos de funcionamiento en detrimento de la inversin,
entre otros. En razn de ello, la modernizacin y la liberalizacin conducen a
cambios en los paradigmas polticos, econmicos y sociales que, a su vez, implican transformaciones en las prcticas polticas, en las funciones del Estado,
en el diseo de la poltica econmica, y en las relaciones entre la sociedad civil
y la sociedad poltica.
Las retricas de la modernizacin y la liberalizacin se materializaron
en un conjunto de prcticas y programas de accin especficos que giraron en
torno a dos ejes: la disciplina fiscal y la insercin de la economa nacional al
mercado internacional. Por un lado, las prcticas de disciplinamiento fiscal
se sustentaron en las siguientes premisas: altos ndices de inflacin, desequilibrio de las finanzas pblicas, rigidez del sistema tributario, ineficiencia del
gasto pblico, altas tasas de inters, entre otros. Por otro lado, la apertura econmica y comercial tom como punto de partida: el bajo nivel de crecimiento
de la economa nacional, las rigideces de los mercados financieros, laboral y
de bienes, la brecha antiexportadora como producto del mantenimiento a ultranza del proteccionismo como modelo de desarrollo.
Con el propsito de fundamentar esta afirmacin vale la pena retomar
las palabras del Departamento Nacional de Planeacin:
La reinsercin en la economa mundial es necesaria por 3 motivos: 1) porque el
progresivo cierre de la economa ha hecho ms lenta la trasformacin estructural que el pas requiere para su modernizacin econmica y social; 2) porque
Con proceso de adopcin se quiere decir que la lite intelectual colombiana tom tal cual
los argumentos utilizados por los organismos multilaterales para justificar las reformas
estructurales; por su parte, el proceso de adaptacin hace referencia al ajuste del discurso
hegemnico sobre las reformas a las condiciones nacionales propias, es decir, a las especificidades tanto estructurales como coyunturales.
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Si bien estos dos ejes disciplina fiscal y apertura econmica y comercial han sido transversales a los procesos de implementacin de las reformas
estructurales desde finales de los 80, el discurso presenta varios matices a lo
largo de la dcada de 1990, de acuerdo con las condiciones especficas en cada
etapa del proceso de modernizacin y liberalizacin.
La etapa inicial del proceso corresponde a los ltimos aos de los ochenta
y comienzos de la dcada siguiente; donde la tendencia fue hacia la adopcin
de los modos de subjetivacin hegemnicos que circulaban en el escenario internacional. De esta manera las polticas y programas de la modernizacin y la
liberalizacin se justificaron como la nica opcin para superar los obstculos
estructurales al crecimiento econmico y entrar en la nueva lgica de internacionalizacin de la economa.
En este orden de ideas, fue definida desde el gobierno de Barco la plataforma poltica e institucional necesaria para la modernizacin del Estado,
que se implement a lo largo de la dcada de los noventa, incluyendo polticas
de apertura, descentralizacin, privatizacin, desregulacin y re-regulacin,
y reestructuracin del sector pblico. As, en los primeros aos del gobierno
de Gaviria se dise la estructura normativa necesaria para hacer efectivo el
mandato de su antecesor.
En consecuencia, se emprendieron reformas estructurales tendientes a
liberalizar la economa a travs de los programas de apertura econmica que
tenan el propsito de superar el aislamiento de la economa nacional del resto
del mundo y el rezago de las instituciones ante el veloz proceso de globalizacin. Estos programas incluan una serie de reformas profundas en la estructura econmica, especialmente en los regmenes laboral y de capitales, en los
campos tributario, financiero y cambiario; por ltimo, la reorientacin de la
infraestructura fsica y humana.
Sobre ello, Jos Antonio Ocampo quien hace parte de la lite intelectual dice:
La liberalizacin econmica fue presentada al mundo en desarrollo como la
respuesta a estrategias ineficientes asociadas a la proteccin comercial, a los
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Presentados los relatos producidos en la primera fase del proceso de implementacin de las reformas estructurales, que de acuerdo con lo mencionado, corresponden a los ltimos aos de la dcada de los 80 y principios de los
aos 90, es el momento de continuar con el proceso de argumentacin que
tiene como escenario la segunda etapa del proceso.
