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Tema 8

Las administraciones pblicas y los


ciudadanos
Csar Colino

SUMARIO:

1. Introduccin: la administracin y el ciudadano. 1.1. La administracin pblica democrtica y los ciudadanos: relaciones y papeles. 1.2. La creciente implicacin de los ciudadanos en
la accin administrativa y los servicios pblicos. 1.3. Los objetivos de los nuevos instrumentos y polticas administrativas para acercar al ciudadano. 1.4. La percepcin ciudadana de la
administracin y su relevancia. 2. Participacin ciudadana: modos, retos y obstculos de la
inclusin y la proximidad. 2.1. Definiciones y alcance de la participacin ciudadana en la
administracin pblica actual. 2.2. Formas, mtodos e instrumentos de la participacin. 2.3.
Cmo evaluamos los instrumentos adecuados de participacin. 2.4. Dificultades prcticas de
la participacin ciudadana. 3. La orientacin al ciudadano en la actividad administrativa en
Espaa: del ciudadano como cliente a la promocin de la participacin. 3.1. La mejora de
la atencin al ciudadano como usuario y cliente y las polticas de promocin de la participacin ciudadana. 3.2. El nivel local. 3.3. Las administraciones autonmicas y la orientacin al
ciudadano. 3.4. La Administracin general del Estado. 4. Las percepciones y las actitudes ciudadanas hacia las administraciones pblicas y su actividad en Espaa. 4.1 El conocimiento y
las actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles.
4.2. La percepcin real de los servicios pblicos por los ciudadanos. 4.3. La percepcin
sobre el papel y la confianza o satisfaccin en los diferentes niveles de la administracin. 5.
Conclusiones: retos de la rendicin de cuentas y la participacin. Referencias y bibliografa
adicional.

1. INTRODUCCIN: LA ADMINISTRACIN Y EL CIUDADANO


En la teora y en la prctica de las administraciones pblicas la relacin con
la ciudadana supone cada vez ms un asunto central. Especialmente en los
ltimos aos la reflexin y las tendencias de reforma o modernizacin administrativa han perseguido el propsito de involucrar a los ciudadanos de manera
ms intensa en los procesos de adopcin de decisiones. As, la participacin ciudadana en los diferentes niveles y mbitos de las administraciones pblicas con
frmulas revisadas y mecanismos novedosos se ve en el presente tanto como un
intento de mejorar la eficacia y la receptividad de las administraciones como de
renovar el funcionamiento de la democracia representativa.

1.1. La administracin pblica democrtica y los ciudadanos: relaciones


y papeles
A la hora de pensar en las relaciones de la administracin pblica con el
ciudadano, en el estudio de la participacin ciudadana en el gobierno y la admi-

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nistracin, Bogumil (1999) ha sealado tres papeles principales del ciudadano


que son relevantes:
Soberano o elector poltico: Tradicionalmente, las instituciones han tratado bsicamente al ciudadano como votante. Desde esta perspectiva, en las
democracias representativas los mecanismos electorales han sido el canal
tradicional de relacin entre los ciudadanos y el sistema poltico. Las elecciones se conciben como instrumentos prospectivos a travs de los cuales
los partidos polticos obtienen informacin de los ciudadanos acerca de
sus preferencias de poltica pblica. Son, adems, mecanismos retrospectivos por medio de los cuales los ciudadanos tienen la oportunidad de premiar, o castigar, a los partidos o lderes polticos que [no] han trabajado de
acuerdo con sus preferencias. El papel del ciudadano como elector se suele
limitar a los procesos de formulacin o decisin de las polticas, aunque
tambin hay mecanismos institucionales en la democracia representativa
que le permiten cierta participacin en las fases de control e implantacin
de las decisiones.
Receptor de servicios pblicos (cliente, consumidor, usuario): en muchos
pases se ha desterrado definitivamente el trmino de administrado,
como es lgico por sus connotaciones de sujeto pasivo, y se ha realizado
un esfuerzo por la revitalizacin de los derechos de ciudadana. As, por
ejemplo, todos los programas de modernizacin de los pases de la OCDE
hacen mencin de esta idea y tratan, mediante este tipo de estrategias,
de restaurar la confianza que parece haberse perdido hacia el Estado y
las instituciones pblicas. Se refieren a la necesidad de escuchar la voz
del ciudadano, acercar la administracin al ciudadano, avanzar hacia
una administracin ms receptiva, facultar (empower) a los ciudadanos y a los propios empleados pblicos, democratizar la gestin pblica, o
satisfacer las necesidades de los ciudadanos. La llamada Nueva Gestin
Pblica, adems de los valores tradicionales del enfoque econmico y
empresarial, la eficacia y la eficiencia, tiene en la llamada orientacin al
cliente una de sus seas de identidad. En esta concepcin se atribuye a
los ciudadanos el papel de clientes, consumidores y/o usuarios. El papel
del ciudadano como cliente o receptor de servicios se refiere sobre todo al
proceso de implantacin de las polticas. En muchos pases, sin embargo,
la realizacin concreta de una administracin cercana u orientada al ciudadano todava deja mucho que desear. Fruto de esta perspectiva, han
proliferado los estudios sobre satisfaccin con los servicios en la prctica
de las organizaciones de todos los niveles de gobierno. Con estas encuestas se trata de medir, no el rendimiento macro, referido a los resultados
de las polticas respecto al grupo o en la sociedad, sino el beneficio micro,

Puede verse informacin y abundante documentacin al respecto en: http://www.oecd.org/


puma/

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es decir, la calidad percibida de los servicios pblicos por parte de los


usuarios. Se emplean adems otras tcnicas, adaptadas generalmente,
aunque no siempre, desde el sector privado a las peculiaridades del sector pblico.
Coproductor, cogestor y codecisor de los servicios y polticas pblicas: en
general, en los ltimos aos han surgido muchas crticas hacia la atribucin de un papel de simple cliente para los ciudadanos. Entre los elogios
dedicados a las propuestas de la Nueva Gestin Pblica, el principal es la
ubicacin del ciudadano en un lugar central del debate. Las crticas sealan la inexistencia de una verdadera preocupacin por la democratizacin
de la administracin. Preocupados por la productividad y la eficacia, el papel del ciudadano se habra reducido al de mero usuario de los servicios tal
y como sucede en su relacin con las empresas del sector privado, es decir,
con una capacidad de intervencin real en las decisiones y polticas de la
administracin muy limitada, basada solo en una relacin ms o menos
personalizada. En el mejor de los casos, cuando la posibilidad de intervencin es mayor, la administracin correra el riesgo de perder de vista su
misin, su trabajo por el inters general, para orientarse a la satisfaccin
de los usuarios de servicios o polticas pblicas muy concretas y la voz de
la gente corriente o de la mayora silenciosa podra desplazarse a un
segundo plano.

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Tabla 1. Consecuencias de la implicacin ciudadana en sus diferentes papeles


Ms tarea para los ciudadanos
El ciudadano como soberano o elector
Eleccin nacional, regional o local
Participacin en consulta y referndum
Colaboracin en partidos y grupos de
Definicin de Ob- inters
jetivos y Planifica- Comparecencias y hora de preguntas
cin
Consejos, asesoramiento
Planificacin cooperativa, Iniciativas de
barrio
Co-planificacin mediante asambleas de
ciudadanos, talleres de futuro, crculos de
trabajo, jurados ciudadanos, foros de barrio
(de usuarios, de trfico)

Implantacin

El ciudadano como coproductor y cogestor


Autogestin (Piscinas, centros culturales,
polideportivos, centros de ocio, casas de
mayores)
Autoorganizacin y autoayuda de las
asociaciones e iniciativas ciudadanas
(grupos de ayuda en el mbito de la salud,
toxicomanas, minusvlidos, desempleados;
Iniciativas de mejora de edificios, parques,
limpieza urbana, seguridad, cultura, obras
de reforma colegios o guarderas de instalaciones, zonas verdes
Promocin de la implicacin cvica individual
(Bolsas de intercambio de servicios personales, centros de voluntariado, medidas de
ahorro energtico y reciclaje, responsabilizacin de medidas de limpieza de calles y
zonas verdes)

Ms dedicacin para la administracin


El ciudadano como soberano o elector
Procedimientos de planificacin estratgica
con audiencias, asambleas ciudadanas,
mesas de trabajo
Procedimientos de consulta en la formulacin de las grandes lneas de los gastos y
los presupuestos municipales

El ciudadano como cliente y consumidor


Encuestas de satisfaccin a ciudadanos y
consumidores de ciertos servicios
Oferta de servicios orientada a los clientes
(p. ej. Oficina del ciudadano, gestin activa
de quejas, Oficinas de ordenacin urbana,
Oficinas sociales, telfonos de contacto)
Mercadotecnia pblica

Fuente: Bogumil (1999).

Estos tres papeles del ciudadano se ejercen de forma diferente segn las
diferentes fases de la actividad administrativa o de gobierno. Asimismo ejercer
cada uno de ellos implica una divisin de tareas y una dedicacin mayor o menor
por parte del ciudadano en cada fase del proceso de formulacin de las polticas
pblicas o de su ejecucin e implantacin. La Tabla 1 muestra una tipologa de
estas actividades en las diversas etapas y con ms o menos intervencin del
ciudadano en sus diferentes papeles.
Estas tres funciones del ciudadano en la democracia tienen exigencias y fines
diferentes que la participacin pblica puede potenciar. Si el papel de coproductor est en gran medida orientado a aumentar la eficiencia y la solidaridad con

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otros ciudadanos, el papel de elector est ms indicado para revitalizar la democracia. Lo ideal es tratar de conseguir una optimizacin de estos tres papeles,
que a veces pueden tener fines contradictorios para conseguir un equilibrio de
fines y principios o formas democrticas.

1.2. La creciente implicacin de los ciudadanos en la accin administrativa y los servicios pblicos
Uno de los cambios fundamentales en la administracin pblica de los ltimos aos ha sido la creciente vinculacin del Estado y la sociedad en la provisin de los servicios pblicos. Los gobiernos han dejado de ser actores autnomos a la hora de ejecutar sus polticas y cada vez dependen ms del sector
privado o del tercer sector para cumplir sus fines. Como seala Peters (2004),
aunque esta creciente vinculacin puede mejorar la eficacia y la legitimidad de
la accin administrativa o gubernamental, tambin plantea algunos problemas
de rendicin de cuentas y de control democrtico.
En un contexto de crtica que trataba de superar el insuficiente papel que
desempean los ciudadanos como simples electores o como clientes, se ha planteado ltimamente la presencia de nuevos ciudadanos, ms exigentes con las
instituciones, con valores distintos y nuevas preferencias sobre la accin pblica. Se estara produciendo una crisis en la aceptacin de algunos valores tradicionales como la jerarqua o la autoridad que son tan caractersticos de las organizaciones clsicas como los partidos polticos, la Iglesia o las administraciones.
Estos valores estaran siendo sustituidos por nuevas demandas de participacin
y cooperacin por parte de una ciudadana ms educada y ms consciente de que
las decisiones pblicas afectan a sus vidas. Incluso las formas de inters por los
asuntos pblicos habran variado.
Asimismo, los partidos polticos, los gobernantes y las instituciones han reaccionado ante esos nuevos valores y han comenzado a consolidar mecanismos
institucionales y legislativos para promover la participacin ciudadana con el
propsito de aumentar la legitimidad y la eficacia de los gobiernos (Colino y Del
Pino 2008). Esto se ha reflejado incluso a nivel supranacional como, por ejemplo, en la regulacin europea sobre participacin, que ha inspirado ya en nuestro pas algunas reglamentaciones autonmicas y nacionales. As, de entre los
principios establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea, los ms destacados en materia de participacin ciudadana son los de
la libertad de expresin y de informacin en el artculo 11, la libertad de reunin
y de asociacin en el artculo 12, la proteccin de los consumidores y los derechos relacionados con la ciudadana (entre los que destacan el derecho a una
buena administracin en el artculo 41 y el derecho de acceso a los documentos).
Tambin el Libro Blanco para la Gobernanza Europea, aprobado por la Comisin el 25 de julio de 2001 contena una serie de recomendaciones tendentes a
profundizar en la democracia y aumentar la legitimidad de las instituciones,
mejorando los procedimientos y prcticas que afectan a la manera en que ac-

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tan las administraciones pblicas, as como las recomendaciones contenidas en


las Comunicaciones de la Comisin Europea en relacin con una nueva cultura
de consulta y dilogo (de 5 de junio y 11 de diciembre de 2002).
Tambin en la prctica cotidiana es frecuente ver un aumento de la implicacin de los ciudadanos en las polticas pblicas que ms afectan a sus vidas. En
algunos casos se atribuye un papel de co-gestor o administrador a los ciudadanos, que se ejemplifica en ciertos municipios en Alemania, Reino Unido o Espaa donde los usuarios de los servicios o las asociaciones cvicas cogestionan los
servicios, hacindose cargo de piscinas, museos, centros culturales o cvicos, de
mujeres, jvenes, etc. En otros casos co-deciden la asignacin de parte de los presupuestos de sus barrios para tareas concretas. Como ha sealado un estudio
realizado en cinco pases de la UE en 2008 (Lffler, Parrado, Bovairdy Van Ryzin
2008) cada vez se est observando una mayor implicacin de los ciudadanos en
la provisin de los servicios en parte derivada de los avances en las Tecnologas
de la Informacin y la Comunicacin (TICs) pero tambin con una creciente
comparticin de los ciudadanos de las tareas de provisin con los profesionales (coproduccin). Mediante la coproduccin de los servicios, por ejemplo en
el medioambiente local, la salud pblica o la prevencin de delitos, se persigue
tambin mejorar su calidad aportando la experiencia de los usuarios, ofreciendo
servicios ms diferenciados, aumentando las posibilidades de eleccin y haciendo los servicios ms receptivos al usuario.

