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U N I V E R S I DA D E

CANDIDO MENDES
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA
PORTARIA N 1.282 DO DIA 26/10/2010

MATERIAL DIDTICO

ADMINISTRAO PBLICA

Impresso
e
Editorao

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SUMRIO
INTRODUO ..................................................................................................................................................... 3
UNIDADE 1 - CONCEITUAES BSICAS: ESTADO, GOVERNO, ADMINISTRAO PBLICA,
DIRETA E INDIRETA, AUTARQUIAS, SERVIOS PBLICOS ................................................................. 4
UNIDADE 2 - AS ESCOLAS E TEORIAS DO PENSAMENTO ADMINISTRATIVO .............................. 13
UNIDADE 3 - OS MODELOS DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL ....................................... 23
UNIDADE 4 - OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA .................... 33
UNIDADE 5 - O ESTADO DE BEM-ESTAR, A NOVA ADMINISTRAO, SUA CRISE E AS
REFORMAS DA ADMINISTRAO DO ESTADO BRASILEIRO ........................................................... 42
REFERNCIAS .................................................................................................................................................. 56

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INTRODUO
Falar em Administrao Pblica de imediato nos remete coisa pblica e a
um sem nmero de reas que so geridas pelo administrador pblico.
A administrao pblica nada mais que um conjunto de rgos, setores e
agentes que tem a nobre misso de assegurar a satisfao das necessidades
bsicas da populao ou da coletividade, sendo a sade, educao, assistncia
social, esportes, lazer, habitao, saneamento bsico, segurana e obras, algumas
dessas necessidades.
Para que a administrao funcione plenamente, evidentemente primordial
um administrado competente, planejamentos adequados, projetos viveis, agentes
comprometidos e o bom uso da mquina e do dinheiro pblico.
Assim, esta apostila vem com o objetivo de proporcionar subsdios queles
que esto enveredando pelos caminhos pblicos e aos que l j se encontram,
atualizar e aprofundar os principais conceitos que permeiam a administrao
pblica. Sero apresentadas e discutidas as principais escolas do pensamento
administrativo e a evoluo dos modelos de administrao pblica, bem como
elencados os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica.
Esperamos contribuir significativamente com o aumento de conhecimento e
que as reflexes crticas sobre as crises e reformas sofridas pela administrao
desde meados do sculo XX, levem a perceber o quo importante para a
populao, uma administrao pautada na transparncia, na seriedade e no
comprometimento com a coisa pblica.
Ao final do mdulo, encontram-se referncias bibliogrficas complementares,
as quais serviro de subsdio para ampliar, enriquecer e sanar as lacunas dos
conhecimentos adquiridos que por ventura foram deixadas ao longo do trabalho.

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UNIDADE 1 - CONCEITUAES BSICAS: ESTADO,


GOVERNO, ADMINISTRAO PBLICA, DIRETA E
INDIRETA, AUTARQUIAS, SERVIOS PBLICOS
Para falarmos em Administrao Pblica inicialmente precisamos entender o
que Estado e Governo, os quais levam necessidade de uma administrao
especializada.

1.1 Estado
O Estado existe quando possui trs elementos essenciais: povo, territrio e
governo soberano e tem como funes primrias, legislar, executar e fiscalizar, ou
seja, precisa de trs poderes que so o Legislativo (elabora as leis), Executivo
(executa as leis, uma funo administrativa) e Judicirio (aplicador das leis). Estes
trs poderes so distintos, independentes e harmnicos entre si, conforme o art. 2
da nossa Constituio Federal de 1988 e conforme os preceitos estabelecidos por
Montesquieu.
Legislativo: exercido por um sistema bicameral, o Congresso Nacional,
composto pela Cmara dos Deputados e o Senado Federal e a sua funo a
elaborao das leis;
Executivo: exercido pelo Presidente da Repblica com o auxlio dos
Ministros de Estado e a sua funo principal a transformao da lei em fato
concreto; e,
Judicirio: exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de
Justia, Tribunais Superiores e demais tribunais, cuja funo a aplicao coativa
da lei nos casos de litgio.
Embora falemos que a funo do Executivo seja administrativa, os demais
poderes tambm desempenham essa funo e ambos os trs legislam e julgam, s
que como funes secundrias.

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1.2 O Estado Brasileiro


O modelo de Estado vigente no Brasil o federativo, as entidades estatais
possuem autonomia administrativa e financeira. So a Unio, os Estados-membros,
os Municpios e o Distrito Federal.
Federal: compe-se do Poder Executivo, exercido pelo Presidente da
Repblica e auxiliado pelos Ministros de Estado tendo ainda os Poderes Legislativo
e Judicirio (Conforme arts. 4 e 5 do Decreto-lei 200/67 de 27.02.67);
Estadual: possui estrutura simtrica com a administrao federal, sendo o
Poder Legislativo unicameral, o Poder Executivo exercido unipessoalmente pelo
Governador de Estado, com o auxlio dos Secretrios de Estado, e o Poder
Judicirio;
Municipal: possui apenas os Poderes Executivo e Legislativo.
Possumos ainda, as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e as fundaes. Estas sero conceituadas mais frente.

1.3 Governo
Governo o conjunto de Poderes e rgos constitucionais. todo um
complexo que fixa os objetivos do Estado, conduz a poltica dos negcios na rea
pblica e mantm a ordem jurdica vigente.

1.4 Administrao
Administrao, cujo termo vem do latim ad (direo para, tendncia para) e
minister (subordinao ou obedincia), nos leva a inferir, pelo significado etimolgico
que aquele que realiza uma funo sob o comando de outra pessoa, e aquele
que presta um servio (CHIAVENATO, 1983, p.6).
Devido s transformaes sofridas ao longo dos tempos, passaremos a vrias
definies, sendo que algumas se harmonizam umas com as outras e at se
completam.
As que consideramos mais importantes so:
Fayol (1981, p.26) foi o primeiro a definir: Administrar prever, organizar,
comandar, coordenar e controlar.
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Para Taylor (1990, p.24) O principal objetivo da administrao deve ser o de


assegurar o mximo de prosperidade ao patro e, ao mesmo tempo, o mximo de
prosperidade ao empregado.
Peter Drucker (1984, p.2) diz que administrar manter as organizaes
coesas, fazendo-as funcionar. J para Lacombe (2003, p.4), a essncia do trabalho
da administrao obter resultados por meio das pessoas que o administrador
coordena.
Administrar significa assumir tarefas. Significa disciplina. Mas inclui tambm
pessoal. Cada realizao da administrao a realizao de um administrador.
Cada fracasso, o fracasso de um administrador. So pessoas que administram, e
no foras, e nem fatos. O descortino, a dedicao e a integridade dos
administradores determina se haver administrao ou

(des)administrao

(DRUCKER, 1984, p. xxiii).

1.5 A Administrao Pblica


Agora sim, podemos conceituar e discorrer sobre a Administrao Pblica e
utilizaremos inicialmente, o entendimento de autores que falam com propriedade
sobre a coisa pblica e suas nuances, os quais transitam livremente pela mesma
rea.
Walter Ceneviva (2003) nos oferece a conceituao mais simples e no
menos objetiva que o conjunto de rgos do Estado encarregado de exercer, em
benefcio do bem comum, funes previstas na Constituio e nas leis.
Para Hely Lopes Meirelles (2007), reconhecido jurista e um dos doutrinadores
do Direito Administrativo:
Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos
institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material,
o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em
acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico,
dos servios do prprio Estado ou por ele assumidos em benefcio da
coletividade. Numa viso global, a Administrao Pblica , pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios,
visando satisfao das necessidades coletivas.

A distino que o professor Meirelles (1982), faz entre a administrao pblica


e privada a seguinte Na Administrao Pblica no h liberdade pessoal.
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Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo o que a lei no probe, na


Administrao Pblica s permitido o que a lei autoriza. Por isso que uma
organizao do tipo burocrata.
O conceito de Jos Afonso da Silva(1998) no difere muito de Meirelles:
Administrao Pblica o conjunto de meios institucionais, materiais,
financeiros e humanos preordenados execuo das decises polticas.
Essa uma noo simples de Administrao Pblica que destaca, em
primeiro lugar, que subordinada ao Poder Poltico; em segundo lugar, que
meio e, portanto, algo que se serve para atingir fins definidos e, em
terceiro lugar, denota seus aspectos: um conjunto de rgos a servio do
Poder Poltico e as operaes, atividades administrativas.

Percebemos assim, que a Administrao Pblica atua por meio de seus


rgos e agentes, os quais so incumbidos do exerccio da atividade administrativa,
a qual exercida, como j foi falado, tipicamente pelo Poder Executivo e a
atipicamente pelos Poderes Legislativo e Judicirio.
No art. 1 da CF 88 claramente definida a nossa forma de governo:
Repblica, a qual quer dizer coisa pblica, assim, a administrao pblica no seu
sentido operacional, realizada pelo Poder Executivo nada mais que administrar
algo alheio, de toda a sociedade.
No nosso sistema a administrao no feita diretamente pelo povo. Este
escolhe seus representantes para represent-lo no parlamento e editar as normas
que os agentes pblicos iro aplicar em interesse da coletividade. Contudo, os
administradores podem acometer abusos e ilegalidades e por esta razo, torna-se
necessrio fiscalizar e controlar os atos da Administrao Pblica.
Com a implementao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
em 1995 passou-se a adotado o seguinte conceito para a administrao pblica:
todo o aparelho do Estado pr-orientado realizao de seus servios, visando
satisfao das necessidades coletivas (BRASIL, 2001). Esta definio est em
consonncia com a nova relao que deve existir entre o Estado e a sociedade,
onde se v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus
servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os
processos administrativos esto sob controle e so seguros, mas porque as
necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas (BRASIL, 1995).
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Enfim, a Administrao Pblica o conjunto de rgos institudos para


consecuo dos objetivos do Governo. o desempenho permanente, sistemtico,
legal e tcnico dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio
da coletividade. o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus
servios, visando satisfao das necessidades coletivas.

1.6 A Classificao da Administrao Pblica


Segundo Di Pietro (2001), a Administrao Pblica pode classificar-se em:
Administrao Pblica em sentido objetivo, que "refere-se s atividades exercidas
pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s
necessidades coletivas", e Administrao Pblica em sentido subjetivo, que "referese aos rgos integrantes das pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio de funes
administrativas."
Segundo Anastcio (2007), cada um desses entes polticos possui sua
organizao administrativa. No caso da administrao federal, temos o Decreto-Lei
n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispe sobre a organizao da
Administrao Federal, e em seu art. 4 estabelece a diviso entre administrao
direta e indireta.

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1.6.1 Administrao pblica direta


A Administrao Pblica Direta constitui-se dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios (Ver art. 4, I,
Decreto Lei n 200/67).