La siguiente fase, se ubica a partir de la segunda mitad de la dcada de los
noventa y corresponde a la etapa de consolidacin y redefinicin de las polticas de modernizacin y liberalizacin. Desde all, se present la necesidad de
readecuar y adaptar las narrativas internacionales a las condiciones y especificidades nacionales, con el objetivo de convertir los programas y prcticas de
liberalizacin y modernizacin del Estado en la solucin y respuesta vlida y
legtima frente a los problemas polticos y econmicos del pas. As, durante
esta fase, el discurso sufre un proceso permanente de recomposicin de acuerdo con las condiciones que le permiten reproducirse y circular.
En efecto, cuando iniciaba la recesin econmica como consecuencia de
la implementacin de las primeras medidas de ajuste, se utiliz como argumento la persistencia de las rigideces en el Estado, para justificar la crisis y, en
consecuencia, continuar con el proceso de modernizacin y con las polticas
de liberalizacin de una manera ms contundente y decidida.
Estas rigideces se relacionaron con el gran tamao del Estado, el enquistamiento burocrtico, la incontrolable corrupcin y las prcticas clientelistas.
En efecto, se deca que estos problemas estructurales eran los responsables de
que las reformas implementadas no se reflejaran en un mejor comportamiento de la economa; en otras palabras, slo la reestructuracin del Estado y la
adecuacin de la estructura institucional sera el camino para depurar este
tipo de prcticas polticas, superar los problemas estructurales y adecuar el
Estado a los requerimientos de una economa ms abierta.
En consecuencia, se formul el Programa de Gestin Pblica Orientada a Resultados, que se constituy en una estrategia para el mejoramiento de
la gestin pblica, la cual incorpor un cambio conceptual y operacional en
la administracin del Estado, mediante un nuevo concepto de gestin9. En el
mismo sentido, se dise un programa de adecuacin institucional y normativa dirigido a alcanzar mejores grados de eficiencia y se expidi el Estatuto
Bsico de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Pblica, que
busc organizar y coordinar una serie de iniciativas de evaluacin y control de
la gestin pblica.
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La gestin pblica orientada a resultados se basa en el fortalecimiento de dos aspectos fundamentales de la administracin estatal: 1) la gestin integral con participacin ciudadana; y
2) la capacidad institucional de los organismos y entidades gubernamentales.
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disciplina fiscal, liberalizacin de la poltica comercial y del rgimen de inversiones, la desregulacin de los mercados internos y las privatizaciones de las
empresas pblicas, corresponde a los cambios institucionales necesarios para
acelerar el desarrollo econmico y social de la regin. Su justificacin entonces se fundamenta en la frustracin que produjo la globalizacin y las reformas de primera generacin con respecto a los resultados econmicos y las
condiciones de pobreza e inequidad que se han debido enfrentar.
Ahora bien, a manera de recapitulacin vale decir que las narrativas de la
liberalizacin y modernizacin del Estado se armonizan y se relacionan funcionalmente con las narrativas y estrategias del nuevo modelo de desarrollo,
que a su vez lleva implcita una nueva retrica sobre la democracia.
El Estado, primero golpeado por la crisis de la deuda y la fiscal, y despus atrofiado por las reformas neoliberales, se descompromete y se descompone frente
a una sociedad desesperadamente necesitada, tanto en trminos de asegurar
un mnimo de Estado de derecho como de promover el crecimiento socioeconmico con equidad. Los partidos y las instituciones polticas, en vez de servir
como foros de discusin y consenso, o incluso para presentar visiones ideolgica y ticamente cargadas y potencialmente polarizadoras de la sociedad y
de las polticas, se marginalizan del pblico alienado y desconfiado mientras
gobiernan dirigentes neopatrimonialistas (Hartlyn 1996: 66)
Se propugnaba, entonces, por el acomodamiento de las funciones del Estado a travs de la reduccin de expectativas sociales con respecto a los alcances de la accin estatal, as el mercado se erigira de ahora en adelante como el
encargado de satisfacer todas las expectativas de la sociedad. De este modo, el
mercado lograra maximizar las libertades individuales y el Estado en ltimas
se constituira en el guardin de estas libertades; se inauguraba entonces una
nueva forma de relacionarse el Estado y la sociedad civil mediada por el fin del
Estado de bienestar.
Este nuevo papel del Estado se expresa con mayor claridad en el proyecto
de acto reformatorio de la Constitucin:
El Estado social, entendido como idea regulativa, significara que para el Estado existira una obligacin de buscar la justicia social en sus actuaciones.