1.3. Los objetivos de los nuevos instrumentos y polticas administrativas


para acercar al ciudadano
En cuanto a los fines de los instrumentos de proximidad u orientacin al
ciudadano, tambin se han discutido mucho en el debate acadmico y administrativo. En general, se han sealado cuatro propsitos bsicos que los gobiernos
y las administraciones pblicas desean conseguir con estas medidas:
Informar: mejorar la informacin de los ciudadanos y aumentar su comprensin de las polticas y las prioridades. Estas medidas aumentan la legitimidad y son la primera condicin para generar hbitos participativos.
Aprender: escuchar y aprender de los ciudadanos para mejorar el contenido
de las polticas pblicas que se benefician de la opinin de los ciudadanos.
Intercambiar: definir los problemas y debatir las soluciones con los ciudadanos. Estas medidas aumentan la eficacia de las decisiones y la rendicin
de cuentas.
Codecidir: se trata de incluir a los ciudadanos en la adopcin de decisiones
vinculantes para la comunidad en su calidad de afectados o de ciudadanos.
Sin embargo, adems de estas cuatro categoras podemos encontrar motivaciones e intereses muy distintos que pueden llevar a adoptar mtodos de participacin ciudadana. As, otros posibles usos, intereses u objetivos perseguidos por
los instrumentos de acercamiento al ciudadano son:

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El desarrollo de la creatividad y la competencia cvica.


La movilizacin de la implicacin cvica o voluntaria.
El perfeccionamiento de la gestin administrativa y la vida poltica a travs de una mayor informacin.
La activacin de las posibilidades escasas de influencia, de implicacin o
los intereses de un barrio concreto o un grupo definido de la poblacin.
El logro de una inclusin lo ms representativa posible de la ciudadana.
La conciliacin de intereses divergentes en un proyecto o decisin concreta.
El cumplimiento de requisitos preceptivos de legislaciones sectoriales.
La consideracin de la visin particular de un grupo concreto de afectados.
El establecimiento y mantenimiento de estructuras permanentes de implicacin cvica.
La formacin de los ciudadanos para la democracia.
El perfeccionamiento de planes y proyectos.
La gestin de situaciones de conflicto producidas anteriormente.
La necesidad de combatir la desafeccin poltica.

1.4. La percepcin ciudadana de la administracin y su relevancia


La relevancia de observar las actitudes de los ciudadanos hacia la administracin pblica se hace evidente si se considera el intenso debate actual sobre cul
debe ser el papel del Estado y las administraciones pblicas en las sociedades contemporneas y sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamentales. Entre los cientficos de la poltica y la administracin y entre los responsables
pblicos hay ms o menos acuerdo en que un tipo de administracin con las caractersticas del modelo burocrtico tradicional no era suficiente para satisfacer
las necesidades actuales de eficacia y calidad de la sociedad contempornea. Sin
embargo, siguen existiendo varias posiciones sobre cul debe ser nuevo el papel
de la administracin, sus cometidos e incluso su tamao. Para unos, por ejemplo,
la administracin debe tener un carcter residual y dejar hacer al mercado, al que
se presupone ms eficaz y ms capaz de garantizar la calidad. Para otros la administracin debe buscar la calidad y la eficiencia pero debe concederse prioridad
a otros valores como la equidad o la participacin, que el mercado no es capaz de
garantizar y que se consideran propios de un Estado social y democrtico.
Se han planteado dos grupos de hiptesis en los estudios acerca de la actitud
de los ciudadanos ante el papel de la administracin como prestadora de servicios. Un primer grupo entenda el hecho de que los ciudadanos estuvieran a favor
de la provisin pblica de servicios desde una perspectiva negativa: ciudadanos
alienados o ciudadanos que no tenan otra opcin ms que consumir servicios
pblicos al no poder permitirse acudir al sector privado. En desacuerdo con este
diagnstico, otros sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado a
producirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos como
proveedores de servicios.

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Este captulo pretende presentar con algn detalle algunas de las tendencias
en las discusiones apuntadas en esta introduccin adems de presentar algunos
datos empricos sobre las relaciones entre las administraciones pblicas y los
ciudadanos. En el siguiente apartado se abordan algunos de los modos, retos y
obstculos de la participacin ciudadana en los ltimos aos. En el apartado tercero se presentan algunas de las iniciativas emprendidas por las administraciones espaolas para conseguir una orientacin al ciudadano mediante la mejora
de la calidad y la atencin y tambin mediante la promocin de la participacin
ciudadana. En el apartado cuarto se revisan las cosas desde el punto de vista de
los propios ciudadanos, presentando datos demoscpicos sobre sus percepciones
y actitudes las administraciones pblicas y su actividad en Espaa.

2. PARTICIPACIN CIUDADANA: modos, retos y obstculos


de la inclusin y la proximidad
En los documentos polticos o acadmicos sobre el tema, la etiqueta de participacin ciudadana se suele adjudicar a diferentes actividades que representan
fenmenos diversos e implican diferentes grados de implicacin real de la ciudadana en el gobierno. El panorama de las formas de participacin es muy plural
y confuso. El concepto de participacin ciudadana suele utilizarse para definir
fenmenos distintos que involucran en grados diferentes a los ciudadanos.

2.1. Definiciones y alcance de la participacin ciudadana en la administracin pblica actual


Una forma de analizar el grado de participacin es respondiendo a la pregunta de cunto poder estn los decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos.
En funcin de la respuesta pueden distinguirse cuatro grados de participacin:
La obtencin, emisin y difusin de informacin: la provisin de informacin a los ciudadanos constituye el primer grado en la escala de la participacin. Cuando se habla de informacin debe considerarse que sta puede
circular en dos sentidos: ascendente, desde los ciudadanos hacia la autoridad y descendente, desde los responsables pblicos hacia los ciudadanos.
Puede consistir en la recogida de quejas, en la explicacin de las polticas, en la evaluacin de la satisfaccin con los servicios, etc. Por ejemplo,
la legislacin de numerosos pases obliga a las organizaciones pblicas a
gestionar las quejas y las reclamaciones. Dado que la legislacin inserta
en los diarios oficiales se convierte en un instrumento invisible para los
ciudadanos, se considera que una gestin activa de las quejas y las reclamaciones es un verdadero instrumento de participacin encuadrado en el
apartado de informacin. La informacin emitida por las autoridades es
tambin muy importante para que los ciudadanos puedan implicarse y
tengan la capacidad de enjuiciar. Las Cartas de Servicios difundidas en

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toda Europa tienen tambin una misin informativa y, en principio, de


establecer compromisos de las autoridades con ciertos estndares de los
servicios.
La obtencin de la opinin a travs de la consulta: La consulta puede considerarse como un segundo paso en la escala ascendente de la participacin ciudadana. Puede ser legalmente preceptiva (como en algunos procedimientos administrativos donde existe la informacin vecinal o pblica) o
voluntaria, cuando las autoridades locales deciden mejorar sus decisiones
teniendo en cuenta la opinin de determinados grupos o individuos afectados o del pblico en general. Mediante la consulta se trata de recoger
una opinin, que ser tenida en cuenta o no, pero que debe contribuir a
esclarecer la decisin. La consulta o evaluacin de las reacciones y demandas de los ciudadanos puede hacerse, por ejemplo, mediante: encuestas
de opinin, encuestas de satisfaccin, estudios de impacto ecolgico, sanitario, social o socioeconmico, reuniones pblicas, consultas populares,
conferencias de consenso, consulta directas a travs de los nuevos medios
que ofrecen las tecnologas de la informacin (Internet). La calidad de los
datos obtenidos en la consulta depende en gran medida de la calidad de la
informacin con la que el ciudadano cuente para emitir su juicio u opinin
sobre el tema acerca del que ha sido consultado.
La concertacin, que asegura la instruccin de un procedimiento entre la
autoridad y la poblacin, consideradas como expertos interesados: La concertacin implica la intervencin permanente en estructuras sectoriales
o territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los procedimientos administrativos o en la formulacin de las polticas pblicas
locales. La concertacin constituye un tercer grado de participacin. Implica la intervencin de los ciudadanos o sus representantes a lo largo de
la elaboracin de una decisin en las estructuras establecidas, temporales
o permanentes, sectoriales o territoriales. Se trata a los ciudadanos como
expertos para las cuestiones que les afectan, se les proporcionan medios y
se realizan actividades de comunicacin y formacin que pueden mejorar
su intervencin, se les informa anticipadamente de las reglas y de la utilizacin que ser hecha de los resultados de esta intervencin.
La co-decisin, como forma ms intensa de participacin, la adopcin de
una decisin en lugar de la autoridad o conjuntamente con ella: es la participacin en su sentido ms estricto e intenso, e implica compartir el poder
con los responsables locales, autonmicos o estatales, la co-decisin entre
los ciudadanos y sus representantes. Supone un alto grado de compromiso, una especie de ligazn contractual entre unos y otros, que no obstante,
en la prctica es todava infrecuente. Esta participacin puede organizarse mediante frmulas distintas. La iniciativa local, el contexto econmico y cultural, la especificidades de cada territorio, la implicacin real de
aquellos que van a participar (los electos, la administracin, los tcnicos,
los financiadores, los expertos y los propios ciudadanos) son elementos

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determinantes. Entre estos mecanismos de participacin cabe citar los referendos decisorios, la creacin de comisiones de usuarios de los servicios
pblicos, la cogestin y la gestin directa, el presupuesto participativo, la
creacin de estructuras financieras a travs de fondos iniciados por los
habitantes que permiten financiar de forma simple y rpida proyectos individuales o colectivos.
Cuanto ms alto se sube en esta escala de participacin, menos ejemplos
de participacin encontramos en la prctica. Las estrategias de promocin de
la participacin suelen empezar favoreciendo la informacin, luego la consulta,
posteriormente la concertacin y, finalmente, la adopcin de decisiones o autogestin.

