Milani e Pinheiro. Politica Externa Brasileira. Os Desafios de Sua Caracterizacao Como Politica Publica PDF

Poltica Externa
Brasileira: Os
Desafios de sua
Caracterizao como
Poltica Pblica*
Carlos R. S. Milani** e Leticia Pinheiro***
Introduo
No campo de estudos sobre a poltica externa brasileira (PEB), atribuir a um nico indivduo ou a uma nica instituio a origem das
decises da poltica externa tem sido fato recorrente. Hoje, ainda seria possvel apontar indivduos e instituies que se destacam no
processo decisrio de poltica externa, mas supor que a presena de
lideranas carismticas ou o monoplio de uma agncia possam per
* Artigo recebido em 2 de julho de 2013 e aceito para publicao em 25 de outubro de 2013.

** Ps-doutor em Relaes Internacionais pelo Institut dEtudes Politiques de Paris (Sciences Po),
professor adjunto do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ), pesquisador 1-D do CNPq, coordenador do Labmundo-Rio e atual secretrio
executivo da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP). E-mail: crsmilani@iesp.uerj.br.
*** Ps-doutora em Relaes Internacionais pela Universidade de Oxford, professora adjunta do
Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(IRI/PUC-Rio), pesquisadora 2 do CNPq e coordenadora da Rede de Pesquisa Agendas e Atores de
Poltica Externa. E-mail: pinheiro.leticia14@gmail.com.
CONTEXTO INTERNACIONAL
Rio de Janeiro, vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013, p. 11-41.
11
Contexto Internacional (PUC)

Vol. 35 no 1 jan/jun 2013
1 Reviso: 08/07/2013
Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro
se explicar a definio dos interesses do pas no plano internacional

se tornou analiticamente menos convincente. Da mesma forma, era
comum atribuir diplomacia brasileira somente o trato de questes
de alta sensibilidade poltica e estratgica, a chamada alta poltica.
Atualmente, entretanto, tal atribuio sofre da prpria dificuldade de
distino entre o que seria a alta e a baixa poltica. No caso brasileiro
e no de outras potncias consideradas emergentes (frica do Sul,
Turquia, ndia ou Mxico, por exemplo), temas tradicionais da baixa
poltica (cultura, educao, cooperao para o desenvolvimento, capacidade de negociao diplomtica) tm desempenhado papel importante na projeo de poder regional e global. Por fim, se a forte
presena da agncia diplomtica brasileira, o Itamaraty, na arena decisria de poltica externa e seu alegado insulamento do debate pblico levaram a que, no passado, alguns adotassem para o Brasil a mxima de que a poltica externa comearia onde terminasse a poltica domstica, essa uma premissa distante da concepo de poltica externa que adotamos neste artigo. Acreditamos que a poltica externa necessita de parmetros de investigao que incorporem os diversos
atores presentes em seu processo decisrio, em suas mais distintas
formas de participao e levando-se em conta os variados modelos de
interao poltica (influncia, participao, cooperao, resistncia,
conflito).
Com base nessas premissas, procuramos neste artigo discutir o que
chamamos de uma nova configurao da PEB, apresentando algumas de suas caractersticas e apontando desafios conceituais e polticos da decorrentes. Para tanto, primeiramente discorreremos sobre
como se desenvolveu o campo de estudos da poltica externa (tambm chamado de anlise de poltica externa), lembrando as indagaes de seus fundadores para, em seguida, apresentar novas perguntas de pesquisa suscitadas pelo cenrio contemporneo mundial,
em geral, e brasileiro em particular. Em seguida, apresentaremos e
analisaremos alguns setores em que a multiplicidade de agendas e
12
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

1 Reviso: 08/07/2013
Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

Caracterizao como Poltica Pblica
atores indica claramente o sentido de mudana e refora o argumento

aqui levantado de que a poltica externa tambm deve ser pensada
como poltica pblica. A ttulo de concluso, sugerimos alguns caminhos possveis de investigao e anlise.
Anlise de Poltica Externa:

Principais Conceitos e
Debates
Nem sempre o processo decisrio, a diversidade temtica e a dinmica poltica estiveram presentes nos estudos sobre poltica externa. No
entanto, desde que se constituiu como relevante rea da disciplina de
Relaes Internacionais (RI), aps a publicao do trabalho seminal
de Snyder et al. (1962), a anlise de poltica externa (APE) adotou o
plano domstico, em particular o processo decisrio, como varivel
explicativa para o comportamento dos Estados no plano internacional. Ao resgatar a contribuio da corrente liberal para o campo de reflexo das relaes internacionais, em particular o papel dos indivduos e das instituies no processo de formulao das polticas, a
APE ressaltava o poder do agente nas escolhas internacionais dos
Estados. Convergindo com essa viso, Sprout e Sprout (1956) sublinharam a importncia das percepes e interpretaes acerca do contexto internacional dos indivduos e grupos na APE.
O conflito do Vietn (1965-73) e as controvrsias geradas no Congresso e junto opinio pblica nos Estados Unidos se somariam
constatao de que a compreenso das motivaes e das estratgias
da poltica externa norte-americana no poderia deixar de lado variveis domsticas. Com a publicao de Domestic Sources of Foreign
Policy, Rosenau (1967) reforou a premissa de que atores e fatores
domsticos no eram menos relevantes para a formulao e o contedo da poltica externa do que o contexto internacional, somando esforos sua contribuio anterior em que j apontara a necessidade
de desenvolver uma teoria que desse conta dos diferentes nveis de
13

1 Reviso: 08/07/2013
anlise para explicar a poltica externa dos Estados. Alguns anos depois, outro estudo seminal contribuiria para o fortalecimento da tese
de que era necessrio abrir a caixa-preta do Estado: a pesquisa de
Allison (1971) sobre a crise dos msseis soviticos em Cuba, ocorrida em outubro de 1962. Assim, a APE foi se enriquecendo com diferentes abordagens para o estudo do comportamento internacional
dos Estados at o surgimento do realismo estrutural. Com a publicao e grande aceitao de sua obra Theory of International Politics, em 1979, Kenneth Waltz muito contribuiu para relegar a APE a
um plano secundrio por alguns anos.
Em que pese esse momento de baixa visibilidade nos Estados Unidos, alguns pesquisadores, inclusive em pases semiperifricos a
exemplo do Brasil, onde a disciplina de RI se desenvolveu tardiamente (HIRST, 1992), estavam atentos s margens de manobra e aos
comportamentos dos agentes estatais, e passaram a buscar em modelos tericos sobre processos decisrios algumas ferramentas analticas para entender a atuao mais autnoma de Estados perifricos e
semiperifricos, apesar da hegemonia norte-americana. No contexto
latino-americano, as correntes sistmicas e estruturais eram insuficientes, quando no equivocadas, para explicarem tal fenmeno
(MOURA, 1980; LIMA, 1986; HIRST, 1996).
Os acontecimentos das duas ltimas dcadas do sculo XX foram
fundamentais para que houvesse um misto de resgate e renovao das
teses de APE na rea de RI. Foi nesse momento que diversos analistas
comearam a se referir ao surgimento de uma nova poltica externa
(HILL, 2003; NEACK, 2003; HUDSON, 2005). A simultaneidade
de fatores tais como o fim da competio bipolar, a diversificao
das coalizes, os processos de globalizao e liberalizao econmica, as crises financeiras de natureza sistmica, a revoluo tecnolgica na rea de informao e a ao transnacional de redes de ativismo e
movimentos sociais produziu uma inflexo nas concepes contemporneas sobre o papel do Estado e em suas prticas no campo da
14