Este debera promover la igualdad para los diferentes grupos sociales, lo cual
no significa la implantacin del igualitarismo sino que todos los sectores
de la poblacin deberan tener igualdad de posibilidades para el pleno goce
de sus derechos (Proyecto de acto reformatorio de la Constitucin Poltica,
1991: 91).
La idea de sociedad civil se ubicaba de este modo en el centro de resignificacin del imaginario de la democracia, un imaginario construido sobre
la base de la deslegitimacin del Estado y una idea de democracia centrada
en la participacin de la sociedad civil; una participacin entendida como el
ejercicio de prcticas incluyentes, deseables y posibles, que acabaran con el
monopolio poltico del liberalismo y el conservadurismo.
La retrica de la participacin era expresada por parte de la lite intelectual del siguiente modo:
El principio general de la participacin es un fin fundamental del Estado, las
autoridades debern facilitar la participacin de los colombianos. La responsabilidad de intervenir corresponder al ciudadano mismo. l decidir si desea o no intervenir en los asuntos de la vida nacional. Esto significa que las
autoridades slo debern promover acciones que permitan que los colombianos que deseen tomar parte activa en la adopcin de decisiones lo hagan. Las
autoridades debern adems remover los obstculos que puedan impedir esa
participacin. Sin embargo, esa intervencin debera ser ms que permitir que
los ciudadanos expresen libremente sus opiniones. Se deberan crear mecanismos que permitieran a los ciudadanos participar efectivamente en el proceso
de toma de decisiones, pero slo en aquellas que les afecten o interesen. Es esta
participacin la que le dara legitimidad a las decisiones y la que garantizara
su obediencia voluntaria. No obstante, la participacin ciudadana no se justifica para todas las decisiones. Existen decisiones puramente mecnicas, que
requieren un tratamiento especial del Estado o cuya urgencia no admite la intervencin de los colombianos (Proyecto de acto reformatorio de la Constitucin Poltica, 1991: 224).
Un punto fundamental consiste en que en el anterior modelo de manejo econmico no se otorgaba ninguna importancia al consumidor; siempre estaban
primero la industria o los empresarios. En contra de esa visin tan poco democrtica, en el nuevo modelo tienen preponderancia el consumidor, el ciudadano y el individuo. Antes, en el modelo supuestamente progresista, las
personas como sujetos de poltica, simplemente no existan. [...] En sntesis,
el modelo de controles, regulaciones, de decisiones discrecionales era posible
porque el pas tena una democracia restringida. En un ambiente ms abierto,
ms democrtico, la competencia, la igualdad de oportunidades, la defensa del
consumidor tiene una lgica democrtica. En sntesis, al lado de la democratizacin poltica, no queda ms remedio que el cambio de las reglas de juego
hacia formas ms abiertas y competitivas, entre ellos la apertura econmica
(Montenegro, 1992).
10
Vanse los trabajos elaborados por Daro Restrepo sobre la participacin: Eslabones y
precipicios entre participacin y democracia, en: Cuadernos de Economa, Vol. XVII, No.
28, Bogot, 1998, pp.117-147; El cliz de la participacin. Relaciones Estado-sociedad civil
en el campo social. Una reflexin desde el caso colombiano, revista Reforma y Democracia,
Clad, Caracas, No. 7, 1997.
11
Vanse desarrollos de Helmut Dubiel, Democracia en: Qu es Neoconservadurismo?,
Barcelona, Anthropos, 1993, pp. 45-71.
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A manera de conclusin
Los conceptos vacos de desarrollo, modernizacin, liberalizacin y democratizacin, constituyen individualmente campos narrativos que al articularse funcionalmente a prcticas y estrategias de poder, han puesto en
escena un orden discursivo especfico que ha permitido la circulacin y
materializacin de las reformas estructurales. Es preciso aclarar que la
significacin, los contenidos y los sentidos de estos conceptos varan de
acuerdo al campo ideolgico desde donde son ubicados, pensados y estructurados.
Las narrativas de las reformas estructurales lograron articularse en un
marco legal normativo que estableci a travs de la ley lo permitido y lo
prohibido, en el nuevo contexto de las relaciones entre Estado y mercado. Desde aqu, se reconfiguran ciertos modos de subjetivacin o disposicin sobre los mbitos social, poltico y econmico.
La formacin discursiva del neoliberalismo ha pretendido convertirse en
determinante fundamental de la estructura cognitiva socialmente compartida, productora de sentidos y de realidades, que configuran formas
especficas de pensar el orden social, las formaciones identitarias del rgimen poltico y la produccin de los sujetos existentes.
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