2.2. Formas, mtodos e instrumentos de la participacin


La gran variedad de las innovaciones recientes en las formas de participacin en Europa en el ltimo decenio hace difcil su clasificacin y, por tanto, una
valoracin sistemtica de su utilidad o efectividad. Hay varios modos de clasificar los mtodos o las frmulas de participacin ciudadana (ver Pars 2009). As,
dependiendo del inters de los diversos autores, los encontramos clasificados segn la fase de la actuacin pblica en que se producen, segn la intensidad o el
grado de implicacin de los ciudadanos que suponen, segn el carcter decisorio
o no en el proceso adopcin de polticas o del grado de delegacin de poder (de
decisin o de gestin) que se hace a los ciudadanos o segn el nivel jurisdiccional al que afecta (de barrio, municipal, comarcal, provincial, autonmico), entre
otros. Aqu vamos a presentarlos en funcin de tres criterios bsicos:

Segn la naturaleza individual o no de los participantes


De base personal Entre ellos cabe destacar algunas propuestas para reforzar el componente deliberativo:
o Los Jurados de Ciudadanos (Citizens juries en Gran Bretaa), denominadas Clulas de Planificacin (Planungszelle) en Alemania o Ncleos
de Intervencin Participativa en Espaa, se basan en el principio del
funcionamiento del jurado popular en el mbito de la justicia. Un nmero pequeo de ciudadanos (entre 12 y 25 personas segn los pases)
se rene para explorar una poltica especfica durante varios das. Despus de presentada la informacin, los jurados examinan las propuestas, deliberan entre ellos y hacen pblicas sus conclusiones a modo de
recomendaciones.
o Las Encuestas Deliberativas (Deliberative Opinion Polls). Las encuestas deliberativas tratan de profundizar ms en los temas objeto de inters que las encuestas tradicionales. Este instrumento intenta animar la deliberacin de los ciudadanos al mismo tiempo que se quiere
cumplir con los principios de igualdad poltica. En este instrumento se

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extrae al azar una muestra nacional del electorado. A esta muestra se


le somete durante varios das a un proceso de discusin sobre determinados problemas. Durante el proceso, los participantes discuten los
temas en grupos pequeos y debaten con polticos, funcionarios y expertos. La encuesta a los participantes al principio y al final del proceso
de deliberacin permite conocer en qu medida se han modificado las
opiniones de los participantes durante el proceso.
o Las Conferencias de Consenso (Consensus Conferencing) consisten en
un foro donde la gente discute asuntos sociales y polticos relevantes
con expertos y se intenta llegar a un consenso sobre los temas tratados.
Los temas seleccionados son normalmente complejos y se vinculan al
mbito de la tecnologa. Los expertos responden a las preguntas de
los participantes que tratan de llegar a un acuerdo sobre el tema y
despus plasman los resultados de los debates en un informe. Este informe suele ser ampliamente difundido en los medios de comunicacin.
Los participantes que son seleccionados a travs de la prensa local o
regional, se preparan durante algunas semanas (unos dos encuentros
en fin de semana). Posteriormente se renen con los expertos a quienes
preguntan sobre los temas debatidos.
o Las Comisiones Permanentes de Ciudadanos (Standing Citizens Panels) estn formados por ciudadanos con intereses comunes (jvenes,
mayores, habitantes de un rea determinada,) que estn permanentemente en contacto con la administracin pblica, participando en los
debates propuestos. Estos paneles son tiles para tomar el pulso de la
opinin pblica sobre algunos problemas que les afectan. Se renen
peridicamente y se renueva en cada reunin un diez por ciento de sus
miembros.
o Los Grupos de Mediacin (Mediation Groups): pretenden reconciliar
posturas en principio opuestas analizando los intereses lesionados y
pueden ser o no asesorados por un experto en negociacin.
De base asociativa y de base mixta: La participacin local de base asociativa se basa en frmulas de participacin ms formalizadas que incluyen
canales para la comunicacin con las instituciones locales.
Los instrumentos participativos mixtos estn compuestos tanto por representantes de las asociaciones como por ciudadanos individuales interesados en un tema determinado. Entre ellos cabe resear, por ejemplo, los
que giran alrededor de los procesos de Planificacin Estratgica como un
instrumento ms ambicioso y complejo que los planes de urbanismo,

Segn la forma legal y procedimental y su grado de orientacin al dilogo


Lowndes, Pratchett y Stoker (2001: 207) distinguen entre cuatro grupos de
instrumentos de participacin.

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Procedimientos tradicionales: son los mecanismos previstos en las normas


procedimentales administrativas tradicionales de informacin pblica o
vecinal o consulta obligatoria a representantes de asociaciones. Estos mtodos son normalmente poco activos, pues el ayuntamiento, por ejemplo,
debe exponer un plan de ordenacin urbana para que se hagan las alegaciones que se estimen oportunas. El ciudadano se incorpora a la adopcin de decisiones cuando todo est decidido e introduce normalmente las
alegaciones que se refieren a inconvenientes que afectan o lesionan sus
intereses individuales. Esta forma de participacin es ms bien reactiva,
pues se acude al ciudadano cuando ya se ha adoptado la decisin, sin que
ste se sienta verdaderamente partcipe de la misma.
Procedimientos basados en el ciudadano como cliente: en estas frmulas
de participacin el ciudadano es considerado un consumidor o cliente en
la prestacin del servicio pblico. Son los mtodos vinculados al enfoque
de la gestin de la calidad como las encuestas de satisfaccin. Por ejemplo,
en la elaboracin de las Cartas de Servicio se debera recurrir en teora
a los consumidores (en este caso los ciudadanos) para conocer la mejor
forma de prestarles el servicio. Con este mtodo se pretende mejorar la
administracin de un servicio concreto, sin pretender la mejora de toda la
comunidad.
Procedimientos de democracia directa o innovaciones en los mtodos de
consulta: la finalidad de estos mtodos no es tanto implicar a los ciudadanos sobre un sector de actuacin pblica como pedirles opinin acerca de
un asunto especfico. En los ejemplos de democracia directa existe cierta
preocupacin por incorporar a los grupos infrarrepresentados de la sociedad. En otros casos se complementa la democracia representativa con
elementos de democracia directa, como es el caso de los presupuestos participativos.
Innovaciones deliberativas: a travs de tales instrumentos se promueve el
dilogo, la discusin y reflexin ciudadana sobre temas que les afectan por
medio de un proceso deliberativo como los jurados ciudadanos, los talleres
de futuros.
Los dos primeros procedimientos tradicionales y basados en el consumidor
ponen de manifiesto una visin de la participacin centrada en la administracin, quedando el margen de maniobra del ciudadano relativamente disminuido
de modo que no desempea sus funciones en igualdad de condiciones con las
autoridades. En estos casos, la opinin del ciudadano puede contar, pero se incorpora ms bien al final del proceso de adopcin de decisiones, para refinar o
depurar algunas de las decisiones ya adoptadas. Estos mtodos por tanto no
estn orientados principalmente al dialogo o la deliberacin consultiva.
Los dos ltimos procedimientos, consultivos y deliberativos, buscan un enfoque ms pro-activo de la participacin y estn orientados al dilogo y la deliberacin, la consulta, el intercambio de informacin, la resolucin de conflictos de
intereses entre grupos enfrentados, o promover la creatividad de nuevas ideas

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o soluciones. En ellos, las decisiones no suelen estar preconcebidas y se incorpora a los ciudadanos en una etapa ms bien inicial del proceso de adopcin de
decisiones.
Podran sealarse otros mtodos destinados ms bien a incluir a grupos normalmente sin voz. A este criterio podra aadirse el del grado de estabilidad
y formalizacin de los mecanismos de participacin. Conforme a este criterio
puede diferenciarse entre aquellos caracterizados por una alta formalizacin
legal, normalmente estables y con participantes colectivos o individuales, como
los consejos territoriales o sectoriales; y los instrumentos menos formalizados
legalmente y que se utilizan para decisiones o proyectos concretos, abiertos a la
participacin de todos los ciudadanos. En combinacin con el criterio de temporalidad o permanencia dan lugar a la siguiente tipologa.
Tabla 2. Instrumentos de participacin segn su duracin y su orientacin
Orientacin al dilogo
SI

Participacin puntual

NO

Asamblea de ciudadanos
Encuestas de ciudadanos
Encuestas peridicas de clientes
Encuestas de clientes
Gestin activa de quejas
Grupos de discusin o entrevistas
cualitativas

Foros de ciudadanos
Foros de clientes
Jurados ciudadanos
Procedimientos de mediacin

Participacin permanente
Consejos territoriales
Consejos de clientes
Participacin institucionalizada de
asociaciones
Participacin en comisiones tcnicas
de representantes de intereses municipales organizados

Fuente: Bogumil y Holtkamp (1999).

Generales (territoriales) y sectoriales


En el mbito territorial, el criterio de agrupacin de algunos rganos de
participacin est determinado por la pertenencia del colectivo a un espacio
concreto, normalmente coincidente con un distrito de la ciudad. Organizados por territorios, recogen las (principales) entidades afectadas y, tal como
indica su nombre, las convierten en un espacio de consulta. Entre los consejos de base territorial se pueden dar dos frmulas: la consultiva que establece una descentralizacin poltica, de manera que en cada distrito existe un
rgano de gobierno formado por polticos y un espacio consultivo paralelo
formado por las entidades del territorio; o la frmula concertada que crea en
cada territorio un espacio mixto, con menor poder real, pero donde conviven
en un mismo rgano los representantes polticos y las entidades (Font y
Blanco 2006).
En el mbito sectorial se renen ciudadanos con intereses en un asunto
concreto como el medio ambiente, la juventud etc. Prcticamente en todos

268

csar colino

los pases se han utilizado estos instrumentos aunque su presencia sea


desigual y su composicin y funcionamiento interno varan enormemente
de un lugar a otro.

2.3. Cmo evaluamos los instrumentos adecuados de participacin


En todo caso, deber empezarse por establecer los objetivos que quieren lograrse, tambin es preciso evaluar, tanto o ms que si se han cumplido los objetivos, el mismo proceso de participacin.

Criterios de evaluacin
Algunas frmulas de participacin son ms respetuosas con unos criterios
que con otros. El Jurado y la Encuesta Deliberativa, por ejemplo, garantizan
mejor la representatividad que el Consejo Consultivo; este ltimo es deficitario tambin en su capacidad educativa, pero es mejor que el referndum o las
encuestas en cuanto al grado de informacin que proporciona. En la Tabla 3 se
exponen algunos criterios de xito en relacin con las frmulas participativas
expuestas anteriormente.
Hay varios criterios que, en funcin de los objetivos perseguidos por los ciudadanos y las autoridades, permiten decidir qu instrumentos participativos
son los ms adecuados, as, diferentes autores sealan por ejemplo:
Grado de informacin que se obtiene (por ejemplo sobre las necesidades de
los ciudadanos) y los planificadores y decisores pueden aprender los unos
de los otros (destacan el Consejo consultivo o el Jurado).
Mejores resultados de poltica pblica. Impacto en polticas (destacan el
Referndum y el Presupuesto participativo).
Mayor aceptacin de la planificacin y las decisiones tomadas.
Representatividad, debe llevar a una participacin de grupos que sean
socialmente lo ms representativos posible (destacan el Jurado y las Encuestas deliberativa, el Referndum y los Presupuestos participativos).
Coste o dificultad organizativa (destacan el Consejo consultivo y el Foro
ambiental).
Capacidad educativa (destacan los Presupuestos participativos y los Planes estratgicos).

las administraciones pblicas y los ciudadanos

269

Tabla 3. Criterios de xito de las experiencias participativas


CRITERIO
Representatividad
Grado de informacin
Capacidad Educativa
extensin
Coste o dificultad organizativa
Impacto en polticas

ACONSEJABLE
Jurado
Encuesta deliberativa
Consejo consultivo
Jurado
Presupuesto participativo
Planes estratgicos
Referndum
Presupuesto participativo
Consejo consultivo
Foro ambiental
Referndum
Presupuesto participativo

DEFICITARIO
Consejo consultivo
Internet (hoy)
Referndum
Encuestas
Consejo consultivo
Referndum
Jurado
Consejo consultivo
Encuesta deliberativa
Presupuesto participativo
Encuesta deliberativa
Internet

Fuente: Font y Blanco, 2002.

En todo caso, puede argumentarse que cada instrumento cuenta con puntos
fuertes que ser necesario potenciar y debilidades que debern ser neutralizadas y que en todo caso es posible elegir entre un creciente abanico de posibilidades de participacin.
Puede ser til observar las diferencias entre los mtodos ms orientados
al dilogo de carcter ocasional y los mtodos de participacin permanente en
cuanto a sus puntos fuertes y dbiles como se hace a continuacin.
Tabla 4. Dificultades relacionadas con la participacin en las polticas y los servicios pblicos en el
mbito local

Puntos fuertes

Debilidades

Participacin Orientada al dilogo


Mayor capacidad de anlisis
Procesos de aprendizaje mutuo
Los ciudadanos pueden expresar su opinin
de forma diferenciada dando menor poder de
definicin de los problemas a la administracin
Buenas posibilidades de motivacin ciudadana para el papel de co-decisor
Slo pocos ciudadanos pueden participar al
mismo tiempo
Las altas expectativas de los ciudadanos
en la posibilidades de implantacin de los
resultados de la participacin

Fuente: Bogumil, 1999.

Participacin Permanente
Posibilidades estables de participacin sin
que dependa de la voluntad de los decisores
de cada momento
Posibilita el acompaamiento intensivo y
crtico por parte de los ciudadanos de la
implantacin de los resultados
A menudo es mejor que est vinculada a los
decisores
Problemas en la motivacin ciudadana para
una colaboracin duradera
En parte costes relativamente altos
Se mantienen independientemente de la
necesidad y de las posibilidades reales de
implantar sus resultado

270

csar colino

2.4. Dificultades prcticas de la participacin ciudadana


Existen problemas estructurales que dificultan el ejercicio de los instrumentos y la promocin de la participacin ciudadana.