1 Reviso: 08/07/2013

poltica externa. Surgiram novas possibilidades de ao internacional dos Estados, mas tambm novos constrangimentos.
Esse diagnstico complexo e paradoxal decorre da constatao de
que as relaes internacionais, na atualidade, no apenas englobam
um leque mais amplo de questes (meio ambiente, direitos humanos,
migraes, pobreza, internacionalizao da educao, da sade e da
cultura, cooperao para o desenvolvimento etc.) que demandam conhecimentos e expertises particulares, como tambm implicam, de
forma cada vez mais densa e institucionalizada, uma diversidade de
atores agora envolvidos em inmeros assuntos internacionais. Empresas, organizaes no governamentais, mdia, movimentos sociais, igrejas, organismos pblicos municipais ou estaduais, por
exemplo, passaram a atuar internacionalmente de maneira mais orgnica e articulada, agindo em muitas ocasies revelia do prprio
Estado, em nome de interesses privados ou ainda na defesa de causas
polticas das mais diversas. Disso tudo resulta o reconhecimento da
inegvel conexo entre problemas internacionais e temas domsticos. As crises financeiras globais afetam o cotidiano dos cidados, a
difuso miditica do aquecimento planetrio influencia comportamentos no mbito local, a defesa dos direitos humanos em pases distantes mobiliza pessoas de inmeras nacionalidades, colocando em
xeque a distino, em termos absolutos, entre o domstico e o internacional, um dos pilares de sustentao do realismo.
Separar o interno do externo facilitou aos realistas defenderem, filosfica e epistemologicamente, a construo de uma concepo do
Estado como uma casa de portas e janelas sempre fechadas, cujas relaes econmicas, sociais, culturais e polticas no plano domstico
no deveriam merecer a ateno dos analistas de poltica externa.
Embora essa casa tenha, em muitas ocasies, mantido suas janelas e
portas bem abertas (migraes, trocas econmicas, intercmbios
educativos e cooperaes das mais diversas), a concepo realista logrou, por muitas dcadas, motivar a construo de marcos interpreta15

1 Reviso: 08/07/2013
tivos de estadistas, diplomatas, militares e, de certa forma, da prpria

sociedade no sentido de que a poltica externa seria um campo distante do cotidiano dos cidados. Hoje, isso mudou tanto do ponto de vista terico quanto do ponto de vista emprico, graas a diversas anlises das transformaes histricas de muitos pases, inclusive do
Brasil.
Tendo em vista essas transformaes, necessrio adotar um ngulo
de observao distinto, a partir do qual se possa desenhar um conjunto renovado de categorias tericas e marcos interpretativos a fim de
melhor compreender e analisar a poltica externa dos Estados e, mais
particularmente, a PEB. Aqui nos referimos revitalizao do campo
de APE no mbito das RI, ou seja, ao retorno dos pressupostos analticos que concebem a poltica externa como resultado de iniciativas
tomadas por diferentes atores (principalmente, mas no exclusivamente, o Estado) em interao com o ambiente internacional.
Com base no que afirmamos acima, os fundamentos do realismo, ao
reificarem a noo de interesse nacional sem proporem uma teoria
abrangente do Estado, no logram abarcar as transformaes contemporneas no campo da poltica externa. Em contraposio, nossa
perspectiva aborda uma srie de desafios: por exemplo, se a poltica
externa permanece um importante, porm transformado, lcus de
agncia nas relaes, quais outros atores, para alm dos Estados, seriam dotados de agncia em poltica externa? Se o plano domstico e
o externo das relaes de poder foram diludos, como ento se integrariam as polticas e os mecanismos? Como pensar a poltica externa como um contnuo entre o nacional e o internacional? Na tentativa
de distinguir o contedo da poltica externa do das relaes exteriores, tudo o que se projeta poltica e estrategicamente para alm das
fronteiras do Estado seria definido como poltica externa? Em termos
normativos, considerando-se que a poltica externa envolve valores,
identidades e princpios, ela deveria ser transparente aos cidados?
Seria relevante prestar contas, publicamente, sobre temas de poltica
16

1 Reviso: 08/07/2013

externa? Como lidar com a noo de responsabilidade no campo da

poltica externa? Perante quem o Estado e seus agentes deveriam ser
considerados responsveis?
Se esse conjunto de questes j bastante visvel nos pases centrais
do Ocidente sob regimes representativos, ele no menos verdadeiro
em pases em desenvolvimento e perifricos. Ademais, a combinao entre a condio de jovens democracias e a implementao recente de programas de liberalizao econmica gerou nesses pases o
crescimento do nmero de atores e uma significativa diversificao
de interesses, em um contexto que poderamos rotular de demanda
reprimida por participao em questes internacionais. Como explica Lima (2000, p. 295) sobre o caso brasileiro, a coincidncia entre a
liberalizao poltica e a abertura econmica deu incio a uma nova
fase da poltica externa do pas, por ela denominada de integrao
competitiva. Nesta, assiste-se a uma nova realidade, uma vez que a
poltica externa antes caracterizada pela conduo de polticas sem
efeitos distributivos passou a ter que contemplar interesses setoriais, que se refletiram sobre a alegada histrica autonomia relativa
do Itamaraty na conduo da poltica externa.
No Brasil, a dcada de 1980 testemunhou um movimento de xodo
de diplomatas para outras agncias governamentais, ao passo que a
dcada de 1990 foi palco de um movimento distinto, embora no antagnico ao anterior: a incorporao crescente de temas de poltica
externa por outras agncias do governo. A nosso ver, embora esse segundo movimento tenha ocorrido principalmente em funo da mudana na natureza das questes domsticas que, com os efeitos da
globalizao sobre a poltica, a economia e a cultura, foram se tornando, dia aps dia, mais prximos dos temas internacionais, a presena de pessoal formado no Instituto Rio Branco nas outras agncias em muito colaborou para que se atentasse para a potencialidade,
as articulaes e tenses desses temas domsticos com as agendas
da PEB. Como resultado, passou-se a questionar o que antes parecia
17

1 Reviso: 08/07/2013
ser senso comum, ou seja, a relativa autonomia e o insulamento burocrtico do Itamaraty no processo de formulao e conduo da
poltica externa.
Toda essa discusso, como j enfatizado, diz respeito ao perfil e ao
papel das agncias diplomticas em alguns pases como o Brasil,
renovao das ideias no campo da poltica externa, relao entre poltica domstica e poltica externa, disputa burocrtica, bem como
s relaes Estado-sociedade. E em vista desse novo cenrio que
nos perguntamos: nos dias de hoje, seria possvel falar de uma nova
configurao da arena decisria da PEB? E em que medida essa suposta nova configurao seria decorrente ou, antes, promotora de
uma reconfigurao da prpria poltica externa? Como veremos em
seguida, pesquisas recentes colocam em evidncia a pluralidade de
atores e agendas da PEB.
Tal pluralidade envolve, alm dos muitos atores estatais no tradicionais que desafiam o alegado monoplio do Itamaraty (ministrios e
agncias federais, entidades subnacionais etc.), inmeros atores no
estatais que podem defender interesses pblicos e coletivos (sade
pblica, direitos humanos, educao, cultura...), mas tambm interesses de determinados grupos e setores econmicos e culturais da
sociedade brasileira (associaes, movimentos sociais, empresas...).
Essa pluralidade de atores e interesses decorre do fato de que tanto a
ordem internacional como a domstica, apesar das desigualdades e
das diferenas que conformam suas estruturas, deixam em aberto e
de modo nem sempre previsvel vrios espaos para a ao poltica.
Posta dessa maneira, a pluralidade acaba por desafiar a nossa capacidade analtica de localizar com preciso o lcus institucional e o
agente par excellence da deciso em matria de poltica externa. Da
pluralidade de atores e agendas da PEB emerge, de fato, uma complexidade crescente do prprio processo decisrio. E desta complexidade emerge igualmente uma nova viso sobre a poltica externa, sua
prtica e seu estudo, como veremos a seguir.
18