1.6.2 Administrao pblica indireta


Na Administrao Pblica Indireta encontramos: as autarquias, as
fundaes pblicas (tm natureza jurdica de direito pblico), as empresas pblicas,
as sociedades de economia mista (tm natureza de direito privado). Essas entidades
vinculam-se ao ministrio em cuja rea de competncia enquadra-se sua principal
atividade e so responsveis pela execuo de atividades de Governo que
necessitem ser desenvolvidas de forma descentralizada (Ver art. 4, II e art. 5, Dec.
Lei 200/67).
Cabe enfatizar que todos os entes da administrao indireta citados so
pessoas administrativas, com personalidade jurdica prpria, enquanto que a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios so pessoas polticas.
No que se refere criao desses entes da Administrao Indireta, extramos
importante lio da Constituio Federal:
Art. 37, XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir
as reas de sua atuao;

Quanto s fundaes (institudas pelo Poder Pblico), importante saber que


h divergncia doutrinria quanto a sua natureza: se somente de natureza jurdica
pblica ou se de natureza jurdica pblica ou privada.

1.6.2.1 Autarquias
Destaca-se o conceito de Autarquia de Maria Sylvia Di Pietro (2001), a
pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante
controle administrativo exercido nos limites da lei.

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Cabe ainda, destacar neste ponto, a importncia da exigncia de criao das


autarquias por meio de lei, que est prevista no art. 37, inciso XIX, da Constituio
Federal, citado acima.
Outro conceito para autarquias seria servios autnomos criados por lei, com
personalidade jurdica, patrimnio (Esta estrutura organizacional tambm seguida
pelos Estados, Municpios, e Distrito Federal.) e receita prpria, para executar
atividades tpicas da administrao pblica que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
Temos como exemplos: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis IBAMA, Instituto Nacional de Seguridade Social INSS e o
Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO.

1.6.2.2 Empresas Pblicas


Segundo Anastcio (2007),
Empresa Pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada para
explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer
por fora de contingncia ou convenincia administrativa, podendo assumir
qualquer das formas admitidas em direito (Ver art. 5, II, Dec. Lei 200/67).

Alguns exemplos seriam: Caixa Econmica Federal CEF, Empresa


Brasileira de Correios e Telgrafos ECT, Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria EMBRAPA.

1.6.2.3 Sociedades de Economia Mista


Sociedade de Economia Mista o ente dotado de personalidade jurdica de
direito privado, institudo por meio de autorizao legislativa para explorao de
atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas as aes com direito
a voto na sua maioria pertenam a Unio (Ver art. 5, III, Dec. Lei 200/67).
Exemplos: Banco do Brasil, Companhia Vale do Rio Doce, Centrais Eltricas
Brasileiras S.A., Telecomunicaes Brasileiras S.A.

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1.6.2.4 Fundaes Pblicas


J, Fundao Pblica pode ser conceituada como o ente dotado de
personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, com patrimnio prprio,
criados em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que no exijam execuo por rgo ou entidade de direito pblico. Possuem
autonomia administrativa (Ver art. 5, IV, Dec. Lei 200/67).
O seu patrimnio gerido pelos rgos de sua direo e funcionamento,
custeados por recursos da Unio e de outras fontes, segundo seus objetivos.
A Lei n 7.596, de 10 de abril de 1.987, deu nova redao ao art. 4 do
Decreto-Lei n 200, para nele incluir as fundaes pblicas.
Como exemplo de fundaes pblicas, podemos citar as universidades
federais e a Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - FIBGE.
A definio de personalidade jurdica de direito privado para as Fundaes
Pblicas foi alterada pela atual Constituio, dando-lhes a personalidade jurdica de
direito pblico e passando a integrar a estrutura das entidades da Administrao
Indireta. A discusso em tomo deste assunto colocada de forma bem cristalina por
Meirelles (2007).
O Decreto n.84.128, de 29.10.79, definiu a figura da empresa estatal
ampliando a definio anterior, dada pelo Decreto-lei n. 200/67, artigo 172,
incorporando a figura de rgos autnomos da Administrao Direta cuja definio
:
O poder Executivo assegurar autonomia administrativa e financeira, no
grau conveniente, aos servios, institutos e estabelecimento de pesquisa e
ensino, ou de carter industrial, comercial ou agrcola que por suas
peculiaridades de organizao e funcionamento, exijam tratamento diverso
do aplicvel aos demais rgos da Administrao Direta, observada sempre
a Superviso Ministerial.

No caso de concesso de autonomia financeira, fica o poder Executivo


autorizado instituir fundos especiais, de natureza contbil, a cujo crdito se levaro
todos os recursos vinculados s atividades do rgo autnomo, oramentrios e
extra-oramentrios, inclusive a receita prpria.

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1.6.3 Servios pblicos


Servios Pblicos so todos aqueles servios prestados pela Administrao
ou delegados, sob normas e controle estatais, para satisfazer as necessidades da
coletividade ou simples convenincia estatal.
Eles podem ser divididos em: servio privativo do Estado e servio de
Utilidade Pblica.
No primeiro caso, os servios privativos so aqueles que a Administrao
presta por reconhecer a sua essencialidade e necessidade para a sobrevivncia do
grupo social e do prprio Estado. Por isso mesmo tais servios so considerados
privativos do Poder Pblico, no sentido de que s a Administrao deve prest-los.
Significa dizer que no se poder delegar a terceiros, porque exigem atos de imprio
e medidas compulsrias em relao aos administrados.
Como exemplos desses servios temos a segurana interna, a defesa
nacional e a preservao da sade pblica.
No segundo caso, dos servios de utilidade pblica, a Administrao
reconhece a sua convenincia para os membros da sociedade e presta esses
servios

diretamente

ou

descentraliza

para

terceiros

(concessionrios

ou

permissionrios), conforme regras, regulamentos e controle estatal. Entre eles esto


os transportes coletivos, energia eltrica, servios de telefonia, dentre outros.
Segundo Meirelles (2007), o servio privativo visa a satisfazer as
necessidades gerais e essenciais da coletividade, com a finalidade precpua de
subsistncia e desenvolvimento. Nos servios de utilidade pblica, o objetivo
facilitar a vida dos cidados na coletividade, colocando servios sua disposio
que lhes proporcionaro conforto e bem estar.

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UNIDADE 2 - AS ESCOLAS E TEORIAS DO PENSAMENTO


ADMINISTRATIVO
Desde a antiguidade, a sociedade vem se transformando de forma
progressiva at chegar ao que chamamos hoje de Era do Conhecimento. No
primeiro momento dessa nova era, as relaes sociais eram quase inexistentes, mas
hoje, as pessoas esto organizadas e dependentes da sociedade para quase todas
as atividades que precisam desenvolver.
O pensamento individualista da antiguidade passou a ser trabalhado com o
objetivo de ampliar a satisfao e a cincia individual.
A Administrao cientfica comeou com Frederick Taylor, em 1911, quando
publicou Princpios da Gesto Cientfica e assim surgiram princpios e prticas de
gesto independentes de outras reas do conhecimento como a economia.
Em relao s suas idias, elas partiam da aplicao de um mtodo cientfico
para encontrar a nica e melhor maneira de realizar o trabalho, selecionando de
forma cientfica os trabalhadores que melhor desempenhariam a tarefa, levando
gestor e trabalhador a uma cooperao amigvel, mas mantendo clara a separao
de deveres entre eles. Seus trabalhos que visavam melhorar a produtividade
conseguiram xito inicial, aumentando tambm os salrios, mas os sindicatos e os
prprios trabalhadores fizeram oposio temendo que ao se trabalhar mais
intensamente estariam contribuindo para reduzir o trabalho disponvel.
Apesar das crticas s teorias de Taylor, sua contribuio para a
profissionalizao da gesto (administrao) foram considerveis.
Enquanto Taylor se preocupava com as funes organizacionais e a
produtividade, surge em 1916, Henry Fayol com sua Teoria Geral da
Administrao, a qual definiu e analisou as funes administrativas (planejar,
organizar, comandar, coordenar e controlar) que ainda hoje so presentes nas
empresas. Fayol foi considerado o fundador da escola clssica da gesto, pois foi o
primeiro a sistematiz-la e formulou sua teoria a partir de uma perspectiva global.
Abaixo tem-se os 14 princpios gerais de administrao propostos por Fayol:

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1. Diviso do trabalho quanto mais pessoas se especializarem maior ser a


experincia do seu trabalho;
2. Autoridade autoridade e responsabilidade devem estar intimamente
ligadas;
3. Disciplina o sucesso da organizao requer o esforo de todos, mas as
penalidades so necessrias apesar dos incentivos.
4. Unidade de comando cada trabalhador recebe ordens de apenas uma
pessoa;
5. Unidade de direo a empresa precisa de uma direo bem definida, a
qual dada por um objetivo comum;
6. Subordinao do interesse individual ao coletivo prevalece os
interesses da organizao como um todo sobre os interesses de uma pessoa.
7. Remunerao a compensao pelo trabalho realizado deve ser justa para
quem recebe e para quem paga, por isso, diversas variveis como custo de
vida, oferta de pessoal qualificado, sucesso da empresa devem ser levados
em conta.
8. Centralizao o grau de centralizao ou descentralizao da gesto
depender das condies especficas da organizao em causa.
9. Cadeia de Comando Em uma organizao, a linha de autoridade
freqentemente representada pelas linhas que unem os retngulos de um
organograma - vai por ordem de escales de gesto mais altos at aos nveis
mais baixos da hierarquia.
10. Ordem Os materiais, tal como as pessoas, devem estar nos lugares certos,
nas horas certas.
11 Equidade Os empregados devem ser tratados numa base de justa
igualdade.
12 Estabilidade no emprego Reter os empregados produtivos deve ser uma
prioridade da gesto. Uma elevada taxa de rotatividade geralmente est
associada a uma queda da eficincia da empresa
13 Iniciativa Os gestores devem encorajar as iniciativas dos trabalhadores
principalmente atravs de atividades autodirigidas.
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14 Esprito de equipe O esprito de equipe contribui para a unidade da


organizao.

2.1 Teoria da Burocracia


A teoria da Burocracia teve origem na fragilidade e parcialidade das Teorias
Clssica e das Relaes Humanas, que detinham uma viso extremista e
incompleta sobre as organizaes. Assim, a necessidade de um modelo racional
que envolvesse todas as variveis da organizao e o crescimento e a
complexibilidade das organizaes, passou a exigir modelos mais bem definidos
(CHIAVENATO, 1983).
A Teoria da Burocracia foi formulada por Max Weber, em meados do sculo
XX, por volta de 1947.
Weber tinha em mente que o trao mais relevante da sociedade ocidental
naquela poca era o agrupamento social em organizaes. Partindo dessa
premissa, fez um mapeamento de como se estabelece o poder nessas entidades e
construiu um modelo ideal, no qual as organizaes so caracterizadas por cargos
formalmente bem definidos, ordem hierrquica com linhas de autoridade e
responsabilidades bem delimitadas. Quando deu o nome de burocracia ao seu tipo
ideal de organizao pensava em uma organizao eficiente por excelncia, a qual
para conseguir essa eficincia, precisava detalhar antecipadamente e nos mnimos
detalhes como as coisas deveriam ser feitas (CHIAVENATO, 2003).
Segundo Weber, a burocracia tem os seguintes princpios fundamentais:

Formalizao: existem regras definidas e protegidas da alterao arbitrria

ao serem formalizadas por escrito.

Diviso do trabalho: cada elemento do grupo tem uma funo especfica, de

forma a evitar conflitos na atribuio de competncias.

Hierarquia: o sistema est organizado em pirmide, sendo as funes

subalternas controladas pelas funes de chefia, de forma a permitir a coeso do


funcionamento do sistema.