Derivados de la incorporacin de los ciudadanos afectados


Un problema estructural tpico es el del propio deseo real de participacin
entre los ciudadanos, que no sera necesariamente mayor en estos mtodos que en los de la democracia representativa. Se advierte que en muchos
casos, la movilizacin de los ciudadanos slo se desencadena por inters
directo, lo que suele hacer que sta se produzca tardamente en el proceso
de decisin, cuando las posibilidades de influencia son ya ms limitadas y
la informacin que puede obtenerse es menor.
El problema para involucrar a los ciudadanos sin un inters directo sera
que la implicacin ciudadana no se puede decretar. Parece claro que a
falta de una poltica seria de discriminacin positiva y animacin de ciertos grupos, todos los mtodos adolecern de la llamada selectividad social
o movilizacin selectiva, que produce la exclusin sistemtica de mayoras
o minoras y la inevitable monopolizacin del espacio y del inters pblico
por slo una parte de los ciudadanos que se encuentra suficientemente
organizada, bien por su pertenencia a asociaciones con los recursos para
hacerlo.
Si se les pregunta a los ciudadanos, en un estudio se aluda como causas
principales del abandono de la actividad participativa en primer lugar
al hecho de que el coste en tiempo es muy grande (37%), y en el 26% se
sealaban tambin factores que llevan a pensar en una cierta decepcin o
desmotivacin.

Derivados de la implantacin de los propios mtodos


Posibles problemas organizativos: por ejemplo, se sabe que las iniciativas
de participacin ciudadana retrasan la adopcin de decisiones, incrementan sus costes y no garantizan que el resultado sea el ms adecuado.
La lentificacin del proceso de adopcin de decisiones y el incremento de su
coste es un lamento comn entre los responsables pblicos que esgrimen
que la eficacia y la eficiencia tambin son demandas dirigidas a las instituciones pblicas y que, en ocasiones, los asuntos son lo suficientemente
complejos para que sean los expertos quienes resuelvan qu es mejor para
la comunidad.
La obligada concentracin en algn asunto de los responsables que trabajan con los ciudadanos origina inconvenientes de prdida de la perspectiva global sumada a un exceso de discrecionalidad. Para evitar esta
disfuncionalidad es necesario multiplicar los esfuerzos en coordinacin.

las administraciones pblicas y los ciudadanos

271

Conscientes de que para ser efectiva la participacin necesita organizarse


bien, muchas autoridades locales o regionales han diseado reglamentos
de participacin o la han incorporado a las normas de procedimiento administrativo. Estas medidas provocan, sin embargo, efectos no deseados,
como la burocratizacin de las iniciativas participativas hasta tal extremo
que se anula la espontaneidad y la capacidad de rplica.

3. la orientACIN AL CIUDADANO EN LA actividad


administrativa en espaa: del ciudadano como cliente a
LA PROMOCIN de la participacin
El marco jurdico-constitucional espaol contiene numerosas apelaciones a
principios y formas de participacin de los ciudadanos, empezando por la Constitucin y los Estatutos de Autonoma. Por ejemplo, el nuevo Estatuto de Autonoma
de Catalua de 2006 (arts. 4.2, 21.8, 24.4, 28, 29, 43, 45.6 y 7, 52 y 122). Tambin
algunas leyes administrativas generales, como la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC:
arts. 3.5 y 84 a 86) y la Ley de Bases del Rgimen Local (arts. 69 a 72 y concordantes) contienen previsiones y reglas para una participacin de los ciudadanos.

3.1. La mejora de la atencin al ciudadano como usuario y cliente y las


polticas de promocin de la participacin ciudadana
La administracin pblica espaola ha seguido el camino de otras emprendido con el movimiento hacia el enfoque del ciudadano como cliente que comenz
en el Reino Unido en 1991, cuando el gobierno central introdujo las llamadas
Cartas de Servicio (Citizen Charters). Tales documentos incluan parmetros o
estndares que tenan como objetivo garantizar la satisfaccin de los ciudadanos
en los distintos servicios sanitarios, las escuelas, la polica y los servicios locales.
Del ciudadano como cliente se pas al ciudadano como informador privilegiado
y como co-decisor, por lo que se fueron introduciendo paulatinamente medidas
de promocin de la participacin en los distintos niveles de la administracin
espaola. Vemoslas en ms detalle.

Instrumentos de mejora de la atencin al ciudadano


En primer lugar, las administraciones pblicas han emprendido en los ltimos aos iniciativas destinadas a conseguir una adecuada atencin a los ciudadanos, y una mayor calidad de los servicios potenciando la relacin con los
ciudadanos como la amabilidad de los funcionarios, la comprensibilidad del lenguaje administrativo, la sencillez de los impresos o la rapidez en los trmites,
los programas de reduccin de listas de espera, la identificacin de los funcionarios, la simplificacin de los formularios administrativos, el avance hacia la

272

csar colino

ventanilla nica o la puesta en prctica de las denominadas Cartas de Servicio,


siguiendo el modelo de un buen nmero de administraciones pblicas europeas
Italia, Blgica, Francia, Inglaterra, entre otras que tratan de establecer un
compromiso por la eficacia con los ciudadanos (Salvador 2002).
Estas medidas sirven a la vez para facilitar el contacto entre ciudadanos y
administracin y para mejorar la imagen de sta y por tanto su legitimidad. Las
polticas de orientacin al ciudadano implican un cambio en la concepcin subyacente del ciudadano-destinatario de la actividad prestacional de la administracin, situndole en el centro de la propia definicin de los servicios pblicos y
atribuyndole un papel ms activo en la definicin de stos.

Medidas e instrumentos existentes de promocin de la participacin


La promocin de la participacin como poltica pblica se ha llevado a cabo
mediante diferentes instrumentos de tipo legislativo, organizativo, financiero y
meditico. En ella pueden estar implicados diferentes niveles de gobierno dependiendo de la estructura territorial de cada pas. Se ha distinguido en primer
lugar entre aquellos instrumentos de promocin participativa que van destinados a los ciudadanos individualmente y aquellos que van encaminados a reforzar y promover el asociacionismo.
Un primer instrumento bsico de la promocin participativa usado sobre
todo a nivel local es la creacin de una unidad administrativa u oficina integrada que est dedicada a gestionar en conjunto los intereses de los ciudadanos
comprometidos y apoyarles mediante la institucionalizacin de la promocin
participativa y por la potenciacin de una cultura de la participacin. Para ello
se han empleado diferentes herramientas:
Instrumentos reguladores para asociaciones como adopcin de convenios.
Establecimiento de una infraestructura de participacin ciudadana como
creacin de agencias de voluntariado en cooperacin con los propios ciudadanos y ONGs que pueden tener las siguientes tareas: mediacin y asesoramiento de los voluntarios, promocin de grupos de autoayuda, promocin de crculos de intercambio.
Organizacin administrativa del trabajo en el ayuntamiento: instauracin del Comisionado para la participacin ciudadana directamente dependiente de la alcalda; comisin entre representantes de todas las reas
funcionales concernidas y el comisionado para la participacin; creacin
de encargados de participacin ciudadana de todas las reas funcionales
y consideracin de la participacin como tarea transversal en los barrios y
distritos. En cuanto a las asociaciones, la promocin participativa no suele
ser una tarea transversal (a menudo slo en las deportivas) por eso no se
suele cambiar la estructura interna de la administracin (excepto por la
presupuestacin y la contabilidad de las subvenciones y subsidios en cada
una de las reas funcionales).

las administraciones pblicas y los ciudadanos

273

Instrumentos simblicos para promover la implicacin de los individuos:


dignificacin y reconocimiento pblico de los ciudadanos comprometidos;
publicidad favorable a la implicacin cvica, informacin sobre las posibilidades de implicacin para determinados grupos (por ejemplo, gua para
mayores sobre participacin); formacin de todos los participantes; reconocimiento pblico del asociacionismo y su importancia social; apoyo de la
labor asociativa mediante publicidad (por ejemplo, gua de asociaciones);
asesoramiento a las asociaciones; formacin para los individuos.
Incentivos monetarios para individuos como exencin de gastos y seguros
de accidentes si se gestionan tareas comunitarias o servicios (jardines,
parques de juego), subvenciones para asociaciones, posibilidad de cobro
por uso de los servicios.
Potenciacin de los sectores ajenos a la participacin: labor animadora y
activadora en los barrios; incorporacin de organizaciones representativas
de esos grupos como ONGs asistenciales o sociales.
A continuacin veremos algunos de las medidas utilizadas por los tres niveles de las administraciones pblicas espaolas dedicados a mejorar la atencin
al ciudadano y a promover su participacin. Los siguientes apartados comienzan por describir el caso de los municipios espaoles, donde estas medidas estn
ms avanzadas y han sido ms usadas a continuacin observa las administraciones autonmicas y la Administracin General del Estado.

3.2. El nivel local


En los ltimos aos del siglo pasado, las iniciativas locales giraron en torno
a la disminucin en la produccin de servicios pblicos y comenz la obsesin
gestora dirigida al logro de la eficacia y la calidad de los servicios. Font y Gom
identifican un tercer periodo que denominan de repolitizacin e innovacin democrtica, a partir de 1995, tendencia que en algunos municipios europeos se
haba iniciado unos aos antes. En esta fase, los entes locales tratan de superar
una visin demasiado centrada en la gestin de la participacin a travs de
mecanismos del sector privado. Los ltimos aos han visto como la mayora de
los municipios espaoles han abierto sus oficinas de atencin e informacin al
ciudadano y han reforzado su poltica de comunicacin. Por ejemplo, en el marco
de la planificacin estratgica, algunos municipios han puesto en marcha procesos de democratizacin utilizando diversas iniciativas. Es Espaa destaca, al
contrario que en otros pases, el escaso uso que se hace de las consultas populares directas, prefirindose en general los mecanismos de representacin de
intereses de tipo asociativo o corporativo.

Instrumentos procedimentales y oficinas de informacin local


Parece haber acuerdo en que la mayora de los mecanismos tradicionales
de informacin pblica en los procedimientos administrativos estn plenamen-

274

csar colino

te consolidados en Espaa y funciona relativamente bien en materias de gran


transcendencia, como es el caso de los instrumentos de planeamiento y gestin
urbanstica (Rodrguez 2005).

El gobierno municipal electrnico


Tambin se ha intensificado el uso por los ayuntamientos de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin, buscando nuevas frmulas interactivas de informacin ciudadana y participacin inmediata, incluidas las
consultas informales y los sondeos. Sin embargo, segn un estudio, en 2005 slo
el 53,8% de las ciudades ofrecan todos los servicios considerados bsicos electrnicamente aunque el 81,3% ofrecan ya algn tipo de informacin urbana
(publicacin de impresos, buzn, callejero y transportes) y el 83,5% ofreca algn
tipo de interaccin con los ciudadanos. Slo el 16,5 de las ciudades ofrecan servicios de participacin ciudadana a travs de internet (Esteves 2005).
La situacin ha ido mejorando. En 2009 era ya muy frecuente que los ayuntamientos tengan pginas webs de atencin ciudadana o se realicen trmites por
la red. Todos los ayuntamientos espaoles con ms de 50.000 habitantes tienen
una ventanilla abierta en Internet. Segn otro estudio realizado varios aos
seguidos por un peridico nacional sobre portales municipales, en 2007 de todos
los ayuntamientos de ms de 50.000 habitantes ms las capitales de provincia,
que comprenden al 53% de la poblacin espaola, de las 138 webs analizadas,
44 superan el obligatorio test de accesibilidad que analiza 16 factores (ingresos,
trmites, certificado digital, pagos, seguimiento, carpeta ciudadana, participacin ciudadana, callejero, transportes, actas de plenos, buscador, mapa web, buzn, telfono, blogs, mvil, RSS). La carpeta ciudadana, donde el vecino conoce
los datos que el Ayuntamiento tiene de l y le facilita los trmites, es un servicio
bsico, que ya incorporan 53 portales municipales, frente a las 22 de la edicin
anterior de este mismo estudio.
Algunos ayuntamientos pequeos tambin tienen buenos servicios en Internet. Por ejemplo, Castelldefels (Barcelona), Molina de Segura (Murcia), Rub
(Barcelona) y Alcal de Guadaira (Sevilla). Las ciudades con mejores resultados
en este estudio son Barcelona, Zaragoza, Gijn, Vigo, Sabadell, Castelln, Vitoria, Lrida, Valencia, y Madrid.