1 Reviso: 08/07/2013

Poltica Externa como

Poltica Pblica: A
Reconfigurao da PEB
At recentemente, era comum referir-se PEB como poltica de
Estado relativamente imune a mudanas e ingerncias das agendas
governamentais, e isso em grande parte devido ao profissionalismo,
s capacidades de negociao do Itamaraty e sua relativa autonomia
na definio das agendas da PEB. No entanto, a partir sobretudo da
transio entre os anos 1980 e 1990, inmeros acontecimentos ilustraram a perda dessa alegada e, por que no dizer, cultuada autonomia do Itamaraty: o papel da Fazenda na negociao financeira internacional, a ao internacional organizada de vrios ministrios, bem
como de algumas entidades subnacionais. Tais fatos trouxeram para
a academia a necessidade de renovar suas agendas de investigao,
mas tambm colocaram em xeque seus marcos interpretativos acerca
de como e por quem so tomadas decises em matria de poltica externa. Assim, de modo mais genrico, alguns passaram a falar de uma
pluralizao de atores da PEB (CASON; POWER, 2009), ao passo
que outros se referiram a horizontalizao e verticalizao do processo decisrio (PINHEIRO, 2009).
Outros pesquisadores vieram se somar a essa agenda de pesquisa.
Entre os trabalhos que buscaram contribuir para o entendimento dessa nova realidade, destacamos os que nos ajudam a discutir a hiptese
da reconfigurao da poltica externa. Este o caso, por exemplo, da
pesquisa sobre a distribuio de competncias constitucionais em
poltica externa tanto no plano do Poder Executivo como no do Legislativo (FRANA; SANCHEZ BADIN, 2010; SILVA et al.,
2010), mas igualmente das evidncias de que a participao ou influncia do Legislativo na formulao da poltica externa no se d
necessariamente por meio dos mecanismos regulares de conduo
das relaes entre os poderes, mas sim pela prtica poltica
(ALEXANDRE, 2006; DINIZ; RIBEIRO, 2008), o que acabaria por
19

1 Reviso: 08/07/2013
revelar um real interesse de alguns parlamentares pela formulao da

PEB, negando, assim, a hiptese levantada anos antes de relativa abdicao da sua participao em temas de poltica externa (LIMA;
SANTOS, 2001).
Tambm merecem destaque as pesquisas que ressaltam as implicaes da presena de distintas agncias do Executivo assim como
sua relao com atores sociais organizados sobre o contedo propriamente dito da poltica externa. Nesse grupo, podemos incluir as
contribuies reunidas em Pinheiro e Milani (2012), que analisaram
a participao da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, dos
Ministrios da Sade, da Educao e da Cultura, e das unidades subnacionais na formulao da PEB. Saindo do campo institucional estrito do Estado, outros trabalhos tambm j ofereceram contribuio
relevante para a reflexo sobre a participao da sociedade civil no
debate e/ou na conduo da PEB. Para citarmos apenas alguns, lembramos a anlise sobre a participao da sociedade civil organizada
nos debates sobre as conferncias sociais da ONU da dcada de 1990
(LIMA, 2009), bem como a investigao sobre a atuao de entidades da sociedade civil na produo de polticas relacionadas ao Mercosul (MESQUITA, 2012).
Assim, esses e outros tantos trabalhos sobre a PEB analisaram algumas das distintas dimenses hoje presentes na sua formulao. Por
um lado, contemplaram a investigao sobre a atuao das agncias
diplomticas em reas que tradicionalmente fogem (ou fugiam) ao
campo da poltica externa; por outro, refletiram sobre o modo pelo
qual o contedo da poltica externa influenciado (positiva ou negativamente) pela ao de outras agncias estatais e no estatais. Da
mesma forma, abriram a discusso sobre a dimenso subnacional e
local da poltica externa, buscando compreender as iniciativas tomadas por estados federados e municpios brasileiros. E apontaram para
os mecanismos formais e informais pelos quais o Legislativo manifesta seu interesse e influncia sobre assuntos de poltica externa.
20

1 Reviso: 08/07/2013

Apresentaram, assim, a discusso sobre a diversidade de temas e de

atores que compem as agendas da PEB contempornea. E com
base neste quadro bastante amplo que podemos chegar a alguns denominadores comuns que nos ajudaro a pensar a configurao contempornea da poltica externa, enfrentando os desafios polticos e
analticos da decorrentes.
Uma convergncia que nos parece transversal s pesquisas acima citadas a necessidade de se considerar a poltica externa como poltica pblica, ou seja, o Estado e o governo em ao no plano internacional. Isso implica considerar que o governo uma instituio do
Estado sem dvida, a principal delas e que so os governos os produtores de polticas pblicas (SOUZA, 2006). No h dvida de que,
nessa produo, h tambm que se considerar a participao do Poder Legislativo e do Poder Judicirio, outras instituies do Estado.
Por fim, no negamos que, nessa produo, outros atores (confederaes, empresas, organizaes no governamentais, movimentos sociais) tenham participao relevante, podendo exercer forte influncia sobre o contedo da poltica e que, portanto, sua presena deve ser
problematizada e incorporada investigao. No entanto, reafirmamos a premissa de que, em ltima instncia, a responsabilidade pelas
polticas pblicas, entre elas a poltica externa, do governo que as
implementa.
Tal concepo permite, em primeiro lugar, diferenciar a poltica externa da ao internacional dos atores no estatais. Empresas, ONGs,
movimentos sociais, entre outros, so atores das relaes internacionais, desenvolvendo, com objetivos e metas por eles definidos, aes
no plano internacional, porm no chamamos tais aes de poltica
externa. Em segundo lugar, leva-nos a reafirmar que, conceitualmente, fundamental que poltica externa seja associada a alguma
forma de autorizao estatal. Os atores primrios da poltica externa, nos termos dos artigos 21 e 84 da Constituio, devem dar-lhe
chancela institucional, jurdica e poltica: as agncias federais ou en21

1 Reviso: 08/07/2013
tidades subnacionais que busquem construir agendas de cooperao

para o desenvolvimento, por exemplo, devem obter a chancela normativa de um ator primrio que garanta o sentido de autoridade do
Estado na conduo dessa poltica externa, de acordo com as competncias constitucionais do sistema federativo brasileiro. No nos
cabe definir, peremptoriamente, quem seria esse ator da chancela pblica, mas os exemplos que elencamos acima acerca da pluralizao
das agendas revelam que, analiticamente, no seria mais possvel defender, nesses termos, o monoplio do Ministrio das Relaes
Exteriores.
De fato, h muita ao externa organizada pelo Estado brasileiro para
alm dos muros do Itamaraty. Cabe saber se podemos cham-la de
poltica externa, no sentido de uma poltica pblica autorizada pelo
Estado. Dito de outra forma, parece que as pesquisas acadmicas reunidas em publicao sobre as prticas da poltica externa
(PINHEIRO; MILANI, 2012) desnudaram empiricamente a pluralidade dinmica e a constante evoluo da ao externa do Estado brasileiro, muito embora ainda falte construir um arranjo poltico e jurdico que reflita essa realidade emprica e que assegure o caminho institucional mais democrtico (sujeito, inclusive, a controles pela prpria sociedade).
Analiticamente, seria mais fcil reconhecer que, da expressiva quantidade de aes externas, decorreria, ipso facto, a pluralidade no campo da poltica externa. Embora mais fcil, no acreditamos, no entanto, ser este o caminho mais preciso e muito menos o mais democrtico na construo de novos arranjos institucionais no campo da PEB.
Desse reconhecimento simples e automtico da pluralidade poderia
resultar fragmentao das agendas de poltica externa e eventual ambiguidade ou inclusive inconsistncia dessa poltica, mesmo para os
casos em que o adensamento da presena de diversos rgos da burocracia federal em temas internacionais vem acompanhado da busca
de capacitao para executarem suas agendas por meio de assesso22