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Impessoalidade: as pessoas, enquanto elementos da organizao limitam-se

a cumprir as suas tarefas, podendo sempre ser substitudas por outras - o sistema,
como est formalizado, funcionar tanto com uma pessoa como com outra.

Competncia tcnica e Meritocracia: a escolha dos funcionrios e cargos

depende exclusivamente do seu mrito e capacidades - havendo necessidade da


existncia de formas de avaliao objetivas.

Separao entre propriedade e administrao: os burocratas limitam-se a

administrar os meios de produo - no os possuem.

Profissionalizao dos funcionrios.

Completa previsibilidade do funcionamento: todos os funcionrios devero

comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organizao a fim de


que esta atinja a mxima eficincia possvel.

Por outro lado, a burocracia possui muitas disfunes:

Internalizao das regras: s regras so dadas mais importncia do que s

metas.

Excesso de Formalismo e formulrios: tornando os processos mais lentos.

Resistncias s Mudanas.

Despersonalizao: os funcionrios se conhecem pelos cargos que ocupam.

Categorizao como base no processo decisorial: O que tem um cargo

maior, toma decises, independentemente do que conhece sobre o assunto.

Superconformidade com as Rotinas: Traz muita dificuldade de inovao e

crescimento.

Exibio de poderes de autoridade e pouca comunicao dentro da

empresa.

Dificuldade com os clientes: o funcionrio est voltado para o interior da

organizao, tornando difcil realizar as necessidades dos clientes tendo que seguir
as normas internas.

Por fim, a Burocracia no leva em conta a organizao informal e nem a

variabilidade humana (CHIAVENATO, 2003).

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Mas preciso deixar claro que em ambientes estveis e com pouqussimas


variaes, embora a adaptao seja difcil, essas organizaes burocrticas
conseguem ser bem sucedidas.

2.2 Teoria da Deciso


A teoria da deciso nasceu nas dcadas de 40 e 50, com Herbert Simon, que
a utilizou como fundamento para explicar o comportamento humano nas
organizaes.
Segundo Chiavenato (1983) na Teoria Comportamental da Administrao a
organizao considerada como um sistema de decises em que cada pessoa
participa racional e conscientemente, escolhendo e tomando decises a respeito de
alternativas mais ou menos racionais de comportamento. A organizao um
complexo sistema de decises.
Ainda segundo Chiavenato (1983), os elementos comuns deciso so:
a) Tomador de deciso: quem faz uma escolha ou opo entre vrias
alternativas de ao;
b) Objetivos: so as pretenses que o tomador de deciso pretende alcanar
com suas aes;
c) Preferncias: so os critrios que o tomador de deciso usa para fazer a
escolha;
d) Estratgia: o caminho que o decisor escolhe para melhor atingir o
objetivo;
e) Situao: so os aspectos ambientais que envolvem o decisor;
f) Resultado: a conseqncia de uma dada estratgia.
Sobre a tomada de deciso pode ser estudada sob a perspectiva do processo
(se concentrando nas etapas do processo de deciso, sendo genrica e muito
criticada porque se relaciona muito com o procedimento e no com o contedo da
deciso. As emoes e os impulsos de quem decide, influenciam muito). Sob a
perspectiva do problema se orienta para a resoluo dos mesmos. Na perspectiva
de problemas, o tomador de deciso pode aplicar mtodos quantitativos para tornar

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o processo decisrio mais racional possvel, concentrando-se principalmente na


determinao e equacionamento do problema a ser resolvido.
A teoria das Decises vista numa perspectiva humana no conseguiu resolver
os problemas de insatisfao dos trabalhadores e a sua resistncia s mudanas,
uma vez que a essncia do movimento na perspectiva humana se encontra no
pressuposto de que a chave para o alcance de elevadas produtividades est no grau
de satisfao do empregado no seu trabalho.
H que se lembrar aqui, as experincias de Hawthorne (realizadas pela
Academia Nacional das Cincias dos Estados Unidos, numa fbrica da Wester
Eletric Company localizada em Chicago, que comearam em 1924 e se prolongaram
at 1932, com a finalidade de determinar a relao entre a intensidade da
iluminao e a eficincia dos operrios, medida atravs da produo) as quais
demonstraram que a produtividade dos trabalhadores aumentava ou at se
mantinha quando a intensidade da luz aumentava ou era reduzida abaixo do
razovel. Foi ento que Elton Mayo, concluiu que o comportamento aparentemente
contraditrio dos trabalhadores tinha, sobretudo, que ver com a ateno que lhes
estava sendo dispensada e os levava a produzir mais, o que ficou conhecido como o
efeito de Hawthorne.
Concluram que os sentimentos e as atitudes dos trabalhadores podiam
influenciar significativamente a produtividade e perceberam ainda a tendncia dos
seus elementos (trabalhadores) para constiturem grupos informais, com as suas
normas prprias e o desempenho de papis prprios (CHIAVENATO, 1983).
Essa teoria sofreu duras crticas, sendo considerada ingnua e romntica em
relao ao operrio, alm de apresentar uma viso inadequada dos problemas nas
relaes industriais, limitao no campo experimental e parcialidade nas concluses.
Na evoluo das teorias da administrao deixamos para o passado, as
teorias de Taylor, da organizao cientfica do trabalho, a cincia administrativa de
Fayol e as experincias nas relaes humanas de Elton Mayo.
Contemporaneamente temos as abordagens: sistmica e contigencial.
2.3 Teoria dos Sistemas

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Na abordagem sistmica temos as organizaes vistas como sistemas sociais


complexos; uma grande interdependncia entre pessoas, tarefas e administrao;
organizaes como se fossem compostas de partes interdependentes e um sistema
aberto, ou seja, sofrendo influncias do ambiente.
Segundo seus autores, os professores Daniel Katz e Robert Kahn, a
abordagem coloca o meio ambiente como centro das discusses, no radicalizando
se o problema de uma prtica que busca obter a mxima produtividade atravs da
adaptao do home mquina, ou por outro lado, se o problema est na adaptao
da mquina ao homem.
Dentre as caractersticas dos sistemas abertos, segundo Katz & Kahn,
encontramos:

Importao de energia: Significa dizer que todos os sistemas abertos

importam e absorvem energia de fontes externas.

Transformao: A transformao da energia absorvida propiciar o alimento

para que o sistema se revigore, se renove.

Sada: Todo sistema aberto exporta resultados para o meio ambiente ou para

outros sistemas abertos.

Sistemas so entidades cclicas: Ao repetir as atividades de importar,

absorver, reciclar e exportar a energia necessria sua sobrevivncia, o sistema


executa um padro cclico para essas atividades.

Entropia e sintropia: Por natureza, todos os sistemas, mesmo os sistemas

abertos, caminham para a desorganizao e conseqente autodestruio. A


sada para retardar essa inexorvel tendncia o sistema importar mais energia
do que ele consome. O oposto de entropia sintropia, que significa que o
sistema tem capacidade para importar e nutrir-se da energia oriunda de fontes
externas.

Entrada de informao: Os sistemas abertos importam, alm de energia,

informao que vai permitir que o processo seja corrigido e melhorado.

Observamos que a perspectiva sistmica mostra que a organizao deve ser


administrada como um todo complexo, em oposio a focar as partes em separado.
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Ao perceber a organizao como um sistema aberto, a Teoria de Sistemas


ope-se s teorias de Taylor e Weber que utilizaram a abordagem racional, porm
percebendo os sistemas como fechados (isolados das influncias das variveis
externas) (CHIAVENATO, 2003).

2.4 Teoria da Contingncia


Na abordagem contingencial, temos necessidade de ponderar cada situao
concreta; a percepo de que no h uma forma melhor de administrar; a recusa de
princpios universais; o reforo da influncia do meio e igualmente o reforo das
diferentes variveis como culturais, sociais e tecnolgicas.
Segundo Chiavenato (2003, p.161):
Na teoria da contingncia ocorre o deslocamento da visualizao de dentro
para fora da organizao, e a nfase colocada no ambiente e nas
demandas ambientais sobre a dinmica organizacional. [...] salienta que so
as caractersticas ambientais que condicionam as caractersticas
organizacionais. no ambiente que se pode localizar as explicaes
causais das caractersticas das organizaes. Na h uma nica maneira
melhor (the best way) de se organizar ou de se administrar uma
organizao. Tudo depende das caractersticas ambientais relevantes para
a organizao. Os sistemas culturais, polticos, econmicos, etc., afetam
intensa e continuamente as organizaes, ao mesmo tempo em que se
encontram em dinmica interao, influenciando-se reciprocamente. [...] A
teoria contingencial basicamente situacional, circunstancial e condicional:
nada h de absoluto nas organizaes e em sua administrao. Tudo
relativo. A maneira de se administrar uma organizao difere no tempo e no
espao (ambiente).

Como se percebe pela ampla explicao de Chiavenato, no se consegue um


alto nvel de satisfao organizacional com a aplicao de um s modelo, ou seja,
no h uma s forma de tornar uma organizao eficaz. Haver sempre diferentes
alternativas

para

encaminhamento

de

estudos,

problemas e

carncias

organizacionais.
Falando um pouco sobre o surgimento da Teoria da Contingncia, esta foi
desenvolvida na dcada de 50, nos Estados Unidos a partir de vrias pesquisas
realizadas nos mais diversos tipos de indstria, que tinham como objetivo analisar as
estruturas organizacionais.
Quanto maior a diferenciao maior a necessidade de integrao para
promover um esforo convergente e unificado a fim de atingir os objetivos da
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organizao. Portanto, a integrao o nvel de coordenao atingido entre os


diversos componentes internos da organizao.
No quadro abaixo temos as principais pesquisas, seus autores e resultados.
Autor

Pesquisa e suas fases

Resultados

Chandler

Veio a relacionar as mudanas estruturais das

Chegou concluso

EUA, 1962

organizaes estratgia de negcios utilizada por

de que a estrutura

cada empresa.

organizacional da

1) Acumulao de recursos: ampliao das

empresa era

instalaes de produo e preocupao com

determinada por

matria prima;

sua estratgia

2) Racionalizao do uso dos recursos: conteno

mercadolgica.

dos custos e nfase no planejamento;


3) Continuao do crescimento: aumento da
eficincia de vendas, compras, produo e
distribuio, grande competitividade, diversificao;
4) Racionalizao do uso dos recursos de
expanso: nfase em estratgia mercadolgica,
incio da estrutura multidepartamentalizada,
preocupao com o planejamento a longo prazo.
Como resultado, se chegou que diferentes
ambientes levam as empresas a adotar novas
estratgias que, por sua vez exigem diferentes
estruturas organizacionais.
Burns e Stalker

Direcionada relao existente entre as prticas

Inglaterra, 1961 administrativas e o ambiente externo da empresas

O ambiente estava
determinando a

pesquisadas.

estrutura e o

Encontrou ento dois tipos de empresas:

funcionamento das

1) As organizaes mecansticas, que apresentava

organizaes.

uma estrutura burocrtica, especialistas com


funes definidas, e hierarquia rgida e sistema
simples de controle. Este tipo parecia ser
apropriado a empresas que operam em condies
ambientais relativamente estveis.