Reglamentos de participacin y la ley de modernizacin de 2003


La Comisin Ejecutiva de la Federacin Espaola de Provincias y Municipios
(FEMP) elabor un Reglamento-tipo de participacin ciudadana. En diciembre
de 2006 la Comisin Ejecutiva de la FEMP aprob la Agenda local de la Participacin (ALAPAR). La Agenda contiene 45 lneas de actuacin. Diecinueve de
ellas estn relacionadas con la organizacin municipal para dotar de ms eficacia a las polticas de participacin; seis estn vinculadas al fortalecimiento de
las asociaciones, la red asociativa del municipio y su capacidad de intervencin

las administraciones pblicas y los ciudadanos

275

social; las siguientes siete se dirigen a capacitar a la ciudadana para el ejercicio


del derecho a la participacin y/o su implicacin en asociaciones ciudadanas;
tambin se recogen cuatro lneas tendentes a reforzar el papel estructurador
de la comunidad a travs de los equipamientos y servicios de proximidad; otras
cuatro lneas de actuacin se centran en el mbito de la evaluacin para la mejora de la calidad democrtica; y finalmente las cuatro ltimas se dirigen a la
coordinacin con los gobiernos autonmicos y el gobierno central para el fomento del derecho a la participacin y el desarrollo de procesos participativos. La
agenda tambin recoge las tareas a desarrollar para su implantacin.
La Ley 57/2003 trat de establecer una serie de estndares mnimos en materia de participacin ciudadana, en algunos casos para todos los municipios, y
en otros para lo que la Ley denomina municipios de gran poblacin. El rgimen establecido para estos ltimos se aplica automticamente a todos los municipios de ms de 250.000 habitantes (en total 15 municipios) y a las capitales de
provincia de ms de 175.000 habitantes (otros 9 municipios). Esta ley contempla
varias medidas, entre otras:
La mejora y modernizacin de los mecanismos de informacin ciudadana:
la aplicacin de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin para facilitar la informacin y comunicacin con los vecinos, la
presentacin de documentos y la realizacin de trmites administrativos,
y la realizacin de encuestas y, en su caso, de consultas populares.
Las iniciativas populares: ante el escaso uso de los gobiernos locales para
consultar a sus vecinos, la ley plantea una posibilidad de dejar la iniciativa exclusivamente en manos de los ciudadanos.
La participacin en la planificacin estratgica y en las polticas de desarrollo local: la ley 57/2003 establece en esta materia la necesidad de
un rgano participativo en los municipios de gran poblacin, denominado
consejo social de la ciudad, integrado por representantes de las organizaciones econmicas, sociales, profesionales y de vecinos ms representativas. Sus funciones son la emisin de estudios y propuestas en materia
de: desarrollo econmico local, planificacin estratgica de la ciudad, grandes proyectos urbanos.
La participacin en la mejora de la administracin municipal: en los municipios de gran poblacin, adems, la Ley 57/2003 establece un mecanismo especfico para que los ciudadanos puedan participar en la mejora de la gestin
municipal. Se trata de la Comisin de Sugerencias y Reclamaciones que no
slo acta como un Defensor del Pueblo reactivo de naturaleza colegiada,
sino que tambin, por la va de las sugerencias, desempea un papel activo
en la mejora de la gestin municipal, a iniciativa de los propios ciudadanos.

Mecanismos y procesos participativos concretos y su uso real


Siguiendo el estudio de Font y Blanco (2006) los mtodos de participacin
ms utilizados en el nivel local son:

276

csar colino

Los Consejos consultivos son el mecanismo de participacin por excelencia


de nuestros ayuntamientos. Todos los ayuntamientos espaoles de ms de
100.000 habitantes tienen algn consejo consultivo sectorial y cerca del
40% lo tienen con base territorial. Todas las grandes ciudades han optado por el modelo consultivo, mientras que algunas de las que no llegan a
200.000 habitantes han optado por el concertado.
Consejos consultivos innovadores: que reproducen en buena medida el objetivo y el formato de los anteriores, pero que incorporan nuevos sectores
entre sus miembros o democratizan claramente su acceso. Incorporan a
ciudadanos a ttulo individual, no como expertos, sino como representantes de la ciudadana, seleccionados por eleccin o azar. En la ciudad de
Barcelona, por ejemplo existe el Consejo de 100 Jvenes. Es un rgano de
representacin de jvenes no asociados, que convive con otro consejo (Consejo de la Juventud de Barcelona), que es el rgano de representacin de
los jvenes asociados.
Talleres de prospectiva renen a uno o a diversos grupos de personas para
hablar de qu escenarios de futuro ven sobre un tema determinado, cules
de estos escenarios creen que sera ms deseable y qu actuaciones habra
que realizar para aproximarse. Se han utilizado, por ejemplo, como culminacin de un trabajo ms largo y prolongado en el Plan comunitario de
Trinitat Nova o en la elaboracin del Plan de inversiones municipales de
Sabadell.
Audiencias y foros: consisten en la presentacin de unos resultados o unas
propuestas por parte de unos ponentes y el debate y las propuestas de
enmiendas a stas por parte del pblico. Se han celebrado, por ejemplo,
en el marco de las agendas 21 locales. En las audiencias los que hacen las
propuestas son generalmente los miembros del equipo de gobierno municipal, mientras que en los foros son a menudo otros actores. Se suelen
realizar muchas audiencias municipales para adoptar decisiones polticas
importantes como la aprobacin de los presupuestos.
Jurados ciudadanos: se han usado en el Pas Vasco a principios de los aos
noventa y las primeras experiencias en Catalua se hicieron en la primavera de 1997, en Sant Quirze del Valls y en Rub. Desde entonces, se han
llevado a cabo ms de una docena de experiencias en Catalua, la mayor
parte sobre temas urbansticos, aunque tambin se han usado en temas de
acogida de los inmigrantes.

3.3. Las administraciones autonmicas y la orientacin al ciudadano


Los instrumentos de atencin al ciudadano como usuario y cliente de servicios pblicos autonmicos
Salvador (2002) ha clasificado las medidas autonmicas de orientacin al
ciudadano segn dos caractersticas bsicas, el canal a travs del cual se pro-

las administraciones pblicas y los ciudadanos

277

duce la comunicacin y el alcance y el contenido de la comunicacin. De este


modo la Tabla 5 clasifica los instrumentos desarrollados por la mayora de las
CCAA.
Tabla 5. Instrumentos de orientacin al ciudadano segn su mbito temtico y el canal utilizado
Canal
Documento impreso
Presencial
Telefnico
Internet

Alcance
Temtica concreta
Catlogos de servicios

Departamental
Guas de servicios departamentales
Oficinas de informacin por Oficina de informacin dembitos temticos (mujer, partamental.
vivienda, etc.)
Telfonos de informacin de Telfonos de informacin de
mbito temtico o por cam- mbito departamental.
paas concretas
Portal temtico
Portal del Departamento

General de la CCAA
Gua de servicios de la Comunidad.
Oficina de informacin general de la Comunidad Autnoma.
Telfonos de informacin
general de la Comunidad
Autnoma
Portal de la Comunidad

Fuente: Salvador 2002.

Por un lado, todas las administraciones autonmicas han desarrollado su


propio portal en Internet, donde sitan una ventanilla nica virtual para resolver trmites diversos. Esto ha permitido aproximar la administracin al ciudadano y mejorar la informacin ofrecida, al tiempo que favoreca la introduccin
de las nuevas tecnologas en el funcionamiento de las organizaciones pblicas
autonmicas. Por ejemplo, la Generalitat de Catalua cre a principios de 2010
un nuevo portal, llamado Oficina Virtual de Trmites de la Generalitat de Catalua (OVT), que permita realizar ms de mil trmites administrativos, de
los que 160 se poda ejecutar totalmente desde este portal de Internet, lo que
supone un incremento del 30 por ciento de las gestiones disponibles en lnea.
Estos portales se dirigen tanto a los ciudadanos como a las empresas y facilitan
informacin sobre asuntos tan diversos como becas educativas, subvenciones,
ayudas, solicitudes de cdula de habitabilidad, comunicacin de accidentes de
trabajo con baja mdica o aviso previo de obras. Asimismo, estos portales como,
por ejemplo, el portal de ventanilla nica de la AGE enlazan con los trmites
municipales y estatales.
Aparte de los portales, las CCAA tambin han empleado el establecimiento
de oficinas de informacin general, y tambin oficinas de informacin de mbito departamental (por ejemplo en Turismo, Agricultura, Industria, Vivienda,
Asuntos Sociales, Deporte y Juventud). Tambin se han creado Telfonos de
Informacin al ciudadano. Asimismo la mayora de las CCAA han establecido
Oficinas de Gestin Unificada o Ventanillas nicas que varan entre las CCAA




http://www20.gencat.cat/portal/site/OVT?newLang=es_ES
Ver http://www.060.es/

278

csar colino

y que pueden depender de diferentes consejeras. Por ltimo, se ha desarrollado


la e-administracin o administracin electrnica en muchas CCAA (ver Cerrillo
2006, Mesa 2007; Criado, 2008, y el captulo 5 en esta obra).

La consolidacin administrativa y normativa de la orientacin al ciudadano y de la promocin de la participacin


La orientacin al ciudadano y la promocin de la participacin ciudadana se
han consolidado con el surgimiento de rganos administrativos, usualmente con
nivel de Direccin General (DG), en varias CCAA dedicados a promover la calidad de los servicios, las relaciones y comunicacin con los ciudadanos, y la trasparencia y acceso a la informacin administrativa y la participacin ciudadana.
As, por ejemplo, respecto a esta ltima, en la anterior legislatura autonmica
se ha observado la creacin de una DG de participacin ciudadana en el Departamento de Interior, relaciones institucionales y participacin en Catalua, una
DG de Participacin Ciudadana en la Comunidad Valenciana, una DG de Participacin Ciudadana en el Departamento de Presidencia de Aragn y una DG
de Relaciones Institucionales y Participacin Ciudadana en la Viceconsejera de
Relaciones con el parlamento y participacin ciudadana en Canarias.
En algunos casos, estos rganos han estado asociados con iniciativas legislativas innovadoras que han introducido el tema de los ciudadanos en la reforma
de los estatutos de autonoma o en nuevas leyes autonmicas sobre transparencia y sobre participacin. As, por ejemplo, el nuevo estatuto de Catalua se
refiere al principio de transparencia y a la obligacin de hacer pblica toda la
informacin necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar la gestin de la
administracin (art. 71). El nuevo estatuto de Andaluca obliga a establecer la
evaluacin de las polticas pblicas (art. 136). Tambin es habitual en los nuevos
estatutos la referencia a las cartas de servicios, o de derechos y deberes de los
usuarios, e incluso en los captulos referidos a los derechos estatutarios se alude
a los derechos al acceso a los servicios pblicos, la fijacin de estndares prestacionales, etc. Asimismo, se incluye en ellos la proclamacin del derecho a una
buena administracin con origen comunitario (art. 30 Estatuto de Catalua,
art. 31 Estatuto de Andaluca).
Varios decretos autonmicos en diferentes CCAA regulan la administracin
electrnica, como el decreto 228/2006 de Aragn que regula la administracin y
los procedimientos electrnicos o el decreto 94/2006 que regula la utilizacin de
la firma electrnica en las relaciones de los ciudadanos con la administracin.
Asimismo, cabe mencionar La ley gallega 4/2006 de Transparencia y Buenas
Prcticas de la Administracin Pblica Gallega, que regula entre otras cosas el
derecho a la informacin de los administrados, las cartas de servicios, la publicidad de la programacin administrativa; la aplicacin de los medios electrnicos,
informticos y telemticos; la participacin abierta de los ciudadanos en la elaboracin de disposiciones de carcter general, de las que se deba dar informa-

las administraciones pblicas y los ciudadanos

279

cin en las pginas web de las administraciones y cuyas sugerencias deban ser
objeto de un informe final.
En Andaluca, el ttulo IV de la Ley 9/2007, de la Administracin de la Junta
de Andaluca, consagra los Derechos de la ciudadana ante la actuacin administrativa , entre los que figuran el derecho a la informacin, que se conecta con
los principios de publicidad y transparencia que han de presidir la actuacin de
la Administracin de la Comunidad Autnoma, y el derecho de peticin y el de
acceso a los archivos y registros, que se regulan en desarrollo de las previsiones
establecidas en la normativa bsica vigente.
Tambin como fruto del desarrollo estatutario hay otras iniciativas no slo de
simplificacin administrativa sino de transparencia administrativa y participacin ciudadana. Se puede citar la pionera en Espaa Ley 11/2008 de Participacin Ciudadana de la Comunidad Valenciana. En su ttulo II regula el derecho a
la informacin para la participacin ciudadana y para la definicin de polticas
pblicas. Adems, entre otros instrumentos de participacin ciudadana esta ley
recoge la audiencia ciudadana, los foros de consulta, los paneles ciudadanos y
los jurados ciudadanos. El ttulo III contempla las medidas de fomento de la
participacin ciudadana. Destacan las frmulas de apoyo mutuo entre entidades ciudadanas que faciliten el intercambio de datos, servicios de apoyo y asesoramiento, y otras actividades que sirvan para que la actuacin de las entidades
ciudadanas sea efectiva. Se pretende fomentar, adems, la formacin para la
participacin ciudadana dentro de las Administraciones Pblicas.
Por ltimo, el parlamento de Canarias aprob en junio de 2010 una Ley de
Fomento a la Participacin Ciudadana con el objetivo de promover la participacin en los asuntos pblicos, individual o colectiva, de los canarios y de aquellas
personas que, con independencia de su nacionalidad, residan en la Comunidad
Autnoma, as como el fortalecimiento del tejido asociativo, la implicacin ciudadana en la formulacin y evaluacin de las polticas pblicas y el impulso de
hbitos participativos entre la ciudadana.