1 Reviso: 08/07/2013

rias internacionais cada vez mais especializadas e robustas

(FRANA; SANCHEZ BADIN, 2010). A pluralidade convive com
hierarquias, assimetrias e competncias distintas dos atores, alm de
vises variveis sobre o bem pblico. A coordenao e a convergncia so fundamentais na concepo que propomos de poltica externa
enquanto poltica pblica, que ao mesmo tempo conceitual e
poltica.
Em terceiro lugar, como dissemos anteriormente, a abertura intelectual dos estudos de poltica externa demanda quebrar a associao da
poltica externa com as verses mais cruas da escola terica do realismo, isto , com o pressuposto de que o comportamento do ator estatal
somente pode ser entendido ou orientado em referncia ao interesse
nacional (HILL, 2003). fato que o interesse nacional surge como
ideia poltica em oposio de interesse do prncipe, acompanhando
a prpria evoluo do sentimento nacional e ganhando envergadura
com o desenvolvimento das instituies estatais democrticas
(RENOUVIN; DUROSELLE, 1995). A ambiguidade do interesse
nacional diz respeito, porm, tentativa de construir objetivos e atribu-los nao como um todo, como se no houvesse discrepncias,
no tempo e no espao, entre distintos cidados nacionais que tambm
so sujeitos de classe, de gnero, raa, etnia, crena ou religio.
Como questionam os historiadores franceses, o interesse nacional ou
os chamados interesses superiores do Estado, to frequentemente
invocados por estadistas e diplomatas, no seriam, salvo raros casos,
um meio para disfarar interesses infinitamente menos nobres ou,
pelo menos, interesses particulares?
Quando se falava em interesse nacional (BEARD, 1934), tratava-se
de defender a melhoria do bem-estar das populaes em oposio
aos interesses materiais das grandes empresas (RENOUVIN;
DUROSELLE, 1995, p. 314). Tal definio nos parece problemtica
porque pressupunha que seria possvel separar o econmico (o interesse das empresas) do poltico-social (os interesses da sociedade).
23

1 Reviso: 08/07/2013
Alm disso, sem entrar no debate psicolgico acerca das construes

subjetivas pelos prprios estadistas de um interesse nacional objetivo ou ainda na dificuldade que seria separar a palavra dos estadistas,
por mais sincera que fosse, do sentido dos interesses particulares que
o cercam, no nos parece nada fcil defender essa noo de interesse
nacional, que tende a simplificar a dialtica das relaes sociais e a
complexidade das negociaes entre interesses pblicos e privados.
Em quarto lugar, ao assumirmos a poltica externa como uma poltica
pblica, estamos trazendo a poltica externa para o terreno da politics, ou seja, reconhecendo que sua formulao e implementao se
inserem na dinmica das escolhas de governo que, por sua vez, resultam de coalizes, barganhas, disputas, acordos entre representantes
de interesses diversos, que expressam, enfim, a prpria dinmica da
poltica. Em decorrncia, estamos retirando a poltica externa de uma
condio inercial associada a supostos interesses nacionais autoevidentes e/ou permanentes, protegidos das injunes conjunturais de
natureza poltico-partidria. Estamos, portanto, despindo a poltica
externa das caractersticas geralmente atribudas ao que se chama de
poltica de Estado, que nos levava a lhe imputar uma condio de extrema singularidade frente s demais polticas pblicas do governo.
No custa lembrar que mesmo as polticas consideradas como polticas de Estado no nasceram como tais. Ou seja, sua ontologia no
est no Estado, mas nos governos e na sua interao, de intensidade e
frequncia variveis a depender do compromisso da esfera poltica
com a democracia, com as inmeras instituies que compem o governo e com os atores da sociedade. Em algum momento, portanto, as
polticas de Estado foram, sem dvida, polticas de governo. As variveis que explicam a eventual transformao de uma poltica de governo em poltica de Estado so inmeras, desde sua real ou alegada
eficcia mesmo que por construo retrica e ideolgica at sua
esclerose, por ausncia de alternativas. Nesse sentido, da mesma forma que polticas de governo se transformam em polticas de Estado
24

1 Reviso: 08/07/2013

em um determinado tempo e espao, podem, igualmente, deixar de

s-lo. Estudar a poltica externa como poltica pblica implica, terica e metodologicamente, portanto, procurar entender como e por
que os governos optam por determinadas aes (SOUZA, 2006, p.
22), concedendo-lhe deste modo a prerrogativa da efemeridade, da
transitoriedade.
No negamos, entretanto, que existem diferenas entre a poltica externa, pensada como poltica pblica, e as demais polticas pblicas
implementadas prioritariamente no mbito domstico. Enquanto estas, at pouco tempo, tinham apenas o ambiente domstico como sua
origem e seu destino, a poltica externa, embora sempre tenha respondido a variveis internas e externas, por definio foi sempre dirigida ao ambiente externo. No entanto, j est distante dos nossos dias
a ideia de que as polticas pblicas se originam ou mesmo se dirijam
apenas ao plano interno. Da mesma forma, nada mais superado do
que a ideia realista clssica de que a poltica externa nasce onde termina a poltica interna. H, portanto, dois aspectos importantes a serem sublinhados: preciso reconhecer e mesmo defender uma relao cada vez mais estreita e ntima, em termos sinrgicos, entre a poltica externa e outras polticas pblicas (ARDISSONE, 2011, p.
31-32); e preciso fazer referncia nova face das polticas pblicas
tal como o que vem sendo feito pelo Brasil nos ltimos anos, num
movimento de internacionalizao de uma extensa pauta de suas
polticas pblicas.
Da educao sade, do desenvolvimento agrcola s polticas de reforma agrria e s polticas culturais, assistimos a um processo contnuo de internacionalizao das polticas pblicas que, em paralelo
aos processos de globalizao da economia, muito corrobora a mundializao da poltica e reproblematiza as hierarquias (por exemplo,
entre a high e a low politics) da PEB. Os casos emblemticos de abertura de escritrios internacionais da Embrapa (em Gana), da Fiocruz
(em Moambique) e do IPEA (na Venezuela) ilustram esse argumen25

1 Reviso: 08/07/2013
to compartilhado por vrias pesquisas sobre o papel das potncias

emergentes na cooperao internacional para o desenvolvimento
(AYLLN; SURASKY, 2011; MAWDSLEY, 2012; MILANI,
2012b).
J no que se refere ao novo perfil da poltica externa e suas especificidades, vale notar que, mesmo reconhecendo sua ontologia no governo, ela uma das polticas que, junto com a poltica de defesa e a poltica macroeconmica, mais se aproxima da tese de que o Estado desfruta de certo grau de autonomia. Tais polticas guardam, notoriamente, algum grau de distanciamento da politics, que varia em funo de fatores exgenos e endgenos, estruturais e conjunturais. E
que fatores so estes? Os efeitos do fim da Guerra Fria, da liberalizao econmica, da intensificao do fenmeno da globalizao e da
redemocratizao do regime poltico brasileiro sobre a formulao e
contedo da poltica externa do pas tm sido recorrentemente apontados como fatores que ajudam a explicar a quebra do insulamento da
poltica externa.
Esses fenmenos foram responsveis, respectivamente, pelo desencapsulamento dos temas globais (meio ambiente, direitos humanos
etc.) da lgica da competio bipolar, nesse sentido, retirando-os do
mbito da segurana; pela introduo de efeitos distributivos nas decises de poltica externa, produzindo ganhadores e perdedores a depender do rumo da poltica; foram responsveis tambm pela galvanizao da interao entre os planos interno e externo, algumas vezes
at diluindo suas fronteiras e retirando a blindagem que a defesa da
soberania em moldes westfalianos lhes impunha; e, finalmente, foram responsveis pelo aumento exponencial dos atores participantes
da PEB.
A despeito de todos esses efeitos, e mesmo levando em conta que o
grau de autonomia do Itamaraty depende da autorizao presidencial
(LIMA, 2000), nota-se, se no o protagonismo, ao menos a perma26