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2) As organizaes orgnicas, cujas estruturas


eram flexveis, cargos redefinidos constantemente,
maior confiana nas comunicaes, nfase nos
princpios da Teoria da relaes Humanas. Este
tipo era exigido pelas empresas cujas condies
ambientais estivessem em transformao.
Lawrence e

Sobre a confrontao: organizao x ambiente O resultado final do

Lorsch

mostram a preocupao com as caractersticas que estudo encaminhou

EUA, 1967.

devem ter as empresas para enfrentar com a problemtica


eficincia as diferentes condies externas e

organizacional para

tecnolgicas.

dois aspectos

Marca o surgimento da Teoria da Contingncia

bsicos:
diferenciao e
integrao.

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UNIDADE 3 - OS MODELOS DA ADMINISTRAO PBLICA


NO BRASIL
Partindo do conceito de modelo de gesto como sendo um conjunto de
prticas administrativas postas em execuo pela direo de uma organizao para
atingir seus objetivos, vamos abordar neste captulo, o desenvolvimento ou a
evoluo histrica da administrao pblica no Brasil, a qual passou pelos modelos
patrimonialista, burocrtico e, nos dias atuais, o modelo gerencial.
No caso brasileiro pode-se dizer que superou o modelo patrimonialista,
atravessou a burocracia e est ingressando na administrao gerencial.

3.1 Modelo Patrimonialista


O Patrimonialismo pertence ao Estado Absolutista que persistiu at incio do
sculo XX. Neste modelo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza
real. No existe diferenciao entre coisa pblica e particular.
Thomas Hobbes citado por Tapajs (1984), ensinava que no incio, ou seja,
at o sculo XVIII quando prevaleceu o Estado Absolutista, os homens viviam em
estado natural sem lei que os submetesse. O Estado, para ele, nada mais era que o
resultado de um contrato pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei, que
fosse forte o bastante para proteg-los.
Segundo Bresser Pereira (1996), essa dificuldade em distinguir patrimnio
pblico de privado, permite a proliferao do nepotismo e da corrupo, bem como
no havia diferenciao entre os princpios de um servio pblico profissional e um
sistema administrativo impessoal, formal e racional.
Enfim, no havia a definio clara das competncias ou das funes
exclusivas do Estado.
Mas, a partir do momento em que o capitalismo e a democracia se tornam
dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado e o
patrimonialismo perde totalmente seu espao.

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Para construirmos a evoluo do Patrimonialismo no Brasil preciso voltar


um pouco no tempo e relembrar Portugal, que em sua primeira fase enquanto
monarquia era agrcola e patriarcal. A partir do desenvolvimento das cidades e
conseqentemente,

do

comrcio

da

economia

monetria,

seu

quadro

administrativo se definiu e se tornou elemento de dominao da vida pblica, ou


seja, estava passando para a fase patrimonialista.
A estrutura de poder de Portugal era baseada no poder absolutista
caracterizado pelo sistema poltico europeu da poca, que se mantinha atravs do
monoplio do comrcio; e em um enorme aparelho estatal, ocupado por uma classe
economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza proveniente do
trmino das guerras contra os mouros e da Espanha (MARTINS, 1985).
Como o Brasil era considerado uma colnia de explorao, tendo na cultura
de acar a principal exportao e causa de ocupao do Brasil, a estrutura de
poder de Portugal foi toda transplantada aqui. Podemos constatar essa situao
mediante os engenhos de cana e a comercializao de acar que dependiam de
licena do Estado, pois privilegiavam a Corte Portuguesa.
Mesmo aps a independncia, essa herana colonial ficou arraigada no povo
brasileiro, passado o perodo colonial ainda fez surgir um conglomerado de
estruturas oligrquicas de poder espalhadas pelo pas. Algumas delas organizaramse como sistemas fechados, baseados nos latifndios improdutivos, na escravido e
na regra senhorial que foi apoiada pela administrao poltica de favores aos
clientes locais. Embora sem autonomia, o municpio representou tanto no Imprio
quanto durante a Primeira Repblica um importante papel poltico. Assim, os
coronis (donos dos latifndios) dominavam os cargos pblicos, usavam em proveito
de seus afilhados e se impunham perante s Cmaras. O coronelismo caminhava
juntamente com o sistema poltico, os presidentes das provncias, na defesa dos
interesses mtuos (TAPAJS, 1984).
Para fazer cumprir essas regras, fazia-se necessrio uma grande burocracia e
as pessoas empregadas na administrao colonial eram conhecidas como filhos da
folha que significava vivendo s custas da folha de pagamento do Estado
(MARTINS, 1985).
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Segundo Vera Stork apud Cadernos MARE (1998, p.7) a histria da


administrao pblica brasileira a histria do patrimonialismo, do rei senhor das
terras, das gentes e dos cargos, dos amigos do rei, os quais modernamente se
inserem no tecido da administrao pblica pela via do contrato sem concurso, sem
aferio prvia da capacitao.
Martins (1985) conclui que o patrimonialismo, o clientelismo, a burocracia
extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas na tradio
brasileira com caractersticas persistentes da herana colonial, o que se deu do
perodo monrquico at a Repblica Velha, favorecendo a corrupo, o
empreguismo e o favoritismo.

3.2 Administrao Pblica Burocrtica


Para Chiavenato (2006), a burocracia uma organizao na qual a escolha
das pessoas baseada no mrito e na competncia tcnica e no em preferncias
pessoais.
A burocracia surgiu da necessidade de um modelo de administrao que
conseguisse distinguir o poltico e o administrador pblico, e separar o que pblico
e privado.
Dentre as caractersticas da burocracia temos a profissionalizao, a idia de
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, que podemos
sintetizar em um poder racional legal.
A prioridade quando da implantao do sistema burocrtico eram os controles
administrativos para combater a corrupo e o nepotismo legados pelo
patrimonialismo.
Algumas consideraes pertinentes e importantes ao sistema burocrtico nos
so oferecidas por Max Weber que conceitua a burocracia como um modelo
extremamente eficiente que detalha antecipadamente e nos mnimos detalhes como
as coisas devem ser realizadas. As caractersticas no entender de Weber so as
seguintes:
1. Hierarquia de autoridade.
2. Diviso do trabalho.
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3. Competncia tcnica.
4. Normas de procedimentos para atuao no cargo.
5. Normas que controlam o comportamento do empregado.
6. Autoridade limitada do cargo.
7. Gratificao diferencial por cargos.
8. Separao entre propriedade e administrao.
9. nfase nas comunicaes escritas.
10. Disciplina racional.
11. Especializao da administrao que separada da propriedade.
12. Profissionalizao dos participantes.
13. Completa previsibilidade do funcionalismo

J para Chiavenato (1983, p. 617) a abordagem de um sistema fechado a


maneira de ver tudo o que acontece dentro de uma organizao como se ela
existisse num vcuo, ou como se fossem entidades autnomas, absolutas e
hermeticamente fechadas a qualquer influncia vinda do exterior.
Na dcada de 30, surge a administrao pblica burocrtica com o objetivo de
combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Ela veio no quadro de
acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado passou a assumir um
papel decisivo, intervindo no setor produtivo de bens e servios. Essa reforma foi
iniciada no governo Vargas. A administrao sofreu um processo de racionalizao
que acabou por criar as primeiras carreiras pblicas, tentando adotar o concurso
como forma de acesso ao servio pblico.
O governo Vargas criou em 1936, o DASP Departamento Administrativo do
Servio Pblico, para realizar a modernizao administrativa. A implementao da
administrao pblica burocrtica foi uma conseqncia clara da emergncia do
capitalismo moderno no Brasil e no comeo sofreu muitas influncias da teoria de
Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao e
aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na
definio de procedimentos (CADERNOS MARE, 1998).

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O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se


instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora
no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao
fisiologismo, persistindo no interior do pas.
Evidentemente

que

devido

ao

controle

excessivo,

dentre

outras

caractersticas marcantes da burocracia, com o passar do tempo, surgiram pontos


negativos que a tornaram ineficiente. Muitos desses problemas foram em
decorrncia do aumento de servios do Estado, uma vez que no inicio da
implantao esses mesmos servios eram em nmero reduzido e o Estado limitavase a manter a ordem, administrar a justia, garantir os contratos e as propriedades.
Dentre esses pontos podemos citar o grande volume de papis, a ausncia
de responsabilidade por parte dos servidores, uma vez que o modelo burocrtico
no visava obteno de resultados somente o cumprimento s rotinas e aos
regulamentos que acabavam por impedir solues rpidas ou eficientes.
Desta poca vem o clich de burocracia, titulo que a populao em geral d
ao servio pblico ainda nos dias de hoje e a toda situao em que pese a demora
da resoluo de um problema.
Como conseqncia desse excesso de controle, o Estado acabou por perder
de vista os objetivos de servir sociedade, a sua razo de ser.

3.3 Administrao Pblica Gerencial


Segundo Brasil (1995), devido aos problemas deixados pelo modelo
burocrtico, surge em meados do sculo XX, esse novo modelo de administrao
pblica denominado modelo gerencial.
Segundo Abrcio (Cadernos 10, ENAP, 1996), dentre vrios, tem-se quatro
fatores scio-econmicos mais importantes que contriburam para a crise do Estado
contemporneo no final dos anos 70:
1. As duas crises do petrleo, em 1973 e 1979, ocasionando uma recesso na
economia mundial dos anos oitenta;
2. Problema fiscal dos Estados em financiar os seus dficits pblicos e a recusa
dos contribuintes em pagar mais impostos;
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3. A crise de governana dos Estados contemporneo, e por fim;


4. A globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que ocorreram no
setor produtivo afetaram o Estado.

Na retrospectiva feita por Abrcio (Caderno 10, ENAP, 1996), Bresser Pereira
(1998) e Paula (2005) a partir dos anos setenta surgiram principalmente nos Estados
Unidos e na Gr Bretanha programas governamentais voltados para o aumento da
eficincia e a melhoraria da qualidade dos servios prestados ao cidado, cuja
denominao genrica gerencialismo na administrao pblica ou mais
conhecido pelo termo managerialism.
A administrao pblica gerencial evolui do Modelo Gerencial Puro para o
New Public Management e finalmente para o Public Service Orientation.
O primeiro movimento iniciou nos anos 70 e foi denominado gerencialismo
puro e tinha como objetivo bsico a preocupao com a eficincia, a economia e
produtividade, pretendendo sensibilizar, dessa forma, os contribuintes.
Em seguida, surge nos anos 80 o movimento do New Public Management,
que incorpora a idia da efetividade e da busca da melhoria da qualidade dos
servios, na perspectiva dos clientes/usurios desses servios.
Desde a metade dos anos 80, o governo britnico vem incorporando os
princpios da qualidade na administrao pblica visando obteno da satisfao
dos cidados.
Assim, a busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o
modelo gerencial vem incorporando, a partir da experincia do setor privado com a
abordagem da Administrao da Qualidade Total (Total Quality Management). A
estratgia adotada pelo governo ingls foi a descentralizao administrativa e o
modelo contratual de prestao de servios pblicos.
Por ltimo, aparece nos anos 90 o Public Service Oriented resgatando os
conceitos: transparncia, dever social de prestao de contas, participao poltica,
eqidade e justia. Essa nova viso introduz novas idias ao modelo gerencial puro,
que so: valorizao da descentralizao como meio de implementao de polticas
pblicas; mudana do conceito de cidado passando de mero consumidor para uma
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29

conotao mais coletiva de cidadania que incluem direitos e deveres; e competio


entre agncias pblicas como princpio de cooperao para obter um melhor
resultado global. Este aperfeioa as discusses sobre: eficincia, qualidade,
avaliao de desempenho, flexibilidade e planejamento estratgico (ABRCIO,
CADERNO 10, ENAP, 1996).
De acordo com os estudos de Bresser Pereira (1996) a proposta da
administrao pblica gerencial no Brasil foi confundida com as idias NeoIiberais
de reduzir o gasto pblico e o nmero de funcionrios como resposta s limitaes
oramentrias, em virtude da crise do Estado que comeou a se apresentar desde
os anos 80, assunto que ser aprofundado no ltimo captulo desta apostila.
Tanto o modelo de administrao pblica burocrtica quanto o modelo
gerencial assumem que preciso combater o nepotismo e a corrupo, porm esta
ltima argumenta que no so necessrios procedimentos rgidos para isto, uma vez
que existe uma ntida rejeio da sociedade em relao s pessoas que confundem
os patrimnios pblicos e privados. A administrao gerencial est orientada para o
cidado e baseada na descentralizao e no rgido controle sobre o desempenho
organizacional aferido por indicadores e definidos por contratos de gesto
(BRESSER PEREIRA, 1996).
Podemos defini-lo, ento, como uma resposta duas necessidades bsicas:
1. A expanso das funes econmicas e sociais do Estado;
2. Ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial.