3.4. La Administracin general del Estado


En la Administracin General del Estado se han puesto en marcha de forma
constante, numerosas y relevantes iniciativas con el propsito de contribuir a
la mejora de los servicios pblicos que los ciudadanos reciben, desde finales de
la dcada de 1980. Estas medidas han incluido desde programas de formacin
que han ayudado a la socializacin de los empleados pblicos en una nueva cultura administrativa orientada al servicio a la ciudadana, hasta varios cambios
normativos que han tenido como consecuencia el fortalecimiento del papel del
ciudadano en su relacin con la administracin pblica. Uno de los hitos ms
importantes de los ltimos aos fue la aprobacin del Real Decreto 951/2005, de
29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad
en la Administracin General del Estado que recoge los siguientes programas:
anlisis de la demanda y evaluacin de la satisfaccin de los usuarios de los ser-

280

csar colino

vicios; cartas de servicios; quejas y sugerencias; evaluacin de la calidad de las


organizaciones; reconocimiento; y, finalmente, el Observatorio de Calidad de los
Servicios (ver Tabla 6). Muchos de estos programas han sido imitados por otras
administraciones espaolas. En la mayora de ellos, el ciudadano se sita en el
centro de atencin de la administracin (Prats et al. 2008).
Tabla 6. Los programas del marco general para la mejora de la calidad de la Administracin General del Estado
Programa de anlisis de la demanda y de evaluacin de la satisfaccin de los usuarios de los servicios
Su finalidad es conocer la opinin de los usuarios y mejorar la calidad de los servicios. Prev la utilizacin de estudios (encuestas, grupos de discusin) para conocer las expectativas de los ciudadanos y su percepcin con respecto
a los servicios de cuya prestacin la organizacin sea responsable, utilizando para ello tcnicas de investigacin
cualitativas y cuantitativas. En la actualidad se realizan en la mayora de los ministerios alrededor de cuatrocientos
de estos estudios.
Programa de cartas de servicios
Constituyen un instrumento a travs del cual las organizaciones informan a los ciudadanos y usuarios sobre los
servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relacin con aquellos y sobre los compromisos de calidad en su prestacin. Las cartas de servicios pueden ser relativas al conjunto de los servicios
que gestionan o referirse exclusivamente a un servicio concreto prestado por el organismo pblico. Las cartas de
servicios pueden referirse a servicios de tipo convencional o a servicios electrnicos. La norma prev tambin la
existencia de cartas interadministrativas pero en la actualidad no existe ninguna. A principios de 2010, la Administracin General del Estado contaba con ms de trescientas cartas, algo menos de un 10 por ciento de ellas se refieren
ya a servicios electrnicos.
Programa de quejas y sugerencias
Las organizaciones pblicas deben determinar la unidad responsable de la gestin de las quejas y sugerencias con
objeto de recoger y tramitar tanto las manifestaciones de insatisfaccin de los usuarios con los servicios como las
iniciativas para mejorar su calidad. Dicha unidad deber, asimismo, ofrecer a los ciudadanos respuesta a sus quejas
o sugerencias, informarles de las actuaciones realizadas y, en su caso, de las medidas adoptadas. En el caso de la
Administracin General del Estado existen ms de 6.000 puntos de presentacin de quejas.
Programa de evaluacin de la calidad de la gestin
A partir de modelos de gestin de calidad reconocidos internacionalmente las organizaciones pueden autoevaluar su
gestin. Por ejemplo, el llamado marco comn de evaluacin o CAF por sus siglas en ingls, es utilizado en muchas
de las administraciones pblicas de los pases de la Unin Europea. En la evaluacin se analizan cmo la gestin
que se realiza en la organizacin contribuye a conseguir servicios pblicos de calidad. Se identifican los puntos
fuertes y las debilidades para determinar los oportunos planes de mejora. Las organizaciones pueden solicitar que
sus evaluaciones obtengan reconocimiento y sean examinadas por otras organizaciones expertas en ello.
Participacin en programas de reconocimiento
Los premios estn destinados a galardonar a las organizaciones pblicas que se hayan distinguido en distintos
mbitos. Especficamente uno de estos premios, el denominado de ciudadana, tiene por objeto reconocer a las
organizaciones que han realizado mejoras con impacto directo en la ciudadana.
Observatorio de la calidad de los servicios pblicos
Precisamente el Observatorio tiene la misin de evaluar anualmente la implantacin y los resultados de los programas anteriores en la AGE. Adems, entre otras misiones, el Observatorio tiene el mandato de realizar un anlisis
peridico de la percepcin ciudadana sobre los servicios.
Fuente: Elaboracin propia tomando como referencia el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio y las publicaciones
del Observatorio de Calidad de los Servicios de AEVAL (enero 2010).

Junto a la estrategia centrada en la calidad de los programas mencionados,


la estrategia de modernizacin en la Administracin General del Estado en los

las administraciones pblicas y los ciudadanos

281

ltimos aos se ha orientado a los ciudadanos a partir de otras dos polticas relacionadas con la administracin electrnica y la simplificacin administrativa.
En cuanto a la administracin electrnica, la ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos configura un marco jurdico que
facilita la extensin y utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin y
comunicacin. Entre otros avances debe destacarse la creacin del DNI electrnico. Por primera vez una ley convierte en universal el derecho de los ciudadanos
a relacionarse con todas las Administraciones espaolas de forma electrnica.
En teora desde el 1 de enero de 2010 todos los trmites pblicos deberan ser
accesibles electrnicamente segn el compromiso del gobierno.
Segn ste, en ese momento, ya estaba preparada al 85% para que sus
trmites sean telemticos, pero slo 14 millones de espaoles posean el DNI
electrnico (DNIe), imprescindible para el proceso, y muchos menos tenan tarjeteros en su casa para que un ordenador pueda leer el nuevo documento de
identidad. Con esta medida se puede solicitar la prestacin de desempleo, una
beca del Estado o el certificado de empadronamiento, realizar cualquier trmite tributario utilizando mtodos exclusivamente electrnicos, segn la Ley
11/2007. Se calcula que en 2010 otros dos millones ms de ciudadanos pasaron
a contar con un certificado de identidad electrnica (un pequeo software) con el
que se puede acceder tambin a los servicios telemticos.
En relacin con esto y segn encuestas de 2008, el porcentaje de ciudadanos
que afirmaba haber utilizado la red para sus gestiones con la administracin
haba crecido hasta un 27 por ciento. En esa fecha, por ejemplo, las Oficinas de
Hacienda acumularon casi el 50 por ciento de los contactos, seguidas, ya a gran
distancia de la Seguridad Social. El objetivo del contacto es muy variado. En
2008, un 30 de los ciudadanos buscaba informacin y un 20 de ellos descarg
formularios. El porcentaje de ciudadanos con un comportamiento ms activo,
como es el de la realizacin de trmites en lnea, se ha visto incrementado de
forma llamativa en los ltimos aos. Si en 2006 poco ms de un 22 por ciento
realizaba gestiones por este medio, un 29 por ciento lo haca en 2007 y alcanz el
37 por ciento en 2008. La mayora de ellos estaba satisfecha con la experiencia.
(Vase Grfico 1).

Con un ordenador conectado a la Red, un lector de tarjetas y un DNI (o un certificado electrnico) se podr solventar cualquiera de los 200 procesos administrativos considerados prioritarios
(los que concentran el 98% de tramitaciones).

en lnea, se ha visto incrementado de forma llamativa en los ltimos aos. Si en 2006


poco ms de un 22 por ciento realizaba gestiones por este medio, un 29 por ciento lo
haca en 2007 y ha alcanzado el 37 por ciento en 2008.La mayora de ellos estaba
satisfecha con la experiencia. (VaseGrfico 1).
282
csar colino
Grfico 1. La evolucin de la valoracin ciudadana con sus experiencias con la

Grfico
1. La evolucin
de la valoracin
ciudadana
sus experiencias
con la administracin
en muy
fun- o
administracin
en funcin
del tipo
de canalcon
utilizado
(2006-2008).
Porcentajes de
cin del tipo de canal utilizado (2006-2008).
Porcentajes
de muy o bastante satisfechos.
bastante
satisfechos.
90
80
70
60
50

40
30
20
10
0
Presencial

Telefnica
2006

2007

Internet
2008

Fuente: AEVAL a partir de los Estudios 2655 de 2006, 2706 de 2007 y 2762 de 2008 CIS & AEVAL. Pregunta: Qued
Ud. muy satisfecho, bastante satisfecho, poco o nada satisfecho con esta experiencia?
Fuente: AEVAL a partir de los Estudios 2655 de 2006, 2706 de 2007 y 2762 de 2008 CIS & AEVAL. Pregunta: Qued Ud. muy

satisfecho, bastante satisfecho, poco o nada satisfecho con esta experiencia?


Estos
datos hay que relativizarlos teniendo en cuenta que segn la encuesta sobre equipamiento y uso de tecnologas de informacin y comunicacin en
los hogares del Instituto Nacional de Estadstica, el porcentaje de hogares que
Estos
que relativizarlos
teniendo
en cuentaa que
segn era
la encuesta
sobre
todava
endatos
2008 hay
no contaban
en Espaa
con conexin
Internet,
alrededor
equipamiento
y
uso
de
tecnologas
de
informacin
y
comunicacin
en
los
hogares
de la mitad de los mismos. Adems, debe tenerse en consideracin que existen del
Instituto
Nacional menos
de Estadstica,
el porcentaje
deser
hogares
que de
todava
en 2008
perfiles
ciudadanos
susceptibles
de poder
usuarios
Internet.
En no
cuentan
en
Espaa
con
conexin
a
Internet,
es
alrededor
de
la
mitad
de
los
mismos.
este sentido, sera til un estudio ms detallado de los dos asuntos anteriores.
Adems, debe tenerse en consideracin que existen perfiles ciudadanos menos
La simplificacin que implica aligerar los trmites y las cargas administrasusceptibles de poder ser usuarios de Internet. En este sentido, sera til un estudio ms
tivas a ciudadanos y a empresas es otra de las polticas bien recibida por la ciudetallado de los dos asuntos anteriores.
dadana. En lnea con las iniciativas europeas sobre mejora regulatoria y tras
un proceso de consulta con los agentes sociales, el Gobierno elabor un Plan de
accin4Con
para
reduccin
de cargas
para
y eliminar
un la
ordenador
conectado
a la Red, administrativas
un lector de tarjetas y un
DNIidentificar
(o un certificado
electrnico) se
las podr
cargas
administrativas
desfasadas
o innecesarias
para las emsolventar
cualquiera de redundantes,
los 200 procesos
administrativos
considerados prioritarios
(los que
concentran
98%eldemomento
tramitaciones).
presas
tantoel en
de creacin como su vida posterior. Adems de los
programas de simplificacin administrativa otras actuaciones encaminadas a
24
mejorar las relaciones Administracin-ciudadano
son los proyectos de ventilla
nica que hoy estn reconducidos a la red 060.
Segn Prats (2008) otras medidas que han intentado democratizar la Administracin General del Estado (AGE) han sido, aparte de las de transparencia
y apertura:
Para aumentar la rendicin de cuentas y la responsabilidad, las cartas de
servicio, los mecanismos de autoevaluacin de la calidad y de evaluacin
comparativa o benchmarking y los cdigos de conducta.

las administraciones pblicas y los ciudadanos

283

Para la participacin ciudadana: las audiencias pblicas sobre proyectos


normativos o planes estratgicos en la AGE, encuestas y foros deliberativos, la gestin participativa de programas o la participacin de los afectados en la evaluacin de las polticas que les afectan. Por ejemplo, el proceso de participacin desarrollado para la elaboracin del Plan de Juventud
de la AGE (2005-2008).