1 Reviso: 08/07/2013

nncia de uma destacada centralidade dessa agncia na PEB, que

procura evitar eventuais distores com o programa de governo e/ou
excessos que comprometam a manuteno de parcerias estratgicas
global e regionalmente. Ou seja, em vista das caractersticas institucionais que historicamente concederam ao Itamaraty um lugar de relevo na definio dos assuntos de poltica externa (CHEIBUB,
1985), os efeitos acima listados abalaram, mas no retiraram desta
instituio, o poder de concentrar em seu interior algum grau de coordenao dos assuntos de poltica externa do pas. Dito de outra forma, a conduo dos assuntos de poltica externa permaneceu fortemente concentrada no mbito das instituies do Estado, em particular embora no mais exclusivamente no Itamaraty.
Longe de ns, entretanto, afirmar, que atores sociais no tenham mudado seu padro de participao na formulao da poltica externa.
At porque postulamos que, se outrora as fontes de legitimidade da
autoridade institucional do Itamaraty que por sua vez impactavam na
sua capacidade de definio dos rumos da poltica externa se encontravam no patrimonialismo, no carisma e na racionalidade burocrtica (CHEIBUB, 1985), hoje sua autoridade tem como nova fonte de
legitimidade o pressuposto do exerccio da democracia. preciso sublinhar que a crescente e relevante presena de atores no estatais nos
fruns de formulao e debate das posies internacionais do pas
no os tornou, automaticamente, tomadores de deciso em ltima
instncia da PEB. Outrossim, isso no lhes retira a competncia e
efetiva contribuio para a definio das escolhas polticas do pas
nos debates internacionais.
Entretanto, ao fim e ao cabo, no mbito do Estado que as decises
so finalmente tomadas. O que mudou que, se antes era possvel falar de uma concentrao desses assuntos na agenda do Itamaraty,
hoje os temas de poltica externa, por serem mais diversificados, povoam as atividades de outros ministrios e agncias de governo, em
um novo arranjo institucional (FRANA; SANCHEZ BADIN,
27

1 Reviso: 08/07/2013
2010; SILVA et al., 2010). Talvez por isso mesmo se registre no mbito do Itamaraty a preocupao de responder a essa diversificao
com a criao de divises temticas dentro da sua estrutura administrativa (FIGUEIRA, 2010; RIVAROLA PUNTIGLIANO, 2008) e
no mais ou no somente como antes, em que se priorizava a geografia como critrio de organizao administrativa. No entanto, ainda que essa resposta do Itamaraty tenha sido importante para fazer
face s novas demandas da atuao internacional do Brasil, para no
mencionar outras j existentes, no sustou nem poderia o movimento de going international por parte dos prprios ministrios domsticos.
Nesse sentido, os diversos temas que hoje chegam agenda de poltica externa o fazem no apenas por intermdio do Itamaraty, mas tambm por meio de outras pastas e rgos do governo (sade, educao,
cultura, meio ambiente, agricultura etc.) ou ainda por intermdio das
unidades subnacionais. No menos relevantes so as demandas de
movimentos sociais e redes de ativismo poltico no sentido de se abrirem os debates sobre a PEB, a exemplo da defesa de criao de um
conselho nacional de poltica externa Rede Brasileira pela Integrao
dos Povos (Rebrip). A poltica externa uma poltica pblica, haja
vista que atores institucionais, sociais e econmicos a tratam nessa
perspectiva; falta-lhe, porm, arcabouo institucional que reflita politicamente essa nova configurao.
Por conseguinte, no so poucas as variveis a explicarem a reconfigurao da PEB. As pesquisas j realizadas sobre o tema demonstram que os fatores explicativos dessa multiplicao de atores e dessa
descentralizao do poder de agncia variam de acordo com os contextos, tanto no plano sistmico quanto no mbito domstico. Tal variabilidade decorre dos processos histricos de institucionalizao e
do grau de relevncia sistmica e nacional dos diferentes problemas
de poltica externa (sade e comrcio internacional, direitos humanos, regulao internacional em matria de educao e cultura, ao
28

1 Reviso: 08/07/2013

internacional dos estados federados e municpios na cooperao para

o desenvolvimento etc.).
No entanto, podemos buscar convergncias entre tais variveis a fim
de localizar alguns fatores que talvez sejam mais regulares, tais como
o tipo de regime internacional e sua densidade ou relevncia no mbito regional sul-americano; a atuao de organizaes intergovernamentais, empresas e redes transnacionais; a construo de espaos de
regulao e integrao social em meio anarquia entre os Estados; a
necessidade de lidar com a sobrevivncia humana e a proteo dos
bens pblicos globais (mudanas climticas, biodiversidade, mares)
apesar da contradio potencial com os interesses nacionais; a importncia de cada agenda temtica no conjunto das polticas pblicas
domsticas; a existncia de uma opinio pblica e a presso da mdia
sobre o tema; e o nmero de atores domsticos envolvidos, bem
como sua forma de participao (consulta, parceria, protesto, resistncia).
Assim, quando se trata da participao de outros rgos do Poder
Executivo federal, estadual ou municipal, os quais, no h como negar, so mais permeveis s injunes da poltica, isso alcana o plano da definio do contedo da poltica externa. De fato, ao contrrio
do que ocorre com o Itamaraty, cuja chefia poucas vezes foi objeto de
disputa poltica, nesses rgos e unidades os lderes, assim como
seus liderados e respectivas linhas de atuao, tendem a refletir as coalizes polticas que formam e do sustentao ao governo. assim,
de fora para dentro, que a poltica externa vai se politizando, o que,
podemos dizer, prprio da democracia.
Cabe aqui, entretanto, uma ressalva importante com relao a essa
referncia a um novo momento da PEB, caracterizado por forte politizao. Compartilhamos da tese que postula a intensificao do
componente poltico na poltica externa em grande parte devido ao
aumento dos impactos distributivos internos decorrentes da assimetria de resultados da ao externa para os diferentes segmentos so29

1 Reviso: 08/07/2013
ciais (LIMA, 2000, p. 289). No entanto, ao identificarmos o tempo

presente como politizado em comparao ao passado, corremos o
risco de despolitizar a poltica externa pretrita, o que seria o mesmo
que conferir correo tese da separao estanque entre burocracia e
poltica ao tempo passado, com a qual, tal como Loureiro et al. (2010,
p. 11), no concordamos. Mais que isso, preciso esclarecer que,
para ns, politizao significa a intensificao do debate de ideias,
valores e interesses sobre escolhas polticas, como tambm et pour
cause, de disputas inter e intraburocrticas, debates entre atores sociais distintos quanto melhor forma de contemplar suas demandas.
Enfim, ao adotarmos o termo politizao, pretendemos reforar o fim
da crena de que o campo da poltica externa, por sua natureza supostamente particular, mereceria um tratamento que o retirasse da arena
do embate poltico. Existe uma agenda sobre como o Brasil deveria
se inserir internacionalmente, fazendo opes que podem, em ltima
instncia, revelar projetos polticos distintos sobre o lugar do Brasil
no mundo. O Estado, em sua complexidade e multiplicidade, gera relaes externas de vrias naturezas, corroborando para a politizao
das agendas de poltica externa (SMITH, 1998, p. 77). Os distintos
atores trazem para o campo da poltica externa uma poltica plural,
constituda de linguagem, ideais, valores, smbolos e demandas materiais diferenciadas. A intensificao da politizao das agendas de
poltica externa decorrncia da maior pluralidade dos atores e de
suas vises, das ideias e princpios que, assim, alcanam o espao pblico ainda que sua discusso no envolva todo o espectro da comunidade poltica, seja esta a cidade, o Estado ou a nao. O fato que,
nessa nova configurao, medida que os ministrios domsticos expandem sua rea de interesse para assuntos de natureza externa, mais
se politiza a poltica externa.
Lembremos ainda que o sistema poltico brasileiro caracterizado
pelo chamado presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988),
no qual o presidente da Repblica, para manter a governabilidade,
30