Neste novo modelo, torna-se essencial para a administrao pblica: ser


eficiente, reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo sempre em
vista, beneficiar o cidado.
Embora tenha havido um avano significativo e uma certa ruptura com o
modelo burocrtico, devido a flexibilizao do novo sistema, este manteve vrios
princpios como a admisso de servidores segundo rgidos critrios de mrito, a
existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a
avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico.

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Uma das grandes diferenas se encontra na forma do controle, que deixa


de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa
profissionalizao da administrao pblica.
Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se para:
1.

A definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir

em sua unidade;
2.

A garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos,

materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir
os objetivos contratados;
3.

O controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se

a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade


de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura
organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se
essenciais (BRASIL, 1995).

Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior


participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e
deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins) (BRASIL,
1995).
Embora a administrao pblica gerencial inspira-se na administrao de
empresas, no pode ser confundida com esta ltima. Enquanto a receita das
empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de
seus produtos e servios, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de
contribuies obrigatrias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a
administrao das empresas, a sociedade - por intermdio de polticos eleitos controla a administrao pblica.
Enquanto a administrao de empresas est voltada para o lucro privado,
para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, atravs do
mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administrao pblica gerencial est
explcita e diretamente voltada para o interesse pblico (FALLER, 2004, p.52).

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Neste

ltimo

impessoalidade), a

ponto,

como

administrao

em

pblica

muitos

outros

gerencial no

(profissionalismo,
se

diferencia

da

administrao pblica burocrtica.


Na burocracia pblica clssica existe uma noo muito clara e forte do
interesse pblico. A diferena, porm, est no entendimento do significado do
interesse pblico, que no pode ser confundido com o interesse do prprio Estado.
Para a administrao pblica burocrtica, o interesse pblico freqentemente
identificado com a afirmao do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princpio, os
administradores pblicos terminam por direcionar uma parte substancial das
atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da
prpria burocracia, identificada com o poder do Estado. O contedo das polticas
pblicas relegado a um segundo plano. A administrao pblica gerencial nega
essa viso do interesse pblico, relacionando-o com o interesse da coletividade e
no com o do aparato do Estado (BRASIL, 1995).
A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos
e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so
considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e
so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as
necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas (BRASIL, 1995).
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando,
atravs da definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da
descentralizao, da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores
e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de
promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidos
pelo setor pblico.
Para finalizar este captulo, apresentamos no quadro abaixo, uma viso
comparativa dos modelos de administrao pblica burocrtica e gerencial.

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Paradigma Burocrtico

Paradigma Gerencial ou psburocrtico

Baseia-se na noo geral do interesse

Busca obter resultados valorizados

pblico

pelos cidados

Eficincia

Qualidade e valor

Administrao

Produo

Controle

Ganhar adeso a normas

Especificar funes, autoridade e

Identificar misso, servios, usurios e

estrutura

resultados

Justificar custos

Transferir valores

Garantir cumprimento de

Criar accountability e fortalecer as

responsabilidade

relaes de trabalho

Seguir regras e procedimentos

Compreender e aplicar normas,


Identificar e resolver problemas,
Melhorar continuamente os processos.

Operar sistemas administrativos

Separar servios e controles,


Criar apoio para normas,
Ampliar a escolha do usurio,
Encorajar ao coletiva,
Criar incentivos,
Definir, medir e analisar resultados.

Estrutura hierrquica

Reduo dos nveis hierrquicos e


gesto participativa.

Definio rgida e fragmentada de cargos

Multifuncionalidade,

Alta especializao

Flexibilidade nas relaes de trabalho.

Chefias zelam pelos cumprimentos de

Gerentes incentivam a obteno de

normas e procedimentos

resultados e animam equipes.

Quadro Comparativo dos modelos burocrtico e gerencial. Fonte: PACHECO (2007, p.44).
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UNIDADE 4 - OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA


ADMINISTRAO PBLICA
Sabemos que determinadas reas como a administrativa e a contabilidade
so regidas por princpios, mas o que so eles? Para que servem?
Antes de apresentar os princpios constitucionais da Administrao Pblica
vamos entender a que eles vieram.
Os princpios exercem mltiplas funes e dentre elas temos: ser
fundamentadora, interpretativa, supletiva, integrativa, diretiva e limitativa. Ou seja,
so fonte de legitimao de uma situao fundamentando e orientando sua
interpretao.
Alm do exposto acima, nesse mundo globalizado, com novas tecnologias
surgindo a cada momento, a aplicao dos princpios imprescindvel tendo a
funo de dar um norte, de direcionar as novas situaes que vo surgindo. Ao
contrrio das regras, eles so abertos, captam as mudanas da realidade e esto
em sintonia com as concepes de verdade e justia.
De acordo com a legislao vigente, encontramos no art. 37 da Constituio
Federal de 1988 que A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. J o
art. 2 da Lei 9784/99, vai alm e fala de outros princpios aos quais a administrao
pblica dever obedecer. A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e
eficincia. Existem ainda os princpios implcitos. Todos esto elencados e
discutidos abaixo.

4.1 Princpio da Legalidade


Encontramos no Art. 5 da CF/88 que "ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei".

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Sendo assim, o princpio da Legalidade um dos sustentculos da concepo


do Estado de Direito e do prprio regime jurdico-administrativo.
No mundo privado, a mxima regente : o que no proibido permitido.
No mundo pblico, o administrador, em cumprimento ao princpio da legalidade, "s
pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". No pode este por atos
administrativos de qualquer espcie (decreto, portaria, resoluo, instruo, circular
etc.) proibir ou impor comportamento a terceiro, sendo a lei seu nico parmetro.
Enfim, a Administrao s pode fazer o que a lei autorizar antecipadamente.
No entendimento de MELLO (2006):
Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido
profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um
propsito poltico: o de submeter aqueles que exercem o poder em concreto
administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos,
perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma geral, abstrata
e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo que o colgio
representativo de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo
social garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a
concretizao da vontade geral..

4.2 Princpio da Impessoalidade


Disposto no art. 5 onde consta que todos so iguais perante a lei, sem
qualquer distino de qualquer natureza e no art. 37 da CF/88, valendo para a
administrao pblica, o princpio da impessoalidade da Administrao Pblica pode
ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao
Pblica, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo em
nome do qual se realiza, e ainda destinados genericamente coletividade, sem
considerao, para fins de privilegiamento ou da imposio de situaes restritivas,
das caractersticas pessoais daqueles a quem porventura se dirija.
Segundo Silva (1998) tal princpio assegura que as realizaes administrativogovernamentais no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas
exclusivamente da entidade pblica que a efetiva.
Uma vez que a atividade da Administrao Pblica custeada com dinheiro
pblico, jamais poder ser apropriada por quem a executa.
Um bom exemplo da violao ao princpio da impessoalidade a publicidade
ou propaganda realizada por um administrador com verbas pblicas. O
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favorecimento de parentes e amigos, o chamado nepotismo, a tomada de decises


administrativas voltadas satisfao de partidos polticos ou em benefcio pessoal
so outros exemplos de violaes desse princpio.
Mello (2006) sustenta o seguinte entendimento em relao ao princpio da
impessoalidade:
No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a Administrao
tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou
detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguies so tolerveis. Simpatias
ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na
atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou
grupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprio
princpio da igualdade ou isonomia.

4.3 Princpio da Moralidade


A moralidade faz parte dos nossos estudos desde a Antiguidade, quando os
filsofos de ento diziam que a moral era uma condio essencial para o exerccio
de atividades pblicas.
Meirelles (2007) se manifesta dizendo que:
O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar,
deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto.
E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim,
no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm
entre o honesto e o desonesto. Por consideraes de direito e de moral, o
ato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mas
tambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudo que legal
honesto, conforme j proclamavam os romanos non omne quod licet
honestum est. A moral comum arremata Hauriou, imposta ao homem para
sua conduta externa; a moral administrativa imposta ao agente pblico
para a sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que
serve, e a finalidade de sua ao: o bem comum.

A incluso desse princpio no caput do art. 37 da CF/88, nos leva a perceber


que ao administrador pblico brasileiro, por conseguinte, no bastar cumprir os
estritos termos da lei, tendo seus atos que serem adequados moralidade
administrativa, a padres ticos de conduta que orientem e balizem sua realizao.
Outra maneira de fazer respeitar esse princpio atravs do tratamento dado
probidade administrativa (art. 37, 4) que pune aquele que no serve com
honestidade, aproveitando-se dos poderes a ele outorgados ou das facilidades
decorrentes em proveito pessoal ou de outrem.

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As sanes para a improbidade administrativa so: suspenso dos direitos


polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao
errio, configurando prtica de crime de responsabilidade (art. 85, V).