4. las percepciones y las actitudes ciudadanas hacia las


administraciones pblicas y su actividad en Espaa
4.1. El conocimiento y las actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles
Estereotipos sobre la administracin pblica, confianza y satisfaccin
Algunos estudios han aportado pruebas de que cuando al ciudadano se le interpela por la administracin pblica en general, tiende a responder mediante
estereotipos o falsas generalizaciones, resaltando rasgos negativos de las organizaciones pblicas la mayor parte de las veces. La administracin pblica,
al igual que otras realidades complejas y ms o menos desconocidas, es objeto
frecuente de clichs que tienen como finalidad tratar de reducir su complejidad
y de este modo poder referirse a ellas utilizando un cdigo comn. El fenmeno
de los estereotipos negativos para referirse a la administracin pblica no es peculiar del caso espaol. Se trata de algo extendido en muchos de los pases ms
desarrollados. En Blgica, Alemania, Francia o Estados Unidos, los ciudadanos
creen que sus administraciones, sus burocracias o sus funcionarios son las que
peor funcionan o los ms ineficaces.
En concreto, segn Del Pino (2004), existen al menos tres tipos de estereotipos en relacin con la administracin pblica que es necesario conocer para
poder analizar adecuadamente los datos de opinin sobre la misma. Uno de ellos
es el de la caja negra. Se refiere a la creencia extendida de que la administracin
est formada por un abstracto e ininteligible conjunto de organizaciones preocupadas ms por los procedimientos que por el fin al que sirven. En distintos
pases, es habitual que la administracin central acapare las crticas ms duras
relacionadas con la lentitud o el papeleo, mientras que los ciudadanos suelen
considerar que la administracin local es la ms cercana, la que mejor les trata,
la ms rpida o la que mejor informacin les proporciona. As es tambin en el
caso espaol cuando se pide a los ciudadanos que, por comparacin entre las tres
administraciones, digan que cul de ellas tiene esos rasgos.

Agradecemos especialmente la colaboracin de Elosa del Pino en la elaboracin de este apartado.

284

csar colino

Un segundo estereotipo es el conocido como la presuncin de ineficacia, segn


la cual se supone que la administracin y quienes trabajan en ella son ineficaces
o al menos ms ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores. En Espaa, igual que en otros pases, el sector privado es considerado sistemticamente
ms eficaz. Paradjicamente, sin embargo, numerosos estudios han puesto de
manifiesto que los ciudadanos prefieren la prestacin pblica de los servicios.
Posiblemente ello se debe a que, aun creyendo que el sector privado es ms
eficaz, piensan tambin que es el sector pblico el que ms se preocupa por la
equidad. En tercer lugar, el estereotipo de la burocracia sin rostro se refiere a
que es frecuente considerar que los empleados pblicos y la propia administracin carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.
Si se interroga a los ciudadanos de forma abstracta sobre la administracin o
los funcionarios es ms probable que respondan con respuestas estereotipadas,
que en su gran mayora son negativas. Sin embargo, a medida que un individuo
puede reconocer su experiencia cotidiana con el servicio por el que se le interroga, las respuestas de una buena parte de la poblacin se ajustarn ms a la
realidad, mostrando a un ciudadano ms o menos satisfecho en funcin de cmo
haya ido su experiencia.
Esta cuestin es de especial relevancia tambin a la hora de tratar de valorar
el efecto de las medidas adoptadas por los responsables pblicos con el objeto de
mejorar los servicios pblicos. En el primer caso, cuando se realizan preguntas
generales sobre la administracin pblica, las respuestas estereotipadas apenas
registrarn cambios que reflejen el esfuerzo modernizador, produciendo, en consecuencia, cierto desnimo entre quienes las ponen en marcha. Sin, embargo, en
el segundo caso, en que el ciudadano puede reconocer el servicio por el que se
pregunta, es mucho ms probable que las mejoras y los avances realizados por
la administracin pblica sean ms identificables.
En el otro extremo debe recordarse que los estereotipos no tienen por qu ser
siempre falsos. A pesar de que en las ltimas dcadas se han hecho esfuerzos
importantes para avanzar en una administracin al servicio de la ciudadana es
posible encontrar problemas como los que se destacan en el discurso estereotipado de la administracin. De hecho, los propios empleados pblicos espaoles
reconocen aspectos negativos del funcionamiento de la administracin y casi
un 80 por ciento considera que existe una cultura resistente al cambio, que la
complejidad de la Administracin y los hbitos y usos adquiridos a lo largo de
muchos aos que son tan difciles de desarraigar pueden dificultar mucho o
bastante la mejora de la administracin (CIS 2006).

Tipos de ciudadanos segn sus actitudes hacia la administracin pblica y


sus consecuencias. El caso de Espaa
Algunos autores han llegado a describir el perfil de los llamados ciudadanos
burfobos para referirse al grupo de ciudadanos que sistemticamente atribuyen rasgos negativos a la administracin, incluso aunque las experiencias que

las administraciones pblicas y los ciudadanos

285

hayan tenido con ella no hayan sido siempre malas (Del Pino 2004). El burfobo,
el ciudadano hostil percibe la administracin como un ente complejo, cerrado y
un modelo de relacin con ella jerrquico y burocrtico. Este ciudadano evita involucrarse en las decisiones pblicas y opta por salirbuscar otros proveedores
para los servicios que necesita si puede permitrselo y mantiene una actitud
de crtica destructiva mientras permanece como cliente de la administracin.
Frente a ellos se ha descrito tambin al ciudadano burfilo, el que tiene una
imagen positiva de la administracin, aunque pueda estar ocasionalmente insatisfecho. El burfilo se anima a participar, a la crtica constructiva y se muestra
predispuesto a ello en las situaciones en que sea necesario, utilizando la voz. Finalmente, el llamado burotolerante, tiene menos ideas predeterminadas sobre la administracin y es ms permeable a las experiencias cotidianas que pueda tener con
la misma. Estos ciudadanos son capaces de advertirrasgos positivos, incluso estn
satisfechos con los servicios que presta la administracin pblica y encuentran ventajas en su relacin con estas instituciones. Sin embargo, perciben la complejidad
de la administracin, lo que les retrae en cuanto a las posibilidades de participacin. Por ello, si se sintiesen insatisfechos prolongadamente con la administracin
es probable que optasen por salir a buscar sus prestaciones en otro lugar o, en
caso de no poder hacerlo, correran el peligro de convertirse en burfobos.
A primera vista, la imagen negativa de la administracin entre los ciudadanos y el carcter aptico y poco participativo de algunos de ellos podra conducirnos a pensar que el espaol tipo posee un perfil burfobo. Sin embargo,
cuando se hace un examen ms profundo de las actitudes ciudadanas hacia la
administracin aparece un discurso ms complejo y una imagen ms rica. En
el caso espaol el porcentaje de ciudadanos con una imagen negativa o muy
negativa de la administracin se sita alrededor del 30 por ciento. De entre
ellos, cerca de otro 30 por ciento no parece haber tenido experiencias recientes
negativas con la administracin. A este ltimo grupo podra calificrsele de burfobo. Sin embargo, un 90 por ciento de los preguntados dice no haberse sentido
discriminado nunca, confan en la mayor parte de las colectividades que forman
la funcin pblica y se muestran partidarios de la gestin pblica directa mejor
que la privada (Calzada y Del Pino 2009). Adems, la mayora estn satisfechos
con los grandes sectores de poltica pblica (por ejemplo, sanidad) y su satisfaccin se incrementa cuando se les pregunta por servicios pblicos especficos
(como los hospitales o los centros de salud).

4.2. La percepcin de los servicios pblicos por los ciudadanos


Instrumentos de medicin de la satisfaccin ciudadana. Encuestas y otros
mecanismos para conocer las actitudes ciudadanas.
La administracin espaola, en la misma lnea de lo que han hecho la mayora de las administraciones de los pases desarrollados, ha puesto en marcha
distintas iniciativas para tratar de mejorar la satisfaccin de los ciudadanos con

286

csar colino

los servicios pblicos. En estas experiencias se asume que para que un ciudadano pueda estar satisfecho con el servicio este tiene que igualar o superar las
expectativas que ese ciudadano tena sobre tal servicio antes de recibirlo.
Cada vez ms, las organizaciones pblicas se esfuerzan por entender la perspectiva del usuario del servicio, sus expectativas, as como la visin de todos
los actores relacionados con el servicio, internos y externos a la organizacin.
Adems, de la calidad del servicio en s mismo y en el momento de prestarlo, la
percepcin de los usuarios directos o indirectos de los servicios pblicos puede
estar condicionada por otras cuestiones como la imagen de la organizacin que
preste el servicio o incluso algunos pueden valorar, por ejemplo, su sostenibilidad, la responsabilidad social. Para conocer cules son las expectativas de los
ciudadanos pueden utilizarse una variedad de tcnicas de investigacin como
los grupos de discusin con quienes hacen uso del servicio, el anlisis de las
quejas y las sugerencias de las que disponga ya la organizacin, la informacin
proveniente de los empleados en los puntos de acceso al servicio o el anlisis de
diagnsticos en servicios similares, etc.
Asimismo, en los ltimos aos los mtodos y tcnicas de investigacin para
recopilar y estudiar los datos procedentes de los ciudadanos sobre sus experiencias y satisfaccin con los servicios pblicos han avanzado de manera notable.
En general, los gobiernos utilizan una amplia variedad de tcnicas, pero muy
probablemente es la encuesta la ms utilizada. La Tabla 7 resume los diversos
mtodos de encuestas en trminos de coste tpico, tasas de respuesta, ventajas
y desventajas.
Tabla 7. Comparacin de mtodos de encuesta
Mtodo
Correo

Telfono

Ejemplo

Coste tpico por Tasa tpica


respuesta
respuesta
Citizens First (CA), 10-20
10-30%
National Citizen
Survey (EEUU)

Eurobarmetro
Flash (EU), Am.
Customer Sat.
Index (EEUU)

20-50

20-50%

de Ventajas
La correspondencia que acompaa
la encuesta le confiere legitimidad
(carta oficial, logo
gubernamental,
etc.); geo-codificacin
Recogida de datos
rpida; entrevistas
multilinges

Desventajas
Ms lento de
aplicar, no se
puede cambiar
aleatoriamente de
temas; problema
con la no-respuesta; requiere
alfabetizacin
Los cambios
rpidos en los
usos telefnicos
y en la cobertura
(telfonos mviles,
telfonos a travs
de Internet, etc.);
rechazo ala
mercadotecnia por
telfono

287

las administraciones pblicas y los ciudadanos

En persona

Eurobarmetro
50-100
Estndar (EU), Encuestas Observatorio de Calidad de
los Servicios (ES)

40-70%

Sitio Web

Varias entidades
.05-.20
locales y organizaciones pblicas

Desconocido

Panel con
acceso a
Internet

Unas pocas
.20-1.0
entidades locales
en el Reino
Unido, Civic Panel
(EEUU)

Bueno cuando
los cuestionarios son largos
y complejos; el
entrevistador es
un observador
Fcil y no cara

Lenta y cara

Depende de que
los visitantes de
la pgina web
decidan realizarla,
la muestra se
auto-selecciona,
es muy poco
cientfica
30-70% (del panel) Disponibilidad
Es difcil reclutar y
de un grupo de
mantener un grupo
encuestados
equilibrado de enpara obtener una cuestados; fatiga
realimentacin
y abandono de
frecuente; permite los encuestados;
el seguimiento
an no demasiado
individual a largo cientfica
del tiempo

Fuente: Van Ryzin, Del Pino (2010).

Tradicionalmente, la entrevista realizada en persona, en el hogar del encuestado se ha considerado el procedimiento ms riguroso y cientfico. Desde
los aos setenta la encuesta telefnica (en particular, la marcacin aleatoria y
las entrevistas telefnicas asistidas por ordenador) ha sido perfeccionada pero,
aun as, este tipo de encuestas siguen planteando el problema de la infra-representacin de la parte de la poblacin que slo dispone de telfono mvil y
no de mvil y fijo, ya que ste ltimo es el utilizado para la realizacin de este
tipo de encuestas. Las encuestas por correo siguen siendo un mtodo bueno y
de confianza pero la tasa de respuesta es pequea. Internet se ha convertido en
un canal prometedor ya que los costes de la recogida de datos representan una
parte pequea del coste de otros mtodos de encuesta. Muchos gobiernos locales
de Estados Unidos y Europa realizan pequeas encuestas en sus portales de
Internet e invitan a los ciudadanos a opinar sobre diversos servicios.
Ejemplos de encuestas de satisfaccin son la Common Measurement Tool de
Canad, la National Citizen Survey y el American Customer Satisfaction Index
de Estados Unidos, el Eurobarmetro o la reciente encuesta del Observatorio de
los Servicios Pblicos del Gobierno de Espaa realizada en 2009. En este ltimo
caso, la encuesta permite comparar la satisfaccin con los servicios pblicos en
cada una de las diecisiete Comunidades Autnomas.
El llamado anlisis de los impulsores clave (key driver analysis) permite saber qu servicios, o cules de las dimensiones bsicas de un servicio, son las que

288

csar colino

realmente tienen ms importancia para el ciudadano y, por tanto, determinan su


satisfaccin general. La encuesta canadiense Citizens First logr identificar empricamente los cinco impulsores fundamentales que explicaban la satisfaccin
con los principales servicios pblicos: 1) puntualidad en el servicio o respuesta
(este era el factor fundamental); 2) conocimiento y competencia del personal; 3)
amabilidad del personal que hace un esfuerzo adicional; 4) ser tratados con
justicia; y 5) lograr los resultados que se necesitaban. Por ejemplo, en 2009 el
informe sobre Percepcin Social de los Servicios Pblicos del Observatorio de
Calidad de los Servicios (AEVAL 2009) demostraba que la satisfaccin se incrementara si la administracin actuara sobre ciertos aspectos de los servicios
como el tiempo, la sencillez en los trmites, la profesionalidad y el trato.