1 Reviso: 08/07/2013

precisa construir uma base de apoio entre os partidos e montar o ministrio a partir dessa mesma base. Assim sendo, a dinmica poltico-partidria alcana indiretamente a poltica externa quando assuntos de natureza externa passam a fazer parte da agenda dos ministrios domsticos, por sua vez no s fomentando o dilogo entre instituies como tambm ampliando o espao de captao de demandas
da sociedade (FIGUEIRA, 2010, p. 16). O que enfim postulamos
que, em vista do fato de que temas da vida pblica chegam agenda
de poltica externa por outros caminhos, a politizao da poltica externa se realiza em grande parte pela via do alargamento da participao ministerial. Nesse sentido, mesmo que ainda fosse possvel falar
de um relativo insulamento da agncia diplomtica, certamente no
se pode falar de um insulamento da poltica externa.
importante ressaltar o enfraquecimento dos efeitos positivos estabilidade e continuidade decorrentes de uma poltica externa caracterizada por forte componente institucional garantido, at ento,
pelo papel preponderante do Itamaraty em sua formulao e implementao. Ou seja, at que ponto a relativizao desse componente
institucional singular representado at pouco tempo pelo relativo
monoplio do Itamaraty que ajudou a criar no imaginrio das elites
o modelo do Estado autnomo no discurso diplomtico considerando a poltica externa como uma questo de Estado, desvinculada e
acima da poltica domstica, lugar dos conflitos e das faces
(LIMA, 2005, p. 2), pode afetar a credibilidade do pas no sistema internacional? Novamente, aqui gostaramos de nos referir ao que consideramos como uma nova fonte de legitimidade da autoridade institucional do Itamaraty que, tal como as anteriores, impacta no apenas
o contedo substantivo da poltica externa, mas igualmente sobre a
natureza da sua avaliao por parte dos demais Estados. Ou seja, se
por um lado a maior participao de atores no processo de definio
das escolhas do pas no plano internacional desloca o Itamaraty do
centro exclusivo das decises com efeitos deletrios sobre sua capacidade de coordenao, por outro, essa pluralidade renova as creden31

1 Reviso: 08/07/2013
ciais de insero internacional do pas ao qualificar a poltica externa

como representativa dos interesses mais amplos da nao.
Paralelamente a essa nova configurao da arena decisria que revela
uma multiplicao das capacidades de agncia de diferentes atores,
surgem algumas perguntas: quem toma as decises em matria de
poltica externa e onde tais decises so tomadas? Quais so os atores
responsveis pela deciso e pela implementao da PEB? Como as
decises so tomadas e em nome de quem? Em relao a quem os
agentes so considerados responsveis? As respostas a tais perguntas
no so unnimes. De nossa parte, entretanto, acreditamos na superao de, pelo menos, dois paradigmas: o monoplio da ao diplomtica do Itamaraty e a tese da continuidade da PEB. Afinal de contas,
abrindo-se a caixa do processo de tomada de deciso e de implementao da poltica externa, tornam-se mltiplas as possibilidades
de influncia e compartilhamento da deciso, as disputas entre agncias burocrticas, a necessidade de informao e transparncia junto
a um pblico mais abrangente, bem como a relevncia de se desenharem novos arranjos institucionais que logrem dar conta das demandas sociais e polticas.
Consideraes Finais
As implicaes da nova configurao do processo de formulao da
poltica externa so inmeras. Por um lado, essa configurao atual
potencializa o dilogo poltico sobre os modelos de insero regional
e global do Brasil, seja por meio da consagrada distribuio constitucional das competncias (SILVA et al., 2010), seja por meio da criao de mecanismos de coordenao de preferncias para lidar com
assuntos de natureza transversal (FIGUEIRA, 2010). Da mesma forma, porm, enseja disputas intra e, principalmente, interburocrticas,
na medida em que as questes de poltica externa no cabem mais em
uma rgida categorizao por temas (issue areas), assumindo cada
vez mais uma natureza transversal. Alm disso, preciso levar em
32

1 Reviso: 08/07/2013

conta que uma das razes para que diferentes temticas se renam
transversalmente o enfraquecimento da rgida dicotomia entre alta
e baixa poltica.
No h dvida de que o aumento do nmero de rgos do governo envolvidos com temas de poltica externa no feito unicamente de disputas e conflito de interesses. A prpria insero do conjunto dessas
agncias em um mesmo governo suscita a expectativa de que haja
mais convergncias do que propriamente divergncias entre os integrantes. Isso, por exemplo, o que se evidencia nas investigaes sobre a chamada diplomacia da sade (BUSS; FERREIRA, 2012;
MELLO E SOUZA, 2012) e sobre a educao na agenda da poltica
externa (PINHEIRO; BESHARA, 2012). Alm disso, vale notar que
a entrada dessas agncias pode ocorrer em momentos distintos do
processo, o que significa que podero ser igualmente distintos seus
graus de participao, influncia, controle, assim como a demanda
por accountability tanto horizontal (entre os Poderes) quanto vertical
(Estado e sociedade) de sua atuao. Afinal, se admitimos que as prticas da poltica externa esto hoje mais prximas do cotidiano, que
as escolhas esto relacionadas a interesses diversos e muitas vezes
dispersos, que a poltica externa enfim no expressa um interesse nacional autoevidente, mas resultado da competio, estamos por extenso trazendo para esse terreno a necessria discusso sobre a submisso da poltica externa aos controles e regras do regime democrtico. Ao faz-lo, no entanto, no podemos deixar de concordar com
aqueles que sublinham a necessidade de maior rigor na utilizao dos
conceitos que constituem essa agenda de reflexo, uma vez que tais
conceitos trazem, implicitamente, uma no desprezvel carga poltica (FARIAS; RAMANZINI JNIOR, 2010).
A ttulo de sugesto para futuras pesquisas, gostaramos de propor alguns caminhos analticos. Em primeiro lugar, consideramos imperativo avanar no debate sociolgico, organizacional e institucional sobre o papel do Itamaraty e a necessidade de estabelecimento de novos
33

1 Reviso: 08/07/2013
arranjos institucionais de dilogo com outras instituies polticas e

tambm com atores no estatais. Para tanto, a discusso sobre a sociologia das organizaes, o processo de aprendizado e transformao da instituio e seu impacto sobre a definio do perfil internacional do pas tema de grande importncia. Para citarmos um exemplo, o Itamaraty deve ser estudado como um dos lcus fundamentais
de formao do pensamento social brasileiro, seu papel na construo da identidade nacional do pas, seu dilogo com a produo acadmica stricto sensu (PINHEIRO; VEDOVELI, 2012) e as consequncias de um legado de poltica externa que tambm produz interesses no seio da burocracia, dessa forma reforando e sendo fortalecida pela ideia de continuidade.
Em segundo, imperativo repensar o lugar do Itamaraty na administrao pblica brasileira e nas suas relaes com a sociedade civil.
Levando-se em conta a profissionalizao da mquina pblica, o
quadro atual revela que o Itamaraty no pode mais ser considerado a
nica ilha de profissionalismo e competncia, nem ignorar que existe
muita expertise a ser mobilizada fora dos muros institucionais. Em linha com essa nova realidade, a presena de uma agenda internacional
nas diferentes burocracias (novidade em alguns casos e fortalecimento em outros) no pode ser dissociada de uma realidade contempornea em que a cooperao internacional para o desenvolvimento,
em particular a cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, ganhou
enorme visibilidade e importncia, neste sentido politizando, como
entendido acima, as relaes de troca entre os pases, assim como a
prpria concepo sobre valores e interesses pblicos, na tica de
atores institucionais e no estatais.
Um terceiro ponto a se sublinhar que a investigao sobre essa temtica no deve se restringir nem ao perodo que nos contemporneo (embora ele certamente seja particularmente rico), nem ao plano
exclusivo da realidade brasileira. A investigao sobre experincias
pretritas quando no havia os vetores da globalizao e suas conse34