4.4 Princpio da Publicidade


O poder pblico deve agir com a maior transparncia possvel, ento, para
que os administrados ou a populao tenham conhecimento, a todo momento, das
atividades realizadas pelos administradores, o princpio da publicidade visto como
um princpio administrativo.
Encontramos no Art. 1 da CF/88 que todo poder emana do povo, ento,
seria incoerente que os interessados, o prprio povo, no soubesse o que acontece
no governo emanado por ele, contudo, ele no um elemento formativo do ato
administrativo, requisito da eficcia e moralidade.
Sobre a forma de atuao da publicidade, ela poder ser realizada atravs de
publicao ou simples comunicao do ato, mas no quer dizer que o interessado
leia, por exemplo, uma publicao feita no Dirio Oficial, havendo, no entanto,
presuno de cincia do destinatrio, ou seja, a obrigao de tornar o ato pblico foi
cumprida. E isso que basta consecuo do princpio da publicidade.
Outro ponto importante diz respeito forma adequada de se dar publicidade
aos atos da Administrao Pblica. Normalmente, esse dever satisfeito por meio
da publicao em rgo de imprensa oficial da Administrao, seja federal, estadual,
municipal e quando no houver, jornais particulares contratados para desempenhar
esta funo.
Existem, porm, limites constitucionais ao princpio da publicidade. Ele no
pode violar a intimidade da vida pblica, da honra e da imagem das pessoas (art. 5.,
X, c/c. art. 37, 3., II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessrio ao exerccio
profissional (art. 5., XIV, da CF), ou com violao de sigilo tido como imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado (art. 5., XXXIII, c/c. art. 37, 3., II, da CF).
No se pode esquecer que uma coisa a publicidade necessria para o
conhecimento do pblico (dever constitucional) e outra a publicidade como

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propaganda dos atos de determinada gesto (leva ao estado de improbidade


administrativa).

4.5 Princpio da Eficincia


Em virtude de alterao introduzida pela emenda Constitucional n.19, o
princpio da eficincia, que era implcito, tornou-se expresso no caput do art. 37 da
CF/88.
A eficincia um conceito econmico e qualifica atividades. Significa fazer
alguma coisa com racionalidade. Ele orienta a atividade administrativa no sentido de
conseguir os melhores resultados ou o maior benefcio com o menor custo possvel.
Fica claro que um sistema que tem os princpios da moralidade e da
finalidade no poderia admitir a ineficincia administrativa, da a importncia desse
princpio.
Para Meirelles (2007),
Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais
moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade
e de seus membros.

Para Cardozo (1999),


Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o
aproveitamento mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos
os nveis, ao longo da realizao de suas atividades. Significa racionalidade
e aproveitamento mximo das potencialidades existentes. Mas no s. Em
seu sentido jurdico, a expresso, que consideramos correta, tambm deve
abarcar a idia de eficcia da prestao, ou de resultados da atividade
realizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente quando seu
resultado quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta o
universo possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios
disponveis.

Percebemos que a idia de eficincia no deve se limitar ao razovel, deve


aproveitar da forma mais adequada o que se encontra disponvel visando alcanar o
melhor resultado possvel em relao aos fins desejveis.

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4.6 Outros Princpios Constitucionais Explcitos


Os princpios explcitos como visto acima, so aqueles mencionados de modo
formal e categrico, com clareza e determinao. J os implcitos, so
subentendidos, esto contidos numa proposio, mas sem uma hierarquia prvia.
Os demais princpios explcitos so: da Licitao, da Prescritibilidade dos ilcitos
administrativos, da Responsabilidade da administrao, da participao e da
Autonomia gerencial.
Sendo a Licitao um procedimento administrativo destinado a provocar
propostas, escolher proponentes de contratos de execuo de obras, compras,
servios ou alienaes do Poder Pblico, a administrao pblica tem o dever de
sempre buscar entre os interessados em com ela contratar, a melhor alternativa
disponvel no mercado para satisfazer aos interesses pblicos.
Assim, agindo de forma honesta e adequada e com o dever de assegurar
igualdade de oportunidades, sem privilegiar ou desfavorecer algum, surgiu o
Princpio da licitao.
No art. 37, XXI, esta sua redao:
"Ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual permitir as exigncias de qualificao tcnica e
econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes".
Segundo Cardozo (1999), pode ser definido como aquele que determina
como regra o dever jurdico da Administrao de celebrar ajustes negociais ou
certos atos unilaterais mediante prvio procedimento administrativo que, por meios
de critrios preestabelecidos, pblicos e isonmicos, possibilite a escolha objetiva da
melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados.
Ressalte-se que, sendo um procedimento regulado em lei, cabendo Unio
legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades,
para a Administrao Pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu
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controle (art. 22, XXVII). Aos Estados, Distrito Federal e Municpios, cabe legislar
adicionalmente sobre no que tange ao seu interesse.
Quanto ao Princpio da prescritibilidade, o art. 37 5. dispe que a lei
estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes
de ressarcimento".
uma forma de perda da exigibilidade de direito dado pela inrcia de seu
titular.
No art. 37, 6., temos a redao do Princpio da responsabilidade da
administrao:
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadores
de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Quer dizer que a responsabilidade por qualquer dano causado por um agente
pblico, no exerccio da funo pblica, do Estado, enquanto pessoa jurdica,
mesmo se o agente tenha agido com culpa ou dolo.
O princpio da Participao do usurio na Administrao Pblica foi
introduzido pela Emenda Constitucional 19/98. O 3. do art. 37 disciplina as formas
de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, especialmente
as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, o acesso dos
usurios a registro administrativos e informaes sobre atos do governo, observando
o respeito privacidade e o direito de receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse ou de coletivo em geral e a disciplina da representao contra o
exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao
pblica.
O Princpio da autonomia gerencial, tambm introduzido pela Emenda
Constitucional 19/98 regido pelo Art. 37, 8.. A Autonomia gerencial,
oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta
poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e
o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o
rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
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I o prazo de durao do contrato;


II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III a remunerao do pessoal.

Este princpio permite algo inusitado segundo alguns juristas, entre eles, Silva
(1998), que constata a criao de uma forma de contrato administrativo entre
administradores de rgos do poder pblico com o prprio poder pblico e infere que
sero precisas definies mais claras no texto da lei.

4.7 Princpios Constitucionais Implcitos


Para finalizar, temo abaixo a explanao dos princpios implcitos, agregados
ao regramento constitucional da Administrao Pblica.
Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado e Princpio
da autotutela, ou seja, a administrao pblica tem o dever de respeitar e zelar para
que o interesse pblico seja alcanado, sendo este sobreposto aos interesses
particulares quando vierem a se chocar.
Vimos no princpio da legalidade que a Administrao Pblica s pode agir de
acordo com o que expressa a lei, ento, o Princpio da finalidade imprime
autoridade administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas
realizao da finalidade perseguida pela lei.
Para Mello (2006):
Esse princpio impe que o administrador, ao manejar as competncias
postas a seu encargo, atue com rigorosa obedincia finalidade de cada
qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se no apenas finalidade prpria de todas
as leis, que o interesse pblico, mas tambm finalidade especfica
obrigada na lei a que esteja dando execuo.

Por fim, temos os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade que


inferem o seguinte:
Uma vez que o administrador pblico deva obedincia lei (princpio da
legalidade) e o dever de satisfazer aos interesses pblicos (princpio da finalidade),
muito pertinente o Princpio da razoabilidade, vindo supor que o administrador

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pautar por satisfazer ao pblico o que for legal, mas razovel s suas necessidades
e s suas competncias.
Igualmente, o Princpio da proporcionalidade vem com o objetivo de evitar
que o agente pblico assuma uma conduta desproporcional ao que lhe devido
para o exerccio regular de sua competncia.
Pode-se constatar que os princpios essenciais e relevantes administrao
pblica, ou esto explcitos ou implcitos na Constituio Federal, mas l esto de
fato e so as diretrizes norteadoras da conduta da administrao pblica.
Conclumos tambm que para o pleno e excelente funcionamento da mquina
pblica, os agentes alm de conhecer e saber interpretar tais princpios, devem
pautar pela sua integridade e concretude.

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UNIDADE 5 - O ESTADO DE BEM-ESTAR, A NOVA


ADMINISTRAO, SUA CRISE E AS REFORMAS DA
ADMINISTRAO DO ESTADO BRASILEIRO
Chegamos ao sculo XXI com as mesmas preocupaes e desafios impostos
pela crise do capitalismo, uma crise no s da economia ou das finanas, mas do
Estado capitalista como um todo.
Fazendo uma retrospectiva pela tica de Paula (2005), temos que no perodo
1889-1929 (Repblica Velha) e (1930-45) na era Vargas, a centralizao do poder
na cpula e o autoritarismo do poder pblico foram traos distintivos da
administrao pblica brasileira, embora com uma tentativa de profissionalizar o
servio pblico. Em 1936, com a criao do Departamento de Administrao do
Servio Pblico DASP, o Estado conseguiu se organizar quanto ao planejamento,
oramento e administrao de pessoal. J entre 1945 e o golpe de 1964, com o
governo populista, a reforma do Estado foi limitada pelas foras polticas que
sustentavam o governo e o impeliam a acomodar o sistema de mrito e o emprego
pblico como favor poltico.
Contudo, durante o regime militar (1964-1985) a reforma foi mais efetiva, pois
sua coligao de foras no teve que levar em conta as mesmas exigncias de
conciliao do perodo anterior. A mquina administrativa foi melhorada atravs de
tcnicas de racionalizao do Estado e de mtodos de profissionalizao dos
administradores.
Chegamos aos anos 90 e a reforma do Estado se tornou um tema mundial,
principalmente como resposta ao processo de globalizao que reduziu a autonomia
dos Estados de formular e implementar polticas mas tambm como resposta crise
do Estado, a qual comeou a se delinear nos anos 70, assumindo plena definio
nos anos 80.
No Brasil, a reforma do Estado comeou nesse momento, em meio a uma
grande crise econmica, que chega ao auge em 1990 com um episdio
hiperinflacionrio. A partir de ento ela se torna imperiosa. O ajuste fiscal, a
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privatizao e a abertura comercial, que vinham sendo ensaiados nos anos


anteriores so ento atacados de frente. A reforma administrativa, entretanto, s se
tornou um tema central no Brasil em 1995, aps a eleio e a posse de Fernando
Henrique Cardoso. Nesse ano ficou claro para a sociedade brasileira que essa
reforma tornara-se condio, de um lado, da consolidao do ajuste fiscal do Estado
brasileiro e, de outro, da existncia no pas de um servio pblico moderno,
profissional e eficiente, voltado para o atendimento das necessidades dos cidados
(BRESSER PEREIRA, 1996).
Dividimos o presente captulo em trs partes. A primeira explicando o Estado
de Bem-estar e sua decadncia. A segunda parte falando um pouco sobre as crises
do Estado e a necessidade de reformas e por fim discutimos um pouco sobre a Nova
Administrao Pblica, mas salientamos que so trs pontos merecedores de longa
discusso e alguma controvrsia, portanto, fica a dica de novas pesquisas para
enriquecimento.