4.3. La percepcin sobre el papel y la confianza o satisfaccin en los diferentes niveles de la administracin
En los sistemas de tipo federal como el espaol es importante conocer cul
es el nivel de gobierno al que los ciudadanos atribuyen la responsabilidad sobre
las polticas y, por lo tanto, el nivel de gobierno susceptible de ser premiado/castigado en las urnas por la gestin que realiza.

La atribucin de la responsabilidad sobre las polticas


Como puede observarse, casi un 80 por ciento de los ciudadanos crea que
la gestin de las pensiones segua siendo competencia del Gobierno Central en
2008, como en realidad es. Sin embargo, en el caso de la sanidad y la educacin
existe una mayora de ciudadanos que piensa que la gestin de estas polticas
corresponde a las administraciones autonmicas tal y como ocurre ya en todas
las Comunidades Autnomas desde principios de la dcada del 2000. Los ciudadanos no se encuentran del todo equivocados. Es ms, si en vez de ser preguntados por polticas son interrogados por servicios especficos (por ejemplo, las
escuelas infantiles, los hospitales o los centros de salud) son capaces de atribuir
responsabilidades incluso con mayor precisin.
Tabla 8. Atribucin de responsabilidades sobre qu nivel de gobierno creen los ciudadanos que es el
responsable de gestionar varias polticas del bienestar (2008).
Unin Europea
Sanidad
Pensiones
Educacin
Servicios Sociales
Proteccin a las personas dependientes
Vivienda

2
1
3
1
1
1

Gobierno
Central
37
79
43
37
44
47

CC. Autnomas Ayuntamientos


59
19
52
45
40
42

1
1
3
16
14
10

Fuente: Elaboracin propia a partir del Estudio 2.765 de 2008 del CIS. Pregunta: De las siguientes instituciones, cul
cree Ud. que es la principal responsable de gestionar?

289

las administraciones pblicas y los ciudadanos

Tambin es de indudable inters para los responsables pblicos conocer las


preferencias ciudadanas sobre el nivel de gobierno que desean que se responsabilice de la prestacin de determinados servicios. En el caso espaol se ha demostrado en mltiples ocasiones que la propia dinmica de funcionamiento de
las CCAA ha ido consolidando un apoyo creciente al Estado de las Autonomas
por parte de los ciudadanos. Sin embargo, distintos estudios han constatado
que los ciudadanos tienen diferentes preferencias en funcin de la Comunidad
Autnoma en la que residan y tambin en funcin de la poltica pblica por la
que se les pregunte.
Tabla 9. Preferencias ciudadanas sobre el nivel de gobierno que debe gestionar varias polticas del
bienestar, total nacional (2008)
Sanidad
Pensiones
Educacin
Servicios Sociales
Proteccin a las personas dependientes
Vivienda

Unin Europea
4
3
4
3
3

Gobierno Central
56
66
57
45
48

CC. Autnomas
37
29
37
38
35

Ayuntamientos
2
2
2
14
14

49

36

12

Fuente: Elaboracin propia a partir del Estudio 2.765 del CIS. Pregunta: De las siguientes instituciones, cul cree Ud.
que debe ser la principal responsable de gestionar?

Como puede observarse en la Tabla 9, en 2008, la mayora de los ciudadanosconsideraba que pensiones, educacin y sanidad deban ser competencia del
Gobierno central, sin embargo, se prefera alguno de los gobiernos subestatales
para la gestin de los servicios sociales, proteccin a los dependientes y ayudas
a la vivienda. Cuando se analizan los datos en funcin de la Comunidad Autnoma de donde es vecino el encuestado aparecen algunos matices. Por ejemplo, en
2005 un 61 por ciento de los vascos y un 56 por ciento de los catalanes prefera
que la gestin de la sanidad se realizara desde el gobierno autonmico frente a
un 41 por ciento de los andaluces. Igualmente, los datos son parecidos respecto
a la gestin de la educacin. En las pensiones, sin embargo, aunque tambin son
mayora los ciudadanos vascos o catalanes que prefieren que la gestin de las
pensiones sea autonmica, el porcentaje no alcanza el 50 por ciento de la poblacin (Arriba, Calzada y Del Pino 2006).

La satisfaccin y confianza con los distintos niveles


A finales de 2009, una mayora de espaoles deca sentirse muy o bastante
satisfecho con la enseanza pblica, la sanidad pblica, los servicios sociales, los
transportes pblicos, y las obras pblicas. Sin embargo, se muestra insatisfecha
con la administracin de justicia o la gestin de las prestaciones por desempleo.
Sin embargo, estos datos varan en funcin de las Comunidades Autnomas. Por

290

csar colino

ejemplo, ms del 75 por ciento de los asturianos afirman estar muy o bastante
satisfechos con la educacin pblica y este porcentaje se eleva a ms del 80 en el
caso de la sanidad. En el otro extremo, los madrileos son los menos satisfechos
con la enseanza pblica ya que slo un 40 por ciento de ellos afirma estar muy
o bastante satisfecho y entre los canarios menos de un 35 por ciento dice estar
satisfecho con su sistema sanitario (Estudio 2.913 del CIS). El Observatorio de
Calidad de los Servicios de la Agencia Estatal de Evaluacin (AEVAL) public
en 2010 una encuesta comparando la satisfaccin ciudadana en las 17 CCAA.
El informe, estudia el grado de satisfaccin de los ciudadanos con alrededor
de cincuenta polticas y servicios pblicos que son responsabilidad de los distintos niveles de gobierno y administracin en Espaa y recoge un anlisis de
la agenda pblica, entendiendo por tal el conjunto de asuntos que son objeto de
atencin por parte de la ciudadana.
Por otra parte, los ciudadanos que perciben que los servicios pblicos del bienestar son ineficaces son ms proclives a valorar que los recursos pblicos destinados a tales servicios son escasos. Tales resultados cuestionan un argumento
utilizado frecuentemente tanto por polticos como por profesionales, quienes a
menudo sugieren que los ciudadanos que perciben ineficacia en los programas
de bienestar preferiran que el Gobierno disminuyera el gasto pblico y los impuestos para poder adquirir estos servicios en un sector privado, tericamente
ms eficaz. Hasta ahora, a pesar del hecho de que el estereotipo de la ineficacia
del sector pblico est extendido entre la poblacin, parece que los espaoles
habran encontrado buenas razones para respaldar la provisin pblica de bienestar. Entre ellas, todo indica que los ciudadanos espaoles valoran la equidad,
y creen que el sector pblico puede garantizar mejor que se logre.
Finalmente, algunos autores han sugerido que la evolucin institucional y
poltica de las distintas CCAA podra estar influyendo en las preferencias ciudadanas sobre los distintos modelos de gestin los servicios del bienestar. Los
datos existentes en el CIS sobre esto pueden ilustrar la situacin.
Tabla 10. Preferencias sobre los distintos modelos de financiacin y gestin de los Servicios Sociales,
las Pensiones, la Educacin y la Sanidad segn la CA (2005). Porcentajes
Pensiones

Andaluca
Catalua
C. Valenciana
Galicia

Educacin

Sanidad

Pblicos con Otra gestin/ Pblicos con Otra gestin/ Pblicos con Otra gestin/
impuestos
financiacin
impuestos
financiacin
impuestos
financiacin
84
18
91
9
93
7
72
28
80
20
85
15
73
27
88
12
89
11
77
23
86
14
92
8

Llamado Agenda Pblica y Satisfaccin con los Servicios en el Estado Autonmico (2010). Ver
http://www.aeval.es/comun/pdf/calidad/agenda_publica_2010.pdf

291

las administraciones pblicas y los ciudadanos

Madrid
P. Vasco
Resto CCAA
Total

69
72
79
76

31
28
21
24

83
71
85
85

17
29
15
15

85
77
88
88

15
23
12
12

Fuente: Arriba, Calzada y Del Pino 2006 a partir del Estudio 2.594, febrero 2005, CIS. En la pregunta se ofreca la alternativa de que estos servicios o prestaciones fuesen de titularidad pblica y financiadas con impuestos u otras tres alternativas
que implicaban algn grado de privatizacin.

El primer dato reseable es que en todas las CCAA, la mayora de los ciudadanos aboga por un modelo pblico y financiado mediante impuestos o cotizaciones para cualquier servicio. Respecto a las pensiones, tres CCAA destacan
sobre el resto. Ms de un 30 por ciento de los madrileos, y algo ms de un 27
por ciento de los vascos y catalanes preferiran otros modelos alternativos al
consistente puramente en la gestin pblica y la financiacin mediante cotizaciones sociales. En cuanto a la educacin, el Pas Vasco es la nica CA en que un
porcentaje de ciudadanos, alrededor del 30 por ciento, prefiere modelos alternativos al pblico y financiado mediante los impuestos, seguida a cierta distancia
ya por Catalua y Madrid. Finalmente, con una preferencia similar en sanidad
vuelven a destacar los ciudadanos vascos pero esta vez con un porcentaje que no
alcanza el 23 por ciento.

5. CONCLUSIONES: retos de la rendicin de cuentas Y la


participacin
Como se ha visto, los ciudadanos demandan cada vez ms a las instituciones
pblicas receptividad respecto a las polticas pblicas y los servicios alrededor
de los cuales se articula su relacin. Tal receptividad tiene una doble dimensin.
Se refiere, por un lado, a la expectativa de ser escuchado o, incluso, de intervenir
en las decisiones pblicas; por otro lado, incluye tambin una demanda de eficacia, de logro de objetivos. Esto hace que las administraciones hayan emprendido
un camino de bsqueda de la legitimacin a travs de la proximidad al ciudadano y tratar de acabar con los habitualmente percibidos dficit de responsabilidad y transparencia.
La administracin pblica debe combinar as los imperativos de ser democrticamente responsable, valorar a los ciudadanos como tales (soberanos o propietarios) y, al mismo tiempo, preocuparse por la calidad de los servicios y la satisfaccin de los ciudadanos como usuarios. Parece que la extensin del discurso a
favor de la participacin est dando lugar en todos los pases a la mejora de los
procedimientos tradicionales de relacin con los ciudadanos previstos en las distintas legislaciones. La mayora de estos mtodos no haban dejado de utilizarse.
Entre ellos pueden citarse algunos de base individual como la iniciativa popular,
el derecho de peticin, la accin pblica, el ejercicio de acciones por los vecinos,
la audiencia en los procedimientos de elaboracin de las disposiciones adminis-

292

csar colino

trativas que les afecten, la informacin a los ciudadanos, el derecho de acceso


a los registros y a los archivos municipales. Existen tambin otros mecanismos
de base asociativa, que se concretan en rganos territoriales o sectoriales con
participacin de los ciudadanos.
Frente a todas estas esperanzas puestas en la participacin ciudadana y las
virtudes predicadas de su promocin, nos encontramos con la otra cara de la
moneda: el diagnstico de los problemas, contradicciones o tensiones que estas
iniciativas traen consigo (ver Pars y Resende 2009). As, se suelen argumentar
diferentes objeciones que invitan a la cautela frente al entusiasmo excesivo y
advierten a sus partidarios de algunos escollos a superar. Entre las primeras,
estn aquellas relacionadas con la eficacia, alegndose que las iniciativas de
participacin ciudadana retrasan la adopcin de decisiones, incrementan sus
costes y no garantizan que el resultado sea el ms adecuado. En ocasiones, los
asuntos son excesivamente complejos para que ciudadanos legos sustituyan a
los expertos y, a veces, la inclusin de los ciudadanos en la reflexin sobre la
agenda pblica produce un desvo de la atencin de temas relevantes hacia otros
triviales y una prdida de la perspectiva global con la que deben formularse las
polticas pblicas.

REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFA PARA SEGUIR LEYENDO


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Calidad de los Servicios Madrid.
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Bienestar en Espaa (1985-2005), Madrid: CIS.
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Colino, C. y E. del Pino (2008) Democracia participativa en el nivel local: debates y experiencias en Europa, Revista Catalana de DretPblic, vol. 37, 12/2008.
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Del Pino, Elosa (2004) Los ciudadanos y el Estado. Madrid: MAP-INAP.