1 Reviso: 08/07/2013

quncias sobre a dicotomia domstico/internacional, tampouco distines claras entre as polticas pblicas e seus responsveis, poder
nos ajudar a compreender melhor os caminhos traados pela poltica
externa do pas. Da mesma forma, a incorporao da perspectiva
comparativa entre a realidade da PEB e a de outras potncias emergentes poder alargar nossa capacidade analtica acerca desses contextos e tenses no campo da poltica externa. No se trata aqui de
propor uma retomada dos projetos desenvolvidos nos anos 1960,
mais interessados em metodologias quantitativas e em definir correlaes entre fatores entre um nmero expressivo de pases.
A pesquisa comparativa, no sentido que aqui estimulamos, poderia
buscar entender como se envolvem, nos distintos contextos nacionais,
os mltiplos atores, estatais e no estatais, domsticos e inter/transnacionais, nas agendas de poltica externa. Essa comparao pode ensejar novos sentidos e compreenses para como se do os processos de
politizao da poltica externa (MILANI, 2012a). Como salientou Hill
(2003, p. 10, traduo nossa), a anlise de poltica externa deveria ser
aberta, comparativa, conceitual, interdisciplinar e atravessar as fronteiras entre o nacional, o internacional e o global. O reconhecimento
dessas caractersticas permite no apenas expandir o escopo de compreenso analtica da poltica externa, mas igualmente as possibilidades de participao democrtica na sua formulao.
Referncias
Bibliogrficas
ABRANCHES, Srgio. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional
brasileiro. Dados Revista de Cincias Sociais, v. 31, n. 1, p. 3-55, 1998.
ALEXANDRE, Cristina Vieira Machado. O congresso brasileiro e a poltica
externa (1985-2005). Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais)
35

1 Reviso: 08/07/2013
Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio

de Janeiro (IRI/PUC-Rio), 2006.
ALLISON, Graham T. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Boston: Little Brown & Co., 1971.
ARDISSONE, Carlos Maurcio Pires e Albuquerque. Ideias, instituies e lideranas na poltica brasileira de propriedade intelectual: uma abordagem
comparada dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luz Incio Lula da Silva (1995-2010). Tese (Doutorado em em Relaes Internacionais) Instituto de
Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(IRI/PUC-Rio), 2011.
AYLLN, Bruno; SURASKY, Javier (Coord.). La cooperacin Sur-Sur. Utopa y realidad. Madri: Ediciones La Catarata/IUDC-UCM, 2011.
BEARD, Charles. The Idea of National Interest. Nova Iorque: Macmillan,
1934.
BUSS, Paulo Marchiori; FERREIRA, Jos Roberto. Brasil e sade global. In:
PINHEIRO, L.; MILANI, C. R. S. (Org.). Poltica externa brasileira: as prticas da poltica e a poltica das prticas. Rio de Janeiro: FGV, 2012. p. 241-265.
CASON, Jeffrey; POWER, Timothy. Presidentialization, Pluralization, and the
Rollback of Itamaraty: Explaining Change in Brazilian Foreign Policy Making
in the Cardoso-Lula Era. International Political Science Review, v. 30, n. 2, p.
117-140, Mar. 2009.
CHEIBUB, Zairo B. Diplomacia e construo institucional: o Itamaraty em
uma perspectiva histrica. Dados Revista de Cincias Sociais, v. 28, n. 1, p.
113-131, 1985.
DINIZ, Simone; RIBEIRO, Claudio. The Role of the Brazilian Congress in Foreign Policy. Brazilian Political Science Review, v. 2, p. 10-28, 2008.
FARIAS, Rogrio de Souza; RAMANZINI JNIOR, Haroldo. Against the
Tide: Democratization and Foreign Policy in Brazil. In: 7o Encontro Nacional
da Associao Brasileira de Cincia Poltica, Recife, ago. 2010. Disponvel
em: <http://www.academia.edu/1311804/Against_the_Tide_Democratization_and_Foreign_Policy_in_Brazil>. Acesso em: out. 2013.
FIGUEIRA, Ariane Roder. Rupturas e continuidades no padro organizacional
e decisrio do Ministrio das Relaes Exteriores. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 53, n. 2, p. 5-22, jul.-dez. 2010.
36

1 Reviso: 08/07/2013

FRANA, Cssio L. de; SANCHEZ BADIN, Michelle Ratton. A insero internacional do Poder Executivo nacional brasileiro. Anlises e Propostas, Friedrich Ebert Stiftung, 2010.
HILL, Christopher. The Changing Politics of Foreign Policy. Nova Iorque:
Palgrave Macmillan, 2003.
HIRST, Monica. Relaes Internacionais no Brasil como rea de pesquisa. In:
MICELI, S. (Org.). Temas e problemas da pesquisa em cincias sociais. So
Paulo: IDESP, 1992. p. 64-74.
. A poltica externa do segundo governo Vargas. In: ALBUQUERQUE, J.
A. G. (Org.). Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990): crescimento, modernizao e poltica externa. v. 1. So Paulo: Cultura Editores
Associados, 1996. p. 211-230.
HUDSON, Valerie. Foreign Policy Analysis: Actor-Specific Theory and the
Ground of International Relations. Foreign Policy Analysis, v. 1, n. 1, p. 1-30,
mar. 2005.
LIMA, Maria Regina Soares de. The Political Economy of Brazilian Foreign
Policy: Nuclear Energy, Trade, and ITAIPU. Tese (PhD em Cincia Poltica)
Vanderbilt University, Nashville, 1986.
. Instituies democrticas e poltica exterior. Contexto Internacional, v.
22, n. 2, p. 265-303, jul./dez. 2000.
. Aspirao internacional e poltica externa. Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n. 82, ano XIX, p. 4-19, jan./mar. 2005.
; SANTOS, Fabiano. O Congresso e a poltica de comrcio exterior. Lua
Nova, n. 52, p. 121-149, 2001.
LIMA, Rodrigo T. A. A participao da sociedade civil organizada na formulao da poltica externa brasileira: as conferncias sociais da ONU da
dcada de 1990. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Universidade de Braslia, 2009. Disponvel em: <http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/8950/1/2009_RodrigoTorresdeAra%C3%BAjoLima.pdf>. Acesso
em: out. 2013.
LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L.; PACHECO, R. S. (Org.). Burocracia e
poltica no Brasil desafios para a ordem democrtica do sculo XXI. Rio de
Janeiro: Ed. FGV, 2010.
37