5.1 O Estado de Bem-Estar


O Estado do Bem-Estar Social surgiu em resposta Grande Depresso,
iniciada em 1929 quando aconteceu o Crash da Bolsa de Valores de Nova York,
crise esta, que se estendeu por quase toda a dcada de 1930, afetando vrios
pases alm dos Estados Unidos. As principais conseqncias dessa crise foram
altos ndices de desemprego e uma queda acentuada no Produto.
Em resposta depresso, os Estados Unidos buscou estabilizar o nvel da
atividade econmica e aprovou uma legislao destinada a atenuar vrios dos
problemas especficos: seguro-desemprego, seguridade social, seguro federal para
os depositantes, programas federais destinados a suportar preos da agricultura e
um conjunto de outros programas visando diversos objetivos econmicos e sociais.
O conjunto destes programas ficou conhecido como New Deal.
Nesta poca, o Estado passou a intervir intensa e diretamente na economia
por meio das suas empresas estatais.
No Estado de Bem-Estar, tambm chamado de Estado-providncia (Welfare
State) ou ainda Estado Social, o Estado forte: presta muitos servios pblicos, atua
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combatendo a pobreza, e tambm subsidiando empresas (subsdios incluem


construir hidreltricas, telecomunicaes e petroleiras para melhorar o sistema).
Nesta orientao, o Estado de Bem-Estar intervm na economia e na Sociedade
com o fim de estimular o desenvolvimento e proporcionar, com mecanismos
reguladores e de Seguridade Social, condies de vida mnimas grande maioria da
populao (CRUZ, 2001).
Nesse contexto, o modelo administrativo associado ao Welfare State era o
burocrtico, assim ele passa a ser mais pesadamente questionado, e comea a
surgir um novo modelo tendo por bases: a evoluo do estado moderno, a crise do
estado, a reforma do estado, a nova gesto pblica e a crise da reforma do estado.
Se o modelo do Estado de Bem-estar continuasse, cada vez mais se gastaria
dinheiro em burocracia (ex: programas sociais, estatais), a produo cairia (pouco
investimento em tecnologia e outros lances arriscados das empresas para
conquistar mercados). Nesse contexto, o Japo estava despontando, a Inglaterra
precisava agir. Veremos adiante os desdobramentos dessas necessidades de
mudana.
Visto pelo lado conservador, as crticas ao Estado de Bem-Estar so:

Ele inibe os investimentos, pois drena, atravs dos impostos, um montante


excessivo de recursos financeiros;

Sob o Estado Social, os sindicatos, procurando garantir a estabilidade no


emprego, tendem a levar a um acomodamento dos trabalhadores,
prejudicando, assim, seu desempenho e diminuindo sua produtividade;

Leva a um "crescimento decrescente" que, por sua vez, vem acompanhado


de um "crescimento de expectativas";

Sendo possuidor de uma legislao social onerosa, afugenta algumas


grandes empresas que, por seu turno, deixam de se instalar, deixam de
investir ou fogem para "espaos" mais acolhedores, onde a legislao social
no to onerosa. A literatura conservadora fundamenta-se na tese de que a
causa da crise no se baseia na relao capitalista do trabalho assalariado,
mas sim nos dispositivos institucionais da democracia da massa.

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5.3 As crises e as reformas da Administrao Pblica


Segundo Dropa (2007), a crise do Estado, basicamente, teve sua origem na
esfera fiscal, o que levou inmeras empresas estatais e instituies pblicas a uma
situao de falncia e ineficincia em suas estruturas, pois a impossibilidade do
Estado em gerar recursos para novos investimentos e de assegurar qualidade e
baixo custo dos servios trouxe precariedade e estagnao. Nesta situao, o
Estado, enquanto cliente, passou a ser devedor e perdeu alm de crdito, a
poupana pblica, levando consequentemente a uma falta de dinheiro para
investimentos, deixando, portanto, de atender s demandas de investimentos
sociais.
Estas empresas pblicas se tornaram uma enorme carga para a mquina
administrativa e acarretou insatisfao na populao brasileira, devido falta de
qualidade dos servios pblicos. A partir disso se idealizou a Reforma do Estado,
que quanto menor, melhor seria para a dinmica do mercado e para a qualidade de
vida dos usurios.
Segundo Fernando Henrique Cardoso (2001):
No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Estado
somente se tornar clara a partir da segunda metade dos anos 80. Suas
manifestaes mais evidentes so a prpria crise fiscal e o esgotamento da
estratgia de substituio de importaes, que se inserem num contexto
mais amplo de superao das formas de interveno econmica e social do
Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza
funes, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de
normas e regulamentos.

o Estado Burocrtico dando sinais visveis de cansao e esgotamento,


necessitando se adequar vanguarda mundial, tornar-se mnimo, enxugando sua
mquina, deixando de ser paternalista, um prestador social, um intervencionista para
apoiar a iniciativa privada, as privatizaes de servios pblicos que no vo bem
justamente pela sua falncia, investindo em educao, sade e segurana, abrindose a mercados comuns, formando blocos de livre circulao de mercadorias, moeda.
Retrospectivamente, o reformismo na Administrao Pblica brasileira com
base em "modelos gerenciais" de mercado no atributo da "Nova Administrao
Pblica". Em 1967, o regime autoritrio implementou, atravs do Decreto-lei 200,

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ainda em vigor, uma Reforma Administrativa com pretenses modernizadoras,


copiada posteriormente por Estados e Municpios.
Fixava, primeiramente, que as atividades da Administrao Pblica Federal
obedeceriam

aos

seguintes

princpios:

planejamento,

coordenao,

descentralizao, delegao de competncia, controle (art. 6). claro que o


autoritarismo e centralismo do perodo ditatorial impediu na prtica que tais diretrizes
se realizassem. Tais princpios permaneceram como meros princpios, sem qualquer
repercusso significativa da organizao administrativa brasileira (PESSOA, 2007).
As

autarquias,

concebidas

como

entidades

dotadas

de

autonomia

administrativa, oramentria e financeira, longe estiveram, com rarssimas excees,


de titularizarem uma "autonomia" efetiva, tanto em relao ao Estado como em
relao ao setor privado.
Foi, contudo, nas empresas pblicas e sociedades de economia mista, que o
modelo gerencial foi adotado com maior mpeto, principalmente aps a Emenda
Constitucional n 01/69. Parece que o modelo no vingou, pelo menos se se
considera as pesadas crticas feitas s empresas pblicas como justificativa ao
programa de privatizao acelerada adotado no pas nos anos 90 e ainda em
andamento (PESSOA, 2007).
No concernente ao regime jurdico dos servidores pblicos, permitiu-se, em
conformidade com diretrizes "gerenciais" ento na moda, a adoo em larga escala
do regime celetista na administrao direta e indireta como um todo, e no somente
nas empresas pblicas, inclusive com a possibilidade de "opo" pelo FGTS, para se
afastar o incmodo da estabilidade (PESSOA, 2007).
O Decreto 200 j previa o controle, pela chefia competente, da execuo do
programas de governo fixados para cada setor especfico (art. 13).
A crise do modo de interveno, acelerada pelo processo de globalizao da
economia mundial, caracterizou-se pelo esgotamento do modelo protecionista de
substituio de importaes, que foi bem sucedido em promover a industrializao
nos anos 30 a 50, mas que deixou de s-lo a partir dos anos 60. Transpareceu na
falta de competitividade de uma parte pondervel das empresas brasileiras e
expressou-se no fracasso em se criar no Brasil um Estado do Bem-Estar que se
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aproximasse dos moldes social-democratas europeus. Por fim, a crise da forma


burocrtica de administrar o Estado emergiu com toda a fora depois de 1988, antes
mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente
instaurada no pas (BRESSER PEREIRA, 1996).
A crise da administrao pblica burocrtica comeou ainda no regime militar,
no apenas porque no foi capaz de extirpar o patrimonialismo que sempre a
vitimou, mas tambm porque esse regime, ao invs de consolidar uma burocracia
profissional no pas, atravs da redefinio das carreiras e de um processo
sistemtico de abertura de concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o
caminho mais curto do recrutamento de administradores atravs das empresas
estatais. Esta estratgia oportunista do regime militar, que resolveu adotar o
caminho mais fcil da contratao de altos administradores atravs das empresas,
inviabilizou a construo no pas de uma burocracia civil forte, nos moldes que a
reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituio
de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileira
passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrtico extremo. As
conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico,
muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a baixa qualidade da
administrao pblica brasileira (BRESSER PEREIRA, 1996).
A partir das dcadas de 1980 e 1990, a crise fiscal, o incio do processo de
globalizao da economia e a ineficincia do Estado na produo de bens e servios
colocou em xeque o modelo do Estado do Bem-Estar Social.
Acerca da Crise Fiscal, Giambiagi e Alm (2000) esclarecem que:
A partir da crise de fins da dcada de 1970, a crescente deteriorao das
contas pblicas na maioria dos pases do mundo, refletida, principalmente,
em um aumento progressivo do endividamento pblico ps em xeque o
Estado keynesiano-desenvolvimentista. Nos pases desenvolvidos, a crise
fiscal refletiu, em grande medida, do lado da despesa, a rigidez e ampliao
das transferncias sociais - em razo da universalizao da cobertura e sua
vinculao aos rendimentos dos trabalhadores ativos -, e do lado da receita,
a dificuldade de promover aumentos adicionais da carga tributria, que j
havia se elevado consideravelmente no perodo ps-segunda guerra.Na
Amrica Latina, por sua vez, a deteriorao fiscal esteve estreitamente
ligada crise da dvida externa do incio da dcada de 1980 e
conseqente interrupo dos fluxos de financiamento externo. A crise
tambm se refletiu em uma deteriorao da situao econmico-financeira
das empresas estatais, o que decorreu, principalmente, de sua utilizao
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como instrumento de poltica econmica: seja na manuteno do reajuste


de tarifas abaixo da inflao - com objetivos antiinflacionrios - seja pelo alto
endividamento dessas empresas em razo da necessidade de captao de
recursos externos.

A crise fiscal implicou no esgotamento do modelo de investimento estatal,


observando-se, segundo Giambiagi e Alm, uma deteriorao do estoque de capital
em infra-estrutura, estrangulando-se os setores-chave para a retomada do
desenvolvimento econmico.
Neste contexto, o Estado privatizou empresas estatais, abstendo-se de
intervir diretamente na economia, e passou a assumir um papel de regulao, com
vistas a reduzir o poder dos monoplios e estimular a competio, garantindo a
qualidade dos servios prestados.
Temos abaixo, as trs causas principais que levaram crise do Estado:
1. Crise financeira (incapacidade de gerao de poupana pblica para a
realizao dos investimentos sociais),
2. Crise de identidade (transio caracterizada pelo abandono de alguns papis
tradicionais e incorporao de novos) e,
3. Crise do modo de administrar (explicada pelo esgotamento do modelo
burocrtico).

No caso especfico do Brasil, o movimento das reformas s chegou na


segunda metade dos anos 90, embora em um contexto semelhante ao de outros
pases da regio, caracterizado pelo aprofundamento da crise financeira do Estado e
pela emergncia de reformas estruturais prometidas durante a campanha
presidencial e iniciadas alguns meses antes da posse com o plano de estabilizao
econmica (Plano Real). Do conjunto de reformas apresentadas como prioritrias
(flexibilizao de monoplios, previdncia social, tributria, poltica, etc.) destacavase a necessidade de repensar a administrao pblica a partir de sinais de evidente
esgotamento do modelo burocrtico vigente. Embora houvesse certo grau de
conscientizao instalada sobre o baixo padro na prestao dos servios pblicos e
da necessidade de mudanas, o assunto (reforma administrativa) estava fora da
agenda desde o final dos anos 60 e a motivao junto aos servidores pblicos era
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bastante desfavorvel em decorrncia da herana deixada por tentativas


desastrosas recentes (desmonte da era Collor). Finalmente, vale destacar que esta
seria a primeira tentativa de reforma num contexto democrtico (governo eleito no
primeiro turno, sustentado por uma ampla aliana poltica que assegurava folgada
maioria no Congresso Nacional).
Uma das primeiras demonstraes da prioridade conferida s reformas da
administrao pblica foi dada em 1995, quando da transformao da ento
Secretaria da Administrao Federal (SAF) em um novo ministrio, que, alm das
funes tradicionais de gesto da funo pblica, assumiu o papel de coordenador
do processo de reforma do aparelho do Estado. Alm deste novo ministrio, o
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), foram instalados:
a Cmara da Reforma do Estado, instncia interministerial deliberativa sobre planos
e projetos de implementao da reforma; e um Conselho da Reforma do Estado,
integrado por representantes da sociedade civil, com atribuies de assessorar a
Cmara nesta matria.
Foram, em seguida, definidos objetivos globais aderentes a um conjunto de
problemas tecnicamente identificados (custeio da mquina: gastos com pessoal e
com bens e servios, ineficincia dos servios pblicos, etc.) e proposto um novo
arranjo institucional, distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos
da ao do Estado:
1. Ncleo estratgico: definio de leis e de polticas pblicas, e cobrana de
seu cumprimento;
2. Atividades exclusivas: aquelas que so indelegveis e que, para o seu
exerccio, necessrio o poder de Estado;
3. Atividades no-exclusivas: aquelas de alta relevncia, em que o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes privadas e do terceiro setor na
prestao de servios sociais;
4. Produo de bens e servios ao mercado: que corresponde ao setor de infraestrutura, onde atuam as empresas, pblicas ou privadas, reguladas pelo
governo, portanto com tendncias privatizao.

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A estratgia de implementao mesclava aes de natureza estrutural


(mudana do ordenamento jurdico vigente e introduo da nova cultura gerencial
via programas de sensibilizao e educao continuada) e aes pontuais de
transformao (quase sempre fragmentadas) junto aos diversos rgos da estrutura
administrativa (fomento gerencial financiado por programas de cooperao
internacional em unidades-piloto que, por adeso, celebravam um protocolo de
intenes visando transformao).
As principais iniciativas, no primeiro perodo (1998 1999), foram orientadas
para: (i) a reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente);
(ii) a proposio de uma nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras,
executivas e organizaes sociais), (iii) a adoo de instrumentos gerenciais
inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de qualidade na
administrao pblica); e (iv) a valorizao do servidor (nova poltica de recursos
humanos, fortalecimento de carreiras estratgicas, reviso da poltica de
remunerao e intensificao da capacitao de funcionrios, visando a promover a
mudana cultural).
Em 1999, perodo correspondente ao segundo mandato do Presidente FHC,
foi extinto o MARE, sendo suas funes absorvidas pelo Ministrio do Planejamento
(que passou a ser denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto),
num esforo de integrao dos principais instrumentos de gerenciamento
governamental: planejamento, oramento e gesto (MARINI, 1999).

5.3 A nova administrao Pblica


Paula (2005) observa que apesar de ter se desenvolvido no contexto cultural
da Inglaterra e dos Estados Unidos, o gerencialismo ou a nova administrao, bem
como seu modelo de reforma do Estado e de gesto administrativa, se espalhou
pela Europa e Amrica Latina. O Brasil, portanto, se insere nessa dinmica e
mesmo no tendo tido um Estado do Bem-Estar Social nos moldes das economias
avanadas, uma vez que o Estado Nacional Desenvolvimentista tenha reproduzido
muito mais o capital do que a fora de trabalho, tambm se v diante de uma

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situao de crise e de crticas ao patrimonialismo, ao autoritarismo e centralismo do


Estado brasileiro partindo para a sua reinveno, para sua redefinio.
Segundo Bresser Pereira (1996), a administrao pblica gerencial parte do
pressuposto de que j chegamos a um nvel cultural e poltico em que o
patrimonialismo est condenado e a democracia um regime poltico consolidado.
Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administrao pblica:
1. Descentralizao, do ponto de vista poltico, transferindo recursos e
atribuies para os nveis polticos regionais e locais;
2. Descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os
administradores

pblicos

transformados

em

gerentes

crescentemente

autnomos;
3. Organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de estruturas
piramidais;
4. Organizaes flexveis ao invs de unitrias e monolticas, nas quais as idias
de multiplicidade, de competio administrada e de conflito tenham lugar;
5. Pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total;
6. Controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a
passo, dos processos administrativos e,
7. Administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de autoreferida.

E com as novas reformas, as modernas ferramentas de gesto como


qualidade total, planejamento estratgico, downsizing, benchmarking e terceirizao
invadem as organizaes pblicas e os projetos dos gestores pblicos do momento.
Paula (2005) destaca o enfoque gerencialista nos programas administrativos
implementados pelo Mare, ressaltando o Programa de Qualidade e Participao, o
Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios e a implementao de
uma nova poltica de recursos humanos. A implementao desses programas
pressupe a utilizao de outras ferramentas gerencialistas como o Benchmarking e
o Ciclo de Melhoria Contnua.

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Nada demais em querer ser moderno, em buscar proporcionar aos cidados


servios rpidos, eficientes e de qualidade. Alis, fundamental para a sobrevivncia, para a insero e permanncia das organizaes pblicas na sociedade da
informao, na sociedade do conhecimento, que elas se reestruturem e que
busquem a inovao. Que valorizem os seus funcionrios, qualifiquem, motivem e
estabeleam critrios claros e transparentes de ascenso profissional. So questes
fundamentais, sobretudo num Estado carregado pelas disfunes e anomalias do
modelo weberiano, que na sua gnese prescreve a racionalidade, a competncia, a
meritocracia e o profissionalismo.
A gravidade da questo se revela, e a valem as crticas que se fazem aos
modelos propostos para o Estado, quando procura-se implementar ferramentas e
utilizar arcabouos tericos desenvolvidos para o setor privado, a despeito de todas
as diferenas e especificidades do setor pblico. As diferenas existem no tocante
legislao, s questes sociais, s interferncias polticas s quais esto sujeitas
as organizaes pblicas, a problemas de descontinuidade administrativa, barreiras
culturais, dentre tantas outras, como as estratgias, os objetivos, a motivao e
remunerao de seu quadro de pessoal (PAULA, 2005).
De acordo com Marini (1999) o movimento denominado New Public
Management (NPM), que, vem sendo traduzido como Nova Gesto Pblica ou Nova
Gerncia Pblica ou, ainda, Nova Administrao Pblica, , antes de tudo, um
mbito de debate, um dilogo profissional sobre a estrutura, a gesto e o controle da
administrao pblica envolvendo a comunidade acadmica e funcionrios. Como
tal, deve-se descartar a tentao de definies formais, concentrando-se o debate
na busca de respostas, segundo determinadas circunstncias, para as questes de
como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocrticos pblicos
J numa viso neo-pblica, a NGP implica em: reforar o conceito de
cidadania; reforar valores da coisa pblica nos servidores (eficcia, eficincia e
tica); reconhecer novos direitos como garantia dos cidados; ter como horizonte a
satisfao do cidado (simplificao, reduo de tempos, melhoria da qualidade do
atendimento, como fez a Bahia com o Servio de Atendimento ao Cidado (SAC);
focar na universalidade e igualdade; incrementar a qualidade e a quantidade de
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servios; fazer uma clara delimitao da externalizao dos servios (admitindo, por
exemplo, as privatizaes, mas a partir de uma prvia discusso sobre o que e o
que no papel do Estado, e no como iniciativas do tipo Estado mnimo).
Num esforo de sntese, os princpios podem ser agrupados da seguinte
forma:
a) Focalizao da ao do Estado no cidado, o que significa o resgate da
esfera pblica como instrumento do exerccio da cidadania. O Estado deve ser
entendido como o frum onde o cidado exerce a cidadania; todo e qualquer esforo
de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestao do
servio pblico na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de
cidadania.
b) Reorientao dos mecanismos de controle por resultados, o que
significa evoluir de uma lgica baseada to somente no controle da legalidade e do
cumprimento do rito burocrtico para uma nova abordagem centrada no alcance de
objetivos.
c) Flexibilidade administrativa que permita s instituies e pessoas
alcanarem seus objetivos. Seria a outorga da autonomia necessria para o alcance
dos resultados. Mas essa flexibilidade no pode ser de uso extensivo e
generalizado, deve ser sob medida.
Nem todos os rgos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar
vinculada ao alcance dos resultados. O contrato de gesto pode ser um til
instrumento de vinculao da flexibilidade a resultados.
d) Controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestao
social de contas e avaliao de desempenho prximos da ao. Se o objetivo o
resgate da cidadania e a reorientao para resultados, este controle no pode se
limitar apenas dimenso interna, com base em quem presta o servio.Tem que ser
na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestao dos servios pblicos.
e) Valorizao do servidor, que representa, na verdade, a ncora do
processo de construo coletiva do novo paradigma, orientado para o cidado e
realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova
gesto pblica no significa mudar sistemas, organizaes e legislao; muito mais
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do que isso, significa criar as condies objetivas de desenvolvimento das pessoas


que conduziro e realizaro as reformas.
Nesse sentido, valorizar o servidor quer dizer estimular sua capacidade
empreendedora, sua criatividade, destacando o esprito pblico de sua misso e o
seu comportamento tico, visando ao resgate da auto-estima e ao estabelecimento
de relaes profissionais de trabalho (MARINI, 1999).
Como maiores expoentes conceituais da Nova Administrao Pblica,
podemos elencar num primeiro momento: Luiz Carlos BRESSER PEREIRA, Caio
MARINI, Paulo de Matos DINIZ, em um segundo momento, Fernando Luiz ABRUCIO e
Luciano MARTINS.
Segundo Gomes (2007), Estado e o mercado, sozinhos, parecem sem
condies de enfrentar a crise econmica, social e ambiental em que as sociedades
esto mergulhadas e de resolver os desafios colocados pelos novos tempos. Nesse
contexto, a sociedade civil est sendo chamada, cada vez mais, para formular
alternativas.
As constataes acima nos levam a reafirmar alguns dos princpios bsicos
da agenda atual no que diz respeito s questes do Estado e da gesto pblica, tais
como: a focalizao no cidado, a transparncia, o controle social, a conscientizao
da responsabilidade fiscal, a orientao da gesto para resultados, a tica e a
profissionalizao do servidor pblico.
Dessa forma, e concordando com Marini (1999) o grande desafio o de
assegurar a irreversibilidade do processo de transformao, a partir do
fortalecimento das iniciativas bem sucedidas e do realinhamento que se fizer
necessrio para incorporao dos temas emergentes. Tudo isso vai exigir segundo o
mesmo autor:

Reorientao na estratgia de implementao do modelo gerencial, que no


o nico, levando em considerao as caractersticas locais, inclusive aspectos
de multiculturalidade, evitando, desta forma, a pura importao de prticas
adotadas em realidades distintas;

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Identificao de novos perfis profissionais desejados e desenvolvimento de


mecanismos inovadores de capacitao para adequao dos perfis,
principalmente, para as lideranas;

Construo de uma rede de cooperao entre os pases da regio, visando o


intercmbio de experincias e prticas inovadoras de gesto;

Reviso

do

marco

legal,

notadamente

em

aspectos

ligados

profissionalizao da funo pblica, controle social e descentralizao;

Intensificao do uso de tecnologias de informao orientadas para a


transparncia na gesto, melhoria nas relaes com o cidado e
modernizao administrativa.

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