1 Reviso: 08/07/2013
MAWDSLEY, Emma. From Recipients to Donors: Emerging Powers and the

Changing Development Landscape. Londres: Zed Books, 2012.
MELLO E SOUZA, Andr de. Sade pblica, patentes e atores no estatais: a
poltica externa do Brasil ante a epidemia de AIDS. In: PINHEIRO, L.;
MILANI, C. R. S. (Org.). Poltica externa brasileira: as prticas da poltica e a
poltica das prticas. Rio de Janeiro: FGV, 2012. p. 203-240.
MESQUITA, Lucas Ribeiro. Sociedade civil e poltica externa brasileira: os espaos participativos. OIKOS, v. 11, n. 2, p. 281-301, 2012.
MILANI, Carlos R. S. Atores e agendas no campo da poltica externa brasileira
de direitos humanos. In: PINHEIRO, L.; MILANI, C. R. S. (Org.). Poltica externa brasileira: as prticas da poltica e a poltica das prticas. Rio de Janeiro:
FGV, 2012a. p. 33-70.
. South-South Cooperation and Foreign Policy Agendas: A Comparative
Framework. In: 22nd World Congress of Political Science (IPSA), Madri,
2012b.
MOURA, Gerson. Autonomia na dependncia: a poltica externa brasileira de
1935 a 1942. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1980.
NEACK, Laura. The New Foreign Policy, US and Comparative Foreign Policy in the 21st Century. Nova Iorque: Lanham, Rowman & Littlefield Publ.
Inc., 2003.
PINHEIRO, Leticia. Autores y actores de la poltica exterior brasilea. Foreign
Affairs Latinoamrica, v. 9, n. 2, p. 14-24, 2009.
; BESHARA, Gregory. Poltica externa e educao: confluncias e perspectivas no marco da integrao regional. In: PINHEIRO, L.; MILANI, C. R. S.
(Org.). Poltica externa brasileira: as prticas da poltica e a poltica das prticas. Rio de Janeiro: FGV, 2012. p. 149-180.
PINHEIRO, Leticia; MILANI, Carlos R. S. (Org.). Poltica externa brasileira: as prticas da poltica e a poltica das prticas. Rio de Janeiro: FGV, 2012.
PINHEIRO, Leticia; VEDOVELI, Paula. Caminhos cruzados: diplomatas e
acadmicos na construo do campo de estudos de poltica externa brasileira.
Politica Hoje, v. 21, n. 1, p. 211-254, 2012.
RENOUVIN, Pierre; DUROSELLE, Jean-Baptiste. Introduction lhistoire
des Relations Internationales. Paris: Armand-Collin, 1995.
38

1 Reviso: 08/07/2013

RIVAROLA PUNTIGLIANO, Andrs. Going Global: An Organizational

Study of Brazilian Foreign Policy. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 51, n. 1, p. 28-52, 2008.
ROSENAU, James (Org.). Domestic Sources of Foreign Policy. Londres: Collier-Macmillan Limited, 1967.
SILVA, Elaini C. G. da; SPCIE, Priscila; VITALE, Denise. Atual arranjo institucional da poltica externa brasileira. Texto para Discusso (IPEA), v. 1.489,
p. 7-47, 2010.
SMITH, Michael. Does the Flag Follow Trade? Politicization and the Emergence of a European Foreign Policy. In: PETERSON, J.; SJURSEN, H. (Org.).
A Common Foreign Policy for Europe: Competing Visions of the CFSP. Londres: Routledge, 1998. p. 77-94.
SNYDER, R. C.; BRUCK, H. W. and; SAPIN, B. (Org.). Foreign Policy Decision Making An Approach to the Study of International Politics. Nova Iorque: Free Press, 1962. p. 186-192.
SOUZA, Celina. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, ano
8, n. 16, p. 20-45, jul./dez. 2006.
SPROUT, Margaret; SPROUT, Harold. Man-Milieu Relationship Hypotheses in the Context of International Politics. Princeton: Princeton University
Press, 1956.
WALTZ, Kenneth. Theory of International Politics. Reading: Addison-Wesley, 1979.
Resumo
Poltica Externa Brasileira: Os
Desafios de sua Caracterizao
como Poltica Pblica
Partindo da perspectiva de que a poltica externa uma poltica pblica (o
Estado e o governo em ao no plano internacional), este artigo discute os
desdobramentos conceituais e polticos da nova configurao da poltica
externa brasileira. Ao considerarmos a poltica externa como poltica pbli39

1 Reviso: 08/07/2013
ca, rompemos sua associao automtica com as verses mais cruas do realismo e a trazemos para o terreno da politics, ou seja, reconhecemos que sua
formulao e implementao se inserem na dinmica das escolhas de governo que, por sua vez, resultam de coalizes, barganhas, disputas, acordos
entre representantes de interesses diversos. Portanto, retiramos a poltica
externa de uma condio inercial vinculada a supostos interesses nacionais
autoevidentes e/ou permanentes (protegidos das injunes conjunturais de
natureza poltico-partidria) e a despimos das caractersticas geralmente
atribudas (ou preconcebidas) ao que se chama de poltica de Estado. Por
fim, sugerimos caminhos de investigao inovadores, tais como: avanar no
debate sociolgico, organizacional e institucional sobre o papel da agncia
diplomtica, seu processo de aprendizado e de transformao, bem como a
necessidade de definir novos arranjos institucionais; repensar o lugar da
agncia diplomtica na administrao pblica; e incorporar a perspectiva
comparada no tempo e no espao, com vistas a alargar nossa capacidade
analtica a respeito dos distintos contextos e tenses, buscando entender as
variveis sistmicas e a presena de mltiplos atores, estatais e no estatais,
domsticos e inter/transnacionais, nas agendas de poltica externa, mormente em pases com caractersticas semelhantes s do Brasil.
Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira Anlise de Poltica Externa
Atores e Agendas Poltica Pblica
Abstract
Brazilian Foreign Policy:
Challenges to Its Characterization
as a Public Policy
Starting from the perspective that foreign policy is a public policy (i.e. the
state and government in action at the international level) this article
discusses the conceptual and political implications of the new
configuration of Brazilian foreign policy. By considering foreign policy as
public policy, the authors break its automatic association with crude
versions of Realism and bring it to the field of politics, thus recognizing that
its formulation and implementation fall within the dynamics of
governmental choices which, in turn, stem from negotiations within
coalitions, bargaining, disputes and agreements between representatives of
diverse interests. As a result, the text removes foreign policy from a
condition linked to inertial and supposedly self-evident and/or permanent
national interests (protected from injunctions of cyclical nature related to
40

1 Reviso: 08/07/2013

partisan politics) and strips it of features generally attributed (or

preconceived) to so-called state policies. Finally, the authors suggest
avenues for an innovative research agenda, such as (i) advancing
sociological, organizational and institutional debates on the role of
diplomatic agency, the process of learning and transformation, and the need
to establish new institutional arrangements; (ii) rethinking the place of
diplomatic agency in public administration; and (iii) incorporating
comparative spatial and temporal perspectives in foreign policy analysis, in
order to broaden our analytical capacities on contexts and contradictions.
These moves allow the reader to understand how systemic opportunities,
different national and historical contexts, multiple state and non-state
actors, domestic and inter/transnational agendas play a role in foreign
policy, especially in countries with characteristics similar to those of
Brazil.
Keywords: Brazilian Foreign Policy Foreign Policy Analysis Actors
and Agendas Public Policy
41

1 Reviso: 08/07/2013

Milani e Pinheiro. Politica Externa Brasileira. Os Desafios de Sua Caracterizacao Como Politica Publica PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Milani e Pinheiro. Politica Externa Brasileira. Os Desafios de Sua Caracterizacao Como Politica Publica PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Poltica Externa

* Artigo recebido em 2 de julho de 2013 e aceito para publicao em 25 de outubro de 2013.

Rio de Janeiro, vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013, p. 11-41.

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

se explicar a definio dos interesses do pas no plano internacional

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

atores indica claramente o sentido de mudana e refora o argumento

Anlise de Poltica Externa:

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

tivos de estadistas, diplomatas, militares e, de certa forma, da prpria

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

externa? Como lidar com a noo de responsabilidade no campo da

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

Poltica Externa como

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

revelar um real interesse de alguns parlamentares pela formulao da

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

Apresentaram, assim, a discusso sobre a diversidade de temas e de

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

tidades subnacionais que busquem construir agendas de cooperao

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

rias internacionais cada vez mais especializadas e robustas

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

Alm disso, sem entrar no debate psicolgico acerca das construes

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

em um determinado tempo e espao, podem, igualmente, deixar de

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

to compartilhado por vrias pesquisas sobre o papel das potncias

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

nncia de uma destacada centralidade dessa agncia na PEB, que

Contexto Internacional (PUC)

Carlos R. S. Milani e Leticia Pinheiro

CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 35, no 1, janeiro/junho 2013

Contexto Internacional (PUC)

Poltica Externa Brasileira: Os Desafios de sua

internacional dos estados federados e municpios na cooperao para